Särskild rapport nr 2/97 om Europeiska unionens humanitära bistånd mellan 1992 och 1995 samt kommissionens svar (upprättad enlighet med artikel 188c.4, andra stycket i EG-fördraget) (97/C 143/01)

INNEHÅLL

Punkt Sida

1. INLEDNING . 1.1 1.19 3

Ramen för det humanitära biståndet . 1.1 1.6 3

Upprättandet av ECHO . 1.7 1.11 3

Revisionsrättens granskning . 1.12 1.14 4

Fördelning av biståndet . 1.15 1.19 4

2. GEMENSKAPENS METOD FÖR HUMANITÄRT BISTÅND . 2.1 2.28 7

Europeiska unionens interventionsstrategi . 2.1 2.10 7

Beslutsmekanismer och spridning av ekonomiska resurser . 2.11 2.18 8

Komplementaritet och samordning av bistånd från medlemsstaterna . 2.19 2.22 9

Samarbetet med Förenta nationerna och internationella organisationer . 2.23 2.25 10

Slutsats . 2.26 2.28 11

3. KOMMISSIONENS MOBILISERING AV HUMANITÄRT BISTÅND . 3.1 3.25 11

Mobilisering av anslag (globala planer) . 3.1 3.7 11

Intern samordning av kommissionens biståndsåtgärder . 3.8 3.12 12

Identifiering av enskilda projekt och utvärdering av förslagen . 3.13 3.18 14

Val av enskilda operationer . 3.13 3.15 14

Samfinansiering . 3.16 3.18 14

Slutsats . 3.19 3.25 14

Punkt

Sida

4. ECHO:s ORGANISATION OCH ARBETSSÄTT . 4.1 4.52 15

ECHO:s organisation och resurser . 4.1 4.10 15

ECHO:s arbetssätt . 4.11 4.46 16

Ramavtal om partnerskap . 4.11 4.24 16

Anbudsinfordran . 4.25 4.27 20

Övervakning av genomförandet av operationerna . 4.28 4.40 21

Förfaranden för det ekonomiska genomförandet . 4.41 4.46 23

Slutsats . 4.47 4.52 24

5. UTVÄRDERING AV BISTÅNDET . 5.1 5.46 25

ECHO:s interna utvärderingar . 5.1 5.5 25

Det humanitära biståndets effektivitet . 5.6 5.40 26

Täckning . 5.7 5.21 26

Lämplighet . 5.22 5.32 27

Verkan . 5.33 5.36 29

Kostnadseffektivitet . 5.37 5.40 29

Synlighet . 5.41 5.43 30

Slutsats . 5.44 5.46 30

6. ÖVERGRIPANDE SLUTSATS . 6.1 6.11 31

Klarhet i fråga om Europeiska unionens humanitära biståndspolitik . 6.2 31

Konsekvens och komplementaritet i Europeiska unionens bistånd . 6.3 31

De använda medlens lämplighet . 6.4 6.8 31

Koncentration av förvaltningsansvaret . 6.5 31

Ökning av interventionskapaciteten . 6.6 31

Förbättring av samordningen med övriga givare . 6.7 32

Mobilisering av resurser i stor skala . 6.8 32

Förfarande för utvärdering och redovisning . 6.9 32

Avslutande synpunkter . 6.10 6.11 32

Förkortningar . 33

Fotnoter . 34

Bilagor . 37

Kommissionens svar . 46

1. INLEDNING

Ramen för det humanitära biståndet

1.1. Biståndet från Europeiska unionen till tredje land innefattar ett avsevärt humanitärt element, vilket är avsett för kriser som har uppstått som en följd av antingen naturkatastrofer eller väpnade konflikter. På senare år har Europeiska gemenskapen och medlemsstaterna svarat för cirka hälften av all humanitär hjälp i världen och kommissionens utgifter har nästan fördubblats. Bilaga 1 visar åtaganden för anslag och betalningar som effektuerats mellan 1992 och 1995. De flesta åtgärderna har finansierats genom specifika budgetrubriker för humanitärt bistånd, nämligen kapitel B7 21 i den allmänna budgeten, "Humanitärt bistånd" (1) och artikel 254 i Lomé-konventionen (2). Trots kommissionens ansträngningar för att koncentrera finansieringen av denna humanitära verksamhet genom budgetrubriker som är särskilt avsedda för detta ändamål har även andra använts för verksamhet, som i motsats till vad kommissionen säger i sitt svar, var av humanitär natur. Det utbetalade årliga beloppet har ökat från 335,3 miljoner ecu 1992 till 616,3 miljoner ecu 1995. För hela perioden 1992 1995 uppgår betalningarna till 2 272,5 miljoner ecu.

1.2. Förutom av långvarigheten kännetecknas kriserna i länder som Somalia, f.d. Jugoslavien, Angola och Rwanda av massflykten av människor till områden där tillgångarna i många fall redan är knappa. De problem som därmed uppstår växer snabbt bortom de omedelbara svårigheter som är förknippade med den akuta nödsituationen och kräver mobilisering av ofta mycket dyrbara resurser, särskilt när det rör sig om en väpnad konflikt.

1.3. Europeiska unionen använder en mängd aktörer (3) för att mobilisera de ekonomiska resurser som kommissionen förfogar över på unionens vägnar och kommissionen skall verka som katalysator för de åtgärder som vidtas av de olika parterna och som den helt eller delvis finansierar (4).

1.4. Flera FN-organ (5) och internationella organisationer som Internationella Röda kors-kommittén (ICRC) spelar normalt en central roll när det gäller organisationen av biståndsinsatsen. Till skillnad från Europeiska unionen, som har sina egna ekonomiska resurser, är dessa organ och organisationer starkt beroende av bidrag från allmänna medel och, i mindre utsträckning, enskilda givare. Förenta nationernas generalförsamling har radikalt reformerat samordningen av sitt humanitära bistånd genom att upprätta en avdelning för humanitära frågor, Department of Humanitarian Affairs (DHA) (6). Inom Förenta nationerna är denna avdelning ansvarig för sambandet mellan humanitära biståndsorgan samt även för samordningen mellan politiska, militära (7) och humanitära operationer. Inom denna ram startar DHA samordnade appeller, och intäkterna från dessa fördelas sedan mellan de olika organen.

1.5. Hittills har DHA inte alltid haft den nödvändiga befogenheten för att systematiskt kunna samordna allt humanitärt bistånd under större kriser.

1.6. I detta sammanhang leder relationerna mellan kommissionen och DHA endast mycket sporadiskt till konkreta åtgärder i krisområdena. Ansvaret är delat och orsaken till detta kan både hänföras till lokala förhållanden (Angola) och DHA:s brist på ekonomiska och personella resurser (Kaukasien). De besvärliga relationerna mellan två av de största organisationerna som skall verka gemensamt i humanitära kriser inverkar menligt på åtgärdernas effektivitet.

Upprättandet av ECHO

1.7. Kommissionen stötte ungefär samtidigt på problem med samordningen, synligheten och effektiviteten beträffande sina egna humanitära åtgärder. Den 6 november 1991 beslutade sig kommissionen för att upprätta en särskild enhet som skulle vara ansvarig för förvaltningen av humanitära operationer för bistånd till människor i varje tredje land som har drabbats av naturkatastrofer eller extraordinära händelser i de fall som kräver en snabb reaktion och/eller genomförandet av påskyndade förfaranden. Enhetens existens begränsades i princip till en period av sju år, varefter en djupgående bedömning av dess prestationer skulle utföras. Ett av syftena med denna granskning var att utforska möjligheten av att upprätta ett externt europeiskt organ.

1.8. Europeiska gemenskapens kontor för humanitärt bistånd (ECHO) upprättades således till en början för att i synnerhet operera inom området för akut humanitärt bistånd till befolkningen i tredje land.

1.9. Kommissionen hade faktiskt funnit att gemenskapens politiska vilja att vidta åtgärder på det humanitära biståndets område saknade synlighet under den organisation som förelåg före 1991. De organisationer som traditionellt var förknippade med gemenskapens åtgärder såg på den tiden gemenskapen allt för mycket som en förmedlare av finansiella resurser, medan gemenskapen såg sig som en fullvärdig aktör.

1.10. Vid upprättandet av ECHO var målen att

a) koncentrera det administrativa ansvaret för att säkerställa en konsekvent förvaltning och nödvändig sakkunskap för att kunna hantera krissituationer och införa lämpliga förfaranden,

b) öka gemenskapens närvaro på platsen genom att utveckla kapacitet att vidta direkta åtgärder i olika skeden: identifiering av behov, anskaffning av personal och material till interventioner, övervakning och kontroll, utvärdering i efterhand,

c) förbättra samordningen med medlemsstaterna, andra bidragsgivare, icke-statliga organisationer och internationella specialiserade organ, dels genom gemensamma operationer och dels genom ramavtal,

d) förenkla mobiliseringen av de nödvändiga medlen vid större krissituationer (8).

1.11. I januari 1993 utvidgade kommissionen ECHO:s mandat till att omfatta hela kommissionens humanitära bistånd i stället för enbart akut bistånd. I slutet av december 1994 bestämde kommissionen att ECHO hade ansvar för det akuta livsmedelsbiståndet och GD VIII (9) för programmerbart livsmedelsbistånd.

Revisionsrättens granskning

1.12. I mitten av 1994 genomförde revisionsrätten en granskning i syfte att

a) bedöma tydligheten i Europeiska unionens humanitära biståndspolitik, dess mål och de medel som ska användas för att genomföra den,

b) pröva konsekvensen hos de olika instrument som använts och deras komplementaritet,

c) fastställa huruvida kommissionen hade resurser som var avpassade för att genomföra biståndet effektivt,

d) kontrollera att det fanns lämpliga förfaranden för rapportering under tillfredsställande villkor om vidtagna åtgärder och uppnådda resultat.

1.13. Den verksamhet som granskats av revisionsrätten rör perioden 1992 till 1995. Revisionsrätten har inte organiserat sin granskning per krisområde eller krisland. I själva verket reagerade kommissionen särskilt i början av den period då revisionsrättens granskningar ägde rum oftast på enskilda förfrågningar om medel från de humanitära biståndsorganisationerna. Det var först senare som kommissionen började föra samman förfrågningar lands- och områdesvis, och därefter utveckla globala planer (se punkterna 3.1 3.7). Därför koncentrerade revisionsrätten i början sin granskning till de operativa relationerna mellan kommissionen och dess partners. Bilaga 2 visar de projekt som har valts ut för detaljerad granskning.

1.14. Första etappen innebar att vid kommissionens avdelningar gå igenom förfaringssätten som använts vid valet av operationer, bedömningen av projektakter, tecknandet av avtal samt övervakning och kontroll av finansieringen. Sedan följde granskningar på huvudkontoren hos kommissionens främsta partners med syfte att bedöma tillförlitligheten i deras informationssystem för förvaltning och redovisning. Ett frågeformulär om unionens humanitära biståndspolitik och kommissionens praxis skickades till 38 organisationer i oktober 1994; 29 svarade, många detaljerat. Intervjuer med de nationella myndigheterna som handlägger medlemsstaternas egna humanitära hjälpinsatser användes för att bedöma omfattningen av samarbetet mellan dem och kommissionen. Slutligen utfördes granskningar i Angola och före detta Jugoslavien (Kroatien, Serbien och Bosnien-Hercegovina) för att kontrollera biståndets effektivitet på plats i krisområdena. Beträffande krisen i Rwanda kompletterades granskningen av akterna på ECHO:s kontor med en genomgång av de slutsatser som publicerades i mars 1996 av en "Steering Committee for joint Evaluation of Emergency Assistance to Rwanda, till följd av det danska utrikesdepartementets initiativ i Köpenhamn i november 1994".

Fördelning av biståndet

1.15. Den geografiska fördelningen av Europeiska unionens bistånd som förvaltas av ECHO från 1992 till 1995 visas här nedan.

>Hänvisning till >

>Start Grafik>

MED = Medelhavsländer

CEEC = Central- och östeuropeiska länder

NIS = Nya oberoende stater

AVS = Afrikanska, karibiska och Stilla havsländer>Slut Grafik>

1.16. Den analys som gjorts av ECHO:s avtal med olika avtalspartners mellan 1992 och 1995 visar att medlemsstaternas icke-statliga organisationer, Förenta nationerna och andra internationella organisationer tillsammans mottog 83 % av biståndet. En sammanställning av avtalen under samma period med olika partners finns i bilaga 3. Bilaga 4 är en lista över de 20 icke-statliga organisationer som fått de största bidragen av ECHO under perioden i fråga.

