SÄRSKILD RAPPORT nr 4/96 om räkenskaperna för den europeiska valenheten för övervakning av de palestinska valen, som upprättats inom ramen för den gemensamma åtgärden inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt kommissionens svar (97/C 57/01)

(Iakttagelser i enlighet med artikel 188c.4 andra stycket i EG-fördraget)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Punkt Sida

INLEDNING . 1 14 2

EU:s gemensamma åtgärd för övervakningen av de palestinska valen . 1 7 2

Det logistiska understödet . 8 11 2

Budgeten och utgifterna . 12 14 3

REVISIONSRÄTTENS GRANSKNING . 15 17 3

IAKTTAGELSER AVSEENDE ARRANGEMANGEN FÖR FINANSIERINGEN AV PROGRAMMET . 18 21 3

IAKTTAGELSER AVSEENDE KOMMISSIONENS FÖRVALTNING . 22 38 4

Förberedelserna för det logistiska understödet . 22 23 4

Förfarandet vid tilldelningen av kontraktet om logistiskt understöd . 24 25 4

Den ekonomiska förvaltningen och budgetförvaltningen . 26 31 4

Kontrollen av kontraktet gällande logistiskt understöd . 32 33 5

Organisationen av de interna tjänsterna . 34 38 6

IAKTTAGELSER AVSEENDE ORGANISATIONEN AV DET LOGISTISKA UNDERSTÖDET . 39 40 6

SLUTSATSER . 41 46 6

BILAGOR . 8

Kommissionens svar . 11

INLEDNING

EU:s gemensamma åtgärd för övervakningen av de palestinska valen

1. I enlighet med artikel J 3 i Fördraget om Europeiska unionen beträffande unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) föreskrev rådets beslut av den 19 april 1994 (94/276/GUSP) (1) en gemensam åtgärd till stöd för fredsprocessen i Mellanöstern. Artikel 5 i detta beslut stadgade att på begäran av parterna palestinierna och israelerna skulle Europeiska unionen genomföra ett samordnat hjälpprogram för förberedelse och övervakning av valen i de ockuperade områdena.

2. De exakta arrangemangen av övervakningsprogrammet blev föremål för två olika beslut av rådet:

a) Beslut 95/205/GUSP av den 1 juni 1995 (2), som på grundval av artikel J 11.2 i Fördraget om Europeiska unionen avsatte ett belopp av maximalt 10,0 miljoner ecu, vilket skall belasta Europeiska gemenskapernas allmänna budget.

b) Beslut 95/403/GUSP av den 25 september 1995 (3), som upprättade en valenhet från Europeiska unionen ("den europeiska valenheten") i de ockuperade områdena och införde detaljerade administrativa och ekonomiska förfaranden avseende övervakningen av valen och samordningen av den internationella aktionen för övervakning av valen.

3. I enlighet med bestämmelserna i artikel J 5 i Fördraget om Europeiska unionen och enligt rådets beslut av den 25 september 1995 var rådets ordförandeskap, med biträde av en rådgivande samordningsgrupp bestående av företrädare för medlemsstaterna och i samverkan med kommissionen, ansvarigt för genomförandet av åtgärden. I praktiken fungerade ad hoc-gruppen för fredsprocessen i Mellanöstern som rådgivande grupp och bestämde riktlinjerna samt vidtog nödvändiga åtgärder för genomförandet av övervakningsprogrammet.

4. Kommissionens roll bestod huvudsakligen i den direkta handläggningen av programmets finansieringstekniska och logistiska delar. I detta syfte bildades en särskild arbetsgrupp.

5. Den 28 september 1995 undertecknade Israel och Palestinska befrielseorganisationen (PLO) i Washington interimsavtalet och utsåg Europeiska unionen till samordnare av observatörsdelegationernas verksamhet (4).

6. Tidpunkten för valen var föremål för fortlöpande politisk osäkerhet och förhandlingar. Den 13 december 1995, efter flera senareläggningar, tillkännagavs formellt att valen skulle äga rum den 20 januari 1996. Ovissheten om tidpunkten för valen utgjorde ett betydande hinder vid förberedelsen och genomförandet av övervakningsprogrammet.

7. Rådets beslut 95/403/GUSP bestämmer målen, sammansättningen, verksamheten och organisationsplanen för den europeiska valenheten (se bilaga 1). Enheten bestod av totalt 20 personer på huvudkontoret och 12 personer under ledning av en regional samordnare på de fyra regionala kontoren. Enheten ansvarade för organisationen av den europeiska övervakningsgruppen bestående av 285 observatörer samt för samordningen av den internationella övervakningsverksamheten som omfattade 390 icke EU-tillhöriga observatörer från 18 länder, från internationella organisationer och delegationer från enskilda organisationer.

