ÅRSRAPPORT för budgetåret 1997 (98/C 349/01)

Årsrapporten har tillsammans med institutionernas svar på revisionsrättens iakttagelser överlämnats till de myndigheter som skall bevilja ansvarsfrihet och till de övriga institutionerna.

Bernhard FRIEDMANN (ordförande)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Sida

Allmän inledning 5

RAPPORT OM VERKSAMHETEN UNDER DEN ALLMÄNNA BUDGETEN

Del I - Iakttagelser avseende verksamheten under den allmänna budgeten

Kapitel 1 - Egna medel 7

Kapitel 2 - Den gemensamma jordbrukspolitiken 21

Kapitel 3 - Strukturella åtgärder 59

Kapitel 4 - Inre politik 76

Kapitel 5 - Externt bistånd 87

Kapitel 6 - Administrativa utgifter 108

Kapitel 7 - Finansiella instrument och bankverksamhet 110

Del II - Revisionsförklaring avseende verksamheten under den allmänna budgeten

Kapitel 8 - Revisionsförklaring och styrkande uppgifter 119

RAPPORT OM VERKSAMHETEN UNDER DEN SJÄTTE OCH SJUNDE EUROPEISKA UTVECKLINGSFONDEN

Del I - Iakttagelser avseende verksamheten i den sjätte och sjunde Europeiska utvecklingsfonden 149

Del II - Revisionsförklaring och styrkande uppgifter avseende den sjätte och sjunde Europeiska utvecklingsfonden 161

BILAGOR

Bilaga I - Finansiella uppgifter avseende den allmänna budgeten och den sjätte och sjunde Europeiska utvecklingsfonden (1*) I

Bilaga II - Rapporter och yttranden som revisionsrätten antagit under de senaste fem åren XLI

INSTITUTIONERNAS SVAR

RAPPORT OM VERKSAMHETEN UNDER DEN ALLMÄNNA BUDGETEN

Sida

Del I - Iakttagelser avseende verksamheten under den allmänna budgeten

Kapitel 1 - Egna medel 18

Kapitel 2 -Den gemensamma jordbrukspolitiken 50

Kapitel 3 - Strukturella åtgärder 71

Kapitel 4 - Inre politik 83

Kapitel 5 - Externt bistånd 100

Kapitel 7 - Finansiella instrument och bankverksamhet 117

Del II - Revisionsförklaring avseende verksamheten under den allmänna budgeten

Kapitel 8 - Revisionsförklaring och styrkande uppgifter 139

RAPPORT OM VERKSAMHETEN UNDER DEN SJÄTTE OCH SJUNDE EUROPEISKA UTVECKLINGSFONDEN

Del I - Iakttagelser avseende verksamheten under den sjätte och sjunde Europeiska utvecklingsfonden 157

Del II - Revisionsförklaring och styrkande uppgifter avseende den sjätte och sjunde Europeiska utvecklingsfonden 171

ALLMÄN INLEDNING

1. Denna årsrapport från revisionsrätten innehåller resultaten från de granskningar som gjorts av genomförandet av Europeiska unionens allmänna budget samt av hur gemenskapsmedlen använts via finansiella instrument och i bankverksamheten. Den riktar institutionernas och de europeiska medborgarnas uppmärksamhet på de många och viktiga problem som kommissionen och de berörda myndigheterna i medlemsländerna borde anstränga sig att lösa. Rapporten är en viktig del i förfarandet för beviljande av ansvarsfrihet. Europaparlamentet beviljar ansvarsfrihet efter att rådet meddelat sina rekommendationer. Kommissionen redogör för de åtgärder som vidtagits för att efterkomma iakttagelserna i Europaparlamentets resolutioner som fogats till besluten om ansvarsfrihet för den allmänna budgeten samt budgetarna för EKSG och EUF och uppföljningen av de kommentarer som bifogats rådets rekommendation om ansvarsfrihet.

2. Iakttagelserna i rapporten har framkommit vid granskningen av inkomster och utgifter, som gjorts särskilt även ur perspektivet av en sund ekonomisk förvaltning. Dessa iakttagelser åtföljs av revisionsförklaringen avseende räkenskapernas tillförlitlighet samt lagligheten och korrektheten i de underliggande transaktionerna för den allmänna budgeten som revisionsrätten överlämnar till parlamentet och rådet tillsammans med dithörande iakttagelser.

3. Innehållet i årsrapporten för budgetåret 1997 skiljer sig från föregående års rapporter. Under årens lopp har volymen på revisionsrättens årsrapport ökat så att det blivit svårt att utarbeta och slutföra den inom rimliga tidsgränser. Men efter tillkomsten av Fördraget om Europeiska unionen ingår också de särskilda rapporterna i förfarandet för beviljande av ansvarsfrihet. Revisionsrätten väljer alltså att offentliggöra större delen av sina granskningsresultat i särskilda rapporter. En annan fördel med detta är att arbetet kan fördelas bättre över hela året. I stället för redogörelser för detaljerade resultat från olika granskningar innehåller sålunda varje kapitel iakttagelser av allmänt slag samt en sammanfattning av slutsatserna från det revisionsarbete som revisionsrätten redogjort för i särskilda rapporter sedan föregående årsrapports utgivning.

4. Den externa revisorns intyg om korrektheten och tillförlitligheten i revisionsrättens inkomst- och utgiftsredovisning och balansräkning per den 31 december 1997 och dennes rapport om revisionsrättens interna kontrollsystem och om dess sunda ekonomiska förvaltning har offentliggjorts i EGT C 318, 15.10.1998.

5. Rapporten om Europeiska utvecklingsfonden, inklusive dithörande revisionsförklaring, läggs fram separat efter rapporten om den allmänna budgeten.

Rapport om verksamheten under den allmänna budgeten

DEL I Iakttagelser avseende verksamheten under den allmänna budgeten

KAPITEL 1(2*) Egna medel

1.0. INNEHÅLLSFÖRTECKNING Punkt

Allmän inledning 1.1

Genomförande av budgeten 1.2

Traditionella egna medel 1.3 - 1.24

Ekonomisk förvaltning 1.3 - 1.9

Bristfälliga interna kontrollrutiner i medlemsstaternas bokföring 1.4 - 1.5

Granskning av medlemsstaternas årliga sammanfattande redovisning 1.6 - 1.7

Slutsats 1.8 - 1.9

Granskning av användningen av riskanalysmetoder vid tullens kontroller och tullklarering av varor 1.10 - 1.24

Inledning 1.10 - 1.16

Revisionsrättens undersökning 1.17

Slutsats 1.18 - 1.24

Egna medel som härrör från moms och BNI 1.25 - 1.36

Systemet för medel som härrör från moms och BNI 1.25 - 1.29

Momssystemet och handel inom gemenskapen 1.30 - 1.36

ALLMÄN INLEDNING

1.1 För traditionella egna medel inriktades revisionsrättens granskning på kommissionens och medlemsstaternas ekonomiska förvaltning vad gäller fastställande och uppbörd av gemenskapens fordringar samt användning av riskanalysmetoder i samband med tullens kontroller. Iakttagelserna inom det senare området redovisas i en särskild rapport (3). Vad gäller egna medel från mervärdesskatt (moms) och bruttonationalinkomst (BNI), inriktades revisionsrättens granskning särskilt på kännetecknen hos det system som reglerar dessa medel och dess konsekvenser. Dessa medel svarar för cirka 80 % av gemenskapsbudgeten. Frågor som rör de finansiella riskerna i momssystemet för handel inom gemenskapen analyserades också. Revisionsrättens iakttagelser inom dessa områden, vilka sammanfattas i detta kapitel, återfinns i två särskilda rapporter (4).

GENOMFÖRANDE AV BUDGETEN

1.2 Tabell 1.1 sammanfattar gemenskapens inkomster för budgetåret 1997 och figur 1.1 visar att

a) de faktiska inkomsterna för budgetåret 1997, som var 1,3 % lägre än för budgetåret 1996 (81 275,1 miljoner ecu), uppgick till 80 547,7 miljoner ecu, dvs. 97,8 % av de beräknade inkomsterna i den slutliga budgeten,

b) traditionella egna medel uppgick till 14 172,3 miljoner ecu netto efter avdrag för uppbördskostnader (1 574,7 miljoner ecu), vilket motsvarar 17,6 % av de sammanlagda faktiska inkomsterna. Dessa medel, som var 4,3 % högre än för budgetåret 1996, var fördelade på

- tullar på 13 607,7 miljoner ecu brutto, vilket motsvarade 86,4 % av traditionella egna medel brutto (15 747,0 miljoner ecu) (5),

- jordbrukstullar på 1 025,2 miljoner ecu brutto, vilket motsvarade 6,5 % av traditionella egna medel brutto,

- socker- och isoglukosavgifter till 1 114,0 miljoner ecu brutto, vilket motsvarade 7,1 % av traditionella egna medel brutto,

c) egna medel från mervärdesskatt (moms) uppgick till 34 351,5 miljoner ecu (6) efter saldon och justeringar (- 567,5 miljoner ecu), dvs. 42,6 % av de sammanlagda faktiska inkomsterna. De faktiska inkomsterna var 6 % lägre än för budgetåret 1996 (36 535 miljoner ecu),

d) BNI-medlen uppgick till 26 891,7 miljoner ecu (7) efter saldon och justeringar (- 544,9 miljoner ecu) (varav reservationer 286,9 miljoner ecu), dvs. 33,4 % av de sammanlagda faktiska inkomsterna. Dessa medel var 27,7 % högre än för det föregående budgetåret (21 058 miljoner ecu). Dessa ytterligare medel skall uppväga den konstaterade nedgången i förra budgetårets överskott samt i saldona och de negativa justeringarna för tidigare år,

e) det disponibla överskottet från det föregående budgetåret (4 384,0 miljoner ecu) och diverse inkomster (813,5 miljoner ecu) motsvarar 6,4 % av de sammanlagda faktiska inkomsterna, vilket är en nedgång med 51,3 % jämfört med budgetåret 1996.

TRADITIONELLA EGNA MEDEL

Ekonomisk förvaltning

1.3 Revisionsrätten baserar sina iakttagelser på systemanalys, analytisk granskning, granskning av förfarandena för centralisering av traditionella egna medel i samband med att dessa ställs till kommissionens förfogande samt granskning av stickprov av transaktioner i medlemsstaterna.

Bristfälliga interna kontrollrutiner i medlemsstaternas bokföring

1.4 I sin årsrapport för budgetåret 1995 konstaterade revisionsrätten att före 1989 "tillhandahöll [en medlemsstat] kommissionen alla fastställda anspråk, även anspråk som inte uppburits. Den 1 januari 1989 uppgick fastställda men inte uppburna anspråk som tillhandahållits kommissionen till totalt 93,8 miljoner ecu [...]. Detta belopp har inte återbetalats för att tas upp i de särskilda räkenskaperna, men kommissionen har inte motsatt sig att de [nationella] myndigheterna drar av fordringar som avskrivits från anspråk som löpande fastställs. Varken kommissionen eller de [nationella] myndigheterna har inrättat något system för uppföljning som gör det möjligt att ta fram de totala belopp som dragits av" (8). Revisionsrätten har granskat de berörda avdrag som gjorts av de nationella myndigheterna sedan 1989. Granskningen visar att sammanlagt 5,944 miljoner ecu för mycket hade dragits av från det sammanlagda belopp som ställts till kommissionens förfogande för perioden januari 1989 till juni 1997. Kommissionen borde vidta lämpliga åtgärder för att rätta till detta.

1.5 I en annan medlemsstat tog tullmyndigheterna den 16 juli 1996 bort ett belopp på 5,67 miljoner ecu från de särskilda räkenskaperna för fyra importdeklarationer och överförde beloppet till de räkenskaper som föreskrivs i artikel 6.2 a i rådets förordning (EEG) nr 1552/89 (9), så att det kunde ställas till kommissionens förfogande. Emellertid skedde tillhandahållandet av de 5,67 miljoner ecu som hade tagits bort först i mars 1997, och inte i september 1996 såsom borde ha skett, vilket gjorde att dessa egna medel ställdes till kommissionens förfogande sex månader för sent.

Granskning av medlemsstaternas årliga sammanfattande redovisning

1.6 Vad gäller traditionella egna medel har revisionsrätten vid upprepade tillfällen i sin årsrapport konstaterat förseningar i tillhandahållandet, förluster på grund av att fordringar preskriberats efter tre år, felaktigheter eller oegentligheter vid fastställandet av tull för varor som omfattas av förmånsordningar eller suspensionssystem och felaktigheter eller rättsliga brister i de nationella föreskrifterna. Dessa iakttagelser avspeglar de olika typer av ständigt återkommande oegentligheter som återfinns i de uppgifter på vilka revisionsförklaringen baseras och som påverkar de belopp som redovisas i medlemsstaternas räkenskaper. Granskningen av det gångna budgetåret visade ännu en gång att det sker förluster av egna medel som har sin grund i samma slags oegentligheter. Till exempel tillhandahölls fastställd tull alltför sent i fyra medlemsstater. I det stickprov av transaktioner som granskades uppgick det sammanlagda fastställda tullbeloppet till 7,3 miljoner ecu och förseningarna till mellan en och sex månader. Enligt artikel 11 i rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89 av den 29 maj 1989 (10) borde det försenade tillhandahållandet ha gett upphov till dröjsmålsränta för den berörda medlemsstaten.

