ODYSSEUS-PROGRAMMET: ÅRSPROGRAM 1999 (1999/C 17/07)

1. Sammanfattning av programmets övergripande innehåll

Den 19 mars 1998 antog rådet Odysseus-programmet, ett utbildnings-, utbytes- och samarbetsprogram inom politikområdet asyl, invandring och passage av medlemsstaternas yttre gränser (EGT L 99, 31.3.1998). Det är tillämpligt inom Europeiska unionens 15 medlemsstater. Kandidatländer och eventuellt andra tredje länder kan delta när en sådan anslutning är förenlig med programmets målsättningar.

Programmet omfattar perioden 1998-2000 och det finansiella referensbeloppet för dess genomförande är 12 miljoner EUR.

Det har tre allmänna mål:

1) Att för det första i ett flerårigt perspektiv skapa ett praktiskt samarbete mellan myndigheter som ansvarar för genomförandet av politiken vad avser asyl, invandring och överskridande av medlemsstaternas yttre gränser. Detta fleråriga perspektiv är det främsta villkoret för att åtgärden skall bli verkningsfull, eftersom det krävs ganska lång tid, ofta mer än tiden för ett årsprogram, för anpassning till ny lagstiftning, nya förfaranden och ny teknik.

2) Att för det andra åstadkomma ett genomtänkt och heltäckande program, där olika komponenter integreras i en mycket omfattande samarbetspolitik från utbildning till utbyte av tjänstemän. Detta kan få full verkan bara om följande tre villkor uppfylls:

- Att klargöra vad som behöver på varje nivå: De åtgärder som beskrivs i Odysseus-programmet och genomförs på unionsnivå bör komplettera övriga åtgärder som genomförs av medlemsstaterna, särskilt de som hör samman med den grundläggande utbildningen av deras tjänstemän.

- Att stödja samarbetet med hjälp av studie- och forskningsverksamhet genom att utveckla hjälpmedel och sprida information som ökar effektiviteten.

- Att integrera en utvärdering vilket förutsätter att varje åtgärd omfattar en fullständig beskrivning av sina mål och de medel som skall användas för att uppnå dem. Dessa mål skall även innebära en överensstämmelse mellan de uttalade behoven och programmets innehåll. Inga nya åtgärder kan inledas om de inte tar hänsyn till en utvärdering av tidigare åtgärder av samma slag.

3) Att för det tredje åstadkomma en reell öppning gentemot tredje land och särskilt kandidatländerna, vilka skall utgöra en prioriterad målgrupp för samarbetsåtgärder för att de skall få inblick i gemenskapslagstiftningen inom områdena asyl, invandring och passage av medlemsstaternas yttre gränser.

Avsikten med programmet är att uppfylla dessa mål genom stöd till offentliga institutioner eller privata organisationer som syftar till att skapa samarbete vad gäller asyl, invandring och passage av medlemsstaternas yttre gränser. Därför skall det utformas på grundval av en ärlig programplanering som fastställs av förvaltningskommittén, vilken kommer att arbeta mycket öppet vid urvalet av projekt och samtidigt med största noggrannhet med hjälp av de experter som vid behov bistår kommissionen vid behandlingen av tekniska frågor så att sammanhängande programförslag utarbetas.

På samma sätt kommer kommissionen att vinnlägga sig om att detta program är samstämmigt med de program som redan finns inom ramen för avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen liksom med Phare-programmet, särskilt i dess speciella inriktning mot frågor som rör området rättsliga och inrikes frågor.

För att uppfylla detta mål kommer åtgärder att genomföras genom Odysseus-programmet på följande områden:

- Utbildning av tjänstemän, vilken innebär utbildning av fortbildare eller avancerad specialistutbildning. Beroende på vilket ämne som studeras skall den grundläggande utbildningen av tjänstemännen huvudsakligen ske i medlemsstaterna. Under det andra året som programmet genomförs är det inte nödvändigt att erbjuda specialutbildning genom prioritering av fortbildare eller specialister. Politikområdena är tillräckligt stora och avgränsade för att det från fall till fall skall kunna avgöras vilken typ av utbildning som är lämpligast. Vad gäller falska handlingar skall det således i utbildningen tas hänsyn till vilka lärdomar som kan dras av erfarenheterna från Sherlock-programmet. På övriga områden kommer en utbildning som är inriktad på grundläggande företeelser visa sig mer användbar. För övrigt ämnar kommissionen att främst satsa på informationsspridning inom ramen för detta program. Det gäller dels att mångfaldiga information från medlemsstaterna och att till berörd personal möjliggöra en så långtgående spridning som möjligt av information som gäller frågor av gemensamt intresse för alla medlemmar av unionen. Dels gäller det att garantera vidareutbildning och specialisering för tjänstemän för att fördjupa särskilda aspekter som angivits som speciellt viktiga. Dessa utbildningar skall äga rum regelbundet för att ge en verklig snöbollseffekt som i slutet av utbildningsperioden resulterar i en omfattande informationskälla att referera till.

