SV Europeiska unionens officiella tidning C 68/6

RÅDETS YTTRANDE

av den 10 mars 2009

om Irlands uppdaterade stabilitetsprogram för 2008–2013

(2009/C 68/02)

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR AVGIVIT FÖLJANDE YTTRANDE

med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken (1), särskilt artikel 5.3,

med beaktande av kommissionens rekommendation, och

efter att ha hört ekonomiska och finansiella kommittén,

HÄRIGENOM FRAMFÖRS FÖLJANDE:

(1) Den 10 mars 2009 granskade rådet Irlands uppdaterade stabilitetsprogram (2) som omfattar perioden 2008–2013.

(2) Efter mer än ett decennium av stark ekonomisk tillväxt, som i allt högre utsträckning drivits på av inhemsk efterfrågan, går Irland nu igenom en svår recession. Den kraftiga nedgången på bostadsmarknaden ligger bakom den allmänna ekonomiska nedgången, som därefter har spritt sig till ekonomin som helhet och förvärrats av den globala finanskrisen och recessionen hos Irlands viktigaste handelspartner. Denna utveckling har också lett till en mycket kraftig försämring av de offentliga finanserna, vilket illustreras av att saldot i de offentliga finanserna gått från ett litet överskott under 2007 till ett underskott på 6,3 % av BNP under 2008. Mot denna bakgrund har myndigheterna antagit konsolideringsåtgärder i olika steg med början i mitten av 2008. I detta sammanhang har det även vidtagits åtgärder för att stärka köpkraften och stödja en ordnad justering av bostadsmarknaden, samtidigt som offentliga investeringar åter inriktas på nyckelprojekt. Under de kommande åren är den viktigaste uppgiften genomförandet av en hållbar strategi för konsolidering av de offentliga finanserna i syfte att marknaden ska återfå förtroendet, vilket ska ske samtidigt som man styr resurser från byggsektorn till mer produktiva sektorer och återfår konkurrenskraften genom produktivitetshöjande åtgärder och välavvägd lönepolitik. Finanssektorn är fortsatt bräcklig, vilket kan hindra anpassningen på kort sikt och ytterligare fresta på de offentliga finanserna. Reformeringen av pensionssystemet är ytterligare en utmaning när det gäller att förbättra de offentliga finansernas långsiktiga stabilitet.

(3) Enligt det makroekonomiska scenario som ligger till grund för programmet kommer minskningen av reala BNP med 1,4 % under 2008 att följas av ytterligare nedgång med 4,0 % under 2009 och 0,9 % under 2010, innan tillväxten återhämtar sig till en genomsnittlig takt på 2,9 % under resten av programperioden. Dessa antaganden om tillväxten verkar rimliga fram till 2010, om man bedömer dem mot tillgänglig information. (3) Från och med 2011 verkar den prognostiserade ekonomiska tillväxten något optimistisk. Inflationsberäkningarna i programmet verkar vara realistiska. Detsamma gäller prognosen för underskottet i utrikeshandeln och konkurrenskraften.

(4) Enligt kommissionens interimsprognos från januari 2009 beräknas underskottet i de offentliga finanserna för 2008 uppgå till 6,3 % av BNP, vilket kan jämföras med målet på 0,9 % av BNP i den föregående uppdateringen av stabilitetsprogrammet (4). Dessa siffror, som är mycket värre än väntat, återspeglar både kraftigt minskade skatteintäkter och vissa överträdanden av utgiftstak (5). Målen för skatteintäkter uppnåddes inte, beroende på permanenta förluster av intäkter kopplade till bostadsboomen och på rent allmänt lägre ekonomisk aktivitet än väntat. Trots att man i juli 2008 vidtog vissa åtgärder för att begränsa utgiftsökningarna, låg de högre än planerat, framförallt i fråga om sociala transfereringar, ränteutgifter och offentliga investeringar. Sociala transfereringar uppfyller sin roll som automatiska stabilisatorer, vilket återspeglas i högre utgifter för arbetslösheten.