>Hänvisning till >

>Start Grafik>

UNHCR = Förenta nationernas flyktingkommissariat

UNICEF = Förenta nationernas barnfond

WHO = Världshälsoorganisationen

UNRWA = Förenta nationernas hjälporganisation för palestinska flyktingar

WFP = Världslivsmedelsprogrammet>Slut Grafik>

1.17. Även om kommissionen har till uppgift att genomföra Europeiska unionens humanitära biståndspolitik, ligger vissa svårigheter utom räckhåll för den och kan inte läggas den till last. Inom detta särskilt känsliga område är det viktigt att alla parter gemensamt vinnlägger sig om att visa stor öppenhet i sitt sätt att handla. Vilka svårigheter man än har mött under perioden 1992 1995 särskilt vad gäller den kvalitativa uppskattningen av hjälpens effekter, måste man minnas att kommissionen har lyckats med att fördela en större biståndsvolym än nånsin tidigare med relativt begränsade medel och detta inom ett område där det var särskilt svårt på grund av de väpnade konflikterna. Europeiska unionens bidrag till den internationella solidariteten är en viktig positiv faktor som kan tillskrivas kommissionens avdelningar. Skapandet av ECHO har i hög grad bidragit till att uppgiften har kunnat fullbordas. Ändå har revisionsrättens studie visat att det finns vissa områden där kommissionen bör fortsätta sina överväganden och förbättra sina förfaranden.

1.18. Under hela undersökningens gång har kommissionens avdelningar regelbundet hållits informerade om revisionsrättens arbete och de preliminära resultaten vid de olika revisionsbesöken. Vid flera tillfällen har anställda vid ECHO följt med revisionsrättens anställda vid dessa revisionsbesök. I vissa fall har kommissionens avdelningar uppsökt parter vars verksamhet hade granskats av revisionsrätten för att bedöma de fakta som konstaterats. I en första etapp meddelades de preliminära resultaten av granskningarna för varje avtal för åtgärder som granskades av revisionsrätten till kommissionens avdelningar. När sedan arbetet hade avancerat tillräckligt skickades två sammanfattande meddelanden, ett som avsåg mekanismerna i partneravtalet (november 1995) och ett som täckte hela undersökningen (februari 1996). Dessa olika meddelanden hjälpte kommissionen att rikta in sina egna granskningar och att förfina sina arbetsmetoder. Detta förhållningssätt från revisionsrättens sida förklarar varför vissa iakttagelser i denna rapport redan har kunnat beaktas av kommissionens avdelningar.

1.19. Efter revisionsrättens granskningar (1992 1995) antog rådet 1996 två förordningar, en om humanitärt bistånd (10), och den andra om återanpassnings- och återuppbyggnadsprojekt till förmån för utvecklingsländer (11). Dessa båda förordningar uttrycker vissa av de principer som styr åtgärderna inom det humanitära området och avhjälper därigenom delvis de brister som omtalas i denna rapport. Tillämpningen av dem är emellertid inte generell och de används för särskilda budgetrubriker. De har antagits så sent att man ännu inte kan bedöma deras verkliga effekter. De utgör en etapp som säkert är viktig i klarläggandet av Europeiska unionens humanitära bistånd, men processen är inte slut än och enligt revisionsrättens mening kan de inte sägas utgöra den slutliga lösningen på de frågor som tas upp i denna rapport.

2. GEMENSKAPENS METOD FÖR HUMANITÄRT BISTÅND

Europeiska unionens interventionsstrategi

2.1. De förordningar som antogs 1996 uttrycker principer som är ägnade att på ett seriöst sätt bidra till att klargöra den humanitära biståndspolitik som kommissionen för. Emellertid anser revisionsrätten att de förtydliganden som gjorts inte på ett övergripande sätt täcker allt humanitärt bistånd, i fråga om beslutsmekanismer, stödberättigade åtgärder och förfaranden för samarbete med internationella organisationer. Detta tycks bero på att medlemsstaterna, vilkas individuella ståndpunkter kan variera betydligt, inte har försökt fastställa en övergripande strategi för Europeiska unionens humanitära bistånd.

2.2. I specifika frågor förekom till och med juni 1996 samtidigt rådsresolutioner (12), Europaparlamentets och AVS-EG-församlingens resolutioner, Lomékonventionernas bestämmelser och kommissionens meddelanden (se 1.19). Till dessa texter skall läggas rådets gemensamma ståndpunkter (13).

2.3. I en gemensam deklaration av den 25 november 1994 uttryckte rådet och kommissionen åsikten att man bör bereda en rättslig grund, enligt vilken man kan definiera i synnerhet de humanitära åtgärdernas handlingsram, beskriva samordningen av dem och fastställa möjligheterna för samarbete mellan gemenskapen, medlemsstaterna och internationella organisationer, inklusive DHA och icke-statliga organisationer.

2.4. I betraktande av detta antog rådet förordningen av den 20 juni 1996 angående humanitärt bistånd (14). Men eftersom dess främsta mål är att skapa en rättslig grund för användningen av de anslag som uppförts på vissa rubriker i den allmänna budgeten, borde det ha fastslagits att förordningen skall tillämpas på allt bistånd av humanitär karaktär i den allmänna budgeten och även på det bistånd som finansieras av EUF (se 1.19).

2.5. Målet med rådets förordning 2258/96 om återanpassnings- och återuppbyggnadsprojekt i utvecklingsländer (15) är att täcka behoven hos människor som har lidit av allvarliga kriser eller som håller på att återhämta sig från sådana situationer och sålunda säkerställa kontinuiteten i biståndet från nödsituation till utveckling. I artikel 1 i förordningen stipuleras att återanpassningsprojektet successivt skall avlösa humanitära åtgärder (se 1.19).

2.6. Denna formulering kan skapa en överlappning mellan uttrycken humanitär och återanpassning, en överlappning som sannolikt kommer att orsaka dubbelarbete, utelämnanden och till och med motsägelser mellan de vidtagna åtgärderna. I detta avseende är slutet av krisen i Jugoslavien ett exempel på en situation där kommissionen inte fördelade ansvaret mellan sina avdelningar på ett klart sätt. Kommissionen kan vara föremål för påtryckningar från somliga av sina partners, och därför finns det en risk för att denna formulering kan uppmuntra förlängningen av humanitära operationer utöver vad som är nödvändigt under förevändning av kontinuitet. Begreppen humanitär och återanpassning bör därför klargöras i operativa termer, åtminstone vad gäller de åtgärder som finansieras av kommissionen (16).

2.7. Ett förslag till en rådsförordning lämnades av kommissionen den 4 september 1995 med syftet att skapa en rättslig grund för användning av anslag i den allmänna budgeten för att bistå personer som tvingats flytta (flyktingar, fördrivna och repatrierade) i asiatiska och latinamerikanska länder (17). Artikel 1 i den gemensamma ståndpunkt som antogs av rådet den 27 juni 1996 fastställer att gemenskapen skall genomföra ett program med stöd och hjälp åt hemlösa personer för att bidra till de akuta behov som inte täcks av det humanitära biståndet och för att på längre sikt förverkliga projekt och åtgärdsprogram som syftar till självförsörjning och integrering eller återintegrering av dessa människor. Detta utkast till förordning inför således ytterligare ett begrepp, nämligen akut men inte humanitär hjälp, vilket emellertid inte definieras ytterligare. Distinktionerna är inte klara mellan de åtgärder som skall finansieras enligt denna förordning och dem som finansieras enligt förordningen om återanpassning/återuppbyggnad eller förordningen om humanitärt bistånd. Det är kännetecknande för den förvirring som kan uppstå att, trots att förordningsutkastet fastställer att det gäller (bland annat) akuta behov som inte täcks av humanitärt bistånd, så har budgetanslagen 1996 placerats under avdelning B7 21: humanitärt bistånd.

2.8. I sitt meddelande till rådet och Europaparlamentet "Linking Relief, Rehabilitation and Development" (LRRD, som handlar om att sammanfoga hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd, se not 16) har kommissionen erkänt de problem som kan uppstå på grund av att olika avdelningar vid kommissionen använder sig av skilda budgetrubriker med skilda rättsliga grunder för humanitärt bistånd, hjälp till hemlösa människor i Asien och Latinamerika och till återanpassning och återuppbyggnad. Detta meddelande har bl.a. syftat till att avhjälpa dessa problem.

2.9. För att eliminera dessa tvetydigheter och göra det möjligt för kommissionens partners att få en klar uppfattning om vilka mål och medel Europeiska unionens humanitära bistånd har, måste unionen göra ett entydigt globalt åtagande på högsta politiska nivå på grundval av klart definierade principer i överensstämmelse med bestämmelserna i artikel 130u.1 (18) och 130u.3 (19), i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

2.10. Utan allmänna skriftliga riktlinjer finns det en ständig risk för inkonsekvenser i definitionen och genomförandet av gemenskapens politik.

Beslutsmekanismer och spridning av ekonomiska resurser

2.11. Europeiska unionens beslutsförfaranden beror av de ekonomiska resursernas ursprung inte av de planerade interventionernas beskaffenhet eller omfattningen av kriserna. Därför är det möjligt att olika förfaranden kan användas för åtgärder av samma slag.

2.12. Vad gäller EUF har kommissionens tidsfrister varit korta, när det rört sig om begränsade belopp. Däremot när mer omfattande kriser uppstått (Somalia, Rwanda) har det varit svårare att mobilisera anslagen, särskilt när de medel som reserverats för akut bistånd varit slut. Någon mekanism för att överföra anslag utifrån andra finansiella instrument än flyktingbistånd finns inte inom Lomékonventionen och detta tvingar kommissionen att använda sig av exceptionella åtgärder (20).

2.13. Kommissionen delade upp vissa interventioner i delbetalningar (på 1 miljon ecu eller 650 000 ecu, alltefter omständigheterna). Av den anledningen fattades en rad beslut om belopp på 1 miljon ecu från och med 1993 beträffande Angola, Somalia, Liberia (21), Burundi och Rwanda. Detta är en rent administrativ metod, och när en sådan metod tagits i bruk, har det komplicerat den övergripande planeringen av åtgärderna (se punkterna 3.1 3.7), ökat avdelningarnas administrativa arbetsbörda liksom den har fördunklat processen för kontroll av förvaltningen.

2.14. Upprättandet av en reserv för akut humanitärt bistånd i budgeten (22) har inte fungerat tillfredsställande. Denna reserv, som föreskrevs i Europeiska rådets slutsatser efter mötet i Edinburgh, skulle möjliggöra en snabb reaktion på specifika biståndsbehov på grund av händelser som inte hade kunnat förutses när budgeten upprättades. I praktiken har emellertid det tillämpade budgetförfarandet försvårat genomförandet av det humanitära biståndsprogrammet.

2.15. För det första var de anslag som ursprungligen tilldelades budgetrubrikerna för humanitärt bistånd otillräckliga under perioden för de stora humanitära kriserna i f.d. Jugoslavien och Rwanda (1993 1995), så att kommissionen varje år blev tvungen att mobilisera hela reserven. För det andra begärde kommissionen först i ett sent skede förstärkning ur reserven. För det tredje försenades överföringarna från reserven betydligt 1994 och 1995. Vidare har, såsom revisionsrätten visat i sina årsrapporter (23), detta mönster för beslutsfattande bidragit till ett mycket stort underutnyttjande av betalningsbemyndiganden, vilket följts av mycket stora överföringar till nästkommande budgetår fastän sådana överföringar borde ha förblivit undantag.

2.16. Europaparlamentets budgetutskott har funnit att det antingen bör upprättas ett snabbare förfarande för att frigöra huvuddelen av reserven, eller också bör budgetrubrikerna för humanitärt bistånd tillföras mer medel i början av budgetåret, varvid en mindre del av anslagen placeras i reserven (24). Det fortsatta stora behov av humanitärt bistånd som kan förutses talar för det andra alternativet.

2.17. Livsmedel, som är en viktig del av de produkter som levereras för humanitära ändamål, har under den tid som revisionsrättens granskning pågått betalats från olika budgetkällor och styrts av olika lagstiftning. Vad gäller f.d. Jugoslavien har de direkta sändningarna av livsmedel 1992 finansierats både av budgetrubriker för akut bistånd (B7 5 000), för PHARE-programmet (B7 6 000), och med anslag från Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) enligt förfaranden som inte varit ortodoxa (25). Under Angola-krisen finansierades den väsentliga delen av de livsmedelsprodukter som kommissionen levererade 1993 och 1995 och som delades ut gratis genom kapitel B7 20, livsmedelsbistånd, som förvaltas av GD VIII och GD VI, och bara några operationer finansierades över specifika budgetrubriker för humanitärt bistånd som förvaltas av ECHO.

