Särskild rapport nr 9/99

om forskningsverksamhet inom jordbruk och fiske: FAIR-programmet (fiske, jordbruk & agroindustriell forskning) samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2000/C 92/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

Inledning

Forskningsverksamhet inom jordbruk och fiske

1. Jordbruket har alltid varit ett traditionellt forskningsområde på grund av den sociala och ekonomiska betydelse detta område har för Europeiska unionen. Området fick sin första finansiering på basis av artikel 41 i Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) långt innan en gemenskapspolitik för forskning inrättades. Senare har åtgärderna inom området bara ökat till följd av att gemenskapens forskningsåtgärder diversifierats på basis av artikel 235 i fördraget och framför allt på grund av att en ny budgetrubrik för forskning och teknologisk utveckling (FoTU) infördes när enhetsakten trädde i kraft i juli 1987. Till exempel mellan 1987 och 1991 ingick jordbruksforskningen med en sammanlagd budget på 205 miljoner ecu i fem särskilda program(1) inom EEG:s andra ramprogram för forskning(2). Senare ersatte det tredje ramprogrammet (1990-1994)(3) dessa mindre program med ett särskilt program för forskning inom jordbruk och jordbrukets förädlingsindustri kallat AIR(4), som beviljades en budget på 377 miljoner ecu.

2. Det fjärde ramprogrammet(5), antaget för perioden 1994-1998 till ett belopp på 11879 miljoner ecu, består av fyra stora verksamhetsområden. Gemenskapens forskning inom jordbruk och fiske ingår i huvudsak i det första av dessa och har en total budget på 739,5 miljoner ecu. Den är i huvudsak inriktad på att förbättra produktionen, främja utvecklingen av moderna företag samt inrätta ett jordbruk och skogsbruk som inte är så intensivt och i större utsträckning tar hänsyn till miljön och slutanvändarnas krav på kvalitet och säkerhet. Tabell 1 visar den andel av fjärde ramprogrammet som avsatts för denna forskningsverksamhet.

Revisionsrättens granskning

3. Revisionsrätten har granskat förfarandena för förvaltning och övervakning av dessa verksamhetsåtgärder. Närmare bestämt har man granskat det särskilda gemenskapsprogrammet FAIR(6), och härvid särskilt analyserat reglerna, förfarandena och metoderna vid kommissionen inom de generaldirektorat som ansvarade för programförvaltningen och genom att undersöka ett urval av stödmottagare och/eller forskningskontrakt. I detta syfte har man gjort nio granskningsbesök på platsen i sju gemenskapsländer. Under dessa besök har man granskat 27 mottagare av stöd från programmet, samordnare eller parter berörda av 44 forskningskontrakt. För denna undersökning utvidgades granskningsområdet till granskning av andra enskilda fall. I tabell 2 framläggs antalet projekt som granskats på platsen och vilka belopp dessa gäller.

4. Undersökningen inleddes i slutet av mars 1998, efter den preliminära undersökningen, och slutfördes genom ett förslag till särskild rapport som antogs av revisionsrätten i juli 1999. De iakttagelser som framförs i denna rapport grundar sig i huvudsak på fyra sektorbrev som ställts till kommissionen i december 1998 och i februari 1999. Svaren på dessa brev anlände till revisionsrätten i juni och juli 1999.

Sammanfattning av de huvudsakliga iakttagelserna

5. Det särskilda forskningsprogrammet FAIR är en fortsättning på ett flertal tidigare projekt. Det har beviljats större anslag och genomförts genom mera varierande åtgärder men dess uppbyggnad och förvaltningsmetoder har inte anpassats i tillräcklig utsträckning. Avsaknaden av kvantifierade mål, antingen definierade på förhand eller grundade på tidigare åtgärder, försvårar mätningen av resultat och fastställandet av om strategin uppfyllts (se punkterna 1 och 13-19).

Tabell 1

Fördelning av budgeten för fjärde ramprogrammet per verksamhetsområde

>Plats för tabell>

Tabell 2

Sammanställning av granskningar på platsen per typ av projekt inom FAIR-programmet enligt antal och belopp

>Plats för tabell>

6. Vissa av programmets genomförandebestämmelser har inte tillämpats på ett korrekt sätt på grund av otydligheter eller otillräckliga preciseringar. Utöver vetenskapliga och tekniska urvalskriterier tillämpades till exempel urvalskriterier som gällde projektens överensstämmelse med den gemensamma jordbrukspolitikens mål. För anbudet FAIR1 angavs dessa inte på förhand. Prioriteringsordningen såsom den framgick ur den externa vetenskapliga utvärderingen, hade ändrats i väsentlig utsträckning. Även principen om sjunkande finansiering i förhållande till de inlämnade förslagens närhet till marknaden iakttogs sällan vid fastställandet av beloppen för det finansiella deltagandet (se punkterna 20-30).

7. I avsaknad av ett gemensamt urvals- och bedömningsförfarande inom det fjärde ramprogrammet har de administrerande avdelningarna utarbetat särskilda förfaranden för FAIR-programmet. Dessa förfaranden, som var otillräckliga och i vissa fall tillämpades dåligt, har inte fullt ut säkerställt insyn i urvalen. Vad gäller den slutliga bedömningen iakttogs inte skyldigheterna enligt de tidigare fyra särskilda programmen. Kommissionen har tolkat de nya bestämmelserna om den slutliga utvärderingen i fjärde ramprogrammet på så sätt att någon sådan i praktiken inte längre görs (se punkterna 31-39).

8. Projekten för jordbruksforskning har även finansierats genom andra gemenskapens instrument och interventionsformer. Eftersom kommissionen inte känt till dessa har projekten inte samordnats med dem som ingår i FAIR-programmet. Kommissionens instrument för förvaltning ger inget utrymme för bedömning av komplementaritet eller undvikande av risk för överlappning (se punkterna 53-55).

9. Såsom för det föregående programmet har åtgärderna inom FAIR-programmet administrerats i samarbete mellan tre generaldirektorat. Denna delade förvaltning har historiska och organisatoriska orsaker. Misslyckandet med att definiera ansvars- och behörighetsområdena för respektive generaldirektorat har lett till otydlig och heterogen förvaltning av programmet. De tillgängliga personalresurserna och de tekniska resurserna har inte utnyttjats på ett optimalt sätt (se punkterna 43-51).

10. Avsaknaden av en samordnad politik beträffande datasystem mellan de generaldirektorat som ansvarat för förvaltningen av det fjärde ramprogrammet har lett till att separata dataprogram utvecklats. Detta har hindrat en samordnad förvaltning av åtgärderna och ett effektivt utnyttjande och spridning av tillgängliga uppgifter. Detta medförde att kommissionen inte fick tillgång till fullständiga uppgifter och ledde även till merkostnader (se punkt 52).

11. Vid revisionsrättens granskningar framkom fall där förordnings- eller avtalsbestämmelserna inte hade iakttagits. Man fann även brister och svagheter i genomförandet av förvaltnings-, övervaknings- och kontrollförfarandena. (se punkterna 56-110).

12. Standardavtalet för forskningsprojekt innehåller brister som kan påverka Europeiska gemenskapens intressen. Det finns inga bestämmelser om att avtalsparterna gemensamt och solidariskt skall bära det finansiella ansvaret. Avtalsparternas skyldigheter vad gäller motiveringen av de deklarerade utgifterna är inte tillräckliga. Slutligen är de villkor som styr användandet av sanktioner alltför restriktiva (se punkterna 40-42).

Jordbruksforskningens allmänna egenskaper

Lagstiftningsram och mål

13. Inom det fjärde ramprogrammet erhåller jordbruksforskningen stöd från två särskilda program genom tre slag av åtgärder; indirekta, direkta och konkurrensinriktade. De indirekta åtgärderna genomförs genom det särskilda forskningsprogrammet för jordbruk och fiske, allmänt kallat FAIR-programmet, som har en budget på 658 miljoner ecu. De områden som programmet omfattar sträcker sig från agroindustri till livsmedelsteknik och inbegriper skogsbruk, vattenbruk och landsbygdsutveckling(7). De direkta och konkurrensinriktade åtgärderna, vilkas budgetar uppgår till 50 respektive 31,5 miljoner ecu, hänför sig till det särskilda programmet för forskning, teknisk utveckling och demonstration(8) och skall genomföras av å ena sidan Europeiska gemenskapen och Gemensamma forskningscentret (GFC) och å andra sidan genom åtgärder som är konkurrensinriktade och som skall erbjuda gemenskapens verksamhet vetenskapligt och tekniskt stöd. De förstnämnda genomförs direkt av GFC, medan de senare genomförs inom ramen för konkurrensinriktad verksamhet.

14. Alltmedan denna forskning är en fortsättning på tidigare erfarenheter ger den en konkret form åt den utveckling som med tiden satt sin prägel på programmen. Den införlivar framför allt nya forskningsområden för att i ljuset av GJP och den gemensamma fiskeripolitiken beakta nya frågor som anknyter till kvalitet, säkerhet och miljöskydd. Även BSE-krisen har framtvingat en reaktion på det brådskande behovet av forskning på området för transmissibla spongiforma encefalopatier (TSE). Härvid har man inom dessa åtgärder förutsett den nya inriktningen i femte ramprogrammet, där två nyckelåtgärder med en budget som uppgår till cirka 810 miljoner ecu har vigts åt jordbruksforskning, dvs. "Livsmedel, kost och hälsa" och "Hållbart jordbruk, fiske och skogsbruk".

Särskilda egenskaper

15. Jordbruksforskningen har den särskilda egenskapen att den utöver fjärde ramprogrammet även drar nytta av betydande bidrag från andra interventionsformer och gemenskapsverksamheter som direkt eller indirekt är ägnade åt jordbruk och fiske. Det är emellertid svårt att göra en exakt kvantitativ och kvalitativ sammanställning av dessa. I ekonomiska termer vet man emellertid att 5,6 %(9) av budgeten för strukturåtgärder (dvs. 8518 miljoner ecu) har tilldelats FoTU.

16. De konkurrensinriktade åtgärderna är en nyhet för fjärde ramprogrammet. De har emellertid inletts utan att villkoren för genomförandet av dem och förfarandena för övervakning av dem fastställts på ett entydigt sätt. I detta sammanhang har Gemensamma forskningscentret ofta bistått vid beredningen av kravspecifikationer för olika förslagsinfordringar. Det faktum att forskningsområdena var så specifika ledde emellertid ibland till att det inte fanns någon på marknaden som uppfyllde dessa specifikationer. Till följd av detta tilldelades vissa projekt slutligen GFC, trots att centret inte fick lämna förslag, med motiveringen att Gemensamma forskningscentret var det enda organ som besatt sakkunskap inom de berörda områdena.

17. Det slag av åtgärder som stöds genom FAIR-programmet har under de senaste tio åren kännetecknats av en kraftig ökning av anslagen och större mångfald i fråga om åtgärder som finansieras. Åtgärderna förvaltas av tre generaldirektorat och hänför sig till 68 underområden som inordnats i sex huvudområden(10). Denna mångfald av åtgärder och programmets räckvidd har skapat viktiga länkar till andra verksamheter inom fjärde ramprogrammet och gemenskapsinstrument.

Ekonomiska uppgifter

18. Åtagandebemyndigandena för FAIR-programmet uppgick den 31 december 1998 till 595 miljoner ecu, varav 565 miljoner ecu reserverats för operativa åtgärder. Tabell 3 och 4 visar de berörda avtalen uppdelat per område och typ av projekt.

19. Av programmets sex interventionsområden kräver de fem första en koncentrerad insats. Det sista, som reserverats för åtgärder som genomförs samordnat och som anvisats 8 % av programmets anslag, syftar till att inrätta europeiska nätverk. Den 31 december 1998 hade endast sju avtal finansierats direkt av detta område. Gemenskapsbidraget uppgick till 3,6 miljoner ecu, vilket står för knappt 0,55 % av anslagen. Ända tills det fjärde av de planerade sex förslagsinfordringarna var det svårt att fastställa dess innehåll på grund av att en tydlig definition saknades.

Organisationen av FAIR-programmet

20. Åtgärderna för jordbruksforskning inom FAIR-programmet har sin styrka i den stora erfarenhet de grundar sig på, mångfalden i fråga om utformning och räckvidd och det ökade intresset för dem. De ökade anslagen har i avsaknad av reformer emellertid inverkat negativt på förvaltningen av programmet, på genomförandet och mekanismerna och metoderna för förvaltning av åtgärderna.

