KOMMISSIONENS BESLUT

av den 22 november 1999

om godkännande av de åtgärder som vidtagits av Nederländerna enligt artikel 6.6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall

[delgivet med nr K(1999) 3818]

(Endast den nederländska texten är giltig)

(Text av betydelse för EES)

(1999/823/EG)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR ANTAGIT DENNA FÖRORDNING

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall(1), särskilt artikel 6.6 i detta,

efter att ha verifierat, i samarbete med medlemsländerna, att de krav som fastställts i artikel 6.6 är uppfyllda, och

av följande skäl:

I. FÖRFARINGSSÄTT

1) Direktiv 94/62/EG

1. Direktiv 94/62/EG som grundas på artikel 95 (tidigare artikel 100a) i fördraget syftar till att harmonisera nationella åtgärder som rör hanteringen av förpackningar och förpackningsavfall för att förebygga och minska inverkan på miljön och därmed säkerställa en hög miljöskyddsnivå, samt till att säkerställa en fungerande inre marknad och undvika handelshinder, snedvridning och begränsning av konkurrensen inom gemenskapen. I detta syfte föreskrivs i artikel 6.1 i direktivet bland annat att medlemsstaterna skall uppnå vissa kvantifierade mål för återvinning och materialutnyttjande av förpackningsavfall.

2. I artikel 6.1 a fastställs att minst 50 viktprocent och högst 65 viktprocent av förpackningsavfallet skall återvinnas senast den 30 juni 2001. I enlighet med artikel 6.1 b skall inom ramen för detta generella mål och inom samma tidsfrist minst 25 viktprocent och högst 45 viktprocent av samtliga förpackningsmaterial som ingår i förpackningsavfallet materialutnyttjas med minst 15 viktprocent för varje slag av förpackningsmaterial.

3. Genom artikel 6.6 inrättas ett övervakningsförfarande som skall garantera samstämmighet mellan de olika medlemsstaternas strategier, i synnerhet för att säkerställa att de mål som sätts upp i en medlemsstat inte hindrar andra medlemsstater från att följa direktivet eller ger upphov till störningar på den inre marknaden.

4. I enlighet med den bestämmelsen skall kommissionen godkänna sådana åtgärder efter att de på lämpligt sätt kontrollerats.

2) De anmälda åtgärderna

5. Nederländerna införlivade direktiv 94/62/EG genom en förordning (nedan kallad förordningen) som publicerades i Staatscourant den 4 juli 1997 och trädde i kraft den 1 augusti 1997.

6. Enligt artikel 3 i förordningen skall producenter och importörer från och med den 1 augusti 1998 återvinna 65 % av förpackningsavfallet och materialåtervinna 45 % av samtliga förpackningsmaterial som ingår i förpackningsavfallet, och då minst 15 viktprocent av varje slag av förpackningsmaterial. Det finns tre sätt att uppfylla detta krav.

a) Producenter och importörer kan uppfylla kravet var och en för sig. I detta fall skall de i enlighet med artikel 6 i förordningen på individuell basis anmäla till ministern hur förpackningsavfallet samlas in, återvinns och materialåtervinns.

b) Producenter och importörer kan gemensamt anmäla till ministeriet hur de avser att uppfylla kraven i artikel 3 (artikel 9 i förordningen). Detta innebär att de bevisar att de är anslutna till en producent- och importörsorganisation som uppfyller dessa krav för deras räkning. De har enskilt ansvar för att uppnå återvinnings- och materialåtervinningsmålen, men de har inte längre individuell skyldighet att anmäla till ministeriet.

c) Producenter och importörer som undertecknat ett avtal som slutits mellan offentliga myndigheter och ekonomiska aktörer inom förpackningskedjan och som innehåller bindande överenskommelse om hur kraven i förordningen skall uppfyllas, fritas från de individuella skyldigheter som anges i artiklarna 3 till 9 i förordningen (artikel 2 i förordningen). De producenter och importörer som undertecknat avtalet måste fortfarande uppfylla återvinnings- och materialåtervinningsmålen, men de befrias från de anmälnings- och rapporteringsskyldigheter som anges i förordningen. Dessutom måste producenter och importörer som undertecknat avtalet uppnå högre materialåtervinningsmål än de som anges i förordningen. Tanken med detta är att försöka uppnå högre mål till minsta möjliga administrativa kostnad.

