KOMMISSIONENS BESLUT

av den 26 oktober 1999

om de nationella bestämmelser som anmälts av Konungariket Nederländerna angående begränsning av utsläppande på marknaden och användning av pentaklorfenol (PCP)

(delgivet med nr K(1999) 3419)

(Endast den nederländska texten är giltig)

(Text av betydelse för EES)

(1999/831/EG)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 95.6 i detta, och

av följande skäl:

I. BAKGRUND

1. Gemenskapslagstiftning: Direktiv 91/173/EEG

1. I rådets direktiv 76/769/EEG av den 27 juli 1976 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och preparat (beredningar)(1), senast ändrat genom direktiv 1999/77/EG(2), förbjuds och begränsas användningen av vissa farliga ämnen och preparat. Direktiv 76/769/EEG ändras med jämna mellanrum för att införa ytterligare ämnen som är farliga för människor eller miljön i bilagan till direktivet.

2. Genom rådets direktiv 91/173/EEG(3) om ändring för nionde gången av direktiv 76/679/EEG, harmoniseras utsläppande på marknaden och användning av pentaklorfenol (nedan PCP) samt dess salter och estrar. Genom direktiv 91/173/EEG förbjuds användning av PCP och dess salter och estrar i koncentrationer som uppgårt till 0,1 viktprocent eller högre i ämnen och preparat som släpps ut på marknaden.

3. Det finns emellertid fyra undantag. PCP och dess föreningar får användas i industrianläggningar i följande fall:

a) Vid behandling av trä. Behandlat trä får dock inte användas inuti byggnader, vid tillverkning av behållare för odlingsändamål eller för förpackningar som kan komma i kontakt med produkter avsedda att förtäras av människor eller djur.

b) Vid impregnering av fibrer eller grova textilier som inte är avsedda att användas i klädesplagg eller som inredningstyger.

c) Vid användning som syntes- eller processråvara i industriella processer.

d) Vid renovering av bjälklag och murverk som har angripits av hussvamp eller brunrötesvampar. Åtgärderna (som i varje enskilt fall måste godkännas av den berörda medlemsstaten) skall utföras på platsen och avse byggnader som har kulturellt eller historiskt värde.

PCP, ensamt eller som beståndsdel i preparat, använt med stöd av undantagen ovan skall innehålla mindre än fyra miljondelar hexaklordibenzoparadioxion (H6CDD). Berörda ämnen och preparat får inte släppas ut på marknaden i förpackningar som rymmer mindre än 20 liter, får inte säljas till allmänheten och skall förutom den märkning som anges i annan gemenskapslagstiftning vara märkta med följande text: "Endast för yrkesmässigt eller industriellt bruk".

4. I direktivet angavs att undantagen skulle omprövas mot bakgrund av utvecklingen i fråga om kunskaper och behandlingsmetoder senast tre år efter genomförandet av direktivet. Den första översynen av direktivet genomfördes 1995. Slutsatserna av diskussionerna inom arbetsgruppen om begränsningar av utsläppande på marknaden och användning av farliga ämnen och preparat var att man inte skulle ändra direktiv 76/769/EEG vad avser PCP, eftersom man i arbetsgruppen ansåg att utvärderingen av möjliga ersättningsprodukter inte lett till tillfredsställande resultat och att de därför måste undersökas ytterligare.

5. Denna undersökning avslutades 1998. Samma år medförde en andra översyn att kommissionen antog direktiv 1999/51/EG(4), som bland annat innebär en anpassning av bestämmelserna om PCP och dess salter och estrar till den tekniska utvecklingen. Enligt de ändrade bestämmelserna får PCP och dess salter och estrar inte släppas ut på marknaden och användas i ämnen eller preparat om koncentrationen är högre än 0,1 viktprocent. Detta innebär ett förbud mot användning av ämnen och preparat där PCP och dess salter och estrar tillsatts avsiktligt. De nya bestämmelserna gäller från den 1 september 2000. Frankrike, Irland, Portugal, Spanien och Förenade kungariket har beviljats undantag och får tillämpa den tidigare lagstiftningen fram till den 31 december 2008.

2. Nationella bestämmelser

6. De nederländska bestämmelserna rörande PCP anges i fyra olika rättsakter: lagen om bekämpningsmedel från 1962(5), kapitel 9 ("Trä och kork") i förordningen om förpackningar och konsumtionsartiklar från 1980(6), det beslut som fattades den 18 augusti 1992(7) med stöd av artikel 24 i lagen om miljöfarliga ämnen samt bestämmelserna om pentaklorfenol i varulagen av den 11 februari 1994(8).

7. De bestämmelser som anges i lagen om bekämpningsmedel från 1962 och i beslutet om sammansättning, klassificering, förpackning och märkning av bekämpningsmedel, antaget den 22 februari 1980 (Beschikking samenstelling, indeling, verpakking en etikettering bestrijdingsmiddelen, nedan kallat SIVEB-beslutet(9), varigenom nämnda lag genomförs, samt i senare ändringar av detta beslut, innehåller ett allmänt förbud mot de berörda ämnena samt ett system för tillstånd i enskilda fall. Lagen om bekämningsmedel omfattar växtskyddsmedel och andra bekämpningsmedel än sådana som används inom jordbruket (artikel 1.1 f), som inte får levereras, innehas, lagerhållas, släppas ut på marknaden eller användas i Nederländerna såvida inte godkännande inhämtats enligt artikel 2.1 i lagen. I artikel 3.1 definieras de allmänna villkor som ett bekämpningsmedel måste uppfylla för att tillstånd skall kunna lämnas (bland annat får det inte ha några skadliga effekter på människors hälsa eller på grundvattnet och inga oacceptabla effekter på miljön).

