SÄRSKILD RAPPORT nr 8/98 om de avdelningar inom kommissionen som har ansvaret för kampen mot bedrägeri, i synnerhet "Enheten för samordning av åtgärderna för bekämpning av bedrägeri" (UCLAF) samt kommissionens svar (upprättad i enlighet med artikel 188c.4 andra stycket i EG-fördraget) (98/C 230/01)

1. INLEDNING

Granskningens omfång

1.1. I början av 1997 beslöt revisionsrätten att göra en granskning av de avdelningar inom kommissionen som har ansvaret för bedrägeribekämpning, särskilt Unité de Coordination de la Lutte Antifraude (UCLAF). Hittills har granskningsarbetet inneburit en utvärdering av de åtgärder som vidtagits för att upprätta lämpliga rättsliga, organisatoriska och administrativa system som skall säkerställa att UCLAF:s uppgift kröns med framgång, en bedömning av UCLAF:s effektivitet baserad på en genomgång av alla dess enheter och på förfrågningar i Förenade kungariket och i Nederländerna (1), samt en övergripande undersökning av Säkerhetsbyrån, GD XIX och GD XX.

Huvudsakliga iakttagelser

1.2. Kommissionen har, särskilt efter 1990, gjort en stor ansträngning vad gäller kampen mot bedrägeri. Detta har lett till bättre rättsliga och administrativa ramar på det här området (se punkterna 2.4 2.6). Konventioner och protokoll som antagits inom ramen för den tredje pelaren har emellertid fortfarande inte ratificerats (se punkt 2.11).

1.3. En enhet har skapats inom kommissionen som skall bekämpa bedrägeri (se punkterna 2.20 2.23). Den organisatoriska uppställningen, däri inbegripet relationerna till medlemsstaterna, är emellertid inte alltid klar, utan ofta komplicerad och tungrodd (se punkt 2.34, tabell 1, punkterna 3.21 3.23 och 3.35 3.36). Därtill kommer att säkerhetsbestämmelser och förfaranden ofta inte genomförs korrekt (se punkterna 2.28 2.32).

1.4. UCLAF har fått fler uppgifter, större befogenheter och mer personal. Antalet tillfälligt anställda är ca 50 % av hela personalen vilket leder till bristande kontinuitet i organisationen (se punkterna 3.2 3.4).

1.5. UCLAF:s databaser var inte i fullt bruk eller ineffektiva (se punkterna 3.29 3.33). Databaserna användes sparsamt och informationen som tre av de fyra operativa avdelningarna inom UCLAF registrerat stämde inte med den som fanns i databasen Pre-IRENE (se punkterna 3.8 3.10).

1.6. Informationen från ledningen var otillräcklig för att UCLAF:s stora antal fall skulle kunna handläggas effektivt (se punkterna 3.10 3.12). Dessutom anses bristen på standardmetoder för dokumentation och hantering av akterna vara en allvarlig svaghet (se punkterna 3.13 3.18).

1.7. Samarbetet mellan medlemsstaterna och kommissionen hämmas av det sätt som privilegier och immunitet för Europeiska unionens anställda hanteras på (se punkterna 3.24 3.26). Dessutom har UCLAF, när man utfört kontroller på medlemsstaternas territorium, varit tvunget att försöka komma förbi besvärliga begränsningar i form av nationell lagstiftning (se punkterna 3.20 3.23).

1.8. Att fullt ut få tillbaka medel som betalats ut på felaktiga grunder stöter på svårigheter på grund av att informationen om återbetalda belopp inte noteras på ett tillfredsställande sätt (se punkterna 4.3 4.5). Dessutom respekterar medlemsstaterna inte alltid sin skyldighet att föra all information vidare till kommissionen i detta avseende (se punkterna 4.6 4.7, 4.11, 4.19 4.20).

1.9. För EUGFJ-garanti har lagstiftning som möjliggör en "svart lista" antagits. Hittills är resultaten nedslående (se punkterna 4.12 4.14).

1.10. Ett antal förebyggande åtgärder har vidtagits i kampen mot bedrägerier (se punkterna 2.13 2.15, 2.19). Riskanalysen som gjordes av Gemensamma forskningscentret drabbades emellertid av svåra förseningar och bara delar av de områden som var avsedda att inkluderas i undersökningen kunde täckas (se punkterna 2.16 2.18).

1.11. Vissa data om bedrägerifall som publicerats i kommissionens årsrapport om kampen mot bedrägerier är ofullständiga och därför vilseledande (se punkterna 5.4 5.11).

