SV Europeiska unionens officiella tidning L 366/88

KOMMISSIONENS BESLUT

av den 9 juli 2014

om den åtgärd SA.35668 (13/C) (f.d. 13/NN) (f.d. 12/CP) som Danmark och Sverige har genomfört till förmån för Scandinavian Airlines

[delgivet med nr C(2014) 4532]

(Endast den engelska texten är giltig)

(Text av betydelse för EES)

(2014/938/EU)

EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,

med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a, och

med beaktande av det beslut genom vilket kommissionen beslutade att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, vad gäller stöd SA.35668 (13/C) (f.d. 13/NN) (f.d. 12/CP), (1)

efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunkter, och

av följande skäl:

1. FÖRFARANDE

(1) I slutet av oktober 2012 kontaktade Danmark, Sverige och Norge (nedan tillsammans kallade staterna) informellt kommissionen och Eftas övervakningsmyndighet (nedan kallad övervakningsmyndigheten) gällande sin avsikt att delta i en ny revolverande kreditfacilitet till förmån för Scandinavian Airlines (nedan kallat SAS, SAS-koncernen eller företaget). Den 12 november 2012 beslutade staterna att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten, dock utan att formellt anmäla åtgärden till kommissionen.

(2) Den 14 november 2012 inledde kommissionen en utredning på eget initiativ avseende den nya revolverande kreditfaciliteten. Kommissionen begärde upplysningar av Danmark och Sverige den 29 november 2012, den 18 december 2012, den 28 januari 2013 och den 18 februari 2013 och mottog svar den 6 december 2012, den 8 januari 2013, den 5 och den 13 februari 2013 respektive den 22 mars 2013. Danmark och Sverige lämnade ytterligare upplysningar i en skrivelse av den 3 juni 2013.

(3) Den 20 november 2012 mottog kommissionen dessutom ett klagomål från Ryanair, som följdes av ett klagomål från European Low Fares Airline Association (nedan kallad ELFAA) den 4 februari 2013 som Danmark och Sverige lämnade synpunkter på i en skrivelse av den 22 mars 2013.

(4) Genom en skrivelse av den 19 juni 2013 underrättade kommissionen Danmark och Sverige om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget) avseende detta stöd (nedan kallat beslutet om att inleda förfarandet). Danmark och Sverige lämnade synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet genom skrivelser av den 19 augusti 2013.

(5) Kommissionens beslut om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (2) av den 28 september 2013. Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter på åtgärderna i fråga.

(6) Kommissionen mottog synpunkter från SAS-koncernen och från Foundation Asset Management Sweden AB (nedan kallat FAM) (3) den 28 oktober 2013. Den 5 november 2013 översände kommissionen dessa synpunkter till Danmark och Sverige som gavs tillfälle att bemöta dem. I skrivelser av den 4 och den 5 december 2013 meddelade de danska och de svenska myndigheterna att de inte hade några kommentarer till SAS-koncernens och FAM:s synpunkter.

(7) Kommissionen begärde ytterligare upplysningar från Danmark och Sverige i en skrivelse av den 25 februari 2014, som besvarades den 25 mars 2014 av båda medlemsstaterna. Vidare underrättade de danska och de svenska myndigheterna i skrivelser av den 5 och den 7 mars 2014 kommissionen om att SAS hade beslutat att upphäva den nya revolverande kreditfaciliteten och undersöka andra möjligheter att stärka sin kapitalbas. Upphävandet trädde i kraft den 4 mars 2014.

(8) Genom skrivelser av den 4 respektive den 7 juli 2014 samtyckte Sverige och Danmark till att avstå sina rättigheter enligt artikel 342 i EUF-fördraget jämförd med artikel 3 i rådets förordning nr 1 från 1958, och därmed antas och anmäls detta beslut på engelska.

(9) I detta förfarande är kommissionen ensamt behörig att bedöma om Danmark och Sverige har följt bestämmelserna i EUF-fördraget. Övervakningsmyndigheten är å andra sidan, enligt artikel 109.1 i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (nedan kallat EES-avtalet) jämförd med artikel 24 i avtalet mellan Eftastaterna om upprättande av en övervakningsmyndighet och en domstol, behörig att bedöma om Norge har följt bestämmelserna i EES-avtalet. Vidare ska övervakningsmyndigheten och kommissionen, enligt artikel 109.2 i EES-avtalet och protokoll 27 till det avtalet, för att säkerställa en enhetlig tillämpning inom hela EES, samarbeta, utbyta information och samråda i frågor som rör övervakningspolitiken och enskilda ärenden.

(10) Mot denna bakgrund och med tanke på att båda institutionerna är behöriga i det aktuella ärendet har kommissionen samarbetat och samrått med övervakningsmyndigheten innan detta beslut antogs.

2. DEN SKANDINAVISKA LUFTFARTSMARKNADEN

(11) Mellan 2001 och 2011 uppgavs den skandinaviska luftfartsmarknaden (som omfattar Danmark, Sverige, Finland och Norge) växa med 126 % uttryckt i erbjuden platskilometer, s.k. ASK (4). Nästan hela tillväxten på den skandinaviska kortdistansmarknaden härrörde från lågprisbolag, främst Norwegian Air Shuttle och Ryanair. Lågprisbolagen beräknas ha genererat 90 % av tillväxten under den perioden. (5)

(12) Trots lågprisbolagens ökade betydelse är SAS fortfarande den största aktören på den skandinaviska marknaden med en beräknad marknadsandel 2011 på 35,6 %, vilket är långt under de nivåer på över 50 % som rådde för ett årtionde sedan. Marknadsandelarna för Norwegian Air Shuttle och Ryanair uppgick samma år till 18,7 % respektive 6,8 %.

3. STÖDMOTTAGAREN

(13) SAS är staternas ledande flygbolag, Skandinaviens största och Europas åttonde största flygbolag. Det är också en av de ursprungliga medlemmarna i Star Alliance. Flygbolagskoncernen, som innefattar Scandinavian Airlines, Widerøe (6) och Blue1, har sitt säte i Stockholm och har Köpenhamns flygplats som sitt huvudsakliga europeiska och interkontinentala nav. SAS transporterade 2013 omkring 28 miljoner passagerare, och intäkterna uppgick till omkring 42 miljarder svenska kronor.

(14) SAS ägs för närvarande till 50 % av staterna: 21,4 % av Sverige, 14,3 % av Danmark och 14,3 % av Norge. Den största privata aktieägaren är Knut och Alice Wallenbergs Stiftelse (nedan kallad KAW) (7,6 %), och övriga aktieägares andelar uppgår till 1,5 % eller mindre. Tabell 1 Huvudsakliga aktieägare i SAS AB den 31 mars 2012 (7) Aktieägare Totalt (%) Svenska staten 21,4 Danska staten 14,3 Norska staten 14,3 Knut och Alice Wallenbergs Stiftelse 7,6 Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension 1,5 A.H Värdepapper AB 1,4 Unionen 1,4 Danmarks Nationalbank 1,4 Robur Försäkring 0,9 Ponderus Försäkring 0,8 Andra AP-fonden 0,5 Tredje AP-fonden 0,5 SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79 0,5 Nordnet Pensionsförsäkring AB 0,4 Swedbank Robur Sverigefond 0,4 Swedbank Robur Sverigefond Mega 0,3 JPM Chase NA 0,3 AMF Aktiefond Småbolag 0,3 JP Morgan Bank 0,3 KPA Pensionsförsäkring AB 0,2 Nomura International 0,2

(15) SAS ekonomiska ställning har varit svag i flera år, med återkommande förluster mellan 2008 och 2013. I november 2012 sänkte Standard and Poor's (nedan kallat S&P) sitt kreditbetyg för företaget från B– till CCC+. (8) Svårigheterna förvärrades av marknadsförhållandena, dvs. höga bränslekostnader och osäker efterfrågan.