2.18. Sedan antagandet av rådets förordning 1292/96 av den 27.6.1996 om principerna för och förvaltning av livsmedelsbistånd (26), ses livsmedelsbiståndet som förvaltas av GD VIII och GD VI som ett strukturinstrument för att säkerställa livsmedelsförsörjningen. Utom för kriser med stor omfattning som kräver att alla kommissionens instrument tas i bruk, bör livsmedelssändningar vid humanitära aktioner täckas av anslagen för kapitel B 7 21 humanitärt bistånd.

Komplementaritet och samordning av bistånd från medlemsstaterna

2.19. Att gemenskapens bistånd skall vara ett komplement till medlemsstaternas skrevs in i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, men det fordrar ett klarläggande. Även om inte alla medlemsstater ställer några betydande ekonomiska resurser till förfogande för humanitärt bistånd, kan vissa bidra med avsevärda materiella och logistiska resurser. Kommissionen och medlemsstaterna borde anstränga sig att i högre grad föra över dessa medel till genomförandet av Europeiska unionens humanitära bistånd.

2.20. Kommissionen bör också klargöra vad den innefattar i uttrycket "samordning" som det används i artikel 130x i fördraget (27) (28). Beroende på omständigheterna kan uttrycket faktiskt avse mycket olika åtgärder. Samordning kan variera i betydelse från enkel envägsöverföring av information till systematisk sammanslagning av resurser som har mobiliserats på ett samordnat sätt. Samordning kan också bestå i att genom en omdömesgill fördelning av uppgifter och resurser på bästa sätt utnyttja en parts komparativa fördel (se punkt 1.10).

2.21. På utvecklingsbiståndets område har revisionsrätten vanligen funnit att det på plats har förekommit ett visst mått av samordning mellan kommissionens och medlemsstaternas företrädare (29), men det har inte gällt det humanitära biståndet. I det enda fall där man gett sig in på storskaliga operationer (Europeiska gemenskapens Task Force ECTF, se ruta 1), försämrades samarbetet snabbt på grund av bristande engagemang från medlemsstaternas sida. Det bilaterala bistånd som redan existerade fortsatte enskilt vid sidan av ECTF av de berörda medlemsstaterna. I det här sammanhanget konstaterades det att i Kroatien i slutet av 1994 distribuerades det bilaterala livsmedelsbiståndet till samma mottagare som gemenskapens bistånd utan någon effektiv samordning.

Ruta 1 - Europeiska gemenskapens Task Force (ECTF), Zagreb

>Start Grafik>

ECTF upprättades i oktober 1992 vid Europeiska rådets möte i Birmingham i syfte att stödja UNHCR:s ansträngningar att ge humanitärt bistånd åt de republiker som uppstått ur f.d. Jugoslavien.

Dess mål var:

a) att tillhandahålla logistiskt och tekniskt understöd åt UNHCR (fastän den senare organisationen inte hade konsulterats om detta),

b) att förbättra samordningen på plats, huvudsakligen genom att underlätta utbytet av information mellan givarna om de finansierade åtgärderna, där det fanns en underförstådd plikt för medlemsstaterna och kommissionen att informera ECTF om alla sina åtgärder.

Genom att integrera sitt eget organ i Zagreb med ECTF gav ECHO ECTF de ytterligare uppgifterna att genomföra åtgärderna för direkt livsmedelsbistånd i Kroatien och att övervaka kommissionens partners.

Redan från början var det planerade informationsutbytet svårt. Somliga medlemsstater vidtog till och med åtgärder som föll direkt inom ECTF:s ansvarsområde utan att konsultera ECTF.

Trots att bidrag hade utlovats tillhandahöll de flesta av medlemsstaterna inte bidragen, så ECHO fick bära det mesta av de löpande kostnaderna (5,62 miljoner ecu mellan februari 1992 och februari 1996). Eftersom kommissionen finansierade nästan all administration för ECTF och rent allmänt var engagerad i förvaltningen av organisationen, blev ECTF i själva verket ECHO:s operativa arm i Kroatien, Bosnien-Hercegovina och Slovenien. Detta medförde att ECTF i allmänhet uppfattades som ECHO:s organ. Enligt en utvärdering som genomfördes av en extern konsult förstod inte en del av medlemsstaternas representanter vare sig ECTF:s roll eller ECTF:s förhållande till ECHO.>Slut Grafik>

2.22. Under den period som omfattas av revisionsrättens granskningar sker samordning i huvudsak på central nivå vid de kvartalsmöten som arrangeras av ECHO som svar på en rådsresolution (30) mellan ledarna för de nationella organen för humanitärt bistånd. Emellertid visar protokollen från dessa möten att samordningen hade föga konkret effekt på kort sikt. Först och främst bestod den i att förse medlemsstaterna med information om kommissionens finansieringsbeslut och genomförandet av dem. Dessutom användes den för att sätta i gång diskussion av olika principfrågor, som till exempel relationerna med Förenta nationernas organ. En del punktvisa frågor togs också upp. Medlemsstaternas företrädare intog en reserverad hållning varje gång det fanns en möjlighet till något mer än utbyte av åsikter, och förslag till studier eller samordnade åtgärder hänvisades till högre instanser. Under perioden 1992 1995 tillhörde medlemsstater som systematiskt informerade ECHO om sina egna humanitära åtgärder undantagen. I brist på en radikal förändring i sättet att uppträda, har samordningen mellan Europeiska unionens och medlemsstaternas åtgärder inte utvidgats på grund av bristande engagemang hos de senares myndigheter.

Samarbetet med Förenta nationerna och internationella organisationer

2.23. Samarbetet med Förenta nationernas organ och internationella organisationer som Internationella Röda kors-kommittén är en viktig del av Europeiska unionens humanitära biståndspolitik. Det behövs beslut på högsta nivå inom unionen om hur den skall omsättas i handling. Ramavtalen om partnerskap, som till exempel de mellan ECHO och vissa organ, är otillräckliga i det här avseendet, eftersom deras syfte snarare är att fastställa de operativa detaljerna för enskilda åtgärder än att lägga grunden för det samarbete som fördraget föreskriver.

2.24. Trots att förbindelserna mellan UNHCR och kommissionen är långvariga var det först i början av 1994 som man bildade en arbetsgrupp på hög nivå för att försöka få fram en mer konsekvent definition av tillvägagångssätten vid operativt och ekonomiskt samarbete med kommissionen. För att främja avdelningarnas samordningsinsatser i fråga om bistånd till flyktingar, fördrivna och repatrierade till tredje länder upprättade kommissionen en stående och för de olika avdelningarna gemensam arbetsgrupp (GPIS) i november 1994. Ett av arbetsgruppens första mål var att definiera kommissionens ståndpunkt gentemot UNHCR. I mitten av 1995 var arbetsgruppen ännu inte särskilt aktiv och dess faktiska roll hade ännu inte definierats.

2.25. Efter upprättandet av ECHO har UNHCR agerat som ledande organ i f.d. Jugoslavien och Rwanda. Fastän båda organen täcks av samma ramavtal om partnerskap har samarbetet mellan ECHO och UNHCR gått i två vitt skilda riktningar i dessa fall:

a) I f.d. Jugoslavien uppdrogs förvaltningen av livsmedelsbiståndsprogrammen åt ECHO i Kroatien, åt WFP i Bosnien och båda samtidigt i Serbien och Montenegro (31). Dessutom ställde gemenskapen ECTF:s (32) logistiska resurser till UNHCR:s förfogande (ruta 1) och finansierade en grupp som hade som uppgift att bedöma vad som krävdes för återuppbyggnaden av infrastrukturen i Bosnien (33). På andra områden behandlade kommissionen UNHCR som en partner bland andra, och mellan mars 1992 och december 1994 anförtroddes UNHCR av ECHO genomförandet av avtal värda 379 miljoner ecu.

b) Inom ramen för krisen i Burundi och Rwanda finansierade kommissionen sina partners direkt fram till massakrerna i april 1994, då den började kanalisera en betydande del av sitt bistånd genom UNHCR (34). Enligt den nya organisationen fördelade UNHCR och kommissionen ungefär hälften av de erhållna beloppen mellan de icke-statliga organisationer som fanns på plats. ECHO skulle meddelas om de ingångna avtalen. Förutom förbättrad samordning var fördelen med det nya systemet att det förenklade kommissionens administrativa uppföljningsarbete. I fråga om några stora europeiska icke-statliga organisationer (35) fortsatte ECHO med direkt finansiering i enlighet med ramavtalet om partnerskap. Samtidigt skickade ECHO ett dussin tekniska konsulter till dessa områden, där de skulle etablera kontakter med UNHCR och andra internationella organisationer. Efteråt skulle UNHCR avge rapport i enlighet med ramavtalet om partnerskap (se punkterna 4.11 4.21).

Slutsats

2.26. I slutet av 1995 hade Europeiska unionens humanitära biståndspolitik ännu inte klart formulerats och det fanns inget sammanfattande dokument för alla operationer, oavsett deras finansieringskälla (se punkterna 2.1 2.6). De av rådet antagna förordningarna 1996 angående humanitärt bistånd och återhämtningsbistånd och det i april 1996 från kommissionen utgivna meddelandet om att sammanfoga hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd svarar inte mot behovet av ett dokument om hela EU:s politik inom alla områden av humanitärt bistånd. Därför vore det önskvärt att de principer som finns formulerade i dessa olika dokument konsoliderades. Det skulle underlätta samordningen mellan det bilaterala biståndet från medlemsstaterna och biståndet från internationella organisationer. Ett sådant konsoliderat dokument skulle kunna utgöra unionens stadga för humanitärt bistånd och skulle en gång för alla formulera principerna, riktlinjerna, definitionerna och de grundläggande begreppen liksom biståndets speciella kännetecken i förhållande till andra givares bistånd.

2.27. Komplementariteten och samordningen av unionens och medlemsstaternas bistånd ligger långt under de grundläggande ståndpunkterna i fördraget och rådets resolutioner. På grund av de nationella förvaltningarnas försiktighet i fråga om tillämpning av principen om komplementaritet på Europeiska unionens biståndsåtgärder, har kontakten mellan kommissionens avdelningar och medlemsstaternas myndigheter för humanitärt bistånd fortfarande haft liten praktisk effekt på plats (se punkterna 2.19 2.22).

2.28. Fastän fördraget (36) uttryckligen föreskriver samarbete mellan kommissionen och Förenta nationerna är detta samarbete fortfarande mycket instabilt, delvis på grund av bristen på övergripande politik gentemot den senare organisationen. Man borde ingå ett globalt avtal med Förenta nationernas generalsekreterare för att säkerställa att förbindelserna mellan kommissionen och Förenta nationernas humanitära organ är konsekventa och tydliga. Sedan kan man sluta tilläggsavtal med varje organ (i synnerhet med UNHCR och WPF) för att klarlägga planerna och fastställa praktiska förfaranden för samarbete mellan organen och kommissionens alla avdelningar (se punkterna 2.23 2.24).

3. KOMMISSIONENS MOBILISERING AV HUMANITÄRT BISTÅND

Mobilisering av anslag (globala planer)

3.1. Vanligtvis har kommissionen vid en kris ingripit på begäran av sina partners. Vid långvariga kriser har dessa krav på stöd sammanställts av ECHO och utgjort grundvalen för globala planer, med stöd av vilka kommissionens beslut fattats. De globala planerna, huvudinstrumentet för ECHO:s intervention i en given humanitär kris, redogör kortfattat för krisens bakgrund, den föreslagna totalfinansieringen och den tidsram som planen omfattar (i allmänhet tre till nio månader) samt ger uppgifter om tidigare finansiering och bidrag från medlemsstater, om detta är känt. De innehåller också en sammanställning av de organisationer som skall tilldelas medel, och en analys per sektor av de föreslagna åtgärderna. De globala planernas tidsbegränsning har under långvariga kriser medfört avtal som visat sig ha alltför kort genomförandeperiod (se punkt 4.15f). Fastän kvaliteten på informationen i de globala planerna har förbättrats sedan 1995 (t.ex. uppgifter om prioriterade områden), är de som granskats av revisionsrätten innan införandet av en kommitté för humanitärt bistånd fortfarande ofullständiga.

3.2. I inget av de undersökta fallen för perioden 1992 1995 innehöll de globala planerna något som förklarade den antagna strategin på medellång sikt för gemenskapens biståndsåtgärder, och inte heller hur den skulle samordnas med övriga huvudgivares strategier. Därför har det varit svårt att sätta gemenskapens prioriteringar i relation till de övergripande behoven och säkerställa att de är förenliga, särskilt med medlemsstaternas prioriteringar (se punkt 2.19). De globala planerna innehåller inga systematiska specifikationer av de biståndsåtgärder som vidtagits av alla kommissionens avdelningar, utan dessa planer gällde i huvudsak ECHO.

