KOMMISSIONENS BESLUT (EU) 2021/2034

av den 10 juni 2021

om det statliga stöd SA.28599 (C 23/2010) (f.d. NN 36/2010, f.d. CP 163/2009) som Spanien har genomfört till förmån för utbyggnad av digital markbunden television i avlägsna och mindre urbaniserade områden (utanför Kastilien-La Mancha)

[delgivet med nr C(2021) 4048]

(Endast den spanska texten är giltig)

(Text av betydelse för EES)

EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,

med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,

efter att i enlighet med nämnda artiklar (1) ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunkter, och

av följande skäl:

1. FÖRFARANDE

(1) Den 18 maj 2009 tog kommissionen emot ett klagomål från SES Astra S.A. (nedan kallat Astra). Klagomålet gällde en påstådd ordning för statligt stöd som de spanska myndigheterna hade genomfört i samband med övergången från analog till digital television i avlägsna och mindre urbaniserade områden i Spanien. Astra hävdade att ordningen innebar ett icke anmält och därmed olagligt stöd som medförde en snedvridning av konkurrensen mellan de satellitbundna och markbundna sändningsplattformarna.

(2) Den ifrågasatta stödordningen har sitt ursprung i lag 10/2005 av den 14 juni 2005 om brådskande åtgärder för att främja digital markbunden television, liberalisering av kabeltelevision och stöd för pluralism (2). Ytterligare lagstiftning som antagits med avseende på övergången till digital markbunden television omfattar bland annat kungligt dekret 944/2005 av den 29 juli 2005 om godkännande av den nationella tekniska planen för digital markbunden television (3) (nedan kallad den nationella tekniska planen), kungligt dekret 945/2005 av den 29 juli 2005 om godkännande av de allmänna förordningarna om tillhandahållande av en digital markbunden televisionstjänst (4), dekret ITC 2476/2005 av den 29 juli 2005 om godkännande av de allmänna förordningarna och bestämmelserna om tillhandahållande av en digital markbunden televisionstjänst (5), och kungligt dekret 920/2006 av den 28 juli 2006 om godkännande av de allmänna förordningarna om tillhandahållande av radio- och kabel-tv-sändningar (6).

(3) Genom en skrivelse av den 29 september 2010 underrättade kommissionen Konungariket Spanien om att den hade beslutat att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget) rörande stödet i fråga för hela Spaniens territorium med undantag av Kastilien-La Mancha, som skulle omfattas av en separat utredning (7). Kommissionens beslut om att inleda förfarandet (nedan kallat beslutet om att inleda förfarandet) offentliggjordes den 14 december 2010 i Europeiska unionens officiella tidning. Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med sina synpunkter om stödet i fråga.

(4) Efter förlängning av tidsfristen svarade Spanien genom en skrivelse (8) av den 30 november 2011 på begäran om att inkomma med synpunkter som kommissionen lagt fram i sitt beslut om att inleda förfarandet. Utöver den centrala regeringen lämnade även myndigheterna i Asturien, Aragonien, Baskien, Kastilien-León, Kastilien-La Mancha (9), Extremadura, Galicien, La Rioja, Madrid och Murcia sina synpunkter och svar på de frågor som ställdes i beslutet om att inleda förfarandet.

(5) Kommissionen mottog också synpunkter från Radiodifusión Digital SL (nedan kallat Radiodifusión) genom en skrivelse av den 11 januari 2011, från Grupo Antena 3 och UTECA (Union de Televisiones Comerciales Asociadas) genom skrivelser av den 28 januari 2011, från Gestora La Sexta genom en skrivelse av den 31 januari 2011, från Abertis Telecom SA (från och med den 1 april 2015 benämnt Cellnex Telecom S.A., nedan kallat Abertis eller Cellnex) genom en skrivelse av den 2 februari 2011 och från Astra och Telecinco genom skrivelser av den 4 februari 2011. Genom skrivelser av den 19 januari 2011 och den 9 februari 2011 översände kommissionen dessa synpunkter till Spanien, som gavs tillfälle att bemöta dem. Spanien lämnade synpunkter genom skrivelser av den 22 februari 2011 och den 14 mars 2011.

(6) Under utredningens gång hölls flera möten: mellan kommissionen och Spanien den 11 och 12 april 2011, mellan kommissionen och Astra den 14 april 2011, mellan kommissionen och Abertis den 5 maj 2011 och mellan kommissionen och UTECA den 5 juli 2011. Efter att Spanien på eget initiativ lämnat information ett flertal gånger, inklusive synpunkter från Baskien av den 24 februari 2011, lämnades en formell begäran om upplysningar till Spanien genom en skrivelse av den 14 februari 2012. Efter förlängning av tidsfristen lämnade Spanien svar genom en skrivelse av den 16 april som åtföljdes av skrivelser av den 15, 19 och 25 juni 2012. Eftersom delar av informationen fortfarande saknades sände kommissionen den 9 augusti 2012 en begäran om ytterligare upplysningar. Efter förlängning av tidsfristen lämnade Spanien svar i en skrivelse av den 10 oktober 2012, och därefter genom en skrivelse av den 30 oktober 2012.

(7) Vidare lämnade Abertis på eget initiativ ytterligare information den 22 juni 2011 och den 25 juli 2012. Astra lämnade ytterligare information i skrivelser av den 21 juli 2011, den 16 maj 2011, den 8 september 2011 och den 11 november 2011, och alla dessa översändes till Spanien för synpunkter.

(8) Den 19 juni 2013 antog kommissionen beslut 2014/489/EU (10) (nedan kallat 2013 års beslut) i enlighet med artikel 7 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 (11) (nedan kallat 1999 års tillämpningsföreskrifter). I artikel 1 i 2013 års beslut angavs att det statliga stöd som beviljats operatörerna av plattformen för markbunden television för utbyggnad, underhåll och drift av nätverket för digital markbunden television (nedan kallat DTT) i område II genomfördes i strid med artikel 108.3 i EUF-fördraget, och att stödet var oförenligt med den inre marknaden, med undantag för det stöd som beviljats i enlighet med kriterierna för teknikneutralitet. I artikel 3 i 2013 års beslut beslutade kommissionen att återkräva det oförenliga stödet från operatörerna av digital markbunden television, oavsett om de erhöll stödet direkt eller indirekt.

(9) Efter antagandet av 2013 års beslut hjälpte kommissionens avdelningar Spanien med att utarbeta en mall för teknikneutrala anbudsförfaranden. Mallen färdigställdes den 14 oktober 2014. Kommissionen beviljade Spanien tid fram till den 31 oktober 2014 för att alla berörda spanska autonoma regioner och kommuner skulle kunna inleda nya teknikneutrala anbudsförfaranden på grundval av denna mall. Detta villkor har inte uppfyllts, enligt vad som beskrivs i avsnitt 2.3.

(10) Spanien och några av stödmottagarna inledde olika åtgärder för ogiltigförklaring av 2013 års beslut vid tribunalen. Den 26 november 2015 avslog tribunalen alla dessa åtgärder och bekräftade 2013 års beslut (12). Därefter överklagades tribunalens domar till domstolen. De överklaganden som inletts av Spanien, Baskien och Itelazpi, Cataluña och CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologías samt CellnexTelecom och Retevisión avvisades av domstolen (13). Den 20 december 2017, efter överklagandet från den autonoma regionen Galicien och Retegal, åsidosatte domstolen tribunalens dom (14) och ogiltigförklarade 2013 års beslut (15) på grund av kommissionens underlåtenhet att motivera åtgärdens selektivitet.

(11) Efter ogiltigförklaringen av 2013 års beslut lämnade Astra på eget initiativ in olika yttranden (den 22 och 30 januari 2018, den 29 maj 2018, den 15 juni 2018 och den 11 januari 2019) i vilka företaget uttryckte sina synpunkter på följderna av ogiltigförklaringen. Under utredningens gång hölls flera möten på parternas initiativ: den 28 juni 2018 mellan kommissionen och Cellnex, den 19 september 2018 mellan kommissionen och Astra, och den 16 oktober 2018 mellan kommissionen och Spanien. Den 31 oktober 2018 tillhandahöll Spanien en översikt över de anbudsförfaranden och andra åtgärder som genomförts av de autonoma regionerna i enlighet med 2013 års beslut. Genom sin skrivelse av den 14 december 2018 begärde kommissionen ytterligare upplysningar från Spanien. Spanien lämnade ytterligare upplysningar den 19 februari 2019. Den 19 mars 2019 översände Spanien till kommissionen en inlaga från Baskien av den 4 februari 2019. Den 4 april 2019 skickade kommissionen en begäran om upplysningar till Spanien, vilken Spanien besvarade den 10 maj 2019. Den 26 april 2019 skickade kommissionen ytterligare begäranden om upplysningar, där Spanien, Itelazpi, Cellnex, Retevisión, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologias, SA, Retegal och Astra uppmanades att lämna synpunkter på åtgärdernas selektivitet, mot bakgrund av domstolens dom i mål C-70/16 P. Astra lämnade sitt svar på begäran om upplysningar den 27 juni 2019, medan Cellnex och Itelazpi lämnade in sina svar den 13 juni 2019. Spanien lämnade sitt svar på denna begäran om upplysningar den 14 juni 2019. Den 1 oktober 2020 skickade kommissionen en begäran om upplysningar till de spanska myndigheterna med en begäran om uppdatering om de åtgärder som genomförts till följd av 2013 års beslut. Spanien lämnade sitt svar på denna begäran om upplysningar den 19 oktober 2020 och den 5 februari 2021.

2. DETALJERAD BESKRIVNING AV STÖDET

2.1. Bakgrund

2.1.1. Klagomålet

(12) Den klagande är en satellitplattformsoperatör. SES ASTRA (nedan kallad Astra) grundades 1985 såsom Société Européenne des Satellites (SES), och var den första privata satellitoperatören i Europa. Astra driver satellitsystemet ASTRA, som har ett omfattande utbud av sändnings- och bredbandslösningar för kunder inom och utanför Europa. Astra sänder radio och television direkt till miljontals hushåll och tillhandahåller internet och nättjänster för offentliga myndigheter, stora företag, små och medelstora företag samt enskilda hushåll.

(13) I sitt klagomål hävdar Astra att de åtgärder som regeringen och de autonoma regionerna har infört i avlägsna och mindre urbaniserade områden i Spanien kränker principen om teknikneutralitet, eftersom åtgärderna endast utgår från markbunden överföring som den enda vägen mot digitalisering. Astra hänvisar särskilt till fallet Kantabrien. På grundval av ett anbudsförfarande för utvidgning av täckningen av digital television för hela Kantabriens territorium som inleddes i januari 2008 hade den regionala regeringen i Kantabrien valt Astra för att tillhandahålla kostnadsfria kanaler via sin plattform. I november 2008 avslutade dock den regionala regeringen detta avtal. Enligt Astra avslutade myndigheterna avtalet enbart för att de hade fått veta att den centrala regeringen skulle finansiera uppgraderingen av det analoga markbundna nätet. De facto förklarade de kantabriska myndigheterna i en skrivelse av den 7 november 2008 att orsaken till att avtalet avslutades var att den centrala regeringen under tiden hade fattat beslut med avseende på utvidgningen av täckningen av digital television till att omfatta hela Spanien (16). Fallet Kantabrien verkar således kunna visa för det första att Astra kan konkurrera på den marknaden och för det andra att den centrala regeringens beslut gjorde detta omöjligt.

2.1.2. Sektorn

(14) Detta fall gäller radio- och tv-sektorn, inom vilken många aktörer är verksamma på olika nivåer i produktkedjan för sändningstjänster.

(15) Sändningsföretag är de aktörer som köper in eller själva producerar tv-program och sammanför dem i kanaler. Kanalerna förmedlas till allmänheten genom olika plattformar (t.ex. satellit, digital markbunden television, kabel-tv eller IPTV, dvs. television distribuerad över IP-nät). I Spanien räknas dessa tjänster enligt lag som allmännyttiga tjänster och tillhandahålls både av statsägda sändningsföretag (Radiotelevisión Española, RTVE) och privata sändningsföretag som har koncessioner från staten (17). Dessa så kallade kostnadsfria kanaler kan ses gratis av tittarna. För att garantera att befolkningen faktiskt kan utnyttja dessa allmännyttiga tjänster innehåller lagstiftningen bestämmelser om skyldigheter rörande minimitäckning både när det gäller statsägda sändningsföretag och privata sändningsföretag som har koncession. De statsägda sändningsföretagen måste täcka minst 98 % av den spanska befolkningen och de privata sändningsföretagen måste täcka minst 96 %. I Spanien har de nationella sändningsföretagen inte ett eget nationellt sändningsnät. Därför ingår de avtal med plattformsoperatörer för sändning av programinnehåll och för att uppfylla skyldigheterna rörande täckning.

