SÄRSKILD RAPPORT nr 12/98 om genomförandet av de operativa programmen för främjande av landsbygdens utveckling i områdena för mål 5b samt kommissionens svar (Framlagd i enlighet med artikel 188c.4 andra stycket i EG-fördraget) (98/C 356/02)

1. UNDERSÖKNINGENS MÅL OCH OMFATTNING

1.1. Revisionsrättens undersökning har gällt avslutningen av de operativa program som omfattar den första programplaneringsperioden för den av strukturfondsreform som beslutades 1988 (1) (1989 1993) för främjande av landsbygdens utveckling i mål 5b-områdena. Man har särskilt kontrollerat förvaltningen de gemenskapsmedel som härrör från EUGFJ:s utvecklingsfond och som varit avsedda för genomförandet av de operativa programmen. Vid denna kontroll har man granskat om förvaltningen varit laglig och korrekt samt om den ekonomiska förvaltningen varit sund.

1.2. Granskningen har omfattat följande kontroller:

a) Situationen vad gäller avslutandet av de operativa programmen.

b) Tillförlitligheten hos attesteringarna av utgifter och genomföranderapporterna.

c) Kvaliteten hos systemen för förvaltning och övervakning av de operativa programmen.

d) Övergången till andra programplaneringsperioden (1994 1999).

1.3. Undersökningen har genomförts vid de behöriga instanserna vid kommissionen och i medlemsstaterna. Den har särskilt koncentrerats till ett stickprov omfattande tolv operativa program, avslutade eller oavslutade, som har erhållit ett stöd på 388,3 miljoner ecu, eller 36 % av det totala stödet från EUGFJ:s utvecklingssektion till förmån för mål 5b. Revisionsbesök omfattande 60 åtgärder och 272 projekt, varav 101 kontroller hos de slutliga stödmottagarna, har genomförts i Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien och Nederländerna.

1.4. Bilaga 1 ger en översikt över reformens grundläggande principer samt över dess mål och grunderna för dess genomförande.

2. SAMMANFATTNING AV DE FRÄMSTA IAKTTAGELSERNA

2.1. Av de 58 operativa program som finansierats inom ramen för mål 5b inom EUGFJ:s utvecklingssektion har endast tolv avslutats inom de tidsfrister som ursprungligen uppställts. I slutet av 1997 hade 32 av programmen ännu inte avslutats (se punkt 3.1 3.9).

2.2 Hos elva av de tolv operativa program som valts ut för granskningen motsvarade de utgiftsattesteringar som lagts fram av medlemsstaterna till stöd för deras ansökan om utbetalning av resterande belopp från kommissionen i sju fall inte de faktiska utgifterna på grund av att det fanns skillnader mellan omfattningen av de EUGFJ-anslag som tilldelats och de som använts, på grund av att hänsyn tagits till planerade utgifter eller att det var omöjligt att bekräfta de listor över projekt som presenterats (se punkt 4.1 4.4).

2.3 Rapporterna om genomförande av de operativa programmen gör det inte möjligt för kommissionen att bilda sig en bestämd uppfattning om åtgärderna, detta på grund av ofullständigheten hos indikatorerna för det fysiska genomförandet och alltför allmänna ekonomiska data (se punkt 4.5 4.9).

2.4 Orsaken till denna situation står att finna i de ständiga förseningar som lett till att åtgärderna koncentrerats till slutet av perioden. Dessa förseningar uppstod redan i samband med planeringen av åtgärderna och deras negativa effekter har inte rättats till genom förvaltnings- och övervakningsmekanismerna.

2.5 Vad beträffar den ursprungliga programplaneringen fattade kommissionen under 1989 inget beslut avseende de 58 operativa program det rörde sig om. 1990 antog kommissionen fem, 1991 50 och 1992 två program. Det sista operativa programmet antogs inte förrän 1993, under förfalloåret (se punkt 5.1 5.4).

2.6 För att lösa de problem som uppstått i och med att perioden för genomförandet av de operativa programmen förkortades fick de nationella administratörerna återuppta projekt som man från början inte planerat att genomföra och skjuta på åtgärder som planerats för perioden 1994 1999 (se punkt 5.5 5.6).

2.7 Vidare förmåddes kommissionen mot slutet av perioden att på ett i det närmaste systematiskt vis gå med på ytterligare förseningar och ändringar av innehållet i de operativa programmen. Detta har resulterat i bristande samstämmighet i planeringen (se punkt 5.7 5.9).

2.8 Oenigheten vad gäller definitionen av åtagandet har medfört blockeringar som förhindrat avslutandet av flertalet operativa program i en medlemsstat (se punkt 5.10 5.11).

2.9 Flera åtgärder eller stödmottagare valdes ut strax före utgången av de datum för stödberättigande som redan skjutits upp. De urval som skedde på detta sätt saknade tillräckliga motiveringar (se punkt 5.12).

2.10 De förvaltnings- och övervakningsmekanismer som skulle ha rättat till dessa brister har visat sig vara ineffektiva. Dels har kommissionen inte ägnat så stor uppmärksamhet som man bort åt kontrollen av ansökningarna om utbetalningar av varje årliga avbetalning, vilken därför reducerats till ett enkelt ekonomiskt förfarande, dels har de anslag som avsatts för teknisk assistans använts för andra ändamål (se punkt 5.14 5.25).

2.11 Dessa svagheter har förvärrats av att varken kommissionens avdelningar eller de nationella myndigheterna genomfört tillräckliga kontroller (se punkt 5.26 5.31).

2.12 Vidare har de utvärderingar som gjorts under genomförandet av de operativa programmen inte gjort det möjligt för förvaltarna att dra lärdom av dessa utvärderingar (se punkt 5.32 5.33).

2.13 Slutligen har genomförandet av åtgärderna till stor del sammanfallit med andra programperiodens början, vilket lett till sammanblandning av de två perioderna och förseningar för den andra perioden (se punkt 5.34 5.37).

3. SITUATIONEN BETRÄFFANDE AVSLUTANDET AV DE OPERATIVA PROGRAMMEN

3.1. Styrningen av programmen har delats upp mellan kommissionen och medlemsstaterna. För kommissionens del har denna uppgift fallit på två avdelningar: GD VI/FI/3, som sysslar med alla operationella frågor, och GD VI/G3, som främst ansvarar för det ekonomiska genomförandet av programmen samt för kontrollen av medlemsstaternas utgiftsattesteringar samt av ansökningar om åtaganden eller utbetalningar. Hos medlemsstaterna har uppgiften tilldelats de instanser som utsetts i programmen.

3.2 För den första perioden antog kommissionen beslut om godkännande av gemenskapsstödramar och motsvarande operativa program, vilka presenteras på en lista i tabell 1. 44 stödramar omfattande gemenskapsanslag för 2 606,7 miljoner ecu antogs följaktligen inom ramen för strukturfonderna. Bidraget från EUGFJ:s utvecklingssektion uppgick härvid till 1 068,6 miljoner ecu (41 %). Stödramarna gav utrymme för 74 operativa en- eller flerfondsprogram av vilka 58 finansierades med hjälp av EUGFJ:s utvecklingssektion.

>Plats för tabell>

3.3 Slutdatumet för gemenskapens åtaganden avseende operativa program för första perioden hade bestämts till den 31 december 1993. De nationella betalningarna skulle göras senast två år därefter och kommissionen skulle betala de resterande beloppen före den 31 augusti 1996. Slutdatumet för åtagandena respekterades, däremot inte slutdatumet för betalningarna från gemenskapen.

3.4 Efter den 31 december 1993 uppgick de åtaganden som EUGFJ:s utvecklingssektion ingått beträffande de operativa programmen till 1 084,96 miljoner ecu (se tabell 2). Trots att de skulle ha spridits ut över en period på fem år, gjordes 80 % av det totala antalet åtaganden under programplaneringens två sista år. Om man räknar in de åtaganden som enligt uppgift dragits tillbaka före den 31 december 1997, uppgår de faktiska åtagandena till 1 072,64 miljoner ecu. Utbetalningarna uppgår till 988,79 miljoner ecu.

>Plats för tabell>

3.5 Den 31 december 1997 hade 26 operativa program, eller färre än hälften, avslutats. Av dessa hade endast tolv avslutats inom de tidsfrister som bestämts i samband med att de operativa programmen antogs.

3.6 Fördelningen av de 32 operativa program som ännu inte avslutats vid utgången av budgetåret 1997 ser ut enligt följande:

- 22 i Frankrike (av 28),

- 4 i Italien (av 8),

- 3 i Tyskland (av 8),

- 2 i Spanien (av 8),

- 1 i Danmark (av 1).

3.7 Frankrike hade genom ett brev från kommissionen, daterat den 10 december, beviljats en förlängning på sex månader för att avsluta åtagandena och betalningarna (2). Dessa nya tidsfrister har i samband med 22 av de operativa programmen inte respekterats eftersom Frankrike ännu inte lämnat in några kompletterande uppgifter beträffande de attesterade utgifterna.