8. På grundval av lagen om bekämpningsmedel fastställs i SIVEB-beslutet (som är en ministerförordning) vilka mängder av aktiva ämnen som får ingå i bekämpningsmedel. Detta beslut utgör grunden för den behörige ministerns godkännanden (tillstånd) av användning av sådana bekämpningsmedel som omfattas av lagen om bekämpningsmedel. Vad beträffar PCP anges i SIVEB-beslutet högsta halten för vissa föroreningar: hexaklorbensen 1 g/kg, hexaklordibensoparadioxin 10 mg/kgh (= 10 ppm), heptaklordibensoparadioxin (100 mg/kg), triklorfenol (1 g/kg), klorerade dibensofuraner (500 mg/kg). Alla tillstånd som givits för behandling av trä med produkter innehållande PCP hade löpt ut 1989. Det sista tillståndet rörande behandling av textilier löpte ut 1992.

9. I förordningen om förpackningar och konsumtionsartiklar från 1980 anges bland annat att man vid tillverkning av trä och kork som används i förpackningar och konsumtionsartiklar endast får använda ämnen som tas upp i bilagan till beslutet om förpackningar och konsumentartiklar(10). Råvaror och tillsatser får endast användas, på det sätt som anges i bilagan. PCP och dess salter och estrar ingår inte i förteckningen över tillåtna träskyddsmedel och får därför inte användas.

10. Genom det beslut som fattades med stöd av artikel 24 i lagen om miljöfarliga ämnen från 1992 förbjuds generellt utsläppande på marknaden och användning av PCP och dess salter och estrar för alla ändamål om koncentrationen överstiger 0,1 %. Undantag görs för användning som mellanprodukt i slutna industriprocesser under förutsättning att inga utsläpp sker och att hexaklordibensoparadioxinhalten är under 4 ppm, samt för laboratorieforskningsändamål. Beslutet innebär vidare ett totalförbud mot försäljning till privata konsumenter, en minsta förpackningsstorlek på 20 liter samt märkning med följande text: "Endast för yrkesmässigt eller industriellt bruk".

11. I bestämmelserna om pentaklorfenol i varulagen från 1994 anges att varor som behandlats med PCP inte får släppas ut på marknaden i Nederländerna om de innehåller mer PCP än 5 mg/kg.

3. Jämförelse mellan de nationella bestämmelserna och direktiv 91/173/EEG

12. Vid en jämförelse mellan gemenskapens lagstiftning och de nederländska bestämmelserna framkommer att den nationella lagstiftningen är mer restriktiv på en avgörande punkt: utsläppande på marknaden och användning av ämnen och preparat som innehåller PCP och dess salter och estrar för behandling av trä och för impregnering av fibrer eller grova textilier - något som tillåts enligt gemenskapens direktiv - är inte tillåtet i Nederländerna.

13. Däremot kan de nederländska bestämmelserna även anses vara mindre stränga än gemenskapsdirektivet, eftersom det av lagen om bekämpningsmedel från 1962 inte klart framgår på vilka områden användning eventuellt skulle kunna tillåtas. Avgränsningen av dessa områden sker i varje enskilt fall. De nederländska myndigheterna skulle därför kunna tillåta PCP-användning på områden som inte godkänns i direktiv 91/173/EEG. Gränsvärdet för hexaklordibensoparadioxin i PCP (som teoretiskt skulle kunna godkännas för användning) är 10 ppm och alltså högre än det gränsvärde på 4 ppm som fastställs i gemenskapsdirektivet.

14. Bestämmelserna i direktiv 76/769/EEG om PCP har som redan nämnts ändrats genom direktiv 1999/51/EG och skall tillämpas av Nederländerna från och med 1 september 2000. Den nederländska lagstiftningen, för vilken godkännande begärts i enlighet med den tidigare artikel 100a.4, är i linje med de nya gemenskapsbestämmelserna.

II. FÖRFARANDE

15. Direktiv 91/173/EEG antogs 21 mars 1991. Medlemsstaterna skulle senast 1 juli 1992 sätta de bestämmelser i kraft som var nödvändiga för att följa det direktivet.

16. I en skrivelse av den 21 januari 1992 underrättades kommissionen av Nederländernas ständiga representation om att Nederländerna, med stöd av den tidigare artikel 100a.4 i EG-fördraget ansåg det nödvändigt att behålla eller anta nationell lagstiftning som syftar till att införa mer restriktiva bestämmelser om användningen av PCP vid behandling av trä och vid impregnering av fibrer och grova textilier (punkt 23 a och b i bilagan till direktiv 91/173/EEG) för att skydda miljön och folkhälsan. I en skrivelse av den 30 mars 1992 anmälde Nederländernas ständiga representation ett utkast till förordning om PCP enligt varulagen. Genom förordningen förbjuds utsläppande på marknaden och användning av varor som behandlats med PCP. Nederländerna begärde att antagandet av denna lagstiftningen skulle godkännas med stöd av den tidigare artikel 100a.4.

17. I en skrivelse av 27 april 1992, och i en kompletterande skrivelse av den 26 juni 1992, begärde kommissionen att få de övriga medlemsstaternas synpunkter på Nederländernas begäran om att få tillämpa strängare bestämmelser om PCP. Sju medlemsstater svarade: Irland, Danmark och Tyskland stödde den nederländska begäran, medan Frankrike, Spanien, Grekland och Portugal motsatte sig den.

18. Irland underrättar kommissionen om att landet inte har några invändningar mot den begäran som de nederländska myndigheterna lämnat in.