3.3. Dessutom är det inte alltid möjligt att identifiera de förhandlingar som har lett till det totala finansieringsbehovet. Kommissionen har ofta begränsat sig till att helt eller delvis anta sina partners förslag inom ramen för ett i förväg fastställt totalfinansieringsbelopp och bemödar sig vid fördelningen av detta om att säkerställa en viss balans mellan de berörda sektorerna, partnergrupperna och de icke-statliga organisationernas geografiska ursprung.

3.4. Den globala planen för Angola som beslutades i februari 1994 med ett finansieringsbelopp av 18 miljoner ecu, innehöll endast uppgifter om det humanitära bistånd som skulle tillhandahållas av ECHO och GD VIII:s enhet för livsmedelsbistånd. Det fanns ingen redogörelse för den återhämtningsplan som skulle förvaltas av GD VIII, fastän den utgjorde en viktig beståndsdel i kommissionens bistånd (37). Dessutom innehöll ECHO:s globala plan åtgärder av samma typ som åtgärder som vidtagits av andra kommissionsavdelningar, i synnerhet i fråga om grundläggande hälsovård och fördelning av livsmedel, utsäde och redskap, och den lämnade inte några upplysningar om hur de finansierade åtgärderna samordnades med FN-organens och i synnerhet med WFP:s åtgärder. Fördelningen mellan den globala planen och strategin för FN-appellen nämndes inte. De tilltänkta biståndsmottagarna identifierades inte med avseende på deras status eller uppehållsort. I april 1995 bad DHA:s samordningsenhet för humanitärt bistånd (UCAH) (38) EU-delegaten i Luanda om att meddela honom kommissionens samordnade strategi i Angola. Den globala planen som föreslogs 1996 och som omfattade 14 miljoner ecu för perioden maj-december 1996, innehåller inga uppgifter om den återhämtningsplan omfattande 55 miljoner ecu som hade lagts fram av GD VIII i början av 1996.

3.5. I en kommentar till programmet för livsmedels- och rehabiliteringsbistånd i Azerbajdzjan mellan 1992 och 1995 påpekade en konsult som anlitats av ECHO att det inte hade fastställts någon övergripande strategi och att programmet var en sammanställning av önskemål från icke-statliga och andra organisationer som arbetade i Azerbajdzjan. ECHO:s strategiskrift "Strategi för det humanitära biståndet i Transkaukasien 1995" betraktades av denne konsult som ett viktigt steg på vägen mot att inrätta en bra strategi.

3.6. I f.d. Jugoslavien fastställdes visserligen omfattande målsättningar i beslutsförslagen, men de var alltför allmänna för att utgöra en precis strategi. Exempelvis var målsättningen med kommissionens beslut om ett belopp på 100 miljoner ecu i juni 1993 att tillhandahålla bistånd i de olika regionerna (39), men de tilltänkta biståndsmottagarna identifierades inte med avseende på status (40), nationalitet eller uppehållsort, inte heller med avseende på deras behov och hur de blev tillgodosedda av andra organisationer. Dokumentet fastställde inte EU:s politik gentemot FN-organen eller ECTF (se ruta 1) och innehöll inga uppgifter om privilegierade partners. Liknande omdömen gäller de målsättningar som fastställdes i beslutet om ett belopp på 156 miljoner ecu i november 1994, där ett av målen var att finansiera angelägna återhämtningsaktiviteter, utan att det hade bestämts vad de skulle bestå i eller var de skulle utföras, och trots att IMG-IBH, som kommissionen hade finansierat sedan slutet av 1993, existerade (se not 33).

3.7. När kommissionen antar globala planer, kan de icke-statliga organisationernas projektönskemål (se punkt 3.1) bli liggande i flera månader detta av skäl som har med beslutsprocessen att göra innan de bifogas finansieringsbesluten. Kommissionens partners upplever ofta denna praxis som källa till komplikationer enligt 45 % av de icke-statliga organisationernas svar på revisionsrättens frågor (se punkt 1.14).

Intern samordning av kommissionens biståndsåtgärder

3.8. Likartade eller besläktade åtgärder handläggs av flera administrativa avdelningar vid kommissionen (se punkt 3.12) och har flera finansieringskällor till sitt förfogande (se punkterna 3.10 och 3.11). FN-organen och många icke-statliga organisationer erhåller medel ur olika kommissionsprogram, vilka förvaltas av olika avdelningar:

a) Både GD VIII:s avdelning för livsmedelsbistånd och ECHO förser WFP med betydande biståndsbelopp (se ruta 3). Emellertid var det först ifrån december 1994 som ECHO var med om att fastställa den ståndpunkt som skulle intas av kommissionen i WFP:s viktiga politik-skapande kommittéer, som kommittén för livsmedelsbiståndspolitik och -program.

b) Olika kommissionsavdelningar med ansvar för humanitärt bistånd, livsmedelsbistånd och återhämtningsbistånd genomförde 1995 program i Angola, ibland genom samma partners. Samordningen var otillräcklig mellan avdelningarna i Bryssel och på plats (se punkt 3.4). På grund av svårigheter med informationsöverföring var delegationspersonalen inte välinformerad om ECHO:s humanitära biståndsåtgärder.

c) I f.d. Sovjetunionens oberoende stater finansierar kommissionen humanitärt bistånd, livsmedelsbistånd och TACIS-programmet. I samband med det livsmedelsbistånd på 204 miljoner ecu som gavs till de transkaukasiska republikerna 1994/95 samordnades inte heller den av ECHO förvaltade delen (ca 20 miljoner ecu) med den livsmedelsbiståndsåtgärd som förvaltades av andra avdelningar inom kommissionen.

3.9. Att olika avdelningar inom kommissionen ingriper ger upphov till två huvudfrågor:

a) Frågan om samordning av interventionerna mellan kommissionens avdelningar som skall säkerställa att det totala programmet i ett land blir konsekvent genomfört och att det inte förekommer dubbelarbete eller motsägelser i de olika avdelningarnas metoder (se punkt 3.10).

b) Frågan om mångfalden i de olika avdelningarnas förfaranden och avtalsvillkor, som tenderar att öka förvirringen och ineffektiviteten (se punkterna 4.23 och 4.24).

3.10. Inom kommissionen har det visserligen förekommit ett antal institutionella initiativ för att förbättra samordningen mellan avdelningarna, men de har haft begränsad effekt (se punkt 2.24) och i praktiken har den effektivaste samordningen inom specifika områden kommit till stånd genom enskilda handläggares ansträngningar. I kommissionens meddelande av den 30 april 1966 till rådet och parlamentet om att sammanfoga hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd (se fotnot 16) erkänns det trängande behovet av en global gemenskapspolitik och samordning av avdelningarna för att man skall kunna förbättra åtgärdernas effektivitet och verkan. Gemenskapen skall både på central nivå och ute på fältet upprätta Task Forces, bestående av tjänstemän från alla berörda avdelningar, för ett begränsat antal pilotländer (Angola, Haiti, Liberia, Somalia och området runt de stora sjöarna). Dessa Task Forces, som även icke-statliga organisationer och FN-organ skall delta i, skall formulera en gemensam global ram för EG:s biståndspolitik på kort, medellång och lång sikt gentemot länderna i fråga och slutligen för varje region eller land som påverkas eller hotas av en kris. Den globala ramen för politiken skall också fastställa kriterierna och villkoren för att de olika avdelningarna skall ingripa.

3.11. Nedan följer exempel där icke-statliga organisationer har fått stöd av olika avdelningar inom kommissionen och har stött på olika förfaranden i samband med förvaltning av det bistånd som beviljats och vid upprättandet av genomföranderapporterna:

a) I Liberia finansierade både GD VIII (Europeiska utvecklingsfondens flyktingbistånd) och ECHO en medicinsk icke-statlig organisations program under perioden från juli 1992 till juni 1993 (1,3 miljoner ecu). Ett liknande fall med en systerorganisation inträffade i samma land under perioden från mars till september 1994 (1,4 miljoner ecu). De båda avdelningarna tillämpade olika bestämmelser och villkor, vilket bland annat innebar att de icke-statliga organisationerna var tvungna att skriva skilda rapporter i olika format åt de båda avdelningarna. Det hade varit effektivare att använda en enda finansieringskälla.

b) I Rwanda fick en inom juridiken verksam icke-statlig organisation under loppet av perioden augusti 1995 januari 1996 ett anslag på 0,3 miljoner ecu från ECHO för att utföra registreringsarbete i fyra fängelser. Andra aktiviteter beträffande försvar för fångar och utbildning av juridisk personal finansierades av GD VIII med ett belopp på 0,3 miljoner ecu från mars 1996 till december 1996. Dessa olika aktiviteter ingår i den icke-statliga organisationens samlade verksamhet i Rwanda inom samma område, men de fordrar att skilda förfaranden följs allt efter avdelningarna på kommissionen.

c) I Angola fick två icke-statliga organisationer, engagerade i medicinsk verksamhet respektive jordbruksutveckling, båda samtidigt bistånd från ECHO och återhämtningsbistånd från GD VIII. Verksamheterna utfördes visserligen samtidigt men de var föremål för olika förfaranden vad gäller genomförande och redovisning.

3.12. Ett fall noterades där likartade operationer finansierades av olika avdelningar inom kommissionen, nämligen PHARE:s humanitära biståndsprogram på 60 miljoner ecu i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien. Biståndet förvaltades helt och hållet av GD I A-B4 och innefattade ett program värt 5 miljoner ecu för import av på platsen inte tillgängliga farmaceutiska basprodukter, som skulle delas ut till sjukhus, sjukstugor och statliga apotek. Detta program liknade i allt väsentligt de av ECHO under samma period förvaltade projekt, som gick ut på att tillhandahålla basläkemedel i f.d. Jugoslavien.

Identifiering av enskilda projekt och utvärdering av förslagen

Val av enskilda operationer

3.13. I de granskade operationerna för perioden 1992 1995 begärde inte ECHO att partnerna skulle ge exakt information om målen för och omfattningen av de föreslagna åtgärderna och om de tilltänkta biståndsmottagarna, utan i huvudsak bara att de skulle tillhandahålla en förteckning över den personal och de förnödenheter och tjänster, för vilka de sökte finansieringsstöd (se punkt 4.14). Till skillnad från de förfaranden som hade använts av kommissionens avdelningar före upprättandet av ECHO krävdes det nu inte längre av kommissionens delegater på plats att de skulle kommentera dessa förslag systematiskt. Utvärderingen som gjordes af ECHO:s personal i Bryssel inskränkte sig i första hand till att välja ut de förslag som ECHO var villigt att finansiera, men handlingarna innehöll inte många uppgifter om utredningsförfarandena och anledningarna till förändringarna av förslagen, vilka ibland verkade svåra att rättfärdiga (41). I 74 av de 104 projekt som granskades av revisionsrätten framgick det inte klart hur projekthandlingarna hade utarbetats.

3.14. Sju icke-statliga organisationer (vilka tillsammans erhöll 19 % av de totala medel som tilldelades de icke-statliga organisationerna under loppet av perioden 1992 1995) ansåg att de föreslagna åtgärdernas relevans och innehåll borde förbättras. Detta bekräftas av flera av de konsulter som anlitats av ECHO för utvärdering av enskilda operationer (se punkt 5.12). I slutet av 1995 förstärkte ECHO utredningsförfarandena för sina operationer.

3.15. Dessutom fanns vid revisionsrättens granskning 1995 det hos ECHO inga bestämda kriterier eller systematiska anteckningar av tidigare erfarenheter, med hjälp av vilka man skulle ha kunnat fastställa åtgärdens relevans och den potentielle partnerns kompetens och effektivitet (se punkt 4.15a). De granskade akterna innehöll få eller inga uppgifter om varför vissa partners hade valts framför andra för genomförandet av förslaget. I punkterna 5.22 och 5.28 i denna rapport skildras följderna av otillräckliga inledande förberedelser. De ändrade förfarandena, som infördes under hösten 1995 bör göra en bättre målinriktning möjlig eftersom de kräver att ECHO:s personal skall dokumentera förberedelserna, uppföljningen och utvärderingen av varje åtgärd.

Samfinansiering

3.16. Revisionsrätten motsätter sig inte att medel avsätts för vissa precisa utgifter ("earmarking") (42). Den har emellertid påvisat vid flera tillfällen att operationsavtalen ingick i ett större program som också finansierades av andra givare. Av de 104 operationer som granskades av revisionsrätten var 32 av den arten. När det gäller stora humanitära program där ett begränsat antal givare är inblandade skulle det vara önskvärt att dessa tillsammans med berörda partners, använder sig av ett harmoniserat tillvägagångssätt inom ramen för programdefinitionen vad gäller deras respektive ekonomiska bidrag, liksom vad gäller det gemensamma systemet för rapportering, uppföljning och granskning.