3.8 I samband med åtta operativa program har medlemsstaterna inte respekterat tidsfristerna för inlämnande av ansökningar om utbetalningar från kommissionen. För två av dessa program hade de ännu inte inlämnats i slutet av 1997.

3.9 Totalt sett betalades även de återstående bidragen från ERUF och ESF ut senare än planerat. Sålunda hade endast 8 av de 74 operativa programmen för mål 5b som samfinansierats av gemenskapen avslutats den 31 oktober 1997.

4. ATTESTERING AV UTGIFTER OCH GENOMFÖRANDERAPPORTER

4.1. Gemenskapens betalningar har effektuerats på grundval av ansökningar om betalning vilka utarbetats och undertecknats av de ansvariga nationella myndigheterna (3). I samband med effektuerandet av varje årliga delbetalning krävs dessutom att medlemsstaten lägger fram en rapport om hur genomförandet av stödet från fonden fortskridit samt en attestering av sanningsenligheten hos de uppgifter som lämnats.

Tillförlitligheten hos attesteringen av utgifterna

4.2. I regelmässigt hänseende innebär avslutandet av ett program inga ytterligare krav förutom de nyss nämnda. I praktiken betraktas ett program som avslutat om alla dess delbetalningar gjorts. Attesteringarna och intygen avseende den sista delbetalningen skiljer sig inte från de som avser de föregående betalningarna.

4.3. Attesteringarna bör ge kommissionen en tillförlitlig försäkring om sanningsenligheten och stödberättigandet hos utgiftsredovisningarna. Granskningen av attesteringarna från flera medlemsstater visar att

a) belopp har attesterats utan att några intyg styrkt deras sanningsenlighet och utan att det varit möjligt att i samband med de kontroller som genomförts på plats redogöra för beloppen,

b) andra belopp inte motsvarade de faktiska utgifterna,

c) vissa attesterade utgifter saknar stödberättigande på grund av att

- gemenskapsstöd ansökts för åtgärder som genomförts antingen före eller efter perioden för stödberättigande,

- vissa åtgärder och utgifter till sin natur inte var förenliga med bestämmelserna i förordningen om fonden eller programmen,

- administrationsutgifter avseende kostnader för administration och personal som inkluderats i beräkningarna, särskilt genom avdrag på belopp som betalats till stödmottagarna.

Dessutom påverkas dessa utgifter av brister i tillämpningen av anbudsförfaranden och förfaranden för offentliga uppdragsavtal, såsom ofullständighet hos de tekniska och administrativa underlagen för tilldelning av kontrakt.

4.4. Beträffande punkt 4.3 a, har revisionsrätten för den tyska delstaten Bayern, som med mer än 10 % av fondens stödmedel är den främsta mottagaren av stöd från strukturfonderna för mål 5b, tvingats genomföra ytterligare ett besök på plats för att skaffa fram de attesteringar som inte kunnat erhållas vid den första kontrollen. De dokument som ställts till revisionsrättens förfogande i samband med denna kompletterande kontroll har emellertid visat sig föga övertygande.

Lägesrapporter

4.5. Enligt artikel 25 i förordning (EEG) nr 4253/88 (4) är medlemsstaterna skyldiga att till kommissionen avge rapporter om fullgörande av årliga avbetalningar och en slutrapport inom sex månader efter avslutandet av ett program. Dessa rapporter skall beröra de framsteg som gjorts, särskilt med hjälp av på förhand bestämda fysiska och finansiella indikatorer.

4.6 Dessa rapporter innehåller emellertid ofta allmän ekonomisk information som begärts av behörig instans och inte gör det möjligt att fastställa

- den totala kostnaden för projekten,

- de stödberättigande kostnaderna,

- andelen offentliga utgifter,

- bidraget från EUGFJ och/eller andra fonder.

4.7 Vidare är det svårt att jämföra uppgifterna i rapporterna om delbetalningar för programmen med attesteringar av utgifterna, detta på grund av att dokumenten utarbetats vid olika tidpunkter.

4.8 Avsaknaden av detaljer i dessa uppgifter och oförmågan att styrka dem med attesteringar gör att de i hög grad förlorar i relevans. I praktiken gör kommissionen delbetalningarna på grundval av attesteringar efter en högst ytlig analys av rapporterna.

4.9. Eftersom rapporterna ofta inte kompletteras med fysiska indikatorer ger de inte den information som krävs för att kommissionens administratörer skall kunna sätta sig in i åtgärderna. Således ger avslutandet av de årliga delbetalningarna och av de operativa programmen ingen möjlighet att utröna huruvida de mål som fastställts i de operativa programmen har uppnåtts; det utgör således endast i formellt hänseende en ekonomisk kontroll.

5. SYSTEM FÖR FÖRVALTNING

Genomförande av de operativa programmen

5.1. Det många förseningar som ägt rum ända sedan programplaneringens början (se punkt 5.3 5.4) har lett till att åtgärderna oundvikligen koncentrerats till slutet av perioden. Reformeringen av strukturfonderna borde dock i princip ha lett till en mer samstämmig programplanering, en bättre förvaltning av fonderna liksom en permanent övervakning och en utvärdering av åtgärderna.

Programplanering

5.2. Programplaneringen kretsar kring

- gemenskapsstödramarna, som beskriver målen och definierar strategin för att uppnå dessa under den period som avses,

- de operativa programmen, som fastställer olika former av åtgärder för att på platsen precisera de riktlinjer som fastslagits i gemenskapsstödramarna.

5.3. Förverkligandet av målen för gemenskapsstödramarna inom de tidsfrister som satts kan endast ske på villkor att stödramarna och de operativa programmen antas i tillräckligt god tid. Stödramarna antogs dock inte förrän i mitten av 1990-talet och de långa tidsfristerna för utbildning för de operativa programmen har ofta överskridit de sex månader som fastslagits i förordning (EEG) nr 4253/88. I själva verket har utbildningsperioden för 40 av 58 operativa program överskridit de föreskrivna sex månaderna. Den genomsnittliga tidsfristen för utbildning var åtta månader och i två fall 22 månader.

5.4. Trots att programperioden inleddes 1989 antogs följaktligen inget operativt program under detta år. Fem program antogs 1990, 50 först under 1991, ytterligare två under 1992, det vill säga ett år före det ursprungliga slutdatumet. Det sista antogs först 1993.

5.5. Förkortningen av perioden för genomförande som härrör från den ursprungliga programplaneringen har fått de franska regionerna att vidta åtgärder som redan genomförts (5). I Basse-Normandie härrör över 32 % av de offentliga utgifterna för projekt för de underåtgärder som analyserats från denna praxis; granskningen visade att dessa projekt hade inkluderats i de operativa programmen i efterhand. Trots att reglerna kan tillåta dessa utgifter med beaktande av de betalningar som gjorts under perioden för stödberättigande, har programplaneringen förvanskats, dels genom denna retroaktiva praxis, dels genom att de åtgärder som skrivits in i programmet på ett godtyckligt sätt delats upp i olika kategorier vilka underkastats olika slags regler.

5.6. För att eliminera risken för att gemenskapens anslag inte utnyttjas har åtgärder omformats på olika sätt. Regionen Limousin har genomfört dessa justeringar i form av överföringar av åtgärder - inskrivna i det nya samlade programplaneringsdokumentet - till det operativa programmet och genom att ersätta indragna åtgärder. De förskjutningar som skett på detta sätt, i strid med reglerna om stödberättigande, har uppskattats till nära 2 % av de redovisade offentliga utgifterna.

Ändring av programplaneringen

5.7. Reformen har medfört ett element av flexibilitet i med genomförandet av åtgärder genom att möjlighetenatt ändra den ursprungliga programplaneringen erbjuds inom ramen för samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaterna. Sålunda har 34 av de stödramar som antagits för genomförande av mål 5b varit föremål för ändringsbeslut. Enligt besluten om de operativa programmen kan de revideras allt efter sin betydelse antingen endast genom en resolution från uppföljningskommittén eller genom ett ändringsbeslut från kommissionen.

5.8. Beträffande de 51 operativa programmen som ändrats i enlighet med det sistnämnda förfarandet fattades 45 beslut i november och december 1993, dvs. under de två månader som föregick slutdatumet. Denna praxis innebär, om än ingen verklig ändring av programplaneringen, så i alla fall att kommissionen accepterar de faktiska omständigheterna.

5.9. De ändringar som gjorts av uppföljningskommittéerna har framför allt rört finansieringsplanerna för programmen och åtgärdernas innehåll. Dessa bearbetningar som gjorts i slutet av programplaneringsperioden avslöjar en bristande noggrannhet i samband med den ursprungliga programplaneringen.