Det logistiska understödet

Ursprungligen avsåg kommissionen att besätta den arbetsgrupp som omnämns i punkt 4 med experter i logistik för att förse den europeiska valenheten med logistiskt understöd. Denna lösning visade sig emellertid vara för dyr. I den av MED-kommittén (5) i juni 1995 granskade handlingsplanen föreslogs att Europeiska samarbetsorganet (allmänt känt som AEC (6)) skulle kontrakteras av kommissionen för att förvalta enhetens budget, som den hade gjort vid de sydafrikanska valen. AEC avböjde emellertid erbjudandet eftersom det inte hade möjlighet att utföra uppgiften med hänsyn till den korta tid som fanns till förfogande och sina andra åtaganden, och eftersom medel inte fanns omedelbart tillgängliga för det förberedande arbetet (se punkt 19). Kommissionen beslutade därför att teckna kontrakt om det administrativa och logistiska understödet med en extern organisation.

9. I juli 1995 inledde kommissionen ett förfarande för att välja ut en organisation för detta ändamål och den 28 september 1995 skrevs ett kontrakt om tjänster mellan kommissionen och den som gav det lägsta anbudet för arvodena (Crown Agents), uppgående till ett sammanlagt belopp av 10 miljoner ecu (505 684 ecu för arvodena och 9 494 316 ecu för projektkostnaderna).

10. Entreprenören var under valenhetens chefs och den administrative och ekonomiske rådgivarens övergripande uppsikt ansvarig för att tillhandahålla logistiskt och administrativt understöd samt för att sköta rapportering och föra den europeiska valenhetens räkenskaper. Entreprenören upprättade i de ockuperade områdena en logistisk understödsgrupp (Logistic Support Group LSG), som slöt kontrakt och skötte betalningar på den europeiska valenhetens vägnar. LSG svarade i synnerhet för upphandling av varor och utrustning, hyra av kontorslokaler och fordon, arrangemang av hotellinkvartering och internationella resor, utplacering och hämtning av observatörer, anställning av lokal personal, handläggning av bankärenden och förvaltning av medel.

11. Från den 15 oktober till den 3 november 1995 företog entreprenören en inledande resa till de ockuperade områdena för att bygga upp den grundläggande infrastrukturen för den europeiska valenheten och för att revidera budgeten. Den 1 december 1995 var den europeiska valenhetens huvudkontor och regionala kontor färdiga att tas i bruk. De 285 EU-observatörerna kom till bestämmelseorten i tre omgångar: 60 långtidsobservatörer den 9 november 1995, 130 observatörer för medellång tid den 2 januari 1996 och 95 korttidsobservatörer den 15 januari 1996. Den 15 februari 1996 hade den europeiska valenhetens personal och observatörer återvänt till sina ursprungsländer och huvudkontoret och de regionala kontoren var stängda. Projektets slutrapport och räkenskaper överlämnades till kommissionen av entreprenören den 25 november 1996.

Budgeten och utgifterna

12. Den europeiska valenhetens verksamhet finansierades med anslag från budgetrubrik B8 1 0 3 (7). Dessa anslag skulle täcka alla utgifter för EU-observatörernas deltagande, med undantag av kostnaderna för deras resor till och från de ockuperade områdena och deras försäkringskostnader, vilka skulle bäras av medlemsstaterna (8).

13. Bilaga 2 innehåller en jämförelse mellan den europeiska valenhetens faktiska utgifter och den ursprungliga budgeten. Utgifterna uppgick till 4 628 918 ecu, dvs. 5 371 081 ecu mindre än enligt den ursprungliga förhandsberäkningen. Denna stora skillnad beror å ena sidan på att valperioden hade förkortats (från fyra månader till tre) och å andra sidan på att budgeten hade beräknats för högt, vilket till stor del var följden av en otillräcklig förberedande fältundersökning (se punkterna 22 23).

14. De huvudsakliga utgiftsposterna var betalningen av dagtraktamentena till observatörerna, följda av arvodena och dagtraktamentena till den europeiska valenhetens och LSG:s personal. Förutom dessa personalkostnader utgjorde fordonshyrorna, de löpande kostnaderna och kommunikationskostnaderna huvuddelen av kostnaderna för det logistiska understödet.

REVISIONSRÄTTENS GRANSKNING

15. I enlighet med fördraget (9) och på den anmodan från rådet som finns i artikel 3 i rådets beslut 95/403/GUSP gjorde revisionsrätten en granskning av den europeiska valenhetens räkenskaper och den ekonomiska förvaltningen av kommissionens verksamhet. Detta omfattade ett besök på platsen hos den europeiska valenheten i december 1995 för prövning av de ekonomiska förfaranden och förvaltningsförfaranden som hade upprättats.

