SV Europeiska unionens officiella tidning C 260/1

RÅDETS YTTRANDE

av den 10 oktober 2006

om Ungerns justerade uppdatering av konvergensprogrammet för 2005–2009

(2006/C 260/01)

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR AVGETT FÖLJANDE YTTRANDE

med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken (1), särskilt artikel 9.3,

med beaktande av rådets yttrande av den 24 januari 2006 om Ungerns uppdaterade konvergensprogram 2005–2008,

med beaktande av kommissionens rekommendation, och

efter samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén.

HÄRIGENOM FRAMFÖRS FÖLJANDE.

(1) Den 10 oktober 2006 granskade rådet den justerade uppdatering av Ungerns konvergensprogram som inkom den 1 september 2006 och omfattar perioden 2005–2009 (2).

(2) Efter det att ett omfattande ekonomiskt reformpaket antagits i mitten av 1990-talet gynnades den ungerska ekonomin av en stabil och relativt hög tillväxt och minskad inflationen som stöddes av en sund makroekonomisk politik och ändamålsenliga strukturreformer. Från och med 2001, och särskilt under de senaste åren, har dock betydligt ökade offentliga utgifter kopplade till skattesänkningar och frikostiga löneökningar i den offentliga sektorn lett till att underskott i de offentliga finanserna varje år legat gott och väl över 5 % av BNP, vilket inneburit kraftiga avvikelser från de ursprungliga målen för underskottet. Dessutom har uppgifterna vid utgången av åren ökats betydligt i efterhand i praktiskt taget varje rapport om de offentliga finanserna. I stället för de planerade underskottsmålen i konvergensprogrammet från maj 2004 på 4,6 % av BNP 2004, 4,1 % av BNP 2005 och 3,6 % av BNP 2006 blev resultatet 6,6 % av BNP 2004 och 7,5 % av BNP 2005 och förväntas av den ungerska regeringen detta år bli cirka 10,1 % av BNP 2006, vilket är den utan jämförelse högsta nivån i EU (kostnaderna för pensionsreformen är medräknade i alla uppgifter). En stor del av avvikelserna i de offentliga finanserna har orsakats av överoptimistisk planering, stora överskridanden av utgiftsramarna, skattesänkningar och brist på tillräckliga insatser för strukturella anpassningar. Det faktum att politiken för de offentliga finanserna varit så ytterst expansionistisk har i betydande grad skadat dess trovärdighet och medfört en ökande belastning på ekonomin. Det har särskilt lett till allvarliga obalanser i förhållande till omvärlden och till en betydande ökning av den samlade utlandsskulden (från under 20 % av BNP 2001 till nära 30 % av BNP 2005) och mycket större ränteskillnader än i de andra nyligen anslutna medlemsstaterna.

(3) Den 5 juli 2004 beslutade rådet att ett alltför stort underskott förelåg i Ungern och utfärdade en första rekommendation enligt artikel 104.7 om hur detta skulle fås att upphöra senast 2008, det slutår som angavs av de ungerska myndigheterna i konvergensprogrammet från maj 2004. I januari 2005 och ånyo i november 2005 beslutade rådet enligt artikel 104.8 att Ungern inte efterlevde denna första samt den följande rekommendationen av den 8 mars 2005. Rådet beaktade särskilt bland annat den betydande avvikelse från den medellånga anpassningsstrategin, närmare bestämt i fråga om underskottsmålen för 2005 och 2006.

(4) Den 1 december 2005 lade de ungerska myndigheterna fram en uppdatering av konvergensprogrammet för kommissionen och rådet med en ny anpassningsstrategi som fortfarande angav 2008 som det år då det alltför stora underskottet senast skulle ha upphört. Den 24 januari 2006 antog rådet ett yttrande om denna uppdatering från 2005, i vilket det framhöll att den mycket kraftiga utgiftsminskningen på 7,5 % av BNP inte åtföljdes av några konkreta åtgärder. I enlighet med artikel 9 andra stycket i avsnitt 3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 med ändringar uppmanade rådet därför Ungern att snarast möjligt och senast den 1 september 2006 lägga fram en justerad uppdatering av konvergensprogrammet som omfattar konkreta och strukturella åtgärder som är fullt förenliga med Ungerns anpassningsstrategi på medellång sikt.

