SÄRSKILD RAPPORT nr 15/98 om utvärdering av strukturfondsåtgärder avseende perioderna 1989 1993 och 1994 1999, samt kommissionens svar (Framlagd i enlighet med artikel 188c.4 andra stycket i EG-fördraget) (98/C 347/01)

1. INLEDNING

1.1. I 1998 års reform av strukturfonderna föreskrivs att kommissionen och medlemsstaterna skall utvärdera strukturpolitiken inom Europa. Denna skyldighet förstärktes 1993 genom den ändrade förordningen inom ramen för granskningen av strukturfondsreformen (1994 1999), samt av standardbestämmelserna i de nya ramarna för gemenskapsstöd (EGSR) och de samlade programplaneringsdokumenten (SPD).

1.2. Utvärderingen, som är ett oundgängligt styrmedel för en god förvaltning av strukturfonderna, definieras i de viktigaste förordningsbestämmelserna (1) som en bedömning av effektiviteten på tre nivåer:

a) Inverkan av de samlade strukturåtgärderna på de mål som anges i punkt 130a i fördraget.

b) Inverkan av de samlade åtgärder som anges i ramarna för gemenskapsstöd.

c) Särskild inverkan av varje operativt ingripande (program och andra former av åtgärder).

1.3. Genomförandet av utvärderingen omfattar i princip tre faser:

a) Bedömning i förhand (2), som möjliggör en korrekt identifiering av å ena sidan de socioekonomiska problem som skall lösas och de mål som skall uppnås och å andra sidan den strategi som antagits för att med tillgängliga resurser lösa dessa problem.

b) Utvärdering efter halva tiden, som under genomförandet av programmet gör det möjligt att kontrollera om målen fortfarande är anpassade och om man är på väg att nå önskade resultat.

c) Utvärdering i efterhand, som sker så snart programmet är avslutat och vars syfte är att analysera om uppnådda resultat och effekter är positiva. De långsiktiga effekterna av en strukturåtgärd kan inte uppskattas förrän flera år efter det att den har vidtagits.

1.4. I bestämmelserna efter ändringarna 1993 betonas medlemsstaternas och kommissionens ansvar för utvärdering, vilka ingår i ramen för partnerskapet (3). I detta sammanhang har kommissionen tagit initiativet för arbetsledningen och den allmänna samordningen av genomförandet av utvärderingen och skall, enligt vad som avses i artikel 16 i förordning (EEG) nr 2052/88, lägga fram en utvärderingsrapport vart tredje år om uppnådda framsteg avseende ekonomisk och social sammanhållning och det sätt på vilket strukturfonderna och den nationella samfinansieringen har bidragit till detta.

2. GRANSKNINGENS OMFATTNING

2.1. Det allmänna syftet med revisionsrättens (4) granskning är att kontrollera vilka framsteg som har nåtts i utvärderingarna av strukturåtgärderna inom gemenskapen. Det sker lika mycket på system- och utvärderingsstrukturnivå som på metodnivå. Granskningen behandlade hur utvärderingen av strukturåtgärderna hade genomförts såväl av kommissionen som av partnerskapet. Granskningar har genomförts såväl av den rättsliga som av den fördragsenliga användningen av de krediter i Europeiska gemenskapernas budget som är avsedda för utvärdering samt av kvaliteten på den finansiella förvaltningen.

2.2. I granskningen har även teknikerna för utvärdering av den socioekonomiska inverkan av strukturåtgärderna bedömts. Även om granskningen inte gör en direkt utvärdering av programmen för att få fram nya vetenskapliga resultat, tar den upp vissa av de resultat som konstaterats av experter för att på så sätt åskådliggöra förhållandet mellan de ekonomisk-politiska styrmedel som använts och de uppnådda resultaten.

2.3. Särskilda granskningar har behandlat utvärderingarna i efterhand av ramarna för gemenskapsstöd och de operativa programmen för mål 1 och 2 för programperioden 1989 1993 samt utvärderingarna efter halva tiden av ramarna för gemenskapsstöd, de samlade programplaneringsdokumenten och det operativa programmet för programperioden 1994 1999. Samtliga utvärderingar i efterhand av ramarna för gemenskapsstöd 1989 1993 för mål 1 har beaktats samt ca 20 % av utvärderingarna i efterhand av ramarna för gemenskapsstöd 1989 1993 för mål 2 samt 15 % av utvärderingsrapporterna efter halva tiden för ramarna för gemenskapsstöd 1994 1999, utvalda med hänsyn till geografisk fördelning och åtgärdernas art (ramar för gemenskapsstöd, samlade programplaneringsdokument, operativa program). Dessutom har man analyserat 15 av de 25 utvärderingsrapporter som i första hand behandlar de makroekonomiska aspekterna. Granskningen har genomförts på avdelningar inom kommissionen och i åtta medlemsstater (Belgien, Grekland, Spanien, Frankrike, Irland, Italien, Nederländerna, Portugal), där man har rådfrågat utvärderarna och de ansvariga hos de berörda nationella förvaltningarna.

3. SAMMANFATTNING AV DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA

3.1. Utvärderingen har framför allt utvecklats och spridits genom kommissionens drivkraft under programplaneringsperioden 1994 1999 och särskilt inom ramen för Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF). Det har medfört att detta verktyg erkänts på förvaltnings- och programplaneringsområdena. Från och med denna programplaneringsperiod (1994 1999) har utvärderingen tillämpats systematiskt på de två första faserna (på förhand, efter halva tiden och kommer att tillämpas vid slutet av perioden i efterhand) (se punkt 4.2 4.8).

3.2. Även om kommissionen har kännedom av direktkostnaderna för utvärderingen, har kommissionen inte alltid tillgång till den fullständiga informationen om kostnaderna i samband med utvärderingen inom ramen för partnerskapet (se punkt 4.9 4.11).

3.3. Kommissionen har bidragit betydligt till att sprida utvärderingskulturen även om inga tillräckligt klara gränser angivits för indikatorer och metoder för utvärdering i sitt program "Méthodes d'évaluation des actions de nature structurelle" (Means) (utvärderingsmetoder för åtgärder av strukturell natur). Med hänsyn till komplexiteten av de metodologiska aspekterna i samband med utvärderingen finns det inte en enskild metodik som kan tillämpas på alla situationer. Det är dock viktigt att kommissionen tillhandahåller metodologiska ramar som gör det möjligt att följa lämpliga riktlinjer för att genomföra utvärderingar som är anpassade till enskilda situationer (se punkt 4.12 4.13).

3.4. Indikatorernas kvalitet står i nära förbindelse med uppgifternas tillförlitlighet i uppföljningen av åtgärderna och i befintliga statistiska databaser, vilka faller under medlemsstaternas ansvar och visar sig ofta vara otillräckliga. Medlemsstaterna bör förbättra deras kvalitet (se punkt 4.14 4.21).

3.5. Många utvärderingar har avslutats för sent, vilket likaså kan försena ändringar i programmen. Dessutom bör utvärderingsresultaten uttryckta i åtgärdsformernas resultat och effektivitet beaktas mera i beslutssystemet vad avser programplaneringsändringar (se punkt 4.22 4.27).

3.6. Vad beträffar utvärderingarnas objektivitet utför kommissionen ingen enhetlighets- och tillförlitlighetskontroll av de indikatorer och system som används för att framställa dem (se punkt 4.29 4.30).

3.7. Förfarandet för tecknande av konsultkontrakt för utvärdering visar fortfarande på betydande brister på kommissionsnivå. Val av konsulter är inte alltid klart motiverade. Specifikationerna är fortfarande mycket generella vad gäller den teknik som står i samband med metoder, indikatorer och krav på resultat. Förseningarna och störningarna under framställningen av utvärderingsrapporterna leder till en varierande kvalitet på analyserna och ibland till oklara rekommendationer (se punkt 4.31 4.36).

3.8. Tillämpningen av metoder för utvärderingar i efterhand av mål 1 och 2 åren 1989 93 har uppvisat brister i statistiken, avsaknad av mål och kvantifierade prognosindikatorer, en ineffektiv resultatuppföljning. Dessutom har den inte alltid utförts på ett tillräckligt rigoröst sätt. Dessa utvärderingar har likväl visat att strukturfonderna har ett förädlingsvärde för gemenskapen, både på genomförandenivå, på resultat och effekter av gemenskapsstödramar, operativa program och åtgärder samt på programplanerings-, organisations-, uppföljnings-, samordnings-, partnerskaps- och tillskottsnivå (se punkt 4.15 4.19, 5.1, 5.4 och 5.10 5.16).

3.9. Vad beträffar utvärderingarna efter halva tiden i samband med strukturfondsåtgärder 1994 1999, vilka genomförts i form av partnerskap inom ramen för uppföljningskommittéerna, prioriteras olika utvärderingsmål olika. Granskningen av genomförandet på fysisk och finansiell nivå har inte heller någon viktig plats i utvärderingen efter halva tiden. Utvärderingen av effekterna hindras av problem, i synnerhet i fråga om indikatorer och utformning av resultatmodeller. Ofta är dessa utvärderingar endast till begränsad nytta för beslutsprocessen, projektledning, programändringar eller till förberedelse av kommande åtgärder (se punkt 4.16 4.21, 6.5, 6.7 och 6.14 6.26).

3.10. För mål 2 har utvärderingen uppvisat följande brister:

a) En obalans mellan programmets genomförande och finansieringen från gemenskapen, eftersom kreditöverföringen från ett program till ett annat fortfarande är stor, ca 12 % i genomsnitt för övergången från perioden 1994 1996 till perioden 1997 1999 (se punkt 6.27).

b) Raden av korta programperioder tillåter inte någon optimal användning av utvärderingsresultaten (se punkt 4.23).

c) Den indirekta effekten mäts fortfarande på ett otillräckligt sätt för att avgränsa strukturåtgärdernas inverkan, i synnerhet på sysselsättningen (se punkt 5.12 5.15).

3.11. De makroekonomiska utvärderingarna har visat på positiva resultat, i synnerhet på nivån för strukturåtgärdernas inverkan (BNP-tillväxt, effekter på tillgång och efterfrågan, förbättring av sysselsättning och konvergens, EGSR-instrumentens effektivitet). Detta trots bristerna i systemen för programplanering, genomförande och uppföljning av dessa åtgärder (se punkt 7.1 7.14).

3.12. Utvärderingarna på delprogram- eller åtgärdsnivå är fortfarande otillräckliga. Detta beror för övrigt på tekniska svårigheter kopplade till spridning och brist på samstämmighet inom ett stort antal åtgärder och delprogram (se punkt 7.17).

4. ALLMÄNNA PROBLEM

Inledning

4.1. Utvärderingen syftar till att bestämma de socioekonomiska effekterna av de vidtagna åtgärderna, det vill säga att undersöka erhållna resultat, jämföra dem med investerade resurser och analysera kostnaderna för dessa. Alla dessa punkter bör analyseras i förhållande till prognoser. För att denna utvärdering skall kunna genomföras på ett bra sätt är det nödvändigt att ha en bra statistisk bas till förfogande, att sätta upp kvantifierade mål baserade på ett system med indikatorer samt att utveckla ett metodiskt och analytiskt ramverk. Samtidigt måste man utgå ifrån en analys av förhållandet mellan använda styrmedel, slutresultat och delresultat. Revisionsrätten har konstaterat brister på alla nivåer, vilka hitintills har begränsat nyttan med de utvärderingar som har utförts inom ramen för strukturfonderna, även om äkta framsteg har noterats vilka bidragit till att konsolidera utvärderingens dynamik.

4.2. Från 1988 års reform finns utvärderingen uttryckligen inskriven inom ramen för partnerskap (artikel 26 i förordning (EEG) nr 4253/88 och anges närmare i den ändrade förordningen av den 20 juli 1993). Under den första programplaneringsperioden och fram till 1995 utfördes utvärderingarna dock främst på kommissionens initiativ (5). Dessa utvärderingar särskilt de som gjordes i efterhand har obstruerats av oexakta utvecklingsstrategier och av en otillfredsställande uppföljning. De har dessutom i allmänhet inte blivit föremål för en verklig bokföring eller en fördjupad diskussion på uppföljningskommitténivå.

4.3. Kommissionen har först och främst sett till att inrätta sitt eget utvärderingssystem för samtliga gemenskapsstödramar som täcker reformens fem prioriteringsmål (6). Bland kommissionens initiativ i samband med utvecklingen av utvärderingarna och de därtill kopplade metoderna, bör man nämna skapandet år 1992 av en teknisk grupp för utvärdering av regionalpolitik och på det metodiska planet lanseringen år 1994 av Means-programmet (utvärderingsmetoder för åtgärder av strukturell natur).