3.17. Granskningen visade att en icke-statlig organisation erhöll 12,6 miljoner ecu för täckning av medicinska interventioner i Bosnien-Hercegovina under perioden från juli 1992 till september 1994 och att organisationen under samma period utan kommissionens vetskap fick andra subventioner från Storbritannien och UNHCR, och dessutom fick 4 miljoner HFL (1,85 miljoner ecu (43)) i villkorade medel av Netherlands Cooperation som komplement till de av ECHO tillhandahållna medlen. Samma organisation fick 2,1 miljoner ecu för sina interventioner i Liberia under perioden från maj 1993 till augusti 1994, förutom bidrag från andra medlemsstater.

3.18. 1993 lade en icke-statlig organisation fram ett återhämtningsprogram i norra Irak för att få det finansierat och informerade ECHO om att man också sökte medel från andra givare, däribland en medlemsstats organ för humanitärt bistånd. ECHO gick med på att finansiera en stor del av programmet, dock inte det avsnitt som gällde vägbyggen, eftersom det låg utanför ECHO:s mandat. Men detta avsnitt var en väsentlig beståndsdel i programmet. Den icke-statliga organisationen lyckades få de nödvändiga ytterligare medlen från fyra andra källor. Vid sin övervakning av projektet visade ECHO bara intresse för det ekonomiska genomförandet av de avsnitt som ECHO hade finansierat. När programmet var avslutat begärde bara en finansieringskälla (en annan icke-statlig organisation) en genomföranderapport och en ekonomisk rapport som täckte hela programmet och visade de totala inkomsterna och de totala utgifterna.

Slutsats

3.19. Till början av 1996 har i de övergripande planerna för mobilisering av anslag från gemenskapen, som utarbetas periodiskt av kommissionen vid varje större kris, inte någon strategi på medellång sikt för de biståndsåtgärder som finansieras av unionen fastställts på ett klart sätt. Det var svårt att precisera prioriteringarna och huvudlinjerna i samordningen med medlemsstaternas bilaterala bistånd. Följaktligen var dessa planer ofta inte mer än listor över de finansieringsbelopp som hade tilldelats de namngivna organisationerna och det var inte möjligt att bedöma om helheten hängde samman och om tilldelningen av medel var inriktad på de mest trängande behoven.

3.20. Där bidraget utgör en del av ett program och i själva verket inte är ett enskilt identifierbart projekt, bör man inte försöka införa förfaranden för administrativ och finansiell kontroll som ger upphov till onödiga komplikationer för partnern och ECHO, och snarare ger ett intryck av kontroll än en effektiv styrning av hur gemenskapens medel används.

3.21. Programstyrningsförfarandena utgör ett område där ökat samarbete mellan ECHO och medlemsstaternas organ för humanitärt bistånd är nödvändigt, om man skall uppnå en effektivare förvaltning av allmänna medel på det humanitära biståndets område.

3.22. Trots att framsteg gjorts när det gäller att bedöma behoven för enskilda åtgärder är kommissionen fortfarande till stor del beroende av utvärderingar från de partners som genomför åtgärderna. Med beaktande av de utvärderingar av behoven som specialiserade partners har gjort, borde kommissionen utan att detta innebär dubbelt arbete utveckla sin förmåga att på ett oberoende sätt skaffa sig en helhetsbild av behoven för att kunna fastställa vilken relevans partnernas förslag har. På så sätt kan kommissionen spela en mer aktiv roll vid besluten om vilka åtgärder som bör vidtas.

3.23. När ECHO bedömer enskilda åtgärder, behöver man säkerställa att varje förslag klart och tydligt identifierar åtgärdens mål och omfattning, den strategi och handlingsplan som beräknas leda till att målen uppfylls, de tilltänkta biståndsmottagarna och hur operationen bör integreras i ett eventuellt övergripande biståndsprogram, där andra organisationer är inblandade. Det bör specificeras indikatorer, med hjälp av vilka genomförandet, åtgärderna och deras effekt kan bedömas. I lägen med stor osäkerhet och snabbt skiftande förhållanden är flexibilitet nödvändig, men erforderliga förändringar av åtgärderna bör klart motiveras (se punkterna 3.13 och 3.14).

3.24. Där ECHO och medlemsstaterna gemensamt finansierar en icke-statlig organisations operationer behöver de enas om en mycket högre grad av informationsutbyte och gemensamma verifikationsförfaranden för hela programmet. I detta avseende erkändes det i OECD:s gemensamma utvärdering av det akuta biståndet till Rwanda (se punkt 1.14) att så länge givarna har ansvar för att förbättra de offentliga rapporterna om hur anförtrodda medel används, bör de få en viktig roll vid skapandet av konsekventa regler för utarbetandet av rapporter (se punkterna 3.16 och 3.21).

3.25. Kommissionens olika avdelningar behöver också förbättra samordningen av granskningen och prövningen av förfarandena och systemen hos de organisationer som de beviljar medel, för att fastställa huruvida dessa organisationer är kapabla att förvalta och ge en tillfredsställande redovisning för användningen av de medel de erhåller.

4. ECHO:s ORGANISATION OCH ARBETSSÄTT

ECHO:s organisation och resurser

4.1. ECHO upprättades under en svår tid, när stora humanitära kriser höll på att breda ut sig. Det behövdes snabba lösningar på de problem som den interna organisationen och de skriande externa behoven medförde.

4.2. När ECHO blev operativt i början av 1993 tog kontoret inte bara över andra avdelningars arbetsuppgifter, utan också en stor del av deras personal. Detta gällde i synnerhet GD VIII/5 (akut bistånd) och GD VIII/B1 (livsmedelsbistånd). Tack vare denna omplacering av personalen kunde ECHO börja sin verksamhet utan fördröjning. Emellertid lämnade en rätt stor del av den personalen ECHO mellan 1993 och 1995. Många partners klagade därför på att handläggarna ideligen byttes ut och att somliga av de nya saknade erfarenhet.

4.3. ECHO:s organisationsschema, som fastställdes i slutet av april 1996, finns i bilaga 5. Bilaga 6 visar hur ECHO:s personal är sammansatt och fördelad mellan de olika avdelningarna på geografisk basis. De operativa avdelningarna tycks inte ha tillräckliga resurser för att kunna uppfylla de analys- och sammanställningsbehov som finns inom området för enskilda åtgärder (se punkterna 3.13 3.18 och 4.26 4.27).

4.4. På grund av en begränsning av antalet disponibla tjänster har ECHO på senare år i stor utsträckning använt tillfälliga tjänstemän, extrapersonal eller tillhandahållare av tjänster (44 personer 1994 och 36 personer 1995) för permanent och löpande förvaltning. I slutet av 1995 hade 43 % av personalen tillfälliga kontrakt med högst tre års löptid eller anställningskontrakt som extrapersonal med 12 månaders löptid eller kontrakt för att tillhandahålla tjänster med en till 12 månaders löptid. På avdelning ECHO 4 (f.d. budgetavdelningen), som är ansvarig för att göra åtaganden för anslag och betala ut utgifterna (den allmänna budgeten och EUF), arbetade enbart extern personal, med undantag av avdelningschefen och en enda tjänsteman med ansvar för avdelningens samordning. I slutet av april 1996 var över 60 % av ekonomiavdelningens personal tillfälliga tjänstemän (se bilaga 6).

4.5. Tillfällig personal, extrapersonal och tillhandahållare av tjänster fick ta hand om så komplicerade ärenden som kriserna i Rwanda (44), Somalia och Moçambique. Som handläggare blir den av kommissionen anställda externa medarbetaren den viktigaste kontaktpersonen för ECHO:s partners eftersom han analyserar finansieringsönskemål och upprättar kontrakten för avtalen. Sådana arbetsuppgifter bör normalt utföras av erfaren personal med god kännedom om kommissionens arbetsrutiner och som i kraft av ett långsiktigt anställningskontrakt kan företräda kommissionen på ett rättsgiltigt sätt.

4.6. Förfarandena för rekrytering av extern personal utanför tjänsteföreskrifterna är inte särskilt tydliga. I fråga om extrapersonal (som finansieras med medel från budgetpunkt A-110), liksom i fråga om tillhandahållare av tjänster (budgetpunkt A-178), som ställs till förfogande av arbetsförmedlingar för tillfälligt anställda, är det ECHO som anger namnen på de medarbetare som skall rekryteras. Dessa väljs ut på grundval av personlig intuition, utan särskilda urvalskriterier eller tester för bedömning av deras kvalifikationer.

4.7. Eftersom de ovan nämnda kontrakten har begränsad löptid kan medarbetarna bara fortsätta med samma arbetsuppgifter, om de byter från en anställningsform till en annan tills de har nått den maximala tjänstgöringstiden, vilken är tre år. När denna period har löpt ut, får en del medarbetare ett med driftsanslag finansierat konsultkontrakt, men de flesta måste när de har utbildats lämna avdelningen just när de har fått den erfarenhet som de behöver för att utföra sina arbetsuppgifter. Under dessa förutsättningar är anställning av personal utanför tjänsteföreskrifterna för utförande av permanenta arbetsuppgifter olämpligt. Generellt sett har det visat sig att de bestämmelser som gäller kommissionens personal, till och med dem som gäller tillfälligt anställda och extrapersonal, är alltför snäva där det mandat som har givits ECHO kräver en viss flexibilitet.

4.8. Under hela sin existens har ECHO insett behovet av ett växande antal tekniska konsulter som på plats korrekt kan bedöma behov, kontrollera och övervaka de partners som sköter genomförandet av operationerna och rent generellt säkerställa ECHO:s närvaro ute på fältet. Under 1995 anställdes ett 80-tal tekniska konsulterna i 28 länder. De tekniska biträdena anställs vanligen på basis av kortfristiga (sexmånaders) förnybara kontrakt. I praktiken har i vissa länder de tekniska konsulterna ofta bytts ut. Som följd uppstår det en risk, inte bara för att ECHO skall mista kontrollen över de operationer man själv finansierar, utan också för att ECHO:s anseende hos dess partners skall försämras. Det är därför av yttersta vikt att de tekniska konsulter som ECHO skickar till platsen är noggrant utvalda, har betydande erfarenhet av arbete med humanitärt bistånd och är tillräckligt förtrogna med det sätt på vilket kommissionens avdelningar arbetar.

4.9. Den uppgift som det åligger de tekniska konsulterna att utföra samordning med FN-organ och lokala myndigheter, och övervakning av ECHO-finansierade operationer innebär i praktiken att de fyller en representationsfunktion åt kommissionen. Eftersom de har kortfristiga kontrakt har de tekniska konsulterna ytterst begränsade möjligheter att handla och att fullt ut fullgöra sina funktioner.

4.10. Eftersom humanitärt bistånd tillhör kommissionens permanenta program finns det ett behov av att utveckla en viss kapacitet för representation ute på fältet. En effektiv "kår" av experter på humanitärt bistånd, som efter behov kan placeras ut där humanitära biståndsoperationer pågår, och som också tidvis kan vara verksam vid ECHO:s huvudkontor i Bryssel, skulle öka sakkunskapen inom kommissionen. Detta bör göras inom ramen för ett system med personalrotation som liknar det som inrättats mellan huvudkontoren och delegationerna (45). Under alla förhållanden behöver kommissionen sörja för en mycket starkare institutionell ram för sin övervakning ute på fältet (se punkt 4.37).

ECHO:s arbetssätt

Ramavtal om partnerskap

4.11. För att kunna reagera snabbt och effektivt på humanitära nödsituationer har kommissionen med början 1993 gradvis infört ett system av strukturerat samarbete med sina partners. Detta system, som brukar kallas för ramavtalet om partnerskap, baseras på upprättandet av relationer som bygger på förtroende och på en överenskommelse som anger detaljerade regler för beviljande av finansiering genom ECHO och de förfaranden som ECHO:s partners utfäster sig att följa i fråga om redovisningen av sina insatser i både operativt och ekonomiskt hänseende. Detta är inget slutet system och förhindrar inte nya operatörer från att få finansiellt stöd av kommissionen.

4.12. Revisionsrätten har gått med på principen med ett ramavtal om partnerskap, som tillämpas på partners vilkas effektivitet och pålitlighet har bevisats, och som skall göra det möjligt att mobilisera ofta stora belopp under förmånliga förhållanden och samtidigt förkorta den tid som vanligtvis behövs för förvaltnings- och avtalsförfaranden. Revisionsrätten har för övrigt tidigare rekommenderat att avtal av detta slag skulle införas i samband med samfinansiering av utvecklingsprojekt tillsammans med icke-statliga organisationer (46).