Tabell 3

Budgetgenomförande per område

>Plats för tabell>

Tabell 4

Budgetgenomförande per typ av projekt inom FAIR-programmet

>Plats för tabell>

Förutsättningarna vid genomförandet

21. De svagheter som beskrivs i punkterna nedan är resultatet av vissa egenskaper som är specifika för FAIR-programmet samt av bristande precision i lagstiftningsramen och förvaltningsstrukturen.

Definitioner och bestämmelser

Strategi och mål

22. FAIR-programmet ingår i den forskningsstrategi som fastställts för fjärde ramprogrammet. Det återspeglar ramprogrammets riktlinjer och definierar dess vetenskapliga och tekniska mål inom jordbruk och fiske. I den första bilagan framläggs även vilka ekonomiska sektorer som berörs. Man presenterar de strategiska och allmänna målen samt medlen att uppnå dem. Men programmets genomförande och vetenskapliga och tekniska innehåll har fastställts på ett alltför allmänt sätt. Beskrivningen av målen kunde med fördel ha åtföljts av kvantitativa indikatorer. Det skulle även ha varit skäl att fästa större tonvikt vid resultaten från tidigare gemenskapsforskning.

Åtgärdstyper

23. I enlighet med de bestämmelser som fastställs i bilaga III till FAIR-programmet baserar det sig på ett stort antal åtgärder. Trots att 84 % av anslagen fortfarande är avsatta för forskningsprojekt med kostnadsdelning avsätts 16 % för mindre traditionella åtgärder. Bland de senare återfinns stipendier för fortbildning och rörlighet för forskare och åtgärder för främjande av små och medelstora företag. Dessa temainriktade åtgärder som i mindre skala redan testats i andra särskilda program eller i det föregående programmet, är inte nya. För kommissionen har integrationen av dem i det befintliga förfarandet för beslutsfattande och genomförande icke desto mindre inneburit stor arbetsbelastning till följd av de särskilda regler som gäller för dessa åtgärder och det faktum att förvaltningen av dem delas mellan flera avdelningar.

24. De stipendier som inom FAIR-programmet beviljats för fortbildning och rörlighet stod i december 1998 för ett gemenskapsbidrag på 26,4 miljoner ecu för 323 avtal. De behandlas alla på ett likvärdigt sätt så som fastställs i det särskilda programmet "Utbildning och fri rörlighet för forskare". De enskilda fallen, som är många till antalet men har ett lågt värde per enhet, genomgår invecklade förvaltningsförfaranden som olika generaldirektorat ibland ingriper i. Stödmottagarna ställs även inför ett förfarande för urval, utvärdering och beslut som inte är lämpat för en snabb behandling av ansökningar. Mekanismens effektivitet hämmas av alltför långa behandlingstider och ofta förekommande tillbakadraganden av ansökningar. Nyttan av denna åtgärd inom programmet är dessutom svår att mäta i avsaknad av en regelbunden övervakning av stödmottagarna efter att avtalet om fortbildning utgått, eftersom de senaste kända uppgifterna om dessa redan är gamla. För att undvika risken för dubbel finansiering av forskningsområden som tidigare finansierats med gemenskapsmedel bör en särskild bestämmelse om detta inskrivas i avtalet.

25. Den vetenskapliga, administrativa och ekonomiska förvaltningen av åtgärder för främjande av små och medelstora företag är för sin del komplex på grund av de specifika genomförandebestämmelserna å ena sidan och den särskilda uppmärksamhet som stödmottagarna kräver å andra sidan. Detta har under programmets gång lett till förseningar vid uppdateringarna (i april 1998) vid enheten "Samordning av frågor rörande små och medelstora företag" inom generaldirektoratet "Vetenskap, forskning och utveckling". Trots de ansträngningar som gjorts och de stödåtgärder som vidtagits inom FAIR-programmet, bland annat genom inrättande av särskilda informationsnät, utnyttjades endast 5,5 % av anslagen i stället för den maximiandel på 10 % som rådet fastställt i sitt beslut om godkännande av FAIR-programmet.

26. För att främja spridningen av denna åtgärd tog kommissionen initiativet att finansiera verksamheten inom näten eller FAIR-kontaktpunkterna, som närmare bestämt var ämnade att informera små och medelstora företag inom den agroindustriella sektorn. Vid utgången av programmet hade 34 projekt erhållit stöd till ett sammanlagt belopp på 1,2 miljoner ecu. Trots att de sistnämnda bidragit till att förbättra informationen till de företag som utgjorde målgruppen, uppdagade granskningarna svagheter vid genomförandet av dem. Dessa berodde i huvudsak på att det inte fanns någon tydlig åtskillnad mellan de projekt som till sin natur är sektoriella och sådana som motsvarande organ som redan inrättats i medlemsstaterna ansvarade för och som uteslutande finansierades med nationella medel. Dessutom beviljades stödet på basis av ett avtal som inte formellt tog upp innehållet i och genomförandevillkoren för det arbete som finansierades.

Urvalskriterier och finansiellt deltagande

27. Urvalskriterierna och bestämmelserna om finansiellt deltagande i FAIR-programmet stöder sig på de gemensamma reglerna om FoTU-verksamhet som definieras i fjärde ramprogrammet och rådets beslut i anslutning till detta(11). Eftersom rådets beslut om programmet inte fastställde några exakta kriterier var man tvungen att välja forskningsprojekt inom FAIR på basis av deras vetenskapliga och tekniska värde. Inom vissa områden, särskilt inom område 4, "Jordbruk, skogsbruk och landsbygdsutveckling", som sammanlänkar forskning med GJP:s och landsbygdsutvecklingens behov, användes dock ytterligare urvalskriterier. Vad gäller detta område klargjordes dessa kriterier, t.ex. prioritering av jordbrukspolitiska aspekter vid urvalsförfarandet, inte på förhand. Vid den första anbudsinfordran förstods dessa dåligt av de potentiella mottagarna av stöd för forskningsverksamhet.

28. Granskningen av samtliga förslag som inlämnats till följd av den första förslagsinfordran har visat att 13 projekt som de oberoende experterna ansåg vara vetenskapligt utmärkta samt 47 mycket bra förslag, bedömda med A+ respektive A efter det att förslagen utvärderats inte togs med i förteckningen över åtgärder som bör finansieras. Den motivering som gavs var att projekten inte motsvarade bedömningskriterierna för område 4 beträffande, bland annat, projektens överensstämmelse med GJP:s mål. Kommissionen förmåddes emellertid ompröva sin förteckning över projekt för att mera strikt iaktta de överenskomna urvalsreglerna för programmet. På så sätt ersattes tio projekt som experterna hade givit bedömningen B och som hade valts på grund av att de var av intresse beträffande GJP:s mål av projekt vars vetenskapliga kvalitet var högre. Denna justering av urvalskriterierna till förmån för projekt av högre vetenskaplig och teknisk kvalitet genomfördes endast delvis: en undersökning av kommissionens omprövning visar att alla tio "B-förslag" flyttades till reservlistan och att fem av dem slutligen finansierades.

29. När bestämmelserna ger möjlighet till utnyttjande av andra urvalskriterier än de traditionella kriterierna för vetenskapligt och tekniskt värde, är det nödvändigt med förhandsredogörelser om deras karaktär, betydelse och sammansättning. I avsaknad av sådana kan insynen i förfarandet för urval av förslag inte säkerställas.

30. Andra allmänna bestämmelser i fjärde ramprogrammet eller ovannämnda rådets beslut är inte tillräckligt tydliga. Till exempel har gemenskapsfinansieringen av FoTU-projekt sällan sänkts i förhållande till närheten till marknaden. Kommissionen hade inte definierat genomförandebestämmelser eller villkor för fastställande av motsvarande stegvis sjunkande procentsatser.

Förfaranden

Bedömning av programmen

31. För att uppfylla de skyldigheter som härrör från fjärde ramprogrammet och de särskilda programmen införde kommissionen år 1995 ett nytt tillvägagångssätt för övervakning och utvärdering av gemenskapens forskningsverksamhet. Detta omfattade två separata förfaranden, en årlig uppföljning och en utvärdering av forskningsprogrammen vart femte år.

32. Utvärderingen vart femte år är ett förfarande i tre delar som består av en slutlig utvärdering av det gällande ramprogrammet, en utvärdering av alla pågående särskilda program och en preliminär förhandsbedömning av följande ramprogram. Inom detta förfarande preciseras emellertid inte de slutliga utvärderingarnas räckvidd och innehåll på det sätt som anges i de rättsliga bestämmelserna om de särskilda programmen. I praktiken har den slutliga utvärderingen inte utförts för vissa särskilda program.

33. Även om de särskilda programmen för jordbruksforskning inom andra ramprogrammet avslutats, har kommissionen ännu inte utfärdat de bestämmelser som krävs för att genomföra den slutliga utvärderingen beträffande tre av dessa(12). Till dags dato har kommissionen endast hänvisat till de rapporter som gäller den senaste femårsutvärderingen av forskningsprogrammen, vars syfte emellertid inte är det samma. Rapporten om utvärdering av de särskilda programmen för åtgärder inom jordbruksforskning som framlades under samma tidsperiod har inte betytt mycket för utformningen av den slutliga utvärderingen av avslutade program, trots att den skulle omfatta även denna aspekt. I denna rapport om ramprogrammen som den av kommissionen utnämnda expertgruppen inlämnade i februari 1997 konstateras emellertid att gruppen med tanke på tidsramen beslutat koncentrera sig på framtiden snarare än att uppehålla sig vid det förflutna.

34. Fram till juli 1997, då kommissionen offentliggjorde en ansökningsinfordran(13) för att uppföra en förteckning över experter, var kriterierna för urval av experter för bedömning av program inte klart specificerade. Eftersom det inte fanns några bestämmelser om motsatsen var det inte uteslutet att välja en expert som deltog eller hade deltagit i FAIR:s programkommitté (se punkt 69). De generaldirektorat som förvaltade programmet valde således en representant för en medlemsstat vars mandattid hade gått ut i juli 1995 för den årliga övervakningsrapporten för 1995. Möjligheten att välja kandidater med tidigare erfarenhet av att följa upp program bekräftades, utan att man emellertid tillät att en och samma grupp av experter kunde användas, vilket var fallet för uppföljningarna år 1995 och 1996.

Bedömning av förslagen

35. Det förfarande som införts för att utvärdera förslagen har inte erbjudit några garantier för övergripande insyn eller strikt övervakning, även om en betydlig förbättring kunnat skönjas under FAIR-programmets gång.

36. Förfarandet omfattar två successiva etapper; en vetenskaplig bedömning av förslagen och utarbetande av en förteckning över föreslagna åtgärder för gemenskapsfinansiering som framläggs för FAIR:s programkommitté och kommissionen för beslut.

37. För den vetenskapliga utvärderingen ansvarar de oberoende expertgrupperna, som på basis av på förhand utarbetade frågeformulär skall bedöma de inlämnade förslagens vetenskapliga och tekniska värde och besluta sig för en övergripande bedömning. Det är emellertid inte möjligt att endast med hjälp av detta system för bedömning av förslagen på ett fullständigt sätt motivera den slutbedömning som ges. I vissa av de fall som granskats fastställde bedömningssystemet inte något godtagbart samband mellan å ena sidan experternas enskilda bedömningar och gruppens övergripande bedömning och å andra sidan mellan de övergripande bedömningarna. Vad gäller FAIR:s demonstrationsprojekt säkerställdes detta samband på ett bättre sätt, eftersom bedömningen sammankopplade ett poängbaserat bedömningssystem med experternas kommentarer enligt en kombination som redan gäller för ett flertal program vid generaldirektoratet "Vetenskap, forskning och utveckling".

38. Trots att valet av oberoende experter för bedömning av förslagen krävde noggrannhet finns det få regler inom fjärde ramprogrammet eller FAIR-programmet för säkerställande av insynsförfarandet. Den bedömningsmanual som sammanställts för programmet innehöll emellertid vissa preciseringar och begränsningar. Bland annat betonades den privata, oberoende och konfidentiella naturen hos den tjänst som skulle tillhandahållas. Man uteslöt även möjligheten att välja en expert vars organisation skulle vara part i det förslag som bedömdes. Avsaknaden av ett särskilt förfarande och en lagstiftningsram medförde emellertid att dessa bestämmelser inte fick den vikt som hade varit nödvändig. I vissa fall bekräftades detta genom de kopplingar som kunde konstateras mellan bedömningsexperterna och de organisationer som presenterades i de granskade forskningsförslagen.