(5) Underskottet i de offentliga finanserna förväntas stiga till 9,5 % av BNP under 2009, främst beroende på den ekonomiska nedgången. Regeringen har genomfört en diskretionär åtstramning motsvarande nästan 3 % av BNP. Samtidigt har några åtgärder vidtagits för att motverka nedgången på cirka 0,5 % av BNP. Sammantaget medför detta en övergripande åtstramning på omkring 2,5 % av BNP. Denna åtstramning omfattar bland annat ett paket som ingick i tillägget, dock utan att några detaljer yppades, och det ingår därför inte i kommissionens interimsprognos. Kommissionen bedömer att åtstramningen under 2009 medför en nettobesparing på 0,8 % av BNP, något under den nivå på 1 % av BNP som regeringen meddelat (6). Trots åtstramningen beräknas det strukturella underskottet (enligt kommissionens omräkning på grundval av informationen i programmet) öka med 2 procentenheter av BNP, beroende på förlust av skatteintäkter, kopplat till den pågående justeringen på bostadsmarknaden och svårigheter med att tillräckligt snabbt hejda utgiftsökningarna samt en kraftig nedjustering av den potentiella tillväxten.

(6) Regeringens finanspolitiska strategi på medellång sikt syftar till att senast 2013 få ned det nominella underskottet till under referensvärdet på 3 % av BNP. Underskottet skulle börja minska 2010 och från och med 2011 minska i ökande takt. Programmet innehåller inga uppgifter om när det medelfristiga målet kommer att uppnås (7). Visserligen anges från 2010 ett årligt konsolideringsmål som motsvarar en samlad insats på cirka 7 % av BNP i nominella termer, men inga specifika åtgärder anges. Enligt de preliminära beräkningarna i tillägget handlar det om en konsolideringsstrategi som främst är utgiftsbaserad. Under programperioden förväntas inkomstkvoten öka svagt (med 0,75 % av BNP), medan den primära utgiftskvoten förväntas minska kraftigt (med cirka 5,25 procentenheter), främst i form av sociala transfereringar och offentlig konsumtion. Ränteutgifterna som andel av BNP förväntas tredubblas under programperioden, till 3,5 % av BNP. Den snabba ökningen av underskottet, fallande nominell BNP och den betydande stock-/flödesjusteringen under 2008 kopplad till en avsiktlig ackumulering av likvida medel bidrar till att skuldkvoten fördubblas mellan 2007 och 2009 och till ett överskridande av referensvärdet på 60 % av BNP från och med 2010.

(7) Utfallet för de offentliga finanserna kan bli sämre än väntat under programperioden. För det första finns det stora risker förknippade med bristen på information om den planerade konsolideringsstrategin efter 2009, framför allt i fråga om utvecklingen av utgifter och intäkter, inte minst mot bakgrund av hur viktiga utgiftsminskningarna är. (8) För det andra kan tillväxtberäkningarna i det ekonomiska scenariot vara alltför optimistiska, i synnerhet för de senare åren. Med hänsyn till de risker som omgärdar underskottsmålen kommer skuldkvoten troligtvis att utvecklas mindre gynnsamt än vad som förutses i programmet. Dessutom finns det specifika risker kopplade till eventuella förpliktelser till följd av finanskrisen, framför allt i form av eventuella ytterligare kapitaltillskott till banker (skulder) eller regeringens bankgarantier (underskott och skulder, om det skulle bli aktuellt).

(8) I Irland påverkar befolkningens åldrande de offentliga finanserna i klart högre utsträckning än EU-genomsnittet, framför allt på grund av den relativt stora prognostiserade ökningen av pensionsutgifterna under de närmaste årtiondena. Det budgetläge för 2008 som uppskattas i programmet, som är betydligt sämre än utgångsläget i det tidigare programmet, förvärrar den åldrande befolkningens budgetpåverkan på hållbarhetsgapet. Om man emellertid utgår från att de offentliga finansernas ställning 2009 motsvarar kommissionens interimsprognos, skulle hållbarhetsgapet öka betydligt. Även om tillgångar har ackumulerats i den nationella pensionsreservfonden för att på förhand delfinansiera kommande pensionsutgifter, förväntas bruttoskulden överskrida fördragets referensvärde under programperioden. Att minska det höga primära underskottet på medellång sikt i enlighet med programmet och genomföra reformåtgärder för att begränsa den betydande ökningen av de åldersrelaterade utgifterna skulle bidra till att minska de höga riskerna för de offentliga finansernas hållbarhet. Ovanstående risker, förknippade med den stabiliseringsplan för den finansiella sektorn som Irland infört, kan påverka de offentliga finansernas hållbarhet negativt på lång sikt, främst på grund av att offentliga skulden påverkas, om kostnaderna för det statliga stödet inte kan tas igen fullt ut i framtiden.

