KOMMISSIONENS BESLUT

av den 27 april 1999

om tillämpningen av artikel 9 i rådets direktiv 96/67/EG på flygplatsen Berlin-Tegel (Berliner Flughafen GmbH)

[delgivet med nr K(1999) 1066]

(Endast den tyska texten är giltig)

(Text av betydelse för EES)

(1999/316/EG)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna(1) inom gemenskapen, särskilt artikel 9.5 i detta,

med beaktande av de tyska myndigheternas begäran av den 26 januari 1999 om godkännande av undantaget och efter samråd med dessa myndigheter,

efter samråd med den rådgivande kommittén, och

av följande skäl:

I. TILLÄMPNINGSOMRÅDE FÖR DET UNDANTAG SOM ANMÄLTS AV FÖRBUNDSREPUBLIKEN TYSKLANDS REGERING

1. De tyska myndigheternas anmälan

(1) Genom en skrivelse av den 28 januari 1999, som registrerades av kommissionen den 29 januari 1999, anmälde de tyska myndigheterna ett meddelande från Förbundsrepubliken Tysklands regering, daterat den 26 januari 1999, genom vilket flygplatsen Berlin-Tegel (Berliner Flughafen GmbH) beviljas ett undantag med följande innebörd:

- Egenhantering förbjuds och

- tillhandahållandet av tjänster till tredje man förbehålls för flygplatsen Berlin-Tegel (Berliner Flughafen GmbH)

när det gäller de typer av tjänster som avses i punkterna 3, 4 vad gäller fysisk hantering av fraktgods och post, såväl vid ankomst och avgång som transit, mellan flygplatsterminalen och flygplanet, och i punkterna 5.4 och 5.6 i bilagan till direktivet.

Detta undantag enligt artikel 9.1 b och d i direktivet har beviljats till och med den 31 december 2000.

(2) I enlighet med artikel 9.3 i direktivet offentliggjorde kommissionen en sammanfattning av denna anmälan i Europeiska gemenskapernas officiella tidning(2) och anmodade berörda parter att inkomma med synpunkter.

(3) I enlighet med artikel 9.5 i direktivet samrådde kommissionen den 22 och 24 mars 1999 med den tyska regeringen beträffande utkastet till sitt beslut.

Grund för undantaget

(4) De allmänna reglerna för tillträde till marknaden för marktjänster fastställs i artiklarna 6 och 7 i direktivet. Där framgår tydligt att principen om största möjliga öppenhet skall gälla för de flesta typer av marktjänster. För en flygplats med en sådan trafikvolym som Berlin-Tegel föreskrivs i direktivet att egenhantering skall tillåtas från och med den 1 januari 1998 och att marknaden för tjänster som erbjuds tredje man skall öppnas från och med den 1 januari 1999. Eftersom flygplatser befinner sig i en mycket speciell situation och har speciella uppgifter, som bl.a. präglas av säkerhetsproblem men också av utrymmes- och kapacitetsproblem som kan uppstå i vissa delar av de flesta flygplatser, föreskrivs i direktivet inget fullständigt öppnande av marknaden, utan ett minsta öppnande, både vad beträffar egenhantering och tjänster som erbjuds tredje man. Dessa tjänster tillhandahålls i anslutning till banområdet, dvs. en särskilt känslig del av flygplatsen, och kan delas in i fyra kategorier: ramptjänster, bagagehantering, påfyllning av bränsle samt viss gods- och posthantering.

(5) I artikel 9 i rådets direktiv 96/67/EG tas även hänsyn till det faktum att allvarliga utrymmes- och kapacitetsbegränsningar i vissa mycket speciella fall kan förhindra att marknaden öppnas i föreskriven omfattning. Tillfälliga undantag kan då beviljas för att ge flygplatsen tid att komma till rätta med dessa begränsningar. Sådana undantag får endast beviljas i exceptionella fall och syftet är inte att generellt ge flygplatser en extra anpassningsperiod utöver den som föreskrivs i artikel 1 i direktivet.

(6) Ett undantag kan endast beviljas på grundval av specifika utrymmes- och kapacitetsbegränsningar. Det är också detta skäl som åberopats av de tyska myndigheterna när de beviljat ovannämnda undantag i enlighet med artikel 3 i den tyska förordningen Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften(3) genom vilken direktiv 96/67/EG införlivas i den nationella lagstiftningen.

2. Situationen vid flygplatsen Berlin-Tegel

2.1 Beskrivning av flygplatsen

(7) Fram till 1990 tjänstgjorde Berlin-Tegel som flygplats för Västberlin, medan Schönefeld var flygplatsen för Östberlin och Tempelhof i huvudsak upptagits för militärt bruk. Efter Tysklands återförenande har Tegel blivit Berlins främsta flygplats. Trafikvolymen förväntas dock öka i Berlin med nästan 24 % mellan 1996 och 2000. Detta innebär att man, åtminstone till en början, måste upprätthålla dessa tre flygplatser och åter måste öppna Tempelhof för civilflyg, men förorsakar också kapacitetsproblem på flygplatsen Tegel, som är den som transportörerna efterfrågar mest på grund av dess infrastruktur och läge nära staden.

(8) Mot bakgrund av den ökade efterfrågan och de problem som har uppstått, särskilt på grund av en ineffektiv användning av rampen med långa transfertider som följd, har ledningen för Berlins flygplatser (BFG) tillsammans med sina partner beslutat att bygga den nya internationella flygplatsen Brandenburg på det område där Schönefeld nu ligger, det enda som kan uppfylla utrymmes- och miljövillkoren. Innan den nya flygplatsen har färdigbyggts räknar man med att Tegel, som hade en trafikvolym på nästan 9 miljoner passagerare 1997, snart kommer att stå för den största delen av trafiken. Detta beror bl.a. på att Tempelhof planeras stängas under 2001-2002 och att Tegel därmed kommer att tvingas ta över den största delen av flygtrafiken från Tempelhof ända till 2007 då den nya flygplatsen tas i bruk.