1.7 Sedan rådets förordning (EG, Euratom) nr 1355/96 av den 8 juli 1996 (11) om ändring av rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89 av den 29 maj 1989 antogs, får inga rättelser införas i den årliga sammanfattande redovisning som skall upprättas av varje medlemsstat enligt artikel 7 i nämnda förordning efter den 31 december det tredje året efter ett visst budgetår. Dessutom har kommissionen lagt fram ett förslag (12) om ändring av artikel 17 i rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89 av den 29 maj 1989 enligt vilket icke uppburna belopp skall avföras från de särskilda räkenskaperna senast efter en period på fem år som definieras i förslaget.

Slutsats

1.8 De två ändringarna i förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89 (se punkt 1.7) borde leda till att kommissionen, liksom vid de rutiner som införts för avslutandet av räkenskaperna för jordbruksutgifter, inom de tidsfrister som nämns i punkt 1.7 utför en granskning av den årliga sammanfattande redovisning som inlämnats av varje medlemsstat, eller att den åtminstone ser till att redovisningarna revideras i enlighet med bestämmelserna för räkenskapsrevision.

1.9 Kommissionen bör fortsätta sina ansträngningar gentemot medlemsstaterna när det gäller att stärka förvaltningen och kontrollen av traditionella egna medel, så att de återkommande oegentligheterna undanröjs.

Granskning av användningen av riskanalysmetoder vid tullens kontroller och tullklarering av varor (13)Inledning

1.10 Ansvaret för uppbörden av traditionella egna medel (som 1997 uppgick till 14,2 miljarder ecu eller cirka 17,7 % av den sammanlagda gemenskapsbudgeten) har överlåtits till medlemsstaterna.

1.11 Samtidigt med den inre marknadens fullbordande den 1 januari 1993 trädde gemenskapens konsoliderade tullagstiftning i kraft. Syftet med den konsoliderade lagstiftningen var att säkerställa att tullagstiftningen tillämpas på ett enhetligt sätt i hela gemenskapen. I denna och senare lagstiftning om ändring av bestämmelserna fastställs i detalj vilka kontroller tullmyndigheterna skall utföra för att skydda gemenskapens finansiella intressen.

1.12 Ekofin-rådet godkände den 23 november 1992 användning av riskanalys vid analyser som fokuserar den finansiella kontrollen. Det uppmanade kommissionen att före 1993 års utgång vidta åtgärder för att införa principen om riskfokuserad granskning inom alla granskningsområden.

1.13 Gemenskapens senare tullagstiftning föreskriver endast att riskanalys skall användas vid kontroll av varor som importerats luft- eller sjövägen med hjälp av förenklade tullförfaranden (14). I lagstiftningen finns ytterligare ett krav på att tullmyndigheterna skall använda riskanalys då de beslutar hur och var de skall utöva sina kontrollbefogenheter, nämligen i Europaparlamentets och rådets beslut nr 210/97/EG av den 19 december 1996 om antagandet av ett åtgärdsprogram för tullfrågor i gemenskapen ("Tull 2000") (15).

1.14 Ett antal handlingar som antagits av Europaparlamentet, rådet eller kommissionen betonar vikten av att använda modernast tänkbara tullteknik och effektivare arbetsmetoder såsom informationsteknik, riskanalys och målinriktad kontroll med riskprofiler, en gemensam och samordnad riskhanteringsstrategi och avancerade granskningssystem. Dessa institutioner understryker kravet på att de nationella tullorganen skall fungera som om de var en och samma myndighet, och har uppmanat medlemsstaterna att bedriva ett nära samarbete och samordna sina insatser för att de gemensamma målen skall uppnås.

1.15 Kommissionen konstaterar att medlemsstaternas kontrollmetoder inte är enhetliga och uttrycker sin förvissning om att införandet av riskanalysmetoder kommer att råda bot på detta. Inom ramen för "Tull 2000-programmet" hoppas den kunna utarbeta "riskprofiler" som kan användas inom hela gemenskapen. För vissa tullförfaranden kommer den att uppmana medlemsstaterna att på ett systematiskt sätt använda riskanalysmetoder vid kontrollinsatser genom införande av riktlinjerna för riskanalys inom hela gemenskapen.

1.16 Icke tvingande riktlinjer som hade utarbetats av kommissionens avdelningar i samarbete med medlemsstaterna tillsändes dessa under oktober 1997. Dessa riktlinjer skall införas i form av pilotprojekt och senast vara genomförda i december 2000.

Revisionsrättens undersökning

1.17 Revisionsrättens undersökning, som genomfördes i åtta medlemsstater (Belgien, Danmark, Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien, Nederländerna och Förenade kungariket), inriktades på användningen av riskanalys vid den tullkontroll som sker vid fysiska kontroller av varor och kontroller av importdeklarationer som har betydelse för gemenskapens egna medel. Undersökningen granskade den kontrollerande och samordnande funktionen hos kommissionens olika avdelningar. I medlemsstaterna sökte undersökningen också fokusera på hanteringen av de metoder som användes och deras effektivitet, på vilka sätt underrättelsekällor används och i vilken omfattning feedbackmekanismer förekommer. I de fall formella metoder för riskanalys inte användes sökte undersökningen bedöma alternativa metoders effektivitet vad gäller skyddet av gemenskapens finansiella intressen.

Slutsats

1.18 Europaparlamentets, rådets, kommissionens och medlemsstaternas ambition att gemenskapens tullorgan skall fungera som om de var en och samma myndighet, och deras mål att genom samordnade åtgärder se till att samma resultat uppnås inom gemenskapens hela tullområde genom en ändamålsenlig, effektiv och enhetlig tillämpning av gemenskapsbestämmelserna är långt ifrån uppnådda.

1.19 Fastän det finns en utbredd vilja inom tullorganen att främja användningen av riskanalys leder bristen på samordning, i synnerhet när det gäller fastställandet av riskgods och risksituationer, till att en stor del av det kontrollarbete som utförs på lokal nivå inte har avsedd verkan.

1.20 Det finns tillräckligt med bevis för att en stor del information om riskområden når ut till tullenheterna på fältet. Eftersom man dock inte på ett riktigt effektivt sätt analyserar dessa riskers möjliga effekter för de enskilda tullstationerna, leder inte tillgången till denna betydande informationsvolym till en bättre inriktning av de resurser som är tillgängliga för kontrollinsatser.

1.21 I samtliga besökta medlemsstater har tullklareringssystemen en viss filtreringsförmåga, såtillvida att de utifrån på förhand fastställda riskprofiler avgör om de utvalda deklarationerna skall genomgå en fysisk kontroll eller en dokumentkontroll. Filtersystemens ändamålsenlighet och effektivitet undergrävs emellertid av bristen på samordnade transnationella profiler, avsaknaden av verklig riskanalys inom många områden, avsaknaden av återrapportering om resultaten av kontrollerna, det faktum att vissa datorsystem är bristfälliga och i vissa fall en bristande förståelse av syftena och målen för ett målinriktat kontrollsystem.

1.22 Det finns lika många varianter av riskanalysmetodik som de medlemsstater som besöktes under undersökningen. Även om det förefaller råda enighet om behovet av riskanalysmetoder och kommissionens riktlinjer ger god vägledning för hur dessa skall tillämpas, är den nuvarande trenden en icke samordnad och ojämn tillämpning av gemenskapens bestämmelser.

1.23 Fem år efter inrättandet av den inre marknaden och efter sex års drift av Matteus-programmet (16) skulle man kunna förvänta sig en större enhetlighet mellan de utbildnings- och utbytesprogram som införts. Alternativt skulle en viss integrering av tullmyndigheterna kunna stärka samordningen mellan medlemsstaterna genom att gemensamma specialiserade enheter eller avdelningar, t.ex. för planerings- och kontrollverksamheten, inrättas på gemenskapsnivå.

1.24 Fortfarande återstår ett betydande arbete för att säkerställa att ändamålsenliga, effektiva och enhetliga riskanalyssystem används i samtliga medlemsstater. Kommissionen borde ta initiativ som syftar till att uppnå en fullgod lagstiftning och fatta sådana administrativa beslut som leder till en effektivare användning av riskanalys i hela gemenskapen.

EGNA MEDEL SOM HÄRRÖR FRÅN MOMS OCH BNI

Systemet för medel som härrör från moms och BNI

1.25 Trots att detta system för finansiering av gemenskaperna har ändrats vid tre tillfällen under de tio senaste åren, finns problem beträffande dess enhetlighet, insyn och funktion. Fastän statistiska uppgifter spelar stor roll vid fastställandet av beräkningsunderlagen, finns fortfarande inga planer på ett instrument som kan mäta deras kvalitet.

1.26 Finansieringssystemets utveckling har lett till att BNI, som för övrigt avgör budgetmedlens maximibelopp, fått större vikt. Ett nytt system för integrerad ekonomisk redovisning (ENS, 1995 års upplaga), som träder i kraft 1999, har antagits av rådet för beräkning av BNI. Det gamla ENS (1979 års upplaga) kommer dock att fortsätta användas inom ramen för finansieringen av gemenskapsbudgeten. Den förändring som det nya ENS förväntas medföra är dock betydelsefull i metodiskt hänseende och såtillvida att jämförelsen mellan medlemsstaterna kommer att bli mer rättvis. Det faktum att de bästa ekonomiska aggregaten inte beaktas och avsaknaden av ett instrument för mätning av kvaliteten snedvrider måttet på medlemsstaternas bidragsförmåga.

1.27 Förlusterna av skatteinkomster kan inverka både på momsmedlen och på de medel som härrör från BNI, i synnerhet om denna inte tar hänsyn till den dolda ekonomin i tillräcklig utsträckning. Storleken av dessa förluster, beräknade utifrån nationalräkenskaperna, vars fullständighet (17) för övrigt först kommer att vara känd i slutet av 1998, är betydande. Den indikerar att det rör sig om ett mer utbrett fenomen som har inverkan på hela skattesystemet. En indirekt beräkning av skillnaden mellan inkasserad moms och den teoretiska momsen för nio medlemsstater visar en genomsnittlig årlig avvikelse på 70 miljarder ecu (1991 1993). Jämfört med en liknande undersökning som utfördes tio år tidigare har avvikelsen mer än fördubblats.

1.28 Förekomsten av en korrigering av inkomsterna, som för närvarande endast görs för en medlemsstat men som kan komma att utsträckas till flera andra stater, är ett annat onormalt förhållande i systemet. Konceptet att fastställa vilka fördelar en medlemsstat har av sitt medlemsskap i unionen genom att mäta skillnaden mellan dess betalningar till budgeten och gemenskapens utbetalningar kan ifrågasättas. En undersökning som gjorts av revisionsrätten visar att en och samma gemenskapsutgift kan få mycket olika resultat i medlemsstaterna vad gäller dess följdverkningar på produktionen. Därför kan resultaten av gemenskapens finansiering inte inskränkas till enbart de ekonomiska flöden som registreras. Såsom Europeiska rådet i Fontainebleau påpekade måste en eventuell omfördelning ske genom utgiftspolitiken, nämligen då budgeten antas.

1.29 Sammanfattningsvis är det nödvändigt att överväga hur finansieringssystemet skall se ut i framtiden, särskilt som en utvidgning av Europeiska unionen kommer närmare. Ett finansieringssystem måste bygga på klara grundläggande element och uppvisa konsekvens mellan de inkomstslag som valts och formerna för uppbörd och kontroll av dem.

Momssystemet och handel inom gemenskapen

1.30 Det befintliga övergångssystemet för moms på handel inom gemenskapen infördes den 1 januari 1993 samtidigt med den inre marknadens genomförande och avskaffandet av gränskontrollerna vid unionens inre gränser. Momsen erläggs inte då varorna importeras utan först vid ett senare tillfälle, på basis av den skattskyldiges samlade tulldeklaration. Följaktligen ökar bedrägerimöjligheterna, fastän ett system för informationsutbyte i efterhand (VIES-systemet) har införts.

1.31 Vad gäller bekämpningen av bedrägerier saknar medlemsstaterna i allmänhet en integrerad strategi, vilket medför en risk för ett synsätt som inskränks till det nationella planet, splittrade insatser och ett ineffektivt utnyttjande av tillgängliga resuser. Olikheter i de nationella definitionerna av bedrägeri och påföljande olikheter i straffen kan minska de senares avskräckande effekt. Olikheterna i den rättsliga och administrativa ramen ger också upphov till många riskfaktorer som kan utnyttjas av bedragare.

1.32 De samarbetsinstrument som finns mellan medlemsstaterna utnyttjas inte till fullo. Långsamma förfaranden och okunskap om de befintliga instrumenten, i synnerhet vid de lokala myndigheterna, förklarar ofta detta underutnyttjande.

1.33 Kommissionens roll är i stort sett begränsad till att främja erfarenhetsutbytet mellan de nationella organen. Den har ännu inte kunnat varken identifiera missförhållanden inom de nationella systemen vad gäller bekämpningen av bedrägerier eller föreslå lösningar för de medlemsstater som berörs.

1.34 I avsaknad av ett genomförbart alternativ kommer det rådande "övergångssystemet" att användas i ytterligare många år. Väsentliga förbättringar förefaller inte möjliga eftersom det saknas en tydlig vilja att prioritera bekämpningen av bedrägerier vid handel inom gemenskapen.