(16) Plattformsoperatörer (eller nätoperatörer) (18) är privata eller statligt kontrollerade enheter som driver den infrastruktur som behövs för att förmedla sändningsföretagens kanalinnehåll till allmänheten (till exempel överför och sänder de signalen). Plattformsoperatörer får också installera den nödvändiga infrastrukturen och tillhandahålla utrustning. Under televisionens tidiga dagar fanns endast den analoga markbundna plattformen att tillgå. I takt med att tekniken har förbättrats har fler plattformar blivit tillgängliga på marknaden, nämligen satellitplattformen, kabelplattformen och, senast, IPTV (19), som utnyttjar bredbandsanslutningen för att sända tv-signalen.

(17) Leverantörer av utrustning är tillverkare eller installatörer av de delar av infrastrukturen och utrustningen som krävs för att bygga upp de olika plattformarna.

(18) Markbunden sändning innebär att tv-signalen förmedlas från en studio till en sändningsstation (head-end) som i regel tillhör och drivs av en nätoperatör. Därefter överförs och distribueras signalen från sändningsstationen t.ex. till sändningsstationer (t.ex. master) som drivs av en nätoperatör; och i vissa fall förmedlas signalen via satellit. Slutligen sänds signalen från sändningsstationen till mottagarna. För digitalisering av det analoga markbundna nätet krävs att marksändarna byts ut. Den digitala signalen har dock sämre räckvidd än den analoga och den nya tekniken kräver därför ett mera finfördelat nät. I vissa fall krävs det också nya sändningsstationer för att bibehålla samma täckning eller utvidga den.

(19) Vid satellitsändning förmedlas signalen till en sändningsstation (head-end) och därifrån till en satellit som sänder signalen till mottagarna. Alternativt kan signalen förmedlas direkt från en tv-studio till satelliten, förutsatt att studion har den utrustning som krävs. Mottagaren måste ha en parabolantenn och en avkodare. För att öka satellittäckningen i en region måste markutrustningen installeras hos mottagaren.

(20) I fråga om geografisk täckning kan satellitplattformen täcka nästan 100 % av det spanska territoriet, medan den markbundna plattformen täcker cirka 98 %.

2.1.3. Bakgrund

(21) Åtgärden i fråga måste granskas mot bakgrund av den digitalisering av sändningar som markbundna, satellitbundna eller kabelbundna plattformar har genomgått eller för närvarande genomgår. I jämförelse med analoga sändningar är fördelen med digitala sändningar att de har bättre sändningskapacitet tack vare en effektivare användning av radiofrekvensspektrumet. Övergången till digital teknik är särskilt viktig när det gäller markbundna sändningar där det tillgängliga frekvensspektrumet är begränsat. Satellitsändningarna har i det avseendet fördelen att de fungerar på ett helt annat frekvensband där det inte råder brist på frekvenser.

(22) Övergången från analog till digital television frigör en betydande mängd radiospektrum av hög kvalitet inom den s.k. digitala utdelningen, som därmed görs tillgänglig för utbyggnaden av elektroniska kommunikationstjänster. Denna digitala utdelning, särskilt frekvenserna 790–862MHz (nedan kallat 800 MHz-bandet), kan stärka den elektroniska kommunikationsindustrin, har stor betydelse för konkurrenskraft och tillväxt och medför många sociala och kulturella fördelar (20).

(23) Den digitala utdelningen kan fås antingen genom att övergå från den markbundna till någon annan plattform eller genom att övergå från analog till digital markbunden sändning. Det är också tänkbart att kombinera olika plattformar (21).

(24) I fråga om markbundna sändningar är dock bristen på frekvenser ett problem som kvarstår även efter digitalisering. Detta illustreras av det faktum att kort efter att övergången från analog till digital television blivit klar i april 2010 måste den spanska regeringen omlokalisera sändningsföretagen från 800 MHz-bandet till ett annat frekvensband. Omlokaliseringen av multiplexer för digital markbunden television som tilldelats sändningsföretag ledde till ytterligare kostnader och ytterligare statligt stöd som av kommissionen befanns vara oförenligt stöd (22). Dessutom stöder Spanien frigörandet av 700 MHz-bandet från markbundna tv-tjänster genom att kompensera hushåll och leverantörer av tv-tjänster. Å ena sidan ger åtgärden ersättning till ägare av flerbostadshus för kostnaderna för anpassning av tv-mottagarna. Den totala budgeten uppgår till 150 miljoner euro. Å andra sidan ger åtgärden ersättning till privata leverantörer av tv-tjänster för kostnaderna för anpassning av sändningssystemen. Den totala budgeten uppgår till 10 miljoner euro (23).

(25) När det gäller tv-sändningar kan digitala markbundna sändningar i framtiden ersättas med bredbandsteknik, eftersom nästa generations nät (NGA) sannolikt kommer att bli den ledande tekniken. För närvarande omfattar den geografiska täckningen av sådana NGA-nät dock inte hela Spanien.

(26) Det finns för närvarande fyra sändningsplattformar i Spanien: DTT – digital markbunden television (DBV-T), satellit (DBV-S), kabel (DVB-C) och IPTV. Digital markbunden television är den huvudsakliga plattformen för kostnadsfria statliga och privata spanska kanaler (24). Den främsta operatören för det markbundna nätet är Abertis, som också kontrollerar satellitoperatören Hispasat. Det finns också ett antal lokala telekommunikationsoperatörer som använder digitala markbundna televisionssignaler som i regel är sammankopplade med Cellnex’ nationella nät. Kanalerna för betaltelevision sänds främst via satellit, kabel och IPTV. Astra och Hispasat är de främsta satellitoperatörerna.

(27) För digitaliseringsprocessen och övergången från analog till digital television antog Spanien under perioden 2005–2009 lagstiftning rörande det markbundna nätet (se avsnitt 2.2). De spanska centrala myndigheterna delade upp Spaniens territorium i tre olika områden: — Område I – som omfattar huvuddelen av den spanska befolkningen och där kostnaderna för övergången bars av sändningsföretagen – 96 % av befolkningen för privata sändningsföretag och 98 % av befolkningen för statliga sändningsföretag. Eftersom sändningsföretagen bar kostnaderna behövdes inget statligt stöd. Övergången från analog till digital markbunden television medför kostnader för konsumenterna, eftersom de antingen måste köpa en integrerad digital-tv eller köpa en digitalbox (25). — Område II – som omfattar 2,5 % av befolkningen och utgörs av mindre urbaniserade och avlägsna områden där man tidigare kunde ta emot statliga och privata kanaler via analog markbunden television. Eftersom övergång till digital teknik kräver uppgradering av befintliga sändningsstationer och uppförande av nya stationer krävdes dock betydande investeringar i det markbundna nätet. Sändningsföretagen hade inte tillräckliga kommersiella intressen för att erbjuda tjänsten i område II och vägrade att ta på sig kostnaderna för digitaliseringen. De spanska myndigheterna inrättade därför den stödordning som granskningen gäller, för att uppgradera befintliga sändningsstationer och uppföra nya, för att säkerställa att de invånare som fram till dess mottog privata och statliga kanaler via analog markbunden television även i fortsättningen skulle kunna motta kanalerna via digital markbunden television. Detta kallades allmänt ”utvidgning av täckningen för digital markbunden television” (dvs. utökning av täckningen utöver det som var obligatoriskt för kommersiella sändningsföretag). I likhet med vad som är fallet för område I medför övergången från analog till digital markbunden television i område II kostnader för konsumenterna, eftersom de antingen måste köpa en integrerad digital-tv eller en digitalbox. — Område III – där det på grund av topografin inte är möjligt att tillhandahålla tv-tjänster via den markbundna plattformen, utan satellit måste användas i stället. Sändningen av kostnadsfria tv-signaler i område III ombesörjs av Hispasat. Eftersom tv-sändningarna sker via satellit medför detta kostnader för konsumenterna, som måste skaffa parabolantenner och boxar.

2.2. Beskrivning av stödet

(28) Det stöd som är föremål för granskning baserar sig på ett komplext system av rättsliga bestämmelser som de spanska centrala myndigheterna har satt i kraft från och med 2005. På grundval av dessa bestämmelser beviljades statligt stöd för utbyggnaden av digital markbunden television i område II under åren 2008–2009 av de autonoma regionerna och kommunerna, som kanaliserade medel från den centrala budgeten och sina respektive budgetar. Dessutom har de autonoma regionerna sedan 2009 beviljat fortlöpande stöd för underhåll och drift av näten i område II.

(29) Regleringen av övergången till digital television inleddes när lag 10/2005 av den 14 juni 2005 antogs (26). I den fastställs behovet av att främja en övergång från analog till digital markbunden teknik och krav på att regeringen vidtar lämpliga åtgärder för att säkerställa denna övergång.

(30) I enlighet med detta godkände ministerrådet genom kungligt dekret 944/2005 den nationella tekniska planen, enligt vilken den analoga nedsläckningen i Spanien skulle ske den 3 april 2010.

(31) I den nationella tekniska planen fastställdes de privata sändningsföretagens skyldighet att fram till det datumet nå 96 % (27) av befolkningen i sina respektive täckningsområden, och de statliga sändningsföretagen måste fram till samma tidpunkt nå 98 % av befolkningen i sina täckningsområden.

(32) Inom område I måste sändningsföretagen täcka dessa procentandelar av befolkningen med markbunden digital television och måste själva stå för digitaliseringskostnaderna. Därför behövdes inget statligt stöd i detta område.

(33) Vad gäller område II och område III omfattade tilläggsbestämmelse 12 i den nationella tekniska planen möjligheten att de lokala och regionala myndigheterna utökar täckningen till mellan 96 och 100 % av befolkningen. I detta avseende hänvisar den nationella tekniska planen uttryckligen till digital markbunden television och innehåller sex villkor för hur de lokala myndigheterna kan genomföra utvidgningen. Enligt villkor e) måste den lokala installationen vara i överensstämmelse med den nationella tekniska planen för digital markbunden television.

(34) Senare, den 7 september 2007, godkände ministerrådet den nationella planen för övergång till digital markbunden television (nedan kallad övergångsplanen) (28) som genomför den nationella tekniska planen. I övergångsplanen delades det spanska territoriet upp i 90 tekniska övergångsprojekt (29) och en tidsfrist fastställdes för nedsläckningen av analoga sändningar för vart och ett av dessa projekt.

(35) Den 29 februari 2008 antog ministeriet för industri, turism och handel (Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, nedan kallat MITyC) ett beslut i syfte att förbättra infrastrukturerna för telekommunikationer och fastställa kriterier och fördelning av finansieringen för åtgärderna avsedda att utveckla informationssamhället enligt Plan Avanza för 2008 (30). Budgeten enligt detta beslut uppgick till 558 miljoner euro och var avsedd dels för att utveckla bredband, dels för att digitalisera televisionen i Spaniens avlägsna och mindre urbaniserade områden som inte omfattades av de lagstadgade skyldigheterna som gällde för kommersiella sändningsföretag (31). Digitaliseringen i dessa områden kallades allmänt ”utvidgning av täckningen”. Denna genomfördes därefter genom en rad tillägg till de befintliga ramavtalen från 2006 (32) undertecknade av MITyC och de autonoma regionerna mellan juli och november 2008 (nedan kallat tillägg till ramavtalen från 2006), offentliggjorda i Boletín Oficial del Estado (Spaniens officiella tidning, nedan kallad BOE) separat för varje självstyrande region. Tilläggen till 2006 års ramavtal följer samma mall för alla autonoma regioner, med vissa små skillnader. I tilläggen till 2006 års ramavtal hänvisas till Plan Avanza, till övergångsplanen och till kungligt dekret 944/2005 om den nationella övergångsplanen för digital markbunden television. Ordalydelsen i dessa avtal pekar i de flesta fall på digital markbunden teknik som den enda teknik som ska finansieras. Som en följd av dessa avtal överförde MITyC medel till samtliga autonoma regioner, som åtog sig att täcka de återstående kostnaderna från sina budgetar. Tilläggen inbegrep också en skyldighet för de lokala myndigheterna att följa tilläggsbestämmelse 12 i den nationella tekniska planen.