(16) Framför allt framgår av företagets årsredovisningar att SAS mellan 2008 och 2012 har gjort stora förluster varje år och har redovisat betydande finansiella nettoskulder. Tabell 2 SAS finansiella nyckeltal 2007–2012 (miljoner SEK) (9) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 (jan–okt) Inkomster 50 958 52 870 44 918 41 070 41 412 35 986 Finansiell nettoskuld 1 231 8 912 6 504 2 862 7 017 6 549 Resultat före skatt 1 044 – 969 – 3 423 – 3 069 – 1 629 – 1 245 Nettoinkomst 636 – 6 360 – 2 947 – 2 218 – 1 687 – 985 Kassaflöde för året – 1 839 – 3 084 – 1 741 868 – 1 243 – 1 018 Avkastning på sysselsatt kapital (ROCE) – % 6,7 – 19,6 – 11,7 – 7,6 – 2,2 – 8,1 Avkastning på bokfört eget kapital efter skatt – % 3,8 – 47,6 – 26,8 – 17,0 – 12,0 – 24,8 Räntetäckningsgrad – % 1,8 – 5,3 – 4,4 – 1,9 – 0,6 – 1,6

(17) Till följd av den allt sämre ekonomiska ställningen genomförde SAS ett omfattande kostnadsminskningsprogram (”Core SAS”) 2009–2010. Genomförandet av programmet krävde att SAS skaffade eget kapital från aktieägarna genom två nyemissioner med företrädesrätt: i) 6 miljarder svenska kronor i april 2009 och ii) 5 miljarder svenska kronor i maj 2010. (10)

(18) SAS ekonomiska svårigheter kulminerade 2012, när företaget presenterade affärsplanen 4 Excellence Next Generation (nedan kallad 4XNG-planen), som av flygbolagets ledning uppfattades som SAS ”sista utväg”. (11) Pressen rapporterade dessutom i november 2012 att SAS riskerade konkurs. (12)

4. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN: DEN NYA REVOLVERANDE KREDITFACILITETEN 2012

(19) Liksom andra flygbolag globalt har SAS förlitat sig på externa kreditfaciliteter för att upprätthålla en miniminivå av likviditet. Sedan den 20 december 2006 har SAS förlitat sig på en revolverande kreditfacilitet som skulle löpa ut i juni 2013 (nedan kallad den gamla revolverande kreditfaciliteten). Den gamla revolverande kreditfaciliteten uppgick till 366 miljoner euro och tillhandahölls av ett antal banker ([…] (13)). Den innefattade också ett antal ekonomiska villkorsklausuler, t.ex. […].

(20) I december 2011 beslutade SAS ledning, som en följd av företagets försämrade affärsresultat, att den gamla revolverande kreditfaciliteten skulle utnyttjas till fullo. Efter en konkursansökan från ett av SAS dotterbolag (Spanair) i januari 2012 inledde SAS förhandlingar med bankerna, vilket resulterade i en överenskommelse om en villkorsjustering den 15 mars 2012. Denna villkorsjustering medförde ökade kostnader för utnyttjande av den gamla revolverande kreditfaciliteten, skärpta villkor för kreditutnyttjande och krav på att SAS omedelbart skulle återbetala hela det utnyttjade beloppet. Dessutom måste SAS förse kreditgivarna med en rekapitaliseringsplan som måste godkännas av styrelsen och de största aktieägarna, dvs. staterna och KAW.

(21) Rekapitaliseringsplanen understöddes av den så kallade 4XNG-planen, som redan var under utarbetande i början av 2012. 4XNG-planen tog även upp farhågor som uttryckts av […] om SAS gällande affärsplan, 4 Excellence (nedan kallad 4X-planen), i maj 2012. Enligt SAS skulle 4XNG-planen göra det möjligt för företaget att positionera sig som ett ekonomiskt självförsörjande flygbolag. Planen innehöll ett antal ekonomiska mål som SAS skulle nå under budgetåret 2014–2015. Bland målen fanns en EBIT-marginal på över 8 %, en finansiell beredskap över 20 % samt en soliditet (eget kapital/tillgångar) som överstiger 35 %. 4XNG-planen var tänkt att göra det möjligt för SAS att förbättra sitt resultat före skatt med ca 3 miljarder svenska kronor på årsbasis, samtidigt som genomförandet av planen skulle kräva omstruktureringskostnader och engångskostnader på ca 1,5 miljarder svenska kronor.

(22) Ett annat mål med 4XNG-planen var att förbereda företaget inför införandet av nya redovisningsregler för pensioner från och med november 2013, vilket förväntades inverka negativt på SAS-koncernens egna kapital. Dessutom innehöll planen ett åtagande om att genomföra en plan för avyttring och finansiering av tillgångar, med totalt ca 3 miljarder svenska kronor i potentiella nettoinbetalningar. Avyttringen innefattade (14) i) försäljning av dotterbolaget Widerøe, ett regionalt flygbolag i Norge, (15) ii) försäljning av ett minoritetsintresse i […], iii) försäljning av flygplatsrelaterade fastighetsintressen, iv) utkontraktering av marktjänst, (16) v) försäljning av flygplansmotorer, (17) vi) sale-and-leaseback eller annan finansieringstransaktion avseende […], vii) utkontraktering av förvaltningssystem och teletjänstcentraler (18) och viii) försäljning eller säkrad finansiering av tre Q400-flygplan.

(23) Staterna hävdar att 4XNG-planen var självfinansierande, vilket innebär att SAS skulle generera tillräckligt med kontanta medel från drift och avyttringar av tillgångar som inte tillhör kärnverksamheten för att finansiera initialkostnaderna för 4XNG-planen. SAS hade dock betänkligheter gällande investerarnas intryck av att bolaget hade ett svagt likviditetsläge på grund av de betydande initialkostnaderna för att genomföra 4XNG-planen. SAS begärde därför en förlängning av den gamla revolverande kreditfaciliteten tillsammans med en ny revolverande kreditfacilitet med stöd från staterna och KAW. Företaget hävdade dock att varken den gamla (förlängda) eller den nya revolverande kreditfaciliteten skulle utnyttjas.

(24) Diskussionerna om den nya revolverande kreditfaciliteten inleddes den 4 juni 2012. (19) I överensstämmelse med rekapitaliseringsplanen (se skäl (20)) krävde de banker som var kreditgivare för den gamla revolverande kreditfaciliteten att staterna skulle tillhandahålla ytterligare en egenfinansieringsåtgärd, t.ex. en nyemission med företrädesrätt, eftersom de inte på egen hand ville stödja en ny revolverande kreditfacilitet. Staterna avvisade dock detta förslag.

(25) Efter vissa förhandlingar godtog bankerna en ny revolverande kreditfacilitet som skulle sättas upp tillsammans med staterna och KAW med strikt lika villkor utan subordination eller oproportionerlig rätt till säkerhet. Det ska noteras att den nya revolverande kreditfaciliteten ursprungligen skulle uppgå till [3–6] miljarder svenska kronor, medan endast [1–4] miljarder svenska kronor fanns att tillgå som säkerhet. Den 22 oktober 2012 sänktes den nya revolverande kreditfaciliteten slutligen till 3,5 miljarder svenska kronor (omkring 400 miljoner euro).

(26) Den nya revolverande kreditfaciliteten tillhandahölls av samma banker som tillhandahållit den gamla (förutom en (20)) tillsammans med staterna och KAW. 50 % av den nya revolverande kreditfaciliteten tillhandahölls av staterna i förhållande till deras ägarandelar i SAS, och återstående 50 % tillhandahölls av bankerna och KAW. Staterna och KAW deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten på samma villkor (avgifter, räntor, villkorsklausuler) som bankerna.

(27) De huvudsakliga kännetecknen för den nya revolverande kreditfaciliteten var följande: — Den var uppdelad i två subfaciliteter på 2 miljarder svenska kronor (facilitet A) respektive 1,5 miljarder svenska kronor (facilitet B) vari staterna deltog till 50 %. Prisvillkoren för båda faciliteterna innefattade en initial avgift, en åtagandeavgift, en utnyttjandeavgift, en marginal och en utträdesavgift. — SAS måste uppfylla vissa villkor för att kunna utnyttja den revolverande kreditfaciliteten, och dessa villkor var striktare för facilitet B än för facilitet A. (21) — Säkerhetspaketet från den gamla revolverande kreditfaciliteten bibehölls i den nya, och dessutom beviljades kreditgivarna säkerhet över alla aktier i Widerøe och SAS-koncernens alla övriga obelastade fasta tillgångar per december 2012. Den nya revolverande kreditfaciliteten hade säkerheter med bästa förmånsrätt i form av ett antal av SAS tillgångar, bland annat 100 % av aktierna i SAS dotterbolag Widerøe och SAS Spare Engine, 18 flygplan och ett antal fastigheter. Dessa säkerheter värderades till ett bokfört värde på omkring 2,7 miljarder svenska kronor (dvs. omkring 75 % av den nya revolverande kreditfaciliteten) och delades proportionellt mellan facilitet A och facilitet B. — Facilitet B kunde inte utnyttjas förrän facilitet A utnyttjats helt. Efter den 1 januari 2014 hade SAS bara kunnat utnyttja den om försäljningen av tillgångarna och aktierna i Widerøe hade slutförts. — Förfallodagen för den nya revolverande kreditfaciliteten var den 31 mars 2015.

(28) Villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten överenskoms den 25 oktober 2012. Emellertid krävdes bland annat godkännande från staternas parlament och underskrift av avtal med piloternas och kabinpersonalens fackförbund.