1.35 Medlemsstaterna och kommissionen borde införa system med vilka man kan mäta bedrägeriernas omfattning och framför allt regelbundet utvärdera effektiviteten i deras kontroller och gemenskapens åtgärder.

1.36 Harmoniseringen av de nationella myndigheternas arbete är ytterligare ett område där akuta åtgärder måste vidtas. Härvidlag skulle en tillnärmning av de nationella myndigheternas kontrollmetoder och kontrollstrategier möjliggöra en mer effektiv bekämpning av ett fenomen som får allt mer multinationell karaktär.

KOMMISSIONENS SVAR

TRADITIONELLA EGNA MEDEL

Bristfälliga interna kontrollrutiner i medlemsstaternas bokföring

1.4 Som kommissionen uppgav i sitt svar på årsrapporten för 1995 har den inte motsatt sig avdrag på anspråk som löpande fastställs för de belopp som bedöms som omöjliga att uppbära från perioden före den 1 januari 1989. Kommissionen följer utvecklingen av ärendet och har uppmanat medlemsstaten att bekräfta de uppgifter på vilka revisionsrätten baserat sina fakta. Så snart de begärda uppgifterna mottagits kommer medlemsstaten att, vid behov, uppmanas att genomföra korrigeringar och betala dröjsmålsränta.

1.5 Så snart kommissionen underrättats om revisionsrättens fastställande i april 1997, begärde den en utbetalning på 184 876 ecu i dröjsmålsränta, som erlades i september samma år.

Granskning av medlemsstaternas årliga sammanfattande redovisning

1.6 Det belopp på 7,3 miljoner ecu som revisionsrätten nämner rör oegentligheter som uppstått därför att fyra medlemsstater felaktigt tillämpat gemenskapens lagstiftning. Kommissionen har under tiden kontaktat de berörda medlemsstaterna för att reglera situationen, och kommer vid behov att begära dröjsmålsränta.

Slutsats

1.8 Vid genomförandet av budgeten skiljer sig förfarandet för inkomster avsevärt från förfarandet för utgifter eftersom inkomsterna återfinns i miljontals underliggande transaktioner och grundas på mycket komplicerade bestämmelser. I samband med den tredje fasen i initiativet SEM 2000, undersökte kommissionen möjligheterna att på inkomstområdet införa ett system för räkenskapsavslut av samma typ som används inom ramen för jordbruksutgifterna. Vid genomförandet av undersökningen drogs emellertid slutsatsen att det var omöjligt att fortsätta i denna riktning på grund av inkomstsidans särpräglade förfaranden. Däremot ansågs det att ett bättre försvar av Europeiska unionens finansiella intressen skulle kunna uppnås genom att de befintliga gemenskapsbestämmelserna förstärktes, särskilt de som gäller vid medlemsstaternas avskrivning av fordringar som bedöms vara omöjliga att uppbära. Detta ledde till att kommissionen i juli 1997 föreslog ett nytt förfarande för avskrivning av anspråk, i vilket det fastställs att alla medlemsstater efter en viss tid skall motivera sina åtgärder, särskilt i de fall då ingen uppbörd genomförs, genom ett obligatoriskt meddelande av ärenden som berör belopp utöver en fastställd tröskel.

När det gäller tillförlitligheten av den bokföring som medlemsstaterna lägger fram bör det understrykas att kommissionens kontroll på området för egna medel är likvärdig, inom de gränser som sätts för de disponibla medlen, med kontroller av den typ som ligger till grund för alla granskningsförfaranden. I vissa medlemsstater kan bokföringen av egna medel även kontrolleras av nationella revisionsrätter. Visserligen kan kommissionens kontroller inte, på grund av deras begränsade omfattning, ge en övergripande bedömning av medlemsstaternas samlade bokföring av egna medel. De har emellertid en viss verkan och leder ofta till betydande finansiella korrigeringar.

Granskning av användningen av riskanalyser vid tullens kontroller och tullklarering av varor

Inledning

1.11 Även om det är sant att medlemsstaterna rent allmänt är skyldiga att genomföra kontroller har dessa också möjlighet att avgöra hur de allmänna och konkreta kontrollerna skall utföras.

1.12 1.13 I beslutet "Tull 2000" fastställs inom vilka institutionella ramar de nationella tullmyndigheterna skall vara verksamma. Syftet med denna rättsakt är att fastställa en jämvikt mellan gemenskapsinstitutionernas och medlemsstaternas respektive roller och att upprätthålla denna jämvikt samtidigt som tanken att handla enhetligt genom partnerskapet godtas. Den första rapporten om genomförandet och effekterna av programmet "Tull 2000" kommer inom kort att läggas fram av kommissionen till Europaparlamentet och rådet.

Även om rådet (Ekofin) under 1992 underströk betydelsen av att riskanalysmetoder användes vid finansiella kontroller, fastställdes ramarna för tullområdet genom beslutet "Tull 2000" från 1996. Detta täcker hela lagstiftningen på tullområdet så att det inte längre är nödvändigt att införa referenser till dessa arbetsmetoder i tullkodexen, dock utan att utesluta denna möjlighet. Vad beträffar moderna kontrollmetoder lämnas i beslutet "Tull 2000" inga tvivel vad gäller kommissionens roll: denna består i att "stödja" eller att "påskynda" åtgärder som medlemsstaterna skall fastställa och genomföra (artikel 9.1).

1.14 1.16 Inom ramen för de insatser som fastställts för kommissionen utarbetade den under 1997 "handlingslinjer" för att fastställa "riskprofiler".

Införandet av dessa "handlingslinjer" är ett medel för att "påskynda" en samordning av arbetsmetoderna. En sådan samordning måste ses som ett mål på sikt, vilket revisionsrätten också konstaterar i sakbeskrivningen i den särskilda rapporten. De arbetsmetoder som använts i medlemsstaterna avgörs fortfarande till stor del av andra faktorer, såsom avdelningarnas uppbyggnad, personalutbildning, tillgången till medel och i vilken utsträckning informationssystem används vid förfarandena.

Slutsats

1.19 Villkoren för en bättre samordning bör vara bästa möjliga när tullförfarandena skall datoriseras. Utvecklingsnivån är för närvarande ganska olik i medlemsstaterna. Utvecklingen av tullförfaranden av multinationell struktur som vad gäller NCTS (New computerized transit system) bör kunna bidra till den eftersträvade samordningen, under förutsättning att man använder ett identifieringssystem för varor som grundas på en tullkodex.

1.20 En intensiv och ostrukturerad överföring av all slags information till perifert belägna tullkontor utgör förvisso ett metodproblem som bör undersökas och lösas. Problemet skulle i framtiden kunna tas upp i lämpliga sammanhang vid genomförandet av beslutet "Tull 2000".

1.21 1.22 Medlemsstaternas olikartade kontrollsystem och bristen på multinationella strukturer förklaras genom det faktum att tullunionen inte förvaltas av en enhetlig tullförvaltning. Denna situation återspeglas i Europaparlamentets och rådets syn på problemet som framgår i beslutet "Tull 2000" (se punkterna 1.12 och 1.13 ovan).

Ett närmande av olika arbetsmetoder borde förverkligas genom ett pilotprojekt som genomförs inom ramarna för beslutet. Ett sådant projekt pågår redan med 6 deltagande medlemsstater.

1.23 Programmen för utbildning och utbyte av tjänstemän som fastställs inom ramen för Matteus-programmet främjar en allmän öppenhet och ett samordnat handlande. För övrigt kommer inrättandet av en gemenskapspolitik för utbildning på tullområdet, inrättandet av ett gemensamt utbildningssystem (se art. 14 i beslutet "Tull 2000") och ett nätverk av nationella tullskolor i medlemsstaterna att utgöra instrument som bland annat kommer att användas för att säkerställa en större enhetlighet av de nationella arbetsmetoderna. På längre sikt borde även samordningen vinna på detta även om den för närvarande till stor del bestäms av en serie andra faktorer (se punkterna 1.14 till 1.16 ovan).

Det skulle inte finnas någon mening med att inrätta särskilda enheter på gemenskapsnivå om dessa inte hade en operativ funktion. En sådan struktur skulle utan tvekan kunna utgöra ett gemensamt tullförvaltningssystem, vilket klart skulle gå utöver syftet med det förvaltningsinstrument som grundas utifrån det partnerskap som rekommenderas i "Tull 2000".

Däremot skulle man kunna tänka sig att medlemsstaterna mellan sig upprättar en struktur som tar till vara denna operativa funktion.

1.24 Kommissionens åtgärd framskrider inom ramen för beslutet "Tull 2000", som inte ger någon rättslig grund för att generellt gå in och styra med lagstiftning för hur de nationella tullmyndigheterna skall genomföra sina kontroller.

EGNA MEDEL SOM HÄRRÖR FRÅN MOMS OCH BNI

Systemet för medel som härrör från moms och BNI

1.25 Kommissionen anser att forskningen kring kvaliteten på de nationalekonomiska storheterna (aggregat) inte är helt tillfredsställande, och ett forskningsprojekt som syftar till att analysera och utvärdera kvaliteten på dessa aggregat på nationell nivå har därför dragits igång på kommissionens initiativ. Eurostat har beställt två undersökningar på området, varav en bedrivs av det italienska statistikorganet ISTAT och en av brittiska UK Office of National Statistics (ONS). Resultaten från den förstnämnda undersökningen kommer att finnas tillgängliga under 1998, och resultaten av den senare förväntas bli tillgängliga under 1999.

1.26 Kommissionen delar helt revisionsrättens kritik vad gäller användningen av den tidigare versionen av ENS från 1979 i budgetsammanhang. Om BNI beräknades på grundval av den nya versionen av ENS från 1995, skulle det ge ett bättre mått på medlemsstaternas bidragskapacitet. Kommissionen beklagar denna situation och har redan uttryckt sin ståndpunkt i frågan.

1.27 Såsom revisionsrätten klargjort är momsbedrägerier bara en aspekt av en företeelse som berör all beskattning och alla övriga obligatoriska avgifter.

Med hänsyn till den mekanism som används för delbetalningar av mervärdesskatt, har denna skatt en inbyggd kontrolldel som särskiljer den från andra former av beskattning. Kommissionen har redan vidtagit och kommer i framtiden att vidta alla lämpliga initiativ som möjliggör ett effektivt samarbete med medlemsstaterna vad gäller bekämpningen av momsbedrägerier.

1.28 Kommissionen anser också att den korrigeringsmekanism som för närvarande tillämpas för en enda medlemsstat är felaktig. Den delar även revisionsrättens övriga iakttagelser på denna punkt.

1.29 Kommissionen har redan inlett sina överväganden vad gäller unionens finansieringssystem, och som bland annat grundas på revisionsrättens iakttagelser.

Momssystemet och handel inom gemenskapen

1.31 1.36 Kommissionen delar revisionsrättens åsikt om att den ansvarar för att identifiera bristerna i de nationella systemen med hänsyn till bedrägeribekämpningen och att föreslå medlemsstaterna lämpliga åtgärder. Kommissionen håller med om att en förstärkning av nationella kontrollstrategier med en integrerad riskanalys är nödvändig för en framgångsrik bedrägeribekämpning och att det är nödvändigt att förbättra de redskap för administrativt samarbete som för närvarande underutnyttjas.

Kommissionen är emellertid klar över att om medlemsstaterna skulle anta rekommendationerna beror det uteslutande på deras faktiska mervärde. Komplexiteten i de insamlings- och kontrollförfaranden som för närvarande används i medlemsstaterna, med deras olika rättsliga och administrativa system, bör inte undervärderas. Kommissionen har hittills inte haft tillräcklig erfarenhet för att kunna göra sådana grundliga utvärderingar och rekommendationer som revisionsrätten föreslår. Den erfarenhet som byggts upp under åren ger nu kommissionen möjlighet att åta sig det ansvar som revisionsrätten anger. I den tredje rapporten som sammanställdes enligt artikel 12 i förordning (EEG, Euratom) nr 1553/89 ges ett antal rekommendationer om samarbetsstrategier vid kontroll och bedrägeribekämpning.

Kommissionen är enig med revisionsrätten om att det är nödvändigt att inrätta ett system som kontinuerligt mäter medlemsstaternas effektivitet vad gäller uppbörd och kontroll av moms. Kommissionen kommer därför att, för att följa revisionsrättens rekommendationer, vidta åtgärder för att analysera och utvärdera kontrollsituationen i varje medlemsstat. Avsikten är att kommissionen skall kunna komma med tydligare förslag i samband med den fjärde artikel 12-rapporten och den tredje rapporten genom tillämpning av artikel 14 i förordning (EEG) nr 218/92.

Figur 1.1 - Gemenskapsbudgetens finansiering

>Start Grafik>

Budgetens finansiering 1996 1997 (miljoner ecu)

Momsmedel

BNI-medel

Traditionella egna medel

Överskott från det föregående budgetåret

Diverse inkomster

Teckenförklaring:

(x %; y %)

x %: andel av finansieringen av 1997 års budget.

y %: förändring från 1996 till 1997.

Traditionella egna medel 1996 1997 (miljoner ecu)

Tullar

Socker- och isoglukosavgifter

Jordbrukstullar

Uppbördskostnader

Teckenförklaring:

(x %) - x %: andel av traditionella egna medel.

