SV Europeiska unionens officiella tidning C 68/12

RÅDETS YTTRANDE

av den 10 mars 2009

om Lettlands uppdaterade konvergensprogram för 2008–2011

(2009/C 68/03)

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR AVGIVIT FÖLJANDE YTTRANDE

med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken (1), särskilt artikel 9.3,

med beaktande av kommissionens rekommendation, och

efter att ha hört Ekonomiska och finansiella kommittén,

HÄRIGENOM FRAMFÖRS FÖLJANDE:

(1) Den 10 mars 2009 granskade rådet Lettlands uppdaterade konvergensprogram för perioden 2008–2011.

(2) I anslutning till en period av ihållande hög tillväxt sedan slutet av 1990-talet, till stor del baserad på inhemsk efterfrågan, ökade Lettlands reala BNP med tvåsiffriga tal under 2005-2007, vilket var högt över den potentiella tillväxten. Tillväxtens drivkraft var främst en kraftfull kreditexpansion som stimulerade den privata konsumtionen och fastighetsinvesteringarna, men denna fas upphörde vid mitten av 2007 när de övervärderade fastighetspriserna inte längre kunde upprätthållas. Under dessa år medförde den höga inhemska efterfrågan allvarlig överhettning och ekonomins struktur gick från att vara inriktad på varor och tjänster som kan säljas långt från den plats där de produceras till varor och tjänster som inte kan det, vilket undergrävde ekonomins balans gentemot omvärlden. Den globala finanskrisen förstärkte chocken av att landets egen utlånings- och husprisboom vändes till sin motsats genom att ytterligare strama åt kredittillgången och kreditvillkoren, vilket förstärkte den skarpa nedgången i inhemsk efterfrågan under loppet av 2008. Mot bakgrund av den fasta växelkursen skärptes de monetära villkoren och kreditvillkoren under 2008, i det att landrisken bedömdes stiga och den reala effektiva växelkursen fortsatte att apprecieras. Den åtföljande nedgången på exportmarknaderna drabbade den relativt lilla sektorn för varor och tjänster som kan säljas långt från den plats där de produceras, vilken redan hade försvagats av de extremt stora inhemska kostnadsökningarna under de föregående åren. Budgetinkomsterna återspeglade den snabba ekonomiska nedgången och sjönk dramatiskt 2008, och budgetsaldot bedöms ha försämrats med motsvarande 4 % av BNP. I det att framväxande marknader möttes av allt större misstro medförde finansieringssvårigheterna att regeringen beslutade att ansöka om internationell institutionell finansiering. Med förbehåll för att landet genomför ett överenskommet åtgärdsprogram beviljade EU, IMF och andra långivare ett mycket omfattande internationellt finansiellt stöd (motsvarande upp till 7,5 miljarder EUR fram till och med första kvartalet 2011) (2). I linje med åtagandena gentemot de internationella stödgivarna är Lettlands finanspolitik inriktad på att stödja den justering som krävs för att rätta till landets stora obalanser.

(3) Enligt programmets bakomliggande makroekonomiska scenario beräknas reala BNP efter en nedgång på uppskattningsvis 2 % under 2008 sjunka med 5 % under 2009 och med ytterligare 3 % under 2010, innan en mycket svag återhämtning sker genom en ökning på 1,5 % under 2011. Mot bakgrund av nu tillgängliga uppgifter (3) utgår detta makroekonomiska scenario från optimistiska tillväxtantaganden för 2009, men för perioden därefter är efterfråge- och produktionsberäkningarna rimliga. Inflationsberäkningarna i programmet verkar vara realistiska. Programmets beräkningar av nettoutlandsupplåningen är något försiktiga, men förefaller vara förenliga med programmets efterfråge- och produktionsberäkningar.

(4) Enligt kommissionens interimsprognos från januari 2009 bedöms underskottet i den offentliga sektorns finanser för 2008 uppgå till 3,5 % av BNP, vilket kan jämföras med målet i form av ett överskott på 0,7 % av BNP i den föregående uppdateringen av konvergensprogrammet (4). Detta utfall, som är mycket sämre än väntat, beror i huvudsak på avsevärt minskade skatteinkomster. Skattebetalningarna från företag och privatpersoner sjönk mot slutet av året, till följd av akuta likviditetsproblem i ekonomin.