19. Danmark stöder Nederländernas begäran och instämmer i den nederländska bedömningen av den fara PCP utgör för mänskligt liv och för miljön. Ett totalförbud mot PCP är den enda lösning som Danmark kan acceptera. Danmark förbehåller sig också rätten att använda strängare nationella regler.

20. Tyskland stöder Nederländernas synpunkter och hänvisar till sin egen begäran om undantag enligt den tidigare artikel 100a.4.

21. Frankrike motsätter sig Nederländernas begäran. Enligt de franska myndigheternas bedömning är den motivering som Nederländerna lämnat otillräcklig, de nationella bestämmelserna respekterar inte proportionalitetsprincipen och det uppstår betydande ekonomiska konsekvenser för inre marknadens funktion och för handeln med tredje land.

22. Spanien anser att de restriktioner som anges i direktiv 91/173/EEG är tillräckliga för att säkerställa att miljön och folkhälsan skyddas. Om den nederländska begäran bifalls skulle detta skapa en obalans som motverkar full utveckling av inre marknaden. Spanien menar att en övergripande översyn av direktivet skulle vara det bästa sättet att nå en förnuftig lösning på problemet.

23. Grekland anser att direktiv 91/173/EEG borde genomföras korrekt av alla medlemsstater, eftersom nationella bestämmelser skulle få omfattande effekter på inre marknaden. Nationella bestämmelser är endast motiverade om man kan visa att det miljö- eller konsumentskydd som direktivet ger är otillräckligt.

24. Portugal betvivlar att Nederländernas nationella bestämmelser är i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen, eftersom undantagen i direktivet ansågs vara nödvändiga på grund av att det inte fanns säkrare och lika effektiva alternativ. Portugal motsätter sig att undantag skall göras för Nederländerna, eftersom de nederländska myndigheterna inte angivit några motiv som inte var kända när direktivet antogs.

25. I en skrivelse av den 23 september 1993 underrättade kommissionen de nederländska myndigheterna om att det utkast till förordning om PCP med stöd av varulagen som Nederländerna anmält den 30 mars 1992 enligt kommissionen inte föll inom ramen för den harmonisering som avses i direktiv 91/173/EEG. Utkastet till förordning rörde uteslutande varor som behandlats med PCP. Nederländerna vände sig mot denna tolkning i en skrivelse av den 4 mars 1994. Domstolen stödde emellertid kommissionens ställningstagande i domen av den 1 oktober 1998, enligt vilken artikel 1.1 i direktiv 76/769/EEG, i dess ändrade lydelse genom direktiv 91/173/EEG, inte gäller produkter behandlade med PCP och dess salter och estrar eller med ett preparat som framställts ur detta ämne, vilket innebär att medlemsstaterna i princip är fria att självständigt fastställa gränsvärden för sådana produkter(11).

26. I en skrivelse av den 8 november 1995 underrättade kommissionen de nederländska myndigheterna om att kommissionen angående anmälan av den 21 januari 1992 avsåg att utvärdera den risk som PCP och dess ersättningsämnen utgör för människa och miljö. Utredningen förväntades vara färdig 1998 och skulle om så ansågs nödvändigt leda till en anpassning av gemenskapsdirektivet. Därför menade kommissionen att det inte var lämpligt att fatta ett slutgiltigt beslut om den anmälan Nederländerna lämnat in.

27. Översynsprocessen avslutades 1998 och ledde till att bestämmelserna i direktiv 76/769/EEG om PCP anpassades genom direktiv 1999/51/EG (se avsnitt I ovan). Genom det ändrade direktivet avskaffades i princip det undantag för trä- och textilimpregnering som gemenskapsdirektivet ursprungligen lämnade utrymme för.

28. Amsterdamfördraget, varigenom Fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa tillhörande rättsakter ändras, undertecknades i Amsterdam den 2 oktober 1997 och trädde i kraft den 1 maj 1999. Genom en skrivelse av den 22 september 1999 underrättade kommissionens generalsekretariat de nederländska myndigheterna om att deras anmälan rörande utsläppande på marknaden och användning av PCP skulle behandlas inom ramen för de nya bestämmelserna i fördraget.

III. BEDÖMNING

1. Tillämpliga regler

29. Genom Amsterdamfördraget gjordes betydande ändringar i bestämmelserna i den tidigare artikel 100a i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, vilka innebar att punkterna 3-5 i denna artikel ersattes med åtta nya punkter som numrerades 3-10. Eftersom samtliga artiklar numrerats om har den ändrade artikeln nu blivit artikel 95 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

30. Amsterdamfördraget omfattar inga särskilda övergångsbestämmelser om vilka regler som skall gälla för anmälningar som, i likhet med den nederländska anmälan som är föremål för detta beslut, lämnades in innan detta fördrag trädde i kraft.

31. Eftersom det säknas särskilda bestämmelser varigenom giltigheten för de gamla bestämmelserna i artikel 100a.4 i EG-fördraget förlängs, måste de betraktas som upphävda från och med den dag då de nya bestämmelserna träder i kraft (dvs. den 1 maj 1999). I stället tillämpas de nya bestämmelserna i fördraget omedelbart från och med detta datum och fram till behandlingen av denna anmälan.

2. Bedömning av huruvida ärendet kan tas upp till sakprövning

32. Syftet med den anmälan som inkommit från de nederländska myndigheterna den 21 januari 1992 är att man skall få rätt att bibehålla de nationella bestämmelserna i strid med direktiv 91/173/EEG, som utgör en harmoniseringsåtgärd antagen på grundval av den tidigare artikel 100a (nu artikel 95) i EG-fördraget.