Beslutsförfaranden

39. Efter det att bedömningen av förslagen till FoTU avslutats och programkommittén avgivit ett positivt yttrande beslutar kommissionen genom skriftligt förfarande om beviljande av medel. Detta beslut som anger det beräknade belopp som behövs för varje åtgärd som lagts fram, är i sista hand bindande för generaldirektörerna som vid avtalsförhandlingarna fritt kan anpassa beloppen endast inom gränser som fastställts till högst 5 % mer och 20 % mindre än de bidrag som man fattat beslut om. Funktionen hos detta delegeringsförfarande är emellertid beroende av kvaliteten på tidigare analyser som utförs av de administrativa avdelningarna. Dessa avdelningar, som ofta har problem med att hålla sig till de strikta tidtabeller som fastställts, har inga särskilda skyldigheter vad gäller räckvidden av och formen för denna analys. För att undvika ett nytt beslut och den försening som detta orsakar har man därför ingått ett avtal där beloppet för det ursprungliga bidraget har justerats uppåt till den maximigräns som anges i bestämmelserna.

Avtalsbestämmelser

40. Vissa bestämmelser i standardavtalet, bland annat de som gäller definitionen och räckvidden av stödmottagarens skyldigheter, är fortfarande bristfälliga. Enligt första artikeln är den avtalsslutande partens huvudsakliga skyldighet att genomföra projektet så att de mål som uppställts uppnås. Förutom i de undantagsfall som anges i avtalet är parterna skyldiga att fullgöra de skyldigheter som ankommer en part som inte fullgör sin uppgift. Detta gemensamma ansvar begränsas i standardavtalet emellertid till utförande av arbete och omfattar inte de finansiella aspekterna av avtalet. Kontrollerna visar att kommissionen är dåligt rustad när det gäller återindrivning av gemenskapsstöd som utbetalts på felaktiga grunder från stödmottagare, särskilt som gemenskapens ekonomiska risker bedömts dåligt (se punkterna 91-93).

41. Om detaljerade verifierande underlag för belopp som överstiger en viss gräns och för vissa särskilda typer av utgifter inte sänds till de avdelningar som ansvarar för förvaltningen ger den aktuella utgiftsredogörelsen, som för kommissionen fungerar som betalningsverifikation, dessutom inte någon tillräcklig garanti för utgifternas realitet och överensstämmelse. Till följd av detta uppfylls de villkor som uppställs i budgetförordningen(14) för att utbetalningarna skall ske endast i undantagsfall.

42. Slutligen används den bestämmelse i standardavtalet(15), som gör det möjligt för kommissionen att bland annat i fall av allvarliga finansiella oegentligheter besluta om upphävande av avtalet i praktiken väldigt sällan. Vid kontroller uppdagas emellertid med regelbundna mellanrum många fel i de deklarerade utgifterna som, utan att utgöra allvarliga finansiella oegentligheter, ändå skadar gemenskapens intressen. Kommissionen är inte rustad att handskas med situationen och har inga möjligheter att påföra lämpliga sanktioner. Vissa avtalsparter i vars avtal med gemenskapen det inte ingår några särskilda bestämmelser kringgår dessutom den nationella lagstiftningen vid genomförandet av sina forskningsprojekt. Sålunda ignoreras ofta bestämmelserna om offentlig upphandling, ersättningar till eller rekrytering av tjänstemän vid offentliga organ.

Förvaltningsstruktur och -metoder

43. Fram till det tredje ramprogrammet handhades verksamheten inom jordbruksforskningen genom sektorsvisa program som sköttes av olika generaldirektorat vid kommissionen, t.ex. GD XII - Vetenskap, forskning och utveckling, GD VI - Jordbruk eller GD XIV - Fiske enligt målområde. Efter det har kommissionen inlemmat dessa verksamheter i ett enda särskilt program. Denna integrering av forskningsområden under en lagstiftningsram har emellertid inte slutförts i det hänseendet att den ännu inte haft någon större inverkan på de berörda verksamheternas förvaltningsstrukturer och -metoder.

Förvaltningsstruktur

Gemensam förvaltning av programmet

44. Jordbruksforskningsåtgärderna inom FAIR-programmet förvaltas alltid gemensamt av tre generaldirektorat (XII, VI och XIV) som ansvarar för 41 %, 40 % respektive 19 % av anslagen och av vilka det förstnämnda i enlighet med bestämmelserna om behörighet i fråga om FoTU leder arbetet.

45. Inom denna gemensamma förvaltning är varje generaldirektorat som förvaltar programmet ansvarigt för ett eller flera forskningsområden. I stort ansvarar GD XII för agroindustriella projekt inom områdena 1, "Integrerade produktions- och bearbetningskedjor", 2, "Industriell tillämpning och bearbetningsmetoder", och 3, "Generisk vetenskap och avancerad teknik för framställning av näringsriktiga livsmedel", GD VI förvaltar avtalen inom område 4, "Jordbruk, skogsbruk och landsbygdsutveckling", GD XIV avtalen inom område 5, "Fiske och vattenbruk", medan område 6 "Övrig verksamhet som i huvudsak genomförs genom samordnade åtgärder" kan gälla åtgärder inom vilket som helst av dessa områden. GD XII säkerställer i egenskap av huvudansvarig bland annat sekretariatstjänsten för programmet och genomförandet av vissa gemensamma förfaranden. Om det ledande generaldirektoratets uppgifter vad gäller behörighetsområde, ansvarsområden, och beslutsbefogenheter på det vetenskapliga och ekonomiska planet hade angetts skriftligen hade dess roll varit lättare. I själva verket har det inte ingripit i någon större utsträckning i områden som det inte ansvarar för vad gäller information, beslutsfattande eller medling av tvister.

Förfaranden för genomförande

46. Dessa otydligheter beträffande reglerna om gemensam förvaltning och beslutsfattande vad gäller åtgärderna inom FAIR-programmet förklarar delvis de skillnader som förekommer mellan de administrerande generaldirektoratens förfaranden för genomförande. Till exempel vid anordnandet av de första förslagsinfordringarna och de förfaranden för utvärdering av projekt som lades fram avvek de förfaranden som vissa generaldirektorat tillämpar i betydande mån från de förfaranden som det styrande generaldirektoratet valt.

47. FAIR-programmet har varit föremål för sex förslagsinfordringar, FAIR1 till FAIR6. Dessutom tillkommer tre förslagsinfordringar som endast gällde åtgärder beträffande transmissibla spongiforma encefalopatier (TSE), av vilka den första var specifik för programmet och de två andra genomfördes tillsammans med de två andra särskilda programmen för biovetenskaplig forskning. Dessa förslagsinfordringar genomfördes med en stram tidtabell med en takt på två eller tre per år. Denna takt gjorde det möjligt att rikta förslagen och följaktligen att sprida stödmottagarnas och avdelningarnas ansträngningar på ett mera balanserat sätt över hela den tid programmet genomfördes. Generaldirektoratet "Jordbruk" följde emellertid inte samma rytm, utan föredrog årliga förslagsinfordringar. Eftersom dessa förslag inte var ordentligt riktade medförde de alltför stor arbetsbelastning och stor press för att hålla budgettidtabellen. Under programmets gång har GD VI emellertid gradvis riktat sina anbudsinfordringar i samråd med de övriga generaldirektoraten.

48. De förslagsinfordringar som var reserverade för TSE-åtgärder (särskilda eller gemensamma) offentliggjordes efter händelser med anknytning till galna ko-sjukan, som krävde ökade forskningsinsatser inom särskilda områden i enlighet med den handlingsplan som utarbetades av kommissionen. Den särskilda förslagsinfordran offentliggjordes den 17 december 1996 och hade en budget på 8,8 miljoner ecu. Den första gemensamma förslagsinfordran följde en kort tid senare den 29 april 1997. Eftersom budgeten på 35 miljoner ecu (varav 11,5 miljoner ecu för FAIR-programmet) som reserverats för TSE-åtgärder inte utnyttjades till fullo, offentliggjordes en ny gemensam förslagsinfordran till ett belopp på 13,6 miljoner ecu slutligen den 17 mars 1998. De förfaranden som iakttogs för dessa tre förslagsinfordringar skilde sig emellertid från varandra, trots att de hölls med korta intervaller. De förfaranden som iakttogs vid den särskilda förslagsinfordran för FAIR som inleddes fyra månader efter den första gemensamma förslagsinfordran skilde sig märkbart från de förfaranden som senare fastställdes för de två gemensamma förslagsinfordringarna. Dessa tre successiva förslagsinfordringar, som resulterade i att åtta, två respektive nio FAIR-förslag valdes, mobiliserade betydande resurser, både interna och externa, på grund av kommissionsavdelningarnas intresse för att vidta alla nödvändiga åtgärder för säkerställande av urvalsförfarandets öppenhet och kvalitet.

49. I avsaknad av ett förfarande för bedömning av förslag för det fjärde ramprogrammet utarbetade de tre generaldirektoraten som gemensamt förvaltade programmet en särskild manual för FAIR-programmet redan 1994. Efter den externa vetenskapliga bedömning som fastställdes i manualen lade de avdelningar som ansvarade för förvaltningen av område 4 "Jordbruk, skogsbruk och landsbygdsutveckling" fram förslagen för detta område för en intern bedömning vid olika enheter inom generaldirektoratet för jordbruk, så att deras relevans för och överensstämmelse med GJP och landsbygdens utveckling kunde fastställas. I fråga om förslagsinfordran för FAIR1 ledde denna interna bedömning till betydande förändringar i den prioriteringsordning för de utvalda projekten som fastställts i den externa vetenskapliga bedömningen. Otillräcklig information och formalisering ledde till att förfarandet för urval av förslag inom detta område blev mindre öppet.

Förvaltningsmetoder

50. Kraven på det särskilda programmet FAIR ökade och kommissionen ville gärna möta dessa men hade begränsade resurser för förvaltning. Dessa begränsningar blev desto mer påtagliga på grund av att förvaltningen av programmet delades mellan tre generaldirektorat som var för sig inte kunde dra maximal nytta av de personalresurser och de materiella resurser som ställts till deras förfogande.

Personal

51. Över 90 personer med ansvar för den vetenskapliga och ekonomiska förvaltningen delar på förvaltningen och övervakningen av de cirka 1300 avtalen inom ramen för FAIR-programmet. Nästan en tredjedel av de anställda har kontrakt för högst ett halvår eller ett år, vilket leder till att personalomsättningen är hög. Av de 44 projekt som granskades hade till exempel 14 förvaltats av minst två personer (och två av tre personer). Slutligen, trots att kommissionen åtagit sig att säkerställa att fördelningen av uppgifter inom de grupper som ansvarar för vetenskapliga respektive ekonomiska frågor förbättras, händer det ofta att den person som ansvarar för vetenskapliga frågor fortfarande förvaltar alltför många projekt. Detta hämmar en korrekt övervakning.

Informationssystem

52. De informationssystem som förvaltningen av FAIR-programmet grundar sig på har upprättats så att de inte är samordnade med varandra. Varje generaldirektorat har i själva verket utvecklat sina egna datortillämpningar för den vetenskapliga och ekonomiska förvaltningen av projekten. En del av orsaken till detta är att man saknar en samordnad politik för en datorstyrd förvaltning av forskningsverksamhet. Utvecklandet av skilda system, som hämmar utbyte av information och en reell samordning mellan de avdelningar som ansvarar för förvaltningen av programmet, är inte motiverad. Detta orsakar onödiga kostnader och bromsar införandet av ett gemensamt täckande system. Ingen av dessa avdelningar har i själva verket någon fullständig databas med tidigare uppgifter om programmets projekt och stödmottagare. De förvaltande avdelningarna har inga förvaltnings- och kontrollverktyg eftersom de använda systemen är så ofullständiga. Det saknas möjligheter till efterforskning eller omfattande korsvisa eller helt enkelt statistiska undersökningar.

Mekanismer för samordning och samarbete

53. Inom området för jordbruksforskning har revisionsrättens granskningar av stödmottagare bekräftat förekomsten av liknande verksamhet som den som stöds genom FAIR-programmet, som emellertid finansieras från andra källor än fjärde ramprogrammet.

54. En dylik finansiering kan förekomma i stor skala inom ramen för strukturfonderna. Kommissionen har emellertid inte vidtagit några tillfredsställande åtgärder för att minska riskerna för dubbel finansiering och åtgärder som överlappar varandra. Detta förvärras emellertid av det ökade antalet demonstrationsprojekt inom de särskilda forskningsprojekten. De förklaringar som parterna avger i forskningsförslagen och som varken tas upp i form av avtalsbestämmelser eller sammanförs i någon gemensam databas för de berörda generaldirektoraten kan inte anses vara tillfredsställande.