2.2 Marktjänster vid flygplatsen

(9) Vid tidpunkten för de tyska myndigheternas beslut var redan 54 av de 59 marktjänsterna öppna för konkurrens, dvs. samtliga tjänster inom flygterminalen samt vissa ramptjänster som catering och bränslepåfyllning. Det finns 28 tjänsteleverantörer sammanlagt. Undantaget avser vissa ramptjänster som sedan 1998 endast tillhandahållits av ett dotterbolag till BLAS (Berlin Lufthansa Airport Services) med flygplatsen som största delägare. Det handlar om bagagetjänster (punkt 3 i bilagan till direktivet), lastning och avlastning av flygplanet och transport mellan flygplanet och flygterminalen (punkt 5.4), tjänster i samband med start av flygplanet (punkt 5.6) samt fysisk hantering av fraktgods och post (punkt 4).

II. BEGRÄNSNINGAR SOM ÅBEROPAS AV DE TYSKA MYNDIGHETERNA

(10) De tyska myndigheternas beslut grundar sig på omöjligheten att öppna marknaden för de berörda tjänsterna, eftersom utrymmes- och kapacitetsbegränsningar på rampen inte tillåter en andra tjänsteleverantör, oavsett om det gäller en leverantör av tjänster till tredje man eller en användare som önskar bedriva egenhantering.

1. Kapacitetsproblem

(11) När flygplatsen Berlin-Tegel byggdes fastställdes kapaciteten till 5,5 miljoner passagerare. Sedan 1990 är flygplatsledningen dock konfronterad med en överbelastning på nästan 60 % på grund av den snabba ökningen av antalet passagerare (8,4 miljoner) och av fraktgodset (24000 ton 1996) motsvarande 80 % på tio år. Eftersom flygplatsen inte kan växa utanför sina nuvarande gränser och norra delen av flygplatsområdet är reserverat för militärflyg har man försökt bemöta denna utveckling och delvis kompenserat kapacitetsbristen genom att införa nya uppställningsplatser och extra incheckningsdiskar, väntrum och parkeringsplatser. Idag har dock all tillgänglig reservkapacitet utnyttjats helt så att marktjänsterna omöjligen kan byggas ut inom nuvarande kapacitetsgränser. Flygplatsen utnyttjas f.n. intill bristningsgränsen. Flygrörelsekapaciteten har beräknats till högst 18 avgångar och ankomster i timmen på grund av problem med marktjänsten, men överskrids flera gånger om dagen. Enligt trafikprognosen kommer antalet rörelser om året att stiga från 118000år 1996 till 125000år 2000. Samtidigt beräknas antalet passagerare öka från 8 till 10,2 miljoner om året.

(12) För att kunna utnyttja marktjänstkapaciteten fullt ut krävs enligt de tyska myndigheterna fullständig samordning mellan de olika verksamheterna, särskilt ramptjänsterna. På grund av kapacitetsbristen måste man dessutom kunna omorganisera tjänsterna med mycket kort varsel. Under senare år har förvaltningen av trafikökningen på flygplatsområdet försvårats ännu mer på grund av ett ökat antal leverantörer av vissa ramptjänster (catering, bränsle).

2. Platsbrist

A. Uppställning av markutrustning

(13) Av det utrymme på 14500 m2 som är tillgängligt för marktjänster kan 10100 m2 effektivt användas för uppställning av utrustning. Enligt de tyska myndigheterna utnyttjas detta utrymme nu helt. De återstående 4400m2 utgörs av verksamhetsutrymmen kring flygplanen och kan inte tilldelas någon särskild tjänsteleverantör. Dessa ytor är dessutom svårare att använda eftersom de är triangelformiga.

(14) Nuvarande behov av rampytor uppgår till 10700 m2 för alla tjänsteleverantörer sammanlagt (bortsett från vinterutrustningen som inte ställs upp på ett särskilt område, utan sprids mellan verkstäderna och andra platser). Denna yta fördelas mellan BLAS (8000m2) och övriga operatörer (2700m2). Platsbristen uppskattas f.n. således till 600 m2.

B. Bagagehantering

(15) Det speciella med nuvarande bagagehanteringssystem är att det består av nio bagagehallar (sju kring själva terminalen och två i förlängningen av denna) som inte är förbundna med varandra. Dessa hallar har en yta på mellan 300 och 450 m2 var och betjänar de flygplan som ställs upp vid brygganslutningen framför varje hall och de flygplan som parkeras på de mer avlägsna uppställningsplatserna. Var och en av de sju bagagehallarna vid själva terminalen är försedd med ett rullband för ankommande och två för avgående bagage. De två övriga är utrustade med ett dubbelt kontinuerligt transportband. I anslutning till varje bagagehall finns omklädnings- och vilorum för personalen. Enligt de tyska myndigheterna kan antalet tjänsteleverantörer omöjligen ökas på grund av platsbrist i bagagehallarna. Det krävs att bagagehanteringen sköts av en enda tjänsteleverantör om flygningarna skall behandlas riktigt och transfertiderna dessutom skall respekteras. Enligt de handlingar som lagts fram är lokalerna inte tillräckligt stora för att man skall kunna parkera alla bagagekärror som väntar på att användas och det finns inte tillräckligt med plats för att cirkulera med alla dessa bagagekärror när flera flygningar skall hanteras samtidigt. Eftersom de olika bagagehallarna endast kan användas i anslutning till motsvarande brygganslutning är det inte möjligt att tilldela tjänsteleverantörerna en "egen" bagagehall. En sådan tilldelning skulle allvarligt störa flygplatsens funktionella effektivitet.

C. Personalutrymmen

(16) Platsbristen gäller även personalrummen som idag är fullbelagda på grund av trafikökningen och det ökade antalet tjänsteleverantörer. De tyska myndigheterna anser att det är omöjligt att bygga nya personalutrymmen på mycket kort sikt, med tanke på de administrativa besvär som sådana byggarbeten kan medföra. Ledningen har godkänt att anställda som arbetar med bagagehantering tillbringar sina raster i lokaler som ligger nära bagagehallarna. Det finns ingen möjlighet att ordna nya lokaler på lämpligt avstånd.