(29) Staterna lämnade en rapport från CITI av den 7 november 2012 (nedan kallad CITI-rapporten) vars syfte var att bedöma huruvida en privat investerare i en situation som i möjligaste mån liknar staternas situation skulle ha deltagit i den nya revolverande kreditfaciliteten på motsvarande villkor. CITI-rapporten hade ett framgångsrikt genomförande av 4XNG-planen som grundscenario och kom fram till att staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten skulle generera en internränta på [90–140] %, en cash-on-cash-avkastning på ca [4–9] gånger och en ökning av det egna kapitalet med nästan [700–1 200] % (från november 2012 till mars 2015). I CITI-rapporten drogs slutsatsen att den avkastning staterna krävde därmed var minst lika hög som den som privata investerare skulle kräva i motsvarande läge. I CITI-rapporten gjordes dock ingen bedömning av hur sannolikt det var att SAS framgångsrikt skulle genomföra ”grundscenariot” i form av 4XNG-planen och inte heller någon bedömning av vilka konsekvenser avvikelser från det scenariot skulle få, t.ex. att SAS inte skulle lyckas omsätta tillgångar som inte tillhör kärnverksamheten i likvida medel.

(30) SAS meddelade den 19 december 2012 att alla nödvändiga villkor för att den nya revolverande kreditfaciliteten skulle träda i kraft (se skäl (28)) var uppfyllda, bland annat godkännande från staternas parlament. Från och med detta datum och till och med den 3 mars 2014 ersatte den nya revolverande kreditfaciliteten den gamla. (22)

(31) I en skrivelse av den 3 juni 2013 förklarade Danmark och Sverige att staterna och de kreditgivande bankerna, till följd av försäljningen av 80 % av aktierna i Widerøe (se skäl (22)), hade kommit överens med SAS om att ändra villkoren i den nya revolverande kreditfaciliteten, men ändringsavtalet hade ännu inte formellt undertecknats. I de kommentarer som lämnades i samband med den formella granskningen informerade de danska och de svenska myndigheterna kommissionen om att ändringen av den nya revolverande kreditfaciliteten undertecknats av alla parter och skulle träda i kraft när Widerøetransaktionen slutförts, dvs. den 30 september 2013. Det rörde sig bl.a. om följande ändringar: — Facilitet A skulle sänkas från 1,173 miljarder svenska kronor till 0,8 miljarder svenska kronor, och löptiden skulle förlängas med fem månader till den 1 juni 2014. — SAS skulle ställa [0,5–0,8] miljarder svenska kronor i kontanter som säkerhet för facilitet A. Återstående [0,1–0,4] miljarder svenska kronor skulle säkras genom de säkerheter som redan tagits upp i avtalet om den nya revolverande kreditfaciliteten. — 0,2 miljarder svenska kronor skulle utgå ur facilitet A när marktjänstenheten delvis avyttrats. När den nya revolverande kreditfaciliteten upphävdes den 4 mars 2014 hade SAS skrivit under en avsiktsförklaring med en potentiell köpare. (23) — Facilitet B skulle sänkas från 1,5 miljarder till 1,2 miljarder svenska kronor.

5. BESLUTET OM ATT INLEDA FÖRFARANDET

(32) I beslutet om att inleda förfarandet ställde sig kommissionen tvivlande till att staterna, KAW och bankerna deltog under jämförbara förhållanden och på liknande villkor (pari passu) i den nya revolverande kreditfaciliteten, med tanke på följande: — Bankernas tidigare exponering för SAS genom sitt deltagande i den gamla revolverande kreditfaciliteten. Bankerna hade grovt räknat halverat sitt bidrag till den nya revolverande kreditfaciliteten och därmed minskat sin sammanlagda exponering för SAS med ca 50 % när det gäller revolverande kreditfaciliteter, medan staterna – som inte fått någon avkastning på nyemissionerna 2009 och 2010 mot bakgrund av SAS ihållande negativa resultat – däremot hade ökat sin exponering för SAS. — Det faktum att SAS hade utnyttjat den gamla revolverande kreditfaciliteten till fullo i januari 2012, vilket skulle ha kunnat påverka de kreditgivande bankernas beslut om deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten för att undvika ytterligare utnyttjande och se till deras bidrag till den revolverande kreditfaciliteten inte helt gick förlorade med tanke på flygbolagets svårigheter. — Det var också oklart för kommissionen huruvida bankernas beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten påverkades av staternas kontinuerliga ekonomiska stöd till SAS tidigare år. Kommissionen noterade också att de privata aktörerna var villiga att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten endast på villkor att staterna deltog. — Kommissionen ställde sig tvivlande till att KAW:s deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten kunde jämföras med en privat investerares deltagande, med tanke på KAW:s exponering för SAS inte bara genom sin ägarandel utan också via banken SEB.

(33) Kommissionen ifrågasatte också att staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten kunde anses rationellt ur aktieägarsynvinkel och skulle uppfylla kriteriet om en privat investerare i en marknadsekonomi, vid sidan av resonemanget om jämförbara förhållanden och liknande villkor. Kommissionen undersökte i detta avseende om 4XNG-planen byggde på tillräckligt välgrundade antaganden för att få en privat investerare att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten, och om de känslighetsanalyser som genomförts inom ramen för planen var alltför optimistiska.

(34) Kommissionen pekade exempelvis på de optimistiska siffrorna i planen avseende marknadstillväxt uttryckt i ASK och BNP, liksom inflationstakten på 0 % för perioden 2015–2017. Den tvivlade också på att ett framgångsrikt genomförande av samtliga initiativ för kostnadsminskning och avyttring av tillgångar kunde ha förutsetts när den nya revolverande kreditfaciliteten undertecknades.

(35) När det gäller villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten och CITI:s bedömning av den förväntade avkastningen på staternas deltagande i den, betonade kommissionen att CITI-rapporten inte innehöll någon bedömning av 4XNG-planen eller någon känslighetsanalys av finansieringsmodellen utan enbart utgick från de uppgifter som lämnats till CITI. Kommissionen påpekade också att den nya revolverande kreditfacilitetens säkerhet inte värderades ur en privat investerares perspektiv i CITI-rapporten, och att rapporten inte tog hänsyn till hur möjliga alternativa scenarier med mindre gynnsamma antaganden (däribland konkurs) skulle påverka avkastningsanalysen. I detta hänseende noterade kommissionen att det i CITI-rapporten ansågs att sannolikheten för att SAS skulle gå i konkurs under de närmaste tre åren var noll, vilket framstod som en underskattning av risken.

(36) Mot denna bakgrund kunde kommissionen inte utesluta att staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten skulle kunna ge SAS en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.

(37) Slutligen ställde sig kommissionen tvivlande till att den nya revolverande kreditfaciliteten, om den innefattade statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget, skulle kunna betraktas som förenlig med den inre marknaden. Kommissionen undersökte i detta avseende om någon av de möjliga grunder för förenlighet som anges i EUF-fördraget skulle vara tillämplig. Med hänsyn till åtgärdens art och SAS svårigheter konstaterade kommissionen att de enda tillämpliga kriterierna verkade vara de som gäller stöd för undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget, på grundval av gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (24) (nedan kallade riktlinjerna). Kommissionen drog dock preliminärt slutsatsen att villkoren för stöd till undsättning och omstrukturering enligt riktlinjerna inte verkade vara uppfyllda.

6. SYNPUNKTER PÅ BESLUTET OM ATT INLEDA FÖRFARANDET

6.1 Synpunkter från Danmark och Sverige

(38) Danmark och Sverige vidhåller att deras deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten skedde på marknadsvillkor eftersom de deltog i den under jämförbara förhållanden och på liknande villkor som bankerna och KAW, vilket utesluter förekomst av statligt stöd.

(39) Danmark och Sverige påpekar att SAS inte utnyttjade den gamla revolverande kreditfaciliteten någon gång under den period då den nya förhandlades fram. De noterar ändringarna av den gamla revolverande kreditfaciliteten i mars 2012, som medförde ännu striktare villkor för utnyttjande av krediten, och menar att bankerna från slutet av juni 2012 därmed hade möjlighet att avvisa eventuella utnyttjandekrav från SAS. Det belopp som utnyttjats återbetalades helt av SAS i mars 2012, och därefter utnyttjade SAS inte den gamla revolverande kreditfaciliteten. Det var därför rimligt att betrakta bankerna som ”utomstående” investerare som deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten på samma villkor som staterna, (25) utan någon betydande exponering utan säkerhet gentemot SAS. (26)

(40) Vad beträffar KAW:s deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten tillsammans med bankerna anser de danska och de svenska myndigheterna att KAW hade begränsad ekonomisk exponering för SEB och att detta inte kunde ha påverkat KAW:s beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten.

