SÄRSKILD RAPPORT nr 13/98 om granskningen av användningen av riskanalysmetoder vid tullens kontroller och tullklarering av varor samt kommissionens svar (i enlighet med artikel 188c.4 andra stycket i EG-fördraget) (98/C 375/02)

1. INLEDNING

1.1 Gemenskapsbudgeten finansieras delvis med tullar och jordbruksavgifter, så kallade traditionella egna medel. För 1997 uppgick det beräknade beloppet i budgeten för traditionella egna medel till 14,2 miljarder ecu, eller cirka 17,7 % av budgetens omslutning. Ansvaret för uppbörd av dessa medel har överlåtits till medlemsstaterna (1). Uppbörden sköts i första hand av de 15 medlemsstaternas tullmyndigheter. Utöver uppbörden av egna medel ansvarar dessa tullmyndigheter bland annat för genomförandet av åtgärder inom ramen för den ekonomiska politiken, skyddet av gemenskapen från import av förbjudna eller farliga varor och olagliga droger, kontroll av handel med utrotningshotade arter enligt Citeskonventionen (2) samt kontroll av sådan export som enligt den gemensamma jordbrukspolitiken ger upphov till avgifter som belastar gemenskapsbudgeten.

1.2 Fullbordandet av den inre marknaden den 1 januari 1993 skedde samtidigt som gemenskapens tullkodex trädde i kraft. Denna upprättades genom rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 (3). Målet för utarbetandet av kodexen och dess genomförandebestämmelser (4) var att sammanställa gemenskapens befintliga tullföreskrifter, som bland annat syftar till att säkerställa att tullagstiftningen tillämpas på ett enhetligt sätt i hela gemenskapen. Dessa texter och senare ändringar av bestämmelserna fastställer i detalj vilka kontroller tullmyndigheterna skall göra för att skydda gemenskapens finansiella intressen, och de är utformade för att säkerställa korrekt tillämpning av tullagstiftningen.

1.3 Om man vill få ett vidare perspektiv på Europeiska unionens tullmyndigheters roll, måste man skaffa sig kunskap om den miljö där de arbetar. Deras arbete regleras av gemenskapens förordningar, som i varje medlemsstat kompletteras av nationella bestämmelser och anvisningar. De skall varje år hantera cirka 30 miljoner importdeklarationer, ungefär lika många exportdeklarationer samt cirka 20 miljoner transiteringstransaktioner inom gemenskapen. De tillämpar den kombinerade nomenklaturen Taric (5) som innehåller över 30 000 produktnummer, av vilka många i sig omfattar ett antal olika tullsatser beroende på varans ursprungsland. Tullagstiftningen, i den mån den gäller specifika varor, uppdateras ständigt genom ändringar i tull- och avgiftssatserna och införandet av antidumpningstullar och tullkvoter. Alla dessa faktorer jämte handlarnas mål att uppnå största möjliga vinst, innebär sammantagna att målet att uppbära de korrekta tull- och avgiftsbeloppen i tid "ligger i riskzonen".

2. BEHOVET AV RISKANALYS

2.1 Mot bakgrund av dessa förutsättningar för verksamheten och samtliga medlemsstaters önskan att sänka kostnaderna för all offentlig verksamhet, var det uppenbart att man behövde införa effektivitetsmått för tullens kontroller och samtidigt säkerställa att verksamheten fortfarande skyddar gemenskapens intressen på ett effektivt sätt.

2.2 I detta syfte och mot bakgrund av det nära förestående införandet av den inre marknaden den 1 januari 1993, utförde Europeiska institutet för offentlig förvaltning (EIPA) i Maastricht på kommissionens begäran en studie om 1992 och organiseringen av medlemsstaternas och gemenskapens tullmyndigheter. Kommittén för tullfrågor (6) ansåg att undersökningens rekommendation om förbättring av tullmyndigheternas arbetsmetoder var värd att undersökas vidare. En ad hoc-grupp av specialister som tillsattes för att studera frågan fokuserade sitt arbete på användningen av riskanalys i tullens kontroller.

2.3 Ekofin-rådet godkände den 23 november 1992 användningen av riskanalys för fokusering av den finansiella kontrollen. Det uppmanade kommissionen att före 1993 års utgång vidta åtgärder för att införa principen om riskfokuserade kontroller inom alla områden som är föremål för kontroller. Emellertid var det enligt gemenskapens tullkodex och dess genomförandebestämmelser endast tillåtet att använda riskanalys vid kontroll av varor som importeras luft- eller sjövägen med hjälp av förenklade tullförfaranden. De förordningar som reglerar kontrollen av jordbruksprodukter som berättigar till exportbidrag (7) kräver också att riskanalysmetoder används då andelen granskade transaktioner understiger 5 %.

2.4 Dessutom ställer lagstiftningen i ett fall krav på att tullmyndigheterna skall använda riskanalys då de beslutar hur och var de skall utöva sina kontrollbefogenheter, nämligen i Europaparlamentets och rådets beslut nr 210/97/EG av den 19 december 1996 om antagandet av ett åtgärdsprogram för tullfrågor i gemenskapen ("Tull 2000") (8), vilket var resultatet av pilotprojektet "Tull 2000" som initierades i december 1993, då cheferna för medlemsstaternas tullmyndigheter uttalade sin avsikt att stärka samarbetet mellan tullmyndigheterna genom att vid den yttre gränsen för gemenskapens tullområde införa kontroller och förfaranden som är lika effektiva överallt. Beslutet föreskrev:

"Åtgärdsprogrammet kallas `Tull 2000` och skall genomföras under tiden från och med den 1 januari 1996 till och med den 31 december 2000." (Artikel 1.2.)

"De gemensamma mål som anges i artikel 1.3, inom ramen för vilka kommissionen och medlemsstaterna skall upprätta planer och prioriteringar för att fastställa och genomföra samordnade åtgärder för att säkerställa att tullens åtgärder överensstämmer med behoven på gemenskapens inre marknad, har följande syften:

1. Säkerställa att gemenskapsrätten tillämpas på ett sådant sätt att likvärdiga resultat uppnås överallt inom gemenskapens tullområde för att

- . . .

- skydda gemenskapens intressen, särskilt de finansiella, . . ." (Artikel 4.)

"I enlighet med de mål som fastställs i artikel 4.1 skall medlemsstaterna och kommissionen göra följande:

. . .

4 Anpassa arbetsmetoder, utrustning och materiel så att effektiviteten i kontrollerna förstärks, och målen därigenom kan förverkligas. Främja utvecklingen av i synnerhet målinriktad kontroll, riskanalys och efterhandskontroll och vid behov slå fast arten av kontroll för att uppnå likvärdiga resultat. . ." (Artikel 5.)

2.5 Emellertid antingen uppmuntrar eller anbefaller flera gemenskapsdokument och gemenskapsuttalanden användningen av riskanalys, eller uttrycker en önskan om att gemenskapens tullmyndigheter skall "fungera som om de var en och samma myndighet". De viktigaste av dessa dokument är följande:

a) Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet (9) om fastställande av en åtgärdsplan för transiteringen i Europa.

b) Rådets resolution av den 23 november 1995 om datoriseringen av tulltransiteringsförfarandena (10).

c) Rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 (11) om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen.

d) Rådets resolution av den 25 oktober 1996 om förenkling och rationalisering av gemenskapens tullföreskrifter och -förfaranden (12).

e) Kommissionens svar på revisionsrättens iakttagelser i årsrapporterna för 1993 och 1996 (13).

f) Europaparlamentets resolution av den 25 november 1995 (14).

g) Kommissionens andra rapport om kontrollsystemet för traditionella egna medel, 8 december 1997 (15).

h) Rådets resolution av den 18 december 1997 (16) om fastställande av prioteringar för samarbetet i rättsliga och inrikes frågor under tiden från och med den 1 januari 1998 till dagen för Amsterdamfördragets ikraftträdande.