Källa:

1997 års budget och inkomst- och utgiftsredovisning för 1996 och 1997.

>Slut Grafik>

>Hänvisning till film>

>Plats för tabell>

KAPITEL 2 (18*) Den gemensamma jordbrukspolitiken

2.0. INNEHÅLLSFÖRTECKNING Punkt

Inledning 2.1

AVDELNING I - Budgetförvaltning 2.2 - 2.25

Budgetens genomförande 2.2 - 2.23

Budgetårets anslag 2.2 - 2.10

Förskott 2.11

Bokföring av utgifterna 2.12

Negativa utgifter och belopp 2.13 - 2.16

Direkta utgifter 2.17 - 2.18

Upphovet till jordbruksutgifter 2.19 - 2.22

Tendenser 1993 1997 2.23

Datoriserade förvaltningssystem 2.24 - 2.25

AVDELNING II - Durumvete 2.26 - 2.54

Inledning 2.26 - 2.29

Utveckling av stödprogrammet 2.30 - 2.49

Stödet per ton 2.30 - 2.33

1976 års reform 2.34 - 2.40

1992 års Mac Sharryreform 2.41 - 2.46

1997 års anpassning 2.47 - 2.49

Den ekonomiska utvecklingen för durumvete sedan 1992 års reform 2.50 - 2.52

Slutsats 2.53 - 2.54

AVDELNING III - Sammanfattning av särskilda rapporter om EUGFJ och fiskeripolitiken som antagits efter den senaste årsrapporten 2.55 - 2.92

Särskild rapport nr 2/98 om kommissionens beslut av den 23 april 1997 och den 30 juli 1997 om avslut av räkenskaperna för Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), garantisektionen, för budgetåret 1993 2.55 - 2.57

Särskild rapport nr 21/98 om de ackrediterings- och attesteringsrutiner som användes vid avslutande av räkenskaperna för utgifterna vid EUGFJ, garantisektionen, 1996 2.58 - 2.65

Särskild rapport nr 4/98 om import till gemenskapen till reducerad importavgift och avyttring av mejeriprodukter från Nya Zeeland samt schweizisk ost 2.66 - 2.69

Särskild rapport nr 19/98 om gemenskapsfinansiering av vissa åtgärder som vidtagits på grund av BSE-krisen 2.70 - 2.81

Särskild rapport nr 18/98 om gemenskapens åtgärder för att uppmuntra till bildande av gemensamma företag inom fiskerisektorn 2.82 - 2.86

Särskild rapport nr 20/98 om granskningen av fysiska kontroller av jordbruksprodukter som berättigar till exportbidrag 2.87 - 2.92

INLEDNING

2.1 Detta kapitel behandlar garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) och utgifterna som belastar kapitel B2-51. Det består av en avdelning I om budgetförvaltningen för budgetåret 1997, som innefattar iakttagelser gällande granskningen av genomförandet av budgeten för budgetåret 1997 och de datoriserade förvaltningssystemen för jordbruksutgifterna, en avdelning II om durumvete samt en avdelning III innehållande en sammanfattning av de särskilda rapporter om EUGFJ som antagits sedan utgivningen av den förra årsrapporten.

AVDELNING I - BUDGETFÖRVALTNING

BUDGETENS GENOMFÖRANDE

Budgetårets anslag

2.2 De ursprungliga anslagen som fastställts för garantisektionen vid EUGFJ (underavsnitt B1) för budgetåret 1997 (19) uppgick till 41 233 miljoner ecu, varav 500 miljoner ecu avsåg den monetära reserven.

2.3 Tilläggs- och ändringsbudget nr 1/97 (20) berörde inte anslagen i underavsnitt B1 (se tabell 2.1). Ett visst antal överföringar mellan punkter (1 327,4 miljoner ecu), mellan artiklar (1 212,2 miljoner ecu) och mellan kapitel (2 320 miljoner ecu) har emellertid skett under budgetåret (se tabell 2.2). Det absoluta värdet för dessa ändringar uppgick till 4 859,6 miljoner ecu, dvs. 11,8 % av den ursprungliga budgeten.

2.4 De sammanlagda anslagen (bortsett från den monetära reserven) i underavsnitt B1, före och efter dessa ändringar (på 40 733 respektive 40 709 miljoner ecu), har legat under det belopp (41 805 miljoner ecu) som fastställts i riktlinjerna för jordbruket (21) (se tabell 2.1).

2.5 Även om man i budgetens genomförande respekterat den övergripande finansieringsram som fastställts i riktlinjerna för jordbruket utmärks genomförandet likväl av betydande ändringar av de ursprungliga anslagen och av varierande genomförandegrader.

2.6 Utgifterna i underavsnitt B1, vilka uppgår till 40 423,1 miljoner ecu (se tabell 2.1), har i stort hållit sig under de slutgiltiga disponibla anslagen ( 0,7 %) och den monetära reserven användes inte. För 24 budgetpunkter, som fördelar sig på nästan hela budgeten, har genomförandegraden emellertid varit lägre än 50 % av de ursprungliga anslagen, varigenom det totala beloppet för underanvändning uppgick till 973,5 miljoner ecu.

2.7 Omvänt uppvisar 13 budgetpunkter en genomförandegrad på över 150 % av de ursprungliga anslagen, varför det totala överutnyttjandet uppgick till 2 061,8 miljoner ecu. Således uppgick utgifterna (407 miljoner ecu) för punkt B1-2320 "Marknadsstödjande undantagsåtgärder" till 41 gånger den ursprungliga tilldelningen. För budgetpunkt B1-1052 "Stöd till producenter av sojabönor, rybsfrö och solrosfrö" översteg utgifterna med 1 136 miljoner ecu det ursprungliga anslaget på 1 276,1 miljoner ecu.

2.8 Slutligen beviljades tilldelningar till 27 budgetrubriker som ursprungligen fått ett symboliskt anslag ("p.m.") (främst för lagringskostnader) tack vare överföringar (162,1 miljoner ecu).

2.9 Utgifterna fördelade efter slag och medlemsstat presenteras i tabell 2.3 och 2.4. En sammanställning av räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ ges i tabell 2.5.

2.10 Den 31 december 1996 dvs. två och en halv månad efter inledningen av budgetåret för EUGFJ 1997 hade åtaganden och utbetalningar för ca hälften av budgetårets utgifter redan gjorts (20 700,0 miljoner ecu). Av detta belopp gällde 13 821,8 miljoner ecu, dvs. 66,8 % av budgetårets utgifter, åtta åtgärder i samband med jordbruksgrödor, arealuttag, olivolja samt bidrag för am- och dikor.

Förskott

2.11 Förfarandet för att bestämma förskotten till medlemsstaterna uppvisar inga anomalier. Emellertid är kommissionens beslut svåra att kontrollera uteslutande via genomgång av räkenskapshandlingar, vilket nödvändiggör en granskning av utanordnarens handlingar eftersom de är de enda som innehåller de nödvändiga uppgifterna. I budgetförordningen (22) undantas åtaganden gällande förskott från de kontroller som controllern vanligen utför. Dessutom är förskottsförvaltningen, som inte är inlemmad i AGREX-systemet (se punkt 2.24), tungrodd. Slutligen noteras att eftersom 13 medlemsstater inte överför nödvändiga uppgifter elektroniskt, måste dessa data registreras manuellt.

Bokföring av utgifterna

2.12 I budgetförordningen (23) fastställs att åtaganden för utgifter för vilka medlemsstaterna redogör skall göras inom två månader efter att redogörelserna mottagits. Denna tidsfrist respekteras aldrig. I genomsnitt per år registreras åtagandena med 17 dagars försening, vilket förhindrar användningen av bokföringssystemet (SINCOM) för uppföljningen av jordbruksutgifterna. Dessa förseningar förklaras bl.a. av de olika långdragna rutinerna för kontroll och godkännande av utgifterna som föreskrivs i förordningarna liksom av förfarandena i samband med överföring av anslag.

Negativa utgifter och belopp

2.13 Praxisen med s.k. negativa utgifter och mängden rättelser kräver en fördjupad analys av kontona för att man skall kunna tolka dem korrekt. Sålunda innehåller räkenskaperna i underavsnitt B1 (40 674,9 miljoner ecu) 4 329,6 miljoner ecu i negativa poster som inte registrerats enligt allmänt erkända redovisningsprinciper och som det är svårt att följa (se tabell 2.6).

2.14 På grund av den rättsliga ramen och rutinerna kring redogörelsen (och särskilt på grund av den övergripande karaktären på de belopp som medlemsstaterna redogör för) är det inte möjligt att exakt uppskatta de sammanlagda negativa posterna vilka inbegriper:

a) Rättelser i redogörelserna på initiativ av medlemsstaterna eller av kommissionen.

b) Återkrävande av belopp som utbetalats på felaktiga grunder.

c) Inkomster som felaktigt benämns "negativa" utgifter, som tilläggsavgiften för mjölk (440,7 miljoner ecu 1997).

d) Konsekvenserna av besluten om avslut för budgetåren 1993 och 1996 (996,8 miljoner ecu 1997).

2.15 Kommissionen borde säkerställa att bestämmelserna som ger möjlighet att neka en utgift när vissa tidsfrister har överskridits inte kringgås genom rättelse av en tidigare redogörelse för utgifter som redan nekats.

2.16 För de budgetrubriker som belastas av "negativa" utgifter finns inte alltid ett beräknat belopp i budgeten, utan de får endast ett symboliskt anslag ("p.m."). Med tanke på de belopp som bokförs gör kommissionen avdrag från dessa rubriker som i stället tilldelas andra rubriker (641,8 miljoner ecu 1997). Begreppet "negativ" utgift är emellertid främmande för de finansiella bestämmelserna, vilket revisionsrätten också påpekat i sitt yttrande nr 4/97 om ändring av budgetförordningen (24). För övrigt strider det förfarande som används och där man förstärker budgetrubriker genom att inkomster avsätts för vissa ändamål mot budgetprinciperna i budgetförordningen. Detta tillåter inte den nödvändiga insynen i budgeten.

Direkta utgifter

2.17 Vissa utgifter (jordbruksundersökningar, granskning och förebyggande åtgärder) som vanligtvis medfinanseras av medlemsstaterna och samordnas av kommissionen följer inte den gängse redogörelseprocessen. Åtaganden och betalningar under budgetåret 1997 för dessa utgifter uppgick till 528,5 miljoner ecu respektive 215,6 miljoner ecu (se tabell 2.7).

2.18 En granskning vid kommissionen av ett representativt stickprov (40 åtaganden och 40 betalningar motsvarande 75 respektive 30 miljoner ecu) på några artiklar (B1-360, B2-510, B2-512, B2-513, B2-517 och B2-518) visade att uppföljningen av dessa utgifter inte alltid är tillräckligt strikt, vilket bekräftar de iakttagelser som revisionsrätten redan framlagt (25). Av de 80 granskade transaktionerna kunde 80 % inte anses vara i överensstämmelse med förordningarna (bristande efterlevnad av tidsfrister, förfaranden för erhållande av gemenskapsfinansiering och inlämnande av genomföranderapporter) och utgör således för revisionsförklaringen (se punkterna 8.49-8.50) formella fel. Eftersom bestämmelserna är föga tvingande förfogar kommissionen dessutom inte alltid över tillräckligt underlag för att styrka dessa utgifter och fastställa huruvida de vidtagna åtgärderna har uppnått sitt syfte. Kommissionen borde därför stärka uppföljningen av dessa utgifter.

Upphovet till jordbruksutgifter

2.19 Räkenskaperna för budgetåret 1997 för garantisektionen vid EUGFJ inkluderar å ena sidan "direkta" utgifter som kommissionen effektuerat under år 1997 och å andra sidan utgifter som betalats av medlemsstaterna mellan den 16 oktober 1996 och den 15 oktober 1997. De senare redovisas av medlemsstaterna enligt en detaljerad budgetuppställning som kopplar dem till ett regelverk och/eller ett bestämt regleringsår.

2.20 Emellertid är det i datasystemet AGREX och i den befintliga undernomenklaturen omöjligt att koppla nära 20 % av de belopp för vilka åtaganden gjorts under 1997 till ett regleringsår eller till en specifik åtgärd (särskilt kompletterande åtgärder för 2 064,8 miljoner ecu, mjölkprodukter för 1 878,1 miljoner ecu, nötkött för 1 809,4 miljoner ecu och frukt och grönsaker för 550,2 miljoner ecu). Särskilt när ett stöd utbetalas i flera delbetalningar gör redogörelserutinerna det inte alltid möjligt att kontrollera den aktuella delbetalningen och att garantera att principen om ettårighet följs. För en god kontroll av utgifterna är det emellertid viktigt att kunna jämföra utgifterna med den beräknade kostnaden för varje åtgärd.

2.21 Slutligen rör över 3 300 miljoner ecu utgifter som härrör från regleringsåret 1995 och tidigare. För en och samma åtgärd rör registreringar i bokföringen ofta belopp som utbetalats i samband med tre eller flera på varandra följande regleringsår. Bland dessa utgifter förekommer bl.a. exportbidrag där den potentiella finansiella belastningen skulle kunna bedömas redan vid exporten.