Tillämpning av de grundläggande idéerna

5.10. Enligt de franska myndigheterna utgör den slutliga stödmottagarens beslut att delta i genomförandet av de operativa programmen det juridiska åtagande som berättigar till finansiering på gemenskapsnivå och detta, oberoende av de behöriga nationella myndigheternas beslut, i form av ekonomiskt stöd. Detta problem beträffande tillämpning av gemenskapens regler och av beslutet om stöd från fonden, vilket i slutet av 1997 ännu inte lösts, har lett till att betalningen till 22 operativa program ställts in.

5.11. Den sena uppkomsten av detta spörsmål leder fram till frågan om graden av effektivitet hos det samarbete beträffande förvaltningen och övervakningen av programmen som ägt rum mellan kommissionen och denna medlemsstat, som är den främsta mottagaren av stöd inom ramen för mål 5b.

Urval av åtgärder och stödmottagare

5.12. De förfaranden som tillämpas av de nationella administratörerna vid urval av åtgärder och stödmottagare kännetecknas av brist på kriterier. Förutom dessa brister framkom följande:

a) Gemenskapsstöd för operativa program har beviljats åtgärder på mindre stränga villkor än vad som stadgas i de särskilda föreskrifterna.

b) Nyttan och livsdugligheten hos projekten har inte beaktats i tillräckligt hög grad.

c) Tillämpning av olika individuella styrräntor (från 17 till 75 %), för likartade åtgärder som ingått i en och samma åtgärd.

Övervakningsmekanismerna

5.13. Övervakningen säkerställs genom att administratörer från gemenskapen och nationella administratörer deltar i övervakningskommitténs sammanträden, vilkas främsta funktion är att kontrollera att åtgärder följer föreskrifternas och programmens regler. Övervakningen skall genomföras med hjälp av fysiska och finansiella indikatorer. Dess effektivitet är beroende av kvaliteten hos de senare samt av insynen i förvaltningen av fonderna.

Ekonomisk övervakning

5.14. Enligt artikel 21 i förordning (EEG) nr 4253/88, skall varje förskott påföras åtagandet för motsvarande avbetalning. EUGFJ:s bokföringsförfarande för åtaganden och betalningar går emellertid ut på att för enkelhetens skull systematiskt betala de äldsta åtagandena (6). Detta förfarande strider dock mot fondens bestämmelser och budgetförordningen; det förvanskar principen om årliga delbetalningar och förhindrar genomförande av ekonomiska analyser under programmets gång.

5.15. Vidare går den gällande ekonomiska mekanismen ut på att för varje årlig delbetalning för de operativa programmen betala ett första förskott till medlemsstaten i fråga. Därefter betalas ett andra förskott ut på grundval av en attestering av att de faktiska utgifterna motsvarar 50 % av summan av detta första förskott. Slutligen gör en sista attestering det möjligt för kommissionen att effektuera den årliga delbetalningen. Ända fram till medlemsstaternas slutliga attestering av de utgifter som faktiskt ligger till grund för en delbetalning är kommissionens betalningar förskott som i enlighet med artikel 71 i budgetförordningen skulle ha tagits upp på ett avräkningskonto. Kommissionen har emellertid bokfört förskotten som definitiva utgifter. Gemenskapens redovisning återspeglar således inte det faktiska genomförandet av programmen.

5.16. Effektuerandet av en mellanliggande delbetalning ägnas ingen särskild uppmärksamhet. I praktiken behandlar kommissionen dessa betalningar på samma sätt som förskotten och betraktar endast saldot för den sista delbetalningen som resterande belopp (7). Avsaknaden av noggrannhet, i synnerhet de brister som noterats beträffande övervakningen av det ekonomiska genomförandet av de operativa programmen, i synnerhet i samband med avslutandet av varje årlig delbetalning, orsakar problem vid avslutandet vilka hade kunnats lösas långt tidigare om effektiva kontroller hade genomförts i samband med avslutandet av de årliga delbetalningarna.

5.17. På nationell nivå har andra svårigheter fogats till de som rör påbörjandet av programmen. Dessa svårigheter har främst orsakats av

a) avsaknad av dokument som beskriver samtliga förfaranden, från framläggandet av projektet till den ekonomiska kontrollen av utgiftsattesteringarna,

b) bristerna hos den fysiska övervakningen som förutom ett antal sakfel inte förmått avslöja grundläggande brister och därmed negativt påverkar kvaliteten och tillförlitligheten hos de uppgifter som lämnats och således även utgiftsattesteringarnas giltighet,

c) bristande datorisering av uppgifter, vilket orsakats av svårigheter i samband med utarbetandet av de dokument som krävs för ansökningarna om betalning av saldot och för utarbetandet av slutrapporten,

d) ett stort antal mellaninstanser vid förvaltningen av stödet, vilket fördröjt betalningarna till de slutliga stödmottagarna och försvårat uppföljningen av stödet.

5.18. I sitt svar på den särskilda rapporten nr 4/90 om de integrerade medelhavsprogrammen (IMP), berörde kommissionen de nationella myndigheternas ovillighet att ta fram tillförlitliga indikatorer och införa ett system som gör det möjligt att säkerställa insynen i förvaltningen av anslag. De kontroller som gjorts avseende genomförandet av mål 5b har visat att situationen inte förändrats nämnvärt.

Materiell övervakning

5.19. Övervakningen av genomförandet av åtgärderna är absolut nödvändig för att det skall vara möjligt för parterna att analysera sakläget och ingripa i tid för att rätta till felen. Denna övervakning har dock förblivit otillräcklig när det gäller de åtgärder som vidtagits under den första perioden. Den ibland låga kvalitén hos rapporterna om avslutandet är ett uttryck för denna brist.

5.20. De kontroller som genomförts har sålunda avslöjat fall där

- verksamhetsrapporterna ännu inte hade uppdaterats,

- planerade åtgärder inte hade genomförts,

- ingen formell analys av orsakerna till att dessa åtgärder uteblivit hade gjorts,

- ersättningarna av åtgärder likaledes hade skett utan formalisering.

5.21. Vid kontroller på platsen har det inte alltid varit möjligt att urskilja något samband mellan de ekonomiska uppgifter som angetts i rapporterna och de konkreta förhållanden som konstaterats. Detta beror på att hänsyn tagits till delbetalningar som inte går att jämföra med det materiella genomförandet, att beräkningarna av budgeten för genomförandet skiljer sig åt, att verksamhet uteblivit under den period som utgifterna varit avsedda för, på bristande respekt för specifikationerna eller på att de mål som uppställts i samband med godkännandet av projektet ändrats. I andra fall gör den systematiska tillämpningen av i förväg fastställda priser till stöd för utgifterna det omöjligt att på allvar revidera kostnaden för genomförandet.

Teknisk assistans

5.22. De operativa programmen förfogar över anslag för särskilda åtgärder i form av teknisk assistans för förvaltning, övervakning och utvärdering i form av särskilda åtgärder i syfte att göra det möjligt att införa system för insamling, styrkande och analys av data.

5.23. Medlemsstaterna har flitigt använt sig av dessa anslag för att täcka kostnader utan anknytning till de mål som uppställts för den tekniska assistansen, i synnerhet betalningen av

a) utgifter för de nationella förvaltningsmyndigheternas verksamhet, inklusive tjänstemännens löner,

b) verksamhet vid offentliga organ utan anknytning till avslutade åtgärder inom de operativa programmen.

5.24. För övrigt har den faktiska kostnaden för den tekniska assistansen befunnits överstiga de belopp som fastställts i programmen, detta på grund av att driftsanslag använts för åtgärder liknande teknisk assistans. Det har sålunda konstaterats två fall i vilka över 15 % av anslagen för verksamhetsåtgärder omfattade förvaltnings- och ledningsåtgärder. Dessa åtgärder var trots att de var avsedda för genomförande av programmet att beteckna som teknisk assistans. Därigenom minskades effekterna av åtgärderna i fråga.

5.25. En sådan situation kan dessutom kritiseras eftersom den strider mot specificeringsregeln, i hög grad försvårar uppskattningen av den faktiska kostnaden för den tekniska assistansen samt leder till att de administrativa utgifterna för den nationella administrationen, som redan täcks av de respektive offentliga budgetarna, hänförs till gemenskapens allmänna budget.

Kontrollerna

5.26. Kommissionens avdelningar har genomfört 21 kontroller av 23 av de 58 operativa program som genomförts inom ramen för mål 5b under perioden 1992 1997. Rapporterna om dessa kontroller vittnar om åtskilliga svagheter och brister i samband med genomförandet av de operativa programmen.

5.27. Mot bakgrund av dessa resultat och komplexiteten hos varje operativt program borde kommissionen förstärka sina kontroller. Det är i detta sammanhang förvånande att det operativa programmet för Bayern trots sin ekonomiska betydelse (se punkt 4.4) inte varit föremål för någon kontroll på platsen.