(17) På grund av att Tempelhof stängs år 2001 - 2002 förväntas Schönefeld samtidigt nå kapacitetsgränsen. Eftersom transportörerna dessutom föredrar Tegel förväntas trafiken till denna flygplats stiga med 20 % till 10,2 miljoner passagerare om året från år 2002. Flygplatsmyndigheterna räknar därför med kapacitetsproblem både i flygterminalen och på banområdet. Det extra utrymmesbehovet på banområdet uppskattas till 700 m2, vilket innebär att den totala platsbristen uppgår till 1300 m2 om man endast tar hänsyn till trafikökningen och inte beaktar de extra behov som tillträdet av ytterligare en tjänsteleverantör innebär.

3. Effekterna av att ytterligare tjänsteleverantörer ges tillträde

(18) Enligt den dokumentation som lagts fram skulle tillkomsten av nya tjänsteleverantörer leda till en kraftig ökning av utrymmesbehovet, eftersom varje ny leverantör behöver reservutrustning för att kunna hantera sina egna tider med hög belastning.

(19) Enligt de tyska myndigheterna är utrymmesbehovet beroende av antalet nya operatörer, deras verksamhetsstruktur och verksamhetsvolym samt deras affärspolitik.

(20) Enligt de studier som flygplatsen låtit genomföra krävs ett extra parkeringsutrymme på 3500m2 för uppställning av marktjänstutrustning om man släpper in ytterligare två operatörer (leverantörer av tjänster till tredje man eller användare som bedriver egenhantering), under förutsättning att de nya operatörerna arbetar enligt samma affärsprinciper som nuvarande monopolinnehavare och att en leverantör tar hand om Lufthansatrafiken, en om British Airways och dess dotterbolag Deutsche BA och en om alla övriga flygbolag. Den totala platsbristen skulle i detta fall uppgå till 4100m2 för att sedan stiga till 4800m2 år 2000 på grund av trafikökningen. Enligt kompletterande beräkningar som flygplatsmyndigheterna lämnat in har vissa tjänsteleverantörer dock aviserat ett mycket större behov av utrustning och det extra utrymmesbehovet skulle kunna uppskattas till cirka 6500m2 i genomsnitt.

(21) De tyska myndigheterna anser att man i dessa studier inte tar tillräckligt stor hänsyn till att tillträdet av två nya operatörer kommer att leda till en minskning av den nuvarande monopolinnehavarens marknadsandel och därmed av dennes behov av utrustning och utrymme. De håller det dock inte för möjligt, med tanke på att det redan nu fattas 600 m2, att frigöra tillräckligt med utrymme för ytterligare en operatör.

(22) Av dokumentationen framgår att trafiksituationen på rampen har försämrats avsevärt och att det kommer att vara mycket svårt att samordna trafiken om antalet tjänsteleverantörer ökar. Flygplatsens kapacitet utnyttjas redan nu till bristningsgränsen. Den trafikökning som föranleds av ett ökat antal marktjänstfordon, men också av övergången till annan utrustning kommer att tvinga flygplatsen att omorganisera servicebanorna. Detta kommer att påverka flygplatsens kapacitet och leda till en kraftig ökning av antalet förseningar, som beräknas uppgå till 32 % år 2000 jämfört med 12 % för närvarande.

(23) Enligt studien kommer ramptrafiken totalt sett att öka med mellan 20 och 50 % om en ny operatör släpps in. Trafiken kan dock komma att öka med så mycket som 140 till 160 % vid korsningen i norr, med allvarliga säkerhetsproblem som följd.

(24) Flygplatsen förklarar sig dock vara beredd att ta emot ytterligare en operatör under förutsättning att tillträdet endast har en begränsad effekt på kapacitet, utrymme och ramptrafik.

III. BERÖRDA PARTERS REAKTIONER

(25) De olika berörda parterna har uppmanats att inkomma med sina synpunkter i enlighet med bestämmelserna i artikel 9.3 i direktivet. De flygbolag som redovisat sina synpunkter insisterade på det faktum att flygplatsen sedan flera år har känt till de skyldigheter som följer av bestämmelserna i direktivet och att inga åtgärder har vidtagits för att förebygga de svårigheter som åberopas och därmed göra det möjligt att öppna marknaden.

(26) Nuvarande platsbrist på 600 m2 som åberopas av flygplatsen skulle kunna avhjälpas utan problem och nya utrymmen skulle kunna frigöras genom att utnyttja det befintliga utrymmet på ett optimalt sätt. Bl.a. föreslås att flytta vinterutrustningen till mer avlägsna platser för att frigöra utrymme vid uppställningsplatserna 51 - 56 på flygplatsens västra sida. Dessutom anser de olika flygbolagen att flygplatsen inte har beaktat att den nuvarande monopolinnehavaren kommer att förlora marknadsandelar på grund av tillträdet av en konkurrent.

(27) När det gäller trafikprognosen visar de senaste tendenserna att siffrorna är tagna i överkant. Kapacitetsbehovet måste således revideras nedåt. Vad gäller transport och hantering av bagage borde det inte medföra några problem att ge tillträde till en andra tjänsteleverantör med tanke på att det f.n. är möjligt att hantera tre flygningar samtidigt och med hänsyn till storleken på bagagehallarna och det faktum att antalet bagagekärror beror på antalet flygningar och inte på antalet tjänsteleverantörer. Arbetsorganisationen inom bagagehallarna borde inte heller ställa till problem, eftersom flygplatsen ensam fortsätter att svara för denna. Enligt flygbolagen beror utrymmesproblemen såväl på rampen som i fråga om bagagehantering framför allt på ett ineffektivt utnyttjande av tillgängliga utrymmen och på brister i organisationen.

(28) Vad gäller personalutrymmen medges att det skulle vara svårt att ge tillträde till all personal från en andra tjänsteleverantör. Genom att sätta upp några byggnader i lättmaterial eller hyra lokaler utanför flygplatsområdet skulle man dock kunna lösa problemet för de nya tjänsteleverantörerna, eftersom de som redan finns inte absolut behöver extra personalutrymmen. Rent allmänt anser de flygbolag som redovisat sina synpunkter att det finns risk för att situationen på flygplatsen Berlin-Tegel kommer att förvärras under kommande år, oavsett storleken på trafikökningen och oberoende av närvaron av en eller flera leverantörer av ramptjänster.