(5) Lettlands parlament antog den 12 december 2008 en ändrad budget för 2009, för att uppfylla villkoren enligt EU:s betalningsbalansstöd och andra internationella långivares krav. Budgeten innehöll ändrade konsolideringsåtgärder som beräknas motsvara 7 % av BNP. Eftersom den ursprungliga budgeten var expansiv är den generella budgetkonsolideringen för 2009 mindre omfattande. Konsolideringsinsatserna under 2009 återspeglas inte i det strukturella saldot på grund av stora förändringar av de volatila intäkterna. Huvudåtgärderna innefattar höjda mervärdes- och punktskatteinkomster och en betydande sänkning av de totala utgifterna, särskilt löner i den offentliga sektorn, i förhållande till den ursprungliga budget för 2009 som antogs den 14 november 2008. Detta kommer att åtföljas av en detaljerad tilläggsbudget i slutet av mars 2009 och av åtgärder på lokala förvaltningsnivåer för att revidera deras budgetar, så att underskottsmålet för den offentliga sektorn för 2009 uppnås. Automatiska stabilisatorer har i allmänhet liten inverkan i Lettland, men i den nuvarande recessionen är skatteinkomsterna särskilt drabbade.

(6) Huvudmålet enligt programmets finanspolitiska strategi på medellång sikt är att minska det offentliga underskottet 2011 till en nivå under Maastrichtfördragets tröskelvärde på 3 % av BNP, för att lyckas med övergången till införandet av euron. Enligt den senaste programuppdateringen planeras målet för de offentliga finanserna på medellång sikt i form av ett strukturellt underskott på 1 % av BNP inte uppnås under programperioden. Det nominella underskottet beräknas förbättras från 5,3 % av BNP 2009 till 4,9 % av BNP 2010 och till 2,9 % av BNP 2011. Denna konsolidering ska uppnås genom att inkomsterna stiger från 32,5 % av BNP 2009 till 37,7 % av BNP 2011, till följd av stora ökningar av inkomsterna från indirekta skatter som andel av BNP under 2011 och betydande ökningar av andra inkomstkvoter under 2010 och 2011. Samtidigt planeras utgifterna som andel av BNP stiga, men i mindre utsträckning och närmare bestämt från 37,7 % av BNP 2009 till 39,9 % av BNP 2010 och 40,7 % av BNP 2011. Den offentliga bruttoskulden motsvarade 19,4 % av BNP 2008, vilket klart underskrider tröskelvärdet på 60 % av BNP, men trenden är stigande. Enligt skuldberäkningarna för 2009–2010 antas det internationella finansiella stödet utnyttjas till fullo, vilket också de involverade parterna planerar.

(7) De offentliga finanserna kan utvecklas sämre än programmets beräkningar. Detta gäller samtliga programår: under 2009 är huvudrisken att BNP kan bli lägre än vad som beräknats i programmet. Den ändrade budgetens detaljer kommer att framgå av de förslag som ska läggas fram för parlamentet i slutet av mars. Den planerade budgetkonsolideringen under 2010 och 2011 är inte underbyggd av specificerade åtgärder. Vidare kan åtgärder för att stabilisera finanssektorn bli nödvändiga under programperioden, med potentiellt betydande inverkan på de offentliga finanserna.

(8) Den långfristiga effekten på de offentliga finanserna av befolkningens åldrande är lägre än EU-genomsnittet, till följd av redan beslutade pensionsreformer. Situationen för de offentliga finanserna 2008 enligt programmet är emellertid avsevärt sämre än utgångsläget i det föregående programmet och förstärker budgeteffekterna av befolkningens åldrande på hållbarhetsgapet. Om man minskar det primära underskottet på medellång sikt, som det förutses i programmet, skulle detta bidra till att minska riskerna på medellång sikt för de offentliga finansernas hållbarhet och även vara viktigt för att marknaden ska se mera positivt på Lettland. Åtgärder för att stabilisera landets finanssektor skulle kunna få negativa effekter på de offentliga finansernas långfristiga hållbarhet, främst via deras inverkan på statsskulden.