4.4. Kommissionen har under programplaneringsperioden 1994 1999 stått för en ny utvärderingsdynamik vilket nu tar sig uttryck i en systematisk tillämpning på de två första faserna (på förhand och efter halva tiden) och ytterligare på efterhandsfasen.

4.5. Även om det inte anges utförligt i strukturfondernas regelverk har utvärderingen efter halva tiden tillämpats systematiskt från och med 1995 1996 på samtliga gemenskapsstödramar, samlade programplaneringdokument och operativa program för programplaneringsperioden 1994 1999. Utvärderingen ingår konkret i partnerskapsramen, vilket gör det möjligt för uppföljningskommittéerna att använda den som ett verktyg för en integrerad förvaltning och således bidra till att utvärderingskulturen sprids på stor skala. Kommissionen har utarbetat ett system för utvärdering efter halva tiden i flera faser för implementering i medlemsstaterna (7).

4.6. I detta system finns det emellertid inte närmare angivet på vilket konkret sätt förfarandet skall genomföras (definition av kravspecifikation, kriterier för val av utvärderare, utvärderingsrapportens disposition, datainsamling, erforderliga kvalitetsnormer, tidsplan osv.).

4.7. Kommissionen har dessutom anordnat ett antal arrangemang vilka kompletterats med ett flertal publikationer (8). Genom att samla ihop utvärderarna och förvaltarna av strukturfonderna har dessa arrangemang bidragit till att utveckla en utvärderingskultur och en medvetenhet hos förvaltarna. Utvärderingen har väsentligt presenterats som en erfarenhetsbaserad inlärningsprocess.

4.8. Under maj 1998 lade kommissionen fram arbetsdokumentet "Bilan d'évaluation 1996/1997" (resultat från utvärderingarna 1996/1997) som ingår i det preliminära förslaget till gemenskapernas allmänna budget för räkenskapsåret 1999. I detta beskrivs utvärderingsverksamheten under 1996-1997, där tas förteckningen upp över utförda och pågående utvärderingar och där ges en sammanställning av uppnådda resultat från de utvärderingar som genomförts 1996 1997.

4.9. Utgifterna för utvärderingarna kan finansieras antingen direkt av kommissionen eller samfinansieras tillsammans med medlemsstaterna. I tabell 1 och 2 anges de utgifter som finansierats av GD XVI inom området för utvärderingen av de två programperioderna 1989 1993 och 1994 1999.

4.10. För perioden 1989 1993 var utgifterna för utvärdering ca 10 miljoner ecu, vilket visas i tabell 1. Omkring två tredjedelar av utgifterna härstammar från två områden som direkt omfattas av kommissionens ansvar och som är ett resultat av kommissionens egna initiativ: å ena sidan gemenskapsinitiativen enligt artikel 11 i förordning (EEG) nr 4253/88 som uppgår till ett belopp på 3,1 miljoner ecu och å andra sidan de tvärgående och tematiska såsom små och medelstora företag, telekommunikation, miljö eller mänskliga resurser som uppgår till ett belopp på 3,2 miljoner ecu. De belopp som var avsedda för utvärdering av mål 1 och 2 av strukturfonderna förblev däremot relativt låga med hänsyn till att partnerskapet under samma period inte har utvecklats nämnvärt inom området för utvärdering. För perioden 1994 1999 är det belopp som avsatts för utvärdering 25,2 miljoner ecu i april 1998, vilket visas i tabell 2. Denna ökning i förhållande till föregående period kan förklaras av utvecklingen av utvärdering efter halva tiden och därtill kopplade metoder inom ramen för partnerskapet.

4.11. Vad gäller de utgifter som finansierats av kommissionen och medlemsstaterna inom detta område och som betydligt ökat sedan 1996 har kommissionen inte alltid tillgång till fullständig information, särskilt då utvärderingarna tas med i åtgärden "tekniskt stöd" i de operativa programmen som kan omfatta även andra utgifter. Ett belopp som har särskilt avsatts för utvärderingsbehoven skulle kunna läggas in i början av programmet. Det skulle ge bättre insyn i kostnaderna för utvärderingarna.

Referensram

4.12. Inom utvecklingsprocessen för utvärderingen har programmet Means (1995 1998) med ett belopp om 2,8 miljoner ecu en särskild plats (9). Det tillvägagångssätt som används syftar till att skapa en metodisk utveckling som är enhetlig och sammanhängande rakt igenom samtliga de metoder som används av medlemsstaterna samt till att ge goda exempel. Detta tillvägagångssätt, som i grund och botten är stimulativt och empiriskt, gör det inte möjligt för kommissionen att uttala sig om konkreta sätt att använda utvärderingsmetoder eller om val av indikatorer, i synnerhet de indikatorer som är avsedda att mäta de makroekonomiska effekterna inom området regional utveckling. Med hänsyn till komplexiteten av de metodologiska aspekterna i samband med utvärderingen finns det inte en enskild metodik som kan tillämpas på alla situationer. Det är dock viktigt att kommissionen tillhandahåller metodologiska ramar som gör det möjligt att följa lämpliga riktlinjer för att genomföra utvärderingar som är anpassade till enskilda situationer.

4.13. Resultaten från Means-programmet har hittills utgjort grunden till ett nytt tillvägagångssätt inom området utvärdering, i synnerhet genom att införa ett gemensamt språk, och har gjort det möjligt att förbereda en utvärdering efter halva tiden inom ramen för partnerskapet. Tabell 3 och 4 visar det allmänt godtagna tillvägagångssättet för utvärdering. Means-programmet har ännu inte givit tillfredsställande svar på de frågor som uppstår i samband med de praktiska eller operativa aspekter som är kopplade till utvärderingen. På så sätt förblir två grundläggande frågor obesvarade: vilket system av indikatorer som är lämpligast för att göra en global bedömning av gemenskapens strukturprogram och vilket utvärderingssätt som är lämpligast för att mäta de socioekonomiska effekterna av ett visst strukturprogram inom ramen för regional utveckling. Kommissionen kan ännu inte närmare ange några konkreta tekniker som kan tillämpas i den enskilda utvärderingssituationen. Denna brist inverkar i synnerhet på genomförandet av utvärderingarna efter halva tiden av åtgärdsformerna under programperioden 1994 1999.

Statistisk bas och information om uppsatta mål

4.14. Målen för utvärderingarna, oberoende av om det gäller utvärderingar i förhand, utvärderingar efter halva tiden eller utvärderingar i efterhand, är ofta alltför allmänt angivna, även vad avser målen för åtgärderna.

4.15. Den statistiska basens utveckling utgör ett hinder för uppföljning och utvärdering av de program och åtgärder som samfinansieras genom strukturfonderna. Huvudsakliga brister är otillräcklig statistisk täckning, som begränsas till de berörda områdena, avsaknad av statistiska data för vissa aspekter och periodicitet i informationsinsamlingen i förhållande till uppföljnings- och utvärderingsbehoven.

Indikatorer

4.16. Förekomsten av tillförlitliga och lämpliga indikatorsystem är en nödvändig del av programplaneringsförfarandet. För att utvärderingen skall kunna genomföras bör strukturprogrammen innehålla information om genomförande på finansiell och fysisk nivå samt om åtgärdernas resultat. Indikatorerna bör kunna ge förvaltarna information om de omedelbara och varaktiga effekterna av vidtagna åtgärder och göra det möjligt att mäta uppnådda framsteg i förhållande till de globala programmålen, exempelvis regional tillväxt och minskning av arbetslöshet.

4.17. Tillförlitligheten hos de finansiella indikatorerna är nära knuten till utgiftsintygens tillförlitlighet, vilka skickas till kommissionen för ersättning från gemenskapen för dessa. De fysiska indikatorerna anges ofta som kompletterande information och tillförlitligheten är relativ. De befintliga databaserna tillåter inte alltid registrering av genomförandet av den fysiska utvecklingen och de slutliga bidragsmottagarna ger inte alltid förvaltarna löpande information om stadiet för de fysiska genomförandena. Utvärdering efter halva tiden av det operativa programmet Lissabon och Vale do Tejo i Portugal uppvisar fysiska indikatorer som är strikt proportionella mot utgifterna, utan att uppvisa någon variation kopplad till förseningar av genomförandet eller p.g.a. andra orsaker. Medlemsstaterna bör förbättra de egna uppföljningsmekanismerna och de databaser som stödjer indikatorerna.

4.18. Mätning av å ena sidan resultat och effekter på delprogramnivå och åtgärder, och å andra sidan inverkan på programnivå, är förknippad med osäkerhet vad gäller fastställandet av orsakssamband mellan olika målnivåer och mellan mål och åtgärder och projekt samt vad avser fastställande av horisontella komplementaritets- och synergisamband mellan åtgärder och mål. Det är sålunda svårt att konkretisera en åtgärds specifika resultat på regional utveckling eller en investerings inverkan på efterfrågan eller desto mer på utbudet. Inom detta område är sökning efter indikatorer ett lämpligt medel för en utvärdering av resultaten och för EGSR 1994 1999 har man ännu inte sett vilken inverkan detta har fått (se punkt 6.23).

4.19. Bedömningen i förhand av EGSR är nödvändig för senare utvärderingar och denna gör att alla indikatorer för resultat och inverkan fastställs och kvantifieras. På så sätt möjliggörs en bedömning av förväntad inverkan av programmet och en jämförelse med verkliga effekter. I detta sammanhang har tillvägagångssättet med målinriktad ledning inte alltid tillämpats på harmoniserat eller tillfredsställande sätt. Detta har haft en viss verkan på området för det antal indikatorer som krävs för utvärderingen. Sålunda innehåller italienska EGSR 1994 1999 ett lågt antal indikatorer, vilket skulle kunna försvåra senare utvärderingar. Å andra sidan innehåller den portugisiska EGSR 1994 1999, vilken godtogs av kommissionen utan större ändringar, ett alltför stort antal indikatorer, ca 300, vilket också skulle kunna försvåra utvärderingen. Denna skillnad i antal indikatorer från en EGSR till en annan visar på bristande överensstämmelse inom programmet. Förekomsten av flera allmänna och föga kvantifierbara mål ledde ibland till att man under utvärderingen efter halva tiden gjorde en översyn av indikatorsystemet som godkänts av kommissionen under bedömningens förstadium, eftersom detta system var otillräckligt definierat och operativt.

4.20. De strukturåtgärder och de socioekonomiska situationer som de inverkar på ger upphov till en stor mängd olika indikatorer som ofta fastställs på ett decentraliserat sätt. Kommissionen har inte utvecklat förteckningar över de indikatorer som den anser vara nödvändiga och representativa för den regionala utvecklingen eller inom ramen för olika typer av åtgärder. Dock har delförteckningar som har lämnats in till vissa nationella eller regionala myndigheter varit föremål för diskussion.

4.21. Kvantifieringen av indikatorerna för resultat och inverkan borde ökas inom ramen för uppföljning, utan att man gör avkall på tillförlitligheten i denna kvantifiering. Det händer att den inte är tillförlitlig och man kan i vissa fall inte undvika att skapade arbetstillfällen räknas två gånger eller att det inte finns möjlighet att urskilja brutto- och nettoeffekter på sysselsättning. Detta har konstaterats vid jämförelse av utvärderingsrapporten för det operativa programmet Brandebourg med statistiska data avseende antalet personer som var inskrivna i försäkringskassan.

Beaktande av utvärderingen

4.22. Utvärderingens bidrag till ett effektivt utnyttjande av gemenskapsmedel beror i hög grad på innehållets kvalitet, dagen för mottagande av resultat och dagen för beslut om ändring av strategi. Emellertid har ett visst antal utvärderingar efter halva tiden av EGSR, SPD och operativa program för programperioden 1994 1999 avslutats förhållandevis sent, vilket på så sätt försenar eventuella justeringar.

4.23. Vad avser mål 2-programmet har raden av programperioder, vilka är kortare än för programplaneringen av mål 1, gjort det svårare att få den dag då utvärderingsresultaten är tillgängliga att sammanfalla för att kunna dra slutsatser på grundval av historiska data och anpassa de kommande åtgärderna och dagarna för programbesluten. Det finns en viss fasförskjutning mellan programcykeln för mål 2 och dess utvärderingscykel. Sålunda kommer slutversionen av rapporten, som innehåller en sammanställning av utvärderingen i efterhand av mål 2 för perioden 1989 1993, att lämnas in till kommissionen under sommaren 1997, samtidigt som utvärderingen i förhand av programperioden 1997 1999 var på gång och utvärderingen i efterhand av perioden 1994 1996 hade ännu inte påbörjats.