(36) Parallellt med detta kom ministerrådet den 17 oktober 2008 överens om att tilldela ytterligare 8,72 miljoner euro för att utvidga och slutföra täckningen för digital markbunden television inom det övergångsprojekt som skulle slutföras under första halvåret 2009, fas I av övergångsplanen. Finansieringen beviljades efter att nya ramavtal hade undertecknats mellan MITyC och de autonoma regionerna i december 2008 (nedan kallat 2008 års ramavtal). I avtalen (ramavtal för samarbete mellan ministeriet för industri, turism och handel och den autonoma regionen [...] för utvecklandet av den nationella planen för övergång till digital markbunden television) hänvisas till den ovan nämnda finansieringen på 8,72 miljoner euro. I avtalen förtecknas en rad aktiviteter som de centrala och regionala myndigheterna ska finansiera för att den digitala televisionens täckning ska nå upp till samma nivå som den befintliga analoga täckningen. Aktiviteterna hör samman med utbyggnad av digital markbunden television.

(37) Den 23 februari 2009 antogs kungligt dekret 1/2009 om brådskande åtgärder på telekommunikationsområdet (33). Detta dekret bekräftar att utökningen av täckningen i område II uteslutande planeras åstadkommas genom digital markbunden teknik: I artikel 2 i detta kungliga dekret läggs en ny bestämmelse till i lag 10/2005, där det anges att ”tillgången till dessa kanaler som sänds via satellitöverföringssystem ska begränsas till medborgare som är bosatta i områden där det efter övergången till digital markbunden television inte kommer att finnas någon täckning för den statliga markbundna digitala televisionen”. I ingressen till detta dekret anges dessutom att utvidgningen av täckningen i område II, som finansieras av myndigheterna, uteslutande åstadkoms genom markbunden teknik. Med andra ord utgår man i det kungliga dekretet från att endast markbunden teknik ska användas i områdena I och II (34).

(38) Den 29 maj 2009 godkände ministerrådet kriterierna för fördelning av 52 miljoner euro för finansiering av åtgärder för genomförandet av övergången till digital markbunden television, dvs. projekt som syftade till att utvidga täckningen enligt fas II och fas III i övergångsplanen (35). Genom denna överenskommelse i ministerrådet etablerades en direkt koppling till övergångsplanen, i och med att det i överenskommelsen konstateras att för att nå det mål som fastställts i den nationella planen för övergång till digital markbunden television, dvs. en liknande täckning som för den dåvarande markbundna televisionen med analog teknik, krävs finansiellt stöd från myndigheterna. I överenskommelsen anges också att detta samarbete kommer att formaliseras inom den ram som fastställs i den nationella planen för övergång till digital markbunden television.

(39) Slutligen, mellan oktober och december 2009, offentliggjordes tillägg till 2008 års ramavtal (se skäl 36) i BOE, inklusive finansieringen för utvidgning av täckningen i faserna II och III av övergångsplanen. I dessa tillägg definieras vad som avses med åtgärd för att utvidga täckningen, genom en uttrycklig hänvisning enbart till markbunden teknik (även om andra tekniker inte formellt utesluts) (36).

(40) Efter det att 2008 års ramavtal och de ovannämnda tilläggen hade offentliggjorts (37), började de autonoma regionernas myndigheter att genomföra utvidgningen. De organiserade antingen offentliga upphandlingar själva eller ålade ett offentligt företag att ta på sig utvidgningsarbetet och/eller genomföra upphandlingen. Subventionerna avtalades delvis med MITyC och finansierades därför med medel från den centrala budgeten (se skälen 35 till 38 ovan), och finansierades delvis av de autonoma regionerna själva. I vissa fall gav de autonoma regionerna kommunerna i uppdrag att genomföra utvidgningen.

(41) Anbudsförfarandena för utvidgningen av täckningen innebar att det företag som lade det vinnande budet åtog sig att tillhandahålla (ofta bygga upp) ett fungerande nätverk för digital markbunden television. Uppdraget omfattade utformning och uppbyggnad av nätverket, överföring av signalen, utbyggnad av nätverket och leverans av behövlig utrustning. Anbudsförfarandena för utvidgning av täckningen – förutom avtalet för tillhandahållande av ett fungerande digitalt markbundet televisionsnätverk – omfattade vanligen även tillhandahållande av den utrustning som behövs (och i vissa fall, tillhandahållandet av utrustning utan kostnad för nätoperatören). I anbuden om utvidgning av täckningen ingick dessutom ofta kompletterande avtal om digitalisering av sändningsstationer eller om uppförande av nya sändningsstationer (t.ex. bostadsanpassning, energiförsörjning, ”strikt underhåll”, leasingavtal, studier om säkerhet och hälsa). De övriga typerna av anbud gällde leverans av utrustning, i fall där det redan fanns nätverk. Den anbudsgivare som lagt det vinnande budet förväntades göra en uppgradering med nödvändig utrustning, dvs. leverera, installera och ta utrustningen i drift.

(42) I de flesta fall hänvisade de anbudsinfordrande myndigheterna explicit, genom definition av syftet med anbudsinfordran (38), och implicit, genom den tekniska beskrivningen av den utrustning som finansieras (39), till markbunden teknik och digital markbunden television. I de få fall där satellitteknik uttryckligen omnämns, gäller hänvisningarna parabolantenner för mottagning av satellitsignalen vid markbundna stationer (40) eller utrustning för att få tillgång till digital television i område III (41). Mycket få anbudsförfaranden kunde anses vara teknikneutrala. Dessa teknikneutrala anbud formulerades på ett sätt som – trots de spanska myndigheternas planer att använda digital markbunden television för utvidgningen av täckningen – inte uteslöt andra tekniker än markbunden digital television (42). I stället för att offentliggöra anbudsförfaranden valde några av myndigheterna ett annat sätt att utvidga täckningen av digital markbunden television. Till exempel beviljade Baskien direkt finansiellt stöd till den regionala nätoperatören Itelazpi. En liknande lösning valdes även i Navarra.

(43) Under åren 2008–2009 investerades nästan 163 miljoner euro från den centrala budgeten (delvis som mjuka lån beviljade av MITyC till de autonoma regionerna (43)) och 60 miljoner euro från de 16 granskade autonoma regionernas budgetar (alla utom Kastilien-La Mancha) för utvidgningen till område II. Dessutom finansierade kommunerna utvidgningen med egna medel på omkring 3,5 miljoner euro.

(44) Som ett andra steg efter utvidgningen av digital markbunden television till område II och med början från år 2009 har vissa av de autonoma regionerna anordnat ytterligare anbudsförfaranden eller slutit relevanta kontrakt utan anbudsförfarande, för drift och underhåll av den utrustning som digitaliserats och byggts ut under utvidgningen. Till skillnad från stödet för övergången utgör den senare åtgärden fortlöpande stöd. Liksom åtgärderna för drift och underhåll av det markbundna nätet såsom det installerats i område II, är dessa avtal inte heller teknikneutrala. Det totala beloppet för medel som beviljats genom anbudsförfaranden för drift och underhåll (fortlöpande stöd) uppgick under åren 2009–2011 till minst 32,7 miljoner euro.

2.3. Utvecklingen efter 2013

(45) Efter antagandet av 2013 års beslut införde en del autonoma regioner vissa ändringar av åtgärderna för drift och underhåll av infrastrukturen. Närmare bestämt (skälen 46–60):

(46) I Andalusien offentliggjorde den upphandlande myndigheten den 12 november 2014 en anbudsinfordran för telekommunikationstjänster som gör det möjligt att ta emot kostnadsfria nationella digitala tv-kanaler i vissa geografiska områden i den autonoma regionen Andalusien. Anbudet vanns den 11 april 2017 av U.T.E Andalucía Televisión Digital (Retevisión och Axión Infraestructuras de Telecomunicaciones, SA). Avtalet undertecknades den 9 juni 2017.

(47) I Aragonien offentliggjordes anbudsförfarandet för tillhandahållande av digitala tv-tjänster i avlägsna och mindre urbaniserade områden den 25 november 2016. Anbudet vanns av Retevisión den 19 maj 2017 och undertecknades den 26 juni 2017.

(48) På Balearerna inleddes en anbudsinfordran den 14 juli 2014. Avtalet tilldelades Tradia Telecom, SA den 5 november 2014.

(49) På Kanarieöarna offentliggjordes anbudsförfarandet för sändningstjänster avseende nationella och regionala digitala tv-kanaler i avlägsna och mindre urbaniserade områden i den autonoma regionen Kanarieöarna (konkurrenspräglad dialog) den 28 januari 2015. Enligt de uppgifter som de spanska myndigheterna tillhandahöll den 5 februari 2021 undertecknades avtalet i januari 2020 och tjänsten togs i drift från och med den 3 juli 2020.

(50) I Kantabrien offentliggjordes anbudsförfarandet för sändningstjänster avseende digitala tv-kanaler i avlägsna och mindre befolkade områden i den autonoma regionen den 13 maj 2015. Anbudet vanns av Retevisión den 2 december 2015 och avtalet undertecknades den 14 mars 2016.

(51) I Extremadura offentliggjordes anbudsförfarandet för telekommunikationstjänster som gör det möjligt att sända och ta emot digitala tv-kanaler i vissa områden av den autonoma regionen Extremadura den 3 april 2015. Anbudet vanns av Retevisión den 30 december 2015 och avtalet undertecknades den 15 mars 2016.

(52) I Navarra offentliggjordes anbudsförfarandet för utvidgningen av digital-tv till avlägsna och mindre urbaniserade områden den 11 november 2014. Den 28 maj 2019 beslutade Navarras myndigheter att inte tilldela avtalet och övergav förfarandet.

(53) I La Rioja offentliggjordes förfarandet för konkurrenspräglad dialog den 13 november 2014. Enligt de uppgifter som de spanska myndigheterna tillhandahöll den 5 februari 2021 pågår förfarandet fortfarande.

(54) Den autonoma regionen Asturien inledde den 28 december 2018 ett anbudsförfarande för samlokalisering av utrustning (44). Det anbudet tilldelades Retevisión den 10 januari 2019. Ett anbudsförfarande för ett tjänstekontrakt för underhåll inleddes den 19 december 2018. Dessutom inleddes den 10 december 2018 ett anbudsförfarande för sändningstjänster i Asturien med användning av utrustning som ägs av Asturien. Enligt de uppgifter som de spanska myndigheterna tillhandahöll den 16 januari 2019 pågår de två senare anbudsförfarandena fortfarande.

(55) När det gäller Galicien informerade de spanska myndigheterna kommissionen om att Galicien inte vill finansiera drift och underhåll för operatörer i område II och därför inte kommer att anordna några nya teknikneutrala anbudsförfaranden. Det skulle inte vara den autonoma regionens ansvar att driva och underhålla operatörer i område II i sändningsnätet, utan ansvaret skulle snarare falla på kommunerna.

(56) De spanska myndigheterna informerade kommissionen om att Madrid inledde ett anbudsförfarande för underhåll av digital tv-utrustning. Anbudet vanns av Retevisión den 8 juli 2019 och avtalet undertecknades den 7 augusti 2019. Med avseende på Melilla och Murcia underrättade de spanska myndigheterna kommissionen om att inget anbudsförfarande kommer att genomföras och att kommunerna kommer att ansvara för underhållet.

(57) Enligt de uppgifter som Spanien har lämnat har Baskien inte genomfört några anbudsförfaranden efter 2013 års beslut och har inte heller för avsikt att göra det. I stället avgav Baskien en förklaring om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Avtalet rörande utvidgningen av täckningen av tv-kanaler i den autonoma regionen Baskien godkändes av det styrande rådet den 2 december 2014.

(58) När det gäller Ceuta informerade de spanska myndigheterna kommissionen om att inget anbudsförfarande kommer att genomföras och hävdade att alla utbetalningar för underhåll skulle omfattas av reglerna om stöd av mindre betydelse.

(59) I regionen Valencia hölls en anbudsinfordran i januari 2017 om underhåll av utrustning. Anbudet vanns av Retevisión i december 2017 och avtalet undertecknades den 18 maj 2018. Avtalet är begränsat till underhåll av utrustning och omfattar inte tillhandahållande av förebyggande och korrigerande underhållstjänster.

