Verksamhetsberättelse för Centrum för information, reflexion och utbyte i asylfrågor (Cirea) åren 1994 och 1995 (Av rådet den 26 maj 1997 godkänd text) (97/C 191/05)

Det ministerbeslut varigenom Centrum för information, reflexion och utbyte (Cirea) skapades föreskriver att detta skall upprätta verksamhetsberättelser som föreläggs rådet. Cirea har redan lagt fram en rapport om första och andra halvåret 1993. Den här rapporten beskriver Cirea:s verksamhet under åren 1994 och 1995.

I. ALLMÄNNA ÖVERVÄGANDEN

a) Antal möten

Under 1994 höll Cirea fyra möten (1) (21 januari, 23 september, 19 oktober och 8 december) och 1995 sammanträdde det 8 gånger (13 februari, 5 april, 4 maj, 1 juni, 7 september, 6 oktober, 8 november och 12 december).

Särskilt från och med andra halvåret 1994 mångdubblade Cirea antalet möten och fördjupade avsevärt sitt arbete med hjälp av ett mer mångsidigt och berikande åsiktsutbyte i asylfrågor.

I allmänhet deltar de nationella experterna med ansvar för behandlingen av asylansökningar i Cirea:s möten. Likväl möttes cheferna för de organ som i medlemsstaterna avgör frågan om flyktingstatus för första gången 1 juni 1995 inom Cirea, under det franska ordförandeskapet.

b) UNHCR:s deltagande i mötena

Till följd av initiativ först tagna inom Cirea och sedan bekräftade av Ständiga representanternas kommitté (Coreper II) inbjöds Förenta nationernas flytingkommissariat (UNHCR) att delta i Cirea:s möten från och med första halvåret 1995. UNHCR fick inte observatörsstatus men kallades att samarbeta med Cirea om vissa bestämda frågor på dagordningen.

UNHCR:s närvaro har på ett nyttigt sätt bidragit till de debatter som hållits inom Cirea. I övrigt har UNHCR lagt fram skriftliga inlägg när det gäller tredje länder som genererar asylsökande. Dessa upplysningar har sammanställts av UNHCR:s Centrum för flyktingdokumentation på grundval av offentliga uppgifter vilkas källa anges i dokumentet.

c) Förberedelser inför nya medlemsstaters anslutning

Cirea fortsatte de informella samråd som inleddes 1993 med de nya medlemsstaterna som på den tiden hade uttryckt en önskan att ansluta sig till Europeiska unionen för att bättre lära känna läget i fråga om dessa länders asylpolitik. Cirea har hållit möten med företrädare för Österrike och Sverige. Frågor som togs upp var den inre lagstiftning som tillämpas i asylfrågor, den institutionella struktur som skall utnyttjas för beslutsfattande vad gäller asylfrågor, de asylsökandes antal och härkomst liksom vissa aspekter avseende fördrivna människor i f.d. Jugoslavien.

Cirea har inte haft tillfälle till ett möte med Finland men har erhållit ett dokument från denna stat med en detaljerad beskrivning av flera relevanta faktorer i fråga om asyl (behandling av asylansökningar, motiv för besluten, möjligheter till överklagande liksom beslutsförfarandet på asylområdet).

II. ANTAGANDE AV RÄTTSAKTER OM CIREA:S FUNKTION

Under är 1994 fattades följande beslut om Cirea av rådet:

- förfarande vid utarbetande av rapporter inom ramen för gemensam uppskattning av läget i tredje land,

- riktlinjer om innehållet i gemensamma rapporter om tredje land, (2)

- regler om spridning av och insynsskydd för gemensamma rapporter om situationen i vissa tredje länder. (3)

III. CIREA:S ARBETE UNDER 1994 OCH 1995

a) Utredning av läget i tredje länder som genererar asylsökande

Under 1994 och 1995 genomförde Cirea en grundlig utredning av läget i följande tredje länder eller regioner som genererar strömmar av asylsökande mot flera medlemsstater:

- Albanien

- Bhutan

- Bhutanska medborgare av nepalesiskt ursprung

- Kaukasus

- Bulgarien

- Myanmar

- Irak

- Oberoende republiker (Georgien, Azerbajdzjan) och republiker inom Ryska federationen (Nordossetien, Ingusjien, Tjetjenien)

- Rumänien

- Sri Lanka

- Islamisk fundamentalism (Iran, Egypten, Tunisien, Algeriet)

- Turkiet

- Zaire.