16. Revisionsrätten prövade om utgifterna hade administrerats i enlighet med gemenskapens budgetbestämmelser och om den europeiska valenhetens räkenskaper var vederbörligen och korrekt förda.

17. Den europeiska valenhetens räkenskaper gäller endast de utgifter som belastar Europeiska unionens allmänna budget och omfattar inte utgifter som medlemsstaterna haft för utplaceringen av observatörerna (se punkt 12). Dessa utgifter (vilka bestreds bilateralt av medlemsstaterna) granskades inte av rätten.

IAKTTAGELSER AVSEENDE ARRANGEMANGEN FÖR FINANSIERINGEN AV PROGRAMMET

18. När den gemensamma åtgärden beslutades, framlade de budgetansvariga myndigheterna ett antal villkor för dess finansiering, vilka var förknippade med besluten om valen:

a) Rådets beslut 95/205/GUSP föreskrev att finansieringsbidraget och de praktiska arrangemangen skulle bli föremål för ett senare separat beslut av rådet, så snart Israel och PLO hade kommit överens om valen.

b) När parlamentets budgetutskot godkände (10) överföringen av anslag från rubrik B0 4 0 4 1 (11) till rubrik B8 1 0 3 var det på villkor att det skulle finnas en överenskommelse om det faktiska datumet för valen innan medlen fick överföras. Detta datum var en av fredsprocessens viktigaste okända faktorer och avslöjades inte förrän mindre än sex veckor innan valen ägde rum. I själva verket följdes inte budgetutskottets villkor, och överföringen bokfördes den 28 juli 1995.

19. Samtidigt som det var förståeligt att det mot bakgrund av osäkerheten om tidpunkten för valen ställdes villkor för finansieringen, medförde de uppställda villkoren att de 10 miljoner ecu som hade anslagits inte blev tillgängliga för förberedande verksamhet. Även rådet oroade sig för att förseningarna i samband med ingåendet av interimsavtalet skulle hindra rådet från att anta ett beslut om de praktiska arrangemangen, vilka hade varit föremål för diskussion sedan i april 1995, och att detta skulle få negativa följder för EU:s förberedelser av övervakningsuppdraget. Till sist beslutade rådet den 25 september 1995 att föregripa interimsavtalet genom att anta rådets beslut 95/403/GUSP om de praktiska arrangemangen, men eftersom detta skedde endast tre dagar innan avtalet skrevs i Washington den 28 september 1995, bidrog det inte till att påskynda de praktiska förberedelserna.

20. Kommissionen ansåg att de av rådet och parlamentet ställda villkoren för användningen av anslagen innebar att den inte kunde göra åtagande för någon del av de 10 miljonerna ecu förrän interimsavtalet hade slutits. Detta fick en negativ inverkan på kommissionens förberedelser och den ekonomiska förvaltningen av programmet (se punkterna 26 27).

21. Ett belysande exempel på dessa negativa följder är att kommissionen var oförmögen att täcka de utgifter som chefen för den europeiska valenheten haft i tjänsten, från sin utnämning av rådet i juli 1995 till tecknandet av avtalet om tjänster i september 1995. Utgifterna, som uppgick till 14 386 ecu, finansierades direkt av den svenska regeringen och återbetalades slutligen med projektmedel i maj 1996. I detta sammanhang bör det noteras att liknande problem uppstod vid den gemensamma åtgärden för EU:s förvaltning av Mostar (12).

IAKTTAGELSER AVSEENDE KOMMISSIONENS FÖRVALTNING

Förberedelserna för det logistiska understödet

22. De första av kommissionen vidtagna åtgärderna för övervakningsprogrammet daterar sig från december 1994, när projekt 94/312 "Förberedelser för EU:s valövervakning inom ramen för fredsprocessen i Mellanöstern" startades (se punkt 26 a). Ett av projektets mål var att göra inledande förberedelser för det logistiska understödet av en eventuell valenhet: beräkna kostnaderna, fastställa den lokala tillgängligheten av leverantörer, utrustning och material med mera.

23. I detta fall gjorde dock inte detta projekt det möjligt för kommissionen att snabbt och tillräckligt detaljerat fastställa behovet av logistiskt understöd till övervakningsprogrammet. Detta hade en negativ effekt på förfarandet vid tilldelningen av kontraktet om tjänster.