4.24. Oberoende av de resultat av strukturprogrammen som framgår av utvärderingsrapporterna, förblir budgetanslagen till fördel för dessa program eller kommande program oförändrad. Utvärderingar har beaktats mycket sällan i beslutssystemet under den första programplaneringsperioden, eftersom programändringar vanligtvis till stor del hade grundats på graden av finansiellt anspråkstagande. Sålunda fanns det användbara rekommendationer, vilka hade lämnats in av huvudkonsulten inom ramen för utvärderingen i efterhand av EGSR-mål 1 1989 1993 (se punkt 5.7).

4.25. De mest kvalitativa aspekterna i fråga om programmens resultat och effektivitet som identifierades i utvärderingen efter halva tiden eller i rapporter om genomförande, har varken haft tillräcklig inverkan på den operativa förvaltningen av strukturfonderna eller på processen för ansvarsfördelning mellan de parter som berörs av programutvecklingen.

4.26. Resultaten från utvärdering efter halva tiden av SPD, EGSR och de operativa programmen i mål 2 (1994 1996), samt från uppföljningen, visar på en obalans mellan programmerad finansiering och genomförande av programmen. Denna situation leder till att problemet med att krediter tas i anspråk blir dominerande. Detta kan leda till att utvärderingens roll underskattas i analysen av det berörda området, i synnerhet vad avser enhetligheten mellan mål, anslagna resurser och strukturåtgärdernas inverkan.

4.27. Slutsatserna och rekommendationerna av utvärderingarna verkar ofta självklara för de som hanterar åtgärdsformerna även om de kan vara av nytta för andra parter. Det gäller lika mycket utvärderingarna i efterhand (se punkt 5.8) som utvärderingar efter halva tiden inom ramen för partnerskapet.

Utvärderingarnas objektivitet

4.28. Bristen på en exakt referensram motverkar den objektiva tillämpningen av passande och tillämpliga tekniker för specifika utvärderingssituationer. På så sätt kan resultaten lätt kontrolleras och utvärderarens oberoende garanteras. Det händer dock att en rekommenderad metod inte kan motiveras på ett objektivt sätt, att utvärderaren alltför lätt anpassar sitt tillvägagångssätt efter de svårigheter han stöter på och att han väljer indikatorer med hänsyn till tillgänglig information.

4.29. Oberoendet gentemot förvaltarna verkar inte alltid vara säkerställt, i synnerhet vad avser information (se punkt 6.11), samtidigt som utvärderingsrapporterna inte alltid anger den informationskälla på vilken observationerna grundas. Denna brist minskar tillförlitligheten och validiteten hos den information som presenteras i utvärderingsrapporterna.

4.30. Medan objektiviteten borde garanteras genom ett kontrollsystem som inriktas på indikatorernas kvalitet (för genomförande, resultat och inverkan), basinformationens tillförlitlighet och metodernas genomförandegrad, avger kommissionens avdelningar analyserar den information och de resultat som presenteras inom ramen för utvärderingen, men utför dock ingen kontroll på plats eller granskning av att de befintliga utvärderingssystemen i medlemsstaterna fungerar på ett korrekt sätt.

Utvärderingskontrakt som tecknats av kommissionen

4.31. Granskningen av förfaranden för tecknande av kontrakt avseende de utvärderingar som kommissionen har fått till stånd har uppvisat svagheter: otillfredsställande urvalsförfarande, alltför vaga kravspecifikationer, förseningar och låg kvalitet på rapporterna.

4.32. De bedömnings- och analysdelar som bestämmer kommissionens val av konsulter finns inte alltid klart uttryckta i mötesprotokollen angående förfarandet för anbudsinfordran. Revisionen som genomförts av revisionsrätten har inte kunnat säkerställa att de bästa experterna inom det lämpligaste kompetensområdet valts ut.

4.33. För utvärderingarna i efterhand av samtliga EGSR 1989 1993 för mål 1 och 2 har man valt ut en huvudkonsult biträdd av flera nationella konsulter och samordningskonsulter som i sin tur har lämnat granskningarna vidare till andra konsulter. I denna kedja av konsulter kan kommissionen tappa kontrollen över de metoder för genomförande av utvärderingen, vilka garanterar resultatens överensstämmelse, homogenitet och kvalitet.

4.34. Kravspecifikationen är ibland vag vad avser beskrivning av det arbete som skall utföras och skyldigheterna på förväntade resultat. Kontraktsvillkoren förblir mycket allmänna. Ofta kan metoderna för genomförande av utvärderingen omförhandlas där metodramen måste godkännas av kommissionen.

4.35. Vad avser tidsplanen för överlämnande av rapporter har förseningar ofta kunnat konstateras. I fråga om utvärderingen av samtliga EGSR 1989 1999 mål 1 föreskrevs i kontraktsklausulerna att rapporten skulle lämnas in den 28 februari 1995, vilket inte gjordes förrän i november 1995. Kommissionen föreskrev inga påföljder för kontraktsbrott avseende förseningar och betalade i stället ut slutbeloppet på 40 % den 11 juli 1995 med stöd av artikel 4 i kontraktet.

4.36. Bristen på exakta och klara hänvisningsvillkor i kontraktet vad avser tillämpade metoder och förväntade resultat, gör det möjligt för kommissionens avdelningar att reagera på olika sätt på rapporterna. Sålunda godkänns vissa rapporter även om de endast ger enkla beskrivningar eller vaga analyser av nyttan med genomförandena, eller är grundade på allmänna uttalanden från tillfrågade personer, eller endast leder till allmänna rekommendationer. I fråga om utvärderingen i efterhand av EGSR 1989 1993 Irland rekommenderar en avdelning att kontraktet med konsulten skall brytas p.g.a. dålig kvalitet, medan den har godkänts av en annan avdelning. För utvärderingen i efterhand av EGSR 1989 1993 Portugal är berörda avdelningar ense om att rapporten inte innehåller några utvärderingsinslag utan endast upprepar de fysiska genomförandena som redan presenterats av medlemsstaten. På samma sätt har det betonats att rapporten med utvärdering i efterhand för EGSR 1989 1993 Spanien är alltför beskrivande och innehåller för få analyser. Rapporten med utvärdering i efterhand för EGSR 1989 1993 Nordirland anses vara ofullständig. För utvärderingen i efterhand av EGSR 1989-1993 Italien anses rapporten som dåligt strukturerad och disponerad. Utvärderingen av EGSR 1989 1993 Grekland saknar den allmänna slutsatsen medan slutsatser finns för varje kapitel.

5. UTVÄRDERINGAR I EFTERHAND AV EGSR-MÅL 1 OCH 2 (1989 1993)

Inledning

5.1. Utvärderarna har ofta att göra med följande svårigheter:

a) En preliminär programplanering som ofta utvecklats hastigt och utan en utvärdering på förhand av programmen och särskilt av de relevanta ekonomiska baserna, framför allt vad gäller regionerna i mål 1.

b) Avsaknad av kvantifierade resultatindikatorer.

c) Statistiska brister vad avser den ekonomiska situationen omedelbart före strukturfondsåtgärden inom ramen för mål 2 och situationen efter åtgärden, särskilt vad gäller näringsstruktur, investeringar och bruttoregionalinkomst. De statistiska medlen överensstämmer inte alltid med analysparametrarna (kommun, arrondissement, sysselsättningsområde).

d) Vissa åtgärder fullföljs inte.

e) Förekomsten av exogena faktorer som bidrar till att förklara utvecklingen av den socioekonomiska situationen.

f) Projektens och målsättningarnas heterogena karaktär när tilldelningen av bidrag inte är tillräckligt bunden till regionala eller lokala behov.

g) Inneboende effekter i åtgärder och program är svåra att fastställa på grund av det stora antalet åtgärder som samma region eller område drar nytta av.

h) Svårigheter att mäta de indirekta effekterna av ett program (särskilt inom sysselsättningsområdet) eftersom inget därtill kopplat observationselement har upprättats från programlanseringen och ingen fördjupad undersökning har utförts inom detta område efter programmens slut.

Utvärderingar i efterhand av EGSR-mål 1 (1989 1993)

5.2. Utvärderingen i efterhand av EGSR-mål 1 har samordnats av en huvudkonsult och består av utvärderingar i efterhand av berörda EGSR som förvaltades av nationella konsulter mellan januari 1994 och juni 1995. Den konsult som ansvarar för samordningen har utarbetat det metodiska tillvägagångssättet, vilket omfattar analytiska och makroekonomiska metoder samt åtgärder och projekt. Detta tillvägagångssätt inriktas å ena sidan på analysdelen i strategin och den inneboende logiken i EGSR, operativa program och åtgärder, och å andra sidan på en första sammanställning av de fysiska genomförandena och inverkan samt slutligen på en undersökning om mekanismerna för genomförandet. En sammanfattning av detta tillvägagångssätt finns i bilaga I.

5.3. Den föreslagna metodiken är som helhet sammanhängande men uppvisar dock svagheter. Den föreskriver sålunda att en analys av strategi och inneboende logik i EGSR, operativa program och åtgärder skall grundas på en harmoniserad målstruktur som är kopplad till en standardnomenklatur för verksamheterna. Detta tillvägagångssätt tillåter en jämförelse mellan medlemsstaterna men ger inte nödvändigtvis upphov till en rangordning av mål, som är baserad både på prioriteringarna som de uppfattas av medlemsstaterna och på kriterierna för rangordning, komplementaritet, utbytbarhet och synergi. Därför tillåter den inte någon identifiering av alla svagheter vad avser överensstämmelse mellan strategierna för de individuella EGSR och de operativa programmen. Dessutom ger de fysiska indikatorerna och indikatorerna för inverkan som tas upp i metoddokumentet ofta inte något svar på frågorna om förväntade och icke förväntade effekter, som det var meningen att metoderna skulle svara på.

5.4. Revisionsrätten har dessutom konstaterat följande brister:

a) Utvecklingen av den socioekonomiska omgivningen för EGSR och de operativa programmen har inte alltid legat till grund för en jämförelse mellan den ursprungliga situationen före gemenskapsåtgärderna (1988 89) och situationen efter det att dessa åtgärder har vidtagits (1993 94). Ibland är informationen inaktuell, i synnerhet den som berör de regionala skillnaderna.

b) Den rangordning som föreskrivs i metodiken har sällan analyserats tillräckligt, antingen var denna inte etablerad eller bara delvis. Dessutom begränsades den till operativa program och åtgärder som valts ut för en specifik undersökning, eller så tillämpades den inte systematiskt på kriterierna för strukturering. Det händer sålunda att rangordningen av målen och medlen inte leder till en förbättrad identifiering av problem avseende enhetlighet och prioriteringars tillämplighet och deras relativa betydelse.

c) Ibland låg inte de justeringar som gjorts i EGSR och de operativa programmen till grund för en fördjupad orsaksanalys.

d) Medan det finansiella genomförandet, mekanismerna för genomförande och de fysiska genomförandena i allmänhet behandlas i utvärderingsrapporterna har i vissa fall effekterna av programmen eller åtgärderna inte undersökts, med undantag för skapade arbetstillfällen, eller så är de uttryckta i icke-kvantitativa termer. De enda kvantitativa effekterna tillhandahålls ibland genom tillämpningen av makroekonomiska modeller och berör BNP-tillväxt, skapande av arbetstillfällen, konkurrenskraft. Detta har visat att de data som tillhandahålls av förvaltarna inom ramen för uppföljningssystemet är otillräckliga.

e) Analyserna av bottom up up-typ har vanligtvis inte lett till slutsatser uttryckta i inverkan på programnivå.

f) Förädlingsvärdet för gemenskapen uttrycks ibland endast i kvalitativa termer (exempelvis beaktande av programmets logik, genomförande av en integrerad strategi, effekten på organisationsprocessen). Det har för övrigt inte undersökts på ett systematiskt sätt.

g) De långsiktiga förväntade effekterna har inte beaktats alls eller endast i kvalitativa termer.

5.5. EGSR-mål 1 Spanien har blivit föremål dels för en utvärdering i efterhand beställd av kommissionen, dels för en annan undersökning som inletts av de nationella myndigheterna och stöds av en samfinansiering från gemenskapen. De två undersökningarna är utarbetade under samma period och har satt upp samma mål, men de har likväl utvecklats oberoende och separat.

5.6. Vad avser resultat och inverkan visar utvärderingarna i efterhand de fysiska genomförandena till följd av EGSR-mål 1, den makroekonomiska inverkan av EGSR, som registrerats av vissa nationella utvärderingar, och framstegen avseende planläggningen, även om tillvägagångssättet per program har stött på vissa hinder (10) inom detta område. Utvärderingarna understryker också bidragen från EGSR till nyskapande organisatoriska strukturer, finansiell förvaltning, uppföljning, informationssystem, samordning och partnerskap, även om det kvarstår viktiga framsteg som måste förverkligas på alla dessa nivåer.