55. År 1996 planerade det generaldirektorat som bär det huvudsakliga ansvaret för FAIR-programmet att inrätta ett bättre samarbete med de avdelningar som ansvarade för förvaltningen av verksamheten på jordbruksområdet i syfte att avhjälpa bristen på information. Dessa åtgärder uppnådde emellertid inte sitt syfte. Vad gäller samordningen med den nationella forskningsverksamheten har de åtgärder som hittills vidtagits inte gett upphov till konkreta resultat. För jordbruksområdet har det tidigare informationssystemet övergivits men inte ersatts.

Förvaltning av åtgärder inom FAIR-programmet

56. Under de fyra år som programmet genomförts har man ansträngt sig för att förbättra förvaltningen av åtgärderna. Emellertid återstår vissa svagheter i gällande förordningar och praxis och bristande genomförande av förvaltnings-, övervaknings- och kontrollförfarandena.

Förordningar och praxis

57. De tillvägagångssätt som beskrivs nedan har direkt eller indirekt lett till att de gällande bestämmelserna urvattnats eller till och med kringgåtts.

Datering av avtal

58. För att ta igen förseningen i förhållande till tidtabellen för den första förslagsinfordran var generaldirektoratet för jordbruk tvunget att med beaktande av budgetrestriktionerna påskynda förhandlingsskedet så att avtalen skulle kunna undertecknas före den 31 december 1995. Eftersom förhandlingarna inte hade slutförts vid detta datum slutfördes ett antal avtal först i början av påföljande budgetår. Kommissionen daterade dem emellertid till december 1995. Denna antedatering begränsades inte enbart till förslag inom den första FAIR-förslagsinfordran. Av 48 projekt som granskades kunde man i själva verket identifiera 18 liknande fall som hänförde sig till olika förslagsinfordringar, dock alla inom område 4. Detta förfarande strider mot artikel 6 femte stycket i budgetförordningen som föreskriver att "åtagandena skall tas upp i räkenskaperna på grundval av de åtaganden som gjorts fram till den 31 december". Denna praxis leder till att relationerna mellan kommissionen och övriga parter blir otydliga. I februari 1998 slopade kommissionen detta förfarande, som var juridiskt oacceptabelt.

Utanordnarens ställning och roll

59. Vid en analys av delegeringarna vad gäller utgiftsåtaganden framgick att den delegerade utanordnaren för den enhet som ansvarar för förvaltningen av projekten inom område 4 var hierarkiskt underställd den som handhade ärendena, dvs. enhetschefen. Till följd av denna situation ansvarade han för beredning av ärenden som skulle läggas fram för den som ansvarade för förvaltningen och för att underteckna motsvarande utgiftsåtaganden. År 1996 utanordnades över 98 % av utgiftsåtagandena på detta sätt av denna enda tjänsteman, som var underställd den förvaltningsansvarige tjänstemannen. Såsom fastställs i fördraget(16) och budgetförordningen(17) är utanordnaren en av de viktigaste aktörerna vid genomförandet av budgeten, han har ensam befogenhet att fullgöra vissa uppgifter som uttryckligen anförtrotts honom. Dessa bestämmelser iakttas inte, åtminstone inte till andemeningen, om den delegerade utanordnaren är hierarkiskt underordnad den tjänsteman som ansvarar för förvaltningen. På grund av sin underordnade ställning besitter utanordnaren inte det oberoende som krävs för fullgörande av de uppgifter han ansvarar för.

Samråd mellan avdelningar

60. Samråd mellan avdelningar är en skyldighet som fastställs i kommissionens arbetsordning. Det har som syfte att säkerställa öppenheten och samstämmigheten vad gäller de slutliga beslut som kommissionen skall fatta. Samråd mellan avdelningar för att välja forskningsförslag för FAIR-programmet har genomförts på basis av en förteckning över projekt, där varje projekts nummer, namn, kostnad och beräknat gemenskapsbidrag anges. I praktiken har denna information varit otillräcklig för att de berörda generaldirektoraten skall kunna göra en riktig analys av förslagen och med kännedom om nödvändiga fakta kunna bedöma hur intressanta de är.

61. Den tidsfrist för samråd på tio arbetsdagar innan ett ärende inlämnas till generalsekretariatet som fastställs i förordningen har dessutom sällan iakttagits. Till exempel de generaldirektorat som rådfrågades i samband med de tre första förslagsinfordringarna hade endast en till fyra dagar på sig. Dylika tidsfrister tillät dem inte att analysera förslagen med den noggrannhet som krävdes och att i tid reagera på eventuella risker för dubbel finansiering. Betydande risker upptäcktes således inom det särskilda programmet INNOVATION för "spridning och optimering av resultaten av verksamheter inom områdena forskning, teknisk utveckling och demonstration"(18), där vissa förslag visade sig likna dem som finansierades genom FAIR-programmet.

Bokföring och övervakning av personalutgifter och administrativa utgifter

62. Den 31 oktober 1998 angav kommissionen att 93 anställda finansierades med forskningsanslag för FAIR-programmet. Av detta antal arbetade 54 uteslutande med förvaltningen av FAIR-verksamheten medan de övriga i själva verket var avdelade för andra program eller avdelningar. Avdelningarnas organisationsscheman anger att 91 anställda fysiskt avdelats för uppgifter med anknytning till programmet. 37 av dessa finansieras genom andra källor än budgetrubriken för FAIR och 21 genom administrativa anslag. Denna åtskillnad mellan den budgetära och den fysiska förvaltningen av de anställda som avdelats för ett program är godtycklig. Den komplicerar eller skadar till och med utan orsak övervakningen av motsvarande utgifter.

63. I rådets beslut om det särskilda programmet FAIR tilldelas personalutgifter och administrativa utgifter ett maximibelopp på 3,3 % respektive 4 % av programmets budget. För att säkerställa att dessa tak iakttas har kommissionen infört en metod med schablonmässig tilldelning av utgifter som består i att utgifterna fördelas mellan särskilda program i förhållande till de budgetmedel som fastställts för vart och ett av dem. Detta får till följd att de maximiprocentsatser som fastställts alltid iakttas, men även att man inte känner till de faktiska personalutgifterna eller utgifterna för programmet.

64. Personalutgifterna bokförs i två anslagskonton "Personal" och "Officiell forskningspersonal" för de utsända nationella experterna och vikarier respektive för fast anställda och extraanställda. Endast de utgifter som införs i det senare kontot används emellertid för att räkna ut den maximala procentsatsen för personalutgifter som godkänts av rådet. De övriga utgifterna tas upp bland det som kallas administrativa utgifter och ingår i beräkningen av det godkända taket för dessa.

65. Utöver denna bokförings- och budgeteringspraxis bör dessutom noteras att beräkningen av personalutgifter för iakttagande av den godkända procentsatsen inte beaktar utgifterna för minst 21 fast anställda tjänstemän som avlönas med anslag från "administrativa utgifter" som ingår i del A i budgeten.

Förekomsten av särskilda avtal med avtalsparter

66. Kommissionen har godkänt särskilda finansieringsöverenskommelser med flera parter. Dessa har tjänat som förevändning för vissa avtalsparter att inte lämna detaljerade upplysningar om faktiska kostnader vid granskningar på platsen. Dessa överenskommelser beviljade dem i själva verket undantag från skyldigheten att fastställa reella allmänna utgiftssatser och godkände användandet av schablonmässiga procentsatser för alla europeiska projekt. Sådana överenskommelser förekom inte bara i undantagsfall. På basis av kommissionens uppgifter har man kunnat identifiera 24 särskilda ramavtal, konventioner eller överenskommelser.

67. Bland de sistnämnda uppdagades flera fall där beloppen för de allmänna kostnaderna inte hade beräknats i enlighet med avtalsbestämmelserna. Två av de granskade stödmottagarna hade till och med deklarerat alltför höga allmänna kostnader. Trots de resultat som externa byråer kom fram till vid sina granskningar och som bekräftar detta har de ansvariga kommissionsavdelningarna inte vidtagit några korrigerande åtgärder. Dessa överenskommelser hade i slutet av fjärde ramprogrammet även ett tvivelaktigt juridiskt värde, i huvudsak på grund sin höga ålder, ingen av dem hade ingåtts under fjärde ramprogrammet och 17 var över tio år gamla.

68. Ingåendet av finansieringsöverenskommelser som avviker från de allmänna villkoren i standardavtalet hindrar en korrekt övervakning och kontroll av ärendenas ekonomiska aspekter och påverkar öppenheten för avtalsförfarandena. En dylik praxis medför i själva verket alltför stora lättnader för vissa avtalsparter utan att dessa nämns i bestämmelserna i de avtal som undertecknats.

Samarbete med programkommittén för FAIR

Kvaliteten och räckvidden av den information som meddelats

69. Programkommittén, som består av företrädare för medlemsstaterna, har som huvudsaklig uppgift(19) att biträda kommissionen vid antagandet av vissa åtgärder. Beroende på åtgärdens natur och värde mottar kommissionens avdelningar kommitténs yttrande eller förser kommittén med information om verksamheten inom programmet. I fråga om jordbruksforskning har detta samarbete med kommittén ibland varit svårt, vilket framgår av kommitténs kritik av kvaliteten, räckvidden och tidsfristerna beträffande den information som den fått ta del av.

70. Granskningen har visat att kommissionen inte har gett programkommittén all nödvändig information i skriftlig form. I andra fall överensstämde den med bestämmelserna i förordningarna, men utan att de tidsfrister för vidarebefordran av information som överenskommits i bestämmelserna om kommitténs verksamhet respekterades. Kommittén har därför inte alltid kunnat fullgöra sina uppgifter på ett korrekt sätt. Till exempel i fråga om arbetsprogrammet, finansieringsförslaget för FAIR1 och budgetupplysningarna under genomförandet av programmet har man endast kunnat avge ett positivt yttrande under trycket av de tidsfrister som kommissionens avdelningar uppsatt för sig själva för att de skulle hålla budgettidtabellen och inte gå miste om anslag vid utgången av budgetåret.

71. Med tanke på de gränsvärden som kommissionen fastställt för detta särskilda program var det inte nödvändigt att underkasta vissa åtgärder kommitténs yttrande. Till exempel i de fall där kommissionen fastställt en maximikostnad på 1 miljon ecu som villkor för stödberättigande endast för projekt beträffande små och medelstora företags forskningssamarbete(20), gav inget förslag upphov till ett gemenskapsbidrag som skulle ha överstigit interventionströskeln på 0,5 miljoner ecu. Över denna tröskel hade kommitténs yttrande krävts. Programkommittén underrättades alltså om förteckningen över förslag beträffande små och medelstora företag, utan att den ombads avge något yttrande.

72. Slutligen, medan vissa forskningsåtgärder, såsom institutionell och konkurrensinriktad verksamhet för vetenskapligt och tekniskt stöd till gemenskapsverksamheter, genomfördes utanför det särskilda programmet FAIR, fanns det ingen mekanism för samordning.

Kommittémedlemmarnas oberoende

73. Enligt kommitténs arbetsordning får medlemsstaternas företrädare inte ha några intressen i eller förbindelser med en enhet som är involverad i de förslag som framlagts för avgivande av kommitténs yttrande. Trots att granskningen visade att minst fyra av 54 medlemmar i kommittén för FAIR-programmet utöver sina mandat även innehade ansvar för avtal, kunde iakttagandet av dessa bestämmelser inte bekräftas, eftersom protokollen över sammanträdena inte angav om de medlemmar som var inblandade i eller berördes av ett förslag hade tagit del i diskussionerna eller inte.

74. För att beakta de åtaganden som kommissionen gjort gentemot Europaparlamentet i fråga om öppenhet(21) skall de medlemmar som inte är tjänstemän när de utnämns till medlemmar i programkommittén underteckna en förklaring som intygar att det inte existerar någon intressekonflikt mellan kommitténs arbete och deras egna privata intressen. Ingen dylik förklaring har emellertid begärts.

Genomförande av förfarandena för förvaltning, övervakning och kontroll

75. Brister i fråga om stringens och fastställande av bestämda krav konstaterades beträffande genomförandet av förfarandena för förvaltning, övervakning och kontroll, både internt och i förhållande till stödmottagarna inom projekten.

Trycket från tidsfrister

76. Trycket från budgettidtabellen är ofta orsaken till de svagheter som konstateras. Eftersom avdelningarna inte har tillräckligt med tid förbises stundom förberedandet av åtgärdernas förvaltning.