2.22 Kommissionens förordning (EG) nr 296/96 (26) innehåller en bestämmelse som begränsar godkännandet av utgifter för vilka medlemsstaterna lämnat redogörelser som rör de föregående budgetåren. Cirka 60 % av de utgifter för vilka redogörelser lämnats under 1997 har sålunda granskats av kommissionen (24 056,9 miljoner ecu). De utgifter för vilka redogörelserna lämnats med försening uppgick till ca 668 miljoner ecu. Efter tillämpning av en bestämmelse som tolererar en försening för 4 % av de redan godkända utgifterna visade en rapport från kommissionen (27) att en strikt tillämpning av reglerna i slutet av augusti 1997 skulle ha lett till ett avslag vad gäller 129,1 miljoner ecu av utgifterna. I själva verket har kommissionen endast avslagit 25 miljoner ecu genom att utnyttja sina bedömningsbefogenheter.

Tendenser 1993 1997

2.23 En granskning av utvecklingen av budgeten för garantisektionen vid EUGFJ och dess genomförande för perioden 1993 97 (se tabell 2.8) visar att

a) trots att riktlinjerna för jordbruket endast har ökat med 14 % har utgifterna ökat med 6 290 miljoner ecu (18,9 %) mot 29 % för hela budgeten. Större delen av denna ökning har absorberats av "jordbruksgrödor", "nötkött", "kompletterande åtgärder". Däremot har utgifterna för "mjölkprodukter" minskat särskilt mycket,

b) budgeten sedan 1994 ständigt haft ett överskott, även om detta överskott har minskat från 9,3 % till 0,7 %,

c) avvikelserna per rubrik mellan prognos och utfall har minskat något under 1997 jämfört med 1996, men fortfarande är högre än avvikelserna under 1993.

DATORISERADE FÖRVALTNINGSSYSTEM

2.24 Utgifterna för garantisektionen vid EUGFJ bokförs med hjälp av två datoriserade system: Agrex-systemet, som förvaltas av enhet G2 vid GD VI och som är från 1988 samt Sincom-systemet som infördes 1990 och förvaltas av GD XIX. Avstämningskontroller som utförts på data från dessa båda system har bekräftat att de överensstämmer och att bokföringstransaktionerna alltså är tillförlitliga. Trots detta är den nuvarande organisationen otillfredsställande.

a) De båda systemen kan inte kommunicera och de data som de innehåller går inte att överföra mellan systemen (främst beroende på att uppgifterna i ett system är angivna i nationell valuta och uppgifterna i det andra i ecu).

b) Agrex innehåller ett visst mått av brister:

- Det är tekniskt omodernt och svårt att kontrollera och har blivit ytterst komplext till följd av att det ständigt behövt anpassas till ett regelverk som har utvecklats mycket sedan 1988.

- Det används uteslutande av en enhet vid GD VI och utnyttjas inte tillräckligt för varningssystemet.

- Frånvaron av bokföringstext gör det omöjligt att formulera utanordnarens beslut.

- Slutligen klarar det inte av att hantera datum från och med år 2000.

c) Det officiella bokföringssystemet Sincom äger inga funktioner som är anpassade till EUGFJ:s specifika regelverk. Det nya bokföringssystemet (Sincom 2) som snart införs ändrar på intet sätt detta förhållande.

2.25 Kommissionen borde följaktligen skaffa ett integrerat datasystem som gör det möjligt för utanordnaren, controllern och räkenskapsföraren att göra på varandra följande registreringar, ett system som är kompatibelt och enkelt kan kommunicera med Sincom 2 och där uppgifterna skulle vara tillgängliga för samtliga användare.

AVDELNING II - DURUMVETE

INLEDNING

2.26 Durumvete är en särskild sorts vete med hårda, glasartade, genomskinliga kärnor som främst används som livsmedel, t.ex. pasta, krossgryn och mannagryn. 1996 svarade durumvete för 8,7 miljoner ton (4,2 av gemenskapens sammanlagda spannmålsproduktion, ris undantaget (28)). De främsta producentländerna är Italien, som står för mer än hälften av den sammanlagda produktionen, Grekland, Spanien och Frankrike. Gemenskapen är den största producenten med en produktion som representerar 25 % av världsmarknaden.

2.27 Från början (1967) (29) när Italien producerade ca 90 % av gemenskapens durumvete ingick det i den gemensamma organisationen av marknaden för spannmål. Av tabell 2.9 framgår att stödet till durumvete har ökat markant sedan dess. Revisionsrätten oroades över denna utveckling och rapporterade om durumvete 1989 (30), när det särskilda stödet uppgick till 365 miljoner ecu och ca 400 miljoner ecu gick till exportbidrag och interventionsåtgärder.

2.28 1993 uppgick det totala stödet för durumvete till 830 miljoner ecu (exklusive ca 14 miljoner ecu i inkomst från försäljning av tidigare nedskrivna lager) och 1997 till 1 743,4 miljoner ecu fördelade på Tyskland, Grekland, Spanien, Frankrike, Italien, Österrike, Portugal och Förenade kungariket (se tabell 2.10). Durumvete är en av de mest subventionerade produkterna i gemenskapen med bidrag på 182 ecu/ton under 1996, dvs. 113 % av dess produktionsvärde.

2.29 Revisionsrätten har granskat administrationen av marknaden på gemenskapsnivå i syfte att

a) analysera orsakerna till den omfattande utgiftsökning som skett trots att produktionen inte uppvisar sådana väldiga ökningar,

b) undersöka i vilken utsträckning stödnivån överensstämmer med målen för stödet till produktionen av durumvete.

UTVECKLING AV STÖDPROGRAMMET

Stödet per ton

2.30 Från allra första början behandlades durumvete annorlunda än andra spannmålsslag såtillvida att ett dubbelt stödsystem inrättades. Som för andra spannmålsslag fastställde rådet också för durumvete årligen riktpriser (31) och interventionspriser (32). Förhållandet mellan interventionspriset för durumvete och priset för vete skulle avspegla prisförhållandet mellan dem på världsmarknaden. Detta förhållande fastställdes till 120 % och ledde till ett interventionspris på durumvete på 110,24 beräkningsenheter per ton.

2.31 1967 ansågs interventionspriset för durumvete ligga för lågt för att garantera jordbrukarna tillräcklig inkomst beroende på att de flesta bondgårdarna var små till storleken och på att avkastningen i de främsta produktionsregionerna var låg. Utöver prisstödet infördes därför ett särskilt stöd till producenter för varje ton skördat durumvete. Stödet täckte skillnaden mellan interventionspriset och ett högre "garanterat minimipris" fastställt på handelsorten i den region som hade det största överskottet av durumvete (vid den tiden Palermo i Italien).

2.32 1974 ville kommissionen skapa ett enhetligt system för att förenkla administrationen och kontrollen. Höga priser på världsmarknaden tillät en höjning av interventionspriset och det särskilda stödet kunde därför ha avskaffats. Rådet godkände ökningen av interventionspriset men behöll dessutom stödet, dock på en lägre nivå. Totalt ökade producenternas inkomster med 27 % när interventionspriset steg med 48,73 beräkningsenheter/ton, medan stödet endast minskades med 7,23 beräkningsenheter/ton (se tabell 2.11). Interventionspriset på durumvete steg till 163 % av interventionspriset för vete och miste alltså kontakten med världsmarknaden. När marknadspriserna sjönk igen låg interventionspriserna kvar på sin höga nivå.

2.33 Eftersom förordningen inte begränsade beviljandet av stöd till traditionella produktionsområden ledde det attraktiva stödsystemet till en utbredning av produktionen av durumvete till nordliga områden, där högre avkastning och bättre kvalitet dessutom uppnåddes.

1976 års reform

2.34 1976/77 (33) gjordes ett försök att komma till rätta med denna utveckling genom att stödet per ton gjordes om till en arealersättning och genom att tillämpningen av det begränsades till ett bestämt antal "traditionella" områden eller regioner. Emellertid fastställdes inga kriterier för att avgöra vilka "områden" som kunde betraktas som traditionella.

2.35 Genom att inbegripa eftersatta jordbruksområden (34) i de "traditionella produktionsområdena" som uppräknas i en bilaga till den nya förordningen, infördes ett socialt och strukturellt mål i stödprogrammet. Detta mål har emellertid aldrig klart uttryckts i en förordning och det har heller inte specificerats hur det skulle beaktas när stödsatsen fastställdes.

2.36 Följden av ändringarna var att såväl interventionspriset som stödsatsen blev föremål för en kompromiss på rådsnivå varje år snarare än att de framgick av exakta beräkningar grundade på kriterier som återspeglade de fastställda målen. Interventionspriserna på durumvete steg snabbare än motsvarigheten för vete och stödsatserna steg också de. Tabell 2.12 visar att 1985/86 hade förhållandet mellan interventionspriset på durumvete och det på vete ökat från 162 % 1975/76 till 174 %. Interventionspriset för durumvete var då 312,08 ecu/ton och stödet 101,31 ecu/hektar.

2.37 Dessutom fortsatte antalet stödberättigade regioner att öka. Fastän det inte specificerades i förordningen var det kriterium som i praktiken tillämpades för att bestämma de traditionella produktionsregionerna ursprungligen att produktionen av durumvete måste utgöra mer än 50 % av den totala spannmålsproduktionen i denna region. Med Greklands, Spaniens och Portugals inträde i gemenskapen började detta oskrivna kriterium att tillämpas i allt mindre omfattning. När Grekland blev medlem av gemenskapen sänktes denna tröskel radikalt till 8 %, och i och med Spaniens och Portugals inträde till 1,5 %.

2.38 1976 års reform lyckades alltså inte begränsa stödet till durumvete till traditionella områden. Interventionspriset sattes så högt att produktionen av durumvete blev attraktiv också utan stöd. Den högre avkastning som uppnåddes i "de norra" medlemsstaterna kompenserade jordbrukarna mer än nog för uteblivet stöd. 1985 uppgick till exempel den genomsnittliga avkastningen i Tyskland till 5,8 ton/ha jämfört med 1,94 ton/ha i Grekland (se tabell 2.13). 1981/82 blev gemenskapen självförsörjande på durumvete och produktionen steg till 221,6 % av den interna efterfrågan 1991/92 (se tabell 2.14).

2.39 Mot slutet av åttiotalet drabbades gemenskapen av ökade utgifter för spannmål i allmänhet, orsakade av strukturella överskott. Interventionspriset för vete frystes därför och interventionspriset för durumvete sänktes gradvis med målsättningen att få ner förhållandet durumvete/vete. 1992/93 var emellertid interventionspriset 135 % av interventionspriset för vete.

2.40 Sänkningen av interventionspriset från 312 ecu 1985/86 till 221 ecu 1992/93 åtföljdes av en ökning av arealersättningen från 101,31 ecu till 181,88 ecu under samma period (se tabell 2.12). Ökningen av stödet kompenserade i genomsnitt för hälften av sänkningen av interventionspriset (35). Beroende på höga nivåer på exportbidrag och ökande interventionslager steg den totala utgiften i budgeten stadigt från 1986 och nådde 1 337,8 miljoner ecu 1992.

1992 års Mac Sharryreform

2.41 I och med att förordning (EEG) nr 1765/92 av den 30 juni 1992 (36) trädde i kraft och upprättade ett nytt stödsystem för producenterna av vissa jordbruksgrödor, fastställdes samtliga institutionella spannmålspriser på samma nivå. Producenter av durumvete utanför traditionella produktionsområden erhåller den grundläggande kompensationsbetalningen för spannmål och de inom de traditionella områdena erhåller ett kompletterande arealbaserat specialstöd. Syftet med det nya stödsystemet är

a) att hindra produktionen av durumvete utanför de traditionella områdena, och

b) att kompensera producenter av durumvete för inkomstbortfall som beror på anpassningen av det institutionella priset på durumvete till priserna på annan spannmål.

2.42 I linje med kompensationsmålet fastställdes beloppet för det särskilda stödet på grundval av stödet 1991/92 då programmet för länge sedan hade fjärmat sig från det ursprungliga ekonomiska målet (se punkt 2.30). Förhållandet mellan interventionspriserna för durumvete och vete avspeglade inte längre förhållandet på världsmarknaden (se tabell 2.15). Det nya särskilda stödet som inte längre tog hänsyn till detta förhållande sattes till 297 ecu/hektar för regleringsåret 1993/94. Efter en sänkning av den "gröna" kursen 1995 med 20,6 % steg stödet i motsvarande grad till 358,6 ecu/hektar. Det förblev konstant i nationell valuta och fick ingen verkan på budgeten.

2.43 Det totala beloppet för det särskilda stödet beviljades från reformens första år. Det förekom ingen övergångsperiod med en gradvis tillämpning av stödsatsen i tre steg som var fallet med den grundläggande kompensationsbetalningen.

2.44 Programmet utökade området för regioner med berättigande till det särskilda stödet när det gäller Grekland (Trakien) och Spanien (den autonoma regionen Navarra och provinserna Salamanca, Toledo och Zamora).

2.45 Betalningen av det särskilda stödet grundades på "individuella rättigheter" som fanns inskrivna i officiella register. De individuella rättigheterna uttrycks i hektar och utgör det maximala stödberättigade området för varje stödmottagare. De fastställs som det högsta antal hektar som besåddes med durumvete och var stödberättigade under ett av de fyra referensregleringsåren (1988/89 till 1991/92) som producenterna kunde välja bland.