Förfarandet vid tilldelningen av kontraktet gällande logistiskt understöd

24. Kontraktet gällande tjänster för logistiskt understöd åt den europeiska valenheten tilldelades på ett oriktigt sätt. Det använda förfarandet följde inte något av de grundläggande krav som anges i budgetförordningen (avdelning IV) (13) och i genomförandebestämmelserna (avdelning XV) (14). Den följde inte heller de normala förfaranden som används för att säkerställa en objektiv och öppen tilldelning av kontrakt.

25. Trots att vilket framgår av punkterna 39 och 42 den utvalda organisationen skötte sina uppgifter väl, går det inte under dessa omständigheter att garantera att en rättvis och öppen konkurrens säkerställdes och att gemenskapen erhöll det bästa möjliga tekniska och ekonomiska anbudet.

Den ekonomiska förvaltningen och budgetförvaltningen

26. I enlighet med rådets beslut av den 19 april 1994 och den 1 juni 1995 skulle alla utgifter avseende övervakningen av de palestinska valen ha finansierats med medel från budgetens avsnitt för GUSP (underavsnitt B8). Emellertid har åtaganden för väsentliga delar av övervakningsprogrammet gjorts under andra budgetrubriker:

a) I december 1994 blev projekt 94/312 (se punkt 22) "Förberedelser för EU:s valövervakning inom ramen för fredsprocessen i Mellanöstern" (190 000 ecu) godkänt och finansierat med medel från budgetrubrik B7 5 2, Europeiskt initiativ för demokrati och skydd av mänskliga rättigheter.

b) Den 28 september 1995, samma datum som kontraktet om det logistiska understödet till europeiska valenheten tecknades, tecknades också kontraktet om tjänster avseende projekt OT/93E/02 "De palestinska valen. Europeiska unionens valenhets seminarium i Madrid" (73 880 ecu). Trots att seminariet var en del i upprättandet av den europeiska valenheten, var kommissionen, medan seminariet höll på att förberedas, fortfarande inte säker på när medel från de 10 miljonerna ecu skulle bli tillgängliga. Därför finansierades seminariet separat med medel från B7 7 1 1, gemenskapens verksamhet i samband med fredsavtalet mellan Israel och PLO.

27. Denna situation illustrerar de komplexa och oklara budgetarrangemangen vad beträffar finansieringen av programmen i Mellanöstern. Detta var en direkt följd av de villkor som rådet och parlamentet hade ställt för användningen av GUSP-medlen (15), vilka innebar att medlen från GUSP-rubriken (B8 1 0 3) inte var tillgängliga när de behövdes för dessa operationer.

28. De belopp som förskotterades till entreprenören för arvoden och projektkostnader (6,2 miljoner ecu) bokfördes i kommissionens redovisningssystem som slutliga utgifter i stället för som utgifter av typen "förskott/a conto-betalningar". Därför visar kommissionens räkenskaper ett felaktigt totalbelopp för de förskottsbetalningar som gjorts under året och som vid årsslutet är utestående. Ännu viktigare är att bristen på korrekt förvaltningsinformation kan leda till svagheter i kontrollen och avslutningen av sådana förskott/a conto-betalningar. Revisionsrätten har gjort liknande iakttagelser vid flera tillfällen i det förflutna, senast i den särskilda rapporten till stöd för revisionsförklaringen för budgetåret 1994 (16).

29. Systemet för betalningar av arvoden till entreprenören där det förekom förskott och stegvisa betalningar var onödigt komplicerat och olämpligt för en korttidsoperation av det här slaget. I praktiken tillämpades det inte heller: efter det första förskottet begärde inte entreprenören några efterföljande betalningar, utan debiterade direkt arvodena som projektkostnader.

30. Kommissionen krävde inte att entreprenören ställde någon säkerhet som garanti för avtalets genomförande. Detta strider mot artikel 64 a i budgetförordningen och artikel 108 i genomförandebestämmelserna, vilka fastställer 300 000 ecu som den tröskel från och med vilken kravet på garanti är obligatoriskt. Från den regeln finns inga undantag föreskrivna. För säkerställande av att gemenskapsmedel inte utsattes för några risker var det nödvändigt att ställa en sådan säkerhet.

31. Kommissionens controller reagerade inte på dessa svagheter i den ekonomiska förvaltningen. Det bör emellertid påpekas att när dokumenten lämnades över till hans avdelning av utanordnaren, var ärendet brådskande. Controllern fick därför mycket kort tid på sig att kontrollera operationen i detalj. Behandlingen av åtagandeförslaget och betalningsordern för det första förskottet, vilket innefattade kontroll av kontraktet om tjänster och fakturan, gjordes på en dag.