33. Artikel 95.4 i fördraget lyder som följer: "Om en medlemsstat efter det att rådet eller kommissionen har beslutat om en harmoniseringsåtgärd anser det nödvändigt att behålla nationella bestämmelser som grundar sig på väsentliga behov enligt artikel 30 eller som avser miljö- eller arbetsmiljöskydd, skall den till kommissionen anmäla dessa bestämmelser samt skälen för att behålla dem."

34. Direktiv 91/173/EEG antogs den 21 mars 1991. Medlemsstaterna skulle senast den 1 juli 1992 sätta de bestämmelser i kraft som var nödvändiga för att följa det direktivet. Den 21 januari 1992, dvs. före det datum då direktivet skulle ha införlivats med den nationella lagstiftningen och dessa bestämmelser skulle ha börjat tillämpas, anmälde Nederländerna de bestämmelser i sin nationella lagstiftning som de önskade bibehålla.

35. Den nederländska lagstiftning det gäller, nämligen lagen om bekämpningsmedel, antogs 1962. Alla tillstånd rörande användning av PCP för träimpregnering hade löpt ut före 1989. Den 26 maj 1989 beslutades att det sista tillståndet för textilimpregnering med PCP-ester skulle upphöra att gälla den 1 juli 1992. Avslutningsvis hade alltså den mer restriktiva lagstiftningen om användning av PCP för trä- och textilimpregnering antagits innan direktiv 91/173/EEG antogs (den 21 mars 1991).

36. Man kan därför på goda grunder hävda att villkoren i artikel 95.4 i fördraget är uppfyllda. Dessa visskor innebär att de nationella bestämmelser som anmäls skall ha antagits innan gemenskapen antar en harmoniseringsåtgärd, när en medlemsstat önskar få rätt att bibehålla dessa nationella bestämmelser efter det att den harmoniserade åtgärden genomförts.

37. De nederländska myndigheterna anmälde dessutom den 30 mars 1992 ett utkast till förordning om PCP med stöd av varulagen och begärde att antagandet av detta utkast skulle godkännas med stöd av den tidigare artikel 100a.4. Förordningen antogs slutligen den 11 februari 1994. I föregående avsnitt klargjordes att bestämmelserna i denna nationella förordning emellertid inte omfattas av den harmonisering som avses i direktiv 91/173/EEG och därför inte behandlas i detta beslut.

38. Mot bakgrund av vad som sagts ovan anser kommissionen att Konungariket Nederländernas begäran om undantag från direktiv 91/173/EEG, som lämnades in den 21 januari 1992 med stöd av den tidigare artikel 100a.4, bör tas upp till prövning i enlighet med artikel 95.4 i EG-fördraget.

3. Sakprövning

39. I enlighet med bestämmelserna i artikel 95 i fördraget måste kommissionen försäkra sig om att alla de villkor som berättigar en medlemsstat att utnyttja möjligheten till undantag enligt denna artikel är uppfyllda. Kommissionen skall i detta sammanhang särskilt undersöka huruvida de bestämmelser som anmälts av medlemsstaten grundar sig på väsentliga behov enligt artikel 30, eller avser miljö- eller arbetsmiljöskydd. Om kommissionen anser att åtgärderna i fråga är berättigade måste den dessutom undersöka huruvida de utgör ett medel för godtycklig diskrimiering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna samt huruvida de kommer att utgöra ett hinder för inre marknadens funktion (artikel 95.6).

40. De nederländska myndigheterna har grundat sin begäran på behovet av att skydda miljön och även människors hälsa. Som stöd för sin begäran av den 21 januari 1992 lämnade de in en kortfattad analys av PCP:s effekter på hälsa och miljö, korta sammanfattningar i form av förklarande anmärkningar till befintlig eller föreslagen nationell lagstiftning, samt lydelsen till vissa frågor och svar i parlamentet om utsläppande på marknaden och användning av PCP. Efter en mängd kontakter med kommissionen och i syfte att ytterligare motivera begäran om undantag från direktiv 91/173/EEG, lämnade den nederländska regeringen in fem kompletterande studier(12) i en skrivelse av den 26 april 1994.

41. Kommissionen lät en extern konsult undersöka situationen i Nederländerna beträffande utsläpp av dioxiner och furaner samt användning av PCP(13). Även andra studier som kommissionen låtit utföra i samband med liknande anmälningar från Tyskland och Danmark har använts. I samband med översynen av bestämmelserna i direktiv 91/173/EEG utarbetade kommissionen dessutom en rapport om genomförandet av direktivet och om eventuella ersättningsprodukter för PCP(14). Kommissionen beställde alternativ för impregnering av trä och textilier(15) och möjliga alternativ för impregnering av trä och textilier(16). På grundval av den sista studien rådfrågade kommissionen Vetenskapliga kommittén för toxicitet, ekotoxicitet och miljö om riskerna med PCP. Kommittén antog sitt yttrande den 27 november 1998.

42. Med tanke på de tidsgränser som fastställs i artikel 95.6, och som inte existerade i den tidigare artikel 100a.4 på vilken Nederländernas anmälan grundas, bör det noteras att kommissionens ansträngingar att finna ytterligare argument som talar för att det är berättigat att bibehålla de nederländska bestämmelserna inte kan utgöra något framtida prejudikat. Vid prövning av huruvida de nationella bestämmelser som anmälts enligt artikel 95.4 grundas på ett väsentligt behov, måste kommissionen utgå från de skäl som åberopats av medlemsstaten för att motivera ett bibehållande av de nationella bestämmelserna. Detta innebär enligt bestämmelserna i fördraget att det åligger den medlemsstat som lämnar in en begäran att visa att dessa åtgärder är berättigade. Med tanke på det förfarande som fastställs i artikel 95 måste kommissionen normalt begränsa sin prövning till att undersöka om de uppgifter som lämnats av medlemsstaten i fråga är relevanta, utan att själv försöka finna eventuella skäl som kan berättiga anmälan.