4.13. Ramavtalssystemet består av tre delar:

a) Det egentliga avtalet, en inledning som beskriver parternas principer och avsikter i allmänna termer.

b) Allmänna villkor som styr förfarandena för anvisningar, mobilisering, redovisning och utbetalning samt fastställer formen på de dokument som skall användas vid varje enskild operation.

c) Specifika villkor, fastställda för varje operation (47) som innehåller arbetsprogrammet och anger det maximala utgiftsbelopp som kan komma i fråga för finansiering av ECHO under en klart angiven och vanligtvis kort period.

Ramavtalet om partnerskap skall i praktiken fastställa de avtalsvillkor som styr enskilda humanitära biståndsåtgärder och täcker inte de mer allmänna villkoren för ett skräddarsytt långsiktigt partnerskap mellan kommissionen och var och en av dess partners för att svara på humanitära biståndsbehov. I motsats till vad kommissionen säger i sitt svar anser revisionsrätten att för att etablera verkliga partnerskapsrelationer med hänsyn tagen till varje partners speciella egenskaper, är de åtaganden av generell karaktär som nämns i partnerskapsavtalet klart otillräckliga.

4.14. Samtidigt som cirka en tredjedel av de under granskningen tillfrågade icke-statliga organisationerna ansåg att införandet av ramavtalet verkligen hade gjort deras förbindelser med kommissionen enklare genom att klarlägga finansieringsförfarandena, var de övrigas åsikter mindre entydiga. Många av dem uppfattade ramavtalet som ett förvaltningsinstrument som i vissa fall var stelbent och vars villkor i själva verket bara var en belastning för ECHO:s partners. De ansåg också att ramavtalet var ett instrument som i princip är inriktat på kvantitativa kontroller av inköp, transport och distribution av förnödenheter (se punkt 3.13). På senare tid har några av de stora icke-statliga organisationerna och de internationella organisationerna informerat ECHO om de svårigheter som de stött på vid genomförandet av ramavtalet om partnerskap och föreslagit några förändringar av detta. I avvaktan på rådsresolutionen om humanitärt bistånd (se punkt 2.4) förnyades emellertid de avtal som löpte ut i slutet av 1994 utan att någon förändring gjordes.

4.15. De kontroller som har gjorts hos ECHO:s viktigaste partners (bilaga 2) har föranlett följande iakttagelser:

a) Ramavtalen om partnerskap har vanligtvis upprättats utan att ECHO i förväg fått tillfälle att göra en grundlig analys av sina partners arbetsmetoder samt administrativa och finansiella förfaranden (se punkt 3.15). Under dessa omständigheter har ECHO inte haft något annat val än att föreslå en och samma metod beträffande det humanitära biståndet, dvs. den metod som bäst motsvarade ECHO:s egna regler för budget- och ekonomistyrning.

b) Samtidigt som ramavtalet och dess operationsavtal lämpar sig väl i sin nuvarande utformning för enkla humanitära biståndsåtgärder vilka i princip omfattar anskaffning, leverans och distribution av förnödenheter, är de mindre väl ägnade att uppfylla behoven för komplexa större operationer som ingår i mera långsiktiga program med flera olika givare. På samma sätt är den mycket detaljerade nivån på budgetarna, även om den motsvarar vad som är rimligt att vänta vad gäller enkla operationer, å andra sidan föga lämpad för komplexa insatser som fordrar flexibilitet vid utförandet. Även om det är legitimt att försäkra sig om att utförda utgifter motsvarar kategorier som godkänts i förväg, är det överdrivet att på ett alltför precist sätt detaljera leveranserna, eftersom det komplicerar partnerns insatser.

c) Det är inte realistiskt att inta den hållningen att partnern i varje enskilt fall måste anpassa sig till givarens villkor därför att den senare står för finansieringen. Detta kan i själva verket motverka en sund ekonomisk förvaltning. Mottagarna av medlen måste nämligen antingen utföra "kreativ bokföring", som ECHO bara kan avslöja genom kontroller på plats, eller ställa ECHO inför fullbordat faktum i den trygga förvissningen att de på grund av sin storlek och politiska betydelse är nyckelpartners.

d) Samtidigt som ECHO:s partners i ramavtalet åtar sig att hålla sig till vissa förfaranden vad gäller enskilda insatser, gör ECHO för sin del bara allmänt hållna åtaganden. ECHO tar inte ställning till vilken finansieringsnivå dess partners kan vänta sig, inom vilka tidsramar de kan vänta sig ett svar på sina förslag eller vilka förklaringar de kommer att få i den händelse deras förslag ändras.

e) Somliga av de redovisningsmetoder som tillämpas av ECHO:s avdelningar är inte särskilt tydliga, utan leder till fall där ECHO vägrar att bära kostnaderna, även om det inte råder något tvivel om att anslagen är disponibla eller att utgifterna är relevanta. Följande aspekter av ramavtalet bör därför förklaras tydligare: de detaljerade reglerna för schablonbelopp, särskilt i fråga om personalkostnader (se punkt 4.22), mekanismerna för användningen av reserverna för oförutsedda kostnader, arrangemangen för revidering av budgeten och omräkningsförfarandet för förskott och utgifter (48).

f) Eftersom operationsavtalen gäller åtgärder som är komplexa eller ingår i storskaliga biståndsprogram är de tidsramar inom vilka utgifterna kan komma i fråga för finansiering ofta för snävt tilltagna och motsvarar inte åtgärdernas verkliga varaktighet (49). 41 % av de granskade operationsavtalen visade sig innehålla tidsramar som inte passade partnernas förutsättningar. För de konvojer som organiserades av Danish Refugee Council i f.d. Jugoslavien träffade ECHO till exempel 25 avtal mellan juni 1992 och september 1994. Även om detta kanske är ett extremfall, visar det att när avtalens tidsramar är otillräckliga, komplicerar detta planeringen och förvaltningen av biståndsåtgärderna och leder sålunda till effektivitetsförluster och onödiga kostnader.

g) Utgifterna regleras inte slutgiltigt förrän en rapport om genomförandet av åtgärden har inlämnats. Men samtidigt som redovisningen i fråga om kostnader blir föremål för mycket noggranna kontroller beträffande deras överensstämmelse med budgeten eller fakturadatumen, kunde det inte i något av de under granskningen kontrollerade fallen konstateras att ECHO:s avdelningar hade bett om förklaringar när rapporterna var för vaga eller för korta för att man skulle kunna bedöma den verkliga omfattningen av arbetsprogrammets genomförande (50).

Ruta 2 - Tillämpning av ramavtalet om partnerskap med UNHCR

>Start Grafik>

De viktigaste iakttagelserna efter granskningen av de avtal värda 237 miljoner ecu som slutits med avseende på biståndsåtgärderna i f.d. Jugoslavien är följande:

a) ECHO har inte lämnat något generellt bidrag till UNHCR:s åtgärdsprogram men har finansierat enskilda åtgärder inom dessa program. I praktiken knyter ECHO sin finansiering mer till förutbestämda åtgärder, än vad andra givare gör. Denna praxis passar illa ihop med UNHCR:s operationssätt och ger upphov till allvarliga förvaltnings- och redovisningsproblem för UNHCR, eftersom finansieringarnas löptid är så kort och eftersom deras utveckling på medellång sikt är oförutsägbar.

b) På grund av krigssituationen har UNHCR:s skattningar av behoven av utrustning och förnödenheter hela tiden varit mycket grova och omfattat uppläggning av reservlager för oförutsedda behov. ECHO har, å sin sida, trots representanter på plats, ofta inte kunnat bedöma giltigheten av UNHCR:s önskemål.

c) Även om UNHCR:s förmåga att övervaka den slutliga fördelningen av varor på plats har varit begränsad, har ECHO godtagit mycket allmänt hållna genomföranderapporter och vilkas informationsvärde fortfarande är lågt, trots att bara de punktvisa operationerna ansågs kunna komma i fråga för finansiering.

d) Trots att det handlar om så stora belopp har ECHO inte utverkat av UNHCR oberoende utvärderingar av de finansierade operationerna.

I fråga om krisen i Rwanda har granskningen av fyra avtal med UNHCR till ett totalt värde av 73 miljoner ecu gett upphov till följande iakttagelser:

a) Kommissionens avtal motsvarar inte UNHCR:s operationsprogram. Uppdelningen på avtal är bara en följd av att kommissionen har gjort anslagen disponibla gradvis.

FORTSÄTTNING AV TEXTEN UNDER DOK.NR: 397Y0512(01).1

b) Genom att utsträcka avtalens löptid med flera månader och godta att endast en övergripande rapport avlämnades för de fyra avtalen, har kommissionen anpassat det system som i början infördes för UNHCR:s operativa behov vid denna kris. ECHO:s olika bidrag kan betraktas som ett svar i olika delar på en global appell, ett system som kommissionen i regel är emot.

c) UNHCR har inte alltid efterkommit ECHO:s önskemål om information. Exempelvis hade man inte skickat alla avtalen med icke-statliga organisationer till ECHO i september 1995.

d) På grund av det stora antalet operationer och på grund av den vitt utspridda detaljinformationen kan inte ECHO med detta system, som man själv har inrättat, utöva sin operativa och ekonomiska styrning enligt de villkor som föreskrivs i ramavtalet om partnerskap. Trots dessa iakttagelser ansåg de under punkt 1.4 nämnda utvärderarna att kommissionens finansiering i block av UNHCR i Rwanda varit effektiv under de givna förhållandena.>Slut Grafik>

4.16. Fastän syftet med ramavtal om partnerskap är att skapa ett samarbete som är inriktat på effektiva åtgärder, förenklade förvaltningsförfaranden och en högre profil inom krisområdena, tenderar dessa avtal att minska i antal på grund av två faktorer: ECHO:s begränsade personalresurser och behovet av en grundlig kunskap om partnernas förmåga och arbetsmetoder.

4.17. Såsom systemet med ramavtal hittills har genomförts fungerar det i princip som ett formellt underlag för budgetförslagen och sedan som instrument för redovisningskontroll av utgifterna. På sin höjd behövde verifikationerna inte längre skickas till ECHO i samband med slutregleringen, utan kunde förvaras på partnernas huvudkontor för en eventuell senare kontroll. Så länge ingen hänsyn tas till partnernas förutsättningar och villkor och de alla blir föremål för samma behandling, förblir ramavtalet endast ett mer eller mindre lämpligt instrument för att rationalisera undersökningsförfaranden och för att reglera utgifter inom ramen för avtal med underleverantörer gällande inköp av varor och tjänster. Vad gäller kommissionens svar vill revisionsrätten påminna om att den liksom Europaparlamentet och rådet utan något som helst tvivel skriver under på principen om ett ramavtal för partnerskap som förvaltningsinstrument för det humanitära biståndet (se punkt 4.12). Emellertid blir det inte som det nu formuleras och tillämpas ett instrument som leder till ett effektivt partnerskap med inriktning på att biståndsmålen skall nås genom erkänd sakkunskap inom specifika områden (se punkt 4.16).

4.18. Ovanstående iakttagelser, tillsammans med dem som finns under punkterna 3.16 3.18 angående samfinansierade operationer, pekar på att kommissionen borde göra en viss differentiering av bestämmelserna i ramavtalet om partnerskap med hänsyn till de olika typer av operationer som finansieras. Detta bör göras som en del av den process för förändring av ramavtalen om partnerskap som inleddes redan 1994 men fick ligga nere medan förordningen om humanitärt bistånd utarbetades. När det gäller förhållandevis enkla operationer som går ut på anskaffning, leverans och fördelning av förnödenheter inom det humanitära biståndet, är de existerande bestämmelserna i ramavtalet om partnerskap, med de förbättringar som redan håller på att övervägas, lämpliga. För mer komplexa åtgärder, där de av kommissionen tillhandahållna resurserna kombineras av partnern med andra givares resurser och partnerns egna resurser, måste avtalsvillkoren bli tydligare i fråga om det totala programmet, om programmets olika delar och om de källor som skall finansiera det.

4.19. Det är normalt att kommissionen som stor givare skall vara med om att bestämma sina partners program, och att den skall ha inflytande över prioriteringarna. Ramavtalen om partnerskap av denna typ borde innehålla precisa bestämmelser för form och innehåll hos de genomförande- och ekonomirapporter som skall inlämnas om partnerns hela program, så att denne fullgör sin plikt att redovisa för sina givare. Avtal av den sorten bör också innehålla granskningsarrangemang för operationen som helhet, för att undvika en situation där varje givare enskilt försöker tillämpa sina egna granskningskrav.

4.20. För att allt detta skall bli effektivt, skulle andra stora givare behöva gå med på en liknande metod, vilket inte verkar så enkelt. Icke desto mindre befinner sig kommissionen och EU:s medlemsstater i en situation där de kan visa vägen. I den gemensamma utvärderingen av det akuta biståndet till Rwanda fanns noggranna rekommendationer till givare, organ och OECD/DAC i fråga om behovet av att definiera enhetliga regler, inklusive en analys av data per verksamhet och område, för alla givare av humanitärt bistånd. Det är givarnas ansvar att sinsemellan standardisera formaten för de rapporter som de kräver av de organ som de förser med medel (51).