5.7. Sammanställningen som upprättats 1995 av huvudkonsulten innehåller användbara rekommendationer som kommissionen inte har kunnat följa fullständigt: exempelvis skall vid utarbetandet av programmen en klarare avgränsning göras mellan de gemenskapliga strukturåtgärderna som stimulerar de endogena tillväxtfaktorerna och de som har som mål att återfå den regionala balansen eller öka välfärden; eller en balansering mellan prioriteter för investeringar i infrastruktur och de speciella regionala egenskaperna som borde utvecklas, eller mellan kampen mot arbetslöshet och kravet att öka produktivitet och konkurrenskraft; eller slutligen ett ökat hänsynstagande till sysselsättningen inom regionalpolitiken.

5.8. Utvärderingen i efterhand av samtliga EGSR 1989 1993-mål 1 utförd av de nationella utvärderarna har huvudsakligen bidragit till en förbättring av uppföljnings- och förvaltningssystemen inom medlemsstaterna, snarare än till en verklig utvärdering av strukturfondernas inverkan.

Utvärderingar i efterhand av mål 2 (1989 1993)

5.9. Utvärderingarna i efterhand av mål 2-programmen för perioden 1989 1993 har samordnats av en extern utvärderare inom 60 utvalda regioner. Varje region har blivit föremål för en allmän analys, medan de fördjupade undersökningarna har berört 22 regioner. Dessa utvärderingar hade som främsta mål att analysera strukturåtgärdernas inverkan på processen för industriell omstrukturering inom dessa regioner och dra nytta av denna information inför nästa programperiod. En sammanfattning av tillvägagångssättet för utvärderingen finns i bilaga II.

5.10. Även om en gemensam ram har föreskrivits är tillvägagångssätten mycket heterogena, i synnerhet vad avser analysens prioriteringar och nivå, dess beskrivande eller kritiska karaktär, de metoder och tekniker som används.

5.11. Den analys av den strategi och den karaktär som är lämplig för EGSR och de operativa programmen samt de förändringar som har gjorts i förhållande till den socioekonomiska omgivningen har sällan lett till någon omformulering av målen, delprogrammen och åtgärderna med hänsyn till den regionala utvecklingen och omstruktureringen och på grundval av kriterier för rangordning, komplementaritet och utbytbarhet. En sådan omformulering bör göra det möjligt att fastställa bristerna i strategin för genomförande vad avser enhetlighet, prioriteringarnas relativa vikt, synergieffekterna, komplementariteten, effektiviteten i förhållande till den socioekonomiska omgivningen, medan många strategiska analyser som utgår ifrån strukturen hos EGSR och de operativa programmen är ofullständiga och föga kritiska gentemot denna strategi.

5.12. Vad avser strukturfondsåtgärdernas inverkan lyckas inte utvärderarna, på basis av ett urval av projekt och en undersökning av resultat av dessa och förädlingsvärdet och tillskottet, sammanställa iakttagelser på nivån för mätning och socioekonomisk inverkan av programmet.

5.13. Vad avser inverkan har få utvärderingar grundats på en kombination av tillvägagångssätten top down och bottom up. Denna kombination har i synnerhet använts för utvärderingen av mål 2-åtgärder till nytta för Toscana. I detta fall gjorde tillvägagångssättet top down, med stöd av en biregional ekonometrisk modell både för Toscana och resten av Italien, det möjligt att uppskatta den globala inverkan av en ökning av efterfrågan på produktionen per sektor och på förädlingsvärde, både på toskansk nivå och för resten av Italien. Modellen gör det även möjligt att uppskatta multiplikatoreffekten per åtgärdstyp (infrastruktur, tjänster till företag, bidrag till privata investeringar) och effekterna på sysselsättningen (11). De direkta effekterna på sysselsättningen har uppskattats med hjälp av en teknik med standardkoefficienter för de olika åtgärdstyperna. Detta tillvägagångssätt, top down, berör sålunda de direkta effekterna på kort sikt, vilka är kopplade till efterfrågan. Tillvägagångssättet bottom up up, som utgår ifrån ett urval av projekt och åtgärder, kan bättre tolka de långsiktiga effekterna, vilka är mer strukturerade och indirekta och berör främst utbud och externa besparingar, vilka gör det möjligt att minska produktionskostnaderna. Även om dessa effekter är svårare att isolera och kvantifiera och detta tillvägagångssätt inte gör det möjligt att sammanställa effekterna på åtgärds- och programnivå vilket dock var målet med den fördjupade utvärderingen utgör de kvalitativa övervägandena om åtgärdernas effektivitet och om nivån på gemenskapsåtgärdernas förädlingsvärde ett användbart komplement till tillvägagångssättet top down. Kombinationen av de två tillvägagångssätten kan ge ett verkligt förädlingsvärde för analyser, i synnerhet om den grundar sig på tekniker för modellutformning och formalisering.

5.14. Det är lika ovanligt med utvärderingar där man har använt sig av systematiska undersökningar, exempelvis flera undersökningar om åtgärders förädlingsvärde eller tillämpning av en specifik metod för uppskattning av skapade nettoarbetstillfällen kopplade till åtgärder genom att jämföra en experiment- och en kontrollgrupp. De ger dock ett verkligt förädlingsvärde för utvärdering av inverkan. Åtgärdernas effektivitet och programmen skulle utvärderats på ett bättre sätt om utvärderarna hade utfört statistiska undersökningar om ett antal resultatindikatorer vilka de för övrigt kanske hade önskat utföra. Sålunda finner man inte alltid data om antal etablerade företag i nya industriområden vars etablering får strukturfondsstöd, eller om tekniköverföring från forskningsinstitut till företag. Samtalen med åtgärds- och projektledare, vilka i allmänhet föreskrivs i tillvägagångssätten för utvärdering, ger endast sällan närmare information om genomförande, resultat och åtgärdernas inverkan.

5.15. Resultaten avseende skapade arbetstillfällen är osäkra vad avser arbetstillfällenas varaktiga karaktär och den del som specifikt kan räknas till strukturåtgärderna. Dessutom ger utvärderingsrapporterna ibland motsägande data.

5.16. Vad avser inverkan av mål 2-programmen visar utvärderingarna i efterhand följande:

a) Även om operativa mål 2-program sällan har förbättrat den socioekonomiska situationen så har de åtminstone bidragit till att undvika en ny försämring av situationen, i synnerhet vad avser upprätthållande av sysselsättning (12), samt till att lägga grunden till en omställning; de flesta regioner försöker diversifiera ekonomin och det industriella nätverket och eventuellt göra sig av med bilden av ett utpräglat industriområde.

b) Trots det integrerade tillvägagångssättet, som är baserat på programkonceptet, utgör de operativa programmen ibland en ändring av den nationella och regionala politik som redan har genomförts och som inte alltid utgör ett programverktyg.

c) Den samtidiga förekomsten av operativa mål 2-program och gemenskapsinitiativ har lett till att förvirring uppstått och att dubbla bidrag utbetalats.

d) Strukturfondsåtgärder har haft positiva effekter på programutformning, metoder för genomförande, partnerskap, synergi, samordning och utvärdering. Bristen på synergi och utbyte mellan förvaltare och åtgärder inom ramen för Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och strukturfondsåtgärder betonas dock ofta.

e) Vad avser förädlingsvärde ger strukturfonderna möjlighet att angripa nya marknadsnischer, genomföra projekt som inte skulle ha genomförts utan gemenskapsstöd, påskynda förverkligande eller genomföra ambitiösare projekt eller ge en strukturell karaktär åt projektets början. Åtgärdstypernas tillskott (stöd till infrastruktur, tjänster åt företag, stöd till privata investeringar) kan skilja sig åt ganska mycket.

f) Strukturfonderna underlättar sällan deltagandet av privata medel, åtminstone beaktar inte utvärderingarna denna aspekt.

g) Utvärderingarna betonar att undersökningar, förberedande förhandlingar, administrativa förfaranden för antagande och genomförande av vissa projekt samt integrering av en ny nationell politik ofta medför att tidsfrister underskattas.

5.17. Vad avser förvaltning framgår det av utvärderingarna att vissa metoder för programuppföljning har visat sig vara otillräckliga och att de interna justeringarna under programperioden berodde på ett maximalt utnyttjande av kreditnivån och inte på en revision av de prioriterade områdena inom regionalpolitiken.

6. UTVÄRDERING EFTER HALVA TIDEN (1994 1999)

Utveckling och integrering av principer för utvärdering efter halva tiden

6.1. Utvärdering efter halva tiden föreskrivs i kapitlet om bestämmelser för genomförande inom varje EGSR, SPD och annan åtgärdsform som syftar till att förbättra uppföljningen. Det betonas att utvärdering efter halva tiden omfattar en kritisk analys av den insamlade informationen inom ramen för uppföljningen och belyser på så sätt eventuella avvikelser i förhållande till uppsatta mål och bedömer de beräknade resultaten av åtgärden. De omfattar även ett yttrande om den pågående åtgärdens giltighet och om målens tillämplighet.

6.2. I meddelanden riktade till medlemsstaterna under räkenskapsåret 1995 betonade kommissionen att utvärdering efter halva tiden borde ge uppföljningskommittéerna lämpliga signaler om att programmen fungerar på ett bra sätt, föreslå eventuella åtgärder för programändring och lägga fram en oberoende objektiv bild av de uppnådda framstegen. Det föreslogs även att man under en första fas skulle koncentrera sig på villkoren för att åtgärdsformerna skall fungera och i synnerhet på indikatorerna, de ansvarigas ledningskapacitet och urvalsförfarandena för projekten. Under en andra fas borde rapporten om utvärdering efter halva tiden, för att föreslå nödvändiga ändringar och anpassa sig till programplaneringen, behandla strategins tillämplighet och om målen för de vidtagna åtgärderna var välgrundade, programmets effektivitet jämfört med genomförandet och de första resultaten i förhållande till målen, programmets effektivitet, korrekt tillämpning av gemenskapspolitik (miljö, offentlig upphandling osv.) och mätning av resultat avseende sysselsättning samt små och medelstora företag.

6.3. Dessutom föreslog kommissionen att utvärderingen skulle vara global och att de tematiska utvärderingarna av en sektor eller ett geografiskt område skulle utvecklas i en senare fas.

6.4. Vissa medlemsstater, i synnerhet Spanien (13), Frankrike (14), Irland (15) och Nederländerna (16), har även definierat en ram för utvärdering efter halva tiden. Alla anser att utvärdering efter halva tiden bör behandla

a) utvecklingen av den socioekonomiska omgivningen,

b) analys av strategi och av den interna och externa enhetligheten,

c) förhållanden för genomförande inklusive programplanering och urvalskriterier, administrativ organisation, system för uppföljning och finansiering av projekt,

d) genomförande med hänsyn till förväntade resultat,

e) de första erhållna effekterna kompletterade med en bedömning av de effekter som kan förväntas,

f) kostnader för mätning av effektivitet, dvs. förhållandet mellan medel och resultat,

och, i förekommande fall, leda till ändringsförslag avseende prioriteringar och föreskrivna åtgärder.

6.5. Principen om partnerskap infördes 1988 som ett sätt att garantera strukturfondernas effektivitet, men det var inte förrän 1995 som den kom att spela sin roll fullt ut i systemet för decentraliserad förvaltning med utvärdering efter halva tiden av samtliga EGSR 1994 1999. Det fastställdes vid detta tillfälle att det var uppföljningskommittéernas sak att fastställa målen för utvärderingen, förväntade kvalitetsnormer som garanterar enhetligheten av hela åtgärden, att anpassa kravspecifikationen till respektive regions särskilda egenskaper samtidigt som målen respekteras, att välja ut utvärderare på grundval av begränsade förteckningar som upprättats av utvärderingsansvariga (medlem av uppföljningskommitté och gemenskapsrapportör) efter offentlig anbudsinfordran. Utvärdering efter halva tiden har bidragit till att förstärka partnerskapet genom att ta med det i orsaksanalysen av strukturåtgärderna. Tabell 5 och 6 visar det operativa genomförandet av utvärdering efter halva tiden samt medlemsstaternas betydelsefulla engagemang inom ramen för partnerskapet med mål att identifiera strukturfondernas inverkan.

6.6. Tillvägagångssättet för utvärdering efter halva tiden inom ramen för partnerskapet har även starkt inverkat på de institutionella strukturerna och de nationella eller regionala traditionerna inom de ansvariga förvaltningarna. Det har ökat spridningen av kulturen med flerårig programplanering, vars utvärdering är en oumbärlig del för att kunna göra en kritisk sammanställning av strukturåtgärderna och förbereda nödvändiga ändringar. Partnerskapet för utvärdering är särskilt välutvecklat inom ramen för mål 1.