3.1 Stöd för att det föreligger väsentliga behov

3.1.1 PCP - allmän information

43. PCP är ett syntetiskt framställt kemiskt ämne som har konstaterats vara farligt både för människa och miljö. Klassificering och märkning av PCP har harmoniserats på gemenskapsnivå i enlighet med rådets direktiv 67/548/EEG av den 27 juni 1967 om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen(17) senast ändrat genom direktiv 99/33/EG(18). För PCP gäller följande:

- Det är ett ämne som klassificeras som cancerframkallande i kategori 3, dvs. ett ämne som eventuellt utgör en risk för människor på grund av att det kan ha en cancerframkallande effekt men där tillgänglig information inte ger möjlighet att göra en tillfredsställande bedömning. Det finns vetenskapliga rön från lämpliga djurförsök men dessa är otillräckliga för att klassificera pentaklorfenol i kategori 21 bland cancerframkallande ämnen. Ett sådan ämne märks med varningstexten "R 40: möjlig risk för bestående hälsoskador".

- PCP klassificeras som mycket giftigt vid inandning och märks med "R 26: mycket giftigt vid inandning".

- PCP klassificeras som giftigt vid hudkontakt och förtäring och märks med "R 24/25: giftigt vid hudkontakt/förtäring".

- PCP klassificeras som irriterande för ögon, andningsorgan och hud, och märks "R 36/37/38: irriterande för ögon, andningsorgan och hud".

- PCP klassificeras som miljöfarligt och märks "R 50/53 Mycket giftigt för vattenorganismer, kan orsaka skadliga långtidseffekter i vattenmiljön".

44. Som organisk halogenförening ingår PCP i förteckning I i rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö(19), ändrat genom direktiv 91/692/EEG(20). I denna förteckning ingår ämnen som valts ut främst på grund av deras giftighet, svårnedbrytbarhet och bioackumulerbarhet.

45. I syfte att eliminera föroreningar från olika delar av vatenmiljön, som skulle kunna påverkas av PCP-utsläpp, anges gränsvärden i rådets direktiv 86/280/EEG av den 12 juni 1986(21) om gränsvärden och kvalitetsmål för utsläpp av vissa farliga ämnen som ingår i förteckning I i bilagan till direktiv 76/464/EEG.

46. Pentaklorfenol innehåller skadliga föroreningar, särskilt polyklordibensodioxiner upp till ett värde av 0,1 % och polyklorerade fenoxyfenoler på 1-5 %. Både PCP och de sistnämnda föroreningar ingår i de dagliga dioxinutsläppen i miljön. Dioxinet frigörs i samband med att de produkter som behandlats med pentaklorfenol utsätts för solljus eller då de i slutet av livscykeln bränns upp. PCP i avloppsslam utgör också en dioxinkälla.

47. Pentaklorfenol används vid

- behandling av trä (som fungidic och mot blåved)

- impregnering av industritextilier (som fungicid)

- garvning av hudar och inom massaindustrin (som baktericid)

- behandling av industriellt vatten, i synnerhet kylvatten

- och ibland även sterilisering.

48. På grund av pentaklorfenolens giftighet har ett drygt trettiotal länder utfärdat restriktioner för ämnet.

3.1.2. Nederländernas ståndpunkt

49. I sin anmälan av den 21 januari 1992 menade de nederländska myndigheterna att de nationella bestämmelserna kan anses vara motiverade med hänsyn till det väsentliga behovet av att skydda miljön och människors hälsa.

50. Enligt de nederländska myndigheterna kan PCP (samt dess estrar och salter) knappast brytas ned i miljön och det är giftigt för människor och för organismer i vattenmiljön. PCP sprids relativt lätt i alla olika miljömedia.

51. PCP ackumuleras i fettvävnad och därigenom i näringskedjan. Dess estrar och salter bryts ned i PCP och får alltså liknande effekter. PCP och dess salter och estrar är förorenade med klorerade dibensodioxiner och dibensofuraner. Dessa föreningar bildas också när PCP förbränns i avfall. Följaktligen utgör användningen av PCP en betydande källa till förorening av miljön med klorerade dibensodioxiner och dibensofuraner.

52. De nederländska myndigheterna erinrar om att farorna med PCP för vattenmiljön konstaterades på EU-nivå redan 1976: i direktiv 76/464/EEG anges att bästa tillgängliga teknologi måste användas för att förhindra utsläpp av PCP i ytvatten.

53. I punkt c i bilaga 1B till slutdeklarationen från tredje Nordsjökonferensen togs PCP upp som ett ämne vars användning som bekämpningsmedel bör begränsas strikt eller förbjudas.

54. De nederländska myndigheterna påpekade också att det vid framställning av dricksvatten inte är acceptabelt om PCP-halten i grund- och ytvatten överstiger 0,1 pg/l. De nämner i detta sammanhang föroreningen av Rhen och Maas, floder som används som källa vid framställning av dricksvatten i Nederländerna. Mätbara utsläpp av detta ämne i vatten, mark och luft bör därför undvikas genom att det alltid ersätts med andra ämnen.

55. De största utsläppen av PCP 1992 - huvudsakligen med ursprung i impregnerat trä - var till atmosfären (48 ton per år). Ungefär 14 ton PCP per år avsattes i mark och vatten från atmosfären, 11,5 ton PCP med ursprung i impregnerat trä.