- Utbyte av tjänstemän mellan medlemsstaterna är ett komplement till utbildningarna. Utbytesperioderna skall vara tillräckligt långa för att möjliggöra en praktisk förtrogenhet med de metoder, förfaranden och teknik som används på fältet. Detta kan få formen av vistelser som antingen organiseras unilateralt eller sker ömsesidigt mellan nationella myndigheter med ansvar för asyl, invandring och kontroll av yttre gränser för att ge en bild "inifrån" av de problem man möter i andra medlemsstater. Det finns också möjlighet att, efter godkännande från de inblandade myndigheterna, genom längre vistelser ge de tjänstemän som tas emot en mer praktisk inblick i frågorna. Dessutom kommer möjligheten för tjänstemän från flera medlemsstater att praktisera i en annan medlemsstat att utvidgas.

- Studie- och forskningsverksamheten, som är den tredje delen i årsprogrammet, syftar till att ta fram och sprida pedagogiskt material (undervisningsmaterial, pedagogiska och tekniska hjälpmedel osv.). Forskningen skulle med fördel kunna inriktas på att ta fram hjälpmedel och utarbeta praktiska fall. Inom detta område kan man även beakta projekt som syftar till spridning av dokument eller rådfrågning av dokument (via databaser) som förbättrar samarbetet mellan myndigheterna. Slutligen kan befintliga eller kommande områden som rör institutioner, lagstiftning och regelverk bli viktiga för studie- och forskningsverksamhet, särskilt mot bakgrund av Amsterdamfördragets ikraftträdande.

Projekten väljs ut av en förvaltningskommitté där alla medlemsstater företräds, och där en företrädare från kommissionen är ordförande. För att komma i fråga för stöd skall de inlämnade projekten vara av intresse för unionen och omfatta minst två medlemsstater. Kandidatländerna kan, enligt artikel 10 i den gemensamma åtgärden, anslutas till dessa projekt om detta är förenligt med programmets målsättningar. Programmet utesluter för övrigt inte deltagande av tredje land, då det ligger i Europeiska unionens intresse.

2. Programmets uppbyggnad, åtgärdsområden för 1999 och ekonomiska ramar

Målen i Odysseus-programmet är omfattande eftersom de rör områdena asyl, invandring och passage av yttre gränser. Dessa politikområden omfattar specifika frågor och vänder sig till olika sorters deltagare. Vissa sektorer kräver strikt konfidentialitet, särskilt vad gäller kampen mot falska handlingar, medan andra är öppna för den akademiska världen, icke-statliga organisationer samt företag inom den affärsdrivande sektorn. Därför riktas Odysseus-programmet till en bred offentlighet, från myndigheter med ansvar för ovannämnda områden till de organisationer, sammanslutningar och företag som verkar i anslutning till dem.

Odysseus-programmets struktur återspeglar denna mångfald genom sin prioritering av de tre huvudområdena (asyl, invandring och yttre gränser). De ingår i de traditionella samarbetsformerna utbildning, utbytesverksamhet och forskning och tar upp de problem som medlemsstaterna möter på dessa områden. De områden som är kopplade till handlingsplanen för ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, arbetet inför Amsterdamfördragets ikraftträdande och andra aktuella frågor utgör sålunda prioriterade sektorer. Prioriteringen påverkar inte programmets traditionella struktur som är uppbyggd kring åtgärder rörande utbildning, utbyte samt studier och forskning.

Årsprogrammet skall genomföras i etapper, där prioritet ges åt de områden som är av gemensamt intresse för unionen och medlemsstaterna liksom de ämnen som är särskilt relevanta, i synnerhet de som behandlas av rådets instanser, medan andra mer specifika aspekter kan behandlas senare.

Slutligen skall större vikt läggas vid utvärderingen av åtgärder som utförs inom programmets ram, vilket är ett gemensamt drag för alla program som kommissionen förvaltar. Kommissionen avser följa en övergripande strategi och samla alla de program som faller under avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen.