77. De generaldirektorat som ansvarar för förvaltningen av FAIR-projekt arbetade till i mars 1997 på manualen för utarbetande av tekniska rapporter i anknytning till det tidigare programmet. Den nya manualen var försenad och kunde inte distribueras förrän vid denna tidpunkt. De första utvärderingarna beträffande samordnade åtgärder gjordes följaktligen med utgångspunkt i frågeformuläret för projekt med kostnadsdelning. Detta frågeformulär var emellertid inte lämpat för ändamålet, eftersom flera av frågorna inte var relevanta. Ett lämpligt formulär för samordnade åtgärder har senare utarbetats. Principerna för detta formulär diskuterades i februari 1996 men godkändes först ett år senare, och kunde inte börja användas förrän i samband med FAIR5, programmets näst sista förslagsinfordran.

78. Till följd av omförhandlingarna av förteckningen över FAIR1-förslag med programkommittén fattades kommissionens motsvarande beslut för generaldirektoratet för jordbruk sent, i december 1995. Vad gäller de avtal som undertecknades före utgången av 1995 gav tidsfristen inte möjlighet till ett normalt förhandlingsförfarande.

79. Detta kommissionens beslut fattades dessutom genom ett brådskande skriftligt förfarande. Även om detta förfarande enligt manualen för operativa förfaranden begränsats till brådskande lagstiftning som föranleds av oförutsedda och exceptionella omständigheter, fanns det inga skäl att dra slutsatsen att de tillämpningsvillkor som anges i ovannämnda manual hade uppfyllts. Nödvändigheten av att ta igen en administrativ försening var en otillräcklig motivering för en kortare tidsfrist.

80. Slutligen, trots att tidsfristen för svar på förslagsinfordringar inte har bestämts, är det allmän praxis att ge mottagarna tre månaders tid att svara. Tidsfristerna för den särskilda förslagsinfordran och den första gemensamma TSE-infordran var emellertid kortare, 59 respektive 77 dagar. Tidsfristerna, som inte tillåter dem som inlämnar förslag att koncentrera sina ansträngningar på ett lämpligt sätt, överensstämmer inte med kraven på kvalitet inom gemenskapens forskningsverksamhet. De kan väcka tvivel om lika behandling av potentiella stödmottagare. Av revisionsrättens granskningar framkommer i själva verket att åtminstone åtta av de 53 FAIR-TSE-förslagen inlämnades av en oberoende expert som arbetat med den rapport som användes som grund för utarbetande av kommissionens handlingsplan och att fem av dessa var bland de nitton som vid urvalsförfarandets slut tilldelades gemenskapsstöd.

Formalisering av förvaltningen av åtgärder

81. De svagheter som anges nedan sammanhänger ofta med en otillräcklig formalisering av det arbete som genomförts.

Bedömning och urval av förslag

82. Disciplinen var särskilt bristande i samband med urvalet av förslag, framför allt inom två huvudområden. Det första gäller avsaknaden av en tillräcklig formalisering av de oberoende experternas slutliga utvärdering. I slutet av det externa utvärderingsskedet får varje expertgrupp i uppdrag att precisera sin ursprungliga klassificering. Eftersom denna slutliga analys inte dokumenterats kunde de uppgraderingar som beviljats granskade förslag inte förklaras.

83. Det andra gäller kvaliteten på den information som kommissionen utarbetar för att motivera sitt val av vissa åtgärder som av experterna givits betyget B. När finansiering av de bästa förslagen är regel, skall det finnas mycket goda argument för att avvika från denna. Kommissionen skall kunna visa att urvalet inte skett på bekostnad av projekt med högre vetenskapligt och tekniskt värde och att de berörda projekten kan genomgå betydande förbättringar. Detta har emellertid inte alltid kunnat visas i praktiken. I de fall en motivering gavs åtog sig kommissionen att beakta experternas anmärkningar, men utan att ange vilka konkreta åtgärder man ansåg vara nödvändiga för att gemenskapsstöd skulle beviljas.

84. Granskningarna visade även att de oberoende experternas betygsättning av åtgärder för uppmuntran till teknisk utveckling (forskningsincitament och samarbetsprojekt för forskning) till förmån för små och medelstora företag överlag var lägre än de för övriga åtgärder med kostnadsdelning inom FAIR-programmet. Denna egenhet har inte förklarats. Av de 203 åtgärder som finansierats per den 31 december 1997, hade 126 givits betyget B, medan antalet åtgärder med kostnadsdelning eller samordnade åtgärder med betyget B bland de åtgärder som finansierades inte översteg 40 av de 310 fall som berördes.

Avtalsförhandlingar

85. Vissa aspekter av avtalsförhandlingarna var även bristfälliga i fråga om formalisering. Resultaten från diskussioner om de tekniska egenskaperna framgår av handlingarna, men de ekonomiska förhandlingarna har däremot sällan dokumenterats tillfredsställande. I synnerhet bär handlingarna inom avdelningarna vid generaldirektorat XII få spår av budgetförhandlingarna beträffande förslagen och den begärda informationen är ofta inte tillräcklig för en analys av de stödberättigande kostnaderna.

86. Förhandlingsdokumenten, som ursprungligen utarbetats av generaldirektorat XII, har inte anpassats till de behov och särskilda omständigheter som gäller vid de andra förvaltningsansvariga avdelningarna. Utöver svar som inte är relevanta innehåller vissa även uppenbara fel som varken upptäckts eller rättats till när förhandlingarna avslutats. De oftast förekommande felen gäller den berörda enhetens slag eller karaktär och frågan om den utgör en del av en grupp eller inte.

87. I 13 av de 44 granskade fallen begränsades budgetförhandlingarna till en sänkning av budgetarna för de förslag som framlagts. Dessa sänkningar, som tidvis tydligt föranleddes av bedömningsexperternas kommentarer, åtföljdes ändå inte av en analys som skulle möjliggöra en bedömning av huruvida de var tillräckliga och vilken inverkan de skulle ha på den föreslagna verksamheten, vilket gav parterna rätt att fritt bestämma deras återverkningar på uppgifterna inom projekten och deras mål. Avdelningarna vid generaldirektorat VI har regelbundet systematiskt och ensidigt sänkt de budgetar som avtalsparterna ursprungligen föreslagit. I stället för att få de följdverkningar som väntades ledde dessa sänkningar till att parterna ökade omkostnadsbudgetarna för sina förslag.

88. I andra fall fanns det ingenting i de slutliga avtalen som antydde att experternas kommentarer skulle ha beaktats. Olika omständigheter tyder på att kommissionen kunde ha undvikit de svårigheter som den senare stötte på vid genomförandet av forskningsarbetet om man bättre hade beaktat experternas rekommendationer, reservationer och tvivel.

89. Den tekniska bilagan till projekt, som utgör en integrerad del av forskningsavtal, beaktar inte i tillräcklig utsträckning de ändringar man beslutat göra till följd av förhandlingarna. I fråga om organisation och samordning uppdagade granskningarna även betydande skillnader mellan den teoretiska beskrivningen i den tekniska bilagan och praxis. Dessutom är upplysningar som ges angående de team som skall genomföra forskningsuppdragen föga detaljerade. Detta sistnämnda sakförhållande har ibland underlättat en delegering av förvaltningen och styrningen av projekt till en tredje part utan att kommissionen på förhand gett sitt medgivande till det, trots att detta föreskrivs i standardavtalets bestämmelser(22).

90. I de forskningsavtal som hänförde sig till vissa avdelningar som ansvarade för förvaltningen konstaterades i upprepade fall att sedvanliga klausuler utelämnats. Till exempel saknades vanligen uppgifter om huruvida de undertecknande parterna utgjorde juridiska eller fysiska personer samt om deras ställning och funktion, medan man i andra fall underlät att nämna standardbestämmelserna om associerade stater och parter.

Finansiella och tekniska krav

Anbudsgivarnas ekonomiska tillgångar

91. Det finns inga särskilda anvisningar om verifiering av anbudsgivares ekonomiska tillgångar innan avtal ingås. På grund av att det saknades dokumentation var det inte möjligt att fastställa om kommissionens avdelningar i själva verket genomfört några analyser, i synnerhet som mycket få av de ekonomiska dokument som parterna vidarebefordrat i förhandlingssyfte bevarats.

92. I praktiken har endast få bankgarantier tecknats. Dessutom var de garantier som granskades inte tillräckliga och grundades inte på relevanta kriterier. Generaldirektorat XII har således tecknat bankgaranti för fyra FAIR-avtal sedan programmet inleddes. Alla dessa hänför sig till projektsamordnaren, oberoende av de övriga avtalsparternas kvalitet och ekonomiska stabilitet. På grund av att det inte finns något ömsesidigt ekonomiskt ansvar parterna emellan, är dessa bankgarantier inte tillräckliga för att garantera gemenskapens intressen på ett tillfredsställande sätt. Två av de fyra garantierna tecknades dessutom för en alltför kort tidsperiod.

93. De bankgarantier som begärts har inte övervakats centralt inom de direktorat som ansvarat för förvaltningen av programmet. De enskilda direktoraten har fattat egna beslut att begära bankgaranti oberoende av den information som redan fanns att tillgå i de andra, vilket medförde betydande skillnader i såväl innehållet i som räckvidden av de risker som täcktes.

Avtalsparternas skyldigheter

94. Vid granskningar har upprepade gånger konstaterats att parterna inte fäster tillräcklig uppmärksamhet vid bestämmelserna i forskningsavtalen och att många grundläggande regler ignoreras, antingen genom feltolkningar eller med avsikt. Dessa fel, försummelser och brister för de olika avtalsparterna påminner om varandra till sin natur och sina verkningar. Bokförings- och analysförfarandena är bristfälliga eller obefintliga och bestämmelserna om fastställande och motivering av stödberättigande tidsperioder och kostnader respekteras inte. I två fall gick utbetalningar som gjordes av erhållna gemenskapsbidrag och som genomfördes av samordnare till fysiska personer när de i själva verket borde ha gått till de organisationer som var projektparter. Avsaknaden av effektiva tvångsåtgärder i förening med de låga kraven inom de avdelningar som ansvarar för förvaltningen förklarar till en del denna situation.

95. I flera fall fanns det emellertid tydliga tecken på dåliga förfaranden eller underlåtenhet att iaktta bestämmelserna i standardavtalet i den information som tillställdes kommissionen. Avsaknaden av godkännanden som krävdes i avtalsbestämmelserna, överdrivna eller inkonsekventa timarvoden eller omkostnader eller överskridande av de tidsfrister som fastställdes i avtalet ledde till exempel inte till en enda undersökning från kommissionens sida. Följaktligen vidtogs inga korrigerande åtgärder.

96. Tredje parter, dvs. underleverantörer inom ramen för gemenskapens forskningsprojekt tillåts delta under vissa villkor. Ett av dessa villkor är att kommissionen ger sitt skriftliga medgivande(23). Denna begränsning, som inte sammanhänger med någon annan reservation beträffande orsakerna till ingående av underleverantörskontrakt eller karaktären hos de uppgifter som anförtros externa tillhandahållare av tjänster, är inte tillfredsställande vad gäller kommissionens kontrollbefogenheter. De befogenheter kommissionen ges i standardavtalet begränsas till en rent tekniskt kontroll av de berörda tredje parterna och tillträde till dessa, och undantar varje form av finansiell kontroll.

97. Granskningarna på platsen har även uppdagat att de villkor för ingående av underleverantörskontrakt som uppställs i standardavtalet har missförståtts och följaktligen tillämpats på fel sätt. I vissa fall har underleverantörskontrakten haft som första syfte att avlasta samordnaren själva den vetenskapliga samordningen av projekt eller till och med att kringgå de nationella bestämmelser som gäller för avtalsslutande parter. Inom de 44 projekt som granskades på platsen uppdagades åtminstone fem fall där underentreprenad tjänade som förevändning för diskutabel praxis. De oftast förekommande fallen gällde ingående av avtal mellan parter i samma projekt eller med ett associerat företag, utan att de interna vinster som fakturerades vid detta tillfälle reglerades där detta var nödvändigt, där avtal ingicks eller ändringar gjordes utan att kommissionen på förhand givit sitt medgivande och där man inte kunde redogöra för den exakta innebörden i en prestation eller de kostnader denna medförde.

Finansiell och teknisk övervakning av åtgärder

98. Förfarandena för övervakning av åtgärder uppvisar även stora olikheter beträffande kvalitet och effektivitet. Avsaknaden av anvisningar utgör en av orsakerna till detta.

99. De vetenskapliga och finansiella intyg som överlämnas av de förvaltningsansvariga efter analysen av de tekniska rapporter och finansiella översikter som skall utarbetas med regelbundna intervaller är inte tillfredsställande inom vissa avdelningar. På grund av bristande information om betydande händelser och i vilket skede av genomförandet projekten befinner sig har intygen inte dokumenterats.