(60) I Katalonien offentliggjordes en anbudsinfordran i Europeiska unionens officiella tidning den 3 augusti 2018 (45) för överföring och distribution av audiovisuella signaler som täcker Kataloniens befolkning i område II. Ett avtal ingicks 2019 med en löptid på ett år vilket kan förlängas med ytterligare ett år.

(61) På grundval av ovanstående upphörde i vissa av de autonoma regionerna de ursprungliga åtgärderna avseende drift- och underhållsstöd från och med den dag då de ursprungliga avtalen upphörde att gälla till följd av ikraftträdandet av avtalen om de nya ändrade åtgärderna eller införandet av en ny rättslig grund för det pågående drift- och underhållsstödet (som – enligt Spaniens uppfattning – faller inom ramen för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller stöd av mindre betydelse).

(62) Den rättsliga bedömningen av de nya ändrade åtgärderna ingår inte i detta beslut. Detta beslut påverkar inte på något sätt utvärderingen av de ändrade åtgärderna enligt reglerna om statligt stöd.

2.4. Skäl till att inleda förfarandet

(63) I sitt beslut om att inleda förfarandet noterade kommissionen för det första att den beskrivna åtgärden verkar uppfylla alla kriterier enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget och därför kan betraktas som statligt stöd.

(64) Eftersom det finns olika nivåer på marknaden för sändningar, har tre kategorier av mottagare av statligt stöd fastställts i beslutet om att inleda förfarandet: i) nätoperatörer, ii) leverantörer som deltar i anbudsförfaranden för den utrustning som behövs för utvidgningen och iii) tv-kanalernas sändningsföretag.

(65) Kommissionen kom preliminärt fram till att stödordningen, genom att den finansierade de kostnader som är förbundna med utvidgningen av plattformen för digital markbunden television, skulle kunna ha skapat en potentiell eller faktisk snedvridning av konkurrensen mellan utrustningsleverantörer för olika tekniker och mellan operatörerna av markbundna och satellitbundna plattformar. Enligt kommissionens preliminära uppfattning gäller i synnerhet följande (skälen 66–68):

(66) Snedvridning av konkurrensen kan uppstå mellan olika plattformar (mark- och satellitbundna plattformar), eftersom den berörda åtgärden syftar till digitalisering och nyinstallation av markbundna sändningsstationer, utan beaktande av satellittekniken.

(67) Den berörda åtgärden kan också snedvrida konkurrensen mellan sändningsföretagen. Tidigare har den markbundna plattformen av tradition varit värd för sändningsföretag med kostnadsfria kanaler och satellitplattformen främst för sändningsföretag med betal-tv-kanaler (pay-TV) eller beställ-tv (pay-per-view). Vid tidpunkten för beslutet om att inleda förfarandet lanserade dock sändningsföretag med kostnadsfria kanaler betal-tv-initiativ på den markbundna plattformen och satellitsändningsföretagen försökte få tillgång till kostnadsfria kanaler för att komplettera sitt erbjudande och mer aktivt konkurrera med sändningsföretagen med kostnadsfria kanaler.

(68) När det gäller leverantörer av utrustning föreföll den berörda åtgärden innebära en konkurrensfördel (i form av ökad efterfrågan) till förmån för utrustningsleverantörer.

(69) I sin preliminära bedömning ansåg kommissionen att åtgärden utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget och såg inga skäl till varför stödet skulle vara förenligt med den inre marknaden, eftersom det inte fanns något undantag som kunde tillämpas.

(70) För ytterligare sakuppgifter hänvisar detta beslut till beslutet om att inleda förfarandet.

3. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER

3.1. Synpunkter från Astra

3.1.1. Allmänna kommentarer

(71) Astra upprepar sin tidigare ståndpunkt om att åtgärderna för övergång till markbunden digital television var en samordnad plan som utformats av den centrala regeringen och genomförts av de regionala myndigheterna. Astra anser dock att även om man utgår från att det statliga stödet för utvidgning av täckningen utformades, organiserades och genomfördes på regional nivå, utgör det olagligt och oförenligt stöd.

(72) Vad gäller anbudsförfarandet i Kantabrien vidhåller Astra, i motsats till vad Spanien hävdar, att det var de kantabriska myndigheternas skyldighet att få auktorisationer från sändningsföretagen för att göra kanalerna tillgängliga för satellitplattformen. Vidare gäller att även om skrivelserna sändes från sändningsföretagen i mars 2008 rekommenderade de kantabriska myndigheterna övriga autonoma regioner att använda det satellitalternativ som de själva hade valt i juli 2008. Om sändningsföretagens ovillighet att använda den satellitbundna plattformen hade varit orsak till uppsägningen med avtalet med Astra – vilket Spanien vill göra gällande – skulle de kantabriska myndigheterna inte ha rekommenderat satellitlösningen till andra autonoma regioner.

3.1.2. Förekomst av statligt stöd

(73) Med tanke på den fördel som nätoperatörerna och särskilt Abertis har fått, noterar Astra att Abertis såsom utrustningsleverantör beviljades cirka 45 % av anbuden för digitalisering av de markbundna områden som omfattades av utvidgningen av täckning. Eftersom Abertis är en plattformsoperatör gynnar digitaliseringen av nätverket Abertis affärsutbud till sändningsföretagen, eftersom nätet för digital markbunden television nu kommer att nå cirka 100 % av befolkningen utan tilläggskostnad, jämfört med den andel på 96–98 % som skulle ha digitaliserats markbundet om den granskade åtgärden inte hade vidtagits. Vidare skulle Abertis få fördel av det faktum att den främsta konkurrerande alternativa plattformsoperatören Astra inte skulle kunna ta sig in på den spanska marknaden via område II.

(74) Enligt Astra fick Abertis dessutom andra fördelar av åtgärderna. För det första har ett betydande antal av Abertis markbundna stationer gynnats av de medel som de spanska myndigheterna har tilldelat inom ramen för de granskade åtgärderna och dessa stationer drivs de facto av Abertis. Detta gäller särskilt stationer som ligger inom det område där RTVE (statstelevision) är skyldig att tillhandahålla signal, men där denna skyldighet inte gäller för de privata sändningsföretagen (cirka 2,5 % av befolkningen). För det andra hävdar Astra att Abertis fick en indirekt fördel av det statliga stödet på anslutande marknader, såsom transport. Vidare noterar den klagande att den granskade åtgärden ledde till en snedvridning av konkurrensen i område III (46).

(75) Astra anser att de satellitbundna och markbundna plattformarna tillhör samma marknad. Skillnaden mellan beställ-tv och kostnadsfri television är inte relevant när det gäller konkurrensen mellan plattformar. Redan i nuläget konkurrerar de markbundna och satellitbundna plattformarna om sändning av betal-tv, eftersom det redan finns minst två beställ-tv-kanaler som erbjuder sin signal via plattformen för digital markbunden television och en av dem endast nås via digital markbunden television. Enligt Astra har dessutom alla för närvarande auktoriserade sändningsföretag redan begärt licens från regeringen för att sända innehåll enligt betalningsprincipen.

(76) I sin skrivelse av den 27 maj 2019 hävdade Astra att åtgärderna i fråga är selektiva och inte främjar utvecklingen av radio- och tv-verksamhet som helhet, utan snarare diskriminerar till förmån för marknätsoperatörer. Enligt Astra bör nätoperatörer som använder sig av annan teknik – däribland Astra – anses befinna sig i en situation som motsvarar den för operatörer som använder markbunden teknik när det gäller att tillhandahålla utvidgning av täckningen i avlägsna områden och landsbygdsområden. I synnerhet hävdar Astra att anbudsförfarandena för utvidgningen av täckningen i en del fall (t.ex. Kantabrien, Navarra) organiserades teknikneutralt och att satellitbundna plattformar har konkurrerat med markbundna operatörer och lagt vinnande bud vid anbudsförfarandet. I andra medlemsstater (t.ex. Frankrike, Portugal och Förenade kungariket) konkurrerar alternativa plattformar med markbundna plattformar. Dessutom används satellitoperatörens, Hispasats, tjänster uteslutande i område III i Spanien. Astra hävdar att satellitbunden teknik inte har en konkurrensnackdel jämfört med markbunden teknik. Astra anser att alla dessa faktorer visar att de markbundna operatörerna och de operatörer som använder andra tekniker befinner sig i en jämförbar situation mot bakgrund av de mål som eftersträvas med de aktuella åtgärderna.

(77) Astra anser att de granskade åtgärderna inte var proportionella. Astra konstaterar att övergången till digital markbunden television kräver betydande anpassningar i lägenhetsbyggnader och investeringar i kabeldragning. Som stöd för sitt argument att utvidgning av täckningen via satellit inte skulle ha varit dyrare än utvidgning via den markbundna plattformen, hänvisar Astra till en intern kostnadsundersökning från november 2008 som lämnats in tillsammans med klagomålet (nedan kallad Astrastudien). I undersökningen jämförs kostnaden för utvidgning av täckningen med användning av båda teknikerna – markbunden och satellitbunden. Undersökningens antaganden avviker i många hänseenden från de undersökningar som utförts av Spanien och Abertis, bland annat vad gäller kostnaderna för parabolantenner och behovet av att anskaffa externa digitalboxar för mottagning av digital markbunden television. Av undersökningens resultat drog man slutsatsen att utvidgning av täckningen via satellit inte nödvändigtvis var mycket dyrare än via markbunden teknik. Astra lämnade också tilläggsdokument för att visa att installations- och driftskostnaderna inte skiljer sig betydligt mellan de två teknikerna.

(78) Astra hävdar också att villkorad tillgång till satellitsändningar inte är ett hinder för att sända kostnadsfria kanaler. Villkorade tillgångssystem förekommer över hela världen och de är inte svåra att använda (47). Dessutom godkändes den lösning som föreslagits i Kantabrien för villkorad tillgång av de kantabriska myndigheterna, som kunde avgöra vilka användare som skulle aktiveras för mottagning av tjänsten. Tjänstens territoriella avgränsning kontrollerades således av den kantabriska regeringen. Det fanns i detta hänseende inget behov av någon specifik anpassning.

(79) I fråga om åtgärdens lämplighet hävdar Astra att skalfördelar innebär att satellittekniken blir mer ekonomiskt attraktiv ju större den geografiska täckningen är. När åtgärden i område II splittrades upp i mer än 600 lokala och regionala anbudsförfaranden hade satellittekniken redan försatts i ett läge med betydande konkurrensnackdel. Även om den spanska regeringen inte hade kunnat ålägga eller föreslå krav på att beakta regionsöverskridande synergier som ett villkor för att bevilja medlen, kunde regionerna ändå ha beaktat denna möjlighet i syfte att säkerställa att de väljer den lösning som är mest kostnadseffektiv för skattebetalarna. Astra hävdar att de försökte göra detta innan den spanska centralregeringen ingrep till förmån för markbunden teknik. Efter att ha valt Astra genom det offentliga anbudsförfarandet försökte de kantabriska myndigheterna till en början övertyga de övriga regionerna att även de välja satellitplattformen, eftersom detta skulle ha sänkt deras egna kostnader ytterligare.

3.1.3. Statligt stöd för drift och underhåll

(80) Astra upprepar att en del av de ifrågasatta åtgärderna utgör fortlöpande statligt stöd, eftersom de autonoma regionernas myndigheter kommer att finansiera drift och underhåll av de lokala nätverken i område II på fortlöpande grund. Astra uppskattar att de årliga drifts- och underhållskostnaderna för satellitlösningen uppgår till 100 000 euro per kanal per år, även om de kunde sänkas om mer än en region väljer satellit.

3.2. Synpunkter från Abertis/Cellnex

(81) Abertis är en infrastrukturoperatör inom telekommunikation och leverantör av nätverksutrustning. Abertis äger bland annat företagen Retevisión S.A. och Tradia S.A., som förvaltar och driver nätverk och infrastrukturer inom telekommunikation.

3.2.1. Förekomst av statligt stöd

(82) Abertis noterar för det första att de granskade åtgärderna inte utgör statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget. De regionala myndigheterna anskaffade varor och tjänster på marknadsvillkor genom öppna anbudsförfaranden och äger fortsättningsvis den utrustning som installerats i sändningsstationerna i område II. Därför överfördes varken medel eller digital utrustning som anskaffats med dessa medel till någon extern mottagare.