7. Artikel 2 i förordningen har genomförts genom Förpackningsavtalet II (nedan kallat avtalet). Vissa bestämmelser i avtalet överskrider de mål som anges i artikel 6.1 i direktiv 94/62/EG och behandlas därför särskilt i detta beslut.

8. Ett utkast till Förpackningsavtal II anmäldes till kommissionen den 25 augusti 1997 (anmälan 97/0576/NL) inom ramen för det förfarande som anges i direktiv 83/189/EG(2). Detta avtal består av ett allmänt avtal och ett antal underordnade avtal. Huvudsyftet med det allmänna avtalet är att minimera mängden förpackningsavfall som måste bortskaffas. I avtalet fastställs därför att minst 65 % av det förpackningsmaterial som ingår i förpackningsavfallet måste materialåtervinnas. Särskilda mål för de olika förpackningsmaterialen anges i respektive underavtal (85 % för papper, 90 % för glas, 80 % för metall, 27 % för plast och 15 % för trä).

9. När kommissionen den 26 november 1997 kommenterade anmälan, ombads Nederländerna att bekräfta sin avsikt att åberopa artikel 6.6 och att lämna information dels om förväntade materialåtervinningsmål, dels om de åtgärder som vidtagits för att undvika att andra medlemsstater får svårt att följa direktivet, att det uppstår handelshinder och snedvridning av marknaden.

10. Den 19 november 1997 kommenterade även Förenade kungariket den aktuella anmälan och krävde ytterligare information som skulle visa att villkoren i artikel 6.6 var uppfyllda.

11. Förpackningsavtalet II undertecknades den 15 december 1997.

12. Som svar på kommissionens och Förenade kungarikets kommentarer meddelade Nederländerna i en skrivelse av den 18 mars 1998 att materialåtervinningen redan låg på en totalnivå om 51 % och att den befintliga återvinningskapaciteten ansågs vara så stor att man lätt skulle kunna överskrida de maximala återvinningsmål som anges i direktivet. För mer ingående upplysningar hänvisade Nederländerna till en särskild skrivelse som sänts till kommissionen den 26 februari 1998. I denna skrivelse bekräftade Nederländerna sin avsikt att uppnå återvinningsmålet år 2001. Nederländerna påpekade att reglerna om fri omsättning gäller för återvinningsbara förpackningar, något som gör det svårt att exakt kontrollera vilka delar av den befintliga nederländska återvinningskapaciteten som används för återvinning av nederländskt avfall och hur stor mängd nederländskt avfall som återvinns utomlands. I Nederländerna hänvisade till diskussionerna i artikel 21-kommittén den 21 april 1997, där allmän enighet rådde om att den främsta rollen måste spelas av de medlemsstater som fruktar att de skulle få svårare att följa direktivet till följd av åtgärder som andra medlemsstater vidtar. Uppgifter om den befintliga återvinningskapaciteten i Nederländerna tillhandahölls i form av följande tabell, där det framgår att kapaciteten är tillräckligt stor för att behandla den ytterligare mängd förpackningsavfall som skall materialåtervinnas år 2001.

>Plats för tabell>

3) Synpunkter

13. I artikel 6.6 fastställs att kommissionen skall fatta beslut efter att i samarbete med medlemsstaterna ha konstaterat att åtgärderna överensstämmer med direktivet. Kommissionen rådfrågade därför medlemsstaterna om Nederländernas anmälan inom ramen för den kommitté som upprättats enligt artikel 21 i direktiv 94/62/EG. Kommittén diskuterade frågan den 6 juli 1999. Medlemsstaterna ombads sedan att sända skriftliga kommentarer till kommissionen senast den 20 juli 1999.

14. Förenade kungariket framhöll svårigheterna med att i praktiken bedöma effekterna av åtgärder som överskrider minimimålen i direktiv 94/62/EG, men ansåg att några särskilda problem inte skulle komma att uppstå vad gäller den nederländska anmälan. Italien framhöll att det är viktigt att kommissionen genomför de analyser som krävs för att kontrollera att villkoren i artikel 6.6 i direktiv 94/62/EG är uppfyllda. Italien skulle inte resa några invändningar om kommissionen godkänner de nederländska åtgärderna. Belgien uppmanade kommissionen att se till att de nederländska målens förenlighet med målen i direktivet säkerställs. Belgien uppmanade Nederländerna att särskilt klargöra om de materialåtervinningsmål som anges i avtalet även omfattar återanvändning av förpackningar. Nederländerna bekräftade att materialåtervinningsmålen inte omfattar återanvändning av förpackningar, i linje med direktiv 94/62/EG. Avslutningsvis var det ingen medlemsstat som hävdade att de nederländska åtgärderna kunde skapa störningar på den inre marknaden eller hindra andra medlemsstater att följa direktivet.