(9) De utfall för de offentliga finanserna som Lettland meddelat under de senaste åren kan delvis förklaras av de institutionella svagheterna i det finanspolitiska regelverket. Med hänsyn till det internationella finansiella stödet planeras åtgärder vidtas under första halvåret 2009 för att stärka ekonomistyrningen, öka insynen i de offentliga finanserna och förbättra förvaltningen av dessa finanser, bl.a. genom att förbättra budgetutformningsprocessen, förstärka finansministeriets utgiftskontroller och börja tillämpa det medelfristiga finanspolitiska regelverket. Budget- och finansförvaltningslagen kommer dessutom att ändras för att förbättra utformningen och genomförandet av budgetförfarandena. Systemet för att förvalta inkomster kommer att ses över med hjälp av internationellt tekniskt bistånd under första kvartalet 2009. Detta åtföljs av en heltäckande översyn av förvaltningen av de offentliga finanserna.

(10) I syfte att stabilisera finanssektorn höjde Lettland insättningsgarantin från ett belopp i lats motsvarande 20 000 EUR till ett belopp motsvarande 50 000 EUR. I november 2008 övertog staten en kontrollerande andel av aktierna i Parex Bank och gav banken likviditetsstöd. Lettland håller på att utveckla regelverket för att använda offentliga medel för att stödja finansiella institutioner.

(11) I linje med den ekonomiska återhämtningsplan för Europa som Europeiska rådet antog i december 2008 har Lettland med dess betydande yttre och inre obalanser inriktat sin finanspolitik på att rätta till dessa obalanser. Med hänsyn till avsaknaden av finanspolitiskt manöverutrymme och behovet att rätta till obalanser i ekonomin framstår den planerat restriktiva finanspolitiken för perioden 2009–2011 som ett adekvat svar på den ekonomiska situationen. Särskilda åtgärder har vidtagits för att stödja anpassningsprocessen i sektorn för varor och tjänster som kan säljas långt från den plats där de produceras. Lönerna i den offentliga sektorn har sänkts avsevärt, vilket borde bidra till att lönerna justeras överlag och till att korrigera yttre obalanser. Landets myndigheter planerar att anta ett åtgärdspaket för att stödja näringslivet genom att minska administrativa bördor och förbättra tillgången på finansiering. Återhämtningen skulle stödjas ytterligare om offentliga och privata investeringar inom ramen för EU:s strukturfondsprojekt fortsätter. Myndigheterna har åtagit sig att se till att strukturfondsprogram genomförs i tid och på ett beslutsamt sätt. Dessa åtgärder hänger samman med det reformprogram på medellång sikt och de landspecifika rekommendationer som kommissionen föreslog den 28 januari 2009 inom ramen för Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning.

(12) Lettland har antagit ett konsolideringsprogram i linje med målet att minska de yttre och inre obalanserna och kraven inom ramen för EU:s betalningsbalansstöd och från de övriga internationella långivarna. Förändringen av det strukturella saldot, beräknad enligt den allmänt vedertagna metoden, återspeglar inte de mycket stora insatserna för budgetkonsolidering som gjordes under 2009, huvudsakligen beroende på volatila intäkter. I konvergensprogrammet bedöms finanspolitikens inriktning vara restriktiv för perioden därefter. Med hänsyn till avsaknaden av finanspolitiskt manöverutrymme och behovet att rätta till obalanser i ekonomin framstår denna finanspolitik som lämplig, även om den skulle kunna vara mer restriktiv under 2009 om det behövs för att nå det nominella underskottsmålet. Mot bakgrund av landets medlemskap i ERM II och behovet att förbättra ekonomins kostnadskonkurrenskraft har myndigheterna underlättat anpassningen av lönerna i den privata sektorn till produktiviteten genom att sänka ersättningsnivåerna i den offentliga sektorn, och de är även i färd med att minska antalet offentliganställda. Programmets scenario för de offentliga finanserna framstår som förenligt, även om vissa risker föreligger, med de åtaganden som gjorts inom ramen för EU:s betalningsbalansstöd om att minska underskottet till en nivå under 3 % senast 2011. I programmet ges dock inte tillräckligt detaljerade uppgifter om vilka åtgärder som behövs för att uppnå underskottsmålen 2010 och 2011.