2.6 Samtliga dokument i punkt 2.5 betonar vikten av att modernast tänkbara tullteknik och effektivare arbetsmetoder tillämpas, såsom informationsteknik, riskanalys och målinriktad kontroll med riskprofiler, en gemensam och samordnad riskhanteringsstrategi, vilket till exempel innebär harmoniserade kvalitativa och kvantitativa kontroller enligt risknivån och avancerade kontrollsystem. De understryker kravet på att de nationella tullorganen skall fungera som om de vore en och samma myndighet. Medlemsstaterna uppmanas att bedriva nära samarbete och samordna sina insatser så att de gemensamma målen kan uppnås. Kommissionen konstaterar att medlemsstaternas kontrollmetoder inte är enhetliga och uttrycker sin åsikt att införandet av riskanalysmetoder kan göra att detta förhållande åtgärdas. Inom ramen för Tull 2000-programmet hoppas den kunna utarbeta "riskprofiler" som kan användas inom hela gemenskapen. För vissa tullförfaranden kommer den att uppmana medlemsstaterna att på ett systematiskt sätt använda riskanalysmetoder vid kontrollinsatserna.

3. VAD ÄR RISKANALYS?

3.1 Riskanalys kan definieras som en systematisk process för beslutsfattande, baserad på strukturerad insamling och analys av information samt strukturerad identifiering och analys av riskerna i syfte att fokusera insatserna på de största riskerna och utvärdera hur effektiv den målinriktade kontrollen är när det gäller att minimera eller undanröja riskerna. Alternativt sett är riskanalys ett system för identifiering och användning av lämplig ledningsinformation på ett enhetligt och öppet sätt, som gör det möjligt att fullständigt identifiera, dokumentera och bedöma risker. Systemet skall resultera i riskminimering då de kontrollinsatser som har prioritet samordnas. Det skall innehålla information om de resultat som uppnåtts, så att utvecklingen kan följas upp och effektiv översyn av hela systemet äga rum.

3.2 Ett riskanalyssystem måste följa vissa grundläggande principer för att det skall förverkliga de mål som Europaparlamentet, rådet, kommissionen och tullmyndigheternas chefer har ställt upp (se punkt 2.5). Dessa principer omfattar bland annat följande:

a) Det område där riskanalys får tillämpas måste tydligt definieras såsom tullområdet för Europeiska unionen i dess egenskap av inre marknad. Detta innebär att man måste vara medveten om den splittrade strukturen hos gemenskapens tullmyndigheter, och om att lämpliga samordnande åtgärder måste vidtas för att motverka detta.

b) På grund av den fria rörligheten för varor på den inre marknaden, måste såväl riskerna för gemenskapen i dess helhet som rent lokala risker identifieras. En avgörande faktor för om riskidentifieringen skall lyckas är hur lätt information och andra användbara upplysningar sprids mellan samtliga berörda myndigheter.

c) Tillgången till riskinformation måste garanteras i hela gemenskapen, så att en fullgod och samordnad riskanalys kan bedrivas. Samtliga resultat av de analyser som görs i enskilda medlemsstater skall spridas till de övriga medlemsstaterna, och analysarbetet måste samordnas så att onödig dubblering av arbetet och slöseri med dyrbara resurser förhindras.

d) Den relativa prioriteten för de identifierade riskerna måste fastställas, så att riskerna hanteras på samma sätt överallt inom området och tillräckliga resurser avsätts för att undanröja sådana risker som har stor inverkan på gemenskapens egna medel.

e) Inget strukturerat system är fullständigt utan en effektiv kontroll- och utvärderingsprocess som säkerställer att all väsentlig information som ligger till grund för de antaganden som görs och de beslut som fattas är korrekt, aktuell och relevant. Denna kontroll måste ske vid gemenskapens samtliga tullmyndigheter, i en anda av samverkan. Utvärderingen måste utnyttja det informationsutbyte som processen erbjuder och leda till att analyserna och kontrollernas prioritet uppdateras.

4. SAMORDNINGEN AV DEN RISKANALYSVERKSAMHET SOM HITTILLS BEDRIVITS

4.1 Den i punkt 2.2 nämnda ad hoc-gruppen av specialister inledde sitt arbete om riskanalys i mars 1991. Med stöd från kommissionens avdelningar och hjälp från de flesta medlemsstaterna utarbetade gruppen riktlinjer för riskanalys som skall tillämpas i hela gemenskapen.

4.2 Gruppen lade fram ett förslag till riktlinjer för kommissionen i februari 1993. Innan arbetet med riktlinjerna slutfördes ställdes ett antal utkast till medlemsstaternas förfogande, och de uppmanades att börja genomföra dem i förefintlig form. Icke tvingande riktlinjer sändes till samtliga medlemsstater i oktober 1997. Riktlinjerna utgör den viktigaste delen av ett pilotprojekt som skall genomföras i sex medlemsstater fram till den 31 december 2000.

5. REVISIONSRÄTTENS UNDERSÖKNING

5.1 Revisionsrättens undersökning inriktades på användningen av riskanalys vid de tullkontroller som äger rum vid fysisk kontroll av varor och kontroll av importdeklarationer som inverkar på gemenskapens egna medel.

5.2 Trots avsaknaden av övergripande rättslig grund för användningen av riskanalys, har kommissionen rekommenderat att tullen använder riskanalys vid sina kontroller eftersom det i praktiken är omöjligt för de nationella tullmyndigheterna att genomföra fysiska kontroller och dokumentkontroller för samtliga varuförsändelser (17). Dessutom är det viktigt att riskanalysen fokuseras på handlarna, eftersom det är de och inte varorna som utför bedrägerierna. Revisionsrätten ansåg att det cirka sex år efter riskanalysprogrammets införande och fyra år efter den inre marknadens inrättande var dags att granska i vilken omfattning riskanalysmetoder hade införts i medlemsstaterna.

5.3 Som utgångspunkt för undersökningen användes de olika delar i ett riskanalyssystem som redovisas i punkt 3.2, och granskningen inriktades på de metoder som införts i åtta medlemsstater för att identifiera risker och skydda gemenskapens egna medel från dem. Den kontrollerande och samordnande funktionen hos kommissionens olika avdelningar granskades också. Undersökningen sökte även granska tillämpningen av de metoder som används och deras effektivitet, på vilka sätt informationskällor används och i vilken omfattning återrapporteringsmekanismer förekommer. I de fall där formella metoder för riskanalys inte användes, försökte undersökningen bedöma de alternativa metodernas effektivitet när det gäller att skydda gemenskapens finansiella intressen.

5.4 I de åtta medlemsstater som besöktes (Belgien, Danmark, Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien, Nederländerna och Förenade kungariket) sökte revisionsrätten information om

a) de nationella kontrollprinciperna och kontrollanvisningarna, och bedömde i vilken omfattning riskanalys används,

b) de nationella tulldatasystemens roll i urvalet av de tulldeklarationer som genomgår särskild granskning. Detta innefattade systemens förmåga att skilja ut transaktioner genom riskprofiltestning (filtrering),

c) de informationskällor och metoder som används vid insamling av information om riskerna,

d) de metoder som används för att analysera den införskaffade riskinformationen och avdela resurser för att bemöta de största riskerna,

e) de system som används för att distribuera detaljerad riskinformation till tullpersonalen på fältet och inhämta feedback om hur denna information utnyttjats.