2.46 Efter införandet av reformen gjordes följande justeringar, vilket varje gång ledde till en ökning av areal och kostnader:

a) Regleringsåret 1992/93 lades till som ett femte referensår för Spanien, men med en nationell övre gräns på 570 000 ha. Det är värt att notera att endast ca 150 000 ha odlades med durumvete före inträdet i EU.

b) Regleringsåren från 1988/89 till 1990/91 lades till som referensår för Portugal, men med en nationell övre gräns på 35 000 ha.

c) Regionen Umbrien (Italien) godkändes som ett traditionellt produktionsområde med en övre gräns på 5 000 ha.

d) De franska departementen Ardèche, Drôme och regionen Midi-Pyrénées erkändes också som traditionella produktionsområden med en övre gräns på 63 355 ha.

e) Områden inrättades "där durumveteproduktion är väl etablerad" med en särskild, reducerad stödsats. Frankrike och Österrike erhöll på detta sätt 50 000 respektive 5 000 ha. Stödet uppgår till 138,9 ecu/ha.

1997 års anpassning

2.47 1996 framlade kommissionen ett förslag till omvandling av de "individuella rättigheterna" till maximala garanterade arealer (37). Först efter mer än ett års diskussioner träffades en överenskommelse vid rådet i oktober 1997 (38). De maximala garanterade arealerna kommer att gälla från och med regleringsåret 1999/2000.

2.48 De maximala garanterade arealerna som föreslagits av kommissionen ökades med 4 % och det särskilda stödet för traditionella områden minskades med 4 % (för ytterligare detaljer se tabell 2.16). Ytterligare ett traditionellt område för Österrike godkändes och ytterligare icke-traditionella områden skapades för Tyskland, Förenade kungariket, Italien och Spanien. Sänkningen av stödsatsen utgör en ren kompensation för ökningen av de maximala garanterade arealerna snarare än att det är grundat på ett precist fastställande av stödbehovet och inte heller här gavs några exakta kriterier för hur man skulle motivera valet av en region inom de maximala garanterade arealerna som "traditionell" eller som en region där produktion av durumvete var väl etablerad.

2.49 Justeringarna under 1997 bibehölls i det förslag som kommissionen gjorde i Agenda 2000 (39).

DEN EKONOMISKA UTVECKLINGEN FÖR DURUMVETE SEDAN 1992 ÅRS REFORM

2.50 Under perioden efter Spaniens och Portugals inträde i gemenskapen steg produktionen av durumvete från 7,2 miljoner ton 1986 till en historisk topp på 11,2 miljoner ton 1991 (se tabell 2.9 och 2.17). 1992 föll den till 9 miljoner ton. Sedan Mac Sharryreformen har den fluktuerat mellan 7 och 8,5 miljoner ton. Bortsett från rekordskördarna 1991 och 1992 har årsproduktionen i genomsnitt ökat med ca 1 miljon ton efter reformen.

2.51 Under åren 1991/92 var produktionen rekordstor och den besådda arealen större än någonsin. Tillkännagivandet av reformen kan ha bidragit till denna ökning.

2.52 Tabell 2.14 visar att den interna konsumtionen av durumvete har ökat sedan Mac Sharryreformen. Detta samt det faktum att inte så mycket spannmål tillfördes världsmarknaden under perioden 1992/95 har inte bara gjort det möjligt att absorbera en ökande produktion utan också att avveckla befintliga lager. 1995/96 förelåg en brist på durumvete inom EU. Samtidigt som konsumtionen av durumvete stigit har den 35-procentiga skillnaden i marknadspris mellan durumvete och vete under åren före Mac Sharryreformen faktiskt försvunnit (se tabell 2.18).

SLUTSATS

2.53 Fastän det särskilda bidraget för durumvete ursprungligen grundades på faktisk produktion och på en bestämd prisdifferential mellan durumvete och vete ersattes detta system snart av ett annat inom vilket interventionspriset för durumvete och satsen för arealersättning för odlingen av det fastställdes genom förhandlingar snarare än genom hänvisning till objektiva faktorer. Under senare delen av 1980-talet kompenserades effekten av sänkningen av interventionspriset för durumvete på odlarnas minimiinkomster till ca hälften av höjd arealersättningssats. Vid tiden för Mac Sharryreformen 1992 kompenserades halverandet av interventionspriset fullt ut av höjda arealersättningssatser. Sedan mitten av 1980-talet har en ökande andel av producenternas totala inkomster kommit från utbetalningar av arealersättning som belastar EU-budgeten snarare än från försäljning på marknaden, vilket resulterat i ständigt ökande EU-utgifter. Fastän försäljningen av överskottslager under den period när det rådde spannmålsbrist i världen bröt denna trend 1993 94, är denna trend nu tillbaka. Arealersättningen utgör mer än hälften av den totala inkomsten för producenter av durumvete.

2.54 Det finns ingen klar motivering för den särskilda behandlingen av durumveteproducenter. När det gäller andra jordbruksgrödor justeras utbetalningarna av arealersättning så att de återspeglar den relativa genomsnittsavkastningen på olika skördar (t.ex. majs och oljeväxter). Om hjälp till durumveteproducenter skulle fastställas på samma grundval som för majs och oljeväxter skulle den aktuella satsen per hektar sjunka med ca 30 % till 250 ecu. Om man hade resonerat så från 1993 och framåt skulle utgifterna i EU-budgeten ha kunnat sänkas med mer än 3 000 miljoner ecu under fyraårsperioden 1994 97.

AVDELNING III - SAMMANFATTNING AV SÄRSKILDA RAPPORTER OM EUGFJ OCH FISKERIPOLITIKEN SOM ANTAGITS EFTER DEN SENASTE ÅRSRAPPORTEN

SÄRSKILD RAPPORT NR 2/98 OM KOMMISSIONENS BESLUT AV DEN 23 APRIL 1997 OCH DEN 30 JULI 1997 OM AVSLUT AV RÄKENSKAPERNA FÖR EUROPEISKA UTVECKLINGS- OCH GARANTIFONDEN FÖR JORDBRUKET (EUGFJ), GARANTISEKTIONEN, FÖR BUDGETÅRET 1993 (40)2.55 Rådets förordning (EEG) nr 729/70 (41) fastställer att kommissionen före utgången av det år som följer på budgetåret i fråga skall granska och godkänna de utgifter som meddelats av medlemsstaterna. Under 1997 har kommissionen antagit två beslut (42) om avslut av räkenskaperna rörande utgifterna för budgetåret 1993 (som medför justeringar på 647,8 miljoner ecu av dessa utgifter). Dessa beslut antogs alltså 1997 med tre års försening.

2.56 I sin särskilda rapport nr 2/98 (43) om avslutning av räkenskaperna för budgetåret 1993 har revisionsrätten bl.a. kritiserat vissa inkonsekvenser i tillvägagångssättet och i de rättelser man beslutat om (otillräcklig täckning av åtgärder eller av medlemsstater, bristen på klart definierade kriterier för valet av nivå för schablonrättelser, olika behandling för likartade situationer, minskade rättelser för att förbättra systemen i framtiden, uppskjutna återkrävanden av icke stödberättigade utgifter).

2.57 Räkenskaperna för budgetåret 1995 är ännu inte avslutade. Från och med budgetåret 1996 tillämpas ett annat förfarande till följd av ändringar i rådets förordning (EG) nr 1287/97 av den 22 maj 1995 (44) och i kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 av den 7 juli 1995 (45). 1997 antog kommissionen två beslut (46) om avslut av räkenskaperna rörande utgifterna för budgetåret 1996.

SÄRSKILD RAPPORT NR 21/98 OM DE ACKREDITERINGS- OCH ATTESTERINGSRUTINER SOM ANVÄNDES VID AVSLUTANDE AV RÄKENSKAPERNA FÖR UTGIFTERNA VID EUGFJ, GARANTISEKTIONEN, 1996 (47)2.58 Nya förfaringssätt tillämpades för första gången för ackreditering av utbetalande organ och avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ för budgetåret 1996. Revisionsrätten gick igenom och utvärderade arbetet som utförts av kommissionens avdelningar och kontrollerade om de nya reglerna tillämpats på ett riktigt sätt. De nya förfarandena bör inte enbart utvärderas med utgångspunkt i resultaten från det första året, med beaktande av de ansträngningar som kommissionen och medlemsstaterna under tiden gjort för att förbättra situationen.

2.59 Även om det ålåg medlemsstaterna att ackreditera sina utbetalande organ före den 16 oktober 1995, hade vid ingången av budgetåret 1996 bara 50 av 66 utbetalande organ ackrediterats. År 1997 ackrediterades slutligen 90 utbetalande organ, av vilka vissa ansvarade för mycket obetydliga utgifter. Vissa medlemsstater bör öka sina ansträngningar för att begränsa antalet utbetalande organ.

2.60 Revisionsrättens granskning 1997 avslöjade brister vid många av de besökta utbetalande organen. Svagheter rörande den interna övervakningen, dålig säkerhet i ADB-systemen och dålig uppföljning av tjänster som delegerats vidare av de utbetalande organen, och även rörande bokföringen, var brister som uppdagades och borde ha förmått medlemsstaterna i fråga att vidta lämpliga åtgärder.

2.61 Attesterade räkenskaper skulle vara inlämnade före den 10 februari 1997, men i många fall fann kommissionen att de attesterade räkenskaperna inlämnades sent eller var otillfredsställande. Två medlemsstater (Förenade kungariket och Grekland) lämnade inte in de attesterade räkenskaperna i tid. När det gäller Spanien hann det attesterande organet inte avge något yttrande om flertalet utgifter på regional nivå i tid, och dessa granskades senare av privata externa revisorer.

2.62 För att hjälpa de attesterande organen i deras arbete utarbetade kommissionen riktlinjer för hur räkenskaperna skulle attesteras, men det skedde för sent (i september 1996, när det mesta av granskningsarbetet borde ha inletts). Om dessa riktlinjer kommit ut i tid hade ett antal missförstånd och förseningar kunnat undvikas.

2.63 På grund av dessa svagheter och förseningar i vissa medlemsstater täckte beslutet om avslut av den 5 maj 1997, vilket enligt förordningen borde ha fattats före den 30 april 1997, bara 33 % av utgifterna. Resten avslutades genom beslutet av den 30 juli 1997, sedan kompletterande granskningsarbete utförts av de olika attesterande organen.

2.64 Till slut avslutades alla de attesterade räkenskaperna av kommissionen trots den varierande kvaliteten på de framlagda räkenskaperna. Då tog emellertid kommissionen inte med i beräkningen de reservationer i intygen som uppgick till minst 43,3 miljoner ecu. Vidare minskades de finansiella rättelserna om 77,3 miljoner ecu, som tidigare gjorts av kommissionens ekonomiavdelning i samband med den dagliga administreringen av utgifterna inom EUGFJ:s garantisektion, till endast 55,1 miljoner ecu i avslutsbeslutet.

2.65 Beslutet om avslut av räkenskaperna som togs av kommissionen rörande 1996 års utgifter förhindrar inte kommissionen från att underkänna belopp vid ett senare tillfälle på grundval av senare granskningar av överensstämmelse med bestämmelserna. Tillförlitliga rutiner för intern kontroll vid kommissionen måste ge garantier för att rättelser dokumenteras på ett tillfredsställande sätt och att svagheter som uppmärksammats systematiskt följs upp under den efterföljande granskningen av överensstämmelsen med bestämmelserna.

SÄRSKILD RAPPORT NR 4/98 OM IMPORT TILL GEMENSKAPEN TILL REDUCERAD IMPORTAVGIFT OCH AVYTTRING AV MEJERIPRODUKTER FRÅN NYA ZEELAND SAMT SCHWEIZISK OST (48)2.66 Efter Förenade kungarikets anslutning till EEG infördes kvoter för import till reducerad avgift av smör och ost från Nya Zeeland där särskilda kriterier skall vara uppfyllda, särskilt vad gäller fetthalt. Reducerade importavgifter tillämpas även på schweizisk ost, för vilken Europeiska unionen traditionellt utgör den största marknaden. Granskningen avslöjade väsentliga brister i kontrollsystemet som syftar till att garantera att villkoren för stödberättigande uppfylls. Kommissionen och de brittiska tullmyndigheterna förlitade sig helt på de IMA1-intyg som utfärdats av de berörda nyzeeländska organen, vilka inte fullgjorde vissa av sina förpliktelser. Under dessa omständigheter finns inga garantier för att de förbehåll och villkor som fastställts för import till reducerad importavgift någonsin har respekterats. Den bristande respekten för kvoterna och kriterierna för stödberättigande, främst fetthalten, har lett till att ca 410 miljoner ecu i egna medel inte uppburits. Av dessa kan ca 118 miljoner ecu återkrävas. För återstoden har fristen för återkrävande löpt ut.

2.67 Den underlåtenhet att iaktta kvantitetsbegränsningarna och kriterierna för stödberättigande enligt kvoten samt villkoren för beviljande av intyg har lett till en utebliven uppbörd av egna medel som enligt tullmyndigheterna i Förenade kungariket i juli 1998 beräknades överstiga 400 miljoner ecu. Vid detta datum hade tullmyndigheterna i Förenade kungariket, som även beaktat aspekter som inte omfattades av revisionsrättens rapport, utfärdat betalningskrav för ca 226 miljoner ecu.