(5) Efter att underskottet i de offentliga finanserna under 2005 enligt en rapport från våren 2006 visat sig motsvara 7,5 % av BNP, meddelade de ungerska myndigheterna efter de allmänna valen i april 2006 att det beräknade underskottet för 2006 skulle revideras kraftigt uppåt och, om inga korrigerande åtgärder vidtogs, kunna nå upp till 11,6 % av BNP (3). Överskridandet av det underskottsmål på 6,1 % av BNP som fastställts i budgetförordningen och i uppdateringen av konvergensprogrammet från 2005 inträffade nästan uteslutande på utgiftssidan (cirka 5 % av BNP). Det skedde huvudsakligen på områdena för driftskostnader för de statliga myndigheter som finansieras över budgeten, pensionsutbetalningar och vårdkostnader samt därför att kommunernas investeringar varit större än förväntat till följd av valrörelsen. Till ett belopp motsvarande cirka 1 % av BNP förklarades överskridandet dels av redovisningen av investeringar i motorvägar som gjorts av den nationella regeringen (4) (1,1 % av BNP), men som ursprungligen var avsedda att genomföras av offentlig-privata partnerskap och redovisas utanför budgeten, dels av kostnader för militärflygplan (0,3 % av BNP) som förvärvats genom finansiell leasing. Dessa båda utgifter ingick inte ursprungligen i den officiella uppgiften om underskottsmålet.

(6) I juni drog regeringen – som fått förnyat förtroende i de allmänna valen i april 2006 – inför ett allt snabbare ökande budgetöverskott tillbaka den återstående delen av femårsprogrammet för skattesänkningar som skulle ha minskat intäkterna med ytterligare cirka 3 % av BNP fram till 2010 och antog ett paket med korrigerande finanspolitiska åtgärder. Ett antal sådana korrigerande åtgärder, däribland alla på intäktssidan, har redan antagits av parlamentet. Regeringen förväntar sig att skatteökningarna tillsammans med vissa omedelbara nedskärningar av vårdutgifterna, gasprissubventionerna och utgifterna för den offentliga förvaltningen samt ett fullständigt tillbakadragande av den allmänna budgetreserven motsvarande 0,3 % av BNP skall minska överskridandet av underskottsmålet med motsvarande 1,5 % av BNP, så att det nya underskottsmålet på 10,1 % av BNP skall kunna uppnås. Dessa åtgärder väntas också ge betydande effekter under de kommande åren.

(7) Enligt det makroekonomiska scenario som presenteras i programmet förväntas tillväxten av reala BNP sjunka under de kommande åren från 4,1 % 2006 till 2,2 och 2,6 % under 2007 respektive 2008 på grund av de konjunkturavmattande effekterna av de åtgärder för anpassning av de offentliga finanserna som anges i programmet, av vilka några redan har börjat genomföras från juli 2006. Tillväxten förväntas återgå till nivåerna före anpassningen senast 2009. Denna utveckling påverkar också de implicita konjunkturförhållandena, som visar negativa produktionsgap för 2007 och 2008 innan produktionen återgår till sin potentiella nivå under 2009. Mot bakgrund av nu tillgängliga uppgifter och utan att föregripa kommissionens höstprognos 2006 förefaller detta makroekonomiska scenario i stort sett troligt men dock något optimistiskt för 2009. Den betydande förbättring av betalningsbalansen som förväntas i programmet förefaller trolig med hänsyn till både de direkta och de indirekta effekterna av åtgärderna för anpassning av de offentliga finanserna. Bland annat väntas underskottet i bytesbalansen minska från nära 8 % av BNP 2006 till under 4 % av BNP 2009. Inflationen väntas nå sin högsta nivå på 6,2 % 2007 (från 3,5 % 2006) och därefter sjunka till 3 % under 2009. Dessa prognosresultat kan förklaras av den momsökning och de minskningar av prissubventionerna som beslutades under sommaren 2006. Inflationsnivån verkar dock något undervärderad över hela tidsspannet trots den åtstramande effekt som den ekonomiska avmattningen har.