100. Besök på platsen anordnas under varje projekts livstid, dock med varierande regelbundenhet och intervaller. Ofta anordnas även sammanträden i Bryssel, vid vilka samordnarna ombeds redogöra för sina projekt och vilka framsteg som gjorts i arbetet.

101. Förutom att tidsfristerna för behandling av utgiftsrapporterna överstigit de tidsfrister som fastställts i avtalen använder de tre generaldirektorat som ansvarar för förvaltningen av programmet olika metoder för utbetalning av gemenskapsstöd. En av dessa metoder strider emellertid mot avtalsbestämmelserna. De förskott som utbetalas med regelbundna intervaller och som grundas på de utgifter som godkänns, beräknas på basis av en preliminär utgiftsplan som inte föreskrivs i avtalet. Under projektets gång leder denna metod i vissa fall till gemenskapsbetalningar som i betydande utsträckning överstiger det bidrag som de reella kostnaderna skulle ha medfört.

Kontroll av åtgärder

102. De generaldirektorat som ansvarar för förvaltningen av FAIR-programmet har inte gjort några gemensamma ansträngningar för att kontrollera forskningsåtgärderna. Generaldirektoratet för jordbruk hade varken medel eller tid att genomföra tillräckliga kontroller med tanke på antalet förvaltade projekt och nivån på beviljad finansiering. Antalet kontroller som genomfördes av enheten för internrevision vid generaldirektorat XII var högre, men urvalet baserades inte på någon exakt riskanalys och genomförandet kännetecknades i vissa fall av kraftiga förseningar.

103. De granskningar som genomfördes hade en utpräglat finansiell målsättning. De gällde främst kontroll av de utgifter som deklarerats. Kontrollen av att de vetenskapliga arbetena genomförs, att de överensstämmer med gällande bestämmelser och att de är av vetenskapligt intresse samt av de resultat som uppnås har däremot varit dåligt organiserad vid granskningarna. Den tekniska kontrollen har i själva verket i huvudsak genomförts av dem som ansvarar för den vetenskapliga förvaltningen med utgångspunkt i dokumentation som baserar sig på årliga rapporter som inlämnas av avtalsparterna eller vid projektbesök i samband med att parterna sammanträder.

104. Slutligen, med tanke på att det inte finns någon klar fördelning av uppgifter och ansvar mellan de avdelningar som ansvarar för förvaltningen och de som ansvarar för granskningen, har uppföljningen av iakttagelserna vad gäller de stödmottagande avtalsparterna inom FAIR-programmet inte säkerställts på vederbörligt sätt, vilket minskar granskningarnas värde och fråntar dem den avskräckande effekten gentemot tredje parter. Flera betydande fall avslöjade att granskningsresultat inte utnyttjades och spreds i tillräcklig utsträckning.

Återkrav

105. Återkravsförfarandets effektivitet är beroende av ett väl fungerande samarbete mellan de tre berörda instanserna, dvs. utanordnaren, räkenskapsföraren och rättstjänsten. I praktiken begränsas räkenskapsförarens roll till att bokföra betalningskrav och informera utanordnarna, som innan det går till rättslig tvist ansvarar för klargörande av situationen inför gäldenärerna. I avsaknad av lämplig kontroll i detta skede är de ärenden som sänds till räkenskapsföraren för utfärdande av betalningskrav ibland ofullständiga och ibland försenade.

106. Analysen av kommissionens periodiska räkenskaper för budgetåren 1996, 1997 och början av 1998, som visar de betalningskrav som utfärdats men inte reglerats per år, visar på låga återkravsnivåer överlag. Tre ärenden som undersöks av kommissionens rättstjänst sedan juli 1996 och augusti 1997 och vilkas tidsfrister löpt ut, står för 92 % av de 3,4 miljoner ecu som fortfarande är utestående.

Demonstrationsprojekt inom programmet AIR på icke-livsmedelsområdet

107. Programmet AIR har, inom område 1 "Icke-livsmedel", finansierat sju demonstrationsprojekt som vart och ett samordnas av en europeisk ekonomisk intressegrupp (EEIG) som inrättats uteslutande för genomförandet av dessa. Projekten har mottagit gemenskapsstöd till ett belopp på 45 miljoner ecu, motsvarande 30 % av deras stödberättigande kostnader, på basis av kostsamma preliminära undersökningar på 4,7 miljoner ecu som genomfördes 1991-1992 inom ramen för "Åtgärder för förberedande, komplettering och övervakning". Det oaktat har alla stött på betydande problem. Förvaltningen och övervakningen av dem har även kännetecknats av ett flertal brister och anomalier.

108. Vid den externa bedömningen fick alla betyget B, utan de nödvändiga förbättringar som skulle ha motiverat att de valdes hade dokumenterats.

109. Trots att avtalen undertecknades mellan oktober och november 1992, fastställdes datumet för inledande av verksamheten för tre av dem till en tidpunkt som föregick undertecknandet. Eftersom man inte lyckades genomföra dem inom den stipulerade tidsfristen på 36 månader, tvingades man upprepade gånger godkänna tilläggskontrakt.

110. Det sätt på vilket projekten organiserades inom EEIG har visat sig vara dåligt anpassat till de normala gemenskapsförfarandena för teknisk och finansiell förvaltning av avtal. Detta ledde till att gemenskapsfinansiering beviljades utan att särskilda bankgarantier lämnades, medan EEIG:s kapital var obetydligt jämfört med de medel som tilldelades och kostnaderna för det arbete som skulle utföras med egna medel. Dessutom visade sig de ursprungligen utbetalda förskotten på grund av förseningar i genomförandet vara alltför stora, vilket ledde till att kommissionen minskade de följande utbetalningarna. På grund av avslutandet av budgetåret utbetalades slutligen de belopp som innehållits.

Slutsats

111. Det särskilda programmet FAIR har fortsatt och förstärkt de ansträngningar som tidigare gjorts inom forskningen på jordbruksområdet. Konkret innebär detta att anslagen har ökat och den finansierade verksamheten diversifierats. Denna tilldelning av ytterligare medel skulle emellertid ha varit mera effektiv om den hade åtföljts av en lämplig förvaltningsstruktur och lämpliga förvaltningsmetoder.

112. Ansträngningar bör göras för att utveckla indikatorer och fullgöra skyldigheterna beträffande den slutliga utvärderingen av tidigare program. Mätningen av resultaten och verkningarna av forskningsverksamheten kunde på detta sätt förbättras och de utmaningar som programmet innebär uttryckas i mer konkreta termer. Då hade den övergripande förståelsen av programmet samt relevansen hos de prioriteringar som valts ökat och det hade varit möjligt att därefter verifiera att resultaten motsvarade de mål som ursprungligen uppställts.

113. Samordningen av forskningsverksamheten inom programmet och, mera allmänt, inom gemenskapens politik som helhet bör ökas. De befintliga samordningsmöjligheterna bör utnyttjas bättre eller förbättras för att å ena sidan säkerställa att de åtgärder som vidtas kompletterar varandra och är samstämmiga och å andra sidan undvika överlappning.

114. Homogeniteten i fråga om förfaranden och övergripande enhetlighet mellan åtgärderna inom programmet skulle förbättras om den ledande roll som tilldelats ett av generaldirektoraten samtidigt formellt försåg det med prerogativ för den vetenskapliga och ekonomiska förvaltningen. Kommissionen borde även åta sig att fastställa en enhetlig strategi vad gäller informationssystem för samtliga generaldirektorat som ansvarar för förvaltningen av ramprogrammet och utnyttja datorsystem för en gemensam förvaltning.

115. Förståelsen för kommissionens beslut om val och finansiering av åtgärder skulle öka och stödmottagarnas engagemang förstärkas om de avgörande förfarandena för genomförande av programmet preciserades och förtydligades innan de genomförs.

116. Bestämmelser som gäller för ramprogrammet för forskning i sin helhet bör fastställas för att garantera bedömningsexperternas kvalitet och oberoende och på ett bättre sätt motivera resultaten av urvalsförfarandena. Mot bakgrund av den särskilda karaktären hos vissa åtgärder inom FAIR-programmet bör reglerna om samarbete med programkommittén ses över för att göra det möjligt för den sistnämnda att yttra sig angående finansieringen av åtgärder, oberoende av vilka belopp de gäller.

117. Avtalens juridiska och tekniska kvalitet är otillfredsställande och bör förbättras. Åtgärder bör vidtas för införande av gemensamt och ömsesidigt finansiellt ansvar mellan de avtalsslutande parterna och lämpligare sanktioner. Mot bakgrund av den omfattande gemenskapsfinansieringen och för att iaktta bestämmelserna i budgetförordningen är det nödvändigt att kräva attestering av utgifterna genom en behörig myndighet i de fall där verifierande underlag inte inlämnas. Utöver ovannämnda förbättringar bör de förvaltningsansvariga avdelningarnas kontroller av de tekniska och finansiella avtalsbestämmelserna förstärkas.

118. Vissa svagheter som konstaterats vid genomförandet av programmet borde ha kunnat undvikas. En bättre planering av åtgärderna, ett försök att formalisera utvärderingen av förslagen och avtalsförhandlingarna och, slutligen, striktare krav och bättre disciplin vid övervakning och kontroll av åtgärder skulle bidra till en bättre kvalitet. Ett erkännandet av programmets och gemenskapsförvaltningens effektivitet är beroende av detta.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 16 december 1999.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Rådets beslut 87/516/Euratom, EEG av den 28 september 1987 om ramprogrammet för gemenskapens verksamheter inom forskning och teknisk utveckling (1987-1991), EGT L 302, 24.10.1987, ändrat genom beslut 88/193/Euratom, EEG av den 28 mars 1988, EGT L 89, 6.4.1988.

(2) Rådets beslut 90/84/EEG av den 26 februari 1990 om antagande av ett särskilt gemenskapsprogram för forskning och teknisk utveckling avseende jordbrukets konkurrenskraft och förvaltningen av jordbrukets resurser (1989-1993), EGT L 58, 7.3.1990, (CAMAR).

Rådets beslut 89/160/EEG av den 23 februari 1989 om ett första flerårigt program för forskning och teknisk utveckling inom jordbrukets förädlingsindustri, grundad på bioteknik (1988-1993), EGT L 60, 3.3.1989, (ECLAIR).

Rådets beslut 89/411/EEG av den 20 juni 1989 om ett första flerårigt program för forskning och teknisk utveckling på livsmedelsområdet (1989-1993), EGT L 200, 13.7.1989, (FLAIR).

Rådets beslut 87/534/EEG av den 19 oktober 1987 om ett program för forskning och samordning inom fiskesektorn (1988-1992), EGT L 314, 4.11.1987, (FAR).

Rådets beslut 89/626/EEG om ett program för forskning och teknisk utveckling på skogsbruksområdet (1990-1992), EGT L 359, 8.12.1989, (FOREST).

(3) Rådets beslut 90/221/Euratom, EEG av den 23 april 1990 om ramprogrammet för gemenskapens verksamheter inom forskning och teknisk utveckling (1990-1994), EGT L 117, 8.5.1990, ändrat genom beslut 93/167/Euratom, EEG av den 15 mars 1993, EGT L 69, 20.3.1993.

(4) Rådets beslut 91/504/EEG av den 9 september 1991 om ett särskilt program för EEG för forskning, teknisk utveckling och demonstration inom jordbruk och agroindustri, inbegripet fiske (1990-1994), EGT L 265, 21.9.1991, (AIR).

(5) Europaparlamentets och rådets beslut 1110/94/EG av den 26 april 1994 om det fjärde ramprogrammet för Europeiska gemenskapens verksamhet inom området forskning, teknisk utveckling och demonstration (1994-1998), EGT L 126, 18.5.1994. Beslut 2535/97/EG av den 1 december 1997 om en anpassning för andra gången av beslut 1110/94/EG, EGT L 347, 18.12.1997.

(6) Rådets beslut 94/805/EG av den 23 november 1994 om ett särskilt program för forskning, teknisk utveckling och demonstration inom jordbruk och fiske (inbegripet agroindustri, livsmedelsteknik, skogsbruk, vattenbruk och landsbygdsutveckling) (1994-1998), EGT L 334, 22.12.1994, (FAIR).

(7) Allmänna mål för FAIR-programmet: a) öka konkurrenskraften för företag inom jordbruks- och fiskesektorerna genom utveckling av nya metoder och integrerade produktions- och bearbetningskedjor, b) förbättra förvaltningen av landsbygds- och skogsområden i form av bidrag till den nya gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) och gemenskapens politik för utveckling av landsbygden, c) säkerställa skyddet av miljön och den allmänna hälsan inom fiske- och vattenbrukssektorerna genom stöd till den gemensamma fiskeripolitikens mål.