1.12. Vad gäller förfaranden och ansvarsfördelning i kampen mot intern korruption och disciplinbrott är detta oklart och ofullständigt (se punkterna 6.3, 6.11 6.13). I synnerhet finns det inga klara riktlinjer för utredningsarbetet (se punkterna 6.5 6.7) och ingen tydlig policy (som t.ex. "nolltolerans") (se punkterna 6.8 6.9). Det finns en överdriven tveksamhet mot att häva immuniteten för EU-personal som misstänks för korruption (se punkt 6.10).

2. KOMMISSIONENS ORGANISERING AV KAMPEN MOT BEDRÄGERI

Kommissionens strategi i bekämpningen av bedrägeri

2.1. Organiseringen av bekämpningen av bedrägeri inom kommissionen och resurserna som har gjorts tillgängliga för detta ändamål har tagit form i flera steg.

2.2. Först skapade kommissionen inom vissa generaldirektorat (särskilt VI, XX och XXI) administrativa enheter med ansvar för kampen mot bedrägeri. Kommissionens andra steg var ett beslut 1987 (2) att skapa en central enhet (Enheten för samordning av åtgärderna för bekämpning av bedrägeri - UCLAF) vid generalsekretariatet samt att skapa nya bedrägeribekämpningsgrupper i de olika generaldirektoraten. I början av den andra fasen hade UCLAF till sitt förfogande 10 tjänstemän (av vilka 5 i kategori A) vilka leddes av en direktör. Man förutsåg att förstärkningar skulle behövas av de operativa avdelningarna och UCLAF.

2.3. Den tredje fasen som började i slutet av 1994 kännetecknades av en klar uppdelning mellan uppgiften att utveckla och genomföra en gemensam strategi och uppgiften att samla information, göra utredningar och uppmuntra till korrigerande åtgärder där gemenskapens ekonomiska intressen satts på spel. Kommissionen beslöt att flytta över de olika generaldirektoratens ansvar i kampen mot bedrägeri till UCLAF för att försäkra sig om en långtgående centralisering på detta område (3) (se punkt 2.5). Större delen av personalresurserna och budgettilldelningen för detta ändamål har också förts över till UCLAF. (Vad gäller ekonomiska detaljer se bilaga II.)

2.4. Parallellt med den här utvecklingen gick fullbordandet av den gemensamma marknaden och ikraftträdandet av Fördraget om Europeiska unionen. I enlighet därmed utarbetade kommissionen 1994 en ny strategi för att bekämpa bedrägeri som utgick från fyra axlar:

- Närvaro på fältet.

- Närmare samarbete med medlemsstaterna.

- Förbättring av gemenskapens lagstiftning.

- Samstämmighet mellan medlemsstaternas straffrättsliga tillämpningssystem (4).

2.5. Kommissionen ställer upp ett arbetsprogram för året som skall föra kampen mot bedrägeri framåt (5). Det är bindande inte bara för UCLAF utan för alla avdelningar som har ansvar inom det här området (se punkterna 2.20 2.24). I arbetsprogrammet för 1997/1998 förklarar kommissionen att den ökar närvaron på fältet och följer upp samarbetet med de nationella myndigheterna. De huvudsakliga målsättningarna är

- spårande av oegentligheter, där kommissionen anser att den kan göra mest nytta genom att koncentrera ansträngningarna på stora gränsöverskridande fall,

- inkrävning av de aktuella medlen, där kommissionen tänker sig att förstärka uppföljningen,

- förebyggande åtgärder, genom förbättring av system och lagstiftning,

- understrykande av medlemsstaternas ansvar att förvalta systemet för egna medel rätt,

- eventuellt skapande av ett europeiskt rättssamarbete till skydd för unionens ekonomiska intressen, inom vilket påföljderna för försyndelser mot gemenskapens budget skulle harmoniseras,

- förberedelse för utvidgning av EU, genom utveckling av förbindelserna med de länder som söker inträde i unionen.

Revisionsrätten har tagit del av ett meddelande från kommissionen av den 18 november 1997 benämnt "Förbättrade insatser mot inkompetens, ekonomiska oegentligheter, bedrägeri och korruption" SEK(97) 2182/2. Första delen av meddelandet beskriver den nuvarande situationen inom kommissionen och bekräftar revisionsrättens uppfattning så som den framläggs i denna rapport. Andra delen föreslår strategier för att avhjälpa svagheterna i dagens situation. Revisionsrätten välkomnar innehållet i meddelandet men kan för närvarande inte bedöma verkan av de framlagda förslagen. Ett åtgärdsprogram som antagits av rådet (6) inbegriper detaljerade rekommendationer för åt vilket håll vidare arbete inom det här området skall inriktas.