(41) Danmark och Sverige menar dessutom att 4XNG-planen var realistisk och skulle kunna genomföras framgångsrikt. De vidhåller att alla aspekter och antaganden, även de som avsåg intäktsprognoser (intäkt per erbjuden platskilometer, s.k. RASK) (27), kostnadsminskningsåtgärder och planerade avyttringar, granskats noggrant för att uppfylla de ekonomiska målen i 4XNG-planen för 2014–2015. 4XNG-planen – tillsammans med alla antaganden som låg till grund för den – granskades dessutom noggrant av båda staternas externa finansiella rådgivare (Goldman Sachs) och bankerna ([…]) och anpassades med hänsyn till deras kommentarer och rekommendationer. De betonar också att förväntningarna om ett framgångsrikt genomförande av planen när beslutet om deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten fattades hade stöd i det faktum att ingåendet av nya fackföreningsavtal var en förutsättning för den nya revolverande kreditfaciliteten. Enligt Danmark och Sverige visade dessutom utvecklingen från december 2012 till dess att den nya revolverande kreditfaciliteten upphävdes den 4 mars 2014 att planen var på väg att ge de förväntade resultaten. (28)

(42) När det gäller villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten hävdar Danmark och Sverige att de överensstämde med normala marknadsvillkor, eftersom de motsvarade villkoren i jämförbara uppgörelser och den nya revolverande kreditfaciliteten också hade högre initiala avgifter och striktare villkor för utnyttjande av krediten än de flesta uppgörelser som analyserats. Vad säkerhetspaketet beträffar uppger Danmark och Sverige att de faktiska finansiella riskerna för de kreditgivande bankerna var försumbara eftersom säkerheterna hade ett uppskattat värde som klart översteg storleken på facilitet A. Det innebar att samtliga de kreditgivande bankernas fordringar vid ett likvideringsförfarande skulle tillgodoses genom säkerhetspaketet eller med hjälp av andra tillgångar i SAS som skulle kunna säljas, t.ex. […], dess ägarandelar i […] osv. Ovanstående stöds också av det faktum att en väsentlig del av åtagandena inom facilitet A upphävdes under första halvåret 2013. Enligt Danmark och Sverige visar detta att bankerna agerade affärsmässigt och försiktigt när de beslutade att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten tillsammans med staterna och KAW.

(43) Danmark och Sverige uppger slutligen att deltagandet i den nya revolverande kreditfaciliteten har genererat en betydande avkastning för kreditgivarna utan att SAS behövt utnyttja faciliteten. Det bör stödja uppfattningen att staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten tillsammans med KAW och bankerna var helt och hållet förenlig med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi.

6.2 Synpunkter från SAS-koncernen

(44) SAS-koncernen hävdar att staterna deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten i egenskap av aktieägare, inte offentliga myndigheter. Ur det perspektivet var deltagande i ett sådant instrument att föredra framför ett tillskott av eget kapital, med tanke på de betydande intäkter som genererades för aktieägarna/kreditgivarna i form av avgifter, liksom den framtida ökningen av aktiernas värde.

(45) Vad beträffar kriteriet om jämförbara förhållanden och liknande villkor uppger SAS-koncernen att det var uppfyllt eftersom bankerna inte hade någon exponering för SAS och därför borde behandlas som ”utomstående” investerare. Staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten påverkade inte heller bankernas agerande, eftersom det var SAS – inte bankerna – som bad bankerna att ansluta sig till den nya revolverande kreditfaciliteten. SAS-koncernen vidhåller dessutom att bankerna beslutade att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten på lika villkor tillsammans med staterna och KAW baserat på det mycket positiva resultatet av risk- och inkomstanalysen.

(46) SAS-koncernen stöder också Danmarks och Sveriges påstående om att de antaganden som låg till grund för 4XNG-planen var robusta med mycket realistiska prognoser för de tre huvudsakliga faktorerna, nämligen marknadstillväxt uttryckt i ASK, BNP-tillväxt för 2015–2017 och förväntad inflation på 0 %. Riskerna i samband med genomförandet av planen granskades dessutom noga av alla kreditgivande banker med särskilt fokus på RASK som en nyckelindikator för företagets lönsamhet.

(47) Samtidigt hävdar SAS-koncernen att en tillräcklig bedömning gjorts av säkerhetspaketet och att risken för att SAS inte skulle kunna genomföra 4XNG-planen minskat. Detta stöds av det faktum att kostnadsminskningar var en förutsättning för att kreditgivarna skulle delta i den nya revolverande kreditfaciliteten och att ingåendet av nya kollektivavtal i november 2012 var avgörande för ett framgångsrikt genomförande av planen.

(48) SAS-koncernen kritiserar också kommissionen för att man inte tagit hänsyn till konkursalternativet och det faktum att staterna skulle ha förlorat värdet av sitt sammanlagda aktieinnehav om den nya revolverande kreditfaciliteten inte gjorts tillgänglig. I det sammanhanget betonar SAS-koncernen att staterna deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten i egenskap av huvudsakliga aktieägare i SAS med syftet att få skälig avkastning på sin investering.

(49) Slutligen uppger SAS-koncernen att genomförandet av 4XNG-plan resulterat i ett rörelseresultat före skatt på 3 miljarder svenska kronor och därmed till ett positivt resultat för SAS för perioden november 2012 till juli 2013.

6.3 Synpunkter från FAM

(50) Enligt FAM, det företag som ansvarar för förvaltningen av KAW:s tillgångar, fattades KAW:s beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten utan hänsyn till dess intressen i SEB och SEB:s exponering för SAS. FAM hävdar att KAW varken var majoritetsaktieägare i SEB eller kunde sägas kontrollera SEB.

(51) FAM granskade 4XNG-planen, de finansiella riskerna i anslutning till den samt säkerhetspaketet och ansåg att det låg i KAW:s intresse att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten. I det sammanhanget jämförde FAM utsikterna att skydda KAW:s långsiktiga investering i SAS och den möjliga framtida avkastningen på den investeringen, liksom de höga avgifter som SAS skulle betala inom ramen för den nya revolverande kreditfaciliteten, med en likvidation av SAS, vilket inte sågs som ett ekonomiskt intressant alternativ.

(52) FAM håller också med Danmark, Sverige och SAS-koncernen om att alla intressenter deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten på lika villkor, utan någon form av subordination, oproportionerlig rätt till säkerhet eller i övrigt asymmetriska villkor. Beslutet att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten baserades på en ingående analys av de framtida lönsamhetsutsikterna för ett starkt och konkurrenskraftigt SAS.

(53) FAM delar slutligen Danmarks och Sveriges uppfattning att de kreditgivande bankernas beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten baserades på affärsmässiga överväganden, eftersom deras befintliga exponering inom ramen för den gamla revolverande kreditfaciliteten bara var teoretisk. FAM hävdar att bankerna hade ännu mindre incitament att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten än staterna och KAW, eftersom de senare kunde räkna med en prisökning på aktierna. Man vidhåller därför att kriteriet om jämförbara förhållanden och liknande villkor måste anses vara uppfyllt.

7. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDEN

7.1 Förekomsten av statligt stöd

(54) Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är ”stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.

(55) Begreppet statligt stöd är därmed tillämpligt på alla fördelar som tilldelas direkt eller indirekt och finansieras med statliga medel och ges av staten själv eller genom en mellanhand som tilldelats sådana befogenheter.

(56) För att en åtgärd ska utgöra statligt stöd måste den härröra från statliga medel och kunna tillskrivas staten. I princip är statliga medel en medlemsstats och dess offentliga myndigheters medel samt statliga företags medel, i den mån de offentliga myndigheterna direkt eller indirekt kan utöva kontroll över dessa företag.

(57) Det kan inte bestridas att åtgärden i fråga inbegrep statliga medel, eftersom den finansierades med medel från staternas budgetar, och att den kunde tillskrivas staten. Framför allt kan det noteras att parlamenten i Danmark och Sverige godkände statens deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten (skäl (30)).

(58) Åtgärden måste snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och riskera att påverka handeln mellan medlemsstaterna.

(59) Av etablerad rättspraxis följer att om det ekonomiska stöd som beviljas av en medlemsstat stärker ett företags ställning jämfört med andra företag som konkurrerar om handeln inom unionen kan handeln mellan medlemsstaterna och konkurrensen åtminstone potentiellt påverkas. (29) I detta avseende anser kommissionen att en eventuell ekonomisk fördel som beviljats SAS med statliga medel uppfyller detta villkor. SAS konkurrerar med andra flygbolag i EU och EES, särskilt sedan den tredje etappen i avregleringen av lufttransporter (”tredje paketet”) trädde i kraft den 1 januari 1993. (30) När det gäller kortare resor inom EU konkurrerar luftfarten dessutom med transport på väg och järnväg, och även vägtransportföretag och järnvägsföretag skulle därför kunna drabbas.