(83) Abertis anser dessutom att de ifrågasatta åtgärderna inte gav nätoperatörerna någon ekonomisk fördel av betydelse. Abertis hävdar att det inte driver något av de lokala nätverken i område II (även om Abertis äger respektive överföringsstationer) och att det därför inte kan få någon direkt fördel. För det andra agerade Abertis endast som leverantör av utrustning i område II. För det tredje, även i situationer där den digitala utrustning som användes för att uppgradera en sändningsstation såldes av Abertis och denna utrustning senare installerades i en sändningsstation som ägdes av Abertis, förekom det ingen fördel. Detta beror på att Abertis endast hyr ut dessa sändningsstationer till den lokala nätoperatören på marknadsvillkor, och beloppet för den hyra som betalades till Abertis påverkades inte av digitaliseringsprocessen. För det fjärde hävdar Abertis att den stegvisa ökningen på 1–2 % av täckningen för ett nätverk för digital markbunden television inte ger Abertis någon ekonomisk fördel i egenskap av plattformsoperatör inom område I. Slutligen hävdar Abertis att digitaliseringen av område II inte påverkar det pris som Abertis kan debitera sändningsföretagen för sändningstjänster, särskilt eftersom Abertis grossistpris regleras av Comisión del Mercado de Telecomunicaciones, den spanska tillsynsmyndigheten för telekommunikationer (nedan kallad CMT) (48).

(84) I fråga om de lokala nätoperatörerna i område II (dvs. kommunerna) anser Abertis att det inte kan förekomma någon ekonomisk fördel eftersom dessa inte kan klassificeras som företag enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget och eftersom de utan tvivel tillhandahåller allmännyttiga tjänster.

(85) Abertis ansåg också att den granskade åtgärden inte medför någon ekonomisk fördel för sändningsföretagen. Den digitala övergången i område II ökade inte antalet tv-tittare i jämförelse med det antal tittare som hade tillgång till analog television innan övergången till digitala sändningar inleddes år 2005.

(86) Dessutom anser Abertis att de ifrågasatta åtgärderna inte hade någon betydande inverkan på konkurrensen mellan nätoperatörerna. Det faktum att varken Astra eller någon annan privat operatör har visat något intresse för att tillhandahålla sändningstjänster i område II under de senaste 20 åren bekräftar att det inte finns en marknad och att det krävdes statligt ingripande för att få tillgång till tjänsterna. Det förekommer i synnerhet ingen snedvridning av konkurrensen mellan satellitbunden och digital markbunden television, eftersom de utgör två skilda marknader. Digitaliseringen av de markbundna nätverken i område II ändrade inte på något sätt konkurrensstrukturen på de relevanta marknaderna utan medförde enbart en nödvändig teknisk uppgradering av den existerande analoga plattformen.

(87) Abertis hävdar att programtjänsterna via nätverken i område II är begränsade till de lokala isolerade områdena och att de därför inte har någon inverkan på handeln mellan medlemsstaterna.

(88) Om kommissionen anser att de relevanta offentliga myndigheterna eller deras dotterbolag är företag enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget, anser Abertis att medlen avsatta för den digitala övergången i område II utgjorde ersättning för att tillhandahålla en allmännyttig tjänst. I detta hänseende anser Abertis att de ifrågasatta åtgärderna uppfyller Altmark-kriterierna (49) och att det inte förekommer något statligt stöd.

(89) I sin skrivelse av den 13 juni 2019 förklarar Cellnex att de aktuella åtgärderna inte är selektiva och därför inte utgör statligt stöd. Enligt deras uppfattning befinner sig inte digital markbunden television och satellitteknik i en jämförbar faktisk och rättslig situation mot bakgrund av det mål som eftersträvas med rättsordningen i fråga. I synnerhet omfattas digital markbunden television och satellitteknik av olika lagstiftning, och till skillnad från satellittekniken är den digitala markbundna televisionen till sin natur allmännyttig. Markbunden teknik har en befintlig infrastruktur och den digitala markbundna televisionen drog nytta av de synergier som skapades genom digitaliseringen av område I. Dessutom påpekar Cellnex att sändningsföretagen ofta inte har rätt att sända via satellit och att de skulle behöva omförhandla de innehållsrättigheter som krävs för deras programutbud. Detta skulle öka kostnaden för innehållet och upphovsmännen till innehållet kanske inte är villiga att sälja rättigheterna. Dessutom skulle kostnaderna för satellitsändningar vara betydligt högre än kostnaderna för digital markbunden television, vilket framgår av olika studier i dossieren. Cellnex förklarar att Astrastudien har flera brister och att kommissionen därför inte kan förlita sig på den.

(90) Cellnex hävdar att ogiltigförklaringen av 2013 års beslut medför att beslutet om att inleda förfarandet också måste ogiltigförklaras. Enligt Cellnex borde kommissionen ha antagit ett nytt beslut om att inleda förfarandet efter ogiltigförklaringen av 2013 års beslut, där skälen till varför de undersökta åtgärderna är selektiva skulle ha angetts. Cellnex hävdar att man i avsaknad av ett sådant beslut inte kan utöva sin rätt till försvar.

3.2.2. Befintligt stöd

(91) Enligt Abertis inleddes 1982 utbyggnaden av nätverk för sändningar i område II inom en icke-liberaliserad sektor. Vid den tidpunkten hade den spanska staten ett lagstadgat monopol på marknaden för markbundna sändningar. Offentliga medel används för att finansiera installation, underhåll och drift av de lokala nät som inrättades i område II före liberaliseringen av denna sektor. Den ifrågasatta åtgärden utgör därför fortlöpande befintligt stöd.

3.2.3. Förenlighet

(92) Abertis hävdar att allt potentiellt statligt stöd är förenligt, med hänvisning till artikel 106 i EUF-fördraget, eftersom stödet uppfyller alla villkor i kommissionens beslut 2005/842/EG (50) (nedan kallat 86.2-beslutet).

(93) Om detta inte stämmer skulle allt potentiellt stöd ändå vara förenligt med artikel 107.3 c i EUF-fördraget. För det första är syftet med de spanska myndigheternas åtgärder att påskynda övergången till digitala sändningar i Spanien, något som kommissionen i sin beslutspraxis rörande statligt stöd har erkänt som ett syfte av allmänt intresse. För det andra var stödet ett lämpligt instrument, eftersom digital markbunden television är en lämpligare teknik för att utvidga täckningen (51). Utöver de ekonomiska skälen påpekar Abertis även att sändningsföretagen är motvilligt inställda till satellitplattformar på grund av de begränsningar som gäller när de vill förvärva innehållsrättigheter för sina kostnadsfria program. I de flesta fall förvärvar sändningsföretagen endast rättigheterna att sända innehåll över en specifik plattform, dvs. digital markbunden television, eftersom denna teknik ger möjlighet till riktade sändningar och geografiska begränsningar. Dessutom var åtgärderna proportionerliga eftersom de endast täcker de kostnader som är strikt nödvändiga för övergången från analoga till digitala tv-tjänster i område II. De enda kostnader som täcks av de ifrågasatta åtgärderna är sådana som hör samman med digitalisering av sändningsstationerna i område II, vilket genomförs genom anskaffning och installation av digital utrustning.

(94) Vad gäller åtgärdens teknikneutralitet konstaterar Abertis att den markbundna tekniken inte var den enda lösningen som övervägdes av den spanska regeringen. För område III ansågs dessutom att satellitplattformen i slutändan är det lämpligaste tekniska alternativet för att tillhandahålla digital television. Vad som är viktigare, Abertis hävdar att digital markbunden television är den lämpligaste och förmånligaste plattformen för digital television i område II när det gäller att nå samma täckning som fanns före den analoga släckningen, vilket framgår av de inlämnade kostnadsundersökningarna (52).

3.3. Synpunkter från Itelazpi

(95) Itelazpi SA (Itelazpi) är ett av den baskiska regeringens offentliga företag som tillhandahåller överföringstjänster och sändningstäckning för radio och television. I sin skrivelse av den 13 juni 2019 förklarar Itelazpi att de aktuella åtgärderna inte är selektiva och därför inte kan anses utgöra statligt stöd. Enligt Itelazpi befinner sig digital markbunden television och satellitteknik inte i en jämförbar faktisk och rättslig situation mot bakgrund av det mål som eftersträvas med den rättsliga ordningen i fråga. I synnerhet omfattas digital markbunden television och satellitteknik av olika regler (bl.a. regler om skyldigheter avseende territoriell täckning och upphovsrätt). Till skillnad från satellittekniken är den digitala markbundna televisionen till sin natur allmännyttig. Digital markbunden television har en befintlig infrastruktur som är en källa till synergieffekter och som motiverar valet av den digitala markbundna tv-tekniken. Dessutom har sändningsföretag ofta inte rätt att sända via satellit, och om de skulle behöva använda satellitplattformen måste de omförhandla de innehållsrättigheter som krävs för deras programutbud. Detta skulle öka kostnaden för innehållet och upphovsmännen till innehållet kanske inte är villiga att sälja rättigheterna. Dessutom skulle kostnaderna för satellitsändningar vara betydligt högre än kostnaderna för digital markbunden television, vilket framgår av olika studier i dossieren. Itelazpi lämnar in ytterligare två kostnadsundersökningar som utarbetades av FTI Consulting 2015 och 2019 (53) (nedan kallade Itelazpis studie från 2015 och Itelazpis studie från 2019).

(96) Enligt Itelazpi förklarar beslutet om att inleda förfarandet inte heller analysramen för selektivitetskriteriet. Itelazpi hävdar att kommissionen borde ha antagit ett nytt beslut om att inleda förfarandet efter ogiltigförklaringen av 2013 års beslut, där skälen till varför de aktuella åtgärderna är selektiva skulle ha angetts.

3.4. Synpunkter från Radiodifusión

(97) Radiodifusión är en aktör på marknaden för audiovisuella sändningstjänster som registrerades i CMT:s operatörsregister i november 2005.

(98) Radiodifusión är allmänt taget överens med beslutet om att inleda förfarandet och ger sitt stöd för kommissionens synpunkter, samt lämnar några ytterligare synpunkter. Radiodifusión håller med om att det statliga stödet inte uppfyller Altmark-kriterierna och att det medför en betydande överföring av statliga medel.

(99) Den granskade stödordningen gav fördelar till nätoperatörer som redan var aktiva i landsbygdsområden. På den berörda marknaden, som kännetecknas av höga hinder för inträde, vilket gynnar en redan dominerande operatör, har åtgärden de facto lett till en upprepning av samma historiska monopolmönster. Särskilt gäller att Abertis har kunnat stärka sin monopolposition och i praktiken använda offentliga medel för att utveckla ett nytt och tätare nätverk som ger företaget möjlighet att konkurrera på nya marknader.

(100) Radiodifusión hävdar att det granskade statliga stödet inte är proportionerligt. För att ett stöd ska vara förenligt med kravet om proportionalitet bör stödet vara begränsat till vad som är nödvändigt, dvs. det bör endast omfatta avlägsna landsbygdsområden, och det bör gynna alla operatörer i samma grad genom att skyldigheter fastställs rörande faktisk tillgång.

3.5. Synpunkter från sändningsföretag

(101) Sändningsföretagen hävdar att åtgärden inte kan anses utgöra statligt stöd eftersom den inte har medfört en ekonomisk fördel för något företag, särskilt inte sändningsföretagen. Åtgärderna har inte lett till högre tittarsiffror för sändningsföretagen i jämförelse med när dessa sände analogt. Dessutom är invånarna i områdena med utvidgad täckning, dvs. landsbygdsområden, avlägsna områden och glesbefolkade områden, inte intressanta för reklammarknaden och ingår inte i sändningsföretagens målgrupp. Under sådana förhållanden kunde de privata operatörerna inte höja reklamtarifferna till följd av utvidgningen.

(102) Sändningsföretagen ansåg också att de inte hade något intresse av övergång till en satellitplattform där programmen möter konkurrens från hundratals andra kanaler. Till den markbundna plattformens fördelar hör begränsad kapacitet, vilket betyder mindre konkurrens för de kommersiella sändningsföretag som sänder kostnadsfritt. De betonade dessutom det faktum att de i regel köper innehåll endast för den markbundna plattformen. Detta beror på att markbunden sändning är en garanti för geografisk avgränsning av sändningarna, vilket inte gäller för satellitteknik.