(9) Irlands finanspolitiska regelverk på medellång sikt har vissa svagheter. Framför allt kan budgetmålen för åren efter budgeten, i synnerhet på utgiftssidan, ändras i kommande budgetar. Som den senaste tidens erfarenheter visat gör detta det svårare för beslutsfattarna att hålla en klok finanspolitisk kurs när (ihållande) extraordinära intäkter uppstår. Samtidigt kan det minska deras möjligheter att på ett trovärdigt sätt följa en konsolideringsstrategi i svåra tider. I programmet behandlas inte dessa frågor direkt, men regeringen har inrättat en skattekommission och en ”Special Review Group on Public Service Expenditure and Numbers”, som ska utarbeta rekommendationer för hur skattesystemet och programmen för offentliga utgifter kan förbättras. Rapporterna från dessa två grupper förväntas vara klara under 2009 och enligt de irländska myndigheterna ska rekommendationerna beaktas i beslutsfattandet för 2010 års budget och följande budgetar.

(10) Irland har vidtagit flera åtgärder för att upprätthålla stabiliteten i finanssektorn. Den lagstadgade gränsen för insättningsgarantin har höjts till 100 000 EUR per insättare. Det har införts bankgarantier för anslutna banker motsvarande ungefär 400 miljarder EUR. I december tillkännagavs ett rekapitaliseringsprogram på 10 miljarder EUR (5 % av BNP) för tre större banker, vilket delvis ska finansieras med medel från den nationella pensionsreservfonden. En av de berörda bankerna förstatligades dock senare. Kapitaltillskottet (7 miljarder EUR meddelades den 11 februari till de två återstående bankerna) ska finansieras med medel från den nationella pensionsreservfonden och framtida bidrag till den.

(11) Finanspolitiken under 2009 innebär generellt en konsolidering av budgeten, vilket är lämpligt och i enlighet med den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa som Europeiska rådet beslutade om i december 2008, med tanke på det stora underskottet och den kraftigt ökande skuldbördan. Dessutom har Irland i enlighet med den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa vidtagit flera åtgärder för att stödja konjunkturen och driva på strukturreformerna. Detta paket är ett väl avvägt svar på den makroekonomiska situationen. Åtgärderna, som främst är inriktade på att stödja hushållens köpkraft och investeringar, kommer i rätt tid och är målinriktade. Särskilda åtgärder har vidtagits till stöd för anpassningen av bostadsmarknaden, där den ekonomiska nedgången startade, medan andra åtgärder är direkt riktade till de mest utsatta grupper som förmodligen drabbas hårdast av krisen, till exempel ett paket för social trygghet. Åtgärderna är av mer permanent än tillfällig karaktär, men detta ska ses mot bakgrund av att den övergripande strategin är inriktad på att minska underskotten. Återhämtningen stöds också av strukturåtgärder, som fortsatta höga offentliga investeringar inom ramen för Irlands fleråriga nationella utvecklingsplan (cirka 4,5 % av BNP per år under programperioden) och skattelättnader för FoU-verksamhet samt för små företag som befinner sig i startfasen. Åtgärderna är kopplade till det reformprogram på medellång sikt och de länderspecifika rekommendationer som kommissionen föreslog den 28 januari 2009 inom ramen för Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning.

(12) Efter den ytterligare ökningen under 2009 beräknas underskottet stegvis minska. För att minska det nominella underskottet till under 3 % av BNP till 2013, så som sägs i programmet, måste man dock ta itu med ovannämnda betydande risker för målen för de offentliga finanserna och vara beredd att vidta ytterligare åtgärder, om det visar sig nödvändigt. Planerna för konsolidering av de offentliga finanserna måste stödjas med åtgärder.

(13) När det gäller uppgiftskraven i uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogram, saknar programmet vissa obligatoriska och frivilliga uppgifter (9).

Sammantaget är slutsatsen att det offentliga underskottet efter en mycket skarp försämring under 2008 kommer att öka ytterligare under 2009, till 9,5 % av BNP. Åtgärderna för en budgetkonsolidering och för att stödja ekonomin är välkomna och lämpliga mot bakgrund av det stora underskottet och den kraftigt ökande skuldbördan. De överensstämmer dessutom med den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa. Efter försämringen under 2009 av de offentliga finanserna anges i programmet att underskottet senast 2013 kommer att hamna under referensvärdet på 3 % av BNP, medan skulden från och med 2010 skulle överstiga referensvärdet på 60 % av BNP. Detta skulle ske mot bakgrund av en snabb konjunkturåterhämtning efter 2010. Utfallet för de offentliga finanserna kan bli sämre än väntat under programperioden, främst beroende på dels bristen på information om den planerade konsolideringsstrategin efter 2009, dels alltför optimistiska tillväxtprognoser i det ekonomiska scenariot, i synnerhet för de senare åren. Ytterligare risker utgörs av stödåtgärderna för finanssektorn. Det är nödvändigt att återfå konkurrenskraften genom produktivitetshöjande åtgärder och en ändamålsenlig lönepolitik. För att minska det nominella underskottet till under 3 % av BNP fram till 2013, så som sägs i programmet, måste man ta itu med de betydande riskerna för målen för de offentliga finanserna och vara beredd att vidta ytterligare åtgärder, om det visar sig nödvändigt. Även för att förbättra de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet måste planerna för konsolidering av de offentliga finanserna stödjas med åtgärder.