56. PCP användes främst vid impregnering av trä. Detta förbjöds 1989, när de tillstånd som krävdes inte förnyades. Redan före denna tidpunkt, under perioden 1984 till 1987, hade konsumtionen minskat från 300 ton per år till 0,2 ton. PCP användes i mindre utsträckning i lim, textilier, läder, färg, papper och kylvätskor. PCP har aldrig producerats i Nederländerna.

57. I en skrivelse av den 6 februari 1995 underrättades kommissionen av de nederländska myndigheterna om beräknade dioxinutsläpp. Dessa beräkningar visade att PCP-användningen i det förflutna år 2000 kommer att utgöra den främsta källan till dioxinutsläpp (20 g av 58 g från alla källar, inklusive avfallsförbränning), under förutsättning att förbudet mot användning kvarstår. Om användningen av PCP återigen tilläts, skulle denna situation förvärras.

3.1.3 Bedömning av Nederländernas ståndpunkt

58. Av resonemanget i föregående avsnitt framgår att de nederländska myndigheterna grundar sin begäran om undantag uteslutande på olika argument om de allmänna effekterna på hälsa och miljö av PCP och av de föroreningar som ämnet innehåller. De hävdar inte att situationen i Nederländerna skiljer sig från andra medlemsstater, vilket skulle ha kunnat nödvändiggöra mer restriktiva nationella bestämmelser.

59. I den studie kommissionen låtit en extern konsult utföra(22) bekräftas detta genom konstaterandet att det i Nederländerna - till skillnad från i Tyskland - inte råder några särskilda omständigheter. De nederländska nationella bestämmelserna skulle inte kunna anses motiverade av ett särskilt behov att skydda folkhälsan, eftersom exponering för PCP i Nederländerna ligger långt under de tillåtna dagliga doserna. Detta framgick också av den kompletterande dokumentation som de nederländska myndigheterna lämnat in.

60. I studien ifrågasätts även de argument som de nederländska myndigheterna använt rörande miljöskyddet: PCP är flyktigt, genomgår fotokemisk och biologisk nedbrytning och är alltså inte svårnedbrytbart(23). PCP utsöndras i alla djurs urin och avföring och ackumuleras alltså inte i fettvävnad eller i näringskedjan. Studien visar också att föroreningsnivåerna i vattenmiljön enligt uppgifterna i de nederländska dokumenten(24) ligger långt under godtagbara gränsvärden. I studien kunde man inte upptäcka något samband mellan å ena sidan dioxin- och furanhalterna i miljön eller i bröstmjölk och å andra sidan PCP-användningen i Nederländerna. Det fanns inte heller något mer allmänt problem (ingen PCP-tillverkning i det förflutna; mycket liten användning).

61. I direktiv 91/173/EEG finns emellertid ett krav att undantagen från det allmänna förbudet mot användning av PCP och dess salter och estrar skall omprövas mot bakgrund av utvecklingen i fråga om kunskaper och behandlingsmetoder. Gemenskapsdirektivet ger utrymme för undantag från förbudet på de områden där man inte kunnat finna lämpliga eller säkrare alternativ vid tiden för antagandet. Generellt sett hade man alltså redan insett och mot bakgrund av tillgängliga kunskaper tagit hänsyn till de risker PCP innebär för människa och miljö.

62. Redan så tidigt som 1994 inledde kommissionen en översyn där man bland annat gjorde en bedömning av de risker som är förenade med användningen av alternativ till PCP. Syftet var att skärpa de restriktioner som anges i direktiv 91/173/EEG i riktning mot ett allmänt förbud(25). Denna översyn avslutades 1998 och slutsatsen drogs att mindre farliga alternativ faktiskt finns att tillgå.

63. I sitt yttrande av den 27 november 1998, baserat på en stor mängd allmänt tillgänglig information och på ERM:s studie(26), drog dessutom den vetenskapliga kommittén slutsatsen att människor exponeras för PCP även efter det att ämnet slutat användas. Man har ännu inte funnit någon lämplig reningsmetod för att sanera förorenad mark. Det kan finnas risk för att PCP och liknande kemikalier förorenar vattenmiljön, åtminstone i särskilt utsatta områden med lokala PCP-utsläpp i miljön.

64. Mot bakgrund av den övergripande översyn och utvärdering av alternativ som genomfördes under perioden 1994-1998, har kommissionen och medlemsstaterna i sin strävan att uppnå hög skyddsnivå för hälsa och miljö ansett det nödvändigt att genom direktiv 1999/51/EG anta gemenskapsbestämmelser som är i överensstämmelse med de nederländska bestämmelserna. Medlemsstaterna skall införa dessa gemenskapsbestämmelser från och med januari 2000.

65. Restriktionerna i den nederländska lagstiftningen mot PCP-användning anses rimliga i förhållande till det mål som eftersträvas, eftersom undantagen från PCP-förbudet i direktiv 91/173/EEG inte längre bedöms vara godtagbara om en tillräckligt hög hälso- och miljöskyddsnivå skall kunna garanteras. Därför kan avslutningsvis konstateras att de striktare nederländska bestämmelserna kan betraktas som motiverade, även om omständigheterna i Nederländerna inte på något avgörande vis skiljer sig från situationen i andra medlemsstater.

3.2 Frånvaron av godtycklig diskriminering

66. Enligt artikel 95.6 skall kommissionen kontrollera att de nationella bestämmelserna inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering. Enligt EG-domstolens beslut innebär frånvaro av diskriminering att likartade situationer inte får behandlas på olika sätt, och att olikartade situationer inte får behandlas på lika sätt.

67. De nederländska bestämmelserna gäller alla produkter utan åtskillnad, oavsett om de är tillverkade i Nederländerna eller importerade från andra medlemsstater. Det finns därför inga belägg för att de nederländska bestämmelserna har används som ett medel för godtycklig diskriminering mellan ekonomiska aktörer i gemenskapen.