2.68 Vad gäller import av schweizisk ost avslöjade de undersökningar som föreslagits av revisionsrätten och utförts av de franska och italienska myndigheterna liksom av oberoende organ i Tyskland allvarliga oegentligheter. Rådet har sedermera ändrat bestämmelserna för import av ost från Schweiz, där myndigheterna fått sitt tillstånd att utfärda IMA1-intyg för import till reducerad importavgift indraget.

2.69 Revisionsrätten anmodar kommissionen att vidta lämpliga åtgärder för att återkräva de berörda beloppen och att dra in det nyzeeländska organets tillstånd att utfärda IMA1-intyg. Dessutom bör man förtydliga gällande regler, förstärka regelverket och öka antalet kontroller av importer till reducerad importavgift. Slutligen bör det övervägas om systemet med IMA1-intyg för import till reducerad importavgift bör omprövas.

SÄRSKILD RAPPORT NR 19/98 OM GEMENSKAPSFINANSIERING AV VISSA ÅTGÄRDER SOM VIDTAGITS PÅ GRUND AV BSE-KRISEN (49)Inledning

2.70 Rådet antog förordningar för att via EUGFJ finansiera särskilda åtgärder för att hantera 1996 års BSE-kris. Genom dessa föreskrevs den snabba överföringen av medel ur 1996 och 1997 års EU-budget till medlemsstaterna, vilket gav dem stor handlingsfrihet vid genomförandet av dessa åtgärder. Omkring 25 % (550 miljoner ecu) av det totala beloppet (2 149 miljoner ecu) gjordes tillgängligt för Förenade kungariket för OTMS (över 30-månadersystemet) och SCS (det selektiva slaktprogrammet), återstoden fördelades mellan samtliga medlemsstater, i stort sett i förhållande till storleken på deras nationella nötkreatursbesättningar. Rådets uttalade syfte var att handla snabbt för att skydda människors och djurs hälsa och stödja nötköttsproducenterna. Vid denna tidpunkt stod de senare redan inför en marknad i obalans som närmade sig toppen av sin produktionscykel.

2.71 I sin rapport undersöker revisionsrätten de åtgärder som vidtagits för att eliminera vissa nötkreatur och visst nötkött som bedömdes utgöra en risk för folkhälsan och de åtgärder som vidtagits för att stödja producenter och begränsa produktionen med fokusering på gemenskapens utgifter.

Elimineringsåtgärder

2.72 Dessa åtgärder är till största delen av veterinär natur (normalt samfinansierat till 50 %) men har trots detta samfinaniserats av gemenskapen till 70 % och belastat marknadsstödet under Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket.

2.73 I fråga om genomförandet av elimineringssystemen fann man betydande svagheter i fråga om följande:

a) OTMS skapade allvarliga logistiska problem för Förenade kungariket. Dubbelkontroller av dubbla ansökningar utfördes inte. Underlåtenheten att säkerställa ett fullständigt granskningsspår ledde till att det inte fanns någon garanti för att alla djur som det ställdes ersättningsanspråk för hade destruerats på det sätt som föreskrivs i förordningarna.

b) De belgiska myndigheternas beslut att välja att inte slakta och destruera de kalvar som importerats från Förenade kungariket minskade effekten av åtgärderna för att återställa konsumentens förtroende för nötkött. Även om samtliga sådana kalvar slaktades i Frankrike och Nederländerna finns det inte några bevis för att alla slaktkroppar hanterades på korrekt sätt.

c) Den tidsfrist som fastställts av kommissionen för återköp av tidigare interventionsnötkött i Förenade kungariket var inte förenligt med målet att eliminera det kött som kunde ha kommit från djur som var äldre än trettio månader vid tidpunkten för slakt.

d) Viss vetenskaplig forskning tyder på att Förenade kungarikets selektiva slaktprogram endast kommer att få marginell effekt för utrotningen av BSE. Det har inte varit möjligt att spåra 65 000 av de berörda djuren, varav samtliga var födda före juli 1993.

Marknadsåtgärder

2.74 Enligt de förslag som framfördes av kommissionen före antagandet av rådets förordning (EG) nr 1357/96 planerades endast tilläggsbetalningar till producenter inom ramen för berättigande till det särskilda nötköttsbidraget och am- och dikobidraget. Det beslut som fattats av rådet att bevilja klumpsummor till medlemsstater gjorde det möjligt för dem att utvidga stödet till andra producentkategorier. Rådets förordning (EG) nr 2443/96 gick ännu längre i denna riktning genom att anslå 500 miljoner ecu till medlemsstater på grundval av de nationella nötkreatursbesättningarnas storlek och tillät dem att kompensera producenter i fråga om djur som normalt inte var bidragsberättigade och för vilka inte några tillförlitliga databaser finns. Producentgrupper som får sin huvudsakliga inkomst från andra källor än nötköttsproduktion, i synnerhet från mjölk- och kalvköttsproduktion, mottog också gemenskapsstöd.

2.75 Den grad av flexibilitet som medlemsstaterna tilläts resulterade i betydande variationer i nivån för det ersättningsstöd som betalades för samma djurkategori. Om återbetalningarna blir för små kan det bli omöjligt att fullt ut betala alla producenter vars bidragsberättigande för kalenderåret 1996 avser fler djur än för 1995.

2.76 Av de åtgärder som vidtagits för att kontrollera produktionen kan bearbetningsbidraget för kalvar rättfärdigas på ekonomiska grunder, men ungefär 40 % av utgifterna som är kopplade till bidrag för tidig kalvslakt utgörs av oberättigade utbetalningar till producenterna. Det är alltför tidigt för att effekterna av bearbetningsbidraget för kalvar skall märkas, och den verkan som bidraget för tidig kalvslakt har haft på nötköttsproduktionen är begränsad och har krävt ett högt pris.

Slutsats

2.77 Mot bakgrund av att många av de åtgärder som vidtas i dessa sammanhang delvis är av veterinär karaktär, bör man ytterligare överväga i vilken utsträckning de finansiella kostnaderna för sådana krisåtgärder skall bäras av gemenskapens budget.

2.78 Misslyckandet med att i Förenade kungariket tillräckligt övervaka förbudet mot foder från idisslare ledde till att ett stort antal BSE-infekterade djur (36 000) föddes efter att förbudet införts. Tillvägagångssätten vid utslagningen av BSE-infekterade besättningar och slaktandet av brittiska kalvar som exporterades innan exportförbudet infördes varierade.

2.79 De kontroller som enheten för granskning och godkännande av räkenskaper genomförde inriktades i huvudsak på Förenade kungariket och betalningarna inom ramen för rådets förordning (EG) nr 1357/96. Dessutom gjorde kommissionens veterinärinspektörer ett flertal besök i medlemsstaterna. Det oaktat förekom det brister och inkonsekvens vid genomförandet av åtgärder inom och mellan medlemsstater bland annat vad gäller slaktande av brittiska kalvar som exporterats innan exportförbudet infördes, återköp av tidigare interventionsnötkött, slaktprogram, ersättningar till jordbrukare enligt förordning (EG) nr 2443/96 och kalvprogrammen.

2.80 Inkonsekvenserna i tillvägagångssätt undergrävde de åtgärder som vidtogs för att kompensera jordbrukarna rättvist. Detta berodde i första hand på att de två viktigaste åtgärderna (rådets förordningar (EG) nr 1357/96 och (EG) nr 2443/96) gav medlemsstaterna en möjlighet att genomföra betalningar som inte var bundna till de traditionella systemen för särskilt nötköttsbidrag och am- och dikobidrag och därmed inte omfattades av kontrollerna inom det integrerade systemet för administration och kontroll (IACS).

2.81 Förekomsten av BSE och dess följder har betonat nödvändigheten av att EU snabbt utformar och antar en strategi (t.ex. en handlingsplan) för att samordnat, effektivt och i tid avstyra kriser av detta slag.

SÄRSKILD RAPPORT NR 18/98 OM GEMENSKAPENS ÅTGÄRDER FÖR ATT UPPMUNTRA TILL BILDANDE AV GEMENSAMMA FÖRETAG INOM FISKERISEKTORN (50)2.82 Rådet införde systemet med gemensamma företag år 1990 för att bidra till en minskning av gemenskapens fiskeflotta, vars totala kapacitet vid denna tid uppgick till 2,3 miljoner ton, genom att bidra till försöken att finna hållbara alternativ för de berörda fiskefartygen. Till dags dato har 188 projekt godkänts, vilket lett till att 290 fartyg motsvarande en kapacitet på 113 710 ton har avförts ur gemenskapens register över fiskefartyg till en kostnad av 298 miljoner ecu.

2.83 Genomförandet av detta system har kännetecknats av följande misslyckanden:

a) Stödbelopp har felkalkylerats eftersom fartyg har mätts enligt olika metoder.

b) Tidsfrister för utförande av reparationer och omarbetningar har inte fastställts i besluten om beviljande av stöd.

c) Stöd har beviljats fartyg som inte var i bruk och därför inte var berättigade till stöd.

d) Gemenskapsstöd som tidigare utbetalts för nybyggnad eller modernisering av fartyg som omfattas av ett gemensamt företag har inte alltid indrivits enligt villkoren, beroende på att den berörda medlemsstaten vägrat tillämpa bestämmelserna i förordningarna eller på brister i övervakningsförfarandet.

e) I vissa fall har det gemensamma företagets livsduglighet inte stötts genom lämpliga avtal mellan parterna.

f) Stöd har utbetalats i fall där fartyget sjunkit, utan att varken medlemsstaten eller kommissionen undersökt omständigheterna i samband med olyckan. Trots att stödmottagarna inte uppfyllt sina skyldigheter har inga åtgärder vidtagits för att återkräva eller annullera stödet.

g) Gemenskapsstödet till projekt med gemensamma företag uppgår till två gånger stödet för export av fartyget i fråga. Av denna orsak borde stödmottagarnas uppfyllande av sin skyldighet att behålla fartyget i drift och tillgodose EU-marknaden under en minimiperiod på tre år ha säkerställts med hjälp av lämpliga garantier.

2.84 Sammanfattningsvis uppdagade granskningen att det behövs en striktare förvaltning av programmet från kommissionens och medlemsstaternas sida för att säkerställa en sund ekonomisk förvaltning.

2.85 Kommissionen bör se över sina övervaknings- och kontrollförfaranden och återkräva EU-stöd som använts fel.

2.86 Beträffande åtgärdens ändamålsenlighet konstaterades att

a) en tredjedel (113 710 ton) av den minskade kapaciteten hos fiskeflottan sedan åtgärden godkändes kan tillskrivas denna åtgärd. Detta har emellertid praktiskt taget ingen som helst effekt på den totala fiskeverksamheten i gemenskapens vatten, vilket bevisas av att den årliga landsättningen av fisk förblivit på tidigare nivå,

b) ungefär 90 % av de fartyg som omfattades av de granskade projekten fiskade redan i tredje länders vatten; trots detta utvärderades inte följderna av överföringarna för de internationella fiskeriavtal som EU förhandlat fram.

SÄRSKILD RAPPORT NR 20/98 OM GRANSKNINGEN AV FYSISKA KONTROLLER AV JORDBRUKSPRODUKTER SOM BERÄTTIGAR TILL EXPORTBIDRAG (51) (52)Omständigheterna kring granskningen

2.87 Under EUGFJ-året 1996 uppgick exportbidragen till exportörer av jordbruksprodukter för att kompensera dem för skillnaden mellan det interna EU-priset och det lägre priset på världsmarknaden till ca 5 600 miljoner ecu (13 % av EU:s jordbruksutgifter). Exportbidragens nivåer varierar beroende på de berörda produkternas art och tillämpas på de mängder som exporteras. Även om exportbidragen finansieras genom EU:s budget är det medlemsstaterna som ansvarar både för att betalningarna görs och för att kontrollerna för bekräftande av exportbidragens laglighet och korrekthet genomförs.

2.88 Medlemsstaternas tullmyndigheter står inför det svåra problemet att skydda EU:s budget genom fysiska kontroller och på samma gång uppställa så få handelshinder som möjligt. Under EUGFJ-året 1996 utförde tullmyndigheterna i EU:s medlemsstater 100 000 fysiska kontroller i samband med genomförandet av den miniminivå beträffande fysiska kontroller på 5 % som fastställs i lagstiftningen. Vid en övervägande del av dessa kontroller var även laboratorietester obligatoriska. De administrativa kostnaderna för dessa kontroller för såväl tullmyndigheterna som handlarna är betydande. Det är därför av största vikt att kontrollerna är väl fokuserade och genomförs effektivt. År 1994 ändrades förordning (EEG) nr 386/90, främst för att införa en möjlighet att tillämpa riskanalys vid urvalet av varupartier som skall genomgå fysisk kontroll. Revisionsrättens granskning i medlemsstaterna koncentrerades på tillämpningen av riskanalys och utvärderingen av effektiviteten hos förfarandena för urval av varupartier för fysisk kontroll.

