Kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier

(2000/C 71/07)

1. INLEDNING

1.1 I detta tillkännagivande beskrivs hur kommissionen behandlar statligt stöd i form av garantier. Garantier är vanligen knutna till lån eller en annan finansiell förpliktelse som en låntagare avtalar med en långivare. Detta tillkännagivande täcker emellertid alla former av garantier oberoende av deras rättsliga grund och den transaktion som omfattas. Garantier kan beviljas som enskilda garantier eller inom garantiordningar. Om det är fråga om stöd, beviljas stödet vanligen till låntagaren. I vissa fall kan stöd emellertid beviljas även till långivaren.

1.2 Detta tillkännagivande påverkar inte artikel 295 och ingriper således inte i medlemsstaternas egendomsordning. Kommissionen förhåller sig neutral till offentligt eller privat ägande. Tillkännagivandet tillämpas inte på exportkreditgarantier.

1.3 1989 riktade kommissionen två skrivelser om statliga garantier till medlemsstaterna. I den första skrivelsen [1] påpekade kommissionen att den anser att alla statliga garantier omfattas av artikel 87.1. Enligt denna skrivelse måste kommissionen därför underrättas om alla planer på att bevilja eller ändra sådana garantier i så god tid att kommissionen kan yttra sig om planerna. I den andra skrivelsen [2] klargjorde kommissionen att den hade för avsikt att granska införandet av statliga garantiordningar, och att enskilda garantier som beviljas inom ramen för en godkänd garantiordning inte behövde anmälas. 1993 antog kommissionen ett meddelande [3] som också tog upp frågan om garantier.

1.4 De erfarenheter som gjorts sedan dess visar att kommissionens politik på detta område behöver ses över. Detta tillkännagivande ersätter kommissionens två skrivelser från 1989 och punkt 38 i kommissionens meddelande från 1993. Syftet är att för medlemsstaterna närmare förklara de principer på vilka kommissionen avser att grunda sin tolkning av artiklarna 87 och 88 och tillämpningen av dessa artiklar på statliga garantier. Kommissionen vill på detta sätt göra sin politik på detta område så öppen som möjligt, och därigenom säkerställa att dess beslut är förutsägbara och att lika behandling garanteras.

2. TILLÄMPLIGHETEN AV ARTIKEL 87.1

2.1 Stöd till låntagaren

2.1.1 Vanligtvis är det låntagaren som mottar stöd. Den statliga garantin ger låntagaren möjlighet att få ett lån på finansiella villkor som är bättre än de som normalt kan erhållas på finansmarknaderna. Ofta kan låntagaren genom den statliga garantin få lägre räntesatser eller ställa en lägre säkerhet. Utan en statlig garanti skulle vissa låntagare inte kunna hitta ett finansinstitut som var berett att bevilja ett lån. Statliga garantier kan därför underlätta skapandet av nya verksamheter och göra det möjligt för vissa företag att anskaffa kapital för att utöva ny verksamhet eller helt enkelt för att fortsätta verksamheten istället för att lägga ned eller omstrukturera den, och garantierna kan därmed snedvrida konkurrensen. Statliga garantier omfattas därför generellt av artikel 87.1, om handeln mellan medlemsstaterna påverkas och om ingen marknadsmässig premie betalas.

2.1.2 Fördelen med en statlig garanti är att staten bär den risk som är knuten till garantin. Normalt sett borde staten få ersättning i form av en lämplig premie för att den bär risken. Om staten avstår från en sådan premie, gynnar detta företaget samtidigt som statens medel tas i anspråk. Därmed kan garantin utgöra statligt stöd enligt artikel 87.1, även om staten aldrig betalar ut några medel. Stödet beviljas vid den tidpunkt då garantin beviljas, inte då garantin åberopas eller då medel betalas ut enligt villkoren i garantin. Bedömningen av om en garanti utgör statligt stöd eller ej, och hur stort stödbeloppet i så fall är, måste göras vid den tidpunkt då garantin ställs.

2.1.3 Som stöd i form av garantier betraktar kommissionen också de förmånliga finansieringsvillkor som beviljas företag vars rättsliga form utesluter konkurs eller andra insolvensförfaranden eller innebär en uttrycklig statlig garanti eller att staten täcker förluster. Detsamma gäller när en stat förvärvar en andel i ett företag och accepterar obegränsat ansvar i stället för det sedvanliga begränsade ansvaret [4].