- Asyl

- Genomförandet av Dublinkonventionen har högsta prioritet, eftersom villkoren för tillämpningen av detta rättsliga instrument kräver att medlemsstaterna genomför utbildning.

- Årsprogrammet syftar till att betona bästa praxis vad gäller förfarandena för granskning av asylansökningar.

Därutöver skulle ett ökat samarbete på övriga asylområden vara gynnsamt. Genom jämförelser på plats i samband med utbytesverksamhet kan tjänstemän bättre lära känna andra system än det som de själva använder och ibland överföra lösningar till sin egen myndighet.

- Sådant samarbete är särskilt användbart i kandidatländerna, eftersom flera av dem helt nyligen har skaffat sig erfarenhet på detta område. Samarbetet gör att de kan skapa grundläggande förvaltningsförfaranden för hantering av asylansökningar.

- Frågor i samband med det pågående arbetet kring tillfälligt skydd, ekonomisk solidaritet och övriga typer av skydd kommer att anses prioriterade.

- Eftersom kommissionen i ett annat sammanhang förvaltar de budgetposter som rör finansiering av fördrivna, asylsökande och flyktingar (gemensam åtgärd 98/304/RIF och 98/305/RIF, EGT L 138, 9.5.1998) kommer komplementaritet mellan de åtgärder som vidtas i detta sammanhang att uppmuntras.

- Invandring

De två kompletterande aspekterna av politiken, särskilt på det sätt som de beskrivs i kommissionens meddelande (februari 1994) om invandrings- och asylpolitik skall beaktas.

- Därför måste åtgärderna gälla såväl området inresetillstånd för tredjelandsmedborgare som bekämpning av illegal invandring. Under denna första punkt avser programmet att betona de ämnen som är nära förbundna med utkastet till konventionen om inresetillstånd för tredjelandsmedborgare till medlemsstater i Europeiska unionen.

- Under den andra punkten kan projekten röra de praktiska tillvägagångssätten vid tredje lands återtagande av medborgare med illegal status. De projekt som läggs fram i detta sammanhang bör i första hand röra frågor som redan behandlas på unionsnivå eller som ryms inom ramen för det partnerskap för anslutning som upprätthålls tillsammans med kandidatländerna.

- Programmet syftar också till att lägga tyngdpunkten vid bästa praxis vad gäller kontroll av invandring.

- Kampen mot människohandel och mot olaglig invandring och olaglig bosättning inom medlemsstaternas territorium utgör också, på ett allmänt sätt, prioriterade områden inom programmet.

Kommissionen och förvaltningskommittén eftersträvar att undvika eventuell överlappning på detta område där liknande åtgärder skulle kunna föreslås inom andra gemenskapsprogram.

- Passage av yttre gränser

- En viktig del av aspekten "yttre gränser" kommer att vara kampen mot bruket av falska handlingar utifrån erfarenheter från genomförandet av Sherlock-programmet. Kampen kommer att bedrivas med hjälp av de senaste formerna för samarbete och utbildning, till exempel genom tekniska rådgivare som är specialiserade på urkundsförfalskning och tjänstemän med ansvar för samordning.

- De specifika problemen för varje gränstyp (vatten-, luft-, landgränser) kommer att behandlas på ett sätt som är anpassat till varje kategori.

Slutligen kan projekt behandla specifika aspekter av gränskontroller från geografisk utgångspunkt och inriktas på gränsområden med särskilda drag (de baltiska staterna, Balkan och Medelhavsområdet).

Mot bakgrund av dessa överväganden, genomgång av situationerna inom de olika berörda områdena och arbetet i specialistgrupperna, föreslås under 1999, inom ramen för en uppskattad budget på totalt 3 miljoner EUR, följande åtgärdsområden för programmet där traditionella samarbetsmetoder kommer att kombineras med mer specifika mål utan att åsidosätta den del som reserverats åt utvärderingsförfarandet.

Åtgärdsområde a)

- Utbildning: Detta är fortfarande kärnan i de prioriterade områdena inom den gemensamma åtgärden.

- I detta sammanhang vill kommissionen betona sin avsikt att prioritera utbildningsinsatser i samband med Amsterdamfördragets ikraftträdande.

- Inom årsprogrammet skall tyngdpunkten sedan läggas på tillämpningen av de åtgärder som genomförs på unionsnivå. Projekten kan alltså syfta till att ge de nationella tjänstemännen en ökad kunskap om gemenskapsinstrumenten och om förfaranden, metoder och tillvägagångssätt som används. Särskild vikt kommer att fästas vid åtgärder som har verkligt samband med utbildningsinsatser, både vad gäller grundutbildning och fortbildning för fortbildare, specialister och andra yrkesverksamma. Konferenser som tar upp allmänna frågor eller frågor som ligger för långt ifrån de praktiska utbildningsmålen är inte prioriterade i årsprogrammet, även om de kan bidra till att sprida politiska tankegångar.