6.7. För tillfället har ambitionen för arbetet med utvärdering efter halva tiden varit att ge generella svar till alla parter, från programutformaren till den politiskt ansvariga via förvaltaren. Arbetet resulterar i mycket tjocka rapporter med information om själva programmet, bedömningen i förhand, årliga rapporter om genomförande, utvärdering efter halva tiden eller utvärderingar i efterhand. Enligt de samtalspartner som påträffats vid kontroller kan endast en del av resultaten eller rekommendationerna vara till verklig hjälp för beslut, projektledning, programändring eller för att förbereda framtida åtgärder.

Förfarande för genomförande

6.8. Av de 389 utvärderingarna efter halva tiden behandlade 320 mål 1, 2, 5b och 6 (17). Genomförandet av dessa utvärderingar var ganska mycket försenat i flera medlemsstater.

6.9. Processen för utvärdering efter halva tiden planerades ursprungligen i två olika etapper. Den första behandlade möjligheten till utvärdering och gjorde det möjligt att identifiera de problem som var kopplade till utvärderingen. Den andra etappen var utvärderingen i verklig mening och ledde till utarbetandet av en rapport. I praktiken tillämpades detta schema bara i sällsynta fall.

6.10. Kommissionen insisterade generellt sett på att utvärdering efter halva tiden skulle genomföras av externa experter för att å ena sidan säkerställa trovärdigheten i ett särskilt kunnande, och å andra sidan opartiskheten i de slutsatser som var kopplade till strategins överensstämmelse, enhetlighet av de socioekonomiska analyserna samt till den objektiva kvantifieringen av de förväntade effekterna. Utvärderingsbehovet inom strukturfondsområdet har på några år skapat en grupp externa utvärderare som kommissionen och medlemsstaterna känner till. Fördelen är att det skapas en bredare expertis inom detta område, men den begränsas till en specifik marknad.

6.11. I praktiken påvisar revisionsrättens kontroller på plats de begränsningar som minskar de externa konsulternas oberoende. Med hänsyn till den tidsfristen utvärderaren har och det beroende som i praktiken finns gentemot programförvaltarna för att få nödvändig information, är avgränsningen mellan funktionerna ej särskilt tydlig. De erhållna resultaten med avseende på effektivitet leder alltför ofta till återskapande och aktualisering av informationen i uppföljningssystemet genom att presentera den som ett externt bidrag.

6.12. Å andra sidan har det vanliga förfarandet för anbudsinfordran med offentliggörande i Europeiska gemenskapernas officiella tidning inte alltid tillämpats vid val av utvärderingskonsulter. I Nederländerna bestod förfarandet i att bjuda in ett begränsat antal konsulter som fanns på en förteckning över potentiella utvärderare och att be dem att lämna anbud. Urvalet gjordes sedan bland dessa anbud.

6.13. Eftersom kommissionen regelbundet deltar i uppföljningskommittéernas möten och har möjlighet att få igenom sina urvalskriterier för konsulter, är dess inblandning i denna process inte alltid identisk. Sålunda deltar kommissionens avdelningar aktivt i Belgien, Grekland och Portugal fr.o.m. förfarandet för val av utvärderare inom ramen för de tekniska grupperna eller den tekniska medföljande tillfälliga kommitté som förbereder valet av konsult och följer utvärderingens genomförande. I Frankrike blir å andra sidan kommissionens avdelningar inte officiellt underrättade förrän efter val av de två bästa anbuden, tillsammans med det slutliga förslaget till vilket regionens prefekt, arbetsledare inom området, begär att få meddela eventuella iakttagelser. För Nederländerna reagerade inte kommissionen, som deltar i den nationella stödkommitténs arbeten och leder utvärderingarna i förhand, utvärderingarna efter halva tiden och utvärderingarna i efterhand av de regioner som berörs av mål 1 och 2 och i uppföljningskommitténs arbete, förrän sent på innehållet i projektrapporten med utvärdering efter halva tiden av SPD-mål 1 Flevoland.

Prioriterade utvärderingsmål

6.14. Vad avser genomförandet av utvärdering efter halva tiden varierar prioteringarna av utvärderingsmål, med undantag för undersökningen av fysiska och finansiella genomföranden på åtgärdsnivå, som upptar en viktig plats i varje utvärdering efter halva tiden. Utvecklingen av prioriteringar motsvarar ofta ett verkligt regionalt behov, som i fallet med Korsika där man främst betonade behandlingen av förvaltningsproblem, uppföljning och koppling mellan utvärdering och uppföljning. Eftersträvandet av vissa utvärderingsmål förhindras för övrigt av tekniska problem, såsom mätning av indikatorer för utvärdering av inverkan.

6.15. Ofta ger inte en utvärdering efter halva tiden tillräcklig tyngd åt den kritiska bedömningen av den regionala utvecklingsstrategin, åt genomförbarheten av projekt som finansierats av strukturfonderna, åt urvalskriterier för projekt, åt effekter och inverkan med avseende på specifika och allmänna programmål.

6.16. Förädlingsvärdet för gemenskapen, varav analysen utgör ett mål för utvärderingarna i efterhand av EGSR-mål 1 och 2 för programperioden 1989 1993, behandlas endast i undantagsfall inom ramen för utvärdering efter halva tiden.

6.17. Utvecklingen av den socioekonomiska omgivningen, på vilken gemenskapsåtgärden inverkar och vars utvärdering och aktualisering i allmänhet föreskrivs i utvärderingskontrakten, behandlas på ett systematiskt sätt i vissa fall (exempelvis med hjälp av avancerade tabellinstrument vad avser den vallonska regionen) och på ett otillfredsställande sätt i andra fall, vilket inverkar direkt på kvalitet och aktualiserar analyser av styrkor och svagheter inom ramen för utvärdering efter halva tiden.

6.18. Den varaktiga respekten och upprätthållandet av en intern och extern enhetlighet i varje program inom alla delar (mål för program, delprogram och åtgärder, komplementära och synergiska samband mellan mål och andra åtgärder) undersöks endast sällan på ett systematiskt sätt. För det operativa programmet Brandenburg utgör de finansiella åtagandena till nytta för områdena 1.1 (produktiva investeringar) och 1.2 (infrastruktur) för perioden 1994 96 138 % respektive 242 % av den ursprungliga prognosen, utan att utvärderaren har angivit något rättfärdigande vad avser strategier för regional utveckling. Synergierna är ibland föremål för analyser, som för övrigt ofta är ofullständiga. Denna aspekt förtjänar en mer systematisk behandling, i synnerhet vad avser synergier mellan ERUF- och strukturfondsverksamheterna.

6.19. Eftersom ändringen av prioriteringarna för programmet och tilldelningen av medel är ett uttryckligt mål för utvärderingen, ger utvärderingsarbetet inte alltid en global och sammanhängande framställning av föreslagna ändringar, och inte heller någon motivering. Följderna av föreslagna utvidgningar och sammandragningar på åtgärdsnivå är inte alltid angivna.

6.20. Många undersökta utvärderingar visar att utvärderaren inte har kunnat uppnå alla de mål som föreskrivs i kontraktet, i synnerhet vad avser utvärdering av inverkan. Den tid och de medel som fanns tillgängliga var inte alltid proportionella mot målen.

Tillvägagångssätt, metoder och tekniker

6.21. Eftersom de utvärderingsmål och de tillvägagångssätt som skall tillämpas ofta är allmänt uttryckta i kontraktet, lämnas valet av tillvägagångssätt, metoder och tekniker till utvärderarna, som ibland anpassar dem till svårigheterna under genomförandet. Sålunda händer det att dessa omformar den enda tillgängliga informationen till indikatorer.

6.22. Teknikerna och metoderna har inte alltid utvecklats så att de svarar mot utvärderingsmålen. Det finns för övrigt ännu inte något verkligt samförstånd vad avser den operativa metodik som är lämplig för att utvärdera regional utveckling och kommissionen nöjer sig med att sprida "bästa metoder" uttryckt i generella ordalag utan någon konkret samordning och harmonisering av genomförandet. Denna vaghet kopplad till skillnader mellan medlemsstaterna i fråga om programplanering, genomförande eller utvärdering genererar utvärderingsrapporter av varierande kvalitet och gör det mycket svårt att jämföra resultaten på europeisk nivå.

6.23. Mätningen av inverkan visar sålunda på brister i de tillämpade teknikerna, i synnerhet i dem som är kopplade till den specifika karaktären och komplexiteten hos de effekter som skall utvärderas:

a) En fördjupad undersökning för att få fram lämpligare indikatorer har ännu inte genomförts och de föreskrivna indikatorerna tjänar ibland endast till att mäta det fysiska och finansiella genomförandet.

b) Indikatorerna för inverkan har inte alltid meddelats.

c) Utvärderingen av socioekonomisk inverkan eller regional utveckling tycks förhindras av en mångfald olika åtgärder, delprogram (mål 1) medan många program, som syftar till att hjälpa till med omstrukturering eller effektivisering på nytt av det industriella nätverket (operativa program, gemenskapsinitiativ, nationella program), kan mobiliseras samtidigt. Dessutom har gemenskapsåtgärder och nationella åtgärder olika täckning och olika tidpunkter för lansering av åtgärder. Slutligen är målen ofta okvantifierade och formulerade på ett alltför generellt sätt (18). I detta sammanhang är kopplingarna inte alltid klara mellan diagnostiken av de socioekonomiska problemen som skall lösas och målen för åtgärderna som helhet, delprogrammen och de genomförda projekten och mellan målen för dessa som helhet. Det beror på att de fysiska indikatorerna och de för inverkan som angivits för de olika nivåerna av ett program inte helt återspeglar programmets utvärderingsbehov. Dessutom visar det sig svårt att identifiera resultaten av varje program och skilja dem från resultaten av andra privata, regionala eller nationella åtgärder.

d) Skapande av modeller som gör det möjligt att bedöma de förväntade effekterna och inverkan på grundval av de genomföranden som är halvvägs och de genomföranden som är planerade tillämpas inte i stor utsträckning. Utvärdering efter halva tiden av vissa nationella EGSR baserades på en input-output-modell (Portugal) eller på en makroekonometrisk modell (Spanien, Irland), medan betydelsen av regionala modeller förblir marginell. Av denna anledning förtjänar exemplet med den utvecklingsmodell för provinsen Hainut (Belgien) som användes inom ramen för utvärdering efter halva tiden att nämnas. Modeller för effekter inom ramen för åtgärderna är inte heller särskilt vanliga, förutom inom området för transportinfrastrukturer. Det är lämpligt att nämna tillämpningen av input-output-modellen i Expo-projektet 1998 (Portugal) inom ramen för utvärdering i förhand och utvärdering efter halva tiden även om prognoserna bör betraktas med försiktighet.

e) Bedömningen av effekterna på sysselsättningen är fortfarande osäker. Tillämpningen av modeller eller andra analys- och undersökningsmetoder ger inte tillräckligt exakta resultat för, å ena sidan, nettovolymen arbetstillfällen som skapas, särskilt medräknat de nya arbetstillfällena som skapats utanför den berörda åtgärden samt substitutionseffekter och, å andra sidan, arbetstillfällenas varaktighet. Dessutom ger deras tillämpning ingen information om de arbetstillfällen som skapats och som inte kan tillskrivas programmet.

6.24. Inom ramen för tillvägagångssättet bottom up up tar vissa utvärderingskontrakt upp undersökningar som skall göras avseende partner för lokal ekonomisk utveckling och de slutliga bidragsmottagarna, inklusive företag som får bidrag från gemenskapen, för att kvantitativt eller kvalitativt bedöma bidraget från gemenskapsprogrammen. Resultaten från undersökningarna är ibland inte tillräckligt representativa p.g.a. det antal företag och partner som svarat på undersökningen, samt p.g.a. låg tillförlitlighet, eftersom de inte alltid kontrolleras.

6.25. Följande har konstaterats vad avser indikatorer för resultat och inverkan:

a) Det tar ofta för lång tid att få fram data och statistik.

b) Befintliga data täcker geografiska områden som inte motsvarar de områden som avsetts.

c) Data om företag samlas inte in på företagsnivå, vilket förvränger den lokala statistiken när ett enda företag finns inom området samtidigt som företaget äger flera anläggningar inom landet.

d) Flera av de statistiska organen kan inte dela upp globala data på ett mer subtilt sätt för att inriktas på ett visst område eller problem.

6.26. Om utvärderaren presenterar lämpligare indikatorer för mätning av inverkan, antingen för att täcka en lucka eller att ersätta dem med föreskrivna indikatorer, meddelar han dem inte, vilket ger upphov till tvekan vad avser indikatorernas operativa karaktär. Dessutom nämner han inte de undersökningar som återstår att göra för att konkretisera dem och inte heller uppskattar han deras kostnader. Det betonas även att det är svårt att genomföra kvantifieringen av de indikatorer som berör programmålen utan någon information om historiska serier.