2.6. Att göra UCLAF:s närvaro på fältet mer effektiv är helt klart kommissionens ansvar. I kapitel 3 i den här rapporten granskas olika aspekter av UCLAF:s sätt att utföra sina uppgifter. Det är kommissionen som måste ta initiativ till att förbättra gemenskapens lagstiftning, även om stora förändringar troligen kräver ingripande av rådet och parlamentet. Hur denna aspekt av kommissionens strategi framskrider ligger utanför den här rapportens ram. Ett närmare samarbete när det gäller utredning av bedrägerier och oegentligheter samt att kräva tillbaka medel som betalats ut på felaktiga grunder är en sak för både kommissionen och medlemsstaterna; visst agerande är möjligt via de lagar som fördragets första pelare stiftat. Hur den ekonomiska uppföljningen och återkrävandet av medel fortskrider i fall där UCLAF är inblandat, tas upp i kapitel 4 i den här rapporten. För att uppnå samstämmighet mellan medlemsstaternas straffrättsliga tillämpningssystem förutsätts att medlemsstaternas regeringar agerar samfälligt inom fördragets tredje pelare.

2.7. Eftersom det inte finns någon straffrätt för gemenskapen, är det bestämmelser i fördragstexterna som sorterar antingen under Europeiska unionens första eller tredje pelare som tar upp bekämpningen av bedrägeri som riktar sig mot gemenskapens finanser (och korruption). Artikel 209a i EG-fördraget föreskriver att medlemsstaterna är skyldiga att vidta samma åtgärder för att bekämpa bedrägerier mot gemenskapen som när det gäller bedrägerier riktade mot deras egna ekonomiska intressen. Denna skyldighet faller utan tvekan under det som täcks av den första pelaren.

2.8. Men eftersom uppspårande och utredning av bedrägerier kräver maktbefogenheter på det straffrättsliga området, ansågs det nödvändigt, för att försäkra sig om att denna skyldighet uppfylldes, att använda sig av traditionella instrument inom den internationella juridiken, nämligen konventioner, vilka som sådana sorterar under den tredje pelaren. Gemenskapens rättsakter kan inte leda till straffrättsliga åtgärder. De inbegriper däremot i det allmänna begreppet oegentlighet både en uppsåtlig (alltså bedräglig) överträdelse av gemenskapens lagar, och sådan som uppstår genom försumlighet. Rättsakterna föreskriver administrativa sanktioner och vidsträckta kontroll- och granskningsbefogenheter för kommissionen, med målsättningen att sådana oegentligheter skall upptäckas.

2.9. Även om det inom den första pelaren existerar viss lagstiftning som har att göra med bekämpning av bedrägeri, är det i den tredje pelaren man hittar en beskrivning av bedrägeri. Den 26 juli 1995 godkände rådet en akt där en konvention om skydd av gemenskapens finansiella intressen drogs upp (7). I denna konvention förstås med bedrägeri som riktar sig mot gemenskapens finansiella intressen

a) i fråga om utgifter, varje uppsåtlig handling eller underlåtenhet som är att hänföra till användning eller presentation av falska, felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller dokument, om detta leder till att medel från Europeiska gemenskapernas allmänna budget eller från de budgetar som förvaltas av Europeiska gemenskaperna eller för deras räkning otillbörligen uppbärs eller innehålls; undanhållande av information som skall lämnas i enlighet med särskilda föreskrifter, om gärningen har samma effekt, samt användning av sådana medel för andra syften än dem de ursprungligen beviljats för,

b) i fråga om inkomster, varje uppsåtlig handling eller underlåtenhet som är att hänföra till användning eller presentation av falska, felaktiga eller ofullständiga uppgifter eller dokument om detta leder till att medel från Europeiska gemenskapernas allmänna budget eller från de budgetar som förvaltas av Europeiska gemenskaperna eller för deras räkning minskas på ett olagligt sätt; undanhållande av information som skall lämnas i enlighet med särskilda föreskrifter, eller missbruk av en förmån som lagligen erhållits, om gärningen har samma effekt.