II. BEDÖMNING

15. Enligt artikel 6.6 i direktiv 94/62/EG får medlemsstaterna vidta åtgärder för att uppnå mer långtgående mål än de som anges i artikel 6.1 a och 6.1 b om de har tillräcklig kapacitet för materialutnyttjande och återvinning. Åtgärderna skall vidtas med hänsyn till intresset av en hög miljöskyddsnivå och under förutsättning att dessa åtgärder inte leder till att den inre marknaden snedvrids eller till att andra medlemsstater hindras från att uppfylla kraven i direktivet. Åtgärderna får inte heller leda till godtycklig diskriminering eller medföra någon dold begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.

16. I detta fall har Nederländerna ansökt om ett undantag från artikel 6.1 b.

17. Kommissionen har rådfrågat medlemsstaterna som inte gjort några invändningar mot de nederländska åtgärderna.

a) Tillräcklig kapacitet för återvinning och materialutnyttjande

18. Kommissionen anser inte att detta krav innebär att materialutnyttjande och återvinning helt och hållet måste ske i respektive medlemsstat, utan en medlemsstat kan också utnyttja den kapacitet som finns i andra medlemsstater och i tredje land för att uppnå sina mål för materialutnyttjande och återvinning. Detta gör det dock svårt att exakt beräkna den tillgängliga kapaciteten eftersom materialutnyttjandet sker på en öppen internationell marknad.

19. Genom detta kriterium kan det också säkerställas att åtgärder som vidtas i en medlemsstat inte leder till att det blir svårare för andra medlemsstater att uppfylla kraven i direktivet. Kriteriet bör således ses i kombination med de andra kriterier som fastställs i artikel 6.6. Om detta kriterium uppfylls är det i praktiken en indikation på att kriterierna b och c också uppfylls. Om det fastställs mer långtgående mål än de som anges i artikel 6.1, bör det framför allt säkerställas att detta inte inverkar negativt på de system för insamling och materialutnyttjande som finns i de andra medlemsstaterna.

20. Vad gäller de åtgärder som Nederländerna anmält tyder den information som den nederländska regeringen har tillsänt kommissionen och de övriga medlemsstaterna på att överskridandet av målen i direktiv 94/62/EG inte vållar någon störning på marknaden för återvunna material i andra medlemsstater.

21. Närmare bestämt kan man ur den information som Nederländerna tillhandahållit och som sammanfattas i tabellen ovan utläsa att en materialåtervinningsnivå på 72 % för glasförpackningar, 62 % för pappers- och pappförpackningar, 59 % för metallförpackningar och 11 % för plastförpackningar redan uppnåtts 1996 och att inga kapacitetsproblem föreligger vad gäller att ta hand om den ytterligare mängd förpackningar som skall materialåtervinnas 2001. Den nuvarande produktionskapaciteten i dessa sektorer gör det möjligt att avsevärt öka materialåtervinningsnivån för förpackningar utan att nödvändigtvis utnyttja återvinningskapacitet utanför Nederländernas territorium.

22. Kommissionen anser att Nederländerna tillhandahåller tillräcklig kapacitet för materialåtervinning.

b) Potentiell snedvridning av den inre marknaden

23. Kommissionen har bedömt de åtgärder som Nederländerna anmält och finner att de materialåtervinningsnivåer som anges i avtalet i nuläget inte förefaller leda till snedvridningar av den inre marknaden. Detta beslut påverkar inte den fullständiga tillämpningen av gemenskapslagstiftningen, särskilt inte vad gäller fri rörlighet för varor. Samrådet med de övriga medlemsstaterna visade att ingen medlemsstat anser att den nederländska åtgärden skulle kunna leda till snedvridningar av marknaden.