5.5 Revisionsrätten granskade tillämpningen av dessa metoder vid ett antal tullkontor i var och en av de besökta medlemsstaterna.

5.6 Revisionsrätten valde ut ett stickprov av de informationsmeddelanden som kommissionen sänder till medlemsstaterna i enlighet med rådets förordning (EG) nr 515/97 av den 13 mars 1997 om ömsesidigt bistånd (18), i syfte att utvärdera hur medlemsstaterna använder dessa meddelanden och i vilken utsträckning de ställs till den operativa tullpersonalens förfogande.

6. RESULTAT

6.1 Revisionsrätten konstaterar att ett antal medlemsstater till fullo är engagerade i och stödjer de ansträngningar som görs för att utveckla en riskanalysmetodik för tullens kontroller som gäller i hela gemenskapen. Iakttagelserna i denna rapport bör vara till hjälp i dessa ansträngningar.

Allmänna resultat

6.2 I de flesta medlemsstater anses det föreligga ett behov av att använda riskanalysmetoder. Den operativa personalen har tillgång till riskinformationen i rimlig utsträckning. I de flesta fall analyseras dock inte denna information eller används inte på så sätt att resurser avsätts till de områden där riskerna är störst.

6.3 Utöver det informationsutbyte avseende påträffade fall av bedrägeri som äger rum enligt bestämmelserna om ömsesidigt bistånd, existerar inga strukturerade kommunikationsvägar för att säkerställa utbyte av information eller upplysningar om gemensamma risker mellan medlemsstaterna och kommissionen.

6.4 Den information som sprids inom ramen för det ömsesidiga biståndet används främst av medlemsstaterna vid efterhandskontroll av tulltransaktionerna. Endast i undantagsfall använder tullmyndigheterna den som en informationskälla om potentiella risker i samband med pågående eller framtida import.

6.5 Fastän kommissionens riktlinjer formellt fastställer att "individer, inte varor, utför bedrägerier", är riskanalysen för närvarande nästan uteslutande inriktad på riskvaror. Emellertid görs inte någonstans i medlemsstaterna någon ansträngning av vikt för att samordna identifieringen av riskvaror. Fastän handlarna och tullförfarandena av naturliga skäl utgör större riskfaktorer, görs inga försök att inrikta riskanalysen på dessa.

6.6 I de flesta medlemsstaterna bestod återrapporteringsprocessen av inlämning av ekonomiska detaljer om de belopp som inkasseras till följd av efterhandskontroller. I de flesta fall var det inte möjligt att avgöra huruvida de kontroller som resulterade i uppbörd av ytterligare tull hade vidtagits som en följd av riskanalysen, och informationen från uppbördscentralerna innehöll inte heller några detaljer om de omständigheter och förekomsten av särskilda risker som låg bakom uppbörden av ytterligare tull.

6.7 Frekvensen av fysiska kontroller och dokumentkontroller varierar kraftigt mellan medlemsstaterna. I tre medlemsstater föreskriver de nationella föreskrifterna att de direkta tulldeklarationerna skall genomgå en hundraprocentig dokumentkontroll, medan det i en annan besökt medlemsstat inte fanns några statistiska uppgifter om dokumentkontrollen tillgängliga. I de andra besökta medlemsstaterna varierade frekvensen genomförda dokumentkontroller mellan 17 % och 70 %. I ett antal medlemsstater var det inte möjligt att exakt fastställa frekvensen fysiska kontroller av direktimporterade varor. Av de beräkningar som revisionsrätten utförde vid de besökta tullkontoren framgår att frekvensen genomförda fysiska kontroller varierade mellan 1,4 % och 10,3 %.

Särskilda resultat

6.8 Samtliga besökta medlemsstater skulle hävda att de använder riskanalysmetoder i sin tullkontroll, och stödja detta påstående med nationella kontrollplaner eller kontrollanvisningar. Emellertid ger de olika prioritet åt de enskilda riskområdena vad gäller varor, handlare och tullförfaranden. Dessa skilda prioriteringar förstärks ytterligare av det faktum att graden av central medverkan i riskhanteringsprocessen varierar.

6.9 Ansvaret för utförandet av riskanalysen har fullständigt överlåtits till lokala kontor i fyra av de besökta medlemsstaterna, medan de metoder som tillämpas i de övriga medlemsstaterna innehåller ett element av både lokalt och centralt eller regionalt inflytande.

6.10 I de flesta medlemsstaterna görs inte någon distinktion mellan riskidentifiering (se punkt 3.2 b) och riskanalys (se punkt 3.2 c). Denna bristande klarhet, som är påtaglig vid de centrala myndigheterna, sprids ned till den operativa nivån på grund av att klar nationell vägledning eller utbildning saknas.

6.11 Endast i två medlemsstater fann revisionsrätten belägg för att en löpande riskanalys avseende varuimporten till gemenskapen äger rum. I en annan medlemsstat gick det inte att få fram några bevis på att systemet fungerar på basis av riskanalys, fastän så uppgavs. I ytterligare tre medlemsstater sprids information om riskvaror i stor utsträckning, främst inom ramen för bestämmelserna för ömsesidigt bistånd, men inga riktiga ansträngningar görs för att analysera de berörda riskerna så att man kan rikta in sig på dessa högriskvaror.

6.12 I tre av de besökta medlemsstaterna måste samtliga tulldeklarationer, utom de som lämnas in i enlighet med förenklade förfaranden, genomgå en dokumentkontroll innan de importerade varorna slutligen kan tullklareras. I en av dessa medlemsstater används riskanalys för att välja ut deklarationer för fysisk kontroll och dokumentkontroll vid tidpunkten för tullklarering. Andra deklarationer genomgår dokumentkontroll i efterhand.

6.13 Det faktum att hundraprocentiga kontroller äger rum i medlemsstater som påstår att de använder riskanalys i sina kontrollförfaranden, gör att de respektive tullmyndigheternas förtroende för de genomförda riskanalysernas kvalitet kan ifrågasättas. Enligt kommissionen är dessa kontroller ett oberättigat hinder för det legitima handelsflödet, och utgör en oproportionerlig belastning på tullmyndigheternas personal och budgetar (19).

Användning av filtersystem

6.14 Alternativet till en hundraprocentig kontroll av deklarationer är att använda filtersystem. Grunden för dessa system utgörs av filtreringsprofiler eller filteringsparametrar, och ett sådant system är effektivt endast om det införs i en datoriserad tullklareringsmiljö. Tullklareringssystemen i samtliga besökta medlemsstater har en viss filtreringsförmåga, på så vis att de avgör om de utvalda deklarationerna skall genomgå en fysisk kontroll eller en dokumentkontroll. I en medlemsstat kan emellertid enbart de tullkontor som är kopplade till det datoriserade tullklareringssystemet utnyttja information från filtersystemet, och inte ens då är det obligatoriskt att kontrollera de deklarationer som valts ut av filtersystemet.

6.15. Effektiviteten, utvecklingsgraden och tillförlitligheten i de filtersystem som används i medlemsstaterna varierar. Filtreringen av tulldeklarationer sker genom att riskprofiler utarbetas över de transaktioner som utgör de största riskfaktorerna och klareringssystemet programmeras för att skilja ut de transaktioner som överensstämmer med riskprofilerna. I två medlemsstater åligger utarbetandet av riskprofiler de centrala myndigheterna, medan de lokala tullkontoren i fem andra medlemsstater har möjlighet att lägga till riskprofiler för sådana risker som fastställs lokalt.