IV. BEDÖMNING AV UNDANTAGET MOT BAKGRUND AV BESTÄMMELSERNA I DIREKTIV 96/67/EG

1. Gällande regler för marktjänster

1.1 Möjligheter att begränsa tillträdet till marknaden

(29) I rådets direktiv 96/67/EG föreskrivs ett differentierat öppnande av marknaden, utgående dels från hur marktjänsterna tillhandahålls (egenhantering eller tjänster till tredje man), dels från flygplatsens trafikvolym.

(30) De allmänna reglerna om hantering i fråga om de tjänstetyper som avses i de tyska myndigheternas anmälan fastställs i artiklarna 6.2 och 7.2 i direktivet. Dessa regler har införts i bestämmelserna i artikel 3.2 i den tyska förordningen genom vilken direktivet införlivas i den nationella lagstiftningen. I enlighet med bestämmelserna i direktivet får medlemsstaterna begränsa tillträdet till marknaden till två tjänsteleverantörer, vilka skall väljas enligt relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande kriterier. Valet av tjänsteleverantörer bör likaså ske genom ett anbudsförfarande. Det är på denna grund som flygplatsen Berlin-Tegel, i enlighet med bilaga 5 till Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlichter Vorschriften(4) av den 10 december 1997 genom vilken direktivet införlivas i den tyska lagstiftningen, måste öppna marknaden för marktjänster till tredje man för en andra tjänsteleverantör och medge två användare att bedriva egenhantering när det gäller de typer av marktjänster för vilka medlemsstaterna får begränsa antalet tjänsteleverantörer eller användare enligt artiklarna 6.2 och 7.2 i direktivet.

(31) När det på grund av specifika utrymmes- eller kapacitetsbegränsningar, särskilt sådana som beror på trängsel eller på ytornas nyttjandegrad, inte är möjligt att öppna marknaden för egenhantering eller tjänster till tredje man i den omfattning som föreskrivs i direktivet, får den berörda medlemsstaten med stöd av artikel 9.1 b och d reservera tillhandahållandet av tjänster till tredje man för en enda tjänsteleverantör och förbjuda utövandet av egenhantering eller begränsa den till en enda användare.

I artikel 9.2 föreskrivs emellertid att det i varje beslut om undantag skall

- anges den eller de tjänstetyper för vilka undantag beviljats samt de specifika utrymmes- och kapacitetsbegränsningar som berättigar till undantag,

- bifogas en plan över åtgärder som syftar till att komma till rätta med dessa begränsningar.

Enligt artikel 9.2 skall ett undantag dessutom inte

- otillbörligen inverka menligt på syftet med direktivet,

- snedvrida konkurrensen,

- vara av större omfattning än nödvändigt.

(32) Det främsta syftet med direktivet är att liberalisera marktjänsterna, vilket kommissionen påpekade i sina beslut av den 14 januari 1998 om flygplatserna i Frankfurt och Düsseldorf(5). Begränsningar som åläggs tredje part innebär en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster. I likhet med statliga åtgärder som begränsar friheten att tillhandahålla tjänster(6), måste sådana åtgärder som kan leda till att tjänsteleverantörerna utesluts eller förbjuds att utöva sin verksamhet eller, som i detta fall, åtgärder som hindrar användare som så önskar att bedriva egenhantering kunna hänföras till trängande behov som är av allmänt intresse och inte av ekonomisk natur. Åtgärderna skall vidare vara rimliga i förhållande till den målsättning som eftersträvas.

1.2 Förfarandet

(33) De tyska myndigheterna har förbundit sig att invänta kommissionens godkännande innan de låter beslutet om undantag träda i kraft.

(34) Kommissionens prövning bör, såsom påpekas i dess två beslut om flygplatserna i Frankfurt och Düsseldorf(7), omfatta följande tre punkter:

- Förekomsten och omfattningen av utrymmes- och kapacitetsbegränsningar som motiverar undantaget och gör det omöjligt att öppna marknaden i den omfattning som föreskrivs i direktivet.

- En lämplig åtgärdsplan för att komma till rätta med dessa begränsningar. Denna plan skall vara trovärdig och får inte innehålla några villkor för genomförandet. Den skall också innehålla en tidsplan för genomförandet av dessa åtgärder.

- Överensstämmelsen med de principer som anges i artikel 9.2 i direktivet i fråga om direktivets syfte, kravet att konkurrensen inte får snedvridas samt åtgärdens räckvidd.

(35) Syftet med ett beviljat undantag är inte att generellt ge flygplatsen en extra anpassningsperiod utöver den som föreskrivs i artikel 1 i direktivet. Undantaget skall göra det möjligt för flygplatsen att lösa de särskilda problem som kan uppstå när marknaden öppnas. Varje undantag måste därför prövas mot bakgrund av de specifika begränsningar som åberopas som stöd för påståendet att det inte skulle vara möjligt att öppna marknaden inom föreskriven tid. Enligt EG-domstolens rättspraxis skall varje undantag tolkas strikt och undantagets räckvidd skall bestämmas med hänsyn till det eftersträvade syftet(8).

(36) Det aktuella undantaget måste prövas mot bakgrund av vad som sagts ovan.

(37) I enlighet med bestämmelserna i artikel 9.4 i direktivet har kommissionen ingående granskat de åberopade utrymmes- och kapacitetsbegränsningarna, det fattade beslutets rimlighet med hänsyn till dessa begränsningar och de åtgärder som föreslagits för att komma till rätta med begränsningarna. Kommissionen har bland annat stött sig på den dokumentation som framlagts av de tyska myndigheterna, på sitt besök vid flygplatsen Berlin-Tegel och på den tekniska studie som kommissionen låtit företaget Aerotec genomföra. Kommissionen har slutligen beaktat flygplatsledningens och den tyska regeringens synpunkter på kommissionens analys, särskilt vad gäller utrymmesbegränsningarna i samband med vilorummen för personalen i anslutning till bagagesorteringshallarna. Enligt de tyska myndigheterna verkar det som om kommissionen underskattar dessa begränsningar. De bekräftar sin ståndpunkt, dvs. att det inte är möjligt att bereda tillträde för en andra tjänsteleverantör i bagagesorteringshallarna. De bestrider slutligen kommissionens bedömning av utrymmesbehovet för en andra tjänsteleverantör, vilket har uppskattats till 1200m2.