(13) När det gäller uppgiftskraven i uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogram innehåller programmet alla obligatoriska uppgifter och de flesta av de frivilliga uppgifterna (5).

Sammantaget är slutsatsen att Lettland visserligen står inför en allvarlig ekonomisk nedgång, efter flera år med en ekonomisk tillväxt som överstigit den potentiella nivån, men planerar en restriktiv finanspolitisk inriktning under 2009 och fram till 2011, vilket är en lämplig reaktion på den ekonomiska situationen, med tanke på bristen på finanspolitiskt manöverutrymme och behovet av att korrigera ekonomiska obalanser. Den globala finanskrisen förstärkte chocken av att landets egen utlånings- och husprisboom vändes till sin motsats genom att strama åt kredittillgången och kreditvillkoren, vilket förstärkte den skarpa nedgången i inhemsk efterfrågan under loppet av 2008. Den åtföljande nedgången på exportmarknaderna drabbade den relativt lilla sektorn för varor och tjänster som kan säljas långt från den plats där de produceras, vilken redan var försvagad av de stora inhemska kostnadsökningarna under de föregående åren. Det nominella underskottet översteg under 2008 Maastrichtfördragets tröskelvärde på 3 % av BNP. Detta var en följd av den expansiva finanspolitiken under åren med tillväxttal över den potentiella nivån och den mycket starka avmattningen under 2008. Enligt programmet är underskottsmålet för de offentliga finanserna omkring 5 % av BNP under 2009 och 2010 och en nivå under 3 % 2011. Med hänsyn till riskerna för minskad efterfrågan och produktion under 2009 och bristen på information om vilka åtgärder som ska leda till den inkomstbaserade konsolideringen under 2010 och 2011, skulle utfallet för de offentliga finanserna kunna bli sämre än vad som beräknats i programmet.

Mot bakgrund av denna bedömning, åtagandena inom ramen för det internationella finansiella stödet och behovet av att säkerställa en varaktig konvergens och ett friktionsfritt deltagande i ERM II, uppmanas Lettland att

i) fullt ut genomföra den planerade konsolideringen i den tilläggsbudget som antogs den 12 december 2008, före utgången av mars 2009 för parlamentet lägga fram de närmare detaljerna i tilläggsbudgeten samt att vid behov vidta tillräckliga ytterligare åtgärder för att uppnå underskottsmålet för de offentliga finanserna 2009 och fortsätta med den eftersträvade budgetkonsolideringen för perioden därefter,

ii) strikt genomföra de nominella lönesänkningarna i den offentliga sektorn för att underlätta anpassningen av hela ekonomins lönenivå till produktiviteten, vilket skulle förbättra kostnadskonkurrenskraften,

iii) stärka ekonomistyrningen och insynen i de offentliga finanserna, genom att förbättra det finanspolitiska regelverket på medellång sikt och förstärka finansministeriets utgiftskontroller, samt skärpa regleringen och övervakningen av finansmarknaden, och

iv) stärka ekonomins utbudssida med hjälp av vittomfattande strukturreformer och en effektiv användning av tillgängliga medel från EU:s strukturfonder.