4.21. En differentiering av bestämmelserna i ramavtalet om partnerskap på ovan beskrivna sätt medför en viss differentiering i grupper av de organisationer som kommissionen samarbetar med. En grupp består av de stora FN-organen och ICRC, med vilka det behövs särskilda avtal, både på grund av de operationer som finansieras och på grund av deras särskilda multilaterala och internationella status (se punkt 2.23). En andra grupp består av icke-statliga organisationer som opererar i internationell skala med program på medellång eller lång sikt för humanitärt bistånd i ett givet land, för vilka de erhåller finansiering från flera källor. En tredje grupp består av icke-statliga organisationer, vilka genomför punktvisa humanitära biståndsaktioner, vanligtvis i begränsad skala och med enkla finansieringssätt.

Personalkostnader inom ramen för projekten

4.22. Ofta utgör personalkostnaderna en stor del av kostnaden för ett projekt. Vid inköp av varor och material begär ECHO redovisning av de verkliga kostnaderna, men i fråga om personalkostnaderna tillämpas ett system med schablonbelopp (52), med olika summor för personal stationerad utomlands och lokal personal. I den form som nu tillämpas lider systemet av följande problem:

a) Fastän det använda uttrycket är "schablonbelopp" och ECHO i praktiken betalar standardsummorna fullt ut, har ECHO försökt hävda (53) att med uttrycket "schablonbelopp" avses i själva verket de ersättningstak, upp till vilka betalningar görs.

b) De ersättningar som ECHO:s partners i själva verket betalar ut till sin personal varierar betydligt: för somliga räcker inte de av ECHO erhållna schablonbeloppen till för att täcka kostnaderna (t.ex. hos FN-organen, internationella organisationer och en del icke-statliga organisationer som betalar ersättningar som närmar sig marknadslöner), medan schablonbeloppen för andra, vilkas personal arbetar för frivilligersättningar, ibland avsevärt överstiger de faktiska kostnaderna (54).

c) Ersättningarna till lokal personal är också standardiserad över hela världen och grundas på ersättningsnivåerna i de fattigaste länderna (55). De är absolut otillräckliga för länder med medelhöga inkomstnivåer som f.d. Jugoslavien. De flesta av de tillfrågade partnerna ansåg att de lokala schablonbeloppsersättningarna var alldeles för låga för att de skulle kunna rekrytera bra lokalt anställda, särskilt då välutbildade människor. Under dessa förhållanden lockas partnerna att hellre anställa personal från utlandet än lokal personal, vilket inte bara skadar krislandet utan också gemenskapsbudgeten.

Standardisering av avtalsbestämmelser och -villkor

4.23. Kommissionen har inte standardiserat avtalsbestämmelserna för sina partners, som erhåller medel för av ECHO förvaltade humanitära biståndsåtgärder (reglerade genom ramavtalet om partnerskap), av GD VIII förvaltade livsmedelsbiståndsoperationer (officiella skrivelser), av GD 1B och GD VIII förvaltade flyktingprogram (avtal i form av skrivelser) och av GD VIII förvaltade, gemensamt med icke-statliga organisationer, finansierade utvecklingsprojekt (avtal i form av skrivelser). Omkring 45 % av de tillfrågade av ECHO:s partners påpekade att de inte förstod skälen till de betydande skillnaderna mellan förfarandena. Det är visserligen sant att avtalsformat och -villkor inte kan vara helt lika för de olika typer av åtgärder som finansieras, men det finns utrymme för betydande standardisering och förbättrad överensstämmelse mellan de krav som kommissionens olika avdelningar ställer, i synnerhet inom följande områden:

a) Betalningsvillkor (till exempel förskott, villkor för frigörande av medel).

b) Andra ekonomiska villkor, däribland behandlingen av räntor (56), betalning av schablonersättningar för personal- och transportkostnader.

c) Anskaffningsbestämmelser.

d) Inspektion och övervakning.

e) Transport- och leveransvillkor.

f) Föreskrifter för framläggandet av genomförande- och ekonomirapporter, inklusive de givna tidsramarna.

4.24. Kommissionen har erkänt att tillämpningen av olika förfaranden, inklusive avtalsförfaranden, vid förvaltningen av flyktingprogram är otillfredsställande (57). 1994 undersökte de av kommissionens avdelningar som berörs av flyktingaktioner om ramavtalet om partnerskap var tillämpligt på deras aktioner på längre sikt, men kom fram till att så inte var fallet. Sedan dess har just inga framsteg gjorts i riktning mot en harmonisering av avtalsvillkoren. Vid kommissionens översyn av bestämmelserna och villkoren i ramavtalet om partnerskap bör detta uttryckligen tas hänsyn till.

Anbudsinfordran

4.25. Rent generellt konstaterades det att de stora organisationerna (som FN-organen, ICRC, de stora icke-statliga organisationerna) tillämpar tillräckliga förfaranden för att undersöka marknaden och infordra anbud samt försöker få de bästa offerterna i fråga om pris, leverans, tillförlitlig tillgång och liknande kriterier. Dessa organisationer, däribland de stora icke-statliga organisationerna, har i allmänhet specialiserade avdelningar för upphandling och håller förfarandena inom avdelningarna under uppsikt.

4.26. I fråga om kommissionens tillämpade förfaranden konstaterades följande vad gäller 20 operationer som granskades av revisionsrätten (58), för operationer utförda av två organisationer, förfaranden som inte motsvarade det man hade anledning att förvänta:

a) Det första fallet gäller avtal för leverans av livsmedelspaket till Serbien. Fastän detta i praktiken var ECHO:s direkta operation ECHO Belgrad hade ansvaret för fördelningen av paketen överfördes medlen till en icke-statlig organisation som köpte livsmedelspaketen av en leverantör utan anbudsförfarande. Först när det fjortonde avtalet skulle slutas i maj 1994 gjordes en anbudsinfordran, varvid leverantören i fråga sänkte priset för varorna med 16 % och priset för transporten med 37 % (59). I det fallet borde kommissionen redan från början ha säkerställt en riktig anbudsinfordran.

b) När det gäller leveranser av utsäde och jordbruksverktyg i Angola, har ECHO:s avdelningar gjort en undersökning av marknaden på sådant sätt att de erbjudanden som getts inte på ett riktigt sätt kunde jämföras, vilket vid flera tillfällen har lett till att samma leverantör fått anbuden. När avtalen är så stora att det behövs tidsfrister på flera månader för genomförandet, kan inte den akuta situationen anföras som skäl för privata överenskommelser. Det är nödvändigt med större disciplin inom detta område.

4.27. För det akuta livsmedelsbistånd som finansierades med hjälp av budgetrubrik B7 211 var ECHO tills slutet av 1995 tvunget att följa de mobiliseringsförfaranden som fastställs i förordning nr 2200/87. När det gäller all annan upphandling för direkta operationer, t.ex. i f.d. Jugoslavien, har ECHO kunnat tillämpa de mobiliseringsförfaranden som förvaltas av deras egna avdelningar. I detta hänseende bör kommissionen undersöka möjligheten av att införa ett enhetligt upphandlings- och anbudsförfarande för humanitärt bistånd och livsmedelsbistånd, där sakkunskap om upphandling kan samlas. Dessutom bör akuta upphandlingsförfaranden endast komma i fråga i verkligt akuta situationer. När direkta operationer genomförs under utdragna krissituationer, som i Kroatien och Serbien, kan normala upphandlingsförfaranden tillämpas.

Övervakning av genomförandet av operationerna

4.28. Övervakningen sker på flera nivåer. Först och främst bör de partners som har hand om genomförandet övervaka sina egna operationer så att de kan rapportera för kommissionen och i god tid föreslå förändringar av åtgärden. I en del fall, i synnerhet där FN-organen och internationella organisationer är inblandade, använder ECHO:s partner internationella eller lokala icke-statliga organisationer som underleverantörer vid distributionen av biståndet till mottagarna. En andra övervakningsnivå krävs därför av organet i fråga eller av den internationella organisationen. Den tredje nivån är ECHO:s egen övervakning antingen den sker med hjälp av tekniska konsulter ute på fältet, eller med hjälp av personal från huvudkontoret. ECHO:s egen övervakningsroll är särskilt viktig vid de direkta åtgärderna. En ytterligare faktor i övervakningsprocessen är utvärderingen, genom vilken konsulter på ECHO:s begäran gör utvärderingar på plats av åtgärden (se punkterna 5.1 5.40). Dessa brukar arrangeras innan åtgärden avslutats och innehåller därför ett viktigt element av övervakning.

Direkta operationer

4.29. Under sina direkta biståndsåtgärder och i synnerhet under livsmedelsbiståndsoperationerna i Kroatien och, i mindre utsträckning, i Serbien och Montenegro (60), kunde kommissionen inrätta ett effektivt övervakningssystem genom sina lokala representanter. De icke-statliga organisationernas arbetslag med utlandspersonal och lokal personal i Kroatien var pålitliga och kunde styra programmet, trots starka påtryckningar från nationella och lokala myndigheter och ibland till och med också från flyktinggrupper. I detta sammanhang betonade UNHCR:s representant i Zagreb den exceptionella tillförlitligheten i den information som samlades in av de arbetslag som hade finansierats av gemenskapen. De övervakningslag som hade anställts av kommissionen för att kontrollera leveransen av livsmedelsbiståndet till Armenien, Azerbajdzjan och Georgien 1994/95 bidrog i hög grad till att säkerställa att livsmedlen nådde sin destination med minimala förluster (se punkt 3.8.c).

Operationer som utförts av partners

4.30. De stora FN-organens högsta ledning erkänner att eftersom de i allt högre grad anlitar icke-statliga organisationer för genomförandet av biståndsåtgärder, finns det behov av att granska deras rutiner och förbättra övervakningen. Detta kräver att hjälporganen och kommissionen är eniga om vem som har ansvaret för övervakningen. Om ett hjälporgan som WPF har levererat humanitära biståndsförnödenheter till framskjutna leveransplatser (extended delivery points, EDP), varefter andra genomförandepartners eller lokala organisationer säkerställer den slutliga distributionen till biståndsmottagarna, är hjälporganets egna informationssystem inte inriktade på en detaljerad rapportering av den vidare distributionen från de framskjutna leveransplatserna. Härvidlag är hjälporganets övervakning beroende av medarbetarna på fältet, i övrigt litar man på de rapporter man får av partnerna eller de lokala organisationerna. ECHO förväntar sig emellertid att hjälporganen skall kunna avge fullständiga rapporter om distributionen på alla nivåer. De svårigheter som hjälporganen haft med detta har bidragit till det av kommissionen yttrade missnöjet med till exempel WFP:s och UNHCR:s prestationer (se rutorna 2 och 3).

4.31. Varken WFP eller UNHCR har egna resurser för finansiering av övervakningsverksamhet. Om kommissionen kräver intensivare övervakningsåtgärder av WFP och UNHCR, måste av kommissionen beviljade anslag användas. De direkta livsmedelsbiståndsaktionerna i Kroatien och Serbien är ett belysande exempel i detta hänseende (se punkt 4.29). Under stora, utdragna kriser som den i f.d. Jugoslavien, där beloppen för humanitärt bistånd är enorma, bör de stora aktörerna som ECHO, UNHCR och WFP enas om vad det finns för övervakningsbehov och finansiera detta som en särskild post.

4.32. Att spåra stora volymer av biståndsförnödenheter genom en distributionskedja med många länkar och underavdelningar är mycket komplicerat och de stora hjälporganen har inte tillfredsställande system för att spåra varor bortom de framskjutna leveransplatserna (61). Att utveckla och sköta informationssystem för styrning som genererar exakta och pålitliga data är mycket svårt. Emellertid bör kommissionen och andra givare fortsätta att samarbeta med de stora hjälporganen om en förbättring av deras system.

Ruta 3 - Bistånd från Europeiska unionen som genomförts av Världslivsmedelsprogrammet (WFP)

>

Start Grafik>

Samtidigt som WFP av tradition haft ansvaret för livsmedelsdelen i Förenta nationernas utvecklingshjälp, har programmet på senare år utfört en allt större andel av de humanitära biståndsoperationerna. Europeiska unionen och dess medlemsstater är WFP:s största finansieringskälla.