- Projekten skall slutligen koncentreras på ämnen som kan leda till ett fördjupat samarbete mellan EU:s medlemsstater inbördes samt mellan dessa och kandidatländerna.

Åtgärdsområde b)

- Aktuella frågor: Målet är här att uppfylla särskilda behov som gäller specifika problem som medlemsstaterna står inför (nya regler, nya metoder, ny teknik osv.). Årsprogrammet syftar således till att för medlemsstaternas räkning tillhandahålla ett instrument som gör det möjligt att omedelbart besvara frågor som de ställs inför. Detta kapitel kan först och främst omfatta åtgärder som vidtas som ett led i handlingsplanen för ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Projekt som har ett direkt samband med de rättsliga förändringarna i och med Amsterdamfördragets ikraftträdande kommer också att prioriteras. Kapitlet syftar slutligen till att samla tänkbara initiativ vid aktuella händelser inom de tre områdena asyl, invandring och yttre gränser.

Åtgärdsområde c)

- Studier och forskning: Tyngdpunkten i årsprogrammet kommer att ligga vid de prioriterade ämnena inom området rättsliga och inrikes frågor. Särskild vikt kommer att fästas vid de ämnen som tas upp i handlingsplanen för ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Prioritet kommer också att ges till projekt som kan få praktisk inverkan på framtida rättsliga instrument, särskilt de viktiga frågor som ingår i kommissionens prioriteringar på lagstiftningsområdet. Under 1999 skulle det exempelvis vara nyttigt att studera eller forska i ämnen som gäller tillfälligt skydd och solidaritet, genomförandet av Dublinkonventionen eller inresetillstånd för tredjelandsmedborgare till Europeiska unionen. Ett framåtblickande och dynamiskt tillvägagångssätt kommer att prioriteras framför mer statistiska, beskrivande eller historiska metoder.

Kommissionen vill också betona vikten av att sprida information med hjälp av de mest lämpade tekniska metoderna för att nå så många intresserade tjänstemän som möjligt. Detta kan ske med hjälp av olika pedagogiska hjälpmedel som leder till att utbildningen vidareutvecklas eller att grundläggande kunskap sprids till tjänstemännen. Med tanke på det pågående arbetet och intresset kring ämnet bör informationskampanjerna om det förebyggande arbetet mot olaglig invandring och möjligheterna till laglig invandring med fördel kunna bli föremål för studier och forskning.

Åtgärdsområde d)

- Samarbete med tredje land

- Inom ramen för partnerskapen inför anslutningen till unionen skall kandidatländerna stegvis anta gemenskapslagstiftningen i vid bemärkelse på de områden som programmet gäller. Detta krav gäller både kunskapen om rättsliga instrument och förfaranden, metoder och tillvägagångssätt. Under det aktuella budgetåret skall genomförandet av programmet således inriktas på förvärv av grundläggande kunskap.

Ovanstående mål utgör ett övergripande handlingsutrymme som skall ge konkreta resultat i form av olika sorters åtgärder (utbildning, utbytesverksamhet för tjänstemän samt studie- och forskningsverksamhet). Det finns därför ingen särskild ekonomisk programplanering för åtgärdsområdet. Komplementaritet med andra program under avdelning VI kommer att eftersträvas liksom med andra program för gemenskapsstöd, särskilt inom ramen för det övergripande Phare-programmet, som bl.a. omfattar en del som rör området rättsliga och inrikes frågor, särskilt kontrollen av de yttre gränserna.

Även om huvudparten av medlen utbetalats till kandidatländer, utesluter det inte att andra tredje länder kan delta. Villkoret är dock att projekten skall vara av intresse för unionen. Deltagandet kan t.ex. ingå i en samlad strategi avseende ländernas geografiska läge.

Genomförandevillkoren för Dublinkonventionen och de aspekter som gäller passage av de yttre gränserna skall prioriteras på detta stadium i genomförandet av Odysseus-programmet. Särskild vikt skall läggas vid projekt som presenteras inom sektorerna utbildning, utbyte och studier med deltagande av tredje länder och särskilt kandidatländerna.