Jämförelse av nyckeltal i makroekonomiska beräkningar och budgetberäkningar

2007 2008 2009 2010 2011 Real BNP (förändring i %) KP jan. 2009 10,3 – 2,0 – 5,0 – 3,0 1,5 KOM jan. 2009 10,3 – 2,3 – 6,9 – 2,4 i.u. KP nov. 2007 10,5 7,5 7,0 6,8 i.u. HIKP-inflation (i %) KP jan. 2009 10,1 15,4 5,9 2,2 1,3 KOM jan. 2009 10,1 15,3 6,8 2,4 i.u. KP nov. 2007 10,1 12,5 7,2 4,9 i.u. Produktionsgap (6) (i % av potentiell BNP) KP jan. 2009 12,2 5,9 – 1,6 – 5,7 – 5,3 KOM jan. 2009 (7) 13,2 7,0 – 1,8 – 4,7 i.u. KP nov. 2007 2,8 1,3 – 0,3 – 1,7 i.u. Finansiellt nettosparande (saldo i bytes- och kapitalbalans) (i % av BNP) KP jan. 2009 – 21,8 – 13,4 – 5,4 – 2,6 – 2,3 KOM jan. 2009 – 20,8 – 13,0 – 4,6 – 3,4 i.u. KP nov. 2007 – 23,5 – 20,3 – 18,3 – 16,4 i.u. Offentliga intäkter (i % av BNP) KP jan. 2009 37,7 35,1 32,5 35,0 37,7 KOM jan. 2009 37,6 36,0 34,1 34,7 i.u. KP nov. 2007 37,3 37,4 37,7 37,9 i.u. Offentliga utgifter (i % av BNP) KP jan. 2009 37,7 38,6 37,7 39,9 40,7 KOM jan. 2009 37,6 39,5 40,4 42,1 i.u. KP nov. 2007 37,0 36,8 36,7 36,7 i.u. Saldo i de offentliga finanserna (i % av BNP) KP jan. 2009 0,1 – 3,5 – 5,3 – 4,9 – 2,9 KOM jan. 2009 0,1 – 3,5 – 6,3 – 7,4 i.u. KP nov. 2007 0,3 0,7 1,0 1,2 i.u. Primärt saldo (i % av BNP) KP jan. 2009 0,5 – 2,9 – 3,7 – 3,5 – 1,4 KOM jan. 2009 0,6 – 2,9 – 5,1 – 5,5 i.u. KP nov. 2007 0,7 1,0 1,2 1,5 i.u. Konjunkturrensat saldo (6) (i % av BNP) KP jan. 2009 – 3,3 – 5,1 – 4,9 – 3,3 – 1,4 KOM jan. 2009 – 3,6 – 5,4 – 5,8 – 6,1 i.u. KP nov. 2007 – 0,5 0,4 1,1 1,7 i.u. Strukturellt saldo (8) (i % av BNP) KP jan. 2009 – 3,3 – 5,1 – 4,9 – 3,3 – 1,4 KOM jan. 2009 – 3,6 – 5,4 – 5,8 – 6,1 i.u. KP nov. 2007 – 0,5 0,4 1,1 1,7 i.u. Offentlig bruttoskuld (i % av BNP) KP jan. 2009 9,5 19,4 32,4 45,4 47,3 KOM jan. 2009 9,5 16,0 30,4 42,9 i.u. KP nov. 2007 9,4 8,3 7,2 6,4 i.u. Konvergensprogrammet (KP). Kommissionens interimsprognoser från januari 2009 (KOM). Kommissionens beräkningar.

(1) EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. Förordningen ändrad genom förordning (EG) nr 1055/2005 (EUT L 174, 7.7.2005, s. 1). De dokument som det hänvisas till i texten återfinns på följande webbplats:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Se rådets beslut av den 20 januari 2009 om medelfristigt ekonomiskt stöd till Lettland från gemenskapen.

(3) Baserade särskilt på kommissionens interimsprognos från januari 2009 samt på andra uppgifter som har blivit tillgängliga sedan dess.

(4) I programuppdateringen bedömdes utfallet bli ett underskott på 3,5 % av BNP för 2008, vilket föranledde kommissionen att utarbeta en rapport enligt artikel 104.3 i fördraget.

(5) Särskilt saknas uppgifter om delkomponenterna i stock-/flödesjusteringen och vissa aspekter av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.

(6) Programmens produktionsgap och konjunkturrensade saldon har räknats om av kommissionen, baserat på uppgifterna i dessa.

(7) Baserat på en beräknad potentiell tillväxt på 5,5 %, 3,4 %, 1,4 % respektive 0,5 % under perioden 2007–2010.

(8) Konjunkturrensat saldo, exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder. Varken det senaste programmet eller kommissionens interimsprognos från januari 2009 innehåller några engångsåtgärder eller andra tillfälliga åtgärder.

Källor:

Konvergensprogrammet (KP). Kommissionens interimsprognoser från januari 2009 (KOM). Kommissionens beräkningar.