Cirea har även utifrån vissa aspekter utrett andra tredje länder, men mindre grundligt än de ovan nämnda, nämlingen:

- Kuba

- Burundi

- Mauretanien

- Rwanda

- Sierra Leone

- Albaner från Kosovo.

Allmänt sett har arbetet genomförts med hänsyn tagen till svar från medlemsstaterna på ett frågeformulär om landet eller regionen i fråga. Särskilt har följande komponenter beaktats:

- statistiska uppgifter (antal asylsökande och andel beviljade ansökningar),

- asylansökans typologi (profil av den sökande, såsom etniskt ursprung eller religion),

- åberopade motiv,

- resvägar sedan avfärden från ursprungslandet,

- värdering av ansökan mot bakgrund av Genèvekonventionen (sätt att analysera asylansökningarna, begreppet inre asyl, behandling av enskilda fall),

- den situation som råder i ursprungslandet,

- den berörda medlemsstatens praxis i fråga om handläggning av asylansökningar samt

- åtgärder som vidtas vid avslag på begäran om flyktingstatus.

I vissa fall har medlemsstaterna kunnat ta upp situationen på grundval av de gemensamma rapporter som har upprättats i första hand av ledarna för medlemsstaternas diplomatiska representationer i undersökt tredje land och slutligen godkänts av GUSP-instanserna. Med hjälp av dem kan både en utvärdering gjord på plats och en samlad bedömning tas in i övervägandena i den mån detta är av intresse i asylfrågor. (4)

UNHCR har systematiskt lagt fram ett informationsdokument om läget i dessa tredje länder och därvid framhävt de punkter som är av intresse för Cirea. Dessa dokument har upprättats på grundval av offentligt tillgängliga uppgifter i ämnet.

För övrigt har Cirea haft nytta av rapporterna från de undersökningsexpeditioner som den ena eller andra medlemsstaten sänt till platsen. Dessa rapporter tar upp efter vilka huvudprinciper landet är organiserat och vilket genomslag dessa får på situationen för de människor som bor där (jfr punkt III.b).

Slutligen har Cirea tagit emot rapporter framställda av icke-statliga organisationer och insända på dessas eget initiativ.

b) Gemensamma expeditioner till asylsökandes ursprungsländer

Under 1995 undersökte Cirea möjligheten att sända gemensamma expeditioner med deltagande från flera medlemsstater till asylsökandes ursprungsländer. Därigenom skulle situationen på platsen bättre kunna bedömas med avseende på vissa tekniska eller allmänna förhållanden som är svåra att urskilja från medlemsstatens horisont och som man bör känna till för att bättre kunna bedöma asylansökningar. Cirea liksom styrgruppen har inte haft tillfälle att inta en slutgiltig ståndpunkt i frågan.

Som ett alternativ har överenskommits att varje medlemsstat skulle åta sig att underrätta övriga medlemsstater om resultaten av de expeditioner det företagit till ett tredje land i den mån detta berörde asylfrågor. Dessutom skulle, innan varje expedition inleddes, den berörda medlemsstaten kunna uppmana andra medlemsstater att delta i expeditionen, eller samla in frågor eller synpunkter som förs fram inom Cirea av övriga medlemsstater så att de beaktas under uppdraget. I enlighet härmed nåddes en överenskommelse om att på dagordningen för varje möte med Cirea föra upp en punkt om medlemsstaternas genomförda och ännu ej genomförda expeditioner i asylsökandes ursprungsländer.