5.28. De kontroller som utförts av nationella myndigheter har varit få till antalet och har endast rört begränsade områden. Exempelvis hade på platsen genomförda kontroller av en åtgärd i den tyska delstaten Hessen, vilka uppgivits av de behöriga myndigheterna, inte styrkts genom en fullständig dokumentation. I ett specifikt fall hade ett projekt på 2,7 miljoner ecu avslutats i ekonomiskt hänseende utan att den obligatoriska tekniska kontrollen genomförts. Dessa kontroller har inte systematiskt lett till utarbetande av rapporter.

5.29. I två undantagsfall utfördes kontrollerna av en intern granskningsmyndighet. De rekommendationer som riktats till de nationella administratörerna har dock inte alltid haft någon effekt och kommissionen har inte hållits underrättad därom.

5.30. Det operativa program som beslutats om till förmån för Bayern var 1994 föremål för en kontroll av revisionsrätten i delstaten. Rapporten innehåller väsentliga iakttagelser som gjorts i samband med granskningen.

5.31. Kontrollerna har ibland anförtrotts åt samma myndigheter som sammanställt akterna. Detta strider mot uppdelningen av uppgifter mellan administrativa myndigheter och kontrollinstanser.

Utvärdering

5.32. Kommissionen genomförde 1994 en utvärdering i efterhand i enlighet med artikel 26 i förordning (EEG) nr 4253/88. Utvärderingen i fråga gällde 21 operativa program. Denna åtgärd, som avsåg operativa program som var i färd med att genomföras, kan i själva verket inte betraktas som en utvärdering i efterhand. Det har vidare genomförts utan samordning mellan de regionala myndigheterna, och dess resultat har inte alltid analyserats tillsammans med dessa myndigheter.

5.33. Vidare har endast ett av de tolv program som granskats av kommissionen varit föremål för en utvärdering i efterhand på de nationella myndigheternas initiativ. När det gäller de andra programmen har utvärderingen oftast enbart bestått i helhetsanalyser som utgjort förberedelser för samlade programplaneringsdokument för andra perioden.

Övergång till andra perioden

5.34. De samlade programplaneringsdokumenten för den nya perioden har präglats av en uppmjukning av kriterierna för uppdelning i områden till mål 5b samt av en ökning av antalet mindre områden, i motsats till den ansats till koncentration som föreskrivs i reformen. De stödberättigade områdena i mål 5b avgränsas fortfarande utan hänsyn till de administrativa och ekonomiska gränslinjerna för vilka statistiska uppgifter finns tillgängliga. Uppföljningen av utgifterna förblir komplicerad och vissa åtgärders betydelse är omöjlig att uppskatta.

5.35. Budgetplanerna för de 84 samlade programplaneringsdokumenten som antagits förutsåg 1 791,4 miljoner ecu i åtagandebemyndiganden för de första fyra åren för genomförandet (1994 1997). Genomförandet av programmet är dock redan försenat och endast ett belopp på 1 440,2 miljoner ecu har anslagits för denna period.

5.36. Planerna för det första året har lätt kunnat förverkligas tack vare att ett automatiskt åtagande gjordes avseende den första delbetalningen. Under 1995 avvek dock verksamheten i hög grad från vad som föreskrivits i planerna: åtagandena uppgick till 249,5 miljoner ecu, att jämföra med planens 441,9 miljoner ecu, det vill säga till 56 %.

5.37. Genomförandet av de operativa programmen har ofta sammanfallit med upprättandet av de samlade programplaneringsdokumenten, vilket fått till följd att vissa åtgärder delats upp mellan programmets två perioder. Bortsett från den exceptionella karaktären hos denna praxis har kontrollerna visat att det inte alltid varit möjligt att fysiskt och finansiellt skilja mellan projektets båda faser och att deras anknytning till två olika programplaneringsperioder därmed inte kunnat motiveras.

6. SLUTSATS OCH REKOMMENDATIONER

6.1. Den avsevärda förseningen av avslutandet av de operativa programmen bör förmå kommissionen och medlemsstaterna att ingående se över programplanerings- och övervakningsförfarandena. När det gäller genomförandet mera specifikt bör man se över medlemsstaternas praxis för att ta igen de förseningar som ägt rum i samband med genomförandet av de operativa programmen, såsom tillämpningen av de mycket vida urvalskriterierna, den retroaktiva programplaneringen som tar sig uttryck i införande av redan etablerade utgifter och en ny programplanering avsedd att tillåta nya utgifter, eftersom insynen i dessa förfaranden är bristande (se punkt 3.1 3.9).

6.2. Ett stort antal oklarheter och oegentligheter påverkar attesteringsförfarandet i negativ riktning. Eftersom den attestering av utgifter som införts av en offentlig myndighet är en rättshandling som utgör en garanti för mottagaren och en förpliktelse för utställaren, bör bristen på tillförlitlighet hos dessa attesteringar förmå kommissionen att se över sitt kontrollsystem liksom de nuvarande mekanismerna för effektuering av betalningar från gemenskapen (se punkt 4.1 4.9).

6.3. Systemet för förvaltning och övervakning har avslöjat ett antal brister i samband med programplaneringen och ändringen av programplaneringen. Vad gäller den praktiska tillämpningen av definitionerna av de grundläggande idéerna, bör kommissionen se till att det utarbetas tydligare bestämmelser för genomförandet och från början försäkra sig om att samtliga medlemsstater håller sig till tolkningen av dessa (se punkt 5.1 5.11).

6.4. Beträffande mekanismerna för val av åtgärder och stödmottagare krävs tydligare urvalskriterier för att förvaltningsmyndigheterna skall kunna fatta sina beslut på gedigna grunder och garantera samstämmigheten hos de stöd som beviljas för olika typer av åtgärder samt ett genomförande av åtgärderna som tillåter insyn (se punkt 5.12).

6.5. Beträffande den ekonomiska övervakningen borde de problem som uppstått i samband med avslutandet av de årliga delbetalningarna ha lösts på detta stadium av programmet. Kontrollen borde fokuseras på saldot för varje delbetalning, vilket innebär en fördel i form av kontinuitet och skulle leda till att ett antal problem i slutet av programmet och de hinder för avslutande som dessa inneburit undviks. Detta skulle leda till en mer hållbar och effektiv övervakning och därmed till att kommissionen och medlemsstaterna lättare kunnat hantera de åtgärder som genomförts i samband med de operativa programmen (se punkt 5.14 5.18).

6.6. De anslag till teknisk assistans som varit avsedda att förbättra förvaltningen, övervakningen och utvärderingen av de operativa programmen har vid upprepade tillfällen använts till andra finansieringsändamål. Kommissionen borde se till att dessa anslag endast används för de ändamål de är avsedda för. All annan slags användning strider i själva verket mot specificeringsregeln för budgeten (se punkt 5.22 5.25).

6.7. Med tanke på den bristfälliga kontrollen, ja till och med avsaknaden av kontroll av de operativa programmen, borde man från kommissionens sida planera en förstärkning av kontrollerna. Varje operativt program borde genomgå åtminstone en kontroll på plats. Vad beträffar de kontroller som utförs av medlemsstaterna bör man varje gång utarbeta en rapport, vars viktigaste uttalanden bör vidarebefordras för kännedom till kommissionen. Det behövs en bättre samordning av kommissionens och medlemsstaternas kontroller (se punkt 5.26 5.31).

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 16 och 17 september 1998.

För revisionsrätten

Bernhard FRIEDMANN

Ordförande

(1) Rådets förordning (EEG) nr 2052/88 av den 24 juni 1988, om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet, dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet (EGT L 185, 15.7.1988, s. 9).

(2) Genom beslut av den 19 december 1995 angående det operativa programmet för Centralmassivet.

(3) Med undantag av det första förskottet på den första delbetalningen, som utbetalas automatiskt.

(4) EGT L 374, 31.12.1988, s. 1.

(5) Denna praxis har underlättats genom förfarandet för alternativ betalning, som kräver en fördelning av de offentliga utgifterna mellan gemenskapsanslag och nationella ersättningar och grundas på genomförande av individuella projekt med olika finansieringskällor.

(6) Beträffande detta, se de särskilda rapporterna till stöd för förklaringarna om räkenskapernas tillförlitlighet för räkenskapsåren 1995 (punkt 3.26) och 1996 (punkt 21.4).

(7) Se svaret på punkt 3.34 3.35 i DAS-rapporten för budgetåret 1995.

(8) EGT C 298 av den 28.11.1990.

BILAGA

MÅL 5b I REFORMEN AV STRUKTURFONDERNA

1. Reformeringen av strukturfonderna vilar på fyra grundläggande principer: koncentration, samarbete, programplanering och komplettering. Dessa fyra principer skall vara vägledande för genomförandet av de sex mål som uppställts för strukturfonderna.