2.1.4 Artikel 87.1 omfattar stöd som beviljas av en medlemsstat eller genom statliga medel. Därmed kan både garantier som beviljas direkt av staten, dvs. genom centrala, regionala eller lokala myndigheter, och garantier som beviljas av företag som domineras av offentliga myndigheter utgöra statligt stöd.

2.2 Stöd till långivaren

2.2.1 Även om stödmottagaren vanligtvis är låntagaren kan det inte uteslutas att (också) långivaren under vissa omständigheter gynnas av stödet. I sådana fall kommer kommissionen naturligtvis att behandla ärendet utifrån dessa förutsättningar.

2.2.2 Om till exempel en statlig garanti beviljas i efterhand för ett lån eller en annan finansiell förpliktelse som redan har ingåtts, utan att villkoren för lånet eller den finansiella förpliktelsen anpassas, eller om ett garanterat lån används för att betala tillbaka ett annat lån utan garanti till samma kreditinstitut, kan det också vara fråga om stöd till långivaren, eftersom lånens säkerhet ökas. Sådant stöd kan gynna långivaren och snedvrida konkurrensen och omfattas generellt av artikel 87.1, om handeln mellan medlemsstaterna påverkas.

3. STÖDBELOPP

3.1 Om det är fråga om en enskild statlig garanti, är det garanti- och lånevillkoren (eller villkoren för någon annan finansiell förpliktelse) som skall beaktas vid bedömningen av stödinslaget. Relevanta faktorer är framförallt garantins och lånets varaktighet, garanti- och lånebeloppen, risken för försummelse från låntagarens sida, det pris som låntagaren betalar för garantin, arten av en eventuell säkerhet, hur och när staten skulle kunna anmodas att betala en skuld och vilka metoder staten kan använda för att driva in belopp som låntagaren är skyldig efter det att garantin har åberopats (t.ex. en konkursförklaring).

3.2 För lånegarantier kan den kontanta bidragsekvivalenten under ett givet år antingen

- beräknas på samma sätt som bidragsekvivalenten för ett mjukt lån sedan de inbetalda premierna först har dragits av, varvid räntesubventionen utgörs av skillnaden mellan marknadsräntan och den räntesats som erhållits tack vare den statliga garantin, eller

- beräknas som skillnaden mellan a summan av utestående garantier multiplicerad med riskfaktorn (sannolikheten för att garantierna behöver infrias) och b eventuella betalda premier, dvs.: (garantibelopp × riskfaktor) - premie, eller

- beräknas med någon annan objektivt berättigad och allmänt accepterad metod.

I princip bör den första metoden utgöra den normala beräkningsmetoden för enskilda garantier, medan den andra beräkningsmetoden bör användas för garantiordningar.

Riskfaktorn bör bygga på erfarenheterna av betalningsförsummelser i samband med lån som beviljats under liknande omständigheter (sektor, företagets storlek, konjunkturläge). De årliga bidragsekvivalenterna bör diskonteras till nuvärdet med hjälp av referensräntan och sedan läggas ihop så att den sammanlagda bidragsekvivalenten erhålls.

Om det vid den tidpunkt då lånet beviljas finns en stor sannolikhet för att låntagaren inte kommer att betala tillbaka lånet, t.ex. på grund av att låntagaren befinner sig i ekonomiska svårigheter, kan garantins värde vara lika högt som det belopp som den faktiskt täcker.

3.3 Om en finansiell förpliktelse täcks helt av en statlig garanti har långivaren inte lika stor anledning att på rätt sätt bedöma, säkra och minimera riskerna i samband med lånetransaktionen, och framförallt att på rätt sätt bedöma låntagarens kreditvärdighet. Garantigivaren gör kanske inte heller alltid en sådan riskbedömning på grund av brist på resurser. Att långivaren saknar incitament att minimera riskerna för att lånet inte skall återbetalas kan leda till att långivarna tecknar lån med större kommersiella risker än normalt och därmed till att andelen högriskgarantier i statens portfölj ökas.