Huvudsakliga iakttagelser

2.89 I allmänhet är fysiska kontroller ett viktigt redskap för tullmyndigheterna, men beroende på åtgärden är det inte alltid den effektivaste och lämpligaste kontrollmetoden. Eftersom tillämpningen av riskanalys är frivillig finns det betydande skillnader mellan medlemsstaterna vid förfarandet för urval av varupartier som skall genomgå fysisk kontroll. Ett optimalt utnyttjande av riskanalys hämmas av det obligatoriska kravet i lagstiftningen att genomföra ett visst antal fysiska kontroller vid varje tullkontor och av att medlemsstaternas informationsdatabaser är otillfredsställande. Varken medlemsstaterna eller kommissionen har utvärderat effektiviteten hos förfarandet för urval av varupartier som skall kontrolleras. Samordningen av medlemsstaternas efterhandskontroller i enlighet med förordning (EEG) nr 4045/89 är bristfällig.

Huvudsakliga rekommendationer

2.90 Kommissionen bör överväga att utarbeta en lagstiftningsram som föreskriver en balanserad kombination av fysiska kontroller (på den ort där exporten sker) och efterhandskontroller.

2.91 Medlemsstaterna bör uppmanas att lägga större tonvikt på kvaliteten och effektiviteten hos de fysiska kontrollerna och inte enbart säkerställa att det antal kontroller som fastställts i förordningen uppfylls. I syfte att förbättra effektiviteten hos förfarandena för urval av varupartier för fysisk kontroll uppmanas kommissionen att överväga ett antal rekommendationer. Framför allt föreslår revisionsrätten att tillämpning av riskanalys bör vara obligatorisk för medlemsstaterna. De juridiska kraven på de fysiska kontrollerna bör göras mer flexibla och på samma gång bör medlemsstaterna göras mer ansvariga för dessa kontrollers effektivitet.

2.92 I mer allmänna termer är riskanalys ett effektivt instrument för resurshantering. Att begränsa den till exportbidrag är alltför restriktivt. För att hantera sina resurser effektivt behöver medlemsstaterna en mera omfattande lagstiftningsram för riskanalys som skulle göra det möjligt för dem att inte endast styra transaktioner inom ramen för åtgärder utan också fördela resurser på åtgärder på grundval av de relativa riskerna för EU:s budget.

KOMMISSIONENS SVAR

AVDELNING I - BUDGETFÖRVALTNING

BUDGETENS GENOMFÖRANDE

Budgetårets anslag

2.5 2.8 Revisionsrätten framhåller avvikelserna mellan prognosen för jordbruksutgifterna och det verkliga utfallet. Kommissionen vill påminna om att prognosen för jordbruksbudgeten är en komplicerad uppgift, vilket revisionsrätten i övrigt själv påpekat i sin årsrapport för budgetåret 1996 (EGT C 348, 18.11.1997, punkt 2.15, s. 58).

Kommissionen konstaterar emellertid en klar förbättring i budgeteringen av direktstöd som utgör en stor del av jordbruksutgifterna. Däremot förblir situationen vad gäller interventioner på marknaden mer skiftande på grund av ytterst osäkra budgetparametrar (produktion, världsmarknadspriser ...). I syfte att förbättra budgetprognoserna har Europaparlamentet och rådet godkänt att kommissionen framlägger en ändringsskrivelse senast den 31 oktober varje år för att på så sätt kunna ta hänsyn till den senaste utvecklingen på jordbruksmarknaderna. I resultatbudgeten till det preliminära budgetförslaget för 1999 har kommissionen tagit hänsyn till en extern rapport som, efter statistisk analys av historiska data, konstaterat förekomsten av systematiska avvikelser i vissa budgetlinjer i jordbruksbudgeten.

Avvikelserna för budgetåret 1997 har granskats ingående och kommissionen har offentliggjort granskningsresultaten i Inkomst- och utgiftsredovisning och balansräkning för verksamheten under budgetåret 1997 (volym I, del 2: granskning av den ekonomiska förvaltningen, SEK(1998) 519, s. 29 135).

Vad gäller de särskilda sektorer som omnämns i punkt 2.7 vill kommissionen göra följande påpekanden:

- Överutnyttjandet av budgetpost B1-2320 beror på marknadsåtgärder som vidtagits inom ramen för bekämpning av svinpestepizooti, särskilt ersättningar till producenter, som finansierats till 70 % med medel från garantisektionen vid EUGFJ, för att täcka inkomstbortfall på grund av slakt av sunda djur i skydds- och övervakningsområden. Att epizootin skulle bli så omfattande hade inte förutsetts när budgeten utarbetades.

- För budgetpost 1052 "Stöd till producenter av sojabönor, rybsfrö och solrosfrö" kan överskridandet av anslagen förklaras med att budgetmyndigheten i budgeten inte tagit upp anslag för förskottsbetalningar för budgetåret 1997. vilket var helt i linje med kommissionens förslag att överföra dessa förskott till budgetåret 1998. Rådet följde dock Europaparlamentets yttrande och godkände inte förslaget om överföring av dessa förskott, vilket lett till att förskotten (1 313 miljoner ecu) betalades med 1997 års budgetmedel.

Förskott

2.11 Det meddelande som avses i artikel 3.3 och 3.4 i förordning (EG) nr 296/96 skall innehålla de bestyrkande underlag som ligger till grund för förskotten. Meddelandet skall skickas in senast den tionde dagen i varje månad och innehålla uppgift om de sammanlagda utgifter som betalats under föregående månad uppdelade i kapitel efter kontoplanen för gemenskapens budget, dvs. ungefär 25 till 30 uppgifter per medlemsstat.

I enlighet med rådets beslut av den 31 oktober 1994 om budgetdisciplin undersöker kommissionen omständigheterna för utbetalningarna, bl.a. om föreskrivna villkor eller tidsfrister respekterats. När det är tveksamt om villkoren har uppfyllts eller när tidsfristerna inte respekterats skjuts förskottsbetalningen upp i avvaktan på medlemsstaternas motivering. Efter granskning av motiveringen beslutar kommissionen huruvida betalningen skall godkännas slutgiltigt eller förkastas helt eller delvis, vilket innebär att framtida betalningar till de aktuella medlemsstaterna minskas i motsvarande mån.

För närvarande utvecklas anpassningar och förbättringar av detta system för att möjliggöra inmatning och automatisk överföring av basdata till bokföringssystemet (Sincom), vilket beräknas tas i bruk fr.o.m. 1999.

Bokföring av utgifterna

2.12 Som redan påpekades i föregående punkt har genom införandet av budgetdisciplin kontrollen av utgifterna för garantisektionen vid EUGFJ ökat markant, vilket betyder att flera hundra budgetlinjer granskas noga varje månad. Den utökade kontrollen är en av anledningarna till de förseningar som revisionsrätten anmärker på. En annan är själva förfarandet för överföring av anslag. Utan att förneka att det är av stor betydelse att tidsfristerna för utgiftsregistrering respekteras, anser kommissionen likväl att det är av yttersta vikt att EUGFJ:s utgifter förhandskontrolleras för att åstadkomma en sund ekonomisk förvaltning av gemenskapsmedlen med full hänsyn till budgetmyndighetens kompetensområde.

Den uppföljning av jordbruksutgifterna som görs inom ramen för varningssystemet bygger inte på uppgifter från bokföringen. För månad "n" grundas den på de meddelanden om utgifter per kapitel som lämnas senast den tionde dagen i månad "n+1" och för månad "n 1" på de detaljerade redogörelser som lämnas in senast den tjugonde dagen i månad "n". För månad "n" sker konteringen i bokföringen under månad "n+3" vilket är för sent för en lämplig uppföljning.

Negativa utgifter och belopp

2.13 2.14 I redogörelserna för utgifter används en mycket detaljerad nomenklatur. Därigenom var det möjligt att rekonstruera negativa poster på 1 720,77 miljoner ecu för budgetåret 1997 (av det totala beloppet på 4 329,6 miljoner ecu som omnämnts av revisionsrätten) motsvarande de utgiftskategorier som avses i punkterna b (återvinning av ogrundade utbetalningar), c (negativa utgifter) och d (avslut av räkenskaperna). Det resterande beloppet på 2 608,83 miljoner ecu torde motsvaras av korrigeringar i redogörelserna. Dessa korrigeringar beror på felaktiga konteringar som gjorts av medlemsstaterna och föranleder två noteringar i bokföringen: en negativ för att minska utgifterna i den budgetrubrik som felaktigt använts och en positiv för att införa motsvarande utgiftsökning i den rätta budgetrubriken. Konteringsfel kan endast tillrättaläggas med den typen av noteringar.

Vad gäller intäkterna under punkt c, som enligt revisionsrätten felaktigt benämns "negativa utgifter", påpekar kommissionen att definitionen är i överensstämmelse med gemenskapens bestämmelser på jordbruks- och budgetområdet. Likväl har kommissionen i ett arbetsdokument om omarbetning av budgetförordningen lagt fram förslag om hur negativa belopp skall redovisas i budgetsammanhang (kommissionens arbetsdokument av den 22.7.1998, SEK(1998) 1228 slutlig, s. 19 21). Arbetsdokument utgör ett lämpligt tillfälle till en översyn av hela problematiken under de närmaste månaderna.

I detta sammanhang bör påminnas om att dessa "negativa utgifter" i de flesta fall utgörs av återvunna belopp som tidigare betalats ut med anslag från garantisektionen vid EUGFJ.

Återvinning av belopp på grund av felaktigheter eller oegentligheter eller konsekvenser av beslut om räkenskapsavslut har onekligen föregåtts av utbetalningar under de föregående månaderna eller budgetåren eftersom det i annat fall inte vore möjligt att återkräva beloppen.

När det gäller vinster på försäljning för offentlig lagring är det antingen frågan om återvinning av utgifter för lagernedskrivningar som gjorts under det närmast föregående budgetåret eller följderna av noteringar som fastställer belopp som skall bokföras i rubriken "utgifter för dem som har det sämst ställt". Eftersom dessa noteringar görs inom en och samma månad uppstår inga betalningsflöden.

Vad gäller avgiften för mjölk bör påpekas att den överproduktion som ligger till grund för dessa intäkter också ger upphov till extra utgifter i denna sektor.

2.15 Att stödåtgärderna inom jordbruk är mycket komplexa framgår av antalet underrubriker (omkring 1 700) som medlemsstaterna använder varje månad i sin utgiftsredogörelse till EUGFJ. Detta ökar automatiskt risken för felaktig kontering av utgifter som först deklareras i en rubrik och sedan i en rättelse överförs till en annan.

Kommissionen är mycket observant på dessa rättelser, särskilt vid överskridande av tidsfrister, eftersom de kan dölja ett försök att komma undan minskningar genom att kontera utgiften i en annan underrubrik med längre tidsfrist. Enligt bestämmelserna i artikel 4 i förordning (EG) nr 296/96 kan dessa rättelser göras till föremål för ingående kontroll inom ramen för förfarandet för granskning och godkännande av räkenskaperna och deras riktighet eventuellt också kontrolleras inom ramen för förfarandet för kontroll av förenligheten med gemenskapsreglerna.

2.16 För vissa rubriker som kan belastas med negativa utgifter kan det finnas ett beräknat belopp i budgeten, nämligen i följande fall:

- Utgifter för granskning och godkännande av räkenskaperna.

- Lagringskostnader.

- Ansvarsavgifter i mjölksektorn. Före 1998 var det visserligen svårt att göra andra prognoser för budgeten än att mjölkkvoterna skulle respekteras, eftersom prognosen gjordes innan regleringsåret började, och därför fick denna rubrik ett symboliskt anslag. Från och med 1998 kan kommissionen dock lägga fram en tilläggsskrivelse fram till den 30 oktober varje år. Vid detta tillfälle är det lättare att göra en prognos för årets mjölkproduktion, eftersom mer än halva produktionsåret då redan har gått.

För rubriker som gäller återvinning av belopp till följd av felaktigheter eller oegentligheter (samtliga poster B1-90) görs inga budgetberäkningar, eftersom det är svårt att förutse i vilken sektor eventuella oegentligheter kommer att upptäckas och hur stora beloppen kommer att vara. Därför noteras ett symboliskt anslag i dessa rubriker.

Kommissionen vill emellertid påpeka att ett symboliskt anslag inte nödvändigtvis betyder att man inte har gjort några prognoser alls. När det gäller lagringskostnader t.ex. föranleder de antaganden som gjorts vad gäller ingående lager, köp, försäljning osv. i vissa fall utgifter, som dock är betydelselösa vilket är anledningen till att rubriken får ett symboliskt anslag.

Direkta utgifter

2.17 2.18 Här hänvisas till svaret på anmärkningarna i årsrapporten för budgetåret 1997.

Avgörande händelser för jordbruksutgifterna

2.19 2.21 Den detaljerade nomenklaturen är ett flexibelt instrument som hela tiden skall anpassas till de problem som uppstår i samband med förvaltning och uppföljning av åtgärderna inom jordbruk, men som samtidigt skall förenklas och ta hänsyn till den administrativa börda som dess användning innebär för medlemsstaterna.

I de budgetberäkningar som ligger till grund för anslagen under ett visst budgetår tas hänsyn till hur betalningarna för olika former av stöd fördelas i tiden. Undernomenklaturen har därför utformats så att dessa betalningar kan följas upp över tiden. Om vissa utgifter inte kan kopplas till ett särskilt reglerings- eller budgetår, beror detta på att den detaljnivån inte krävs i bestämmelserna eller inte behövs för förvaltningen av den a