2. Granskning av de begränsningar som angetts av de tyska myndigheterna

2.1 Beträffande tillgängligt utrymme

A. Utrymme för uppställning av marktjänstfordon

(38) När det gäller uppställningsplatserna utmed terminalen kan man konstatera, med hänsyn till deras disposition och det faktum att de används för olika typer av flygplan, att alla tillgängliga utrymmen för uppställning av marktjänstutrustning utnyttjas optimalt och att det inte är möjligt att frigöra ytterligare utrymmen. Vid besöket av flygplatsens installationer konstaterades dock att ett stort antal privatfordon parkeras utefter terminalen och bagagehallarna. Det kan svårligen påstås att dessa fordon används i verksamheten, t.ex. för tillsyn över ramptjänsterna. Det konstaterades på plats att dessa fordon inte hade förflyttats under minst fem timmar den dagen, dvs. under största delen av arbetsdagen mellan kl. 10 och 15. Det förefaller därför vara fullt möjligt att använda detta område för att parkera bagagekärror som inte används för tillfället.

(39) Även när det gäller utrustning för frakt och post konstaterades att de fordon som stod parkerade på detta område inte hade förflyttats åtminstone mellan kl. 10 och 15. Dessutom noterades inga rörelser eller hanteringar av flygplan under kommissionens besök av anläggningarna och banområdet under eftermiddagen. Flygplatsmyndigheterna förklarade att dessa marktjänstfordon var öronmärkta, dvs. att de fordon som var parkerade på detta område enbart används för fraktgods och inte för transport av passagerarbagage. Därav kan slutsatsen dras att alla fordon som används för gods- och posthantering stod uppställda under denna period av nolltrafik. Vid en närmare granskning av parkeringsplatserna visade det sig att samtliga dessa fordon vid detta tillfälle utnyttjade knappt mer än hälften av det tillgängliga utrymmet.

(40) Den studie som kommissionen har låtit genomföra för att jämföra situationen med liknande situationer på andra flygplatser och med de normer och den praxis som rekommenderas av Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) motsäger den rapport som lagts fram om platsbristen på banområdet. I dessa normer och denna praxis anges för olika typer av luftfarkoster de ytor som skall avgränsas som säkerhetsområden, men även för placering av utrustning vid uppställningsplatserna. Om dessa normer tillämpas på TIPO-uppställningsplatserna (uppställningsplatser som kräver dragfordon för att flytta flygplanen) och på den typen av uppställning av flygplan som används på detta område, visar det sig att man kan frigöra en yta på nära 200 m2 på varje sida framför flygplanet. Därmed kan man redan på två av de sex uppställningsplatser som finns på detta flygplatsområde frigöra en yta på nära 800 m2, utan att bryta mot ICAO:s säkerhetsbestämmelser. Dessutom bör påpekas att det sammanlagt finns drygt tjugo avlägsna uppställningsplatser på hela flygplatsområdet av typ TIPO där dessa bestämmelser kan tillämpas. Det verkar därför inte vara omöjligt att frigöra utrymmen genom en strikt styrning av verksamheten på rampen, vilket bl.a. förutsätter en klar avgränsning av ytorna på marken och en noggrann användning av platsen och manöverutrymmet runt flygplanet.

(41) De tyska myndigheterna har således inte påvisat att det saknas utrymme för att en andra tjänsteleverantör skall kunna parkera sina marktjänstfordon på banområdet.

B. Bagagetransport

(42) Själva bagagetransporten mellan flygplanet och terminalen verkar inte ställa till problem. Det finns sju bagagehallar på terminalplan noll. Dessutom finns två bagagehallar som är försedda med ett dubbelt transportband för samtidig hantering av ankommande och avgående bagage. De sju andra bagagehallarna är var och en utrustade med två rullband för avgående och ett för ankommande bagage. Hallytan varierar mellan 300 och 450 m2. Det bör noteras att varje hall, utom de två som är försedda med dubbla transportband och som endast används för bagage från avlägsna uppställningsplatser, skall användas för att hantera bagage från de två uppställningsplatser som finns strax utanför samt för bagage från vissa avlägsna uppställningsplatser. Detta innebär att transporttiderna mellan uppställningsplatsen och själva bagagehanteringssystemet är mycket kort, vilket medför en stor och snabb omsättning och ett relativt begränsat behov av bagagekärror.

(43) Det sätt på vilket utrymmet inne i terminalens olika bagagehallar utnyttjas jämfört med vad som sker på andra flygplatser och det faktum att trafikflödet är enkelriktat innebär att det är möjligt att ge tillträde till en andra tjänsteleverantör. Kommissionens experter har nämligen konstaterat på Berlin-Tegel att bagagekärror som väntar på att användas parkeras inne i systemet. Såsom redan påpekades bl.a. i kommissionens beslut beträffande flygplatsen Köln/Bonn(9), beror det antal bagagekärror som krävs i ett visst ögonblick inte på antalet aktörer, utan på det antal flygningar som skall hanteras. Det är därför flygplatsmyndigheternas ansvar att styra användningen av de kärror som behövs för bagagetransport på ett lämpligt och icke-diskriminerande sätt. De bagagekärror som står och väntar kan parkeras på rampen, framför allt på de utrymmen längs terminalen som f.n. används för att parkera privatbilar (se ovan).