Förverkligande av programmen för mål 2 (1994 1996)

6.27. Resultaten från utvärderingen efter halva tiden av SPD, EGSR och de operativa programmen för perioden 1994 1996, samt av uppföljningen, visar på en obalans mellan den budgeterade finansieringen och programmens genomförande. Trots många programanpassningar under den sista programfasen 1994 1996, vilka syftar till att beloppen från de finansiella bidragen tas i anspråk, har kreditöverföringar på i genomsnitt 12 % gjorts från programperioden för 1994 1996 till programperioden för 1997 1999. Denna situation kan leda till att problemet med att krediter tas i anspråk tar överhanden och till att utvärderingens roll underskattas, i synnerhet vad avser enhetlighet av målen, tilldelade resurser och strukturåtgärders inverkan.

7. INVERKAN AV STRUKTURFONDER OCH MODELLER FÖR UTVÄRDERING

Inverkan på EGSR- och programnivå

Resultat av modeller för strukturfonders inverkan

7.1. De modeller som används inom ramen för den makroekonomiska utvärderingen inom strukturfondsområdet (se bilaga III) ger, med hänsyn till deras utmärkande karakteristiker, en differentierad uppskattning av strukturfondernas inverkan i fråga om

a) förverkligandet av strukturfondernas mål för BNP-tillväxt, verklig konvergens av BNP per capita, sysselsättning och arbetslöshet,

b) efterlevnaden av de villkor som är kopplade till utnyttjandet av strukturfonderna, såsom synergieffekter, en hållbar utveckling, i synnerhet med hänsyn till en kontroll av statsskulden och betalningsbalansen, inkomstfördelningen samt respekt för miljön,

c) effekterna uttryckta i tillgång och efterfrågan,

d) effektiviteten hos strukturfondernas medel, exempelvis offentliga investeringar, investeringar i mänskliga resurser och stöd till privata företag.

BNP-tillväxt

7.2. Enligt tabell 7 framgår det av tillvägagångssättet för bedömning av strukturfondernas inverkan att resultaten från de viktigaste använda modellerna (HERMIN, OGM och DIO) anger en positiv BNP-tillväxt för sammanhållningsländerna och följaktligen en förbättring av konvergensen. Uttryckt i reala tal för BNP skulle sålunda den kumulativa ekonomiska tillväxten för sammanhållningsländerna från 1994 till 1999, till följd av de strukturåtgärder som är inskrivna i EGSR, uppgå till 5,5 % för Portugal, 5,9 % för Grekland, 2,6 % för Spanien och 3,3 % för Irland. Dessa resultat utgår ifrån att tillskottsprincipen respekteras fullt ut och de kan följaktligen ändras om denna inte respekteras (se punkt 8.11 till 8.13). Dessutom har de olika makroekonomiska modellerna givit tillräckligt sammanhängade resultat för att inverkan av EGSR 1994-1999 på den årliga reala BNP-tillväxten kan anses vara trolig. Emellertid förblir effekterna kopplade till efterfrågan dominerande på kort sikt och effekterna på utbuden visar sig inte förrän mycket senare. Enligt den regionala HELM-modellen, som används för regionen Hainaut, är inverkan av SPD uttryckt i årlig tillväxt av det totala förädlingsvärdet en ökning från 1,7 % till 2,5 % om man beaktar perioden 1994 2002. I fallet med Mezzogiorno förefaller å andra sidan strukturfondernas inverkan på tillväxten vara begränsad, t.o.m. näst intill obefintlig. Kommissionens modell, QUEST, ger en uppskattning av effekterna på tillväxt och sysselsättning som är lägre än de föregående modellerna genom att införa förutsättningar om företagens och konsumenternas förskott. Fördelarna som anges i denna modell vad gäller tillväxtpotentialen och minskningen av arbetslösheten uppenbarar sig inte förrän på längre sikt.

7.3. Uttryckt i genomsnittlig ökning av den årliga tillväxten till följd av strukturåtgärder inskrivna i EGSR, visar tabell 8 att multiplikatoreffekterna av en BNP-tillväxt på 1 % för EGSR under perioden 1994 1999 leder till en extra ökning av den årliga tillväxten från 0,2 % till 0,3 % på effekterna av efterfrågan och från 0,2 % eller mer på effekterna på utbudet. På det ekonomiska planet bidrar den dominans, som åskådliggjorts av HERMIN-modellen, till effekterna på efterfrågan, vilka skulle försvinna om gemenskapsbidraget drogs in, till att uppnå målen i artikel 130a i fördraget endast om effekterna på utbudet utvecklar sig på ett varaktigt sätt och stärker produktionskapaciteten inom de berörda regionerna. Om effekterna på utbudet utvecklas senare än effekterna på efterfrågan, är det möjligt att motsvarande multiplikatoreffekter underskattas.

Reell konvergens uttryckt i BNP per capita

7.4. De modeller som används inom ramen för strukturfonderna visar att konvergensprocessen inte alltid kan garanteras och att vissa programplaneringar inom EGSR i bästa fall kan minska divergensen snarare än att utveckla konvergensen.

7.5. Vad gäller Irland, Bradley (HERMIN 1994) och Honohan (HERMIN 1997) anger modellen en möjlig effekt av bidragen från EGSR 1989 1993 och 1994 1999 på BNP per capita. Den första uppskattar att bidraget från EGSR 1994 1999 till denna återhämtning är ringa, medan enligt den andra så spelar EGSR en viktig roll i konvergensprocessen. Beutel (1997) förutser att Irland återhämtar sig i förhållande till resten av Europa även utan EGSR 1994 1999, som skulle öka den årliga tillväxten om 0,6 %. På samma sätt skulle Spaniens, Portugals och Greklands årliga tillväxt öka om 0,4 respektive 1,1 % och 1 % perioden 1994 1999 tack vare strukturfonderna, vilket i samtliga fall har haft en positiv verkan på den verkliga konvergensen vad gäller BNP per capita.

7.6. De prognossimuleringar som gjorts med OGM-modellen, och som inriktades på konvergens av real BNP per capita i förhållande till genomsnittet i unionen visar uppskattningar som understryker att även om de tendenser som förutspåddes 1995 är alltför pessimistiska för Irland (se tabell 9), förblir nettobidraget från EGSR till konvergensen oansenligt för sammanhållningsländerna.

7.7. I fråga om Hainaut beaktas i HELM-modellen de verkliga konvergensaspekterna vid utvärdering efter halva tiden och den förutspådda årliga tillväxten bedöms skulle ligga ca 1,4 % till 1,6 % över det europeiska genomsnittet tack vare strukturfonderna, vilket skulle ge möjlighet till en verklig återhämtning.

7.8. Dessa uppskattningar visar att, med hänsyn till skillnader i de regionala och sektoriella produktionsstrukturerna inom mål 1-medlemsstater, ger stödet från strukturfonderna varierande effekter. Dessa uppskattningar bekräftar även att kvaliteten på strukturfondernas programplanering bör förbättras för att strukturfondsåtgärderna i konvergenssyfte skall göra det möjligt att öka produktionskapaciteten i ekonomin.

Sysselsättning och arbetslöshet

7.9. Tabell 10 sammanfattar resultaten från utvärderingar i fråga om strukturfondernas inverkan på sysselsättning och arbetslöshet. Enligt alla undersökningar genererar EGSR nettoarbetstillfällen. Dessa nya arbetstillfällen skapas ofta inom sektorn för icke-kommersiella tjänster, medan produktivitetseffekterna av EGSR främst koncentreras inom industrisektorn. Slutligen visar vissa undersökningar på en minskning av sysselsättningen inom industrin till följd av en ökning av arbetsproduktiviteten.

EGSR-instrumentens effektivitet

7.10. HERMIN-utvärderingarna för Spanien, Irland och Portugal visar att stödet till offentliga investeringar, i synnerhet i infrastruktur, är produktivare uttryckt i tillväxt än investeringar i mänskliga resurser (med undantag för Spanien) och stödet till privata investeringar. Detta åskådliggörs i tabell 11 som visar den nationella BNP-tillväxten för varje instrument till följd av en ökning med 1 % av EGSR-delen av ackumulerad BNP under perioden 1994 1999. HERMIN-undersökningen för Grekland kommer även till slutsatsen att investeringarna i infrastruktur (hard infrastructure) inom EGSR bidrar mer till BNP-tillväxten än investeringarna i mänskliga resurser. Tillämpningen av OGM-modellen (Pereira 1991) för en utvärdering av effekterna av ett utbyte av stöd till privata investeringar eller investeringar i mänskliga resurser mot ytterligare stöd till investeringar i infrastruktur visar på en förbättring av BNP-tillväxten och konvergensprocessen till följd av strukturfonderna.

Krav på tillskott och samfinansiering

7.11. Modellerna har även gjort det möjligt att utvärdera betydelsen av tillskott och statlig samfinansiering. Honahan (HERMIN, 1997) bedömer sålunda att, utan krav på statlig samfinansiering, skulle tillväxten i den irländska ekonomin varit 1 % lägre vid inverkan av EGSR, och sysselsättningen skulle ha ökat i mindre grad. Å andra sidan förespår Honahan en större minskning av förhållandet mellan statsskuld och BNP och överskottet i betalningsbalansen utan krav på statlig samfinansiering. Enligt en HERMIN-utvärdering för Portugal leder kravet på samfinansiering till en ytterligare BNP-tillväxt på 1,3 %, men det ger inte en lika positiv utveckling av statsskulden.

7.12. HELM-utvärderingen för Hainaut fäster stor vikt vid tillskott. Den genomsnittliga tillväxten av förädlingsvärdet för perioden 1994 1999 för tre scenarier regionalpolitik inklusive SPD, fullföljande av regionalpolitik utan gemenskapsstöd, regionalpolitik exklusive SPD uppgår enligt HELM-utvärderingen till 2,5 %, 1,7 % och 0,1 % för respektive scenario, på samma gång som tillväxten av sysselsättningen skulle falla från 0,8 % till 0,2 %. Situationen inom industrin skulle även försämras på ett betydande sätt. Genom att variera bidragsnivån kan man med hjälp av HELM-utvärderingen även konstatera att stöd till investeringar inte stimulerar dessa i samma utsträckning och att många investeringar inte skulle ha kunnat genomföras med lägre bidragsnivåer.

Hållbar utveckling

7.13. Tabell 10 visar att strukturfondernas effekter på handelsbalanssaldot, kapitalbalansen eller budgetunderskottet inte alltid utvärderas. De olika undersökningarna leder för övrigt till olika slutsatser. Sålunda leder en ekonomisk expansion till följd av EGSR i vissa fall till en förbättring av de offentliga finanserna via skatterna, medan EGSR skapar budgetunderskott enligt andra modeller.

Utvärderingens roll på makroekonomisk nivå i beslutsprocessen för strukturfonderna

7.14. Med hänsyn till strukturfondernas kortsiktiga effekter på efterfrågan har utvärdering efter halva tiden en tendens att övervärdera problemen med att gemenskapsmedel tas i anspråk inom politiska myndigheter och att undervärdera effekterna på utbudet på längre sikt. En reorientering och ändringar i programplaneringen för operativa program eller EGSR kan sålunda vinklas. I själva verket finns det en risk för att åtgärder eller projekt där krediterna från gemenskapen inte tillräckligt snabbt tas i anspråk dras in, i synnerhet inom områden som är komplicerade att genomföra, såsom nyskapande eller nya tekniker, till fördel för redan befintliga strukturer med mycket lägre produktivitet, utan att de makroekonomiska aspekterna för en hållbar utveckling alltid beaktas.

7.15. I detta sammanhang är de kompletterande makroekonomiska utvärderingar som omfattar aspekternas hållbarhet, tillväxt eller konvergens oumbärliga, innan det kan fattas något beslut på den inledande nivån för programplaneringen och dess omstrukturering. I flera fall, exempelvis i Spanien, Grekland eller i de nya länderna i Tyskland, har omplaneringar redan genomförts i program inom ramen för en utvärdering efter halva tiden utan någon seriös global makroekonomisk analys. Vad avser mål 1-regionerna i Tyskland har ingen makroekonomisk analys av inverkan genomförts vid en utvärdering efter halva tiden.

Inverkan på delprogramnivå, åtgärds- och projektnivå

7.16. På delprogram- och åtgärdsnivå finns mycket få utvärderingar, trots att delprogrammen eller åtgärderna utgör motorn i programplaneringen för strukturfonderna. Spridningen, bristen på definition och enhetlighet i många delprogram eller åtgärder, samt den otillräckliga kvantifieringen av de specifika målen kan bidra till att förklara svårigheten att mäta inverkan.

7.17. Denna brist försvårar alla ansträngningar att identifiera och mäta synergi och komplementaritet mellan åtgärderna och mellan olika program. Dessutom är kopplingarna mellan de allmänna målen för programmet och de specifika målen för delprogrammen eller åtgärderna ofta oklara. Sålunda har man vid utvärdering efter halva tiden noterat många sammanhållningsproblem i EGSR 1994 1999-mål 1-programmen.