(8) Programmet syftar till att korrigera det alltför stora underskottet senast år 2009. Detta skulle åstadkommas genom en brant minskning av underskottet med tyngdpunkten förlagd till början av perioden motsvarande 6,9 procentenheter av BNP inom tre år från den höga startnivån på 10,1 % av BNP under 2006 till 3,2 % av BNP 2009. Förbättringen av primärsaldot under perioden är av samma storleksordning. I programmet medges att underskottsmålet på 3,2 % av BNP under 2009 fortfarande ligger över det tröskelvärde på 3 % av BNP som anges i fördraget, men man antar att rådet och kommissionen, när de överväger om det finns förutsättningar för att upphäva förfarandet vid alltför stora underskott när det gäller Ungern, skulle kunna beakta en del av nettokostnaden för pensionsreformen i enlighet med den reviderade stabilitets- och tillväxtpakten (5). Nästan hälften av minskningen av underskottskvoten skall äga rum redan under 2007. Den planerade minskningen av det nominella underskottet skall uppnås genom att öka intäkterna som andel av BNP med 3 procentenheter och minska kostnaderna som andel av BNP med 3,9 procentenheter under programperioden (6). Vad gäller intäktssidan har man redan antagit alla intäktsökningar som ligger till grund för den prognostiserade ökningen av intäkterna som andel av BNP. Utöver de nyss nämnda redan antagna utgiftsminskningarna planerar de ungerska myndigheterna att för att uppnå sina mål genom att införa av strikta fleråriga utgiftstak och stärka kontrollen av de budgeterade utgifterna. Dessa planer väntas ingå och redovisas fullt ut i 2007 års budgetförordning som skall läggas fram för parlamentet i slutet av oktober. I programmet förutskickas vidare omfattande strukturreformer som syftar till att säkerställa att underskottsmålen uppnås, särskilt under de senare åren av perioden (till exempel införande av ordningar enligt vilka en andel av vårdkostnaderna betalas av patienten, översyn av prissubventionerna och effektivisering av den nationella offentliga förvaltningen.

(9) Under programperioden skulle det strukturella saldot (konjunkturrensat och frånräknat engångsposter och andra tillfälliga åtgärder) beräknat enligt den allmänt vedertagna metoden utifrån uppgifterna i programmet förbättras med i genomsnitt cirka 2 % av BNP per år och sjunka från 9 % av BNP 2006 till 3 % 2009. Programmets mål för de offentliga finanserna är ett strukturellt underskott på medellång sikt på mellan 0,5 och 1 % av BNP, men detta mål avses inte uppnås under programperioden. Det medelfristiga målet ligger inom det intervall som anges i stabilitets- och tillväxtpakten och uppförandekoden och det korrelerar väl med den långfristiga potentiella produktionstillväxten och skuldkvoten.

(10) Vad gäller resultatet för de offentliga finanserna finns det ett antal positiva inslag. En stor del av de åtgärder som skall bidra till minskningen av underskottet under 2006 och 2007 har antingen redan antagits eller planeras ingå i budgeten för 2007. Regeringen har också under de senaste månaderna fattat beslut om några inledande etapper av de planerade strukturreformerna. De ungerska myndigheterna har dessutom beslutat att förbättra budgetprocessen genom mer överblickbar redovisning och genom att införa en bestämmelse om utgiftskontroll från och med 2007 och flerårig utgiftsplanering för de institutioner som ansvarar för de offentliga finanserna, och de åtar sig också i programmet att två gånger om året lämna rapporter till kommissionen och rådet om utvecklingen av de offentliga finanserna och anmäla korrigerande åtgärder vid avvikelser. Det finns dock även betydande risker: Det råder fortfarande viss osäkerhet om huruvida de planerade frysningarna av utgifterna under 2007 och 2008 kommer att genomföras effektivt och om utgiftsökningarna på de områden som inte berörs av frysningen kommer att kunna hållas inom kontroll. Trots de planerade åtgärderna kan det dessutom finnas betydande risker för att målen för de offentliga finanserna under de senare åren inte kan uppnås. Även om riskerna på intäktssidan enligt det makroekonomiska scenariot i stort förefaller väl balanserade, är intäktsförväntningarna för de senare åren, och särskilt år 2009, ganska optimistiska. Även bortsett från att utgiftskontrollen tidigare inte varit framgångsrik och att det saknas närmare upplysningar om hur den skall genomföras i framtiden utsätter den svaga institutionella kontrollen över budgetprocessen de offentliga finanserna för betydande risker för avvikelser. Den avsedda minskningen av underskottet förutsätter därför att de planerade strukturreformerna genomförs rigoröst och att utgiftskontrollen fungerar med början under de första åren av programmet.