(44) Trafikflödet inne i de olika bagagehallarna gör det möjligt att utan större problem ge tillträde till en andra operatör för bagagetransport. Bagaget kan avlastas på några minuter, bl.a. tack vare närheten till uppställningsplatserna, och det tycks inte vara omöjligt att hantera avgående och ankommande bagage samtidigt. Vidare har det inte påvisats att det är omöjligt med hänsyn till flygschemat att hantera två ankomster och en avgång samtidigt. I jämförelse med andra flygplatser som använder samma typ av system, t.ex. Heathrow, är utrymmet inne i hallen och särskilt trafikstråken i mitten tillräckligt för att bereda plats åt två och t.o.m. tre dragfordon med bagagekärror från två olika företag samtidigt. Det finns så pass gott om utrymme att man inte behöver flytta på några kärror för att andra skall kunna passera.

C. Övriga ramptjänster

(45) De tyska myndigheternas rapport innehåller inga särskilda uppgifter om de övriga ramptjänsterna. Det har påpekats att det finns tillräckligt med plats på rampen för att ställa upp utrustning från en andra tjänsteleverantör. När det gäller transport av passagerare med buss till och från avlägsna uppställningsplatser tycks det inte vara absolut nödvändigt att parkera bussarna i närheten av terminalen. Dessa fordon kan, i likhet med många andra flygplatser som t.ex. London-Heathrow, förflytta sig snabbt på banområdet och kan således stå och vänta eller parkeras längre bort, bl.a. i närheten av de mer avlägsna uppställningsplatserna.

(46) Det står klart att man så långt som möjligt bör eftersträva att finna utrymme för utrustning och marktjänster i närheten av flygplanen eller terminalerna beroende på vilka marktjänster det är frågan om. Det handlar dock bara om en prioritet. Enligt bestämmelserna i direktivet skall medlemsstaterna kunna visa att det är omöjligt att öppna marknaden i den grad som krävs. De skall kunna visa att det inte finns tillräckligt med utrymme för att ställa upp utrustning och utföra de tjänster som avses, utan att uttryckligen ställa kvalitetskriterier för varje sådan plats. På Berlin-Tegel, kan utrustningen bl.a. ställas upp i närheten av uppställningsplatserna 33, 34 och 35 där flygplatsmyndigheterna för övrigt ändå planerar att ledigställa ytor. Förfarandet kan i vissa fall ge upphov till styrningsproblem, men kan inte innebära att det är omöjligt att öppna marknaden. Det är kandidatföretagets sak att känna till vilka villkor som kommer att gälla för verksamheten och att besluta om det vill etablera sig på flygplatsen.

D. Personalrum

(47) Enligt den dokumentation som de tyska myndigheterna har lagt fram finns personalrum till varje bagagesorteringshall. Det finns minst sju sådana rum som till ytan är nära nog lika stora som sorteringshallarna. Det totala personalutrymmet uppgår således till minst 1800till 2000m2. De tyska myndigheterna påpekade dock dels att dessa rum inte enbart används av det företag som f.n. har ensamrätt på de berörda marktjänsterna, utan även av andra tjänsteleverantörer och användare som bedriver vissa marktjänster på flygplatsen, dels att vissa personalrum ligger så långt från arbetsområdet för de anställda som arbetar med bagagehantering i de mer avlägsna bagagehallarna (på andra sidan terminalen) att dessa har fått flygplatsledningens tillstånd att ta sin rast på själva arbetsplatsen.

(48) Även om man tar hänsyn till att dessa personalrum används av personal som arbetar med samtliga typer av marktjänster, kan det ändå med bestämdhet hävdas, med stöd av bestämmelserna om storleken och förvaltning av gemensamma personalrum, att det finns tillräckligt med utrymme i terminalen för att ta emot personalen från ytterligare ett företag som sysslar med hantering och transport av bagage, särskilt med hänsyn till att den personalen kommer att arbeta närmast de berörda personalrummen. Det finns dock inget utrymme för att ta emot mer personal än så.

(49) Vad gäller personalrum för personal som arbetar med passagerartransport har det inte påvisats att det är omöjligt att uppföra tillfälliga byggnader av typ "Algeco" i närheten av vissa avlägsna områden, bl.a. uppställningsplatserna 33, 34 och 35 där flygplatsmyndigheterna ändå planerar att skapa nya utrymmen för marktjänster. Det är således kandidatföretagets sak att känna till vilka villkor som kommer att gälla för verksamheten och att avdela sin personal med hänsyn till dessa.

Samma resonemang gäller bagagetransporten.

(50) När det gäller transport av passagerare och bemanning är det inte nödvändigt att personalrummen skall befinna sig i omedelbar närhet av terminalen eller arbetsområdet. När det gäller personal som sysslar med lastning och avlastning av flygplan är det däremot mycket mer problematiskt om personalrummen ligger långt borta. Det är således inte möjligt att ge tillträde till en andra operatör på grund av brist på personalrum nära arbetsplatsen.

(51) När det gäller gods- och posthantering tycks problemet vara annorlunda i och med att i dessa tjänster utförs i en separat del av flygplatsen med specialutrustning och egna anläggningar, som bl.a. innefattar ett vilorum för personal som arbetar med vissa tjänster inom godshantering. Eftersom det redan saknas utrymme för anställda som måste stanna kvar i närheten av sin arbetsplats, är det endast möjligt att ge tillträde till andra operatörer om dessa redan har personalrum för sina anställda och inte önskar få nya. Eftersom det f.n. inte finns andra tjänsteleverantörer i denna del av flygplatsen och med hänsyn till såväl det befintliga utrymmet för uppställning av utrustning som bristen på personalutrymmen i närheten, godkänner kommissionen beslutet att inte ta emot en andra tjänsteleverantör, men underkänner förbudet mot egenhantering av de berörda gods- och posthanteringstjänsterna.

2.2 Tillträde av nya tjänsteleverantörer

(52) Rent allmänt stöder kommissionen de tyska myndigheternas uppfattning att den studie som framlagts av flygplatsen inte tar hänsyn till det faktum att införandet av konkurrens kommer att medföra en minskning av marknadsandelen för den tjänsteleverantör som fram till nu har haft en monopolställning, vilket kommer att minska dennes utrustningsbehov och således frigöra utrymmen.

(53) Kommissionen inser att om det handlar om relativt små marknadsandelar (omkring 10 - 15 % enligt de uppskattningar som gjorts på andra flygplatser med undantag) så kan denna minskning av utrustning vara minimal och då måste det finnas plats för att lägga till den nya tjänsteleverantörens utrustning utöver den nuvarande monopolinnehavarens material.