Under 1995 fick Cirea en redogörelse för expeditioner till Sri Lanka, Zaire och Etiopien.

c) Informationsutbyte i asylfrågor

I början av varje möte med Cirea har medlemmarna utbytt muntliga eller skriftliga upplysningar om den interna utvecklingen. Uppmärksamheten riktades därvid bl.a. mot följande aspekter:

- De ändringar av lagar eller förordningar i asylfrågor som har genomförts i medlemsstaterna eller som förbereds. I detta sammanhang kan det erinras om att ett ganska stort antal medlemsstater har ändrat sin inre lagstiftning i asylfrågor på flera områden (bl.a. NL, GR, ES, DK, P). Dessa omarbetningar, vilka fullföljer dem som vidtogs 1993 av flera medlemsstater, har ibland inneburit avsevärda förändringar av asylreglerna. I andra fall hänför sig genomförda ändringar till specifika frågor såsom hjälp till frivilligt återvändande, utfärdande av uppehållstillstånd till asylsökande eller mottagandet i flyktingförläggningarna.

- Den rättspraxis som tillämpas i vissa medlemsstater.

- De ursprungsregioner eller -länder som, under månaderna före varje möte, har genererat det största antalet asylsökande i varje medlemsstat.

- De nationella förfaranden som tillämpas när asylsökande anländer till gränsen.

- Eventuella återtagandeavtal som ingåtts med tredje land av varje medlemsstat.

- Åtgärder vidtagna i fråga om visering i den mån dessa kan inverka på asylfrågorna.

- Utbyte av synpunkter om repatriering av avvisade asylsökande.

- Utbyte av synpunkter om vilka möjligheter medlemsstaternas lagstiftning ger att bevilja uppehållstillstånd åt asylsökande som inte uppfyller villkoren enligt 1951 års konvention.

- Asylansökningar i medlemsstaterna från minderåriga utan ledsagare: frekvens och planerade lösningar.

- Rättshjälp till asylsökande.

- Undervisning för barn till asylsökande.

d) Hänvändelser till tredje lands myndigheter

I analogi med de initiativ som vidtogs redan 1993 har Cirea samlat material som behövs för att behöriga myndigheter skall kunna göra hänvändelser till de kinesiska myndigheterna; bakgrunden är det växande antalet avvisade asylsökande av kinesiskt ursprung som stannar kvar utan tillstånd på den ena eller andra medlemsstatens territorium. Dessa upplysningar har vidarebefordrats till GUSP med avsikten att konkreta hänvändelser skall kunna företas på plats.

Cirea har vidtagit jämförbara åtgärder i fråga om vietnamesiska asylsökande i syfte att förbereda hänvändelser hos de vietnamesiska myndigheterna.

e) Jämförelse mellan medlemsstaterna med avseende på andelen bifallna asylansökningar

Cirea har jämfört medlemsstaterna med avseende på andelen bifallna asylansökningar. Därvid har medlemsstaterna kunnat utförligt motivera varför i vissa fall flyktingstatus beviljas oftare i en stat än i en annan åt sökande som kommer från samma tredje land eller samma region. Samma förfarande har tillgripits vid studiet av situationen i tredje länder som genererar asylsökande.

f) Statistik

Cirea har tagit fram ett ganska stort antal statistiska uppgifter om de sökande som begärt asyl i de enskilda medlemsstaterna liksom om andelen bifallna ansökningar. Dessa siffror hänför sig till åren 1994 och 1995. De har upprättats per geografisk region (hela världen, Europa, Asien, Afrika, Amerika och Oceanien) och tar även upp de tredje länder som genererar de största strömmarna av asylsökande mot Europeiska unionen.

Denna statistik utgör ett hjälpmedel för att snabbt underrätta medlemsstaterna om utvecklingen i asylfrågan, särskilt läget i fråga om antalet ansökningar som inkommit till var och en av dem. Målsättningen är inte att utarbeta definitiv statistik för varje enskild medlemsstat.

g) Preciserande av övervägandena bakom den gemensamma ståndpunkten om harmoniserad användning av uttrycket "flykting" i artikel 1 i Genèvekonventionen

Arbetsgruppen för asylfrågor behandlade 1994 och 1995 ett utkast till gemensam ståndpunkt om harmoniserad användning av uttrycket "flykting" i artikel 1 i Genèvekonventionen (5).