(60) Det enda kriterium i anslutning till begreppet statligt stöd som det råder osäkerhet kring är därmed huruvida åtgärden gav SAS en selektiv oberättigad ekonomisk fördel.

(61) Mot bakgrund av att den nya revolverande kreditfaciliteten upphävdes från och med den 4 mars 2014 har kommissionen undersökt om den nya revolverande kreditfaciliteten gav SAS en selektiv oberättigad ekonomisk fördel från tidpunkten för inrättandet 2012 fram till upphävandet 2014.

7.2 Ekonomisk fördel för SAS

(62) För att fastställa huruvida SAS beviljats statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget kommer kommissionen att undersöka om flygbolaget fick en ekonomisk fördel som det inte skulle ha fått under normala marknadsförhållanden. För att granska denna fråga tillämpar kommissionen kriteriet om en privat investerare i en marknadsekonomi, enligt vilket inget statligt stöd förekommer om en privat investerare som är verksam på normala marknadsvillkor och som till sin storlek kan jämföras med de relevanta organen i den offentliga sektorn under liknande omständigheter kunde ha förmåtts att erbjuda mottagaren åtgärden i fråga.

(63) Enligt kriteriet om en privat investerare i en marknadsekonomi måste kommissionen därför bedöma om en privat investerare skulle ha genomfört den transaktion som är föremål för granskning på samma villkor. Den privata investeraren antas vara en försiktig investerare som söker maximera sin vinst utan att ta alltför stora risker i förhållande till den förväntade avkastningen. (31)

(64) I princip innefattar inte ett kapitaltillskott med offentliga medel statligt stöd om det sker samtidigt som en privat investerare gör ett betydande kapitaltillskott under jämförbara förhållanden och på liknande villkor (pari passu). (32)

7.2.1 Staternas, KAW:s och bankernas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten under jämförbara förhållanden och på liknande villkor

(65) Kommissionen noterar att de kreditgivande banker som deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten även deltog i den gamla revolverande kreditfaciliteten. I den nya revolverande kreditfaciliteten ökade staterna emellertid sin exponering för SAS, medan bankerna grovt räknat halverade sitt bidrag (från omkring 366 miljoner till omkring 200 miljoner euro) och därmed minskade sin totala befintliga exponering för SAS inom den revolverande kreditfaciliteten med omkring 50 %. Mot denna bakgrund ställde sig kommissionen i beslutet om att inleda förfarandet tvivlande till att kriteriet om jämförbara förhållanden och liknande villkor kunde vara uppfyllt eftersom staterna och bankerna inte tycktes befinna sig i jämförbara situationer.

(66) Danmark, Sverige och SAS-koncernen hävdar att de kreditgivande bankerna inte hade någon exponering inom den gamla revolverande kreditfaciliteten när de förhandlade om deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten. Bankerna borde därför ha betraktats som ”utomstående” investerare i en situation som är jämförbar med staternas och KAW:s.

(67) Kommissionen noterar att SAS hade utnyttjat den gamla revolverande kreditfaciliteten helt och hållet i januari 2012 (skäl (20)). Ändringarna av den gamla revolverande kreditfaciliteten i mars 2012 inkluderade också bl.a. ett villkor om fullständig och omedelbar återbetalning av det utnyttjade beloppet. Beloppen återbetalades i sin helhet i mars 2012, och de ändringar av den gamla revolverande kreditfaciliteten som antogs i samma månad gjorde det oerhört svårt för SAS att utnyttja faciliteten därefter. (33) SAS måste också senast i juni 2012 lämna en rekapitaliseringsplan, som måste godkännas av styrelsen och de största aktieägarna, dvs. staterna och KAW. Planen avvisades först av bankerna. Det var först i november 2012 som staterna, efter noggrann granskning av den reviderade 4XNG-planen, beslutade att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten, och därefter anslöt sig även bankerna.

(68) De danska och de svenska myndigheterna och SAS-koncernen hävdar därför att SAS i praktiken förhindrades att begära att få utnyttja den gamla revolverande kreditfaciliteten. Bankerna, som var medvetna om situationen, måste besluta om de skulle fortsätta med den gamla revolverande kreditfaciliteten till dess att den löpte ut i juni 2013 eller delta i den nya revolverande kreditfaciliteten tillsammans med staterna och KAW på lika villkor, trots att staterna och KAW i egenskap av aktieägare hade större incitament att delta för att potentiellt få ett högre värde på aktierna efter genomförandet av 4XNG-planen.

(69) Kommissionen anser det visserligen sannolikt att bankerna, åtminstone de som inte hade några andra bilaterala exponeringar utan säkerhet gentemot SAS, inte i någon väsentlig grad var exponerade för den gamla revolverande kreditfaciliteten vid tidpunkten för beslutet om deltagande i den nya, men anser också att det fortfarande fanns risk för att SAS kunde ha uppfyllt villkoren för utnyttjande innan den nya revolverande kreditfaciliteten inrättats. Det faktum att detta inte skedde och att den gamla revolverande kreditfaciliteten inte utnyttjades efter det att den återbetalats i sin helhet i mars 2012 saknar relevans i det avseendet. Bankerna tycks således ha haft en viss exponering för SAS inom den gamla revolverande kreditfaciliteten som staterna (och KAW) inte hade. Kommissionen kan därför inte godta de danska och de svenska myndigheternas argument att bankerna deltog i den nya revolverande kreditfaciliteten som ”utomstående” investerare, trots deras exponering inom den gamla revolverande kreditfaciliteten.

(70) Kommissionen kan inte heller hålla med Danmark och Sverige om att vissa av bankernas exponering i form av bilaterala faciliteter med koppling till den gamla revolverande kreditfaciliteten (34) inte var förenad med någon finansiell risk för bankerna under den period då den nya revolverande kreditfaciliteten förhandlades fram, med hänvisning till att dessa faciliteter inte kunde utnyttjas om inte den gamla revolverande kreditfaciliteten utnyttjats till fullo. Såsom nämns ovan fanns det en risk, även om den onekligen var liten, för att villkoren för utnyttjande kunde ha uppfyllts trots att sannolikheten för att SAS skulle utnyttja den gamla revolverande kreditfaciliteten var mycket låg efter ändringarna i mars 2012 och de strikta villkor som infördes.

(71) Vidare tycks en del banker ha haft andra exponeringar gentemot SAS. Exempelvis hade […], vid sidan av deltagandet i den gamla revolverande kreditfaciliteten, per den 30 september 2012 en (outnyttjad) bilateral exponering utan säkerhet på [200–600] miljoner euro, liksom en kreditkortsexponering utan säkerhet på [500–900] miljoner euro. Man kunde därför ha ansvarat för att täcka eventuella kostnader för att ersätta kunder om SAS hade ställt in motsvarande flygningar. Denna kreditkortsexponering utan säkerhet motsvarade bara [0–2] % av […]s totala kreditportfölj på omkring [1 000–3 000] miljarder svenska kronor, men den utgjorde ändå en finansiell risk och det kan därför inte godtas att […] var i en jämförbar situation i förhållande till staterna när beslutet om att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten fattades.

(72) Vidare hade tre andra banker exponeringar i form av utestående faciliteter för finansiering av flygplan (t.ex. […]). Staterna hävdar visserligen att finansieringen säkrades med hjälp av flygplanen och inte utgjorde en finansiell risk för bankerna eftersom de enkelt kunde säljas på marknaden, men några belägg för detta har inte lagts fram. Det är fortfarande oklart om man verkligen skulle ha fått tillbaka hela beloppet vid en nödförsäljning av flygplanen.

(73) I beslutet om att inleda förfarandet undrade kommissionen också om bankernas agerande verkligen kunde ha påverkats av staternas uppträdande, med tanke på staternas kontinuerliga ekonomiska stöd till flygbolaget tidigare år (t.ex. 2009 och 2010 års nyemissioner med företrädesrätt). Bankerna var dessutom villiga att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten endast på villkoret att staterna deltog i den, såsom förklaras i skälen 23 och 24.

(74) Kommissionen anser i princip att villkoret om jämförbara förhållanden och liknande villkor inte är tillämpligt i fall där staternas engagemang utgör ett strikt krav för att de privata aktörerna ska delta i transaktionen.

(75) I samband med den formella granskningen hävdade Danmark, Sverige och SAS-koncernen att bankerna inte under något skede av förhandlingarna om den nya revolverande kreditfaciliteten känt sig ”förorenade” av staternas tidigare agerande och deras fortsatta vilja att stödja SAS, trots att staternas inkomstprognoser i samband med nyemissionerna 2009 och 2010 inte nåddes.