(103) Sändningsföretagen konstaterar också att de, efter det att Astra lagt det vinnande budet i Kantabrien, underrättade de kantabriska myndigheterna om att de skulle motsätta sig satellitsändningar, eftersom de endast hade fått rättigheter att sända innehåll via den markbundna plattformen.

4. SYNPUNKTER FRÅN SPANIEN

4.1. Allmänna kommentarer

(104) I sitt yttrande om beslutet om att inleda förfarandet har Spanien och de autonoma regionerna lagt fram ett flertal argument (54). Dessa kan generellt sett delas upp i två kategorier. De spanska myndigheterna hävdar för det första att det inte förekommer något statligt stöd, eftersom tjänsten är en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och åtgärden därför inte utgör stöd, eftersom den faller inom uppdraget att tillhandahålla allmännyttiga tjänster i fråga om radio och television. Dessutom ger åtgärden ingen fördel. För det andra, även om det skulle förekomma statligt stöd, skulle detta i vilket fall som helst vara förenligt enligt artikel 106.2 eller artikel 107.3 c i EUF-fördraget utifrån att a) det analoga nätverket redan fanns och att en ren uppgradering av den existerande infrastrukturen ur ett effektivitetsperspektiv skulle vara förmånligare än en övergång till en ny plattform, b) endast tekniken för digital markbunden television kan uppfylla de nödvändiga kvalitetskriterierna och c) anbudsförfarandena var teknikneutrala och även andra plattformsoperatörer kunde ha deltagit. Argumenten sammanfattas nedan.

(105) I sin skrivelse av den 14 juni 2019 hävdar Spanien att det ekonomiska stöd som beviljats för utvidgning av täckningen av digital television i avlägsna och mindre urbaniserade områden inte är selektivt och därför inte kan betraktas som statligt stöd (se nedan, avsnitt 4.2.3). Spanien hävdar vidare att ogiltigförklaringen av 2013 års beslut innebar att beslutet om att inleda förfarandet ogiltigförklarades (55) och att kommissionen därför bör anta ett nytt beslut om att inleda förfarandet. Spanien anser att ett sådant nytt beslut om att inleda förfarandet bör innehålla kommissionens uppfattning om de berörda åtgärdernas selektivitet.

4.2. Frånvaro av stöd

4.2.1. Tjänst av allmänt ekonomiskt intresse

(106) De spanska myndigheterna anser att nätoperatörerna tillhandahåller en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i domen i målet Altmark (56). Eftersom de autonoma regionerna har ansvaret för att utvidga täckningen måste tillämpbarheten för domen i målet Altmark granskas fall för fall, och det åligger de autonoma regionerna att bevisa att Altmarkvillkoren har uppfyllts. De mest detaljerade argumenten framfördes av Baskien, som genomförde digitaliseringen genom ett offentligt företag, Itelazpi S.A. (nedan kallat Itelazpi).

4.2.2. Ingen fördel

(107) I fråga om utrustningsleverantörerna ansåg Spanien att det faktum att de vann anbudsförfarandena utesluter förekomsten av en selektiv fördel.

(108) Vad gäller nätoperatörerna driver Abertis inte nätverket inom område II, även om Abertis är den främsta operatören inom område I och äger 29 % av de stationer inom område II som uppgraderades. Abertis skulle därför inte såsom nätoperatör dra fördel av åtgärden.

(109) Nätverket drivs i stället av vissa regionala operatörer, av de autonoma regionerna eller av lokala myndigheter, som enbart hyr Abertis lokaler och anläggningar. De autonoma regionerna och de lokala myndigheterna konkurrerar inte med andra nätoperatörer och får därför inte någon konkurrensfördel. Dessutom får de inga intäkter, eftersom sändningsföretagen inte betalar för att tillhandahålla sändningstjänster i område II.

(110) I fråga om sändningsföretagen inom digital markbunden television hävdar Spanien att de granskade åtgärderna praktiskt taget inte har någon effekt på sändningsföretagen. Åtgärderna ökade inte tittarsiffrorna jämfört med när programmen sändes analogt, eftersom 2,5 % av den befolkning som berördes av den utvidgade täckningen redan hade mottagare för analog markbunden television. Av detta följer att åtgärderna inte påverkar affärsverksamheternas ekonomi.

4.2.3. Ingen selektivitet

(111) De spanska myndigheterna hävdar i sin skrivelse av den 14 juni 2019 att de aktuella åtgärderna inte är selektiva. De förklarar att reglerna för markbunden television och satellitteknik är mycket olika. När åtgärderna vidtogs reglerades olika tekniker genom olika lagar (57). Spanien förklarar att även om alla audiovisuella tjänster för närvarande regleras av den allmänna lagen 7/2010 av den 31 mars 2010 om audiovisuell kommunikation är de rättsliga ramarna för digital markbunden televisionsteknik och andra typer av teknik mycket olika. I synnerhet är kraven för att erhålla en licens för att tillhandahålla en digital markbunden televisionstjänst strängare, mer omfattande och mer detaljerade än för andra tekniker. Till skillnad från andra tekniker räknas dessutom digital markbunden television som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och har stränga täckningsskyldigheter.

(112) Spanien hävdar att den faktiska situationen för markbunden teknik och andra typer av teknik är mycket olika. Markbunden teknik och andra tekniker är inte tekniskt, kommersiellt eller ekonomiskt jämförbara. När den digitala övergången genomfördes förlitade sig Spanien på den befintliga infrastrukturen för markbundna nät. Digital migrering genom satellitteknik skulle ha krävt en fullständig utbyggnad av ny sändnings- och mottagningsinfrastruktur. Detta skulle ha gjort övergången svårare och dyrare. Spanien påpekar att tidigare inlämnade kostnadsundersökningar visar att digital markbunden television var den mest kostnadseffektiva lösningen. På mer än 30 år har dessutom satellitteknik aldrig erbjudits av någon operatör eller använts i Spanien för sändning av kostnadsfri television, som endast sänds via digital markbunden television. Enligt Spanien visar detta också att digital markbunden television och andra tekniker befinner sig i olika faktiska situationer.

(113) I sin skrivelse av den 4 februari 2019 hävdade Baskien att satellittekniken och den digitala markbundna televisionstekniken inte är i rättsligt och faktiskt jämförbara situationer och att åtgärden därför inte är selektiv. Baskien påpekade att det finns ett antal studier som lämnats in av Spanien och av Abertis som visar att det finns betydande rättsliga och faktiska skillnader mellan satellittekniken och den digitala markbundna televisionstekniken. Dessa rapporter tyder på att det skulle ha medfört betydligt högre kostnader om man skulle ha använt andra tekniker än digital markbunden television för digitaliseringen och att detta skulle ha orsakat stora förseningar i digitaliseringen av område II.

(114) I skrivelsen av den 14 januari 2019, som vidarebefordrades till kommissionen av de spanska myndigheterna den 19 februari 2019, ingav Kataloniens regering en studie från september 2017. Studien har beställts av Centre de Telecomunicacions i Tecnologies de la Informació (CTTI) och har utarbetats av Federación Catalana de Empresas Integradas e Integradoras de Telecomunicaciones (FEDECOMINTE), det katalanska ingenjörsförbundet (Telco.cat) och Kataloniens förening för tekniska ingenjörer på telekommunikationsområdet (Graus TIC) (nedan kallad Katalonienstudien). I undersökningen bedömdes de olika tekniker som planerats för tillhandahållande av digital-tv i område II och slutsatsen drogs att de mest genomförbara teknikerna var markbunden teknik och satellitteknik, och att den digitala markbundna televisionstekniken av dessa två tekniker var den minst kostsamma för medborgarna. På grundval av denna studie hävdar Kataloniens regering att valet av digital markbunden television för leverans av digital-tv i område II objektivt kan motiveras och att åtgärden inte kan anses vara diskriminerande och selektiv ur statsstödsperspektiv.

4.3. Förenlighet enligt artikel 106.2 och artikel 107.3 c i EUF-fördraget

(115) De baskiska myndigheterna hävdade att det statliga stöd som beviljats Itelazpi är förenligt med den inre marknaden, med stöd av artikel 106 i EUF-fördraget. I detta hänseende anser de att åtgärderna uppfyller alla villkor i beslutet av den 28 november 2005 om tillämpning av artikel 86.2 i EG-fördraget om statligt stöd som beviljas i form av ersättning för offentliga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (58) (nedan kallat 86.2-beslutet).

(116) I den händelse att kommissionen slår fast att de åtgärder som de spanska myndigheterna har vidtagit rörande utbyggnaden av digital markbunden television i område II utgör statligt stöd, och att åtgärderna inte är förenliga med den inre marknaden med hänvisning till artikel 106 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, hävdar Spanien att åtgärderna förvisso kan vara förenliga med den inre marknaden i det att deras syfte är att säkerställa att ett mål av unionsintresse kan nås (övergång till digitala sändningar), och att de därför kan omfattas av undantagen i artikel 107.3 c i EUF-fördraget.

4.3.1. Argument rörande effektivitet

(117) Enligt Spanien är den nationella tekniska planen och övergångsplanen inte planer för utvidgning av täckningen på nationell nivå eftersom de endast gäller övergången i område I. Planerna som sådana utgör ingen begränsning för de tekniska alternativ som kan användas för utvidgningen. Vad gäller ramavtalen har de inte samma lagstiftningsstatus som dessa två planer, och de baserar sig på avtal mellan de centrala och de regionala myndigheterna. Dessutom anser Spanien att de inte utesluter användning av satellitteknik och andra tekniker. Under alla omständigheter gjordes utvidgningen av täckning och valet av teknik av de autonoma regionerna, i regel genom anbudsförfaranden. Spanien hävdar att ett av dessa förfaranden – i Kastilien-León – var teknikneutralt och att redan det faktum att ett sådant anbudsförfarande anordnades visar att de centrala myndigheterna inte tvingade den markbundna tekniken på de autonoma regionerna.

(118) Även om en del anbudsförfaranden på annat håll hänvisar till vissa tekniska inslag av markbunden teknik, kan detta förklaras med att markbundna sändningar kräver vissa element som inte krävs för satellitsändningar, och att dessa inslag var nödvändiga för att inte utesluta markbundna lösningar från anbudsförfarandena.

(119) De spanska myndigheterna hänvisar också till en lönsamhetsundersökning rörande allmänt tillgängliga tjänster för digital markbunden television via olika tekniker (digital markbunden television och satellitteknik), gjord av MITyC i juli 2007, dvs. innan man föreslagit finansiering av utvidgning av täckningen för digital markbunden television (nedan kallad Spaniens studie från 2007). Även om myndigheterna medger att undersökningen endast var ett internt dokument som inte senare utnyttjades, betonar de ändå att undersökningen beaktade de realistiska kostnaderna för sändning antingen via digital markbunden television eller via satellit. Slutledningen av undersökningen var att det inte är möjligt att på förhand fastställa vilken teknik som är effektivare eller förmånligare när det gäller att utvidga täckningen för tv-signalen. I stället skulle regionerna göra individuella val, helst baserade på undersökningar genomförda av de olika autonoma regionerna, med analys av faktorer såsom topografi, territoriell fördelning av befolkningen och status för befintlig infrastruktur.

4.3.2. Kvalitativa krav

(120) Två argument rörande kvalitet har lagts fram. Det första är att fram till nu har kostnadsfria kanaler inom digital markbunden television inte varit tillgängliga genom satellitsändning inom området. En övergång till satellitplattformen skulle därför innebära att kunderna måste betala för tjänsten.

(121) För det andra måste sändningarna även omfatta regionala kanaler utöver de nationella kanalerna. Tekniken för digital markbunden television gör det möjligt för varje geografiskt område att ta emot kanalerna för det området. Om man räknar alla regionala och lokala kanaler finns det totalt 1 380 frekvenser fördelade för markbunden television i hela Spanien, utan behov av tekniska begränsningar och utan att utöka sändningarna utöver målområdet för var och en kanal. Enligt Spanien skulle detta vara omöjligt för satellitnätverken, eftersom de inte ger möjlighet till geografisk avgränsning och därför skulle behöva använda ett komplext system för villkorad tillgång. Detta skulle ytterligare öka kostnaderna för satellitsändningar, och sändningsföretagen skulle inte vara villiga att ge tillgång till sina kanaler utan säkerhet om att avgränsningar är möjliga.