3.4 Kommissionen föreslår att den del av lånet som inte täcks av den statliga garantin bör uppgå till åtminstone 20 % för att långivaren skall vara motiverad att på rätt sätt bedöma låntagarens kreditvärdighet [5], säkra sina lån och minimera riskerna i samband med transaktionen [6]. Kommissionen kommer därför att kritiskt granska garantier som täcker hela (eller nästan hela) den finansiella transaktionen.

3.5 När det gäller statliga garantiordningar är det möjligt att de exakta omständigheterna i de enskilda fallen inte är kända när garantiordningen skall bedömas. Under sådana omständigheter måste stödinslaget bedömas med utgångspunkt i garantiordningens bestämmelser om bland annat högsta lånebelopp och längsta löptid, vilken typ av företag och projekt som är stödberättigade, vilken säkerhet som krävs av låntagarna, vilken premie som skall betalas och vilka räntesatser låntagarna erhållit.

4. OMSTÄNDIGHETER SOM UTESLUTER STÖD

4.1 En enskild garanti eller en garantiordning från statens sida faller utanför artikel 87.1 om det inte är fråga om stöd som gynnar vissa företag eller produktion av vissa varor. I sådana fall krävs inte någon anmälan från medlemsstaten. En garanti utgör inte heller statligt stöd enligt artikel 87.1 när åtgärden inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

4.2 Kommissionen anser att en enskild statlig garanti inte utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 om samtliga nedanstående villkor är uppfyllda:

a) Låntagaren har en sund finansiell ställning.

b) Låntagaren skulle i princip kunna få ett lån till marknadsvillkor på finansmarknaderna utan något statligt ingripande.

c) Garantin är knuten till en bestämd finansiell transaktion, avser ett fastställt högsta belopp, täcker inte mer än 80 % av det utestående lånet eller den finansiella förpliktelsen (med undantag för obligationer och liknande instrument) och har en begränsad varaktighet.

d) Låntagaren betalar marknadspris för garantin (som bland annat återspeglar garantibeloppet och garantins varaktighet, den säkerhet som låntagaren ställer, låntagarens finansiella ställning, verksamhetssektor och framtidsutsikter, andelen betalningsförsummelser och andra ekonomiska faktorer).

4.3 Kommissionen anser att en statlig garantiordning inte utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 om samtliga nedanstående villkor är uppfyllda:

a) Garantiordningen medger inte att garantier beviljas låntagare som inte har en sund finansiell ställning.

b) Låntagarna skulle i princip kunna få ett lån till marknadsvillkor på finansmarknaderna utan något statligt ingripande.

c) Garantierna är knutna till en bestämd finansiell transaktion, avser ett fastställt högsta belopp, täcker inte mer än 80 % av varje utestående lån eller finansiell förpliktelse (med undantag för obligationer och liknande instrument) och har begränsad varaktighet.

d) De villkor som fastställs i garantiordningen bygger på en realistisk riskbedömning, så att de premier som betalas av de stödmottagande företagen med all sannolikhet gör garantiordningen självfinansierande.

e) I garantiordningen anges att de villkor enligt vilka nya garantier kan beviljas och den övergripande finansieringen av garantiordningen skall ses över minst en gång om året.

f) Premierna täcker både de normala risker som är förbundna med beviljandet av garantin och de administrativa kostnaderna för garantiordningen, inklusive en normal räntabilitet på kapitalet i de fall staten tillhandahåller startkapitalet för att ta garantiordningen i bruk.

4.4 En underlåtelse att uppfylla något av de villkor som anges i punkterna 4.2 och 4.3 ovan innebär inte att en garanti eller garantiordning automatiskt betraktas som statligt stöd. Om det finns några som helst tvivel om huruvida en planerad garanti eller garantiordning utgör statligt stöd skall den anmälas.

4.5 Under vissa omständigheter kan man planera att utnyttja statliga garantier för att ge företag, särskilt små och medelstora företag, möjlighet att få lån som marknaden inte skulle bevilja. Det kan vara fråga om företag som håller på att starta sin verksamhet, som växer snabt eller som är små och därför inte kan ställa den säkerhet som krävs för att säkra ett lån eller få en garanti. De kan höra till gruppen högriskföretag (som förväntas bli lönsamma först på lång sikt eller där antalet misslyckanden är särskilt högt). Detta kan till exempel vara fallet med projekt som gäller nya, innovativa produkter eller processer. Kommissionen anser inte att statliga garantier som beviljas under sådana omständigheter generellt faller utanför tillämpningsområdet för artikel 87.1. Sådana garantier bör därför anmälas till kommissionen i tillräckligt god tid, på samma sätt som statliga garantier som beviljas under andra omständigheter.