6.16 I en medlemsstat existerar möjligheten att utarbeta riskprofiler på central nivå, men denna utnyttjas vanligen inte för att välja ut de importtransaktioner som skall genomgå fysiska kontroller. Gränsvärdet för dokumentkontroll har fastställts till tullvärden över 12 500 ecu. Med detta kriterium väljs så många deklarationer ut att de lokala riskbaserade kriterierna, i de fall sådana finns, praktiskt taget förlorar sin avsedda verkan. Lokala kriterier används inte vid vissa kontor, och vid andra används de enligt principerna i punkt 3.2. Förhandstullklareringen av varor med hjälp av kommersiella dokument (20) före registreringen i det datoriserade systemet kan få till följd att tullen inte är i stånd att utföra de kontroller som erfordras av systemet. Kontrollprocessen kan därför bli ojämn.

6.17 I det system som används i en annan medlemsstat får endast tre av totalt åtta gällande parametertyper väljas då en riskprofil utarbetas. Denna begränsning gör att urvalet sker på basis av breda kategorier, vilket medför att de nationella eller centrala riskprofilerna används i mycket liten omfattning. I systemet, som innehåller en registrerings- och tullklareringsmodul, kan de operatörer i medlemsstaten som tillämpar förenklade förfaranden på ett enkelt sätt kringgå ett urval som görs med hjälp av en riskprofil, och alla operatörer kan dessutom undvika att väljas ut av en riskprofil genom att tullklarera varorna vid ett annat tullkontor än sitt hemmakontor. Ingen samordning sker av de riskprofiler som fastställts lokalt, och tullkontorens kontroller är därför inte enhetliga.

6.18 De nationellt fastställda riskprofilerna i en tredje medlemsstat är främst utformade för att skilja ut de deklarationer som enligt gemenskapens föreskrifter obligatoriskt måste genomgå tullkontroll. Endast de lokala riskprofilerna förväntas vara baserade på riskanalys. De lokalt fastställda kriterierna samordnas endast i liten omfattning, vilket får till följd att deklarationer vars risk är ungefär lika stor inte behandlas på samma sätt vid olika tullkontor. Riskanalys används inte vid den regelbundna översynen och uppdateringen av de lokalt fastställda riskprofilerna.

6.19 Riskprofilsystemet i en annan medlemsstat, vilket sköts av en central instans, är främst inriktat på de risker som är förknippade med mindre importörer med oregelbunden verksamhet. Ett "kundbaserat" system används för kontrollen av större handlare. Nationella riskprofiler, som sällan föranleder obligatoriska fysiska kontroller, ger de lokala tullkontoren frihet att själva avgöra de fysiska kontrollernas och dokumentkontrollens omfattning utifrån de lokala riskfaktorerna.

6.20 Systemet i ytterligare en annan medlemsstat, vilket sköts centralt, använder de förutbestämda riskkriterier som föreskrivs och en matematisk algoritm (slumpmässig faktor) för att välja ut de deklarationer som skall genomgå fysisk kontroll. Löpande riskanalys används inte för att uppdatera de befintliga riskprofilkriterierna, eftersom dessa är fastställda genom lagstiftning och är av allmän art.

Slumpmässiga kontroller

6.21 Kommissionens riktlinjer rekommenderar att slumpmässiga kontroller införlivas med de allmänna riskanalysmetoderna så att nya risker eller sådana som ännu inte uppdagats kan identifieras. Endast i tre medlemsstater påträffades belägg för att ett slumpmässigt urval av deklarationer som skall genomgå kontroll ägde rum. I en medlemsstats system ingår ett slumpmässigt element i urvalet på grund av systemets beskaffenhet. Lokal tullpersonal i en annan medlemsstat uppmanas inte att göra slumpmässiga tester.

6.22 Även det mest noggrant utformade riskanalyssystem innehåller risk för att nya och väsentliga riskfaktorer inte uppdagas eller att potentiellt oärliga handlare eller ombud får kännedom om de kriterier som används. Därför är det ytterst viktigt att alla riskanalyssystem innehåller ett slumpmässigt element i sina urvalsförfaranden.

Filtrens effektivitet

6.23 Filtrens effektivitet beror i hög grad på kvaliteten på det analysarbete som utförts vid utarbetandet av riskprofilerna. Om de riskprofiler som utarbetas inte är tillräckligt fokuserade, kommer sådana deklarationer som inte har någon inneboende risk att väljas ut, vilket underminerar de grundläggande intentionerna med riskprofilbestämningen. Exempel på detta återfinns ovan vad gäller två medlemsstater (se punkterna 6.15 och 6.16).

6.24 Om filterprocessens effektivitet skall kunna bedömas på korrekt sätt, måste fullgoda och relevanta uppgifter finnas tillgängliga som grund för bedömningen. Detta betyder att information om de typer av deklarationer som valts ut av filtren, resultaten av de påföljande kontrollerna (belopp och omständigheter) och en tolkning av denna information måste återrapporteras till analysinstansen så att den kan användas då riskprofiler utarbetas i framtiden.

6.25 I ingen av de besökta medlemsstaterna fanns belägg för en fullgod återrapportering av filtreringsprocessens resultat. I två medlemsstater har den lokala tullpersonalen befogenhet att sätta sig över de nationellt fastställda riskprofilerna utan att rapportera detta. Följaktligen är de nationella uppgifterna och statistiken avseende filtreringens effektivitet inte tillförlitliga.

6.26 Då den lokala tullpersonalen utför kontroller till följd av förekomsten av lokala riskfaktorer finns i allmänhet inget formaliserat system för registrering av dessa faktorer för framtida lokal eller nationell användning. Systemet i två medlemsstater omfattar förutom "riskanalyssystemet" bestämmelser för registrering av frekvensen av sådana kontroller som man valt att utföra lokalt. Det föreskriver också att resultaten av allvarliga fall av bedrägeri eller oegentligheter skall återrapporteras.

6.27 Vid ett tullkontor i en medlemsstat uppbars tull för ytterligare 22,5 miljoner ecu avseende deklarationer med underskattade belopp som ursprungligen hade klarerats genom riskanalyssystemet utan kontroll. Resten av de indrivna medlen på sammanlagt 15 miljoner ecu var resultatet av kontroll av sådana deklarationer som systemet hade valt ut såsom riskfaktorer. Revisionsrätten är oroad av det faktum att ett så stort belopp kunde uppbäras från deklarationer som ansågs vara en låg risk.

6.28 I samtliga fall betyder avsaknaden av lämplig återrapportering till de centrala myndigheterna att dessa inte kan påvisa att deras eget tullområde täcks på ett enhetligt sätt av tullens kontroller, och att en sådan enhetlighet i ännu mindre utsträckning kan garanteras på gemenskapsnivå.

Den faktiska kontrollfrekvensen med filtersystem

6.29 Det var inte möjligt att erhålla en fördelning av den faktiska kontrollfrekvensen i samtliga besökta medlemsstater, varken totalt sett eller uppdelat efter handlare eller riskvaror.