7.18. Å andra sidan är de tekniker sällsynta som är anpassade för att mäta inverkan av ett delprogram eller en specifik åtgärd. Ovan beskrivna makroekonomiska modeller gör det endast möjligt att tillhandahålla en utvärdering av effektiviteten hos de viktigaste EGSR-instrumenten offentliga investeringar, privata investeringar och investeringar i mänskliga resurser i fråga om deras bidrag till BNP-tillväxten. Utgifterna för infrastruktur, som är ett komplement till privat kapital, verkar öka avkastningen av den senare och skulle ha en påskyndande effekt på konvergensen överstigande de andra investeringsformerna (se tabell 11).

7.19. Valet av de åtgärder eller de delprogram som utgör programmet och dess finansiering är emellertid inte neutralt vad avser inverkan av regional utveckling uttryckt i varaktig endogen tillväxt. Det utvärderingsarbete som inom ramen för partnerskapet utförts av kommissionen eller medlemsstaterna på delprogram- eller åtgärdsnivå är för övrigt fortfarande otillräckliga för att göra det möjligt att undersöka konsekvenserna av en specifik åtgärd på andra områden och sektorer eller för att jämföra åtgärden med andra åtgärder med liknande mål. Dessutom bör en analys av åtgärders och delprograms inverkan även beakta den inledande motsättningen mellan tillväxt och jämlikhet mellan regioner, vilken har förutbestämt valet att väga förväntade och uppnådda effektivitetsvinster.

7.20. På projektnivå är analysen av kostnader och fördelar med projekten i princip utarbetad för godkännandet av projektets finansiering. Denna analys är obligatorisk enligt artikel 5 i förordning nr 2083/93 (ERUF) för de stora projekten vars totalkostnad överstiger 25 miljoner ecu för investeringar i infrastruktur och 15 miljoner ecu för produktiva investeringar. Dessa bedömningar i förhand av de stora projekten utgör en del av handläggningen av förfrågningar om gemenskapsbidrag och bestämmer det totala beloppet för finansiering, men kommissionen kan inte kräva utvärderingar i efterhand därav, eftersom de inte föreskrivs i strukturfondernas regelverk, för att kontrollera att de socioekonomiska fördelarna verkligen uppnås med hänsyn till de gemenskapsresurser som har mobiliserats för detta ändamål. Denna brist i utvärderingsprocessen avseende stora projekt gör att själva utvärderingsbegreppet inte fungerar på denna nivå, eftersom en bedömning i förhand endast kan rättfärdigas om det genomförs en utvärdering i efterhand. Dessutom skulle dessa mikroekonomiska och sektoriella undersökningar även kunna uppskatta strukturfondernas potentiella inverkan på produktiviteten och på så sätt bli ett fungerande medel för den kort- och medellångsiktiga analysen av denna inverkan.

7.21. Vid utvärderingen av projekten bör även synergi och komplementaritet beaktas. Dessa utvärderas fortfarande på ett otillräckligt eller ytligt sätt. En balans mellan komplementaritet och synergi mellan projekt är oumbärlig för att inte försvaga den förväntade inverkan.

7.22. Utvärdering efter halva tiden angriper ofta problemen med programmens förvaltning, men beaktar sällan de kriterier som har bestämt valet av projekt, såsom projektets hållbarhet och projektets bidrag till den regionala utvecklingen. Systemen för programmens förvaltning bör kunna garantera att urvalskriterierna för projekten används för att på bästa sätt utveckla programresultaten. I synnerhet måste man undvika projekt med lågt förädlingsvärde med hänsyn till utveckling, även om dessa har den fördelen att krediterna kan förbrukas mycket snabbt. Det bör finnas mer insyn i systemet för val av projekt för att göra det möjligt att kontrollera och säkerställa att det går att utvärdera.

8. SLUTSATS

8.1. Tillvägagångssättet med utvärdering av gemenskapsfinansierade strukturåtgärder härrör från rättsliga skyldigheter enligt rådsbeslut och används för tillfället mycket inom ramen för partnerskapet. Utvärderingen har blivit ett system för hjälp vid utformning och förvaltning av åtgärder och bidrar till en bättre kännedom om åtgärdernas effekter och nytta. För perioden 1994 1999 har mer än 250 utvärderingar efter halva tiden genomförts på nivån för uppföljningskommittéer (19) under 1997.

8.2. Med revisionen av strukturfondsreformen går utvärderingen in i en mognadsfas som från och med nu måste konsolideras via en bättre metodikinramning. En betydelsefull insats måste fortfarande inriktas på de utvärderingsmetoder som är lämpligast för att mäta programmens socioekonomiska inverkan, inom ramen för regional utveckling, då Means-programmet inte har kunnat ge något tillfredsställande svar.

8.3. En annan insats borde göras inom området för indikatorer på alla nivåer i fråga om lämplighet, informationsssätt och därmed förknippade kostnader. En insats för formalisering borde även inriktas på de kvalitativa aspekterna. Utan nya framsteg inom dessa områden riskerar utvärderingsprocessen att stagnera.

8.4. Det är på samma sätt med den otillräckliga statistiska basen som ifrågasätter indikatorernas giltighet och starkt påverkar uppföljnings- och utvärderingsprocessen.

8.5. Den nuvarande mängden indikatorer, som är mer eller mindre lämpliga, sänker kvaliteten på utvärderingen och gör att den inte kan användas. Ett litet antal oumbärliga indikatorer för inverkan för att rättfärdiga eller omdirigera strukturpolitiken borde omsorgsfullt väljas ut med beaktande av kraven på regionalisering av data och de materiella möjligheterna till informationsinsamling. Tillförlitligheten hos dessa indikatorer borde kontrolleras. Jämförbarheten mellan indikatorer och sammanställningen av dessa på europeisk nivå borde förbättras.

8.6. För att utvärderingen skall kunna beaktas fullt ut i beslutsprocessen och i den operativa förvaltningen av strukturfonderna måste insynen i och objektiviteten hos utvärderingarna, anpassningen av målen till behoven och en lämplig dag för slutförande säkerställas.

8.7. För att garantera utvärderingsresultatens objektivitet bör utvärderarnas oberoende bevaras i förhållande till berörda förvaltare och offentliga myndigheter.

8.8. Användningen av en gemensam referensram skulle underlätta läsbarheten och jämförbarheten i utvärderingsrapporterna samt utbytet av erfarenheter.

8.9. För varje utvärdering måste mer operativa mål definieras. I referensvillkoren och i kravspecifikationen, som i allmänhet godkänts av kommissionen, bör den lämpligaste metodiken klart anges beroende på om den inriktar sig på de regionala, sektoriella eller nationella aspekterna, eller beroende på om den bör inrikta sig speciellt på kort- eller långsiktiga effekter. All annan metodik bör bli föremål för en analys av styrkor och svagheter i jämförelse med kommissionens metodik. På samma sätt bör referensramen för varje utvärdering omfatta en minimiförteckning med de indikatorer som föreslagits av kommissionen för att mäta att programmålen uppfylls, i syfte att säkerställa den oumbärliga enhetligheten i analysen. Andra socioekonomiska och strukturella lägesindikatorer kan naturligtvis användas för att komplettera och förfina denna analys.

8.10. Med hänsyn till den mångfald tillvägagångssätt som är kopplade till utvärderingen bör kommissionen kräva att utvärderarna ger en mycket bättre förklaring av tillvägagångssätten vid anbudsinfordran, i synnerhet den typ av effekter eller inverkan som de avser att mäta och under hur lång tid, för att kunna bedöma hur uttömmande de använda metoderna är. Dessutom borde utvärderingen innehålla en detaljerad analys av kopplingarna mellan program- och områdesmål samt vidtagna åtgärder för att uppfylla dessa mål, samt ett flödesschema över sammanlänkning av mål, resultat och genomförande av program, områden och åtgärder.

8.11. I detta sammanhang är det nödvändigt med en bättre segmentering av utvärderingen beroende på mottagare för att öka effektiviteten och för att bättre motsvara deras specifika förväntningar, i synnerhet inom området för utvärdering efter halva tiden. På samma sätt bör en bättre kostnadskontroll eftersträvas, eftersom kommissionen inte alltid känner till kostnaderna för utvärdering inom ramen för partnerskapet.

8.12. Kommissionen bör även ange de regionalpolitiska aspekter som måste bli föremål för särskild utvärdering: tillskott, konvergens, partnerskap, koncentration, sysselsättning, endogen ekonomisk utveckling eller social välfärd. Mätning av BNP per capita bör inte vara den enda referensen för att bedöma strukturåtgärdernas effektivitet.

8.13. Uppskattningen av effekter, inverkan och förädlingsvärde inom gemenskapen borde kunna stödjas på modeller för nationell och regional utveckling på programnivå, samt på modeller för åtgärdernas inverkan.

8.14. De makroekonomiska resultaten av strukturåtgärderna bör förfinas med hänsyn till bristfälligheter i de modeller som de grundas på, samt bieffekter förorsakade av dessa åtgärder samt alla effekter av dessa på den sociala välfärden.

8.15. I den makroekonomiska modellutformningen görs en grundläggande skillnad på de kortsiktiga effekterna på efterfrågan och de strukturella justeringarna av utbudet. Programplaneringen av strukturfondsåtgärderna borde mer inriktas på produktionskapaciteten inom ekonomin, för att garantera effekternas varaktighet och för att undvika ett alltför markerat beroende av efterfrågan, vilket skulle leda till en situation där gemenskapsstöd skulle vara oumbärligt på lång sikt.

8.16. Eftersom effekterna på utbudet endast slår igenom efter en längre period lägger utvärdering efter halva tiden vanligtvis mer vikt på effekterna på efterfrågan. Kommissionen borde driva en åtgärd som syftar till att utveckla de nödvändiga metoderna för uppföljning och utvärdering av strukturella effekter på ekonomin.

8.17. Det framgår även av de makroekonomiska modellerna att en politik för ekonomisk tillväxt inte alltid är förenlig med en hållbar utveckling. Man måste bättre analysera förhållandet mellan inverkan på tillväxt och effekterna på en hållbar tillväxt och systematiskt beakta denna tudelning i programplaneringen av strukturfondsåtgärderna.

8.18. Effekterna av kravet på tillskott och samfinansiering är inte alltid enkla att definiera och har inte alltid undersökts. Mer systematiska och fördjupade analyser borde genomföras av dessa effekter.

8.19. Det går inte att påstå att utvärderingen i sig kan ersätta den politiska beslutsprocessen, vilken omfattar ett bredare område, men bör utgöra ett oumbärligt medel för en sund och effektiv förvaltning av strukturåtgärderna inom gemenskapen, vilka medför att hänsyn tas till de socioekonomiska resultaten.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 23 september 1998.

På revisionsrättens vägnar

Bernhard FRIEDMANN

Ordförande

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

(1) Det handlar i synnerhet om

a) artikel 6 i ramförordningen (förordning (EEG) nr 2052/88, ändrad genom förordning (EEG) nr 2081/93) om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet,

b) artikel 26 i förordningen om samordning av strukturfonderna (förordning (EEG) nr 4253/88, ändrad genom förordning (EEG) nr 2082/93).

(2) "Utvärderingen i förhand" kallas ibland "bedömningen i förhand". I denna rapport har revisionsrätten föredragit att behålla uttrycket enligt förordningen: "utvärdering i förhand".

(3) Gemenskapens strukturåtgärd är utformad som ett komplement till motsvarande nationella åtgärder eller ett bidrag till dessa. Den upprättas genom ett nära samråd, kallat "partnerskap", mellan kommissionen, medlemsstaten, regionala och lokala myndigheter, behöriga myndigheter, ekonomiska och sociala partner och andra behöriga organ. Partnerskapet sköts med full respekt för enskilda partners institutionella, juridiska och finansiella befogenheter.

(4) I sina årsrapporter, i synnerhet för budgetåren 1990 (kapitel 7), 1993 (kapitel 6, 7, 8 och 9) och 1994 (kapitel 4), angav revisionsrätten redan många brister i fråga om utvärdering för programperioden 1989 till 1993.

(5) Det gäller följande utvärderingar

a) för programperioden 1989 1993:

- Bedömningar i förhand av ESGR-mål 1 och 5b (1990 1991).

- Utvärderingar i efterhand av ESGR-mål 1 (1994 1995).

- Utvärderingar i efterhand av ESGR-mål 2 (1996 1997).

- Tematiska utvärderingar (små och medelstora företag, telekommunikation).

b) för programperioden 1994 1999:

- Bedömningar i förhand av regional utvecklingsplan mål 1.