Kontrollen av kontraktet gällande logistiskt understöd

32. Kommissionen ägnade otillräcklig uppmärksamhet åt att kontrollera genomförandet av kontraktet gällande tjänster för det logistiska understödet. Entreprenören fick inte tillräckligt gensvar på sina förfrågningar och det finns inget belägg för att lägesrapporterna analyserades. Dessutom blev inte kontraktsbestämmelserna om att kommissionens föregående godkännande krävdes för vissa ändringar tillämpade på ett korrekt sätt (17). Alltså:

a) Av fem anhållanden från entreprenören om förändringar av den logistiska understödsgruppens, LSG:s, personal blev bara tre skriftligt beviljade i enlighet med kraven i artikel 15 i kontraktet.

b) Det finns inget belägg för att ändringarna i den europeiska valenhetens budgetrubriker på 150 000 ecu blev utvärderade och formellt godkända av kommissionen i enlighet med artikel 6 i kontraktet. Dessa ändringar presenterades av entreprenören i de överlämnade rapporterna utan att det kom någon reaktion från kommissionen. Till exempel i rapporten efter den inledande resan i november 1995 blev den europeiska valenhetens budget föremål för en betydande revision. Den totala projektkostnaden minskades med 2,8 miljoner ecu och sju rubriker i budgeten ändrades med belopp som överskred det tak som hade bestämts i kontraktet. Vidare var i den andra lägesrapporten, som lämnades in i februari 1996, beloppet under rubriken telekommunikationer sänkt med 416 130 ecu. Det finns inget belägg för att kommissionen formellt godkände dessa ändringar.

33. I januari 1996 riktade revisionsrätten efter sin granskning på platsen av den europeiska valenhetens räkenskapsförfarande kommissionens uppmärksamhet på brister i bestämmelserna i kontraktet om tjänster, beträffande växelkursomräkningarna och de för flygresor erforderliga verifikationerna. I båda fallen var kraven i kontraktet opraktiska och olämpliga. Kommissionen förändrade emellertid endast delvis växelkursbestämmelserna. Ingen förändring gjordes av kraven på verifikationer vid flygresor. Följden blev att kontraktets formella bestämmelser inte följdes, även om det förfarande som tillämpades av entreprenören var skäligt.

Organisationen av de interna tjänsterna

34. Bristerna i kommissionens förvaltning av operationen var delvis ett resultat av de omständigheter som beskrivs i punkterna 18 20, men var till stor del en följd av att operationens organisation och personalinsats var otillräckliga.

35. Arbetsgruppen för de palestinska valen upprättades inte på ett korrekt sätt. Dess sammansättning, ansvar, grundläggande organisation och formen för dess rapportering var inte adekvat definierade (18). Den blev de facto upplöst innan projektet var slutfört.

36. De viktigaste uppgifterna inom arbetsgruppen utfördes av en extern expert som hade engagerats genom ett kontrakt om tjänster för att ge tekniskt bistånd åt avdelningschefen för de ockuperade områdena. Han hade en central roll i genomförandet av programmet samt deltog i tilldelningen och i teckningen och i kontrollen av kontraktet gällande tjänster för det logistiska understödet. Experten undertecknade på kommissionens vägnar bemyndiganden för vissa åtgärder som fanns föreskrivna i kontraktet om tjänster. Därigenom utövade han funktioner som även i fortsättningen borde ligga inom ansvarsområdet för den personal på kommissionen som lyder under tjänsteföreskrifterna.

37. Förutom problemen med vilken grad av ansvar som regelmässigt kan ges kontrakterad personal, har revisionsrätten på ett annat ställe redan påpekat (19) att den omfattande rekryteringen av externa experter för arbete inom kommissionens avdelningar har en rad nackdelar, särskilt bristande kontinuitet samt otillräcklig kunskap om gemenskapens regler och förfaranden. De svagheter och oegentligheter i förfarandena som i detta fall har fastställts av revisionsrätten återspeglar denna situation.

38. Förutom det ovan nämnda deltog en person, som redan tidigare var engagerad (som extern konsult) i projektet "Förberedelser för EU:s övervakning av fredsprocessen i Mellanöstern" (se punkt 22), under två månader utan kontrakt i det arbete som utfördes av kommissionens särskilda arbetsgrupp. Samma person var också engagerad i organisationen av Madridseminariet (se punkt 26 b), återigen utan kontrakt.

IAKTTAGELSER AVSEENDE ORGANISATIONEN AV DET LOGISTISKA UNDERSTÖDET

39. Kommissionens beslut att engagera en extern organisation för det logistiska understödet till den europeiska valenheten möjliggjorde ett effektivt utnyttjande av en grupp logistiska experter. Entreprenören säkerställde en sund ekonomisk förvaltning av programmet och tillhandahöll de begärda tjänsterna på ett effektivt sätt.