4.3.3. Teknisk neutralitet

(122) Enligt Spanien innebar de bilaterala avtalen mellan de centrala och regionala myndigheterna inget hinder för att använda en viss digitaliseringsteknik. I avtalen fastslogs endast överföringar till de autonoma regionerna i enlighet med digitaliseringskostnaderna beräknade på grundval av vad som ansågs vara en effektiv referensteknik, dvs. digital markbunden television. I detta hänseende anser Spanien att man bör beakta att den markbundna analoga televisionen nådde 98,5 % av de spanska hushållen vid tiden för utvidgningen.

(123) I fråga om det anbudsförfarande i Kantabrien som hänvisas till i beslutet om att inleda förfarandet betonar de spanska myndigheterna att det anbud som Astra vann gällde både område II och område III, dvs. var avsett för allmän tillgång till digital television i Kantabrien. Detta ger två aspekter för bedömningen av fallet.

(124) För det första blev det kantabriska projektet ett misslyckande efter det att avtalet hade beviljats Astra när vissa av de främsta sändningsföretagen underrättade Astra och den kantabriska regeringen om att de inte skulle tillåta sändning av sitt innehåll via satellit. Av det följde att planens mål blev svårare att nå. För det andra var det främsta skälet till att avtalet avslutades det beslut som fattades av den centrala regeringen om att tillhandahålla satellittäckning över hela område III i Spanien, inte beslutet om att tillhandahålla finansiering från den centrala regeringen för att utöka täckningen i område II. Vidare gäller att avtalet avslutades i november 2008 eftersom det vid den tidpunkten var uppenbart att Astra inte skulle kunna uppfylla sina skyldigheter. Särskilt gäller att Astra inte genomförde de nödvändiga insatserna i tid och inte fick tillstånd av sändningsföretagen att sända kostnadsfria kanaler.

(125) Inom ramen för detta beslut är det kantabriska projektet endast relevant i den utsträckningen att satellitplattformen kan anses vara ett fullgott alternativ till den markbundna plattformen. Med tanke på detta är de ovan anförda argumenten inte relevanta. När de spanska myndigheterna valde satellitplattformen för område III antog de en nationell plan och en specialförordning enligt vilken sändningsföretagen måste samordna sin verksamhet sinsemellan och välja en gemensam leverantör av satellitplattform. Spanien påpekar att enligt beslutet om att inleda förfarandet skulle en liknande mekanism också ha kunnat tillämpas för område II. Enligt Spanien skulle införandet av en sådan skyldighet för sändningsföretag i område II dock ha stridit mot principen om minimala ingripanden. Dessutom är sändningsföretagen i Spanien ovilliga att använda satellitplattformen. Till skillnad från i andra medlemsstater finns det i Spanien ingen kostnadsfri satellitplattform. Enligt de spanska myndigheterna ger inte de skäl som anförs för uppsägningen av avtalet någon anledning att tvivla på att satellittekniken kanske inte är en giltig plattform för sändning av tv-signaler i område II.

4.3.4. Ingen snedvridning av konkurrensen eller handeln

(126) I fråga om konkurrensen mellan nätoperatörer ansåg Spanien att markbunden och satellitbunden television utgör två helt skilda marknader och att de granskade åtgärderna inte gav upphov till snedvridning av konkurrensen på de marknader det gäller. Spanien vidhåller att de granskade åtgärderna inte har någon inverkan på marknaden inom unionen eftersom målgruppen utgörs av befolkningen inom ett begränsat geografiskt område. Eftersom det gäller lokala tjänster är det osannolikt att åtgärden påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

4.4. Tillämpbarheten för regeln om stöd av mindre betydelse

(127) De spanska myndigheterna ansåg också att regeln rörande stöd av mindre betydelse som infördes genom kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 (59) om stöd av mindre betydelse måste vara tillämplig på en betydande andel av finansieringen. Utrustningen köptes individuellt i varje autonom region eller kommun, och därför bör bestämmelserna rörande stöd av mindre betydelse analyseras på den nivån. Eftersom det finns uppgifter om de belopp som betalades i detta fall, liksom om de varor och tjänster som anskaffades, hade stödet tillräcklig insyn för att trösklarna rörande stöd av mindre betydelse skulle kunna tillämpas.

4.5. Statligt stöd för drift och underhåll

(128) I fråga om drift och underhåll av sändningsstationerna anser de spanska myndigheterna att detta inte ingår i åtgärderna för att utöka täckningen som delvis finansieras av MITyC. Ministeriet har inte behörighet när det gäller att kräva att kommunerna eller de autonoma regionerna fortsätter med drift och underhåll utöver den period som anges i anbuden för utvidgning av täckningen. Det kan därför inte helt uteslutas att drift och underhåll av vissa stationer kan drabbas av avbrott på grund av nedskärningar i de lokala kommunernas budgetar. De centrala myndigheterna bedömde preliminärt att årskostnaderna för drift och underhåll utgör 10 % av den ursprungliga investeringen. Medan granskningen pågick lämnade flera autonoma regioner närmare uppgifter om de medel som använts för att driva och underhålla nätverken för digital markbunden television i område II.

5. BEDÖMNING AV PARTERNAS ARGUMENT AVSEENDE FÖRFARANDET

(129) I sina synpunkter av den 13 och 14 juni 2019 hävdade Itelazpi, Cellnex och Spanien att kommissionen borde ha antagit ett nytt beslut om att inleda förfarandet efter det att 2013 års beslut ogiltigförklarats, i vilket kommissionens ståndpunkt om de berörda åtgärdernas selektivitet borde ha angetts. Spanien och de berörda parterna anser att avsaknaden av ett nytt beslut om att inleda förfarandet inte gjorde det möjligt för parterna att utöva sin rätt till försvar.

(130) Spanien och Cellnex hävdade också att beslutet om att inleda förfarandet i detta fall hade ogiltigförklarats när domstolen ogiltigförklarade 2013 års beslut. I punkt 41 i 2013 års beslut anges följande: ”Närmare uppgifter finns i beslutet om att inleda förfarandet som bör ses som en oskiljaktig del av detta beslut”. Enligt Spanien medför ogiltigförklaringen av 2013 års beslut att beslutet om att inleda förfarandet också måste ogiltigförklaras. Denna uppfattning är felaktig av följande skäl.

(131) För det första är beslutet om att inleda förfarandet och det slutliga beslutet olika rättsakter med separat rättslig verkan. Beslutet om att inleda förfarandet har antagits på grundval av artikel 4.4 i 1999 års tillämpningsföreskrifter. I beslutet om att inleda förfarandet uttrycks kommissionens tvivel om de granskade åtgärdernas förenlighet med den inre marknaden. Det slutliga beslutet (dvs. 2013 års beslut) har antagits på grundval av artikel 7.5 i 1999 års tillämpningsföreskrifter. I 2013 års beslut konstaterade kommissionen att stödet inte var förenligt med den inre marknaden och begärde att stödet skulle återkrävas. Eftersom beslutet om att inleda förfarandet och det slutliga beslutet är två olika rättsakter är den korrekta tolkningen av skäl 41 i 2013 års beslut att sakuppgifterna i beslutet om att inleda förfarandet ingår i 2013 års beslut. Dessutom är ogiltigförklaringen av det slutliga beslutet inte kopplad till dessa sakuppgifter.

(132) För det andra begärdes inte i någon av de olika rättsprocesser som Spanien och de berörda parterna inlett efter antagandet av 2013 års beslut att beslutet om att inleda förfarandet skulle ogiltigförklaras. I stället begärde de att det slutliga beslutet skulle ogiltigförklaras. Enligt fast rättspraxis får omfattningen av den ogiltigförklaring som domstolen meddelat inte gå längre än den sökandes önskemål (60). Eftersom ingen av rättsprocesserna avsåg begäran om ogiltigförklaring av beslutet att inleda förfarandet kunde domstolen i Retegalmålet (61) inte ha ogiltigförklarat beslutet att inleda förfarandet.

(133) För det tredje påverkar enligt etablerad rättspraxis ogiltigförklaringen av en unionsåtgärd inte nödvändigtvis de förberedande rättsakterna (62). Ogiltigförklaringen av en rättsakt som avslutar ett administrativt förfarande bestående av flera faser, medför inte nödvändigtvis att hela det förfarande som föregått antagandet av den ifrågasatta rättsakten ogiltigförklaras, oberoende av de materiella eller processuella grunderna för domen om ogiltigförklaring.

(134) När det gäller den påstådda skyldigheten att återuppta förfarandet efter ogiltigförklarandet av 2013 års beslut konstaterar kommissionen att inget i lagstiftningen eller i rättspraxis tyder på att ogiltigförklaringen av ett kommissionsbeslut nödvändigtvis skulle innebära att det formella granskningsförfarandet återupptas genom antagandet av ett nytt beslut (se särskilt mål T-1/15, SNCM/kommissionen, ECLI:EU:T:2017:470, punkt 69). Som förklarats ovan påverkar enligt rättspraxis ogiltigförklaringen av en gemenskapsåtgärd inte nödvändigtvis de förberedande rättsakterna. Efter ogiltigförklarandet av kommissionens slutliga beslut i målet SNCM inledde kommissionen inte ett nytt förfarande utan uppmanade bara parterna att inkomma med synpunkter. Domstolen konstaterade att eftersom kommissionen gav medlemsstaten och parterna möjlighet att yttra sig till följd av att beslutet ogiltigförklarades, respekterades medlemsstatens och de berörda parternas processuella rättigheter. I rådets förordning (EU) 2015/1589 (63) anges inte heller när kommissionen är skyldig att återuppta ett förfarande. En påstådd skyldighet att återuppta förfarandet genom att anta ett nytt beslut kan därför inte heller härröra från ovannämnda förordning.

(135) Spanien, Itelazpi och Cellnex hävdar att kommissionen borde ha antagit ett nytt beslut om att inleda förfarandet innehållande en detaljerad analys av selektiviteten så att parterna kunde yttra sig om åtgärdens selektivitet. Kommissionen noterar att de spanska myndigheterna redan har framfört sina synpunkter på bristen på selektivitet i den preliminära granskningsfasen (såsom anges i skäl 22 i beslutet om att inleda förfarandet (64)). I beslutet om att inleda förfarandet redovisades kommissionens preliminära uppfattning om förekomsten av statligt stöd (inklusive selektivitet) och om stödets förenlighet. I beslutet om att inleda förfarandet angavs att de omtvistade åtgärderna snedvrider konkurrensen genom att gynna den digitala markbundna televisionstekniken och att digital markbunden television och satellit-tv konkurrerar (till exempel hänvisades till exemplet med Kantabrien, där satellitoperatören inledningsvis vann ett anbud). I beslutet om att inleda förfarandet förklarades varför vissa plattformar gynnades jämfört med andra. Det gjorde det möjligt för Spanien och berörda parter att utveckla sina synpunkter på åtgärdernas selektivitet. I sina synpunkter av den 30 november 2010 på beslutet om att inleda förfarandet förklarade Spanien att de nätoperatörer som använder digital markbunden televisionsteknik inte fick någon selektiv fördel jämfört med andra nätoperatörer. Spanien hävdade också att åtgärderna i fråga inte var diskriminerande mot andra typer av teknik än digital markbunden television och förklarade skillnaderna mellan digital markbunden television och satellitteknik när det gäller kostnader och marknadsvillkor. Spanien betonade att satellit-tv och digital markbunden television inte tillhör samma marknad. Detta visar att Spanien hade möjlighet att yttra sig i frågan om selektivitet redan efter beslutet om att inleda förfarandet.

(136) Dessutom har varken den undersökta åtgärden, de faktiska omständigheterna i ärendet eller dess rättsliga bedömning ändrats.

(137) Kommissionen skickade dessutom den 26 april 2019 en begäran om upplysningar till Spanien, Itelazpi, Cellnex, Retevisión, CTTI, Navarra de Servicios y Tecnologias, SA, Retegal och Astra där parterna uppmanades att yttra sig om domen i Retegalmålet och om de aktuella åtgärdernas selektivitet (65). I sina svar på kommissionens begäran om upplysningar lämnade Cellnex, Itelazpi, Spanien och Astra detaljerade synpunkter på selektivitetskriteriet. Parterna lämnade detaljerade synpunkter och kommissionen har analyserat alla nya, relevanta och dåtida faktorer som Spanien och de berörda tredje parterna har tagit upp. På grundval av ovanstående hade Spanien och de andra berörda parterna goda möjligheter att yttra sig i frågan om selektivitet, varför parternas processuella rättigheter respekterades fullt ut.