Förenklade förfaranden i ett filtersystem

6.30 Vid förenklade tullklareringsförfaranden innebär ett filtersystem problem för tullmyndigheterna när det gäller deras utövande av rätten att fysiskt kontrollera varorna. Å ena sidan medger det förenklade förfarandet, som består av direkt registrering från handlarens sida med hjälp av elektroniskt datautbyte, endast en kort tidsperiod under vilken tullmyndigheterna har möjlighet att meddela att de önskar utföra en fysisk kontroll av varorna innan de förs ut från tullens område. Enligt förfarandet får tullmyndigheterna stoppa utförseln av varorna. I praktiken ger kravet på att de operativa tulltjänstemännen skall genomföra kontroller, vilka ofta sker på avlägsna platser, upphov till logistiska problem. Å andra sidan är den fysiska kontrollen av sådan import som görs av handlare som har tillstånd att använda samlade tulldeklarationssystem, dvs. lämna in en samlad månadsuppgörelse över samtliga varor som importerats under en viss månad, i bästa fall besvärlig. Enda sättet att kontrollera dessa handlare är genom kontroll efter utförd import.

6.31 I en medlemsstat föreskriver de nationella anvisningarna som använts i ett antal år att riskanalys skall tillämpas vid kontrollen av sådan import som görs av stora importörer med hjälp av förenklade förfaranden. Revisionsrätten fann emellertid att urvalet av de importtransaktioner som skall genomgå kontroll på platsen sker på en daglig ad hoc-basis, utan att riskanalysmetoder används i någon synbar omfattning.

Filtersystemens starka och svaga punkter

6.32 I princip bidrar filtersystemen till en fullgod kontroll när det gäller gemenskapens egna medel. Detta är emellertid endast fallet om en lämplig analys av de risker som påträffats sker inom ramen för filtersystemet och om de lokala tullkontoren har en rimlig grad av oberoende, så att de kan bearbeta systemens resultat.

6.33 Ändamålsenligheten och effektiviteten i medlemsstaternas filtersystem undergrävs av ett antal faktorer, i synnerhet bristen på samordnade transnationella riskprofiler, avsaknaden av verklig riskanalys inom många områden, avsaknaden av återrapportering om resultaten av kontrollerna, det faktum att vissa datorsystem är bristfälliga och i vissa fall en bristande förståelse av syftena och målen med ett målinriktat kontrollsystem. I ett fall noterade revisionsrätten att en riskprofil användes när det gällde en deklaration för vilken det maximala tullbeloppet hade betalats, men inte när det gällde sådana deklarationer för vilka en förmånssats hade yrkats.

6.34 Dessa brister kan leda till

a) att riskvaror eller handlare som utgör riskfaktorer inte identifieras på grund av otillräcklig återrapportering,

b) att faktiska risker inte uppmärksammas ordentligt på grund av att man översvämmas av "träffar" i filtersystemen då kriterier av allmän karaktär, till exempel beloppsgränser, används (se punkt 6.15),

c) att handlare antingen av misstag eller avsiktligt undslipper de filterkontroller som grundar sig på inflexibla datoriserade system och förfaranden (se punkt 6.16), samt

d) inkonsekvent hantering av likartade risker inom tullområdet, och även inom enskilda medlemsstater. Detta kan bli följden om man som lokala riskprofiler använder riskfaktorer som borde ha ansetts som viktiga på nationell nivå eller till och med på gemenskapsnivå - vilket är fallet i två medlemsstater, där ingen samordning av de riskkriterier som tillämpas sker mellan tullkontoren.

Kontroll efter utförd import och riskanalys

6.35 På den nationella nivån är fullgod riskbedömning av handlarna av yttersta vikt för att effektiv kontroll av gemenskapens egna medel skall kunna äga rum.

6.36 Det framgår klart av det granskningsarbete som revisionsrätten under senare år har utfört i samtliga medlemsstater inom ramen för revisionsförklaringen, att ett litet antal handlare med betydande verksamhet i samtliga medlemsstater betalar en väsentlig del av de egna medlen. Många av dessa handlare lämnar varje månad in sina tulldeklarationer i efterhand enligt det samlade tulldeklarationssystemet. Kommissionens riktlinjer rekommenderar att riskanalysmetoder används då man väljer ut vilka handlare som skall utsättas för kontroll.

6.37 I samtliga besökta medlemsstater görs kontrollbesök efter tullklareringen som ett komplement till den kontroll som sker vid importtillfället eller som en kontroll av de handlare som använder förenklade förfaranden.

6.38 I en medlemsstat är den årliga kontrollplanen för den avdelning som ansvarar för värderings- och redovisningskontroll inte baserad på formell riskanalys. De nationella normerna för kontrollernas frekvens följs inte.

6.39 Enligt den nationella kontrollplanen som tillämpas av en annan medlemsstats tullmyndighet skall riskanalys användas vid kontroll efter utförd import. Denna kontroll utförs av en kontrollenhet på den nationella och regionala nivån, i enlighet med finansiella gränser som fastställs på förhand. Trots att urvalet av handlare för den kontroll som äger rum inom ramen för de årliga programmen skall ske med hjälp av riskanalysmetoder, kunde de kriterier som tillämpas i de enskilda fall som för närvarande kontrolleras inte ställas till revisionsrättens förfogande. Revisionsrätten noterade också att då det vid den kontroll efter utförd import som sker inom ramen för dessa program uppdagas fall av underbetalning av tull, får kontrollen enligt de tillämpade förfarandena inte utsträckas till ett senare datum. Istället måste ytterligare en kontroll ske under påföljande program, vilket kan få till följd att ytterligare tullbelopp inte fastställs vid tidigast möjliga tillfälle.

6.40 I en medlemsstat förefaller beslutet om huruvida en handlare skall få tillstånd att använda förenklade förfaranden att fattas med hjälp av riskanalys och genomgång av all registrerad skatteinformation om handlaren. De nationella anvisningarna föreskriver att ett årligt kontrollbesök (en revision) skall ske i samtliga fall och föreskriver extraordinära besök om sådana anses nödvändiga. Riskanalys används inte formellt då handlare väljs ut för extraordinära besök.

6.41 Kontrollplanerna i en medlemsstat föreskriver att urvalet av de handlare som skall utsättas för kontroll efter utförd import skall baseras på den potentiella inkomstförlusten. Ett system som baseras på den kvantifierade riskutsatta inkomsten är utformat så att man uppnår säkerhet i form av "förvissning om att eventuella avvikelser mellan det som förväntas hända och det som händer är godtagbara". Systemet, som fokuserar de handlare och tullförfaranden som utgör de största riskfaktorerna, granskades i en nyligen genomförd översyn av det nationella revisionsorganet, och håller som en följd därav på att ändras. Följande kritik riktas mot systemet: risknivåerna justeras för att kontrollerna skall få önskad omfattning, systemet är inflexibelt, utvärderingarna av systemet är ofullständiga, testerna är otillräckliga, den utbildning och vägledning som ges inom ramen för systemet bör förmedla bättre kunskaper om kontrollmetoder och kontrollprinciper, resurstilldelningen är statisk och speglar inte riskerna, och det faktum att tullmyndigheten söker uppnå andra mål samtidigt kan leda till att man uppnår mindre säkerhet än vad som var avsikten.

6.42 I en annan medlemsstat skall tullens kontrollplaner för handlare som använder samlade tulldeklarationer utarbetas med hjälp av formella riskanalysmetoder. I de flesta fall sker detta, även om en viss inkonsekvens noterades vid några av de besökta kontoren.

6.43 I ännu en medlemsstat fanns föga belägg för att formell riskanalysmetodik tillämpas, fastän den nationella kontrollplanen föreskriver att riskanalys skall användas vid urval av handlare som skall utsättas för kontroll. Vid de besökta tullkontoren användes lokal information om handlarna i urvalsprocessen, men dock på ett informellt sätt.