Slutligen kan det inte uteslutas att den skuld motsvarande nästan 2 % av BNP som de offentliga transportföretagen samlat på sig sedan slutet av 2002 kommer att övertas av staten (med tanke på att så har skett tidigare med jämna mellanrum), om planerna på en omstrukturering och partiell privatisering av det nationella järnvägsföretaget inte skulle leda till det förväntade resultatet. Detta skulle då tillfälligt påverka underskottet. Generellt skulle resultatet för de offentliga finanserna kunna bli sämre än vad som förväntas i programmet, både på kort sikt och under de senare åren av programmet.

(11) Med hänsyn till ovanstående riskbedömning krävs det för att den planerade korrigeringen av det alltför stora underskottet fram till 2009 skall kunna genomföras på ett hållbart sätt att regeringen strikt uppnår målen för de offentliga finanserna. Detta är beroende av att de åtgärder som aviseras i programmet för åren 2006–2009 genomförs effektivt och att strukturreformerna och utgiftskontrollen specificeras ytterligare och genomförs.

(12) Skulden som andel av BNP skulle enligt beräkningarna i programmet öka betydligt under 2006 till 68,5 % (från 62,3 % 2005), vilket ligger över fördragets referensvärde på 60 %. I programmet förutses skuldkvoten öka ytterligare till 71,3 % 2007 och 72,3 % 2008. Denna kvot förväntas börja minska under 2009 (till 70,4 %). Riskerna för den planerade utvecklingen av skulden härrör framför allt från att underskotten i primärsaldot kan komma att överstiga prognoserna, också till följd av ett eventuellt övertagande av de offentliga transportföretagens skulder. Mot bakgrund av denna riskbedömning skulle minskningen av skuldkvoten i riktning mot referensvärdet kunna visa sig vara otillräcklig under programperioden.

(13) Ungern förefaller vara utsatt för stora risker för de offentliga finansernas hållbarhet. Den mycket svaga situationen för de offentliga finanserna innebär, tillsammans med den relativt höga, och ökande, skuldkvoten en betydande risk för hållbarheten i ekonomin, också utan att den åldrande befolkningens långsiktiga effekter på de offentliga finanserna tas med i beräkningarna. Dessa långsiktiga effekter av befolkningens åldrande är i Ungern klart större än EU-genomsnittet och påverkas bland annat av en väsentlig ökning av pensionsutgifterna som andel av BNP på lång sikt. Att genomföra en långtgående konsolidering av de offentliga finanserna på medellång sikt enligt planerna, att därefter ytterligare stärka situationen för dem och att ta itu med de betydande ökningarna av pensionsutgifterna är därför nödvändigt om dessa risker skall kunna minskas.

(14) Det har inträffat en allvarlig försämring av de offentliga finanserna under 2006 som hindrat en korrigering av det alltför stora underskottet enligt den planerade strategin, men de åtgärder som förutskickas i programmet är, om de specificeras och genomförs fullt ut, i stort förenliga med de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som ingår i de integrerade riktlinjerna (7). Ungern planerar särskilt att vidta effektiva åtgärder för att korrigera det alltför stora underskottet och genomföra reformer för att stärka budgetdisciplinen och öka överblickbarheten. Dessa åtgärder bör också bidra till att korrigera de stora underskotten i bytesbalansen. De behöver dock stödjas genom strukturreformer för att säkerställa hållbarheten i de offentliga finanserna.

(15) I den genomföranderapport som skall överlämnas i mitten av oktober 2006 inom ramen för den förnyade Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning avser den ungerska regeringen att väsentligt revidera reformplanerna i det nationella reformprogrammet från oktober 2005 för att återspegla regeringens nya strategi. I den justerade uppdateringen av konvergensprogrammet redovisas i stora drag planer och åtgärder för att omstrukturera den offentliga förvaltningen samt vårdsystemet, pensionssystemet och det offentliga utbildningssystemet. Senast 2007 planeras åtgärder för att minska omfattningen av den offentliga förvaltningen och förbättra dess effektivitet genom att utnyttja skalfördelar, att införa behovsprövning för bidrag, att omstrukturera bidragen till läkemedel och delvis liberalisera handeln med läkemedel och att införa en andel av kostnaderna för vårdtjänster som skall betalas av patienten. Dessutom skall senast 2007 förslag till lagändringar överlämnas till parlamentet i syfte att öka pensionsåldern och minska förtidspensioneringen genom att förbättra ordningarna för incitament och se över systemet för pension vid arbetsoförmögenhet, införa en strikt försäkringsbas för vårdtjänsterna, rationalisera tillhandahållandet och utnyttjandet av dessa tjänster och att omstrukturera den offentliga utbildningen. Dessa planer behöver fortfarande konkretiseras. I programmet kompletteras de av planerade förbättringar av de institutioner som är verksamma på området för de offentliga finanserna.