(54) De effekter som tillkomsten av nya tjänsteleverantörer medför verkar vara överskattade med bred marginal.

(55) Så skulle t.ex. med hänsyn till den egenhantering som bedrivs av flygplatsens största transportör och flygplatsens nuvarande flygschema en ny tjänsteleverantörs utrustningsbehov uppgå till nästan 70 % av den utrustning som f.n. används på flygplatsen (och kräva en uppställningsyta om ungefär 5600m2). Eftersom den tillkommande utrustningen inte motsvaras av er proportionell minskning av nuvarande monopolinnehavarens utrustningsbehov, och därmed även utrymmesbehov, uppskattar kommissionens experter behovsminskningen till cirka 40 % (motsvarande 4000m2). Nettoökningen av utrymmesbehovet uppskattas således till 30 % av nuvarande yta eller 2400m2. Enligt samma beräkningssätt och under förutsättning att nuvarande monopolinnehavarens behov av utrustning är oförändrat, kan ökningen av utrymmesbehovet för en tjänsteleverantör som tar 10 till 15 % av marknaden (vilket motsvarar de uppskattningar som i regel görs för andra flygplatser som beviljas undantag) uppskattas till 1200m2. Såsom har påpekats ovan(10), kan med hänsyn till IACO:s normer ett sådant utrymmesbehov frigöras endast runt tre till fyra TIPO-uppställningsplatser, eller kanske fem av de ungefär tjugo platser av denna typ med beaktande av de tyska myndigheternas uppskattning på 2000m2. Ovanstående utrymmesbehov gäller dock endast under den extrema och föga sannolika förutsättningen att den nya leverantören arbetar under samma perioder av hög belastning som konkurrenten.

(56) Enligt flygplatsens behovsanalys skulle vid införandet av konkurrens de nya leverantörerna tillhandahålla alla tjänster som f.n. genomförs av monopolinnehavaren, vilket inte verkar vara realistiskt. Ett behov på uppskattningsvis 1200m2 förefaller vara mera rimligt och granskningen visar att det är möjligt att tillgodose ett sådant behov.

(57) Kommissionen inser att trafikökningen kommer att ställa till problem under kommande år och att det behövs ytterliga uppställningsplatser och terminalanläggningar. Den effekt som tillträdet av en ny tjänsteleverantör anses ha på antalet rörelser på rampen verkar dock vara överskattad. Att rörelserna på rampen ökar är framför allt beroende på antalet flygrörelser och eftersom den maximala flygrörelsekapaciteten, såsom redan påpekats, har beräknats till 18 ankomster och avgångar i timmen kan rullbanorna korsas från de avlägsna uppställningsplatserna utan att störa flygplanstrafiken. Under högtrafik kommer det att krävas särskilt stor uppmärksamhet från operatörernas sida och det är flygplatsledningens ansvar att se till att man respekterar trafiknormerna på rampen. På flera europeiska flygplatser med ett stort antal rörelser i terminalens närmaste omgivning och med mycket större trängsel har man vant sig vid att korsa rullbanorna under strikt iakttagande av säkerhetsnormerna.

Flygplatsens tillgängliga ytor räcker således för att ta emot utrustningen från en andra tjänsteleverantör antingen utmed terminalen eller framför flygplanen eller, när det gäller bussar för passagerartransport, vid de avlägsna uppställningsplasterna. Det företag som vill komma in på flygplatsen måste själv avgöra om det är möjligt att arbeta inom de utrymmesbegränsningar som meddelas inom ramen för direktivets bestämmelser. Det utrymme som finns tillgängligt för personalrum räcker dock inte för att man skall kunna ta emot en andra tjänsteleverantör för samtliga ramptjänster. Det faktum att personalrummen ligger inom ett begränsat område i terminalen innebär att det är möjligt att ge tillträde till en andra tjänsteleverantör för bagagetransport (samt för lastning och avlastning av flygplan). Personalrummen för busschaufförerna kan i så fall förläggas till områden som ligger längre bort. När det gäller de övriga tjänster som omfattas av undantaget kan direktivets principer endast tillämpas inom ramen för egenhantering som utövas av transportörer som inte har behov av ytterligare utrymmen för personalen.

I punkt 5 i ingressen till direktivet anges följande: "Att ge tillträde till marknaden för marktjänster är en åtgärd som bör bidra till lägre driftkostnader för flygbolagen och bättre service för användarna". För att direktivet skall ha avsedd effekt bör emellertid detta tillträde till marknaden vara reellt. Ett öppnande som existerar på papperet men inte i praktiken, vilket ser ut att vara fallet sedan den 1 januari 1998 när det gäller utövandet av egenhantering, inverkar alltså menligt på direktivets syften. Ett öppnande som i enlighet med punkt 5 i ingressen även bidrar till att förbättra de tillhandahållna tjänsterna och sänka de priser som många användare betalar, skulle däremot underlätta uppnåendet av direktivets syften genom att det leder till konkurrens mellan leverantörerna. Med tanke på att utrymmet på flygplatsen, för vissa typer av tjänster, inte möjliggör annat än ett begränsat öppnande där endast en ny operatör kan beredas tillträde, är det bara genom att upplåta denna plats till en leverantör som erbjuder tjänster till tredje man som det skulle vara möjligt att uppnå dessa syften.

3. Åtgärdsplanen

(58) I enlighet med artikel 9.2 i direktivet har de tyska myndigheterna lagt fram en plan över lämpliga åtgärder för att komma till rätta med de åberopade begränsningarna.

(59) Flygplatsledningen har beslutat att genomföra en utbyggnadsplan. I första hand innebär planen att man bygger ut kapaciteten genom anläggning av en ny terminal öster om nuvarande terminal. Nuvarande parkeringsplatser kommer att flyttas bort, en ny ramp kommer att anläggas och huvudentrén flyttas öster om kontrolltornet för att minska överbelastningen vid korsningen i norra delen av flygplatsen.