6. BEDÖMNING AV STÖDET

6.1. Rättslig grund för stödet

(138) Som beskrivs närmare ovan i avsnitt 2.2, skälen 28 till 39, är den rättsliga ramen för övergång till digital teknik i Spanien ett komplext nät av olika rättsakter som utfärdats både av den centrala regeringen och de regionala och lokala myndigheterna under en fyraårsperiod. 2005 års nationella tekniska plan och 2007 års övergångsplan reglerar främst övergången till digital markbunden television i område I men fastställer även grunden för ytterligare utvidgningsåtgärder i område II. Dessa utvidgningsåtgärder genomfördes av de regionala myndigheterna, efter att ett flertal ramavtal (2008 års ramavtal) och tillägg till de tidigare ramavtalen från 2006 slutits med den centrala regeringen år 2008, följt av tillägg till 2008 års ramavtal under 2009.

(139) Efter ingåendet av dessa avtal och tillägg har de regionala och lokala myndigheterna genomfört ett flertal olika åtgärder avsedda att utvidga täckningen av digital markbunden television i område II, främst genom offentliga anbudsförfaranden (se skälen 40 till 43 ovan). Kommissionen anser därför att de olika akter som antagits på centralnivå och de avtal som ingåtts och ändrats mellan MITyC och de autonoma regionerna utgör stödordningens grund för utvidgningen av täckningen i område II och innehåller dess viktigaste komponenter, dvs. incitamentet för övergång till digital-tv i område II och begränsningen av detta incitament till markbunden teknik. Dessa rättsakter och avtal syftade till att få de autonoma regionerna att anta åtgärder som inte var teknikneutrala (66). Den nationella tekniska planen reglerar övergången till digital markbunden television i område I, men ger också mandat till de lokala myndigheterna att i samarbete med de autonoma regionerna inrätta ytterligare sändningsstationer som krävs för att säkerställa mottagning av digital markbunden television i område II. Det betyder att den centrala regeringen redan vid den tidpunkten förutsåg en utvidgning av täckningen för digital markbunden television. Det mandat som ingår i den huvudsakliga rättsakten som reglerar övergången till digital television gäller endast den markbundna plattformen. Kungligt dekret 1/2009 visar dessutom att användningen av satellitteknik endast har planerats för område III. I praktiken har de autonoma regionerna därför tillämpat den centrala regeringens riktlinjer rörande utvidgningen av digital markbunden television (67). De autonoma regionerna genomförde den centrala regeringens plan på grundval av sina respektive ramavtal, som följde samma mall.

(140) Det framkommer därmed av de nämnda rättsakter som antagits på central nivå, avtalen och tilläggen att de utgör grunden för ett system som syftar till att utvidga täckningen av digital markbunden television i område II genom att uteslutande använda markbundna sändningar. Under sådana omständigheter hade de centrala och lokala myndigheterna ingen marginal i det tekniska genomförandet av systemet när det gäller att följa principen om teknikneutralitet. De åtgärder som vidtagits av nationella, regionala eller lokala myndigheter har samma syfte och bör, med tanke på deras nära förbindelser, analyseras tillsammans som en del av samma system. Detta bestyrktes vidare av tribunalen, som i mål T-541/13 bekräftade följande i talan om ogiltigförklaring av 2013 års beslut (denna slutsats gäller även för de åtgärder som granskas i detta beslut, dvs. samma åtgärder som granskades i 2013 års beslut): ”52 Il résulte de différents actes législatifs et administratifs des autorités espagnoles que le plan de transition vers la télévision numérique dans l’ensemble du territoire du Royaume d’Espagne par un recours prédominant à la technologie terrestre obéissait à une initiative lancée et coordonnée par l’administration centrale. Il est constant, ainsi qu’il ressort du considérant 24 de la décision attaquée, que la loi 10/2005, qui marquait le début de la réglementation du passage à la TNT, a précisé la nécessité d’encourager la transition de la technologie analogique vers la TNT. Ainsi qu’il ressort du considérant 26 de ladite décision, les autorités espagnoles prévoyaient, dans une disposition additionnelle du programme technique national en faveur de la TNT, la possibilité d’une extension de couverture au moyen de la technologie terrestre dans les zones à faible densité de population à la condition que l’installation locale soit conforme à ce programme. Les considérants 28 à 32 de cette décision, dont le contenu n’est pas contesté par les requérantes, décrivent la collaboration entre le MITC et les communautés autonomes au moyen de conventions-cadres et d’addenda à des conventions-cadres afin de procéder à la numérisation dans ladite zone. Ces actes avaient notamment trait au cofinancement par le gouvernement espagnol de l’extension de la couverture de la TNT dans cette zone. 53 Au vu des éléments qui précèdent, il ne saurait être reproché à la Commission d’avoir analysé les mesures espagnoles en faveur du déploiement de la TNT dans la zone II dans un seul et même contexte. En effet, les différentes interventions étatiques aux niveaux national, régional et communal devant être analysées en fonction de leurs effets, elles présentaient, en l’espèce, des liens tellement étroits entre elles qu’elles pouvaient être considérées par la Commission comme un seul régime d’aides accordé par les autorités publiques en Espagne. Tel est le cas notamment parce que les interventions consécutives en Espagne présentaient, au regard notamment de leur chronologie, de leur finalité et de la situation dans ladite zone, des liens tellement étroits entre elles qu’il ne saurait être reproché à la Commission de ne pas les avoir dissociées (voir, en ce sens, arrêt du 19 mars 2013, Bouygues et Bouygues Télécom/Commission, C-399/10 P et C-401/10 P, Rec, EU:C:2013:175, points 103 et 104). ”

(141) För att få ytterligare belägg för detta har kommissionen också granskat ett större urval av de enskilda anbudsförfaranden som de autonoma regionerna har genomfört självständigt. Urvalet omfattar Spaniens hela territorium utom Melilla (för den regionen tillhandahöll de spanska myndigheterna inga anbudsförfaranden och hävdade att det inte fanns några relevanta dokument). Urvalet omfattar både anbudsförfaranden för utvidgning av täckningen och för leverans av utrustning. Urvalet omfattar dessutom anbudsförfaranden med olika budgetstorlekar: anbudsförfaranden med relativt små budgetar och anbudsförfaranden med större budgetar (budgetar över 10 miljoner euro). Valet av anbudsförfaranden och urvalets omfattning, enligt beskrivningen, säkerställer representativiteten. Dessa anbudsförfaranden är ett resultat av genomförandet av det nationella program som beskrivs i skälen ovan och som fastställdes i förväg på grundval av lagar och avtal med de autonoma regionerna. Verifieringen av urvalet bekräftar slutsatsen ovan, dvs. den stora majoriteten av de granskade anbudsförfarandena har inte varit teknikneutrala. På grundval av det representativa urvalet bekräftade kommissionen att de upphandlingar som gjordes i vissa autonoma regioner i allmänhet följde logiken att enbart vara inriktade på markbunden teknik.

(142) Även när anbuden uppfyllde kraven för teknikneutrala enskilda anbud som inte formellt sett var diskriminerande kunde kommissionen endast identifiera ett fåtal. Specifikationerna för dessa anbudsförfaranden formulerades på ett sådant sätt att aktörer som använder annan teknik än markbunden teknik kunde delta, trots de centrala spanska myndigheternas planer. Det faktum att endast en minoritet av anbuden skulle vara teknikneutrala tyder i vilket fall som helst på en ofullständig tillämpning av ordningen, men gör inte att den inte räknas som en ordning.

(143) Tribunalen klargjorde också, med avseende på 2013 års beslut, att ”kommissionens extrapolering inte gjorts med förutsättningen att de felaktigheter som konstaterats i urvalet återfanns i hela Spanien. Kommissionen har begränsat sig till att undersöka det berörda stödets särdrag. Den har, vilket är riktigt, inte av den omständigheten att principen om teknikneutralitet åsidosatts i de analyserade anbudförfarandena [sic] dragit slutsatsen att denna princip åsidosattas [sic] i samtliga anbudsförfaranden som berördes av utvidgningen av nätet för digital markbunden television” (68). Denna slutsats gäller även för de åtgärder som granskas i det föreliggande beslutet (dvs. samma åtgärder som granskades i 2013 års beslut).

(144) Vid tidpunkten då det statliga stödet för utbyggnad av digital markbunden television i område II faktiskt betalades ut, överfördes medel från de centrala och regionala myndigheterna till stödmottagarna. Tidsperioden för detta varierade från en autonom region till en annan. Enligt den mottagna informationen genomfördes de första identifierade anbudsförfarandena i juli 2008 (69). I bilagan finns en beräkning av de offentliga utgifterna per region.

(145) Vad gäller det fortlöpande stödet för drift och underhåll av näten är detta stöd en komplettering till den ordning som syftar till att utvidga täckningen av digital markbunden television i område II genom att uteslutande använda markbundna sändningar, och är en logisk följd av denna, även om den centrala regeringen lät de autonoma regionerna genomföra detta fortlöpande stöd. En del av de autonoma regionerna (se ”Återkommande kostnader” i bilagan till beslutet) anordnade anbudsförfaranden rörande drift och underhåll av befintliga markbundna digitala nätverk som offentliggjordes i regionernas respektive officiella tidningar (70).

(146) Som förklarats ovan i skäl 62 ingår den rättsliga bedömningen av de nya, ändrade åtgärderna inte i detta beslut.

6.2. Statligt stöd enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

6.2.1. Förekomst av stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget

(147) Den berörda åtgärden, inklusive det fortlöpande stödet för drift och underhåll enligt det som beskrivs i skäl 44, kan karakteriseras som statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget, där kriterierna för förekomsten av statligt stöd anges. För det första måste det röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. För det andra måste stödet ge mottagaren en ekonomisk fördel. För det tredje måste det snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen. För det fjärde måste åtgärden riskera att påverka handeln mellan medlemsstaterna.

6.2.1.1. Statliga medel

(148) Den berörda åtgärden bygger på det system av rättsakter som beskrivs ovan, antagna på både central, regional och lokal nivå, såväl som på avtal som slutits mellan olika nivåer i den spanska förvaltningen. Spanien förnekade inte heller att åtgärden finansierades med budgetmedel, vilket anges i beslutet att inleda förfarandet. Spanien hävdade dock att åtgärden finansierades både från den centrala budgeten och från de regionala och kommunala budgetarna. Spanien ansåg likaså att åtgärden i fråga var en ren överföring av medel mellan olika förvaltningar. Spanien emotsade inte det faktum att medlen i huvudsak härrör från den centrala budgeten och delvis från regionala och lokala budgetar. Vidare gäller att åtgärden inte var en ren överföring av medel mellan förvaltningar, eftersom medlen i slutändan användes för utbyggnaden av nätverket för digital markbunden television av enheter som bedriver ekonomisk verksamhet (se förklaringen i avsnitt 6.2.1.2).

(149) Utifrån detta är slutsatsen att den granskade åtgärden finansierades direkt från statens budget och från budgetarna för vissa autonoma regioner och lokala organ. Stöd för drift och underhåll (se skäl 44) finansierades inte från den centrala statsbudgeten, utan direkt från de autonoma regionernas budgetar. Det kan därför tillskrivas staten och inbegriper användning av statliga medel.

6.2.1.2. Ekonomisk fördel för enheter som bedriver ekonomisk verksamhet

(150) Åtgärden i fråga medför en överföring av statliga medel till vissa företag. Även om begreppet företag inte definieras i fördraget, hänför det sig till varje fysisk eller juridisk person, oberoende av rättslig status och finansiering, som bedriver ekonomisk verksamhet. Enligt kommissionens praxis, såsom den har bekräftats av domstolen, anses drift av ett nätverk för att sända television vara en ekonomisk verksamhet (71), i likhet med andra fall som inbegriper förvaltning av infrastruktur som utförs av regionala myndigheter (72). I det föreliggande fallet är plattformsoperatörerna och de flesta offentliga företag eller kommuner registrerade i CMT:s register som nätoperatörer. Detta tyder på att de tillhandahåller vissa tjänster, vilket enligt fast rättspraxis utgör en ekonomisk verksamhet. Huruvida det finns en marknad avgörs av om andra operatörer är villiga eller kapabla att tillhandahålla den berörda tjänsten, vilket är fallet här. Som exempel kan nämnas at