40. Likväl finns det ett antal lärdomar att dra inför framtida operationer. Genom att framlägga dessa stöder revisionsrätten den åsikt som framförts av den ställföreträdande chefen för den europeiska valenheten och ledningen för LSG (20):

a) Den europeiska valenhetens struktur och arbetsbeskrivning för rådgivare (21) tog inte hänsyn till att det logistiska understödet skulle tillhandahållas av en entreprenör. Den tekniska understödsavdelningen hade en administrativ och ekonomisk rådgivare (med ansvar för budgetförvaltning, upphandling, kontraktering och bokföring) samt en logistik- och kommunikationsrådgivare (engagerad i utplaceringen av observatörer samt i upphandlingen av kommunikationsutrustning och observatörernas förnödenheter). De flesta av deras uppgifter sammanföll med dem som utfördes av LSG. Som en följd blev dessa rådgivares särskilt den administrative och ekonomiske rådgivarens roll svag och oklar.

b) De regionala samordnarna hade en relevant roll ifråga om ekonomi och administration (förvaltning av handkassa, bensinräkningar, närvarokontroll och fastställande av dagtraktamenten och löner etc.). För att säkerställa ett effektivare fullgörande av dessa uppgifter bör samordnarna få lämpliga instruktioner i förväg och vara direkt kopplade till LSG.

SLUTSATSER

41. Revisionsrätten är av den uppfattningen att den europeiska valenhetens redovisning och bokslut (se bilagorna 2 och 3) var vederbörligen och korrekt presenterade och i enlighet med de redovisningsprinciper som hade fastställts i kontraktet om tjänster för logistiskt understöd och i enlighet med god bokföringssed. De ger en sann och riktig bild av de ekonomiska resultaten av den europeiska valenhetens verksamhet.

42. Det logistiska understöd som gavs åt den europeiska valenheten var tillfredsställande och bidrog till att målen för den gemensamma åtgärden inom ramen för GUSP uppnåddes.

43. Trots att verksamhetens resultat totalt sett var en framgång, förekom allvarliga oegentligheter i kommissionens förfarande vid tilldelningen av kontraktet om tjänster för logistiskt understöd. Tidspress eller annan press rättfärdigar inte underlåtenhet att följa budgetförordningens principer och förfaranden, vilka är nödvändiga för en sund ekonomisk förvaltning. Förfaranden skall alltid dokumenteras och i de fall de avviker från vanlig praxis bör en fullständig motivering ha lämnats i förväg och vara godkänd på vederbörliga nivåer.

44. För att avhjälpa de allmänna brister som fastställts i förvaltningen av programmet bör kommissionen

a) låta den särskilda situationen i varje operation återspeglas i sina kontrakt. Den bör försöka undvika att införa standardregler när de är olämpliga eller inte kan tillämpas. Detta avser särskilt verifikationer, omräkningsregler och betalningssätt,

b) säkerställa att den personal som har ansvaret är erfaren och väl förtrogen med ekonomiska och administrativa förfaranden,

c) inte rekrytera externa experter till administrativa poster som innebär uppgifter vilka bör reserveras för personer som lyder under tjänsteföreskrifterna.

45. När en gemensam åtgärd inleds, bör de budgetansvariga myndigheterna säkerställa att de fattade besluten tar hänsyn till behovet av att det finns tillräckliga ekonomiska resurser tillgängliga i så god tid att ett effektivt genomförande möjliggörs. Detta bör omfatta det inledande arbete som krävs innan man beslutar om en gemensam åtgärd och de förberedelser som därefter behövs för att etablera själva verksamheten.

46. Strukturen för genomförandet av gemensamma åtgärder bör ta hänsyn till hur det logistiska understödet ska sättas in och av vem. Den logistiska understödsgruppens roll och ansvar inom den enhet som står för genomförandet av åtgärden bör definieras tydligt.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess möte den 5 december 1996.

För revisionsrätten

Bernhard FRIEDMANN

Ordförande

(1) EGT nr L 119, 7.5.1994.

(2) EGT nr L 130, 14.6.1995.

(3) EGT nr L 238, 6.10.1995.

(4) Interimsavtalet; Washington 28 september 1995; artikel V, bilaga II.

(5) Kommittén inrättades genom artikel 6 i rådets förordning (EEG) nr 1762/92 av den 29 juni 1992 (EGT nr L 181, 1.7.1992).

(6) AEC är en av kommissionen enligt belgisk lag grundad organisation utan vinstintresse, som utför tjänster åt kommissionen, i synnerhet rekrytering av experter och tekniska medhjälpare till kommissionens program.

(7) Övriga gemensamma åtgärder av Europeiska unionen för GUSP.

(8) Artikel 3 i rådets beslut 95/403/GUSP.