På grund av det ökade antalet humanitära biståndsoperationer har WFP svårt att täcka sina löpande kostnader. Dessa svårigheter står i samband med att förvaltningssystemen och de operativa förfarandena inte är avsedda för redovisning av enskilda bidrag från programmets givare. Detta har på senare tid föranlett frågor från flera givare, bland dem kommissionen. I samband med detta upprättade givarna 1994 en arbetsgrupp, som skulle arbeta fram specifikationerna för ett informationssystem som alla kunde acceptera. I slutet av 1995 var arbetsgruppen ännu inte färdig med sitt arbete.

Kommissionens avdelningars oro ökas av det faktum att Europeiska unionens gåvor när de distribueras genom WFP har en relativt låg synlighet ännu mer än vad som är fallet med andra av Förenta nationernas organ eftersom spåret är svårt att följa på fältet (62). Därtill kommer att transporttiden för biståndet är relativt lång och att behovsbedömningarna ofta är "försiktiga", så det är inte alltid möjligt för WFP att mobilisera alla de anslag som kommissionen har gjort åtaganden för, vilka följaktligen ställs in. Slutligen är de tillfälliga kostnaderna i samband med varje enskild operation (63) enligt kommissionens åsikt höga.

Enligt den under granskningen tillfrågade WFP-personalen

a) tillät det av ECHO utarbetade ramavtalet om partnerskap inte att WFP fick full ersättning för sina operationer,

b) hade kommissionens olika avdelningar olika redovisningskrav, var och en i enlighet med sina egna förfaranden,

c) hade kommissionens finansiering en alltför kort löptid och var alltså illa anpassad till operationernas längd.

I praktiken inskränker sig WFP:s roll som samordnande hjälporgan (lead agency) till livsmedelsbiståndet. Endast i Angola spelade WFP en större roll, troligen av historiska skäl (64).

Trots den senaste tidens förbättring av relationerna på hög nivå mellan kommissionen och WFP kvarstår praktiska svårigheter som inte kan övervinnas förrän alla parter har blivit fullt förtrogna med varandras förutsättningar och förfaranden. De granskningar som utfördes på huvudkontoren och WFP:s och kommissionens lokala kontor visade att det hade uppstått missförstånd på båda sidor, eftersom man inte kände till varandras arbetsrutiner. I detta sammanhang bör kommissionen ange klara linjer gentemot WFP (65) och sörja för en nära medverkan av kommissionens lokala delegationer i övervakningsrutinerna.>Slut Grafik>

4.33. I fråga om de åtgärder som genomförts av icke-statliga organisationer finns det en utbredd medvetenhet bland de stora organisationerna om behovet av sträng egen övervakning både genom personal på fältet och genom huvudkontoret, men resultatet skiftar. Brister i förberedelserna av projekt med dåligt definierade mål och åtgärdsprogram (se punkt 3.13) gör övervakningen och rapporteringen av resultaten svåra. ECHO:s bristande definition av vad som bör inkluderas i genomföranderapporterna är ett av skälen till att många genomföranderapporter (över 20 % i de 104 granskade operationerna) ger föga information om övervakningen och vad projektet har åstadkommit. Även när det hade förekommit tillräcklig övervakning, framgick det inte av rapporterna.

4.34. De icke-statliga organisationer som besöktes på plats i Angola och f.d. Jugoslavien höll i allmänhet sina projekt under noggrann övervakning och kunde ge aktuell information om genomförandeläget. Situationen på de besökta icke-statliga organisationernas huvudkontor varierade. Somliga hade bara en allmän uppfattning om verksamheten på plats, medan andra hade fullständiga uppgifter och personal från huvudkontoren skickades till platsen rätt ofta (62).

Övervakning genom kommissionen

4.35. ECHO litar i hög utsträckning till sina tekniska konsulter ute på fältet för övervakning av operationerna (se punkterna 4.8 och 4.9). Deras effektivitet varierar: i Kroatien och Serbien var de tekniska konsulter i ECTF och ECHO Belgrad som samarbetade med de icke-statliga organisationerna erfarna och väl ansedda. De hade ofta kontakt med de icke-statliga organisationerna, de besökte projektplatser och gav råd och hjälp beträffande förslag om nya projekt eller förändringar av existerande projekt. De deltog också i samordningsmötena med FN-organen, de icke-statliga organisationerna och givarna. I Angola var emellertid situationen den motsatta.

4.36. UNHCR:s program i Angola under 1994 (1,8 miljoner ecu), som delvis sammanföll med andra organs (UNICEF) program, fick omarbetas vid flera tillfällen på grund av att kriget flammade upp igen. En stor del av distributionen av varor och livsmedel hade lagts ut på tre icke-statliga organisationer som var verksamma inom besvärliga områden. Dessa förhållanden talade för en särskilt noggrann uppföljning. Verksamhetsprogrammet avbröts slutligen i förtid; det hade inte varit möjligt att distribuera en betydande del av förnödenheterna och den verksamhet som hade påbörjats fick ingen varaktig effekt i två av de tre berörda provinserna. En stor del av de medel som betalats ut till en av de icke-statliga organisationerna hade använts till att renovera tre av dess kontor. ECHO:s lokalt anställde hade inte övervakat verksamheten på något sätt.

4.37. Vid tiden för revisionsrättens granskning på plats 1994 och 1995 var ECHO:s tekniska konsulters roll inte klar. Inte ens i Zagreb och Belgrad hade konsulterna fått veta hur långt de skulle gå i fråga om att söka information och övervaka partnerna, i synnerhet FN-organen. Deras roll var inte definierad i operationsavtalen med partnerna, och de direktiv de hade fått var allmänna. De rådfrågades inte alltid innan nya avtal skulle ingås mellan de icke-statliga organisationernas huvudkontor och kommissionen, och ibland fick de inte ens en kopia av avtalet förrän de själva begärde en från Bryssel. När ECHO hade upprättats frångicks dessutom tidigare praxis att be delegationerna om en kort utvärdering av partnernas prestationer före slutbetalningen.

4.38. I mars och juni 1995 arrangerade ECHO seminarier i Nairobi respektive Moskva för att de tekniska konsulterna skulle kunna ta itu med dessa frågor, och efter dessa seminarier vidtogs mått och steg att förbättra deras direktiv, arbetsmetoder och rapporteringsförfaranden. Tillsammans med de åtgärder som håller på att vidtas för att förbättra avtalsvillkoren och förvaltningen av de tekniska konsulterna är dessa frågor föremål för fortlöpande behandling.

4.39. Kommissionen borde göra mera realistiska bedömningar av sina behov av tekniska konsulter. I Serbien ansvarade en enda teknisk konsult för övervakningen av tio icke-statliga organisationer och ett 20-tal projekt som täckte fem sektorer. De av ECHO engagerade konsulterna som skulle granska de åtgärder som övervakades av tekniska konsulter i Nairobi och i Azerbajdzjan påpekade att det var omöjligt för dessa tekniska konsulter att till fullo utföra sitt uppdrag.

4.40. Den övervakning som utförs av kommissionen i Bryssel av åtgärdernas innehåll är begränsad. Anställda vid geografiska enheter reser ibland till platsen och besöker icke-statliga organisationer och projekt inom sitt område. De rapporter som de skriver efter hemkomsten är ofta alltför allmänt hållna. I 49 av de 74 granskade avtalen med icke-statliga organisationer (63) räckte inte rapporterna till för att göra det möjligt för kommissionens avdelningar att göra en nöjaktig skattning av vad partnern faktiskt hade åstadkommit innan slutbetalningarna gjordes. Slutbetalningarna gjordes till exempel trots att partnernas genomföranderapporter klargjorde att merparten av varorna i fråga inte hade distribuerats. Efter slutbetalningarna gjordes ingen ytterligare uppföljning av projekten.

Förfaranden för det ekonomiska genomförandet

4.41. Sedan 1995 har ECHO i betydande grad förbättrat kvaliteten på den ekonomiska förvaltningen av sin verksamhet genom att införa standardförfaranden. I början försvårade personalbrist uppgiften att rationalisera förvaltnings- och räkenskapsförfarandena, vilket skulle göra det möjligt för organisationen att klara ökningen av anslag och det växande antal åtgärder som stöddes (se punkt 4.4), och i ett senare skede försvårades samma uppgift också av att redovisningssystemen varierade allt efter de berörda medlens finansieringskälla (64). Därför utvecklades ett speciellt datasystem för den ekonomiska övervakningen av avtalen som helhet. Datasystemet visade sig vara otillräckligt och utvecklingen av ett nytt lokalt system för att lösa detta problem började i september 1993. Systemet var ännu inte helt användbart i slutet av april 1996 och tillförlitligheten hos de data det levererade var begränsad. Under dessa omständigheter måste de ekonomiansvariga använda speciella datasystem. Situationen bör rättas till, så att resurser inte används dubbelt.

4.42. Artikel 24 i de allmänna villkoren i ramavtalet om partnerskap tillåter ECHO att efter partnerns anmodan betala ut ett förskott på 50 % av beloppet för varje operationsavtal. Ytterligare förskott är också möjliga upp till 80 % av den totala budgeten för åtgärden. Många av partnerna har klagat över sena förskottsutbetalningar. Granskningen av ett 30-tal avtal visade att den genomsnittliga intervallen mellan avtalets undertecknande och utbetalningen hade minskat från 56 dagar 1993 till 36 dagar 1994 och sedan ökat till 46 dagar 1995. I somliga fall kom betalningen redan efter 12 dagar, vilket visar att förbättringar är möjliga. Om förskottet betalades ut automatiskt så snart partnern undertecknat och återlämnat operationsavtalet, skulle det minska dröjsmålen vid förskottsutbetalningarna, utan att kontrollen gick förlorad.

4.43. En slutlig finansiell rapport skall lämnas in inom tre månader efter varje operation och när den har arkiverats och godkänts skall återstoden av avtalssumman betalas ut så snart som möjligt. I över 50 % av de granskade fallen hade rapporterna lämnats in sent. Det genomsnittliga dröjsmålet innan restsumman betalades var cirka 50 dagar 1993, steg till 80 dagar 1994 och var över tre månader 1995.

4.44. Det finns flera orsaker till dröjsmålen, bland andra:

a) Det är i vissa fall nödvändigt att inhämta ytterligare information från partnern.

b) Det tar tid för de geografiska enheterna att utvärdera genomföranderapporterna.

c) Detaljnivån varierar på uppgifterna i de finansiella bilagorna som skall granskas före slutregleringen. Dock är huvudorsaken till de allt längre dröjsmålen den ständiga ökningen av det antal projekt (över 1 000 1995) som handläggs av ekonomienheten.

4.45. Om partnern inte inkommer med några invändningar inom sex veckor efter slutbetalningen avslutas ärendet, även om det fortfarande finns anslag som är disponibla inom ramen för operationen i fråga. Fram till 1994 var dessa icke utnyttjade anslag bundna, och alltså oanvändbara, i perioder av över ett år. Sedan dess har ECHO försökt att reglera avslutade operationer varje kvartal. 1994 var den genomsnittliga intervallen mellan slutbetalningen och frigörandet av återstående anslag cirka fyra månader. 1995 varierade intervallen mellan två och åtta månader. I slutet av 1995 hade frigörandet av återstående anslag upphört att vara systematiskt och i fråga om EUF förekom det endast när det var brist på anslag.

4.46. De humanitära biståndsoperationernas beskaffenhet gör det svårt att förutsäga utgifterna, så det är inte ovanligt att de av kommissionen utbetalda förskotten överstiger de faktiska utgifterna. I sådana fall skall ECHO ta tillbaka de överskjutande medlen vid slutregleringen. Det går flera månader mellan avvecklingen av operationen och utfärdandet av en återbetalningsanmodan, till och med när partnern förklarar sig beredd att snabbt återbetala beloppet.

Slutsats

4.47. På grund av de senaste krisernas storlek och otillräcklig omplacering av personalen från kommissionens sida, har ECHO tvingats att i stor utsträckning använda tillfällig personal (se punkterna 4.4 4.7). Regler och praxis beträffande villkoren för rekrytering och anställning av personal vid gemenskapens institutioner passar illa ihop med de krav som ställs vid humanitära biståndsoperationer. Systemets nuvarande stelhet har en förlamande verkan (se punkterna 4.4 4.10).

4.48. Ramavtalet om partnerskap har visat sig vara ändamålsenligt på det administrativa planet. I sin nuvarande form gör det emellertid begränsad nytta när det gäller att styra, kontrollera och övervaka i vilken utsträckning partnerna bidrar till de av kommissionen antagna prioriteringarna och målen, och passar inte för alla organisationer (internationella organisationer, stora och små icke-statliga organisationer). För att göra verktyget effektivare skulle man behöva göra en differentiering av avtalen med avseende på de olika typerna av partners (se punkterna 4.17 4.21 och 1.3).

4.49. Utvärderingen av partnernas förfaranden och förvaltningssystem är ett område inom vilket ECHO måste gå vidare i sina ansträngningar.

4.5