3.3 Frånvaron av förtäckta handelshinder

68. Strängare nationella bestämmelser, som innebär en begränsning av utsläppande på marknaden och användning av produkter och som avviker från bestämmelserna i ett gemenskapsdirektiv, utgör normalt ett handelshinder. Produkter som det är tillåtet att släppa ut på marknaden i resten av gemenskapen får inte släppas ut på marknaden i den berörda medlemsstaten. Artikel 95.6 syftar till att förhindra att begränsningar som grundas på kriterierna i punkt 4 tillämpas på felaktiga grunder och i själva verket utgör ekonomiska åtgärder som införs för att förhindra import av produkter från andra medlemsstater med det indirekta syftet att skydda den inhemska produktionen.

69. Kommissionen har låtit genomföra en undersökning(27) för att analysera vilka effekter ett bibehållande av Nederländernas strängare bestämmelserna skulle få på handel och konkurrens. I undersökningen samlade man in information om volymen och värdet på handeln med andra berörda medlemsstater, vilket intresse, om något, Nederländerna skulle kunna ha av att använda sina nationella regler för att gynna nationella intressen i ersättningsämnen för PCP och vilket intresse, om något, Nederländerna skulle kunna ha av att tillämpa sina nationella regler för att främja alternativ till produkter som innehåller PCP.

70. Enligt undersökningen tillverkas varken PCP eller något av dess derivat i någon medlemsstat inom Europeiska gemenskapen. Ersättningsprodukter för impregnering av trä eller textilier måste godkännas i enlighet med samma lagstiftning som PCP, oavsett om de producerats i Nederländerna eller i någon annan medlemsstat. Den nationella lagstiftningen om PCP ger ingen direkt fördel för nederländska producenter av ersättningsprodukter.

71. Det har redan fastställts att det finns ett verkligt intresse av att skydda människors hälsa och miljön i samband med användning av PCP och behandlat virke. De nationella bestämmelserna om PCP utgör dessutom ett led i en övergripande policy för dioxiner och furaner. Det finns därför inga belägg för att skyddet av hälsa och miljö inte skulle vara det verkliga syftet med att behålla den nationella lagstiftningen.

72. Kommissionen anser följaktligen att det inte finns något belägg för att den nederländska lagstiftningen om PCP begränsar handeln mellan medlemsstaterna.

3.4 Frånvaron av hinder för inre marknadens funktion

73. Detta villkor i artikel 95.6 första stycket är nytt i förhållande till lydelsen i den tidigare artikel 100a.4 i EG-fördraget. Villkoret kan inte tolkas så att det skulle vara förbjudet att godkänna nationella bestämmelser som kan komma att påverka upprättandet av inre marknaden. Det är i själva verket troligt att alla nationella bestämmelser som avviker från en harmoniseringsåtgärd vars syfte är att upprätta inre marknaden och få den att fungera, kommer att påverka inre marknaden. För att undantagsförfarandet i artikel 95 i EG-fördraget skall förbli användbart anser kommissionen, i fråga om artikel 95.6, att begreppet "hinder för den inre marknadens funktion" bör tolkas som en verkan som inte står i proportion till det eftersträvade målet.

74. Det har inte funnits några PCP-producenter i gemenskapen efter det att den sista tillverkaren i Frankrike lade ned verksamheten 1992. Producenter i Tyskland, som inledde produktion 1978, lade ned verksamheten redan 1985. Till följd av restriktionerna på såväl europeisk som nationell nivå används PCP i större mängder för träimpregnering i endast tre medlemsstater, och i små mängder för textilimpregnering för mycket begränsade ändamål på det militära området. Användningen i Europeiska gemenskapen har minskat från 8000 ton år 1986 till 2000 ton år 1994.

75. Världsproduktionen av PCP har minskat från 26000 ton år 1986 till 11000 ton år 1994. Producenterna finns i USA, Indien och Kina.

76. Importen till Nederländerna hade redan minskat till omkring 2-4 ton för träimpregnering år 1987, dvs. innan det sista tillståndet löpte ut, och 37,5 ton PCP-laurat för textilimpregnering. Redan detta utgjorde en ytterst liten del av den totala marknaden i EG. Den undesökning kommissionen lät utföra(28) gav vid handen att den nederländska lagstiftningens effekter på marknaden var praktiskt taget försumbara.

77. Trots att de nederländska myndigheterna från den 1 juli 1992 har tillämpat den nationella lagstiftningen i stället för gemenskapslagstiftningen, har ingen ekonomisk aktör i eller utanför Nederländerna inkommit med klagomål. Eftersom gemenskapslagstiftningen under tiden har anpassats till den tekniska utvecklingen och det inte kommer att finnas några skillnader mellan den nederländska lagstiftningen och gemenskapslagstiftningen från den 1 september 2000, bedöms den samlade effekten på inre marknadens funktion vara liten.

78. Med beaktande av ovanstående anser kommissionen att det inte finns några belägg för att de nederländska bestämmelser som är föremål för detta beslut utgör ett oproportionerligt hinder för inre marknadens funktion i förhållande till de mål som eftersträvas.

IV. SLUTSATS

79. Mot bakgrund av vad som anförts ovan anser kommissionen att de bestämmelser rörande användning av pentaklorfenol som anmälts av Konungariket Nederländerna enligt den tidigare artikel 100a.4, och som granskats i enlighet med artikel 95.4 och 95.6 i EG-fördraget

- uppfyller de formella kraven i dessa bestämmelser och därför bör tillåtas,

- kan anses berättigade med hänsyn till behovet att skydda människors hälsa och miljön,

- inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering, ett förtäckt hinder för handeln mellan medlemsstaterna eller ett oproportionerligt hinder för inre marknadens funktion.