Mot bakgrund av denna bedömning uppmanas Irland att

i) begränsa ökningen av underskottet för 2009 samt ange och strikt genomföra genomgripande årliga insatser inom ett brett program för konsolidering av de offentliga finanserna för 2010 och framåt,

ii) skärpa den bindande naturen hos det medelfristiga finanspolitiska regelverket samt noga övervaka att målen för de offentliga finanserna uppnås under året för att minska riskerna för anpassningen, och

iii) mot bakgrund av de prognostiserade avsevärda höjningarna av åldersrelaterade utgifter och den skuldökning, förvisso från en låg nivå, som förväntas under programperioden, förbättra de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet genom att genomföra ytterligare pensionsreformer som komplement till konsolideringen av de offentliga finanserna.

Jämförelse av nyckeltal i makroekonomiska beräkningar och budgetberäkningar

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Real BNP (förändring i %) SP jan. 2009 6,0 – 1,4 – 4,0 – 0,9 2,3 3,4 3,0 KOM jan. 2009 6,0 – 2,0 – 5,0 0,0 i.u. i.u. i.u. SP nov. 2007 4,8 3,0 3,5 4,1 i.u. i.u. i.u. HIKP-inflation (%) SP jan. 2009 2,8 3,1 0,5 1,5 1,8 1,8 1,8 KOM jan. 2009 2,9 3,1 0,7 1,8 i.u. i.u. i.u. SP nov. 2007 2,8 2,4 2,0 1,8 i.u. i.u. i.u. Produktionsgap (10) (i % av potentiell BNP) SP jan. 2009 4,4 0,5 – 3,5 – 4,1 – 3,4 – 1,6 – 0,5 KOM jan. 2009 (12) 4,4 0,1 – 4,5 – 4,2 i.u. i.u. i.u. SP nov. 2007 – 0,5 – 1,3 – 1,5 – 0,7 i.u. i.u. i.u. Finansiellt nettosparande (saldo i bytes- och kapitalbalans) (i % av BNP) SP jan. 2009 – 5,4 – 6,3 – 4,2 – 3,5 – 3,4 – 3,0 – 2,8 KOM jan. 2009 – 5,4 – 5,7 – 3,3 – 3,2 i.u. i.u. i.u. SP nov. 2007 – 4,4 – 3,9 – 3,5 – 3,1 i.u. i.u. i.u. Offentliga intäkter (i % av BNP) SP jan. 2009 35,7 33,6 33,7 34,4 34,6 33,9 34,4 KOM jan. 2009 35,7 33,7 33,7 33,9 i.u. i.u. i.u. SP nov. 2007 36,6 36,1 35,8 35,4 i.u. i.u. i.u. Offentliga utgifter (i % av BNP) SP jan. 2009 35,4 39,9 43,3 43,4 41,0 38,7 37,0 KOM jan. 2009 35,4 40,0 44,7 46,9 i.u. i.u. i.u. SP nov. 2007 36,1 37,0 36,9 36,5 i.u. i.u. i.u. Saldo i de offentliga finanserna (i % av BNP) SP jan. 2009 (11) 0,2 – 6,3 – 9,5 – 9,0 – 6,4 – 4,8 – 2,6 KOM jan. 2009 0,2 – 6,3 – 11,0 – 13,0 i.u. i.u. i.u. SP nov. 2007 0,5 – 0,9 – 1,1 – 1,0 i.u. i.u. i.u. Primärt saldo (i % av BNP) SP jan. 2009 1,2 – 5,2 – 7,3 – 6,4 – 3,5 – 1,7 0,7 KOM jan. 2009 1,2 – 5,2 – 8,7 – 10,3 i.u. i.u. i.u. SP nov. 2007 1,4 0,0 – 0,1 0,0 i.u. i.u. i.u. Konjunkturrensat saldo (10) (i % av BNP) SP jan. 2009 – 1,5 – 6,5 – 8,1 – 7,4 – 5,0 – 4,1 – 2,4 KOM jan. 2009 – 1,5 – 6,3 – 9,1 – 11,3 i.u. i.u. i.u. SP nov. 2007 0,7 – 0,4 – 0,5 – 0,7 i.u. i.u. i.u. Strukturellt saldo (13) (i % av BNP) SP jan. 2009 – 1,7 – 6,2 – 8,1 – 7,4 – 5,0 – 4,1 – 2,4 KOM jan. 2009 – 1,5 – 6,3 – 9,4 – 11,3 i.u. i.u. i.u. SP nov. 2007 0,5 – 0,4 – 0,5 – 0,7 i.u. i.u. i.u. Offentlig bruttoskuld (i % av BNP) SP jan. 2009 24,8 40,6 52,7 62,3 65,7 66,2 64,5 KOM jan. 2009 24,8 40,8 54,8 68,2 i.u. i.u. i.u. SP nov. 2007 25,1 25,9 27,6 28,7 i.u. i.u. i.u. Stabilitetsprogrammet (SP), kommissionens interimsprognoser från januari 2009 (KOM), Kommissionens beräkningar.