(60) Hur det definitiva beslutet om den nya terminalbyggnaden kommer att se ut beror dock på de administrativa tillstånden och på vilka avsikter investerarna har med den nya flygplatsen Berlin-Brandenburg.

(61) Som redan påpekades måste åtgärdsplanen för att komma till rätta med de åberopade begränsningarna dock vara trovärdig, inte innehålla några villkor och åtföljas av en tidsplan. Eftersom det råder osäkerhet kring projektets genomförande och desto mer om tidpunkten för genomförandet kan kommissionen inte enbart räkna med detta projekt som åtgärdsplan i den mening som avses i artikel 9 i direktivet.

(62) De tyska myndigheterna har dock även lagt fram följande två åtgärder:

- Fem områden som f.n. är beväxta med gräs görs om till ytor för marktjänster och uppställning av marktjänstutrustning (dessa områden är numrerade på den plan som bifogas detta beslut). Dessa områden ligger intill verksamhetsområdena för marktjänster och är markerade på "Lageplan: Planzustand BZW Aenderung: Alte Beststandplan Nr 62" enligt situationen per den 6 november 1998. Härigenom frigörs en yta för marktjänster på 6300m2 till hösten 2000 för att bereda tillträde för nya tjänsteleverantörer i enlighet med bestämmelserna i direktivet och i de nationella förordningarna genom vilka direktivet införlivas i den tyska lagstiftningen om flygplatser.

- Den byggnad som f.n. används för biluthyrningstjänster byggs om. Åtgärden innebär påbyggnad av en övre våning för att frigöra bottenvåningen inte enbart som uppställningsutrymme för marktjänster, utan också för att lösa problemet i samband med bagagehanteringen.

(63) Det faktum att det inte behövs något särskilt administrativt tillstånd för att genomföra dessa åtgärder och att de tyska myndigheterna har åtagit sig att genomföra dessa arbeten för att fullständigt uppfylla direktivets krav före utgången av giltighetstiden för beslutet om undantag, innebär att dessa åtgärder kan anses uppfylla kravet på en åtgärdsplan enligt artikel 9 i direktivet.

4. Uppfyllande av de kriterier som fastställs i artikel 9.2 i direktivet

(64) Det faktum att det finns tillräckligt med utrymme för att ta emot utrustning och personal från en andra operatör vid sidan om nuvarande monopolinnehavare för de marktjänster som avses i undantaget tyder på att undantagets tillämpningsområde är av större omfattning än nödvändigt. När det gäller tidslängden (fram till hösten 2000) för de arbeten som planeras för att möjliggöra öppnandet av marknaden i den grad som föreskrivs i direktivet och i de tyska bestämmelserna genom vilka direktivet överförs till tysk lagstiftning för de berörda typer av marktjänsterna, nämligen två tjänsteleverantörer och två användare med tillstånd att bedriva egenhantering, kan däremot beslutas att undantaget inte är av större omfattning än nödvändigt.

V. SLUTSATS

(65) Det tyska myndigheterna har inte bevisat att det skulle vara omöjligt att öppna marknaden för en andra tjänsteleverantör för alla typer av marktjänster som avses i undantaget. Det utrymme som är tillgängligt på banområdet och i terminalen för uppställning av utrustning och för personal gör det möjligt att öppna marknaden för sortering och transport av bagage, passagerare och bemanningsmedlemmar för en andra tjänsteleverantör dock tillåter inte att en transportör utövar egenhantering under den berörda perioden. Däremot innebär bristen på lämpliga anläggningar för personal i andra delar av banområdet eller terminalen att flygplatsen är tvingad att förbehålla tjänster i samband med gods och frakt för användare som inte behöver extra personalrum inom ramen för egenhantering i denna del av flygplatsen. På grund av det begränsade utrymmet på rampen och omöjligheten att skaffa extra personalutrymme i närheten av arbetsområdet för de anställda som arbetar med lastning och avlastning samt förflyttning av flygplan är det motiverat att bibehålla monopolet för dessa tjänster under den aktuella perioden.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Det beslut om undantag som de tyska myndigheterna beviljat flygplatsen Berlin-Tegel den 26 januari 1999, vilket anmäldes till kommissionen den 29 januari 1999, godkänns under förutsättning att Förbundsrepubliken Tyskland gör följande ändringar:

- Förbjuda egenhantering till och med den 31 december 2000 enbart när det gäller de typer av tjänster som avses i punkterna 3 och 5.4 i bilagan till direktivet, vad gäller transport av passagerare, bagage och besättning, och i punkt 5.6.

- Fram till och med den 31 december 2000 förbehålla tillhandahållandet av tjänster till tredje man åt flygplatsen Berlin-Tegel (Berliner Flughafen GmbH) när det gäller de typer av tjänster som anges i punkterna 4, 5.4 vad gäller lastning och lossning av flygplanet och punkt 5.6 i bilagan till direktivet.

Artikel 2

Efter att ha ändrat beslutet om undantag i enlighet med artikel 1 skall Förbundsrepubliken Tyskland anmäla det till kommissionen innan det träder i kraft.

Artikel 3

Detta beslut riktar sig till Förbundsrepubliken Tyskland.

Utfärdat i Bryssel den 27 april 1999.

På kommissionens vägnar

Neil KINNOCK

Ledamot av kommissionen

(1) EGT L 272, 25.10.1996, s. 36.

(2) EGT C 64, 6.3.1999, s. 9 - 11.

(3) Bundesgesetzblatt 1997 del 1 nr 82, 16.12.1997, s. 2885.

(4) Jämför not 3.

(5) Kommissionens beslut av den 14 januari 1998, EGT L 173, 18.6.1998, s. 32.

(6) Dom av den 25 juli 1991 i mål C-288/89, Mediawet, Rec. 1991, s. I-4007 och i mål C-76/90, Säger mot Dennemeyer, Rec. 1991, s. I-4221.

(7) Jämför not 5.

(8) Jämför not 5.

(9) Kommissionens beslut av den 30 oktober 1998 om flygplatsen Köln/Bonn, EGT L 300, 11.11.1998, s. 25.

(10) Se punkt 2.1.A.