80. Kommissionen anser därför att det är berättigat att godkänna de nationella bestämmelserna.

81. Det skall noteras att de nederländska bestämmelserna om PCP innefattar ett tillståndssystem, dock utan att tydligt definiera på vilka områden detta system skall användas. Dessutom är det gränsvärde för föroreningar av hexaklordibensoparadioxiner som fastställs i SIVEB-beslutet från 1980 högre än gränsvärdet i gemenskapsdirektivet. Enligt artikel 95.4 får kommissionen endast godkänna nationell lagstiftning som grundar sig på väsentliga behov enligt artikel 30, eller som avser miljö- eller arbetsmiljöskydd. Detta innebär att det inte är möjligt att godkänna nationella bestämmelser som ger ett sämre skydd än bestämmelserna i direktivet. Den nederländska lagstiftningen kan därför endast godkännas eftersom den praktiska tillämpningen visat att ingen produkt som innehåller PCP godkändes för sådan användning som inte tillåts enligt gemenskapsdirektivet och att inte heller någon innehöll mer hexaklordibensoparadioxin än 4 ppm. En annorlunda tillämpning av den nederländska lagstiftningen kan inte godkännas enligt artikel 95.4.

82. Detta beslut påverkar inte Konungariket Nederländernas genomförande av bestämmelserna i direktiv 1999/51/EG.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Bestämmelserna i lagen om bekämpningsmedel från 1962 godkänns under förutsättning att de tillämpas på ett sådant sätt att inga tillstånd ges med stöd av artikel 2 i lagen om bekämpningsmedel som är mer långtgående än bestämmelserna i direktiv 91/173/EEG vad gäller undantag från förbudet mot användning av PCP eller mot innehåll av hexaklordibensoparadioxin.

Artikel 2

Detta beslut riktar sig till Konungariket Nederländerna.

Utfärdat i Bryssel den 26 oktober 1999.

På kommissionens vägnar

Erkki LIIKANEN

Ledamot av kommissionen

(1) EGT L 262, 27.9.1976, s. 201.

(2) EGT L 207, 6.8.1999, s. 18.

(3) EGT L 85, 5.4.1991, s. 34.

(4) EGT L 142, 5.6.1999, s. 22.

(5) Nederlands Staatsblad 1962, nr 288, ändrad genom lagen av den 15 december 1994, Nederlands Staatsblad 1995, nr 4.

(6) Nederlands Staatsblad 1980, nr 18.

(7) Nederlands Staatsblad 1992, nr 455.

(8) Nederlands Staatsbald 1994, nr 35.

(9) Nederlands Staatsblad 1980, nr 43.

(10) Nederlands Staatsblad 1979, nr 558.

(11) Se mål C-127/97, punkt 31.

(12) Integrated Criteria Document Chlorophenols. RIVM-förslag nr 710401013, augusti 1991.

Assessment of the Integrated Criteria Document Chlorophenols.

Yttrande från Commissie voor de risicobeoordeling van stoffen van de Gezondheidsraad van Nederland (nederländska hälsorådets kommitté för riskbedömning av ämnen).

Basisdocument dioxinen. RIVM-förslag nr 710401024, februari 1993.

Emissies van dioxinen in Nederland. RIVM- och TNO-förslag nr 770501003, april 1993.

Besluit luchtemissies afvalverbranding. Ett regeringsbeslut angående lagförslag som fattas utan riksdagens medverkan, samt förklarande anmärkning.

(13) C. Rappe, Concerning Pentachlorophenol and Dioxins. Slutrapport, Kemiska institutionen, miljökemi, Umeå universitet, Umeå, december 1994.

(14) Report to the Commission on Pentachlorophenol (PCP), Bryssel, 14 december 1994. Rapporten utarbetades efter konsultation med alla medlemsstaterna och andra intressenter som informerats genom ett meddelande i EGT C 315, 12.11.1994, s. 4. Tre studier utarbetade av externa konsulter har också beaktats.

(15) Environmental Resources Management, Assessment of the Risks Posed by Pentachlorophenol (PCP) through the Exposure of Man and the Environment to Dioxins, Slutrapport, London, december 1997.

(16) Konsulten "Cabinet Paracelse" har utarbetat riskbedömningar och rapporter om fem olika ämnens lämplighet som alternativ till PCP vid trä- och textilimpregnering. Slutrapporterna lämnades i september 1998.

(17) EGT 196, 16.8.1967, s. 1.

(18) EGT L 199, 30.7.1999, s. 57.

(19) EGT L 129, 18.5.1976, s. 23.

(20) EGT L 377, 31.12.1991, s. 48.

(21) EGT L 181, 4.7.1986, s. 16.

(22) Se fotnot 13.

(23) Detta bekräftas också av WHO:s Environmental Health Criteria Document 71, Pentachlorophenol, WHO, Genève 1987.

(24) Se fotnot 12.

(25) Detta tillkännagavs i kommissionens beslut 94/783/EG om förbud mot PCP anmält av Förbundsrepubliken Tyskland (EGT C 316, 12.11.1994, s. 43) och i det meddelande som offentliggjordes i EGT C 315, 12.11.1994 om konsultering av intressenter i samband med utarbetandet av rapporten om PCP.

(26) Se fotnot 15.

(27) S.J. Davis, The Effects of the Retantion by the Netherlands of the National Rules on Pentachlorophenol in Place of the Rules Established by Directive 91/173/EEC, London (UK), maj 1995.

(28) Se fotnot 27.