2. EUGFJ:s utvecklingssektion deltar i genomförandet av tre av dessa mål

a) Mål 1, som syftar till att främja utveckling och anpassning av regioner som utvecklas långsammare.

b) Mål 5, som omfattar två punkter

- Mål 5a, speciellt för EUGFJ:s utvecklingssektion, som syftar till att skynda på anpassningen av jordbruksstrukturerna,

- Mål 5b, i vilket även Europeiska regionala utvecklingsfonden och Europeiska socialfonden medverkar för att främja landsbygdens utveckling.

c) Mål 6, som gäller utveckling av områden med låg befolkningstäthet (ett mål som uppställts för andra programplaneringsperioden till följd av tillkomsten av nya medlemsstater).

3. De stödberättigade landsbygdsområdena i mål 5b kännetecknas av ett högt antal sysselsatta inom jordbruket i förhållande till det totala antalet sysselsatta samt av en låg nivå på den ekonomiska utvecklingen och inkomsterna från jordbruket. De planerade åtgärderna som bestämts enligt den särskilda inriktningen hos varje fond syftar till att anpassa och diversifiera jordbrukssektorn samt till att utveckla ekonomisk verksamhet som lämpar sig för landsbygden. De genomförs framför allt med hjälp av stöd till infrastruktur inom landsbygds- och turismområdet, för bevarande av områden och miljö och för utveckling av skogsbruket. Mål 5b har under den första perioden inriktats på 50 regioner, 5 % av gemenskapens befolkning och 17 % av dess område och under den andra perioden på 89 regioner, 8 % av befolkningen och 25 % av området.

Första programplaneringsperioden (1989 1993)

4. Åtgärderna under den första programperioden har genomförts i tre huvudsakliga etapper

a) Medlemsstaterna lägger fram en flerårsplan som omfattar en socioekonomisk analys och en beskrivning av den planerade utvecklingsstrategin samt föreslår huvudsaklig inriktning för åtgärder och uppskattar finansieringsbehoven.

b) Kommissionen fastställer en gemenskapsstödram som fastslår de viktigaste åtgärdspunkterna och lägger fram en vägledande finansieringsplan samt en översikt över de former av de typer av åtgärder som skall genomföras.

c) Kommissionen fastställer de typer av åtgärder som härrör från ansökningarna om stöd från medlemsstaterna och gemenskapsstödramarna, dels i form av operationella program, dels i form av större projekt, globala subventioner eller samfinansiering av stödsystem.

5. Beträffande mål 5b har kommissionen åtagit sig att genomföra stödramarna i samband med den första programplaneringsperioden genom operativa program. De operativa programmen kan beskrivas som sammanhängande samlingar av åtgärder inriktade på flera år, för vilkas genomförande man måste vända sig till en eller flera strukturfonder.

6. Gemenskapens åtgärder beträffande de operativa programmen genomförs via årliga delbetalningar som grundas på godkända finansieringsplaner och på hur väl dessa genomförts. Betalningarna, i regel ett första förskott på 50 % för motsvarande åtagande, ett andra på 30 % och ett saldo på 20 %, betalas ut enligt aktiveringströsklar som är kopplade till utgifter som beviljats stöd och fastställts av kommissionen.

Andra programplaneringsperioden (1994 1999)

7. För den andra programplaneringsperioden har bestämmelserna utformats (1) i syfte att gör det möjligt för medlemsstaterna att i ett samlat programplaneringsdokument presentera de uppgifter som krävs avseende varje flerårsplan samt avseende ansökningar om stöd. En medlemsstats framläggande av ett samlat programplaneringsdokument leder till att kommissionen fattar ett enda beslut som på samma gång berör gemenskapsstödramarna och stödet från fonderna.

(1) Rådets förordning (EEG) nr 2082/93 av den 20 juli 1993 om ändring av förordning (EEG) nr 4253/88 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EEG) nr 2052/88 om samordningen av de olika strukturfondernas verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter (EGT L 193, 31.7.1993, s. 20).

SVAR FRÅN KOMMISSIONEN

1. ALLMÄNNA IAKTTAGELSER

Mål 5b i reformen av strukturfonderna syftar till främja utvecklingen i landsbygdsområden i de regioner som inte omfattas av mål 1. De stödberättigade områdena har valts ut på grundval av en hög nivå jordbruksanställda, låga jordbruksinkomster och svag socio-ekonomisk utveckling. De tre strukturfonderna (EUGFJ-utvecklingssektionen, ERUF och ESF) bidrog var och en inom sina särskilda sektorer till utvecklingen av dessa områden, vilken som regel gjordes inom ramen för de regionala program som delfinansieras med bistånd från olika fonder.

Programplaneringen av mål 5b: Tidsplan och innehåll

Mål 5b genomfördes enligt den tidsplan som fastställdes i förordningarna om reformen, uppdelad på tre faser (utvecklingsplan, gemenskapsstödram, operativt program) samt ytterligare en fas för urval av områden för mål 2 och 5b.

Efter att rådets förordningar om reformen offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning i slutet av 1988, valdes de stödberättigade landsbygdsområdena ut i maj 1989, och medlemsstaterna lade fram sina utvecklingsplaner för landsbygdsområdena i oktober 1989. Kommissionen fastställde sitt ekonomiska bidrag till varje medlemsstat i slutet av 1989.

Efter partnerskapsförhandlingarna om utvecklingsprioriteringarna för varje region och de medel som skulle avsättas för dem, godkände kommissionen gemenskapsstödramarna i juni 1990, som i sin tur öppnade vägen för programarbetet. Vid slutet av 1990 hade medlemsstaterna lagt fram 70% av de planerade programmen, vilka godkändes först under 1991.

I dessa program integrerade de ansvariga myndigheterna de utvecklingsprojekt som tidigare fanns i regionen med nya projekt enligt artikel 4 i grundförordningen (gemenskapens åtgärd är utformad som ett komplement eller bidrag till motsvarande nationella åtgärder).

Denna planeringsprocess infördes genom strukturfondsreformen och gjorde att strukturåtgärdernas arbetsmetoder förändrades. Enligt programplaneringsprincipen skall varje enskilt projekt placeras inom ramen för en utvecklingsstrategi med klart fastställda mål och prioriteringar. Partnerskapet förpliktigade de myndigheter som är ansvariga för landsbygdens utveckling på lokal, regional och nationell nivå samt på gemenskapsnivå att arbeta tillsammans. Vad gäller de program som delfinansieras genom bistånd från flera olika fonder, som utgör den största delen av programmen i mål 5b, förstärktes nytänkandet genom att de ansvariga myndigheterna för jordbruk, regional utveckling och utnyttjande av mänskliga resurser deltog i genomförandet av programmen.

Genomförande

Medlemsstaterna genomförde programmen i enlighet med förfarandena för varje enskild myndighet vid urvalet av stödmottagare eller genomgången av projektdokument. Med tanke på programmens regionala och tvärvetenskapliga karaktär krävdes ett decentraliserat genomförande, med inblandning av ett flertal organ ansvariga för landsbygdens utveckling. Detta krävde en stor samordningsinsats från myndigheter med projektledningsansvar på olika administrativa nivåer och komplicerade den ekonomiska förvaltningen. Inför kommissionen står medlemsstaten som ytterst ansvarig för den ekonomiska förvaltningen. Decentraliseringen förde emellertid genomförandet närmare de slutliga mottagarna och ökade därmed programmets effekter.

Övervakning

Övervakningskommittéer med deltagande av berörda nationella, regionala och lokala myndigheter samt kommissionen inrättades för att kontrollera ett korrekt genomförande av programmen. Deltagandet i övervakningskommittéerna var för flertalet myndigheter en ny erfarenhet. Kommittéerna kontrollerade projektens finansiella och fysiska fortskridande på grundval av uppgifterna i de årsrapporter som upprättats av de myndigheter som är ansvariga för genomförandet. Dessa föreslår också ändringar av programmen varje gång det är nödvändigt.

Den myndighet som utsetts som ansvarig för programmets ekonomiska genomförande mottar och kontrollerar utgiftsredovisningarna från de olika förvaltningsorganen. På grundval av dessa uppgifter lägger organet fram en begäran om förskott och slutlig utbetalning till kommissionen, tillsammans med attesteringar allteftersom utgifterna når upp till fastställda trösklar.

Utvärdering

Allt sedan lanseringen av mål 5b har kommissionen känt till de metodproblem som skulle komma att påverka utvärderingen av de berörda programmen. Därför införde kommissionen omgående en metodundersökning som, på grundval av en analys av några av typprogrammen, hjälpte till att identifiera de åtgärder som skulle göra det möjligt att utföra en utvärderingsrapport över verksamheten. Undersökningen fortsatte under 1994-1995 och omfattade 22 program i samarbete med de myndigheter som var ansvariga för programmens genomförande. Undersökningen är ett uttryck för kommissionens fortsatta intresse av att utvärdera åtgärderna i mål 5b.