- Bedömningar i förhand av mål 5b-programmen.

- Bedömningar i förhand av SPD-mål 2 1994 1996

- Bedömningar i förhand av SPD-mål 2 1997 1999

- Kritiska analyser av SPD och EGSR-mål 1 (1995).

Utvärderingar per medlemsstat av europeisk strukturpolitiks inverkan på ekonomisk och social sammanhållning inom unionen har även beställts av kommissionen.

(6) Anmärkning av GD XXII av den 14 mars 1991.

(7) a) Utarbetandet 1994 av de första referenstermerna för utvärdering efter halva tiden av EGSR och åtgärdsformer mål 1. Utvärderingens roll efter halva tiden bekräftas som ett styrmedel för stöd för uppföljningskommittéernas beslut och dess genomförande inom partnerskapet. Även genomförandet anges närmare, i synnerhet utvärderingsgruppens profil och uppgifter.

b) Spridningen 1995 av gemensamma riktlinjer för uppföljning och utvärdering efter halva tiden för gemenskapens strukturfonder, som definierar analysdelarna (globala och specifika mål, indikatorer), samt kopplingen mellan uppföljning och utvärdering efter halva tiden.

c) Brevutskick till medlemsstaterna (1995) med påminnelse om krav på utvärdering efter halva tiden och ytterligare precisering av önskade metoder för genomförande.

(8) Till exempel följande:

a) Konferensen i Bryssel om utvärdering av den europeiska regionalpolitiken (16 november 1995) i synnerhet i fråga om resultaten från utvärderingarna i efterhand av mål 1 åren 1989 1993 och bedömningarna i förhand 1994 1999.

b) Europeiska konferensen om utvärderingsmetoder för strukturfondsåtgärder (Berlin, 2 3 december 1996) med inriktning på problemen med utvärdering av inverkan på mikroekonomisk, makroekonomisk och tematisk nivå.

c) Konferensen i Sevilla i mars 1998 för främjande av utbyte av erfarenheter om utvärdering inom ramen för partnerskapet.

(9) Detta program förvaltas gemensamt av kommissionen och en extern konsult, vars deltagande finansieras av B2-1820-linjen med ett årsbelopp på 932 000 ecu.

(10) Tillvägagångssättet per program har förhindrats av

i) korta planeringstider som leder till att ingen utvärdering i förhand genomförs,

ii) avsaknad av konkreta mål, kvantifierade indikatorer avseende genomförande, resultat och inverkan,

iii) administrativa krav, i synnerhet när delprogrammen av ett program är beroende av olika förvaltningar, eller när sektoriella och regionala tillvägagångssätt överlappar varandra,

iv) svagheter i gemenskapens regler som i synnerhet leder till godkännande av projekt inom ramen för gemenskapsinitiativ som tidigare fått avslag av operativa mål 1-program,

v) tillvägagångssättet per sammanhållningsfondsprojekt, som inte heller leder till någon harmoniserad tillämpning av tillvägagångssättet per program.

(11) Det betyder dock inte att det handlar om skapande av arbetstillfällen, eftersom den ekonometriska modellen grundar sig på hypotesen om full sysselsättning och att företagen förfogar över överflödig produktionskapacitet under en period av lågkonjunktur.

(12) Den åttonde årsrapporten om strukturfonderna visar på stora hävstångseffekter som hänför sig till bruttoresultat såsom skapande av arbetstillfällen eller företag.

(13) Evaluación intermedia de programas operativos regionales del objetivo n° 2 (fase 1994 1996). Orientaciones sobre contenidos comunes a recoger en los pliegos de condiciones técnicas, 23 mai 1996.

(14) DATAR, Tidsplan för lagstiftning och administration.

(15) General criteria to underpin Terms of Reference for Mid-Term Evaluation of Operational Programmes / Community Initiatives.

(16) Evaluatiekader voor de programma's van de Europese Structuurfondsen, Terp Advies-CBEA Pieter van Run, décembre 1997.

(17) Varav 36 har undersökts på plats och/eller hos kommissionen.

(18) Till exempel: återupplivning av landsbygden, förstärkning av det ekonomiska nätverket i regionen, strukturförändringar kopplade till regional utveckling.

(19) Uppföljningskommittéerna omfattar företrädare för berörda nationella instanser och kommissionen.

BILAGA I

SAMMANSTÄLLNING AV DEN METODIK SOM SKALL ANVÄNDAS INOM RAMEN FÖR UTVÄRDERINGEN I EFTERHAND AV EGSR-MÅL 1 1989 1993

1. Utvärderingen i efterhand av EGSR-mål 1 1989 93 hade följande uttryckliga mål:

a) Bedöma den strategi och de mål som anges i EGSR och dra lärdom därav inför framtida åtgärder. Analysera följderna för de i början uppsatta målen av en omdefiniering och anpassning av åtgärder under genomförandeperioden.

b) Göra en första sammanställning på EGSR-nivå och nivån för operativa program av de fysiska förverkligandena av de betydelsefulla åtgärderna och genomföra en första bedömning av deras inverkan.

c) Analysera effektiviteten i mekanismerna för genomförande och samla kunskap för eventuella framtida anpassningar.

2. Metodik för tillvägagångssätt har utarbetats av den huvudkonsult som ansvarar för samordningen av de utvärderingar som genomförts av andra konsulter för berörda medlemsstater:

a) För det första målet, i syfte att utvärdera den inneboende logiken i EGSR och operativa program och i justeringarna av dessa sedan 1989 - och mer specifikt för att analysera orsakerna till justeringarna, förädlingsvärdet för gemenskapen, intern enhetlighet, extern enhetlighet, strategins tillämplighet i förhållande till problem och balansen mellan olika typer av finansieringar - bör följande uppgifter utföras, som utgår ifrån tillvägagångssättet top down:

- Insamling av information och nyckeldata: finansiella data, förhandsmål, förväntade resultat/effekter, målgrupper och målområden, viktigaste använda medel, antal godkända projekt/åtgärder, antal utförda projekt.

- Beskrivning av programmets omgivning och utveckling (utgångssituation - nuvarande situation); identifiering av externa faktorer som påverkar programmets utveckling och dess framgång/misslyckande; analys av problem och grundorsaker; åskådliggörande av nyckelindikatorerna för regional utveckling, inklusive indikatorer för förändring av skillnader.

- Identifiering av politiska medel (lån, subventioner, tekniskt stöd).

- Rangordning av mål, identifiering av rangordnade nivåer och kopplingar mellan mål och medel.

b) För det andra målet utgår analyserna som skall utvecklas från båda tillvägagångssätten top down och bottom up:

- Analys av resultat och effekter på operativa program, åtgärds- och projektnivå, med beaktande av "rena förluster" och substitutions- och multiplikatoreffekter.

- Analys av den relativa effektiviteten av åtgärder och kombinationer av åtgärder; analys av orsaksfaktorer för framgångar/misslyckanden.

- Jämförelse av utdata och indata.

Det handlade även om att åskådliggöra nyckelindikatorerna och de valfria indikatorerna.

c) För det tredje målet inriktade man sig på att analysera effektiviteten hos mekanismerna för genomförande på EGSR-nivå och av operativa program och av ett begränsat antal åtgärder, samt att identifiera de förbättringar som gjorts eller bör göras i programplaneringsprocessen, genomförande, uppföljning och utvärdering; man skulle för varje medlemsstat undersöka mekanismerna för beslutsfattande, planering, finansiell kontroll, genomförande, uppföljning, kontroll, finansiella system, partnerskap, tillskott, samordning av medel, processen för förenkling, harmonisering, högre flexibilitet, och bättre insyn; man skulle genomföra en djupgående analys av genomförandet och uppföljningen för ett litet urval av åtgärder och stora projekt.

d) Ett urval av program från fall till fall, åtgärder och projekt gjordes för att å ena sidan få information om ett begränsat antal fysiska indikatorer och indikatorer för inverkan, och å andra sidan utföra fördjupade analyser.

BILAGA II

SAMMANFATTNING AV TILLVÄGAGÅNGSSÄTTET FÖR UTVÄRDERINGEN I EFTERHAND AV MÅL 2 1989 1993

Utvärderingen i efterhand av gemenskapsåtgärderna inom ramen för mål 2 för programplaneringsperioden 1989 1993, vilken vanligtvis omfattade ERUF:s och strukturfondernas beståndsdelar, innefattar följande:

a) Allmänna analyser om alla regioner och mål 2-områden: de inriktade sig på jämförelse av den socioekonomiska situationen precis innan strukturfondsåtgärden inom ramen för mål 2 och den socioekonomiska situationen efter dessa åtgärder; de skulle även ge upphov till en analys av den genomförda strategin, rangordningen av mål, prioriteringar och åtgärder, indikatorer, planerade och oplanerade effekter, synergier mellan delar av programmet, integrering av olika fonder. Dessa analyser baserades på innehållet i EGSR och i operativa program, på rapporterna om årliga genomföranden eller på rapporter inlämnade till uppföljningskommittén och på utvärderingar i förhand och i efterhand, i de fall dessa finns tillgängliga.

b) Fördjupade studier som berör 22 regioner med syfte att

- genomföra djupgående undersökningar av EGSR, operativa program och de anpassade åtgärdstyperna,

- analysera de institutionella strukturerna och de sätt på vilka programmen förvaltas,

- utvärdera inverkan och effekterna av det "förädlingsvärde" som kan tillskrivas EGSR och operativa program,

- utvärdera kostnaden och inverkans effektivitet,

- undersöka bidragen från åtgärden i mål 2-program till processen för regional utveckling.

De fördjupade utvärderingarna utgår ifrån tillvägagångssättet bottom up och målet är att med utgångspunkt från en undersökning av urvalsprocessen för verksamheter, dess typologi, av förvaltningsprocessen, dess inverkan och effekter på förädlingsvärdet, synergier och tillskott gå tillbaka och sammanställa på åtgärdsnivå och slutligen på programnivå.

BILAGA III

EGENSKAPER HOS DE MAKROEKONOMISKA MODELLER SOM ANVÄNTS INOM RAMEN FÖR UTVÄRDERINGEN AV STRUKTURFONDERNA

1. De viktigaste modeller som används inom ramen för en makroekonomisk utvärdering inom ramen för strukturfonderna består av

a) ekonometriska modeller, såsom HERMIN (1), HELM (2) och QUEST II (3),

b) allmänna beräknade jämviktsmodeller såsom OGM (4) och BBM (5),

c) input-output-modeller såsom DIO (6) och FIDIMI (7),

d) strukturella-residuella analyser.

Särdragen i tillämpningen av dessa modeller i de fall som undersöks visas schematiskt i tabell III 1 och III 2. Tabell III 3 anger en modellisering av särdragen hos EGSR.

2. Möjligheten att simulera den ekonomiska utvecklingen i mål 1-länderna under ett tidsintervall på mer än tio år på grundval av data från flera sektorer gör det dessutom möjligt att förstå den strukturella förändring som genererats av strukturfonderna och utvärdera hållbarheten i den återhämtningsprocess som gemenskapsstödet skall understödja och förstärka.

3. Inom ramen för sin undersökning har revisionsrätten genomfört en analys (8) för att bedöma i vilken grad dessa tekniker är tillämpliga på makroekonomisk nivå för att mäta inverkan av strukturåtgärderna och på ett effektivt sätt bidra till beslutsprocessen och den strategiska processen av programplaneringen.

4. Det framgår av denna analys att klargörandena avseende de endogena eller exogena faktorerna, vilka påverkar utgången av strukturprogrammen, varierar beroende på den metodik och det begreppsliga tillvägagångssätt som tillämpas. De makroekonomiska modellerna inriktar sig på att framställa mekanismerna i ett lands eller en regions ekonomiska system och att fånga upp eller simulera effekterna av en exogen chock, exempelvis den som framkallas av en åtgärd från strukturprogrammen. Sålunda existerar det ingen unik och fullständig framställning av den ekonomiska verkligheten.

5. Den ekonometriska modellen HERMIN, som beaktar varje medlemsstats specifika egenskaper och sammanställer effekterna på nationell nivå, utgår ifrån hypotesen att ekonomierna inte utnyttjar hela sin produktionskapacitet och därav följer att multiplikator- och acceleratoreffekterna kopplade till investeringsökningar skapar en expansion av produktion och sysselsättning och verkar ge tillfredsställande resultat vad avser effekterna på efterfrågan. I fråga om effekterna på utbudet leder enligt modellen minskningen av arbetslösheten till löneökningar enligt Philipsförhållandet, samtidigt som effekten på inflationen begränsas; å andra sidan beaktas effekterna på produktiviteten uttryckligen vid modelliseringen av effekterna av de externa besparingar som ökningen och förbättringen av det mänskliga och fysiska kapitalet har på produktiviteten. Detta beaktan