24. Kommissionen har inte heller några andra uppgifter som tyder på att de nederländska målen för materialåtervinning skulle leda till godtyckliga snedvridningar av marknaden.

c) Inga hinder för de övriga medlemsstaterna att uppfylla kraven i direktivet

25. Syftet med detta kriterium är att undvika att kapaciteten för materialutnyttjande och återvinning i en medlemsstat upptas av förpackningsavfall som samlats in i andra medlemsstater. Detta är av särskild betydelse för de medlemsstater som ännu inte börjat med materialåtervinning av förpackningsavfall i stor skala och där infrastrukturen för insamling ännu inte upprättats eller färdigställts.

26. Bedömningen av de anmälda åtgärderna enligt detta kriterium bör framför allt göras med hänsyn till yttrandena från de medlemsstater som kan få svårt att uppnå målen i direktivet till följd av åtgärder som vidtas i andra medlemsstater. Inga medlemsstater har uttryckt oro för att de skulle hindras från att uppfylla kraven i direktivet på grund av de åtgärder som Nederländerna anmält. Kommissionen anser inte att de nederländska åtgärderna skulle kunna medföra problem för andra medlemsstater att uppfylla kraven i direktivet och har heller inte uppmärksammats på att så skulle vara fallet.

27. Vid bedömningen av huruvida det mål för materialutnyttjande som fastställts i Nederländerna skulle kunna leda till att kapaciteten för materialutnyttjande i andra medlemsstater används och således potentiellt medföra problem för andra medlemsstater att uppnå målen i direktivet, tar kommissionen också hänsyn till att Nederländerna totalt står för mindre än 5 % av allt förpackningsavfall som produceras i gemenskapen. Av dessa skäl, och mot bakgrund av de höga materialåtervinningsnivåer som redan uppnåtts i Nederländerna, anser kommissionen att det inte föreligger någon risk för att andra medlemsstater skulle få problem att uppfylla målen i direktiv 94/62/EG.

d) Ingen godtycklig diskriminering

28. De nederländska åtgärderna tillämpas utan åtskillnad på allt förpackningsmaterial oavsett om det kommer från inhemska eller importerade produkter. Kommissionen har rådfrågat medlemsstaterna och de uppgifter som erhållits tyder inte på att det förekommer någon diskriminering.

e) Ingen dold begränsning av handeln mellan medlemsstater

29. Med detta avses möjliga begränsningar av importen av produkter från andra medlemsstater och indirekt skydd av inhemsk produktion. Avfall omfattas av artikel 28-30 i fördraget och de åtgärder som vidtas inom området för avfallshantering kan därför under vissa omständigheter innebära att handeln begränsas eller att den inhemska produktionen skyddas. Kommissionen behöver därför utvärdera om oönskade effekter kan undvikas om målen formuleras på ett sådant sätt att inget indirekt gynnande av inhemsk produktion eller distribution sker. Innehållet i de nederländska åtgärderna och deras tillämpning verkar inte leda till slutsatsen att handelsbegränsningar orsakas av de anmälda nederländska åtgärderna.

III. SLUTSATS

30. Mot bakgrund av de uppgifter som tillhandahållits av Nederländerna och utifrån det ovan beskrivna samrådet med medlemsstaterna anser kommissionen att de åtgärder om vilka Nederländerna har underrättat kommissionen enligt artikel 6.6 i direktiv 94/62/EG kan godkännas, då det har konstaterats att

- det finns tillräcklig kapacitet för materialutnyttjande i Nederländerna,

- åtgärderna inte leder till snedvridningar av den inre marknaden,

- åtgärderna inte hindrar de andra medlemsstaterna från att uppfylla kraven i direktivet,

- åtgärderna inte leder till någon godtycklig diskriminering,

- åtgärderna inte utgör någon dold begränsning av handeln mellan medlemsstater.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

De åtgärder som har anmälts av Nederländerna och som innebär ett överskridande av de maximala mål för materialåtervinning som fastställs i artikel 6.1 b i direktiv 94/62/EG godkänns härmed.

Artikel 2

Detta beslut riktar sig till Konungariket Nederländerna.

Utfärdat i Bryssel den 22 november 1999.

På kommissionens vägnar

Margot WALLSTRÖM

Ledamot av kommissionen

(1) EGT L 365, 31.12.1994, s. 10.

(2) EGT L 109, 26.4.1983, s. 8. Detta direktiv har ändrats genom direktiv 98/34/EG, EGT L 204, 21.7.1998, s. 37.