2.10. Påpekas bör att det nya Amsterdamfördraget fördjupat formuleringarna i artikel 209a genom att kräva att åtgärder som vidtas för att bekämpa bedrägerier som riktas mot gemenskapens budget skall "ha avskräckande effekt och ge ett effektivt skydd i medlemsstaterna". Dessutom föreskriver artikelns nya text nu att rådet skall "efter att ha hört revisionsrätten besluta om nödvändiga åtgärder som rör kamp mot bedrägerier för att ge effektivt och likvärdigt skydd i medlemsstaterna. Dessa åtgärder skall inte gälla tillämpningen av nationell straffrätt eller den nationella rättskipningen". Detta skulle kunna öppna möjligheterna för en gemenskapsanktion som också skulle kunna leda till att de nationella straffrättsliga systemen harmoniserades, utan att medlemsstaternas självbestämmande på området äventyrades. De administrativa sanktionerna skulle kunna utvecklas senare.

2.11. Åtgärderna inom ramen för den tredje pelaren resulterade i att rådet godkände två konventioner och två protokoll under perioden 1995 97 (en av konventionerna är den som nämns i punkt 2.9). Dessa instrument träder emellertid i kraft först när de ratificerats av alla 15 medlemsstaterna; hittills har de inte ratificerats av någon enda medlemsstat. Det nuvarande systemet för samarbete på det juridiska planet baserar sig därför fortfarande på internationell lagstiftning från 1950-talet, när Europa inte hade några gemensamma institutioner eller riktlinjer som täcktes av en enhetlig budget, när handel och kassaflöden var en bråkdel av vad de är i dag, och när ekonomisk brottslighet utfördes av individer eller ligor, inte av organiserade internationella nätverk som lyckas framstå som helt laglydiga utåt, som fallet är i dag (8).

2.12. Härtill kommer att även om man utgår från att alla de nya instrumenten ratificeras inom kort, måste fortfarande ett antal åtgärder vidtas för att stärka bedrägeribekämpningens rättsliga bas. Bristen på enhetlighet i rättsliga förfaranden och divergenserna mellan de olika medlemsstaternas rättskipningssystem, särskilt vad gäller påföljdernas stränghet och karaktär, utgör ett hinder för en effektiv insats mot bedrägeri (9). Det finns ett behov av "ett radikalt svar på det absurda förhållande som fortfarande tolereras även om alla fördömer det, nämligen att vi öppnar våra nationsgränser för brottslingar, medan vi fortsätter att hålla dem stängda för dem som bekämpar brott, trots att risken finns att vi förvandlar våra länder till paradis för brottslingar" (10).

Åtgärder för att förebygga bedrägeri

SEM 2000

2.13. Tillsammans med medlemsstaterna igångsatte kommissionen ett omfattande samarbete i tre faser som kallas SEM 2000 (Sound and Efficient Management = sund och effektiv förvaltning) i avsikt att effektivisera förvaltningen av gemenskapsanslag. I de första två faserna gällde det att förbättra standarden på kommissionens egen ekonomiska förvaltning. Det tredje steget blir att förbättra förvaltningen av gemenskapens resurser i medlemsstaterna.

Att göra lagstiftningen "bedrägeri-säker"2.14. I det här sammanhanget vidtogs 1996 inom kommissionen mått och steg i avsikt att bedrägerisäkra lagstiftning och beslut som direkt eller indirekt påverkar ekonomin (11). Mycket av gemenskapslagstiftningen är komplicerad och svårtydd, vilket gör EU-budgeten synnerligen känslig för bedrägeri. De nödvändiga förändringarna kommer att kräva ett utsträckt och långsiktigt arbete.

Förhandsinformation när det gäller direkta utgifter2.15. Kommissionen inledde i juli 1997 ett projekt som har till mål att införa ett förvarningssystem mot administrativa felsteg eller bedrägeri som begås av organisationer eller företag som får direkta utbetalningar från kommissionen (12). Det är för tidigt att utvärdera hur effektivt detta är.

Att välja prioriteringar

2.16. UCLAF måste ha en utgångspunkt för att avgöra vilka fall som skall prioriteras när det gäller att fördela de begränsade resurserna för granskningar av känsliga områden och högrisk-aktörer och/eller -mottagare. Det kräver i sin tur kriterier för att optimera användningen av diverse information som enheten har till sitt förfogande. UCLAF ingick den 8 december 1995 en överenskommelse med Gemensamma forskningscentret om att göra en undersökning av

- utvecklingen och tillämpningen av mönsterigenkänningsmetoder när det gäller bedrägerifall som finns lagrade i kommissionens databaser IRENE och Pre-IRENE,

- bedömning av riskfaktorer när det gäller transaktioner som finansieras eller samfinansieras via gemenskapsbudgeten, och

- en beskrivning av trender under en given tidsperiod och uppspårandet av anomalier i subventionsbeloppen i referenstransaktioner och IRENE-fall.