Det stora och ökande budgetunderskottet i Ungern under de senaste åren, och i synnerhet under 2006, ger anledning till allvarlig oro och kräver snabba, kraftfulla och långsiktiga åtgärder. Det bör därför välkomnas att de ungerska myndigheterna i den justerade uppdatering av konvergensprogrammet som överlämnats i september 2006 prioriterar en minskning av det alltför stora underskottet genom betydande insatser med tyngdpunkt på de första åren av programmet och åtar sig att lämna rapporter två gånger om året till kommissionen och rådet om utvecklingen och om åtgärder som vidtagits för att inte avvika från den fastställda strategin. Även om viktiga första steg har tagits för att säkra ytterligare inkomster och minska utgifterna i syfte att nå det nya underskottsmålet för 2007 och planer har meddelats för att förbättra utgiftskontrollen och genomföra strukturreformer till stöd för strategin för anpassning av det alltför stora underskottet, kvarstår fortfarande risker för att denna strategi inte kan genomföras fullt ut både på kort sikt och under de senare åren av programmet. För den avsedda minskningen av underskottet krävs det att de planerade strukturreformerna genomförs rigoröst, att utgiftskontroller verkställs redan från och med de första åren av programmet och att den institutionella ramen för systemet för de offentliga finanserna i Ungern förstärks. På alla dessa områden uppmanar rådet den ungerska regeringen att se till att maximala insatser görs.

Rådet antar samtidigt enligt artikel 104.7 i fördraget en rekommendation riktad till Ungern om åtgärder för att motverka de betydande obalanserna i de offentliga finanserna.

(1) EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. Förordningen ändrad genom förordning (EG) nr 1055/2005 (EUT L 174, 7.7.2005, s. 1). Dokumenten som denna text hänvisar till återfinns på följande webbplats:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Den justerade uppdateringen av konvergensprogrammet (nedan kallat programmet) som överlämnades för att beakta rådets begäran från januari 2006 följer i stort den modell och de uppgiftskrav för stabilitets- och konvergensprogram som definieras i den nya uppförandekoden. I programmet lämnas alla de obligatoriska uppgifter som föreskrivs enligt den nya uppförandekoden. Vissa frivilliga uppgifter saknas. De gäller huvudsakligen kostnaderna för den offentliga sektorn uppdelade på funktioner, utvecklingen av den offentliga skuldsättningen och de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet.

(3) Ungern har beslutat att inte längre utnyttja den övergångsperiod för den sektoriella klassificeringen som beviljades av Eurostat den 23 september 2004 och som i vilket fall som helst kommer att upphöra den 1 april 2007. Frånräknat kostnaderna för pensionsreformen skulle det slutgiltiga underskottet för 2005 ha varit 6,1 % av BNP och målet för 2006 4,7 % av BNP.

(4) Det hade ursprungligen planerats att denna investering skulle genomföras av offentlig-privata partnerskap och redovisas utanför budgeten.

(5) Enligt artikel 1.7 i rådets förordning (EG) nr 1056/2005 skall rådet och kommissionen om underskottet i de offentliga finanserna ”har minskat avsevärt och utan avbrott och har nått en nivå som ligger nära referensvärdet” med gradvis minskning ta hänsyn till nettokostnaden för en pensionsreform som även omfattar en fullt finansierad pelare. För Ungern skulle detta under 2009 motsvara 20 % av nettokostnaden för pensionsreformen eller enligt beräkningarna 0,3 % av BNP.

(6) I detta sammanhang bör noteras att utvecklingen av den totala intäktskvoten och den totala utgiftskvoten inkluderar planerade EU-överföringar som ökar både utgifts- och intäktskvoterna med 1,7 procentenheter över hela programperioden (och med 1,1 procentenheter enbart under 2009); intäkterna som andel av BNP ökar efter denna justering på grund av EU-överföringarna med 1,3 procentenheter medan utgifterna som andel av BNP minskar med 5,6 procentenheter.

(7) I juli 2005 integrerades de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken med de integrerade riktlinjerna som en del av den förstärkta Lissabonstrategin (EUT L 205, 6.8.2005, s. 28).