6.44 Ett system för kontroll efter utförd import används i stor utsträckning av tullmyndigheterna i en medlemsstat för att avvärja riskerna. Systemet kännetecknas av en datoriserad urvalsprocess som baseras på riskfaktorer som har fastställts på förhand. En årlig plan över kontrollerna av handlarna utarbetas. Revisionsrätten noterade emellertid att uppgifterna på vilka riskanalysen grundas inte var uppdaterade, och att den inledande riskbedömningen av nya handlare skiljer sig åt beroende på vilken tullregion som gör bedömningen. Vad gäller de regioner som besöktes under granskningen, noterade revisionsrätten att den planerade kontrollfrekvensen inte hade uppnåtts och att resultaten av tidigare kontroller i allmänhet inte användes för att uppdatera riskfaktorerna vid planeringsprocessen.

6.45 Det framgår inte tydligt hur de förfaranden som följs i de besökta medlemsstaterna för att säkerställa att handlare som utgör riskfaktorer väljs ut inom ramen för den årliga kontrollplanen skall kunna identifiera sådana handlare vars transaktioner är omfattande, men som lämnar in sina deklarationer vid olika tullkontor, både inom landet och i angränsande medlemsstater.

Nationella kontrollplaner

6.46 En förutsättning för att en enhetlig metodik för tullens kontroller skall kunna införas i hela gemenskapen är att de nationella kontrollplanerna överensstämmer sinsemellan.

6.47 Fastän det i samtliga medlemsstater finns nationella kontrollplaner, kontrollstrategier eller kontrollanvisningar, återfanns endast i tre medlemsstater belägg för att en formell nationell kontrollplanering äger rum. Emellertid framgick det tydligt av revisionsrättens granskning att den påträffade mångfalden av kontrollmetoder beror på bristen på fullgod samordning på central nivå av den information som flyter in till planeringssystemet från lokal eller regional nivå.

Problem i samband med kontrollen efter utförd import

6.48 Revisionsrätten har redan rapporterat om den kontroll efter utförd import som äger rum i medlemsstaterna i sin rapport om budgetåret 1993. I denna rapport noteras att ett antal medlemsstater använder riskanalys då de utarbetar sina kontrollplaner. 6.49 Revisionsrätten konstaterar att man fem år senare har gjort få framsteg när det gäller användning av riskanalys för att fokusera dessa handlare som utgör riskfaktorer. I själva verket visar iakttagelserna ovan på ett akut behov av mer formaliserade målinriktade kontroller inom detta område, även i medlemsstater med formella bestämmelser om användning av riskanalys.

6.50 I många fall justeras riskkriterierna för att få dem att överensstämma med en förutbestämd resurstilldelning. Istället bör riskerna i ett riktigt riskanalyssystem, såsom fastställs i inledningen, identifieras, bedömas och bli föremål för prioriteringar innan resursfördelningen sker.

Stickprovstagning av tulldeklarationer som överensstämmer med informationen i de meddelanden som utfärdas i enlighet med bestämmelserna för ömsesidigt bistånd

6.51 I samtliga fall utför medlemsstaterna en efterhandskontroll av de transaktioner som avses i dessa meddelanden, och inleder vid behov återkravsförfaranden efter tullklareringen. Vad beträffar det sätt på vilket denna information används som en utgångspunkt för den löpande riskanalysen, varierar dock revisionsrättens iakttagelser.

6.52 I tre medlemsstater förekommer en omfattande distribution av informationsmeddelanden om ömsesidigt bistånd till tullkontoren. Emellertid måste tulltjänstemännen vid tullkontoren i alla dessa tre medlemsstater lita till minnet när de skall välja ut de deklarationer som överensstämmer med kriterierna i fråga. I ett system genomgår deklarationerna en dokumentkontroll, och med den slumpmässiga urvalsmekanism som ingår i systemet löper varje deklaration risken att väljas ut för fysisk kontroll.

6.53 I tre andra medlemsstater sker en viss analys som baseras på de detaljerade upplysningarna i informationsmeddelandena, i syfte att avgöra huruvida nationella riskprofiler bör fastställas för det filtersystem som används för deklarationerna.

6.54 I en annan medlemsstat används inte informationen från det ömsesidiga biståndsprogrammet för att skapa nationella riskprofiler. En selektiv distribution av informationen äger rum, men den är inte baserad på riskanalys.

6.55 En av de besökta medlemsstaterna sänder meddelandena inom ramen för det ömsesidiga biståndsprogrammet enbart till de tullkontor som tidigare har berörts av transaktionerna i fråga. Således får inte samtliga regioner tillgång till denna information för användning i sitt framtida riskbedömningsarbete.

7. SLUTSATS

7.1 Ambitionen hos Europaparlamentet, rådet, kommissionen och hos tullmyndigheternas chefer är att gemenskapens tullorgan skall fungera som om de vore en och samma myndighet genom att tillsammans verka för att samma resultat uppnås inom gemenskapens hela tullområde genom ändamålsenlig, effektiv och enhetlig tillämpning av gemenskapsbestämmelserna. Denna ambition är långt ifrån uppnådd (se punkterna 6.2 och 6.6).

7.2 Fastän det finns en utbredd vilja inom tullorganen att främja användningen av riskanalys leder bristen på samordning, i synnerhet när det gäller fastställandet av riskvaror och risksituationer, till att en stor del av det kontrollarbete som utförs på lokal nivå inte har avsedd verkan (se punkterna 6.4, 6.14 6.19).

7.3 Det finns tillräckligt med bevis för att det mesta av informationen om riskområden når ut till tullenheterna på fältet. Eftersom man dock inte på ett riktigt effektivt sätt analyserar dessa riskers möjliga effekter för de enskilda tullstationerna, leder inte tillgången till denna betydande informationsvolym till bättre styrning av de resurser som är tillgängliga för kontrollinsatser (se punkterna 6.9, 6.32 och 6.50).

7.4 Riskanalysmetoderna är lika många som de medlemsstater som besöktes under undersökningen. Även om det förefaller råda enighet om behovet av riskanalysmetoder och kommissionens riktlinjer ger god vägledning för hur de skall tillämpas, visar den nuvarande trenden på splittrad tillämpning av gemenskapens bestämmelser (se punkterna 6.6, 6.33 d, 6.46 och 6.49).

7.5 Fem år efter upprättandet av den inre marknaden och sex år efter lanseringen av Matteus-programmet (21) skulle man kunna förvänta sig en större enhetlighet mellan de utbildnings- och utbytesprogram som inletts. Alternativt skulle en viss integrering av tullmyndigheterna kunna ske genom att gemensamma specialiserade enheter eller avdelningar, till exempel för planerings- och kontrollverksamheten, inrättas på gemenskapsnivå för att stärka samordningen mellan medlemsstaterna (se punkt 6.2).