(76) Kommissionen kan inte utesluta möjligheten att privata aktörer inte skulle ha varit villiga att investera i ett företag med en sådan historia och opålitliga prognoser, om inte staterna deltog. Samtidigt kan kommissionen inte heller utesluta att staterna, som inte velat tillhandahålla nytt eget kapital eller ansluta sig till en underordnad revolverande kreditfacilitet, inte längre var villiga att tillföra ytterligare medel till SAS. Trots dessa överväganden är kommissionen inte övertygad om att staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten skedde under jämförbara förhållanden och på liknande villkor som för de kreditgivande bankerna, med beaktande av att staternas deltagande resulterade i att bankerna minskade sin totala exponering för SAS inom den revolverande kreditfaciliteten med omkring 50 %, samtidigt som staterna ökade sin exponering för SAS.

(77) När det gäller frågan om huruvida KAW:s agerande kunde betraktas som en referenspunkt för att avgöra hur en privat investerare skulle agera visade den formella granskningen att KAW:s exponering för SAS genom dess ägarandel i SEB var mindre än vad som angetts i beslutet om att inleda förfarandet. Eftersom KAW bara är minoritetsägare i SEB och SEB:s exponering för SAS var begränsad skulle det kunna hävdas att KAW:s deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten motiverades av lönsamhetsutsikter för investeringen.

(78) I detta avseende har den formella granskningen inte gjort det möjligt för kommissionen att med säkerhet slå fast att transaktionen i fråga skedde under jämförbara förhållanden och på liknande villkor.

(79) Oberoende av bedömningen avseende jämförbara förhållanden och liknande villkor har kommissionen också undersökt huruvida staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten kunde betraktas som rationell ur ett aktieägarperspektiv och skulle uppfylla kriteriet om en privat investerare i en marknadsekonomi, vid sidan av resonemanget om jämförbara förhållanden och liknande villkor.

7.2.2 Bedömning av staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten med hjälp av kriteriet om en privat investerare i en marknadsekonomi

(80) Den fråga som måste undersökas är huruvida en privat investerare i samma situation som staterna, dvs. som befintlig aktieägare i SAS och ställd inför samma omständigheter som staterna 2012, skulle ha deltagit i den nya revolverande kreditfaciliteten på liknande villkor. (35)

(81) De oberoende analyser som gjordes av externa finansiella rådgivare (Goldman Sachs International och CITI som rådgivare till staterna och […] som rådgivare till kreditgivarna) innan den nya revolverande kreditfaciliteten inrättades är upplysande i detta avseende. Enligt Danmark och Sverige beslutade staterna att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten först efter noggrann granskning av 4XNG-planen av de externa rådgivarna och efter justering av villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten.

(82) I beslutet om att inleda förfarandet gav kommissionen uttryck för vissa reservationer gällande omfattningen hos rapporten från CITI, men Danmark och Sverige har klargjort att deras beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten grundades på samtliga analyser som tagits fram av de finansiella rådgivarna och att CITI-rapporten därför inte borde bedömas separat.

(83) De finansiella rådgivarna hade bl.a. fått i uppgift att lägga fram en kritisk analys av 4XNG-planen och den nya revolverande kreditfaciliteten samt av känslighet och sårbarhet i det avseendet. Denna analys gjordes i flera rapporter med hänvisning till SAS historiska resultat och andra riktmärken för branschen. Rådgivarna utfärdade en rad rekommendationer avseende strategier för att minska riskerna för både 4XNG-planen och den nya revolverande kreditfaciliteten. I enlighet med dessa rekommendationer begärde staterna ett antal justeringar av 4XNG-planen (för att påskynda kostnadsminskningsåtgärderna och ge utrymme för nya initiativ), liksom justeringar av villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten för att minska sannolikheten för utnyttjande.

(84) Vid analysen av 4XNG-planen identifierade och uppmärksammade de externa rådgivarna särskilt de viktigaste potentiella riskområdena, däribland kostnadsminskningsmål, avyttringar och RASK-press. Riskbedömningen resulterade bl.a. i följande överväganden: — Kostnadsminskningsmål Till följd av de externa rådgivarnas rekommendationer ändrades och stärktes 4XNG-planen så att den även innefattade kostnadsminskningsinitiativ på omkring [1–4] miljarder svenska kronor årligen (en ökning från det ursprungliga målet på [1–4] miljarder svenska kronor årligen). Risken för att kostnadsminskningsmålen inte skulle kunna nås framhölls som ett problem, och en viktig åtgärd för att minska riskerna i anslutning till 4XNG-planen inför slutförandet av den nya revolverande kreditfaciliteten var därför att ingå nya fackföreningsavtal om sänkt ersättning och minskade förmåner för anställda, samt förändringar i pensionsplanen i november 2012. Detta medförde direkta kostnadsminskningar på knappt [0–3] miljarder svenska kronor per år […], som på staternas begäran måste genomföras framgångsrikt innan den nya revolverande kreditfaciliteten kunde träda i kraft. — Avyttring Sedan de inledande antagandena om avyttring av tillgångar ifrågasatts av den externa finansiella rådgivaren, och även till följd av nya uppgifter som framkom under processen, avvek den slutliga förteckningen över planerade avyttringar i 4XNG-planen från den förteckning som först lagts fram av SAS. (36) Staternas finansiella rådgivare slog slutligen fast att avyttringarna (med ett uppskattat avyttrat värde på omkring 3,0 miljarder svenska kronor) i den slutliga 4XNG-planen var genomförbara inom den beräknade tidsramen. Den nya revolverande kreditfaciliteten innehöll dessutom bestämmelser om tidpunkten för försäljningen av Widerøe och om att behållningen från avyttringen endast fick användas för återbetalning av den nya revolverande kreditfaciliteten. — RASK-press De bakomliggande antagandena om avkastning och RASK-press granskades och bedömdes som rimliga mot bakgrund av relevanta uppgifter om historiska tendenser, prognoser från tredje part och kända förändringar i konkurrensmiljön vid den aktuella tidpunkten. Antagandena ansågs därför inte utgöra någon väsentlig nedåtrisk i anslutning till genomförandet av 4XNG-planen.

(85) Vad beträffar det tvivel som kommissionen gav uttryck för i beslutet om att inleda förfarandet när det gäller den optimistiska karaktären hos specifika faktorer i 4XNG-planen (t.ex. marknadstillväxt uttryckt i ASK, BNP-prognoser och 0 % inflation för perioden 2015–2017), visar de uppgifter som lämnats av Danmark, Sverige och SAS-koncernen i samband med den formella granskningen att dessa uppskattningar tog särskild hänsyn till de huvudsakliga marknader där SAS är verksamt. Här ingick företagets mer uttalade exponering för norra än för södra Europa liksom dess exponering för den amerikanska och den asiatiska marknaden. De uppgifter som lämnats tyder vidare på att den beräknade årliga kostnadsinflationen på 0 % för perioden 2015–2017 är nettoeffekten av en bakomliggande årlig inflation på 2 % (i överensstämmelse med EU:s beräknade inflationsnivå) och antagandet att detta skulle kunna neutraliseras genom nya kostnadsminskningsåtgärder.

(86) När det gäller avsaknaden av känslighetstest av CITI-rapportens analys av internräntan (se skäl 35) samt kommissionens inledande farhågor i fråga om de potentiella konsekvenserna av mindre optimistiska scenarier, har Danmark och Sverige i sina synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet lämnat ytterligare upplysningar till kommissionen om omfattningen hos den känslighetsanalys som gjorts. I detta avseende redovisade Goldman Sachs en rad känslighetstester i samband med utvecklingen av 4XNG-planen under perioden juni till september 2012. En reviderad analys i september 2012 visade att SAS likvida medel inte skulle ta slut ens i de pessimistiska scenarier som presenterades – SAS likviditet skulle alltså i samtliga analyserade fall ligga över den lägsta nivån i den revolverande kreditfacilitetens korridor. För att behålla marknadens förtroende ansågs det dock nödvändigt med en likviditetssäkerhet, och den revolverande kreditfaciliteten förblev det mest realistiska alternativet för den reservlikviditeten.

(87) Kommissionen noterar således de finansiella granskningar som gjorts av 4XNG-planen (inklusive omfattande analys och testning av olika varianter av planen). Kommissionen noterar också kraven från staternas sida på minskade genomföranderisker och en konsoliderad omstruktureringsplan innan de ville ansluta sig till den nya revolverande kreditfaciliteten. Sådana åtgärder förefaller överensstämma med de åtgärder som skulle ha vidtagits av en försiktig privat investerare. Trots detta måste det fortfarande undersökas huruvida villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten överensstämde med vad en privat investerare i samma situation som staterna, dvs. som befintlig aktieägare i företaget, skulle ha godtagit.