2. SAMMANFATTNING AV DE FRÄMSTA IAKTTAGELSERNA

2.1 De faktorer som förklarar förseningarna beskrivs i punkterna 5.2-5.4.

2.2 Kommissionen håller för närvarande på att gå igenom medlemsstaternas svar.

2.3 Främsta syftet med lägesrapporterna är att informera kommissionen och övervakningskommittén om de framsteg som gjorts vad gäller genomförandet av de olika åtgärderna och de problem man stött på, för att kommissionen skall kunna fatta lämpliga beslut. Vid behov begär kommissionen mer detaljerade uppgifter från de myndigheter som är ansvariga för programmens genomförande. Se även punkt 4.6.

2.4 Anhopningen av åtgärder i slutet av programplaneringsperioden var oundviklig med tanke på tidsplanen för godkännande av förordningarna och de förfaranden som fastställs i förordningarna. Den ekonomiska genomförandenivån låg under dessa år på ungefär samma nivå som de årliga genomsnitten för de nuvarande programmen.

2.5 Orsakerna till de förhållanden som revisionsrätten beskriver förklaras i de allmänna iakttagelserna i inledningen.

2.6 Det var nödvändigt att den utvecklingsstrategi som antogs för de utvalda landsbygdsområdena också omfattade redan befintliga stödordningar, vars positiva effekter medförde att de behölls även under perioden 1994-99. Vissa medlemsstater hade som praxis att föra upp betalningarna för dessa stödordningar i programmet för 1989-93 så länge som det löpte. Kommissionen anser att ett program består av en samling sammanhängande åtgärder med kvantitativa mål. Det åligger de myndigheter som är ansvariga för genomförandet att välja ut de konkreta projekt som bäst motsvarar målet för åtgärden i fråga. Kommissionen anser att den praxis som revisionsrätten hänvisar till är berättigad under förutsättning att den bidrar till att målen för åtgärden uppnås och att villkoren för stöd uppfylls.

2.7 Arten av de ändringar som revisionsrätten hänvisar till och deras motivering behandlas i punkterna 5.7-5.9. Enligt kommissionens åsikt överensstämmer dessa ändringar helt med programplaneringen.

2.8 Det problem som revisionsrätten tar upp behandlas närmare i punkt 5.10.

2.9 Revisionsrättens iakttagelser angående urvalsförfaranden av projekt granskas närmare i punkt 5.12.

2.10 och 2.11 Dessa aspekter behandlas detaljerat i punkterna 5.16-5.18 och 5.23-5.31.

2.12 I punkterna 5.32 och 5.33 beskrivs utvärderingsarbetet inom ramen för mål 5b, dess nyskapande art och det sätt på vilket de nationella och regionala parterna varit delaktiga i utförandet.

2.13 Övergången till den andra fasen analyseras i punkterna 5.34-5.37.

3. SITUATIONEN BETRÄFFANDE AVSLUTANDET AV DE OPERATIVA PROGRAMMEN

3.3 I artikel 21 i förordning (EEG) nr 4253/88, ändrad genom förordning nr 2082/93, föreskrivs att kommissionen i allmänhet skall göra utbetalningar inom två månader efter det att en godtagbar ansökan mottagits. Om tidsfristen på två månader överskrids på grund av att komplexa kompletterande uppgifter behövs eller att det förekommer skillnader i kriterierna mellan kommissionen och medlemsstaten, föredrar kommissionen att överskrida tidsfristen för en djupgående granskning av dokumenten.

3.4 Eftersom den största delen av programmen inte godkändes förrän under 1991 var anhopningen av åtaganden under de två sista åren av programplaneringsperioden oundviklig.

3.5 och 3.6 Orsakerna till att de operativa programmen i medlemsstaterna inte avslutats är följande:

- Frankrike (22 av 28 operativa program är ännu inte avslutade): Kommissionen kan inte godta Frankrikes tolkning av giltigheten vad gäller vissa åtaganden, eller användningen av anslag från EUGFJ inom ramen för det operativa programmet i Limousin. Dessa problem håller på att lösas.

- Italien (fyra operativa program av åtta är ännu inte avslutade): Vid mitten av 1998 hade alla italienska program avslutats utom det i regionen Lazio, för vilket en förlängning beviljades för vissa projekt som tillfälligt upphävts av rättsliga orsaker. Slutliga utbetalningar för tre operativa program kommer att frigöras inom kort.

- Tyskland (tre operativa program av åtta är ännu inte avslutade): Vad beträffar det operativa programmet i Rheinland-Pfalz kommer de anslag som inte utnyttjats (0,681 miljoner ecu), i avvaktan på att medlemsstaten eventuellt skulle ifrågasätta beräkningsmetoden, inom kort att frigöras. De två andra (Bayern och Nordrhein-Westfalen) håller på att utredas och är därför inte avslutade. Programmet i Hessen har avslutats, men kommer att öppnas igen till följd av revisionsrättens iakttagelser.

- Spanien (två operativa program av åtta är inte avslutade): Vid kontrollerna på plats av de operativa programmen i Aragonien och Katalonien, ansåg kommissionen att vissa utgifter inte var stödberättigade. Spaniens nationella och regionala myndigheter har lämnat kompletterande uppgifter som medfört att ståndpunkten delvis ändrats. Slutlig utbetalning kommer att göras inom kort, så snart situationen definitivt klarlagts.

- Danmark (ett operativt program av ett är inte avslutat): Eftersom de danska myndigheternas begäran om slutbetalning inte är komplett väntar kommissionen fortfarande på att de ytterligare upplysningar som begärts skall överlämnas.

3.7 Såsom angavs i punkterna 3.5 och 3.6 ovan har kommissionen kunnat konstatera vissa företeelser som den anser vara oegentligheter i de franska operativa programmen. Kommissionen är förpliktigad att försäkra sig om att de fastställda villkoren för att bevilja gemenskapsbidrag har följts, även om detta ibland innebär att de tidsfrister som föreskrivs i förordningen överskrids.

3.8 Kommissionen beklagar att de tidsfrister som fastställts i förordningarna inte följs, men anser inte att det är ett tillräckligt kriterium för att inte godkänna de begärda utbetalningarna.

4. ATTESTERING AV UTGIFTER OCH GENOMFÖRANDERAPPORTER

Tillförlitligheten hos attesteringen av utgifterna

4.2 När programmet avslutats förfogar kommissionen över ytterligare information om genomförandet efter övervakningskommitténs möten och olika årsrapporter, inklusive en rapport om den sista delbetalningen som innehåller konsoliderade uppgifter om genomförandet från det att det operativa programmet inleddes.

4.3 Kommissionen fullföljer granskningen av de resultat på vilka revisionsrätten grundar sina iakttagelser vad gäller utgiftsattesteringarnas giltighet. Kommissionen gör ingen hemlighet av att den också ibland hittar misstag, försummelser eller oriktigheter i medlemsstaternas attesteringar, särskilt vad gäller programmen i mål 5b, som innehåller ett stort antal mindre projekt av varierande slag och vars genomförande är beroende av ett stort antal olika administrativa organ. Dessa faktorer ligger för övrigt bakom de flesta av de förseningar av de slutliga utbetalningarna till programmen som revisionrätten påpekar i del 3. Kommissionen är enig med revisionsrätten om att attesteringarna skall utgöra en pålitlig garanti för faktiska och stödberättigade utgiftsredovisningar och den har därför godkänt förordning (EG) nr 2064/97 (EGT L 290, 23.10.1997, s. 1). I förordningen fastställs bland annat att medlemsstaterna är skyldiga att senast vid begäran om slutlig utbetalning framlägga en redovisning från en oberoende revisor som skall uttala sig om giltigheten av begäran om slutlig utbetalning och av den slutliga utgiftsredovisningen, liksom en bedömning av om den verksamhet som ligger till grund för den slutliga utgiftsredovisningen varit rättsligt och formellt korrekt.

4.4 De tyska myndigheterna har svarat på revisionsrättens iakttagelser. Kommissionen har sedan december 1997 blockerat programmets slutliga utbetalning, som beräknas uppgå till 10 miljoner ecu.

Lägesrapporter

4.6 I enlighet med artikel 25 i samordningsförordningen och genomförandebestämmelserna har lägesrapporterna utformats som instrument som inkluderar fysiska och finansiella indikatorer som visar hur åtgärderna och förvaltningen fortskrider samt eventuella problem i samband med detta. De ekonomiska uppgifterna i rapporterna ger en uppfattning om hur programmen fortskrider.

4.7 Lägesrapporten och utgiftsattesteringarna är av olika art och har inte samma syfte. De behandlas i två olika artiklar i samordningsförordningen, hänför sig till olika datum och utarbetas ofta av olika organ. Därför skall problemen med att stämma av uppgifterna i de två dokumenten inte tolkas som en motsättning mellan dem.