(8) Rådets beslut 94/918/EG av den 15 december 1994 om ett särskilt program för forskning, teknisk utveckling och demonstration som skall genomföras för Europeiska gemenskapen dels av Gemensamma forskningscentret (GFC), dels genom konkurrensinriktade verksamheter i syfte att ge vetenskapligt och tekniskt stöd åt gemenskapsprogrammen (1995-1998), EGT L 361, 31.12.1994.

(9) Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén, "Främja sammanhållning och konkurrenskraft genom forskning, teknisk utveckling och innovation", KOM(1998) 275 slutlig av den 27 maj 1998.

(10) Område 1: integrerade produktions- och bearbetningskedjor, område 2: industriell tillämpning och bearbetningsmetoder, område 3: generisk vetenskap och avancerad teknik för framställning av näringsriktiga livsmedel, område 4: jordbruk, skogsbruk och landsbygdsutveckling, område 5: fiske och vattenbruk, område 6: mål som uppnås genom samordnade åtgärder.

(11) Rådets beslut 94/762/EG av den 21 november 1994 om regler för spridning av forskningsresultat från Europeiska gemenskapens särskilda program för forskning, teknisk utveckling och demonstration, EGT L 306, 30.11.1994 och rådets beslut 94/763/EG av den 21 november 1994 om regler för företags, forskningscentrers och universitets deltagande i Europeiska gemenskapens verksamhet inom forskning, teknisk utveckling och demonstration, EGT L 306, 30.11.1994.

(12) CAMAR, FOREST och FAR.

(13) EGT C 232, 31.7.1997.

(14) Artikel 41 i budgetförordningen föreskriver att "vid kontroll av utgifter skall underlag överlämnas som bekräftar borgenärens anspråk och den tjänst som utförts eller förekomsten av ett dokument som ger rätt till betalningen".

(15) Artikel 5.3 i de allmänna villkor som bifogats standardavtalet fastställer att kommissionen omedelbart skriftligen kan häva detta kontrakt eller avsluta en avtalsparts deltagande

a) i) när kommissionen begärt att åtgärder skall vidtas för att inom en rimlig tidsperiod, som inte får understiga en månad och som skall meddelas skriftligen, avhjälpa det att avtalet inte genomförts och dessa åtgärder inte vidtagits på ett tillfredsställande sätt, eller

ii) när en allvarlig finansiell oegentlighet konstaterats,

b) när ägandeförhållandena beträffande en avtalspart, en associerad avtalspart eller ett associerat företag ändrar sig och denna ändring kan skada projektet eller gemenskapens intressen.

(16) Artikel 209 c) i EG-fördraget.

(17) Artikel 21 och 73 i budgetförordningen.

(18) Rådets beslut 94/917/EG av den 15 december 1994 om ett särskilt program för spridning och optimering av resultaten av verksamheter på områdena forskning, teknisk utveckling och demonstration (1994-1998), EGT L 361, 31.12.1994.

(19) Programkommitténs uppgifter fastställs i rådets beslut av den 13 juli 1987 om närmare villkor för utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter och i artiklarna 5 till 7 i rådets beslut om det särskilda programmet FAIR. I artikel 7 fastställs bland annat vilka åtgärder som kräver kommitténs yttrande eller som kommittén regelbundet skall underrättas om.

(20) I en fotnot till informationsdokumentet om stimulering av teknisk utveckling till förmån för små och medelstora företag.

(21) Meddelande från kommissionens generalsekretariat av den 13 november 1996, SEK(93) 2118.

(22) Artikel 2.2 i de allmänna villkor som bifogats till standardavtalet.

(23) Artikel 3.2 i de allmänna villkor som bifogats till standardavtalet föreskriver att avtalsparterna får ingå avtal med underleverantörer under förutsättning att kommissionens skriftliga medgivande inhämtas på förhand i de fall då den sammanlagda verksamheten som läggs ut på underleverantörer överskrider 20 % av de ersättningsberättigande kostnader som om inte avtalet innehåller detaljerade uppgifter om denna verksamhet uppskattats av den avtalsslutande parten.

Kommissionens svar

Inledning

Forskningsverksamhet inom jordbruk och fiske

1, 2 och 5. FAIR-programmet har utvecklats ur en serie program som drevs separat av tre olika generaldirektorat inom andra ramprogrammet, och som berörde sektorer från fiske till jordbruk, livsmedel och förnybara resurser. Inom tredje ramprogrammet grupperades dessa program tillsammans i AIR-programmet, där ett särskilt program omfattade forskning från jordbrukaren, eller fiskaren, till den slutliga konsumenten. Detta utvecklades ytterligare i FAIR, som skapades som en mer fokuserad och integrerad ansträngning baserad på resultaten från de tidigare programmen.

I syfte att uppnå de nya målen inom sektorn för forskning om jordbruk, agroindustri och fiske har kommissionen regelbundet reformerat sina organisatoriska strukturer, särskilt i avsikt att använda ökade programbudgetar så effektivt som möjligt.

Målen i FAIR-programmet fastställdes genom motsvarande rådsbeslut och i det arbetsprogram som antogs av kommissionen, i vilket de vetenskapliga och tekniska målen, forskningsprioriteringarna och genomförandevillkoren beskrivs i detalj.

Kommissionen anser att det ligger i sakens natur att det är svårt att fastställa kvantitativa mål i ett program för forskning före marknadsintroduktion. Dessutom inbegriper forskning nya och osäkra aspekter. Kommissionen förfogar dock över verktyg för att mäta hur väl målen i forskningsprogrammen uppnås, i form av utvärderingar vart femte år och övervakning varje år, vilka har utförts parallellt sedan detta programs början. De oberoende experter som utförde den årliga övervakningen har alltid ansett att FAIR-programmet på ett framgångsrikt sätt har uppfyllt de uppställda målen under programperioden.

Sammanfattning av de huvudsakliga iakttagelserna

6-7. Även om kommissionen inte antog någon handbok för utvärdering av fjärde ramprogrammet (vilket nu är fallet när det gäller femte ramprogrammet) utfärdade den en handbok för förvaltning av offentlig upphandling i januari 1994, nästan ett år före fjärde ramprogrammets start. I detta dokument beskrev man på lekmannaspråk de allmänna förfarandena för utvärdering av förslag och utarbetande av FoTU-avtal, inbegripet reglerna för urval av experter. Kommissionen genomförde dessa förfaranden på ett mycket öppet sätt när det gäller FAIR-programmet. En särskild handbok för utvärdering av FAIR har dessutom utarbetats och använts av de tre generaldirektorat som samförvaltar programmet.

De oberoende experter som utvärderade förslagen ansåg att alla de projekt som valts ut av kommissionen inom programmet höll en hög vetenskaplig kvalitet. De projekt som man ansåg kollidera med gemenskapens politik (den gemensamma jordbrukspolitiken och den gemensamma fiskepolitiken) analyserades i förekommande fall ytterligare utifrån relevanskriterierna för överensstämmelse med gemenskapspolitikens mål, vilka angavs i den tilläggsdokumentation som offentliggjordes under programperioden. Denna analys genomfördes efter den vetenskapliga utvärderingen och användes inte för att ersätta, utan för att komplettera slutsatserna i den externa utvärderingen.

Kommissionen anser att de skyldigheter som rör den slutliga utvärderingen av programmen har uppfyllts. I enlighet med den nya utvärderingsordning för gemenskapens forskningsprogram som antogs genom ett kommissionsbeslut 1995, inbegreps den slutliga utvärderingen av vissa särskilda program inom tredje och fjärde ramprogrammen i den femårsutvärdering som genomfördes 1996. Vad gäller principen om sjunkande finansiering i förhållande till projektens närhet till marknaden, bör det påpekas att den överväldigande merparten av FAIR-projekt är program för forskning före marknadsintroduktion. Principen var därför tillämplig i endast två fall.

8. När det gäller samordning med gemenskapens övriga politik, har regelbunden kontakt upprättats mellan de berörda avdelningarna. Kommissionen inser ändå att ytterligare ansträngningar krävs för att i samarbete med medlemsstaterna förbättra samordningsmekanismerna, i synnerhet med avseende på de individuella projekt som gemenskapen finansierar.

9. En nyckelaspekt för FAIR var utvecklingen av effektivt samarbete och gemensam förvaltning mellan de tre berörda generaldirektoraten. De många gemensamma åtgärderna vidtogs på initiativ och under ledning av det generaldirektorat som har det allmänna ansvaret för programmet, och som dessutom samordnade övergripande åtgärder. Enligt de årliga övervakningsrapporterna för FAIR, vilka är en god oberoende måttstock, var sammanhållningen god mellan de tre berörda generaldirektoraten, vilket ledde till ett välskött och effektivt program med avsevärda resultat.

10. Informationssystemen för FAIR-programmet utvecklades från en tidigare situation där de tre generaldirektoraten drev sina egna särskilda program. Under FAIR:s programperiod har de tre generaldirektoraten regelbundet utbytt information om förslag och avtal.

11-12. Kommissionen har genomfört FAIR-programmet inom strikta lagstiftnings- och avtalsramar. När det gäller de särskilda mål och situationer som nämns av rätten, vidtar kommissionen de åtgärder som behövs för att råda bot på dessa. När det gäller genomförande av program och programförfaranden pekar kommissionen, i sitt svar på rapporten, på de förbättringar som den redan har inlett och de som planeras för framtiden.

Jordbruksforskningens allmänna egenskaper

Särskilda egenskaper

16. Även om GFC, i enlighet med bestämmelserna om dessa verksamheter, erhöll vissa avtal, vill kommissionen påpeka att GFC inte var den enhet som tilldelade avtalen. I bestämmelserna om offentlig upphandling föreskrivs dock att avtal får slutas genom privat överenskommelse (artikel 58 i budgetförordningen), om anbudsförfarandena inte ger något resultat, dvs. om inget anbud har lämnats in som förtjänar att väljas ut ur teknisk synvinkel.

Ekonomiska uppgifter

19. I de tidiga ansökningsomgångarna i programmet gällde de flesta förslag till samordnade åtgärder område 1 till 5. Kommissionen gjorde en översyn av arbetsprogrammet för FAIR i december 1996 och gav vissa ytterligare klargöranden angående område 6 genom att betona att temanätverken bör inbegripa primärproducenter, förädlare och ansvariga för "den vetenskapliga sammanhållningen" mellan länder, vilken innefattar överföring av teknik mellan olika regioner i Europa. Detta gjordes i diskussion med FAIR:s programkommitté i november 1996 och ledde till ökat intresse för detta område i efterföljande ansökningsomgångar.

På grundval av den strategi som anges ovan tilldelade kommissionen område 6 relevanta samlade åtgärder för samordning av forskning mellan de tematiska områdena. FAIR:s programkommitté godkände denna metod. Det bör påpekas att programmet gjorde det möjligt att genomföra sammanlagt 115 samlade åtgärder och sju temanätverk, vilket bidrog till att stärka samordningen av forskning i hela Europa.

Organisationen av programmet

Förutsättningarna vid genomförandet

21. Rådet angav tydligt FAIR-programmets mål i det dokument som antogs den 23 november 1994 (94/805/EG). I arbetsprogrammet för FAIR anges dessutom i detalj de vetenskapliga och tekniska målen, forskningsuppgifterna samt tidsplanen för genomförandet, som innehåller datum för utlysning av ansökningsomgång.

Definitioner och bestämmelser

Strategi och mål

22. Kvantifieringen av resultat i program för forskning före marknadsintroduktion bör bedömas med hänsyn till det faktum att forskningen inbegriper nya begrepp och okända parametrar. Kommissionen har upprättat ett omfattande system för utvärdering av forskningsprogram med hjälp av paneler bestående av oberoende nationella experter. Systemet inbegriper en femårsutvärdering och en årlig övervakning av ramprogrammen och de särskilda programmen.

Rapporten om femårsutvärderingen fokuserades på ett tvärsnitt av de tidigare program som genomfördes mellan 1991 och 1996 och den var ett av de viktigaste underlagen för femte ramprogrammet. Av rapporten framgick att panelen, med stöd av en utförlig bedömning av ett slumpvis utvalt stickprov på 15 % av AIR-projekten, drog slutsatsen att programmet som helhet mycket framgångsrikt uppfyller målen. Dessutom kan den årliga övervakningen användas för att mäta programmets resultat i förhållande till dess mål, och för att undersöka resultat och mätningsindikatorer (exempelvis generering av patent, inverkan på industrin, etc.).