5. FÖRENLIGHET MED DEN GEMENSAMMA MARKNADEN HOS STATLIGT STÖD I FORM AV GARANTIER

5.1 Statliga garantier som omfattas av artikel 87.1 skall granskas av kommissionen i syfte att avgöra om de är förenliga med den gemensamma marknaden. Innan förenligheten kan bedömas måste stödmottagaren identifieras. Som anges i punkt 2 kan mottagaren vara antingen låntagaren, långivaren eller båda.

5.2 I de flesta fall innehåller garantin stöd till låntagaren (punkt 2.1). Huruvida stödet är förenligt med den gemensamma marknaden bedöms av kommissionen enligt samma regler som tillämpas för andra former av stödåtgärder. De konkreta kriterierna för att bedöma förenligheten har klargjorts av kommissionen och anges närmare i rambestämmelser och riktlinjer för branschövergripande stöd, regionalstöd och branschspecifika stöd [7]. Vid granskningen beaktas framför allt stödnivån, utmärkande egenskaper hos stödmottagarna och de mål som eftersträvas.

5.3 Kommissionen kommer att godkänna garantier endast om deras utnyttjande är underställt särskilda avtalsvillkor, vilka kan sträcka sig så långt som till en obligatorisk konkursförklaring av det stödmottagande företaget eller andra liknande förfaranden. Dessa villkor skall vara avtalade vid kommissionens inledande granskning av den föreslagna garantin enligt de normala förfarandena i artikel 88.3, vid den tidpunkt då garantin beviljas. Om en medlemsstat skulle önska utnyttja garantin enligt andra villkor än dem som ursprungligen avtalats vid beviljandet, kommer kommissionen att betrakta utnyttjandet av garantin som ett nytt stöd som skall anmälas enligt artikel 88.3.

5.4 Om garantin innehåller stöd till långivaren (punkt 2.2) skall det uppmärksammas att sådant stöd i princip kan utgöra driftstöd.

6. FÖLJDERNA AV EN ÖVERTRÄDELSE AV ARTIKEL 88.3

6.1 Om en medlemsstat inte iakttar skyldigheten om förhandsanmälan och bestämmelsen om genomförandeförbud i artikel 88.3, skall stödinslaget i garantin betraktas som olagligt enligt artikel 1 f i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget [8]. Vad gäller följderna av en överträdelse av artikel 88.3 tredje meningen bör det skiljas mellan olika situationer. I det följande undersöks först stödmottagarens ställning och därefter ställningen för långivare som inte är stödmottagare.

6.2 För det första löper mottagarna av ett stöd som ingår i garantin en risk om ett stöd har beviljats olagligen. kommissionen kan vidta interimistiska åtgärder enligt artikel 11 i förordning (EG) nr 659/1999 i avvaktan på resultat av granskningen av stödets förenlighet. Om kommissionen efter granskningen finner att det statliga stödet är oförenligt med den gemensamma marknaden, skall det återkrävas från mottagaren enligt artikel 14 i förordning (EG) nr 659/1999, även om det medför att företaget försätts i konkurs.

6.3 Dessutom löper stödmottagarna också en risk på nationell nivå, eftersom artikel 88.3 tredje meningen har direkt effekt. EG-domstolen har under upprepade tillfällen bekräftat att det är de nationella domstolarnas skyldighet at skydda berörda enskildas rättigheter, såsom konkurrenter till företag som får olagligt stöd, mot överträdelser av artikel 88.3 tredje meningen. De får olagligt stöd, mot överträdelser av artikel 88.3 tredje meningen. De nationella domstolarna skall bedöma följderna av olagligheten av statligt stöd som beviljats i strid med procedurreglerna i fördraget. Nationella domstolar skall normalt bifalla ett yrkande om återbetalning av det olagliga stödet [9].

6.4 För det andra skiljer sig garantierna från andra statliga stödåtgärder, såsom bidrag eller skattebefrielser, genom att staten när den beviljar en garanti även ingår en rättslig förbindelse med långivaren. Det måste därför undersökas om det faktum att ett statligt stöd har beviljats olagligen även får följder för tredje man. När det gäller statliga garantier för lån berörs framförallt de finansinstitut som beviljar lånen. När det gäller garantier för obligationsemissioner som görs för att finansiera företag, utgörs tredje man av de finansinstitut som har hand om emissionen.