4.8 Kommissionen anser inte att lägesrapporterna är avsedda att ge särskilda revisionsuppgifter, utan att de årliga rapporterna är mest användbara för att följa upp genomförandet av de olika projekten.

4.9 Kommissionen är enig med revisionsrätten om att det är av största vikt att årsrapporterna är kompletta och beskriver de framsteg som gjorts och vilka svårigheter man stött på. Den har alltid framhållit för de ansvariga myndigheterna att en grundlig förberedelse av dessa rapporter är avgörande för om övervakningskommittéernas möten skall kunna genomföras på ett effektivt sätt. Rapporternas genomsnittliga kvalitet har kraftigt förbättrats under nuvarande programfas (1994-99) och de fortsätter att förbättras allteftersom kommittéerna får mer erfarenhet. (Se också kommentarerna i punkt 5.18). Avsluten av de årliga delbetalningarna görs på grundval av medlemsstaternas utgiftsattesteringar och efter mottagandet av årsrapporten som skall godkännas av kommissionen.

5. SYSTEM FÖR FÖRVALTNING OCH ÖVERVAKNING

Genomförandet av de operativa programmen

5.1 Anhopningen av åtgärderna mot slutet av perioden är i princip inte oförenlig med en sammanhållen programplanering, sund ekonomisk förvaltning samt en löpande uppföljning och utvärdering av åtgärderna. Den årliga investeringstakten var under 1991-93 i samma storleksordning som under perioden 1994-99.

Programplanering

5.2-5.4 Den tid som behövs för att förbereda, gå igenom och godkänna programmen förklaras i de allmänna kommentarerna i inledningen. Kommissionen anser att dessa tidsfrister är oundvikliga med tanke på reformen som radikalt ändrat arbetsmetoderna inom ramen för strukturåtgärderna.

5.5. och 5.6 Revisionsrätten hänvisar till åtgärder där stödmottagarna valts ut innan programmen godkänts, men där gemenskapsbidragen betalats ut enligt de datum för stödberättigande som fastställts i beslutet om beviljande av stöd. Samma situation uppstod under 1994, vid övergången mellan två programplaneringsfaser, där åtgärder som skulle genomförts under den andra fasen fick en medfinansiering som skulle ha förts upp under den första fasen och som ersatte andra annullerade åtgärder. Kommissionen anser detta förfarande vara helt legitimt, under förutsättning att alla villkor för stödberättigande är uppfyllda. Enligt artikel 5 i grundförordning (EEG) nr 2081/93 skall ett åtgärdsprogram omfatta en samordnad rad fleråriga åtgärder med fastställda mål och inte ses som en samling förutfastställda projekt. För att kunna följa principen om programplanering och ett smidigt genomförande av åtgärden krävs att man når fastställda fysiska och finansiella mål samt planerad effekt.

Man skall dessutom inte glömma att även om den operativa programplaneringsfasen inleddes sent hade planeringen av åtgärderna för landsbygdsutveckling redan påbörjats i regionerna efter det att områdena för mål 5b avgränsats. I artikel 15 i samordningsförordningen fastställs att de utgifter som uppstår under de sex månader som föregår föreläggandet av ansökan till kommissionen i samband med projekt och stödordningar är stödberättigade.

Ändring av programplaneringen

5.7-5.9 Ändringen av gemenskapens stödramar och de operativa programmen i mål 5b gjordes på grund av en rad omständigheter, varav de viktigaste var följande:

- Avstämning av gemenskapens stödramar. Detta bestod i att jämföra beloppen inom alla stödformer som täcktes av de olika stödramarna som användes under perioden 1989-93 (operativa program och åtgärder som omfattas av olika förordningar som utgör de utestående åtagandena) med det fastställda beloppet för gemenskapens stödramar som helhet, hela tiden till 1989 års fasta priser. Det positiva eller negativa saldot som blev resultatet av jämförelsen skulle överföras till gällande stödformer.

- Tekniska justeringar av de operativa programmen i syfte att planera de ytterligare anslag som deflatorn genererade (icke försumbara vid denna tidsepok) och i vissa fall betydande växelkursfluktuationer mellan de nationella valutorna och ecun som uppstod i slutet av programmens genomförandeperiod.

- Förlängning av tidsfristerna för åtagande- och betalningstransaktioner. Syftet med alla dessa ändringar, som skulle kunna tolkas på det sätt revisionsrätten gjort, var att göra anslagen i gemenskapens stödramar tillgängliga och att anpassa gemenskapens stödformer till den verklighet man möter vid genomförandet av programmen.

Tillämpning av de grundläggande idéerna

5.10 Begreppet giltigt rättsligt åtagande, såsom det tillämpades av de franska myndigheterna, överensstämde inte med villkoren i besluten om beviljande av stöd. Efter en grundlig undersökning av problemet krävde kommissionen att begreppet åtagande skall tillämpas korrekt enligt bestämmelserna och på det sätt det används i alla medlemsstater, vilket godtogs av de franska myndigheterna. Kommissionen kommer att göra de slutliga utbetalningarna till programmen i fråga så snart den har kontrollerat att bestämmelserna uppfyllts.

5.11 Kommissionen välkomnar upptäckten av problemet vilket visar att kontrollåtgärderna fungerar effektivt.

Urval av åtgärder och stödmottagare

5.12 Kommissionen går igenom revisionsrättens iakttagelser tillsammans med medlemsstaterna. Medlems-staterna väljer ut stödmottagarna enligt de prioriterings- och lämplighetskriterier som normalt inbegrips i de nationella bestämmelser som styr användningen av de stöd som godkänts inom ramen för gemenskapens förordningar. I gemenskapens lagstiftning anges inte de fall där lönsamhetsundersökningar är nödvändiga och inte heller vad de bör innehålla. I undersökningarna borde hänsyn tas till projektets omfattning och erfarenheterna från andra liknande projekt. För de flesta projekten under mål 5b, som är av mindre omfattning och har väl beprövade innehåll, är det mest lämpligt att de regionala eller lokala myndigheterna utför utvärderingen direkt. Tillämpningen av olika stödnivåer är de offentliga myndigheternas främsta instrument för att klassificera åtgärderna efter hur intressanta de är och hur väl de stämmer överens med gällande utvecklingspolitik. I strukturfondernas bestämmelser tillåts dessa olika nivåer och kommissionen har förståelse för att det förekommer skillnader från en region till en annan.

Övervakningsmekanismerna

Ekonomisk övervakning

5.14 Nuvarande praxis vid EUGFJ :s utvecklingssektion består i att föra upp varje betalning under det äldsta åtagande som ännu inte avslutats för programmet i fråga. Denna praxis är öppen och minskar programmens förvaltningsbörda såsom kommissionen påpekade i sitt svar på revisionsförklaringen för budgetåret 1996 (punkt 21.4 i rapporten). Kommissionen anser inte att detta förfarande är oförenligt med bestämmelserna för strukturfonderna.

5.15 Vad beträffar det fall revisionsrätten tar upp anser kommissionen att transaktionerna, trots en ganska oklar terminologi, skall betraktas som delbetalningar och inte som förskott. Det är fråga om budgetförskott som är definitiva men partiella betalningar i väntan på den slutliga utbetalningen och som därmed utgör delbetalningar enligt artikel 46 i budgetförordningen. Om dessa förskott fördes upp på avräkningskonton och reglerades i den allmänna bokföringen skulle genomförandenivån för betalningsbemyndiganden minska betydligt och utestående åtaganden få större del i räkenskaperna.

5.16 Förhållandet att slutliga delbetalningar, från budgetsynpunkt, inte ger upphov till att åtaganden dras tillbaka innebär inte att delbetalningen behandlas som ett förskott. Istället görs den slutliga delbetalningen så snart kommissionen mottagit den årliga lägesrapporten för genomförandet och förvaltningsorganen godkänt rapportens innehåll.

5.17 De administrativa bestämmelser som införts för strukturfondernas stödformer varierar från en medlemsstat till en annan beroende på förvaltningsrätt och budgettraditioner. Dessa har genomgått omfattande ändringar sedan inledningen av strukturfondsreformen, till stor del tack vare erfarenheterna från de första programmen.

a) Det finns inga bestämmelser som föreskriver att de dokument som revisionsrätten nämner skall föreligga. Vissa 5b-regioner hade redan under 1991 publicerat broschyrer som beskrev förfarandena för att motta gemenskapsstöd för eventuella mottagare. Liknande informationsåtgärder har därefter använts allmänt under programfasen 1994-99.

b) och c) Tack vare informationsbehandlingen har kvaliteten på den administrativa förvaltningen förbättrats betydligt och inte bara vad gäller programmens förvaltning utan inom all administrations- och företagsverksamhet.

d) Det är riktigt att genomförandet av mål 5b gjorts på ett decentraliserat sätt, även om medlemsstaten fortsatt att vara kommissionens slutlige samtalspartner, särskilt vad gäller det ekonomiska genomförandet. Även om detta har inneburit en ökad förvaltningsbörda, har det berikat genomförandet av programmen och ökat deras effekt.