(1) EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. De dokument som det hänvisas till i texten återfinns på följande webbplats:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Inklusive det tillägg som lämnades in den 9 januari 2009.

(3) I denna bedömning beaktas bland annat kommissionens prognos från januari 2009, men även övrig information som har blivit tillgänglig sedan dess.

(4) I tillägget beräknas underskottet för 2008 uppgå till 6,3 % av BNP. Mot bakgrund av den rapporterade överträdelsen av referensvärdet i fördraget, utarbetade kommissionen den 18 februari 2009 en rapport enligt artikel 104.3 i fördraget.

(5) Att utgifterna är högre än väntat förklaras av i) högre sociala transfereringar än planerat, ii) ökade ränteutgifter och iii) och icke-budgeterade investeringar i anläggningstillgångar, till exempel köpet av betalbron Westlink till en kostnad motsvarande 0,3 % av BNP.

(6) I början av februari specificerade regeringen paketet i detalj. Det består av en pensionsavgift på löner i offentliga sektorn (som försiktigtvis uppskattas till 0,5 % av BNP per år med beaktande av att skatten är avdragsgill), ytterligare neddragningar av offentliga investeringar (0,2 % av BNP) och ytterligare åtgärder för mindre besparingar (sammantaget 0,2 % av BNP per år).

(7) För första gången innehåller programmet en kvantifiering av det medelfristiga målet, som bör vara ett strukturellt saldo (dvs. det konjunkturrensade saldot, exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder) mellan – 0,5 % och 0 % av BNP jämfört med det tidigare målet om offentliga finanser som är ”nära balans”.

(8) Enligt de irländska myndigheterna kommer de politiska besluten om fördelningen av åtgärder mellan utgifter och intäkter i den planerade konsolideringen att tillkännages i kommande budgetar.

(9) Av de obligatoriska uppgifterna saknades enbart uppgifter om nominell effektiv växelkurs, BNP-tillväxten i EU samt tillväxten på relevanta utländska marknader. Av de frivilliga uppgifterna är det bl.a. uppgifter om sektorsspecifika saldon och offentliga utgifter per verksamhetsområde som saknas.

(10) Programmens produktionsgap och konjunkturrensade saldon har räknats om av kommissionen, baserat på uppgifterna i dessa.

(11) Målen för de offentliga finanserna omfattar ännu inte specificerade ytterligare årliga konsolideringsåtgärder på 2,25 % av BNP under 2010, 2 % under 2011, 1,75 % under 2012 och 1,5 % under 2013. De ytterligare konsolideringsåtgärderna för 2009 (1 % av BNP) håller på att sammanställas.

(12) Baserat på en beräknad potentiell tillväxt på 4,0 %, 2,2 %, -0,4 % respektive -0,4 % under perioden 2007–2010.

(13) Konjunkturrensat saldo exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder. Engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder motsvarar 0,3 % av BNP under 2008 (ökar underskottet) enligt det senaste programmet och 0,3 % under 2009 (minskar underskottet) enligt kommissionens interimsprognos från januari 2009.

Källor:

Stabilitetsprogrammet (SP), kommissionens interimsprognoser från januari 2009 (KOM), Kommissionens beräkningar.