För att bättre kunna underbygga verksamheten inom arbetsgruppen för asylfrågor har Cirea diskuterat situationen ur flera aspekter:

- behandlingen av asylansökningar inlämnade av personer som kommer från ett område drabbat av inbördeskrig eller en våldsam eller utbredd inre konflikt. Särskild uppmärksamhet ägnades åt frågan huruvida fruktan för förföljelse i dessa fall skulle kunna hänföras till de skäl som anges i Genèvekonventionens artikel 1A. I detta sammanhang tog Cirea upp situationen i vissa tredje länder med inre oroligheter (Angola, Somalia och Liberia),

- tillämpningen av artikel 1C.5 i Genèvekonventionen på rumäner som åtnjuter flyktingstatus,

- medlemsstaternas praxis när det gäller tillämpningen av artikel 1F i Genèvekonventionen och listan över internationella avtal som skulle kunna införlivas med denna artikel.

h) Riktlinjer om spridning och insynsskydd för gemensamma rapporter (6)

Under 1994 fastställde rådet riktlinjer om spridning och insynsskydd för gemensamma rapporter om situationen i vissa tredje länder. Särskilt nåddes överenskommelser om att

- de nationella myndigheter som är behöriga i asyl- och flyktingfrågor kan använda dessa rapporter som en tillgänglig informationskälla,

- rapporterna i enlighet med nationella förfaranden kan delges parterna i en rättstvist då ett beslut av de myndigheter som är behöriga i asyl- och flyktingfrågor överklagas.

i) Cirea:s specialiserade förberedande möten om vissa ursprungsländer

Cirea har diskuterat lämpligheten av att företa en utredning om några tredje länder som har särskild betydelse endast för vissa medlemsstater. Detta initiativ kan förklaras av det intresse som medlemsstaterna fäster vid att genomföra en sådan utvärdering inom ramen för Cirea. I dessa möten skulle medlemsstater som så önskar och som känner ett akut behov därav kunna delta. Vid slutet av 1995 hade Cirea ännu inte avslutat sina överväganden av dessa frågor.

j) Sammanställning av texter i asylfrågor

Cirea har uppdaterat textsamlingen om europeisk asylpraxis. Den innehåller de viktigaste rättsakter och andra texter på asylområdet som medlemsstaterna har antagit innan och efter att Fördraget om Europeiska unionen trädde i kraft.

k) Genomförande av samarbete mellan CDR/UNHCR (Dokumentations- och forskningscentrum för flyktingfrågor/FN:s flyktingkommissariat) och Cirea

Det ministerbeslut varigenom Cirea skapades föreskriver att, inom ramen för det informationsutbyte i asylfrågor som skall upprättas mellan medlemsstaterna, de sakuppgifter som samlas hos Förenta nationernas flyktingkommissarie bör beaktas. Dessutom är avsikten att Cirea skall kunna föreslå allt samarbete som anses vara av värde i frågan.

Mot denna bakgrund har Cirea övervägt lämplighetten av att genomföra ett system där medlemsstaterna skulle kunna få tillgång till de sakuppgifter som finns hos Dokumentations- och forskningscentrum för flyktingfrågor (CDE) hos UNHCR via en databank som skall inrättas hos rådets generalsekretariat.

Under debatten om denna punkt lanserades tanken på att överväga möjligheten av ett system för informationsutbyte på elektronisk basis. Varje medlemsstat skulle i det elektroniska systemet kunna föra in de aspekter som den ville få upplysningar om från övriga medlemsstater. Beskedet skulle automatiskt spridas till alla Cirea:s medlemmar samtidigt. Inom tidsfrister fastställda av den frågande medlemsstaten skulle varje medlemsstat sträva efter att ge det önskade svaret. Om denna fråga hade Cirea inte varit i tillfälle att inta en slutlig ståndpunkt före utgången av 1995.

(1) Därav tre under andra halvåret.

(2) EGT nr C 274, 19.9.1996, s. 52.

(3) EGT nr C 274, 19.9.1996, s. 43.

(4) Under 1994 och 1995 upprättades följande gemensamma rapporter: Zaire, Albanien, Bulgarien, Turkiet, Sri Lanka, Kina, Angola och Nigeria.

(5) Detta dokument har under tiden hunnit antas av rådet (EGT nr L 63, 13.3.1996, s. 2).

(6) EGT nr C 274, 19.9.1996, s. 43.