7.6 Fortfarande återstår ett omfattande arbete för att säkerställa att ändamålsenliga, effektiva och enhetliga riskanalyssystem används i samtliga medlemsstater. Kommissionen bör

a) säkerställa att dess riktlinjer införlivas med tvingande förordningar och formuleras så att de utgör bästa möjliga skydd för gemenskapen. Gemenskapens lagstiftning avseende samtliga aspekter av all tullverksamhet och tullkontroll bör utan dröjsmål ändras till att föreskriva obligatorisk användning av riskbaserade metoder och målinriktade kontroller,

b) säkerställa att dess avdelningar förfogar över så stora resurser att de på ett effektivt sätt kan samordna alla meningsfulla analyser av informationen så att dessa kan användas i samtliga medlemsstater, särskilt i fråga om varor och tullförfaranden som utgör riskfaktorer. Kommissionen borde i synnerhet sköta samordningen av riskanalysen och de kontrollplaner som blir resultatet av denna när det gäller transaktioner inom gemenskapen eller handlare som bedriver verksamhet i mer än en medlemsstat,

c) vidta åtgärder för att säkerställa att den, då förslag till ny tullagstiftning läggs fram, inte ökar riskerna genom att införa olämpliga (betungande eller ohanterliga) rättsliga krav. Kommissionen måste också sörja för effektiv löpande översyn av den nationella lagstiftning som införs i medlemsstaterna och som i vissa fall inverkar på gemenskapslagstiftningen, för att säkerställa att denna nationella lagstiftning inte ger upphov till nya risker,

d) se till att verksamheten vid dess kontroll- och tillsynsavdelningar planeras utifrån ett riskperspektiv så att kontrollerna i samtliga medlemsstater kommer att motsvara varandra och ligga på tillfredsställande nivå,

e) vidta de åtgärder som behövs i syfte att i riktlinjerna och lagstiftningen införliva de många effektiva och nyskapande initiativ som tagits i medlemsstaterna, till exempel centraliserad analys av riskvaror, analys av riskerna i samband med olika förfaranden, användning av underrättelseenheter för fraktärenden och slumpmässigt urval med hjälp av riskalgoritmer. Det är av yttersta vikt att de bästa av dessa nya initiativ utnyttjas så att ett heltäckande skyddsnät skapas för gemenskapens egna medel,

f) kräva att frekvensen av dokumentkontroller harmoniseras mellan medlemsstaterna. Revisionsrätten noterade att den varierar mellan 17 % i två medlemsstater och 100 % i tre medlemsstater. Givetvis är det slöseri med resurser att utföra riskanalys i en miljö där samtliga deklarationer genomgår kontroll, och det ger också upphov till förvirring vid utförandet av kontrollerna. Ofta blir kontrollen efter utförd import lidande under sådana omständigheter. Nyttan av att harmonisera kontrollerna, och därmed fördela den arbetsbörda som är förknippad med dem lika på alla ekonomiska aktörer i unionen, måste understrykas,

g) hjälpa medlemsstaterna att utforma mer strukturerade och vetenskapliga riskanalyssystem genom att tillhandahålla specialistkunskap och möjligheter till utbildning, forskning och samordning.

Revisionsrätten har antagit denna rapport vid sitt sammanträde i Luxemburg den 16 och 17 september 1998.

För revisionsrätten

Bernhard FRIEDMANN

Ordförande

(1) 94/728/EG, Euratom: Rådets beslut av den 31 oktober 1994 om systemet för gemenskapernas egna medel (EGT L 293, 12.11.1994, s. 9).

(2) Konvention om internationell handel med hotade arter (Cites).

(3) EGT L 302, 19.10.1992.

(4) Kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 253, 11.10.1993, s. 1).

(5) Rådets förordning (EEG) nr 2658/87 om tulltaxe- och statistiknomenklaturen och om Gemensamma tulltaxan (EGT L 256, 7.9.1987, s. 1), senare ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 2086/97 av den 14 november 1997 om ändring av bilaga I till rådets förordning (EEG) nr 2658/87 (EGT L 312, 14.11.1997, s. 1).

(6) Kommittén för tullfrågor består av cheferna för medlemsstaternas tullmyndigheter och generaldirektören för GD XXI.

(7) Rådets förordning (EEG) nr 386/90 av den 12 februari 1990 om kontroll i samband med export av jordbruksprodukter som berättigar till exportbidrag eller andra belopp (EGT L 42, 16.2.1990, s. 6).

(8) EGT L 33, 4.2.1997, s. 24.

(9) EGT C 176, 10.6.1997, s. 3.

(10) EGT C 327, 7.12.1995, s. 2.

(11) EGT L 312, 23.12.1995, s. 1.

(12) EGT C 332, 7.11.1996, s. 1.

(13) EGT C 327, 24.11.1994, s. 295 och EGT C 348, 18.11.1997, s. 39.

(14) EGT C 308, 20.11.1995, s. 57.

(15) KOM(97) 673 slutlig, 8.12.1997.

(16) EGT C 11, 15.1.1998, s.1.

(17) Skriftlig fråga nr 951/96 från Viviane Reding till kommissionen om problem i samband med tullkontroller (EGT C 322, 28.10.1996, s. 16).

(18) EGT L 82, 23.3.1997, s. 1.

(19) Skriftlig fråga nr 951/96 från Viviane Reding till kommissionen om problem i samband med tullkontroller (EGT C 322, 28.10.1996, s. 16).

(20) Gemenskapens tullkodex, artikel 76.

(21) 91/341/EEG: Rådets beslut av den 20 juni 1991 om antagandet av ett gemenskapsprogram för yrkesutbildning av tulltjänstemän (Matteus-programmet) (EGT L 187, 13.7.1991, s. 41).

SVAR FRÅN KOMMISSIONEN

1. INLEDNING

Samtidigt som revisionsrättens iakttagelser bidrar till att tydliggöra den faktiska situationen vad gäller tullkontroll, grundar sig slutsatserna på en föreställning om förvaltningen av tullunionen som föregriper den slutliga fasen av genomförandet av programmet "Tull 2000" och rent av går utöver denna.

1.2 Även om medlemsstaterna rent allmänt har en skyldighet att utföra kontroller, så ges de också möjlighet att såväl generellt som i det enskilda fallet bestämma formerna för kontrollerna.

Vad gäller kontrollen av export av jordbruksprodukter har rådet infört regler för kontrollmetoderna. Även om det i detta fall rör sig om tullens förfaranden i samband med export, så bestäms den särskilda karaktären hos reglerna i fråga av den EUGFJ-målsättning som reglerna är en del av. Formerna för kontroll när det gäller uttag av importtullar har dock fastställts i endast ett fall, för bananer.

Genom kommissionens förordning (EG) nr 89/97 av den 20 januari 1997 införs artikel 290a och bilaga 38b i tillämpningsföreskrifterna för tullkodexen. I artikeln och bilagan fastställs formerna för kontroll av bananer som övergår till fri omsättning. Särskilda omständigheter ligger dock till grund för dessa regler, och antagandet av dem får inte ses som ett bevis för att medlemsstaterna nu godtar att detta område skall styras horisontellt genom gemenskapsregler.

1.3 I "Tull 2000"-beslutet fastställs den institutionella miljö inom ramen för vilken de nationella tullförvaltningarna skall arbeta. Syftet med rättsakten är att definiera balansen mellan gemenskapsinstitutionernas och medlemsstaternas respektive roller, och att upprätthålla balansen samtidigt som tanken om enhet inom partnerskapet godtas. En rapport från kommissionen rörande genomförandet och verkningarna av "Tull 2000"-programmet kommer så småningom att läggas fram för Europaparlamentet och rådet.

2. BEHOVET AV RISKANALYS

2.3 Ekofin-rådet betonade 1992 vikten av metoder för riskanalys för kontroller som rör ekonomistyrning, men ramen på tullområdet fastställdes genom "Tull 2000"-beslutet från 1996. Detta beslut täcker tullreglerna i sin helhet, vilket gör att det inte är nödvändigt att införa hänvisningar till sådana arbetsmetoder i tullkodexen (men det är dock inte uteslutet). Vad beträffar moderna kontrollmetoder lämnar "Tull 2000"-beslutet inget tvivel om kommissionens roll: den består i att "stödja" eller "uppmuntra" åtgärder som det åligger medlemsstaterna att definiera och genomföra (artikel 9).