Åtgärdstyper

23. Stipendierna för forskningsutbildning och åtgärderna till förmån för små och medelstora företag var två viktiga verktyg för att FAIR-programmets mål skulle kunna uppnås. Dessa åtgärder överensstämde med de harmoniserade förfaranden som upprättats för alla särskilda program inom ramen för fjärde ramprogrammet. Denna harmonisering har, tillsammans med den samordning som upprättats genom det särskilda programmet för utbildningsstipendier inom ramen för forskarutbildning och forskares rörlighet, och genom GD Forsknings enhet för samordning av frågor rörande små och medelstora företag, underlättat åtgärdernas verkställande inom ramen för FAIR-programmet.

24. När det gäller utbildningsstipendier var den genomsnittliga tidsperioden mellan inlämnande av förslag och undertecknande av avtal för utvalda förslag mellan sex och nio månader för GD Jordbruk, utom år 1995, sex och nio månader för GD Forskning och mellan åtta och nio månader för GD Fiske. Enligt artikel 8.3 i de allmänna bestämmelserna, har stipendiaten upp till sex månader efter undertecknandet av avtalet på sig att påbörja forskningsarbetet, vilket förklarar några av de fördröjningar som nämns av rätten.

Kommissionen uppmärksammade frågan om möjlig dubbelfinansiering på flera sätt. De sökande var i sina projektförslag tvungna att ange eventuella samband mellan det föreslagna arbetet och andra gemenskapsprogram eller gemenskapsfinansierade projekt, och arbetets originalitet och innovationsgrad var några av de utvärderingskriterier som övervägdes av de oberoende experterna. Dessutom analyserade kommissionen denna fråga ytterligare, dels vid urvalet av projekt i första omgången, dels vid samråd mellan avdelningarna.

Dessutom följer kommissionen regelbundet stipendiaternas arbete. De som undertecknat avtal måste sända årsrapporter om de vetenskapliga framstegen, uppgifter om kostnader och slutrapporter till kommissionen för godkännande, och kommissionen för aktuella register över projekten. Ingen regelbunden uppföljning görs i samband med att utbildningsstipendiet upphör.

25. Till följd av kommissionens ansträngningar att stimulera till att små och medelstora företag inbegrips i ramprogrammen för forskning och teknisk utveckling, tredubblades deras deltagande från tredje ramprogrammet till fjärde ramprogrammet, och mer än 14500 små och medelstora företag var knutna till fjärde ramprogrammet. Kommissionens förfaranden har därför inte blivit mer komplexa. Enheten för samordning av frågor rörande små och medelstora företag inom GD Forskning justerade reglerna för dessa företag under programperioden. Dessa justeringar hade en positiv inverkan på företagens deltagande inom fjärde ramprogrammet.

Vad beträffar FAIR-programmet, nämns det i 1998 års övervakningsrapport att kommissionen gjorde ständiga ansträngningar för att höja medvetenheten om åtgärder för små och medelstora företag i programmet. Den slutliga budget som anslogs för dessa åtgärder berodde på kvaliteten hos de förslag som mottogs. Gensvaret var dessutom ojämnt inom FAIR-programmets olika områden, vilket återspeglar förekomsten av små och medelstora företag inom olika forskningsområden. Gensvaret från små och medelstora företag var särskilt stort inom områdena 1, 2 och 3 i FAIR-programmet, vilket ledde till en tilldelning av upp till 9,1 % för GD Forskning, 1,4 % för GD Jordbruk och 6,9 % för GD Fiske av dessa områdens preliminära budget för åtgärder för små och medelstora företag.

26. Kommissionen inser att små och medelstora företag behöver hjälp att delta i programmet och har börjat upprätta samlingscentra för små och medelstora företag i medlemsstaterna. Dessa skall inte bara sprida information, utan också hjälpa små och medelstora företag att utarbeta förslag, söka partner, etc. Antalet deltagande små och medelstora företag ökade i det fjärde ramprogrammet, huvudsakligen till följd av dessa åtgärder. FAIR-programmet medfinansierade dessa nätverk (50 %), och projekten innehöll tidsplaner, exakta metoder och en förteckning över delresultaten.

Inför femte ramprogrammet sammanställde kommissionen en modell för hur ett projekt formellt skall se ut för att finansiering skall kunna erhållas.

Urvalskriterier och finansiellt deltagande

27. För att ramprogrammen för forskning och utveckling skall vara framgångsrika och ha legitimitet krävs bland annat en strikt tillämpning av urvalskriterierna för de projekt som skall finansieras. De relevanskriterier som rör överensstämmelse med den gemensamma jordbrukspolitiken och den gemensamma fiskepolitiken är ett komplement till kriterierna på vetenskaplig kvalitet och har aldrig föranlett att ett projekt av otillfredsställande vetenskaplig kvalitet har valts ut.

28. När det gäller de tio förslag som erhållit vitsordet B och som bytts ut mot projekt av högre vetenskaplig kvalitet, rör det sig om förslag som enligt forskningsprogrammets bestämmelser är av god kvalitet. Förslagen med vitsord B har på grundval av sin relevans förts in på reservlistan. Fem av dem har kunnat finansieras tack vare besparingar som gjorts inom projekt på huvudlistan. Detta förfarande är korrekt.

29. I bestämmelserna utesluts inte på något sätt möjligheten att använda sig av tydliga kriterier på överensstämmelse med gemenskapspolitiken som ett komplement till kriterierna på vetenskaplig kvalitet som dock inte skall åsidosättas. När förklaringar tillfogades efter den första anbudsinfordran försvann dessa problem.

30. Eftersom en överväldigande majoritet (mer än 95 %) av projekten i FAIR-programmet är projekt för forskning före marknadsintroduktion, tillämpar man sällan kriterier för närhet till marknaden (två fall).

Kommissionen är medveten om att nyckelbegreppen måste förtydligas inför utarbetandet av ett nytt ramprogram. Inom femte ramprogrammet föreskrivs därför i standardavtalen en fast nivå på 50 % för projekt som är längre från marknaden och 35 % för mer marknadsnära projekt. Det finns också olika gällande bestämmelser för immateriell äganderätt.

Förfaranden

Bedömning av programmen

31-33. Kommissionen tillämpar sedan flera år tillbaka ett omfattande förfarande för utvärdering av FoTU-program och FoTU-projekt. Förfarandet spelar en viktig roll för ett optimalt genomförande av programmen och för deras strategiska utveckling. Förfarandet omfattar utvärdering av verksamheter som genomförts de senaste fem åren. År 1996 gjordes en utvärdering av hela tredje ramprogrammet, vilket avslutades 1994. År 1996 gjordes även en slutlig utvärdering av andra ramprogrammet.

34. Kommissionen är särskilt mån om att se till att de experter som sammankallas för att utvärdera FoTU-program och FoTU-projekt är oberoende. Den expert som rätten omnämner var inte längre ledamot i FAIR:s programkommitté när experterna till 1995 års FAIR-övervakning valdes ut, utan hade pensionerats från sitt ämbete. Dessutom nominerar medlemsstaterna ledamöterna i programkommittén, och när övervakningspanelen upprättades kunde inte kommissionen på något sätt se att expertens tidigare deltagande i FAIR:s programkommitté skulle vara oförenligt med hans deltagande i övervakningspanelerna vid en senare tidpunkt.

För att förbättra systemet har kommissionen infört ett särskilt förfarande för val av experter till femte ramprogrammet och har fastställt att en medlem i en programkommitté inte får sitta i en panel för årlig övervakning av samma program. Mandatet för en eller flera medlemmar i en panel för årlig övervakning kan förlängas för att säkerställa kontinuitet mellan de årliga övervakningarna utan att för den skull på nytt använda samma expertpanel.

Bedömning av förslagen

35. Utvärderingen av projekt är ett avgörande skede i förvaltningen av FoTU-program. Eftersom kommissionen inte antog någon utvärderingshandbok för programmen inom fjärde ramprogrammet, upprättades ett förfarande och ett regelverk för urvalet av utvärderingsexperter.

Kommissionen utfärdade en handbok för förvaltning av offentlig upphandling i januari 1994, nästan ett år före starten för fjärde ramprogrammet. Denna handbok var tillgänglig på alla gemenskapsspråk. I dokumentet beskrivs på lekmannaspråk förfarandena för utvärdering av förslag och för utarbetande av FoTU-avtal, inbegripet reglerna för val av experter. I dokumentet upprepades reglerna för regelbunden rotation och regelbundet utbyte av experter, efter det att kommissionen först hade kungjort dem i ett dokument från juni 1993 "Management of Community RTD Activities - An Agenda for Change" (Förvaltning av gemenskapens FoTU-verksamhet - förändring som prioriterat mål).

37. Paneler bestående av i genomsnitt fyra till sex oberoende experter undersökte varje förslag till FAIR-programmet. Det är logiskt att det finns vissa avvikelser mellan olika experter i en panel när det gäller vissa projekt. Detta beror inte på betygssystemet, vare sig det är baserat på poäng eller betyg.

Efter de enskilda utvärderingarna samlades panelerna i FAIR för att diskutera de betyg som de hade givit, och en tjänsteman från kommissionen deltog som moderator för gruppen. Vid dessa samförståndsmöten enades experterna om ett slutligt betyg för varje kriteriekategori och ett totalt betyg för förslaget. De motiverade sina betyg med kommentarer som feedback till förslagssamordnaren, och enades om en allmän och fullständigt dokumenterad sammanfattande rapport som experterna undertecknade.

38. Det bör påpekas att kommissionen har harmoniserat utvärderingsförfarandena så att de kan tillämpas på alla särskilda program inom femte ramprogrammet, vilket förklaras i den handbok för utvärdering av förslag som kommissionen har antagit.

När det gäller FAIR-programmet upprättade kommissionen år 1995 en databas över experter. Vid programmets slut innehöll basen 2600 namn, som hade tillhandahållits av medlemsstaterna. Följande strikta kriterier för urval av namn från databasen med avseende på det programområde som utvärderas har alltid varit tillämpliga: kompetens och erfarenhet, opartiskhet, rättvis geografisk fördelning, variation när det gäller kandidaternas bakgrund (typer av organisationer) och referenser. Kommissionen sammanställde därefter alltid expertgrupper på grundval av expertis på det berörda området, tillgänglighet och fördelning av organisationstyp och ursprungsland. Kommissionen ansträngde sig i samtliga fall till det yttersta för att undvika att kalla in experter från de institut som förekommer i de förslag som skulle utvärderas. När detta inte gick att undvika bad kommissionen berörd expert att inte delta i utvärderingen.

Beslutsförfaranden

39. Kommissionen analyserar alla projekt ingående och har inte avsiktligt anpassat gemenskapens bidrag till nivåer som inte förutsätter ett nytt beslut av kommissionen. Kommissionen vill påpeka att av de 640 förslag som valdes ut fick 70 % (454 förslag) en minskning på mellan 0 % och 5 % och endast 4 % (24 förslag) fick en minskning på mellan 15 % och 20 %. För ett förslag med en minskning på mer än 20 % fattade kommissionen ett nytt beslut.

Avtalsbestämmelser

40. Avtalet utgör en annan viktig etapp i inrättandet av forskningsprojekt och kommissionen anser inte att bestämmelserna i standardavtalet om bidragsmottagarnas skyldigheter är bristfälliga, särskilt inte när det gäller de ekonomiska skyldigheterna mellan deltagarna i forskningsprojekten.

I standardavtalen inom fjärde ramprogrammet har kommissionen fastställt att ansvaret för projektets tekniska genomförande skall delas solidariskt, och detsamma gäller för femte ramprogrammet. Kommissionen har dock inte fastställt att det ekonomiska ansvaret skall delas solidariskt, varken inom fjärde eller femte ramprogrammet, och kommissionen anser detta vara fullständigt berättigat.

Om en av avtalsparterna inte uppfyller sina skyldigheter, skyddas gemenskapen av den tillämpliga nationella lagstiftningen. Underlåtenhet från en avtalsparts sida att uppfylla sina skyldigheter kommer inte att påverka projektets genomförande, eftersom det solidariska och gemensamma ansvaret för projektets genomförande innebär att övriga avtalsparter bör vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra projektet, utan att få ersättning från kommissionen för de extra kostnader som de åsamkas. Man kan alltså betänka att det solidariska och gemensamma ansvaret i detta fall också har ekonomiska följder för avtalsparterna.

41. Kommissionen anser att de nuvarande förfarandena är förenliga med budgetförordningen, särskilt artikel 41.1 i denna: "Vid kontroll av utgifter skall underlag överlämnas som bekräftar borgenärens anspråk och den tjänst som utförts eller förekomsten av ett dokument som ger rätt till betalningen."

De kostnadsredovisningar som avtalsparterna lämnar in fy