(9) Artikel 188c i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

(10) Europaparlamentet, budgetutskottet; sammanträdet den 18 juli 1995. PE/III/PV/95 14. Se också brevet från parlamentets ordförande till kommissionens ordförande daterat 8 september 1995 (referens 027075).

(11) B0 4 0 Avsättningar, artikel 41, andra gemensamma åtgärder av Europeiska unionen inom ramen för GUSP.

(12) Se punkt 41 i revisionsrättens särskilda rapport nr 2/96 om EU-förvaltarens räkenskaper och om Europeiska unionens förvaltning av Mostar (EUAM) (EGT nr C 287, 30.9.1996).

(13) Budgetförordning av den 21 december 1977 för Europeiska gemenskapernas allmänna budget; preliminär konsoliderad text; Europeiska kommissionen (EGT nr C 80, 25.3.1991).

(14) Kommissionens förordning (Euratom, EKSG, EG) nr 3418/93 av den 9 december 1993 om närmare bestämmelser för genomförandet av vissa bestämmelser i budgetförordningen av den 21 december 1977 (EGT nr L 315, 16.12.1993).

(15) Denna punkt utvecklas ytterligare i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1995 (EGT nr C 340, 12.11.1996, punkterna 11.15 11.18).

(16) Särskild rapport till stöd för revisionsförklaringen avseende verksamheten under den allmänna allmänna budgeten för budgetåret 1994 (EGT nr C 352, 30.12.1995, punkterna 3.5 3.14).

(17) Artikel 18 i kontraktet om tjänster förbjuder varje form av muntlig överenskommelse.

(18) Enda dokumentet om inrättandet av arbetsgruppen var ett utkast till ett förslag i anslutning till ett projekt som aldrig blev godkänt. Trots att projektet avbröts omdefinierades inte förslaget om arbetsgruppen.

(19) Punkt 15.60 i årsrapporten för budgetåret 1991 (EGT nr C 330, 15. 12. 1992) och punkt 10.70 i årsrapporten för budgetåret 1994 (EGT nr C 303, 14.11.1995).

(20) Referens: entreprenörens slutrapport och skrivelse från den ställföreträdande chefen för den europeiska valenheten (den 13 mars 1996).

(21) MED-kommittén, dok. sammanträde 120/95 den 14 juni 1995.

BILAGA 1

Organisationsplan EUROPEISKA UNIONENS VALENHET Chef för valenheten Ställföreträdare

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

BILAGA 2

>Plats för tabell>

BILAGA 3

>Plats för tabell>

SVAR FRÅN KOMMISSIONEN

INLEDNING

1 14. Kommissionen godtar till stor del revisionsrättens anmärkningar, men skulle vilja betona betydelsen av de hinder som nämns i revisionsrättens rapport, särskilt att budgetmyndigheten inte lyckades göra tillräckliga finansiella medel tillgängliga i tid för att möjliggöra ett effektivt genomförande.

Det rådsbeslut enligt vilket operationen styrdes innehöll formella villkor vilka skapade avsevärda svårigheter för effektiva och tidsanpassade förberedelser för en sådan komplex operation, särskilt med tanke på att det sena tillkännagivandet av det slutgiltiga datumet för valet innebar att operationen måste genomföras inom en särskilt kort tidrymd. Sådana tidshinder nödvändiggjorde snabba beslut om genomförandet av operationen, inbegripet valet av den organisation som skulle stå för det logistiska understödet. Det är mot denna bakgrund som rättens anmärkningar bör beaktas.

IAKTTAGELSER AVSEENDE ARRANGEMANGEN FÖR FINANSIERINGEN AV PROGRAMMET

18 b) Överföringen av 10 miljoner ecu från reserven till artikel B8 1 0 3 gjordes verkligen den 28 juli 1995, trots det villkor som ställts av parlamentets ordförande. Kommissionen såg sig emellertid tvungen att välja mellan att följa parlamentets instruktioner och därvid äventyra upprättandet och ett framgångsrikt genomförande av projektet eller att gå in för en sund förvaltning av medlen och effektiva förberedelser av projektet genom att utföra överföringen så snart den godkänts, i syfte att ställa gemenskapens bidrag till förfogande så snart som möjligt i en strävan att på bästa sätt hantera ett så känsligt ärende. Rättens positiva slutsatser om det tillfredsställande genomförandet av projektet ser ut att visa att kommissionens beslut var berättigat.

21. Kommissionen erkänner att det av den svenska regeringen följda förfarandet med förskottering av medel till chefen för den europeiska valenheten, ett förskott som senare skulle återbetalas med projektmedel, inte var idealiskt. Det var en beklaglig konsekvens av det villkor som fastställs i rådets beslut 95/205/GUSP: det var absolut nödvändigt att anlita chefen för valenheten i god tid före en överenskommelse om valet, för att få igång de nödvändiga förberedelserna.