(88) Danmark, Sverige och SAS-koncernen har förklarat att något som kännetecknar flygbolagssektorn är behovet av att upprätthålla en hög ekonomisk beredskap för att behålla kundernas och intressenternas förtroende för företagets förmåga att fortsätta med verksamheten. Med tanke på SAS ekonomiska svårigheter 2012 och likviditetssituationen vid den aktuella tidpunkten var en sannolik motivering för staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten, i egenskap av aktieägare i SAS, att undvika större förluster eller konkurs om ett stort antal aktieägare skulle sälja sina innehav i företaget.

(89) I detta avseende tycks staterna framför allt ha förlitat sig på rekommendationer från de oberoende finansiella rådgivarna när villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten fastställdes. Villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten tycks som helhet ha syftat till att minska de viktigaste kommersiella risker som identifierats. Såsom nämns i skäl 84 var exempelvis ett framgångsrikt genomförande av nya kollektivavtal med flygbesättningarna en förutsättning för genomförandet av den nya revolverande kreditfaciliteten. Villkoren för utnyttjande av facilitet B tycktes dessutom göra det mycket osannolikt att den skulle ha kunnat utnyttjas före mars 2015. (37) De ekonomiska villkor som var fogade till den nya revolverande kreditfaciliteten var också strukturerade på så sätt att SAS inte, om man inte lyckades nå upp till de huvudsakliga finansiella prognoserna i 4XNG-planen, inte skulle få tillgång till den revolverande kreditfaciliteten eller skulle tvingas återbetala det eventuella belopp som vid den aktuella tidpunkten hade utnyttjats inom den revolverande kreditfaciliteten. (38)

(90) Vid sidan av ovanstående iakttagelser har kommissionen fått ytterligare upplysningar om lämpligheten hos den bakomliggande säkerheten för den nya revolverande kreditfaciliteten. I en rapport från maj 2012 gjorde […] en oberoende värdering av Widerøe och vissa materiella tillgångar (bl.a. reservmotorer, relevanta flygplan, ett antal mindre fastigheter och en del utrustning) som senare användes som säkerhet för den nya revolverande kreditfaciliteten. Fokus låg visserligen på Widerøe, som den viktigaste tillgången i säkerhetspaketet, och bedömningen av övriga tillgångar baserades på mer begränsade uppgifter, men den övergripande värderingen visade att tillgångarnas totala värde uppgick till omkring [1–4]–[3–6] miljarder svenska kronor. Det totala uppskattade värdet av de tillgångar som utgjorde säkerhet översteg därmed storleken på facilitet A. Enligt Danmark och Sverige var detta en tillräcklig garanti för kreditgivarna inom den nya revolverande kreditfaciliteten eftersom sannolikheten för att SAS någonsin skulle utnyttja facilitet B, såsom konstateras ovan, betraktades som försumbar.

(91) De faktiska finansiella riskerna i anslutning till den nya revolverande kreditfaciliteten minskades ytterligare genom bestämmelser om obligatorisk förskottsbetalning och/eller upphävande av åtagandena inom ramen för den nya revolverande kreditfaciliteten om SAS avyttrade vissa tillgångar eller valde andra finansieringsalternativ. Tack vare dessa bestämmelser om förskottsbetalning och upphävande minskade den potentiella förlusten över tiden. Som en följd av försäljningen av Widerøe, och i enlighet med ett avtal som trädde i kraft efter den försäljningen i september 2013 (se skäl 31), minskades den nya revolverande kreditfaciliteten från 3,5 miljarder till 2 miljarder svenska kronor.

(92) Det förefaller därför som om en omfattande och sammanhängande uppsättning åtgärder vidtogs, som specifikt syftade till att säkra SAS fortsatta livskraft under perioden 2012–2015 och begränsa de främsta finansiella riskerna i anslutning till den nya revolverande kreditfaciliteten.

(93) Kommissionen erkänner vidare behovet av att undersöka om en jämförbar privat investerare, ställd inför samma marknadsomständigheter som staterna (dvs. som befintlig aktieägare i SAS), kunde ha förmåtts att erbjuda mottagaren åtgärden i fråga. I detta sammanhang är det också lämpligt att titta på möjliga kontrafaktiska situationer som skulle ha uppstått om den aktuella åtgärden inte hade genomförts.

(94) I detta avseende hävdar Danmark, Sverige och SAS-koncernen i sina synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet att konkurs hade varit sannolikt om den nya revolverande kreditfaciliteten inte hade ställts till förfogande 2012. Detta skulle enligt Danmark och Sverige ha motsvarat en sammanlagd förlust på 1 044 miljoner svenska kronor för staterna, dvs. värdet av deras sammanlagda aktieinnehav. Ett annat övervägande gällde också utsikterna att tvingas avstå från eventuella framtida kapitalvinster om 4XNG-planen kunde genomföras framgångsrikt. Som en jämförelse uppskattar Danmark och Sverige i sina synpunkter att den möjliga totala förlusten till följd av staternas sammanlagda aktieinnehav och deras bidrag till den revolverande kreditfaciliteten, om SAS inte skulle fullgöra sina skyldigheter i anslutning till den nya revolverande kreditfaciliteten, i ett ytterlighetsscenario skulle ha hamnat på omkring [1 000–3 000] miljoner svenska kronor. (39)

(95) Om SAS skulle gå i konkurs framstår följaktligen den eventuella ytterligare förlusten till följd av staternas deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten (omkring 447,5 miljoner svenska kronor baserat på Danmarks och Sveriges belysande exempel) som relativt begränsad jämfört med den förlust som under alla omständigheter skulle uppstå med anledning av staternas aktieinnehav. En jämförelse mellan denna relativt begränsade förvärring av staternas negativa scenario (konkurs) och den potentiella positiva effekten för staterna av ett framgångsrikt genomförande av 4XNG-planen tycks ge ytterligare stöd för staternas beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten. I det mest optimistiska ”grundscenariot” uppskattades i CITI-rapporten de potentiella kapitalvinsterna för staterna till totalt [7 000–12 000] miljoner svenska kronor. I beslutet om att inleda förfarandet gav kommissionen visserligen uttryck för vissa reservationer gällande den optimistiska karaktären hos sådana tillväxtprognoser, men kommissionen tillstår att, även med mer försiktiga scenarier, de potentiella kapitalvinsterna i det positiva scenariot ändå avsevärt skulle kunna överstiga de potentiella förlusterna i det negativa scenariot.

(96) Kommissionen noterar således risk-/avkastningsbedömningen enligt ovan liksom den omfattande granskningen och testningen av 4XNG-planen, de ytterligare kontrollerna av den bakomliggande säkerheten, (40) bestämmelserna om upphävande och förskottsbetalning som minskade den potentiella förlusten över tiden (41) och de övriga riskminskningsåtgärder som ingick i villkoren för den nya revolverande kreditfaciliteten. (42) Med beaktande av ovanstående framstår staternas beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten som förenligt med agerandet hos en privat aktör vars åtgärder syftar till att erhålla en normal marknadsmässig avkastning med hänsyn till företagets specifika situation vid den aktuella tidpunkten.

(97) Kommissionen drar därför slutsatsen att staterna, i sin egenskap av befintliga aktieägare i SAS, vägleddes av rimliga och realistiska lönsamhetsutsikter när de beslutade att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten tillsammans med KAW och de kreditgivande bankerna under perioden december 2012 till mars 2014. Detta deltagande medförde således inte någon fördel för SAS i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.

7.3 Slutsats om förekomsten av statligt stöd

(98) Mot ovanstående bakgrund slår kommissionen fast att Danmarks och Sveriges deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.

(99) Kommissionen noterar slutligen att Danmark och Sverige samtyckt till att detta beslut antas och anmäls på engelska.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Finansieringen av Scandinavian Airlines genom den nya revolverande kreditfacilitet som Konungariket Danmark och Konungariket Sverige genomförde i december 2012 utgör inte ett stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

Artikel 2

Detta beslut riktar sig till Konungariket Danmark och Konungariket Sverige.

Utfärdat i Bryssel den 9 juli 2014. På kommissionens vägnar Joaquín ALMUNIA Vice ordförande

(1) EUT C 283, 28.9.2013, s. 8.

(2) Se fotnot 1.

(3) FAM är det företag som ansvarar för förvaltningen av tillgångarna i Knut och Alice Wallenbergs Stiftelse.

(4) Erbjuden platskilometer (Available Seat Kilometre – ASK) är ett mått på ett flygbolags kapacitet att transportera passagerare. Det motsvarar antalet tillgängliga platser multiplicerat med antalet flygkilometer.

(5) http://www.airlineleader.com/regional-focus/nordic-region-heats-up-as-all-major-players-overhaul-their-strategies.