Åtgärdsområde e)

- Utbytesverksamhet för tjänstemän: Detta område gäller i första hand traditionell utbytesverksamhet för tjänstemän under en relativt lång period, för att de skall kunna göra sig förtrogna med den praxis som tillämpas inom andra förvaltningar inom olika områden som ingår i programmet. Denna utbytesverksamhet kan vara intressant för tjänstemän med ansvar för genomförandet av förfaranden på lokal eller nationell nivå, beroende på förvaltningsorganisationen i varje enskild medlemsstat, eller för tjänstemän med ansvar för programmens utformning. Utbytesverksamheten kan också inriktas på tjänstemän som ansvarar för kontroller på plats eller är i omedelbar kontakt med tredjelandsmedborgare (asylsökande, illegala invandrare som väntar på ett föras tillbaka osv.). Eftersom ramar fastställts för detta åtgärdsområde inom 1998 års program kommer anslaget för 1999 att bli lägre.

Åtgärdsområde f)

- Utvärdering: Detta är ett prioriterat område för kommissionen inom de program som den förvaltar. Eftersom 1999 års program utgör det andra budgetåret för Odysseus-programmet, kommer utvärderingen huvudsakligen att inriktas på enskilda projekt som genomförts under perioden för att se till att genomförandet överensstämmer med de grundläggande kännetecken som gavs i ansökningsblanketten. Syftet med utvärderingen är att mäta resultaten av projekten. Senare kan utvärderingen mer specifikt inriktas på själva programmet. Eftersom kommissionens strategi är att samla alla program under avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen, kommer den själv att leda utvärderingsarbetet.

Inom Odysseus-programmet anslås ett samlat belopp på 12 miljoner EUR för de fem kommande budgetåren. År 1999 avsätts ett vägledande anslag på 3 miljoner EUR.

För att dessa prioriteringar skall kunna genomföras har följande preliminära belopp fastställts:

>Plats för tabell>

3. Möjliga sökande och inlämning av projekt

De möjliga sökande är medlemsstaternas förvaltningar med ansvar för områdena asyl, invandring och passage av yttre gränser, men också andra förvaltningar, till exempel de som är ansvariga för utbildning av tjänstemän, högre forsknings- eller läroanstalter, icke-statliga organisationer, sammanslutningar och stiftelser. Andra sökande bör emellertid inte uteslutas, särskilt om de är verksamma inom områden som anknyter till programmets målsättningar. Ansökningar från fysiska personer kan inte beaktas.

När det gäller inlämningsförfarandet för projekt finns alla nödvändiga upplysningar i noten om finansiering under avdelning VI. En reviderad version från januari 1999 föreligger på alla språk. En mall för ansökningsblanketten med närmare angivelser för hur finansieringsöversikten skall utformas medföljer som bilaga. Där finns också en mall för budgeten som ovillkorligen skall upprättas i euro. Denna handling bör användas då projekten utformas.

I fråga om projekt som finansieras genom 1999 års budget kommer urvalet att ske sedan tidsfristen för att skicka in projektförslag löpt ut. Detta datum har fastställts till den 31 mars 1999.

Ansökan skall undertecknas av den person som ansvarar för projektet och vara försedd med en kort sammanfattande projektbeskrivning (högst två till tre sidor) samt en finansieringsöversikt av vilken projektets budget skall framgå så precist och detaljerat som möjligt. I projektbeskrivningen skall åtgärdens mål anges så kort och precist som möjligt.

Förmånstagarna av stöd inom detta program förpliktar sig att i alla allmänna publikationer och informationsutskick genom direkt hänvisning till Odysseus-programmet ange att stöd mottagits från gemenskapen. Den projektansvarige skall, senast tre månader efter att åtgärden avslutats, sända in en slutrapport om genomförandet av projektet. Efter mottagandet av denna slutrapport och när verifikationer om genomförandet av projektet lagts fram kommer den sista delen av stödet att utbetalas.

Det bör noteras att samtliga utgifter i finansieringsöversikten skall bestyrkas, oavsett hur stor andel av finansieringen som gemenskapsbidraget täcker.

Ytterligare information samt ansökningsblankett kan fås från följande adress:

Jean-Louis De Brouwer, ordförande i förvaltningskommittén för Odysseus-programmet

Arnaud Cochet, sekreterare i kommittén

Europeiska kommissionen, Generalsekretariatet, Arbetsgruppen för samarbete i rättsliga och inrikes frågor, Enhet 1

Rue de la Loi/Wetstraat 200, kontor N-9 5/24

B-1049 Bryssel

Tfn (32-2) 296 67 46

Fax (32-2) 295 84 01

E-post: arnaud.cochet@sg.cec.be