5.18 Övervakningen av 5b-programmen har gjorts på grundval av fysiska indikatorer för de olika åtgärderna, trots att mångfalden av planerade stödformer är väl anpassade till behoven inom varje område, vilket har gjort det svårt att hitta en precis indikator och framförallt att göra jämförelser med åtgärderna i andra program. Kvaliteten på resultaten har varierat beroende på programmens komplexitet och hur stor insatsen varit under övervakningsarbetet. Även om problemet förekommit under IMP i samband med mål 5b har kommissionen inte erfarit någon betänksamhet vad gäller att lämna ut uppgifter från de myndigheter som är ansvariga för genomförandet. Den har snarare stött på förbehåll vad gäller nyttan av arbetet, med tanke på svårigheterna att hitta riktiga indikatorer. För närvarande betraktar de specialiserade instituten, efter flera års forskning av utvärderingsteorier och utvärderingspraxis, fortfarande urvalet av indikatorer som en av de kritiska faserna i utvärderingen.

Materiell övervakning

5.19 Det är alltid möjligt att förbättra övervakningen av programmen, men insatsen skall stå i proportion till de medel som använts. Kommissionen och medlemsstaterna anstränger sig för att förbättra övervakningen och betydande framsteg har gjorts efter erfarenheterna från den första fasen.

5.20 De flesta programmen inom mål 5b omfattar ett stort antal projekt som genomförs på privat initiativ och vars faktiska genomförande beror på yttre och oförutsägbara faktorer som de ansvariga myndigheterna inte har någon kontroll över. Därför behövs smidiga förfaranden för att ersätta projekten.

5.21 Kommissionen granskar de ärenden som nämns i revisionsrättens sektorsskrivelser.

Teknisk assistans

5.23. Kommissionen anser att de offentliga myndigheternas driftskostnader endast är bidragsberättigade om det gäller tilläggsutgifter, dvs. utgifter utöver ordinarie utgifter som är knutna till uttryckliga och ytterligare krav i bestämmelserna för genomförandet av programmen. Kommissionen undersöker fallen i fråga.

5.24 Det är ibland omöjligt och inte heller alltid relevant att skilja faktiska materiella investeringar från vissa förvaltnings- och verksamhetskostnader som är nödvändiga för att genomföra en åtgärd.

5.25 Kommissionen anser att det är förenligt med specificeringsregeln att förutsebara ledningsutgifter tas med bland verksamhetsanslagen. Dessutom kan endast ytterligare administrativa utgifter som direkt följer av övervakningen av programmen få medfinansiering från gemenskapen.

Kontrollerna

5.26 och 5.27 Kommissionen använder de begränsade personal- och materialresurser som finns tillgängliga för att på bästa möjliga sätt uppfylla de förpliktelser den åläggs genom fördragen Om mer omfattande kontroller hade gjorts av programmen i mål 5b skulle det utan tvivel ha inverkat negativt på annan lika viktig verksamhet.

5.29-5.31 De nationella myndigheter som är ansvariga för genomförandet av programmen är behöriga att besluta om den bästa uppföljningen av revisionsmyndigheternas rekommendationer. Under alla omständigheter kommer förordning (EG) nr 2064/97 att öka dessa myndigheters betydelse vid kontrollverksamheten i medlemsstaterna.

Utvärdering

5.32 och 5.33 Från de första faserna av tillämpningen av mål 5b har kommissionen ägnat särskild uppmärksamhet åt utvärderingen av programmens effekter. Under 1992 anlitade den en grupp konsulter för att göra en utredning, med stark inriktning på metoderna, av elva program inom mål 5b som hade valts ut för att täcka olika typer av storlek och administrativt genomförande. Detta arbete var banbrytande på utvärderingsområdet och utgjorde en första kontakt med välkända utvärderingsinstitut i Europa och kom att ligga till grund för utvärderingarna av programmen inom andra mål. Kontrakt ingicks för 21 utvärderingar i efterhand under 1994, vilka utfördes under åren 1994 och 1995 Undersökningarna omfattade program där fristen för att ingå åtaganden för åtgärder löpt ut, och där alla bidragsberättigade åtgärder var kända, även om inte alla avslutats. Om man väntat längre med utvärderingarna skulle erfarenheterna från avslutade program inte ha kunnat påvisas och inte heller ha kunnat användas när programmen för 1994-99 utarbetades. De nationella, regionala och lokala myndigheterna informerades först om inledningen av utvärderingarna och resultaten från kommissionens anbudsförfarande för urval av utvärderare. De gavs tillfälle att ta del av analyserna, särskilt som direkta kontroller utfördes hos mottagarna, vilket är ganska ovanligt vid utvärderingsarbeten och gav förhandsinformation. Resultaten från arbetet togs upp på ett seminarium som hölls i Bryssel den 3 maj 1995 där alla myndigheter som ansvarar för genomförandet deltog.

Övergång till andra perioden

5.34 För syftet med mål 5b måste landsbygsområdena inom NUTS III-regionerna avgränsas så att åtgärderna koncentreras till de områden där de mest behövs. Genom att utvärderarna använt lämpliga metoder har man kunnat övervinna de nackdelar som revisionsrätten nämner, särskilt när det gäller effektanalyser.

5.35 Kommissionen hoppas att den försening som revisionsrätten påpekar (19,6 % jämfört med prognoserna) utan svårighet kommer att kunna inhämtas under de två år som återstår.

5.36 Som revisionsrätten påpekar var det ekonomiska genomförandet mindre bra under 1995. Detta berodde på startsvårigheter för de nya programmen till följd av det administrativa genomförandet av nya åtgärder (godkännnade av stödordningar, anbudsförfaranden för genomförande av projekt) samt bristande kunskap från de potentiella stödmottagarnas sida.

5.37 Kommissionen kan inte se några orsaker till varför en verksamhet eller en åtgärd inte skulle kunna utsträckas över två programplaneringsperioder, under förutsättning att projekten eller de individuella utgifterna kan identifieras utan problem.

6. SLUTSATS OCH REKOMMENDATIONER

6.1 En omfattande omarbetning gjordes redan vid förberedelserna av programperioden 1994-99, med införande av SPD där planerings- och programplaneringfaserna samlas i en enda fas. Som kommissionen angav i sina kommentarer till punkterna 5.5 och 5.6 anser den att hänsyn måste tas till att programplaneringen utförs på åtgärdsnivå och inte för enskilda projekt. Det finns därmed ingen grund för att tala om retroaktiv programplanering eller införande av redan etablerade utgifter när urvalet av konkreta projekt inte sammanfaller med tidpunkten för programplaneringen.

6.2 Som nämndes i punkt 4.3 föreskrivs i kommissionens förordning (EG) nr 2064/97 de instrument som skall användas för att förbättra attesteringarnas tillförlitlighet i linje med revisionsrättens påpekanden.

6.3 Kommissionen anser att de problem som revisionsrätten tar upp i punkt 5.10 i sin rapport beror på att en av artiklarna i beslutet om att bevilja stöd inte har följts. När kommissionen konstaterat detta faktum hade den rättsliga argument för att kräva respekt för de gällande bestämmelserna.

6.4 Kommissionen har alltid hävdat att det skall finnas öppna och klara kriterier vid urval av projekt inom varje åtgärd. Man bör emellertid inte glömma bort att inom ett delfinansieringssystem skall mottagarna väljas ut av de myndigheter som är ansvariga för genomförandet av varje åtgärd, i enlighet med kraven och prioriteringarna i de administrativa bestämmelser som beviljar offentlig intervention.

6.5 Kommissionen betalar återstoden av de årliga delbetalningarna på grundval av medlemsstaternas utgiftsredovisningar samt efter granskning av årsrapporterna och enligt överenskommelser med de organ som deltar i övervakningen av programmen. Det är emellertid oundvikligt, även om det inte är avsiktligt, att vissa uppgifter som är relevanta för den slutliga utbetalningen kan identifieras först vid förberedelserna för den slutliga betalningen.

6.6 Kommissionen anser att det tekniska biståndet också skulle kunna spela en mycket nyttig roll för att stimulera verksamheten, informera potentiella stödmottagare samt för att sprida och demonstrera resultaten vilket bidrar till ett förbättrat genomförande av programmen.

6.7 Förordning (EG) nr 2064/97 överensstämmer med revisionsrättens rekommendationer eftersom den ålägger medlemsstaterna att, senast vid begäran om slutlig utbetalning för varje åtgärd, lämna ett revisionsutlåtande som upprättats av en oberoende revisor med en sammanfattning av resultaten från de kontroller som genomförts.