2.6 Kommissionen utarbetade under 1997 inom den handlingsram den tilldelats riktlinjer för upprättandet av riskprofiler.

6. RESULTAT

6.1 6.55 Avsaknaden av strukturerade kommunikationsvägar mellan medlemsstaterna och kommissionen och den därav följande bristen på gemensam information förklaras av det faktum att tullunionen inte förvaltas av en gemensam tullförvaltning; den lider brist på en lämplig struktur.

Utarbetandet av riktlinjer från kommissionens sida under 1997 är medlet för att uppmuntra den process för att få arbetsmetoderna att närma sig varandra som, vilket revisionsrätten konstaterar i resultatavsnittet i sina iakttagelser, fortfarande ligger i framtiden. De arbetsmetoder som används i medlemsstaterna bestäms fortfarande i hög utsträckning av andra faktorer, vare sig det gäller organisation av tjänstegrenar, utbildning av personal, tillgång på resurser eller grad av datorisering av förfaranden.

7. SLUTSATS

7.2 Förutsättningarna för bättre samordning borde vara som mest gynnsamma när tullens förfaranden har datoriserats. Utvecklingen på detta område i de olika medlemsstaterna skiljer sig för närvarande rätt mycket åt. Utvecklingen av förfaranden med transnationell struktur vilket NCTS (New Computerized Transit System, det nya datoriserade transiteringssystemet) kommer att ha borde bidra till den eftersträvade samordningen, såvida man tar fasta på ett system för identifiering av varor som grundar sig på varunummer ur en varunomenklatur.

7.3 Intensiv, ostrukturerad överföring av all slags information till tullkontoren i periferin utgör förvisso ett metodproblem som måste analyseras och lösas. Det kommer att kunna tas upp inom härför lämpade organ som befattar sig med genomförandet av "Tull 2000"-beslutet.

7.5 Program för utbildning och utbyte av tjänstemän, som till exempel inom ramen för Matteus-programmet, främjar i regel ett öppet sinnelag och får förhållningssätten att närma sig varandra. På sikt borde harmoniseringen av arbetsmetoderna i medlemsstaterna också vinna på detta, även om dessa för närvarande i hög utsträckning bestäms av andra faktorer (jfr 6. Resultat).

Det skulle vara meningsfullt att inrätta specialiserade enheter på gemenskapsnivå bara om dessa hade operationell funktion. En sådan funktion skulle antagligen utgöra en struktur som kunde höra till ett gemensamt tullförvaltningssystem, vilket är ett koncept som klart går utöver målet för det partnerskapsbaserade förvaltningsinstrument som föreskrivs i "Tull 2000"-beslutet.

Man skulle däremot kunna tänka sig att medlemsstaterna sinsemellan inrättar en struktur som handhar denna operationella funktion.

7.6 Anmärkningarna om de begränsningar som är förbundna med "Tull 2000"-beslutet (jfr Inledning) gör sig gällande även för revisionsrättens rekommendation om att ge riktlinjerna (punkt 7.6 a) och de nyskapande initiativ som tagits av vissa medlemsstater (punkt 7.6 e) bindande karaktär. Vad gäller dokumentkontrollen, vars omfattning skiljer sig åt medlemsstaterna emellan, vore det antagligen lämpligt att skilja mellan ett förfarande för fördjupad kontroll och ett förfarande som syftar till att göra ett första urval. Det senare förfarandet måste nog även fortsättningsvis utföras manuellt, så länge det inte finns något datoriserat förfarande.

Vad beträffar behovet av att pröva förslag till lagstiftning med avseende på de risker bestämmelserna skulle kunna innebära (punkt 7.6 c), så tillmäter kommissionen denna aspekt särskild vikt.

Kommissionen stödjer sig vid utarbetandet av sitt årliga program för kontroller, i vilket vissa prioriterade teman identifieras, på en rad objektiva kriterier som baserar sig på analys av de risker som är förbundna med de av tullens förfaranden och de bokföringsförfaranden som anses vara de mest känsliga vad gäller förfarandenas inverkan på traditionella egna medel. Kontrollerna ger ofta anledning till ytterligare kontroller från medlemsstaternas sida och bidrar därför till likvärdighet vad gäller arten och omfattningen av medlemsstaternas kontroller (punkt 7.6 d).

Förord till Särskild rapport nr 13/98 om granskningen av användningen av riskanalysmetoder vid tullens kontroller och tullklarering av varor och Särskild rapport nr 20/98 om granskningen av fysiska kontroller av jordbruksprodukter som berättigar till exportbidrag (98/C 375/01)

1. Revisionsrätten har genomfört granskningar av tullkontroller av import som gett upphov till egna medel som tillförts EU:s budget och av export av jordbruksprodukter som berättigar till bidrag från EU:s budget. Båda granskningarna har koncentrerats på användningen av riskanalys vid styrning av tullkontroller.

2. Att det är nödvändigt med separata rapporter beror på att rättsreglerna för kontroll av export och import grundligt skiljer sig åt. Rättsreglerna för tullkontroller av import, såväl löpande kontroller som efterhandskontroller, är frivilliga och det finns endast ett begränsat antal rättsregler för tillämpning av riskanalys. Lagstiftningen om tullkontroller av export av jordbruksprodukter som berättigar till bidrag föreskriver obligatoriska löpande (inklusive fysiska) kontroller och efterhandskontroller, och medan riskanalys är obligatoriskt i det senare fallet är det frivilligt vid urvalet av varupartier för fysiska kontroller.

3. Mot bakgrund av detta har det varit nödvändigt för revisionsrätten att utarbeta en ingående definition av riskanalys för styrning av tullkontroller av import. Det har även naturligt lett till utarbetandet av särskilda rekommendationer i syfte att förbättra exportbidragskontrollernas effektivitet. Inte desto mindre har granskningarna lett fram till ett antal gemensamma slutsatser, i synnerhet vad gäller nödvändigheten av obligatorisk användning av riskanalys, övervakning av genomförandet av kontroller, information till ledningen, utvärdering av resultat och samordning av fysiska kontroller och efterhandskontroller inom EU:s tullområde.

4. Med tanke på behovet av att skydda EU:s ekonomiska intressen är det ologiskt att begränsa den obligatoriska användningen av riskanalys till exportbidrag. Riskanalysen utgör ett resurshanteringsinstrument som är avsett att göra det lättare att genomföra effektiva kontroller. EU behöver därför en mer omfattande lagstiftningsram som är avsedd att användas av medlemsstaterna och som garanterar att de nationella myndigheterna inte enbart koncentrerar sig på transaktioner inom ramen för enskilda tullsystem eller andra gemenskapssystem utan fördelar kontrollresurserna på olika tullsystem eller gemenskapssystem på grundval av de relativa riskerna för EU:s budget. På samma gång är det nödvändigt att ge medlemsstaterna mer ansvar för kvaliteten i samband med styrningen och genomförandet av kontrollerna.

5. Det gemensamma offentliggörandet av de båda rapporterna syftar således till att betona nödvändigheten av att överväga en tillämpning av riskanalys i samband med alla tullkontroller av system som påverkar EU:s budget. Under rådande omständigheter bör kommissionen ha en omfattande strategi för att genomföra revisionsrättens rekommendationer samt sträva efter så stor överensstämmelse som möjligt mellan de närbesläktade områdena för kontroll av import och export.