6.5 Frågan om huruvida stödets olaglighet påverkar den rättsliga förbindelsen mellan staten och tredje man skall bedömas enligt nationell lagstiftning. Nationella domstolar kan behöva pröva om nationell lagstiftning utgör ett hinder för att infria garantiavtalen och kommissionen anser att de vid en sådan bedömning skall beakta överträdelsen av gemenskapsrätten. Långivare kan därför ha ett intresse av att, som en rutinmässig säkerhetsåtgärd, kontrollera att gemenskapsreglerna om statligt stöd har iakttagits när garantier beviljas. Medlemsstaten bör kunna tillhandahålla det ärendenummer som kommissionen givit ett enskilt ärende eller en garantiordning och så småningom en icke-konfidientiell kopia av kommissionens beslut tillsammans med relevanta hänvisningar till Europeiskas gemenskapernas officiella tidning. Kommissionen kommer för sin del att göra sitt yttersta för att på ett öppet sätt hålla upplysningar om de ärenden och ordningar som den godkänt tillgängliga.

7. RAPPORTER SOM MEDLEMSSTATERNA SKALL LÄGGA FRAM FÖR KOMMISSIONEN

7.1 Eftersom finansmarknaderna kan utvecklas och det är svårt att bedöma värdet av statliga garantier är det särskilt viktigt att de statliga garantiordningar som godkänts av kommissionen granskas fortlöpande enligt artikel 88.1. Utöver de vanliga uppgifterna om utgifter bör de rapporter som årligen skall läggas fram för kommissionen (både för ordningar och enskilda garantier) innehålla uppgifter om de utestående garantiernas totala belopp, det sammanlagda belopp som staten under det föregående året betalat ut till gäldenärer som har försummat betalningarna (med avdrag för eventuella återkrävda medel) och de premier som betalats för statliga garantier under samma år. Dessa uppgifter kommer att vara till hjälp vid beräkningen av andelen betalningsförsummelser och de kommer att användas för att ompröva värdet av framtida garantier samt, vid behov, den premie som skall betalas i framtiden.

7.2 Uppgifter som lämnats i ovannämnda rapporter och som inte var kända eller förutsägbara när kommissionen fattade ett tidigare beslut kommer inte att användas som grund för att ändra kommissionens ursprungliga slutsatser angående förekomsten eller omfattningen av stöd i statliga garantiordningar. Kommissionen får emellertid använda sådana uppgifter för att föreslå en medlemsstat lämpliga åtgärder enligt artikel 88.1 för att ändra en befintlig statlig garantiordning.

[1] Kommissionens skrivelse till medlemsstaterna SG(89) D/4328 av den 5 april 1989.

[2] Kommissionens skrivelse till medlemsstaterna SG(89) D/12772 av den 12 oktober 1989.

[3] Kommissionens meddelande till medlemsstaterna om tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i EEG-fördraget och artikel 5 i kommissionens direktiv 80/723/EEG på offentliga företag inom tillverkningssektorn (EGT C 307, 13.11.1993, s. 3).

[4] Se fotnot 3, punkterna 38.1 och 38.2.

[5] Under förutsättning att företaget ställer samma säkerhet till staten och kreditinstitutet.

[6] Av enkätsvaren framgår att flera medlemsstater redan tillämpar denna regel. Den procentandel som täcks av statliga garantier varierar mellan 20 och 100 %. Icke desto mindre finns en mängd garantier som täcker hela den finansiella transaktionen, vilket innebär att det långivande institutet inte har något eget intresse av att bedöma låntagarens kreditvärdighet på rätt sätt.

[7] Se Europeiska gemenskapernas konkurrensrätt, volym IIA, Regler om statligt stöd, utgiven av Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer. Vissa av texterna har också offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning och finns på Internet.

[8] EGT L 83, 27.3.1999, s. 1.

[9] Se domstolens dom av den 11 juli 1996 i mål C-39/94, Syndicat Français de l'Express International (SFEI) m.fl. mot La Poste m.fl., REG 1996, s. I-3547.

--------------------------------------------------