IAKTTAGELSER AVSEENDE KOMMISSIONENS FÖRVALTNING

Förberedelserna för det logistiska understödet

22 23. Även om revisionsrätten har rätt i att undersökningen när allt kom omkring inte kunde användas som grund för uppställandet av kriterierna för det logistiska understödet så bidrog de uppgifter som samlades in under projektet till det framgångsrika samlade resultatet av operationen (se 43).

Förfarandet vid tilldelningen av kontraktet om logistiskt understöd

24 25. Kommissionen erkänner till fullo att de förfaranden den följde inte var tillfredsställande.

Den ekonomiska förvaltningen och budgetförvaltningen

26. Omfattningen och betydelsen av kommissionens valövervakningsuppdrag innebar att det inledande arbetet med att samla in uppgifter var avgörande för hur uppdraget skulle lyckas. De villkor som rådet och parlamentet ställde för användningen av anslag innebar att de 10 miljoner ecu som avsatts (i GUSP-budgetposten B8 1 0 3) för valet inte kunde användas före undertecknandet av interimsavtalet. Det var därför nödvändigt att finansiera de inledande faserna av valprogrammet, före interimsavtalets undertecknande, från andra budgetposter.

28. Kommissionen noterar dessa fakta. De instruktioner som är avsedda för utanordnarna, och som är nödvändiga för att se till att situationen inte upprepas framöver, kommer åter att ges.

30 31. Kommissionen krävde inte att entreprenören skulle ställa säkerhet i form av bankgaranti eftersom Crown Agents är helägt av brittiska staten och det därför inte ansågs finnas något behov av en sådan garanti. Kommissionen erkänner dock att detta strider mot budgetförordningen.

Kontrollen av kontraktet gällande logistiskt understöd

32. Det är riktigt att bristen på mänskliga resurser hos kommissionen inte tillät ett större mått av operationell analys än vad som var möjligt med hänsyn till den knappa tid som stod till buds för operationen. Under extremt svåra operationella omständigheter gjorde kommissionen sitt bästa för att övervaka Crown Agents verksamhet, svara på deras förfrågningar och ge feedback, även om tidspressen hindrade kommissionen från att följa ofta utdragna förfaranden för att skaffa de erforderliga bekräftelserna rörande tilläggsdokument om budgetändringar.

33. Kommissionen beslutade att eftersom det var Crown Agents som i egenskap av entreprenör beställde biljetter skulle de få göra detta i enlighet med sitt eget förfarande som kommissionen ansåg vara "skäligt", vilket revisionsrätten håller med om. Ändringen formaliserades dock inte i ett reviderat kontrakt. Som revisionsrätten dock också erkänner (i punkt 39) säkerställde entreprenören "en sund ekonomisk förvaltning av programmet och tillhandahöll de begärda tjänsterna på ett effektivt sätt".

Organisationen av de interna tjänsterna

24 37. Det låg i arbetsgruppens själva natur att den skulle vara flexibel och i en flytande politisk situation ta itu med de problem som uppstod. Arbetsgruppen arbetade det oaktat inom ramen för en fast intern hierarki för beslutsfattande, vilken inbegrep den "externe experten".

38. De problem som avses var en följd av att medel inte fanns tillgängliga i god tid.

IAKTTAGELSER AVSEENDE ORGANISATIONEN AV DET LOGISTISKA UNDERSTÖDET

39 40. Kommissionen kommer att beakta revisionsrättens anmärkningar i sitt pågående strategiplaneringsarbete för valövervakningsoperationer.

SLUTSATSER

41 46. Som avslutande anmärkning kan kommissionen hålla med om att revisionsrättens kritik till stor del är korrekt. Kommissionen önskar icke desto mindre betona den flexibilitet i tillvägagångssättet som den såg sig tvungen att använda för att hålla operationen på rätt spår och inom tidsramarna.

Kommissionen lyckades, trots avsevärda hinder vad gällde förfarandena och den tid och de personella resurser som stod till förfogande, sätta upp en internationellt erkänd valövervakningsoperation som bidrog till att legitimera det första nationella palestinska valet någonsin. Det företag som valdes ut av kommissionen för att sköta understödet utarbetade korrekt bokföring och redovisningar och, som revisionsrätten kunde fastställa i sina slutsatser, "det logistiska understöd som gavs åt den europeiska valenheten var tillfredsställande och bidrog till att målen för den gemensamma åtgärden inom ramen för GUSP uppnåddes".