(6) Se fotnot 12 och skäl 31 gällande försäljningen av 80 % av aktierna i Widerøe.

(7) Källa: http://www.sasgroup.net/SASGroup/default.asp.

(8) Den senaste tidens utveckling när det gäller S&P:s kreditbetyg för SAS behandlas i fotnot 25.

(9) Källa: SAS årsredovisningar för perioden 2008–2012, finns på http://www.sasgroup.net/SASGroup/default.asp.

(10) Företagshemlighet.

(11) Nyemissionerna med företrädesrätt 2009 och 2010 behandlades i kommissionens beslut SA.29785 (finns på http://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/249053/249053_1461974_61_2.pdf), där kommissionen kom fram till att de inte innefattade statligt stöd.

(12) Se i detta avseende uttalandet från SAS vd, citerat av Reuters den 12 november 2012: ”Detta är verkligen vår 'sista utväg' om det ska finnas något SAS i framtiden, sade SAS vd efter att ha presenterat en ny räddningsplan för flygbolaget […] som inte har gått med vinst ett helt år sedan 2007”, finns på http://www.reuters.com/article/2012/11/12/uk-sas-idUSLNE8AB01O20121112. Se även artikeln med rubriken ”SAS tops European airline critical list” i Financial Times av den 13 november 2012, finns på http://www.ft.com/intl/cms/s/0/fa1cbd88-2d87-11e2-9988-00144feabdc0.html#axzz2TSY5JHUh.

(13) Se t.ex. Reuters den 18 november 2012 (http://www.reuters.com/article/2012/11/19/sas-idUSL5E8MI6IY20121119) och Financial Times av den 19 november 2012 (http://www.ft.com/intl/cms/s/0/43e37eba-322f-11e2-b891-00144feabdc0.html#axzz2TSY5JHUh).

(14) Enligt upplysningar från de danska och de svenska myndigheterna undantogs försäljningen av […] – som nämnts i beslutet om att inleda förfarandet – från den slutliga förteckningen över planerade avyttringar, mot bakgrund av den stora osäkerheten i fråga om tidpunkten för försäljningen och de inkomster den skulle ge.

(15) Den 20 maj 2013 meddelade SAS att man hade skrivit under ett avtal om att sälja 80 % av sina aktier i Widerøe till en investerargrupp. SAS kommer att behålla en andel på 20 % i Widerøe med option att överföra full äganderätt 2016. Se http://mb.cision.com/Main/290/9410155/119539.pdf.

(16) SAS har sålt 10 % av sina aktier i sitt marktjänstbolag till Swissport. Förvärvet trädde i kraft den 1 november 2013. Förhandlingarna har nu skjutits upp till dess att Swissport har slutfört förvärvet och integrationen av Servisair.

(17) Detta har slutförts, med en likviditetseffekt på omkring 1,7 miljarder svenska kronor.

(18) Dessa åtgärder har i stort sett genomförts och kommer att ge besparingar på omkring 1 miljard svenska kronor.

(19) […]

(20) […], en av kreditgivarna inom den gamla revolverande kreditfaciliteten, angav att man inte var beredd att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten. Därför höjde […] och […] sitt deltagande i den nya revolverande kreditfaciliteten i motsvarande grad.

(21) Se fotnot 34.

(22) Se http://www.reuters.com/finance/stocks/SAS.ST/key-developments/article/2662973.

(23) Åtagandet inom facilitet A sänktes från 0,8 miljarder till 0,6 miljarder svenska kronor den 31 oktober 2013 som en följd av att SAS sålde en andel i SAS Ground Handling till Swissport.

(24) EUT C 244, 1.10.2004, s. 2.

(25) Alternativet skulle vara att helt enkelt låta den gamla revolverande kreditfaciliteten löpa ut den 20 juni 2013 och samtidigt förhindra allt utnyttjande under den perioden så länge SAS inte kunde uppfylla villkoren för utnyttjande.

(26) De danska och de svenska myndigheterna lämnade uppgifter om några av bankernas övriga exponering för SAS i form av bilaterala faciliteter, diverse risksäkringsarrangemang, kreditkort, faciliteter för finansiering av flygplan, löpande krediter och fastighetstransaktioner. De danska och de svenska myndigheterna hävdar att bankerna inte, eventuellt med undantag för […]s exponering i anslutning till kreditkortsbetalningar, hade någon betydande exponering utan säkerhet gentemot SAS. De olika typer av exponering som nämndes var antingen av begränsad storlek eller omfattades av säkerhet och framstod följaktligen som obetydliga i förhållande till bankernas beslut att delta i den nya revolverande kreditfaciliteten.

(27) Intäkt per erbjuden platskilometer (Revenue per Available Seat Kilometre – RASK) är ett vanligt inkomstmått för flygbolag.

(28) Danmark och Sverige och SAS betonade också i detta avseende att S&P den 5 augusti 2013 höjt sitt kreditbetyg för SAS från CCC+ till B– med stabila utsikter.

(29) Se mål 730/79, Philip Morris Holland BV mot kommissionen, REG 1980, s. 2671, punkt 11; mål T-288/97, Regione Friuli Venezia Giulia mot kommissionen, REG 2001, s. II-1169, punkt 41; mål C-280/00, Altmark Trans GmbH och Regierungspräsidium Magdeburg mot Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH (Altmark), REG 2003, s. I-7747, punkt 75.

(30) ”Tredje paketet” innefattade tre lagstiftningsåtgärder: i) rådets förordning (EEG) nr 2407/92 av den 23 juli 1992 om utfärdande av tillstånd för lufttrafikföretag (EGT L 240, 24.8.1992, s. 1); ii) rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av den 23 juli 1992 om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen (EGT L 240, 24.8.1992, s. 8); iii) rådets förordning (EEG) nr 2409/92 av den 23 juli 1992 om biljettpriser och tariffer för lufttrafik (EGT L 240, 24.8.1992, s. 15). Dessa förordningar ingick i EES-avtalet till dess att de upphävdes genom Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 av den 24 september 2008 om gemensamma regler för tillhandahållande av lufttrafik i gemenskapen (EUT L 293, 31.10.2008, s. 3), som införlivades i EES-avtalet genom bilaga XIII till det avtalet.

(31) De förenade målen T-228/99 och T-233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale och Land Nordrhein-Westfalen mot kommissionen, REG 2003, s. II-435, punkt 255.

(32) Mål T-296/97, Alitalia, REG 2000, s. II-3871, punkt 81.

(33) […]

(34) Vid sidan av den gamla revolverande kreditfaciliteten hade tre banker den 30 september 2012 exponeringar i form av bilaterala faciliteter med koppling till den gamla revolverande kreditfaciliteten, som inte kunde utnyttjas om inte den gamla revolverande kreditfaciliteten utnyttjats till fullo. Beloppen för de individuella bilaterala faciliteterna var [400–800] miljoner euro för […], [200–400] miljoner euro för […] och [400–800] miljoner euro för […].

(35) Mål C-305/89, Italien mot kommissionen, REG 1991, s. I-1603, punkt 20.

(36) […] ströks exempelvis från den slutliga förteckningen över planerade avyttringar […].

(37) Ett av villkoren för utnyttjande av facilitet B var exempelvis att SAS skulle ha en EBITDAR-marginal på minst [5–9] miljarder svenska kronor på löpande tolvmånadersbasis. Eftersom detta översteg den förväntade EBITDAR-marginalen för varje år under perioden 2012–2015 ansågs det osannolikt att SAS skulle ha möjlighet att utnyttja facilitet B under den tid som den nya revolverande kreditfaciliteten var i kraft.

(38) De ekonomiska villkoren avsåg […]. De två sistnämnda ekonomiska villkoren justerades på kvartalsbasis på grundval av den ekonomiska modell som låg till grund för 4XNG-planen, vilket innebar att SAS måste nå upp till sina egna ekonomiska mål.

(39) I belysande syfte beräknar Danmark och Sverige staternas sammanlagda förlust i anslutning till den nya revolverande kreditfaciliteten vid fullt utnyttjande av facilitet A (varav staterna stod för [700–1 200] miljoner svenska kronor) och om det antas att säkerheten bara täckte 50 % av åtagandet för facilitet A och att staterna redan mottagit den första delbetalningen av åtagandeavgiften. Detta skulle ha resulterat i en beräknad förlust på [400–800] miljoner svenska kronor för den nya revolverande kreditfaciliteten, tillsammans med en beräknad förlust för det sammanlagda aktieinnehavet på [700–1 200] miljoner svenska kronor, dvs. totalt [1 100–2 000] miljoner svenska kronor.

(40) Se skäl 90.

(41) Se skälen 84 och 91.

(42) Se skälen 84 och 89.