2.17. Projektet avsågs inledningsvis kunna genomföras inom tolv månader efter det att kontraktet undertecknats. Men på grund av personalproblem och tekniska problem började inte arbetet förrän i april 1996. Därför godkändes i första omgången en utsträckning av tidsgränsen för leverans av slutrapporten till slutet av mars 1997. När Gemensamma forskningscentret gick med på att inkludera ytterligare material och utfallet av en diskussion om statistiska stickprovsmetoder med Europeiska revisionsrätten godkände UCLAF en andra förlängning till slutet av juli 1997. Resultaten av den undersökningen blir inte av praktiskt värde för UCLAF förrän enhetens datasystem vidareutvecklats.

2.18. På grund av ofullständiga uppgifter i databaserna Pre-IRENE och IRENE måste arbetet med mönsterigenkänning i bedrägerifall begränsas till vissa områden i IRENE-basen (konsumtionsstöd till olivolja, exportbidrag för nötkött, egna medel). GD XX vägrade godkänna slutbetalningen. Samtidigt kvarstår situationen att UCLAF ännu inte utvecklat någon systematisk bas för utvärdering av information som kan styra prioriteringen av kontroller.

Andra åtgärder

2.19. Ett antal åtgärder vidtogs nyligen på tullområdet. I övrigt har UCLAF organiserat seminarier för medlemsstaternas myndigheter för att göra dem uppmärksamma på bedrägeririsken (se bilaga IV).

Uppdelning av ansvarsområden: UCLAF:s mandat

2.20. Enligt kommissionens beslut av februari 1995 (13) har UCLAF ansvaret för all verksamhet inom kommissionen när det gäller bekämpningen av bedrägeri.

Det gäller i synnerhet

- att skydda gemenskapens ekonomiska intressen,

- att utforma kampen mot bedrägeri inom alla områden,

- att utveckla den nödvändiga infrastrukturen för bekämpningen av bedrägeri (databaser osv.),

- att samla information om bedrägerifall och behandla den på rätt sätt,

- att skapa operativa metoder (utredningar osv.).

2.21. Kommissionens olika generaldirektorat är ansvariga för att införa och genomföra den gemensamma politiken inom sina respektive områden, vilket inbegriper att de har kontroll över att gemenskapslagstiftningen genomförs på ett korrekt sätt. UCLAF och de berörda avdelningarna måste ha ett nära samarbete, samordna sin verksamhet och utbyta all information som är nödvändig för att arbetet skall kunna utföras (14). I februari 1995 begärde kommissionens generalsekreterare att generaldirektörer och avdelningschefer med ansvar för utbetalningar eller egna medel måste se till att alla indikationer på ett tänkbart bedrägeri omedelbart och rutinmässigt rapporteras till UCLAF.

2.22. I ett senare meddelande i april 1997 bad generalsekreteraren generaldirektörerna och avdelningscheferna att göra alla avdelningar uppmärksamma på riktlinjerna i "Åtgärder som skall iakttas när man misstänker bedrägeri, oegentligheter eller disciplinbrott", se sedan.

2.23. Enligt generalsekreterarens meddelande är en tjänsteman normalt skyldig att snarast underrätta sin generaldirektör eller avdelningschef om någon händelse kommer till hans kännedom. Generaldirektören informerar skyndsamt berörd avdelning (GD XIX nämns inte), beroende på fallets art:

- GD IX om det gäller disciplinbrott eller tjänstefel.

- GD XX om det gäller oegentligheter som har att göra med åtagande och godkännande av utgifter eller fastställande och inkassering av gemenskapsinkomster.

- UCLAF i alla fall som har att göra med misstänkt bedrägeri riktat mot gemenskapens budget.

- Säkerhetsbyrån i alla fall som rör säkerheten för kommissionens personal, egendom eller byggnader, inklusive säkerheten i informationssystemen (15).

2.24. De interna riktlinjerna införde en "visselpipsmekanism" som gör det möjligt för en tjänsteman att direkt informera de ovan nämnda avdelningarna. Revisionsrätten fann tecken som tydde på att detta varit gynnsamt (se punkt 6.8).

2.25. Direkta kontakter mellan kommissionen och de nationella rättskipande eller bedrägeribekämpande myndigheterna måste slussas via UCLAF (16). Därför är det UCLAF som måste underrätta de rättskipande myndigheterna i en medlemsstat om bevis eller misstankar i varje speciellt fall.

Säkerhetsbestämmelser

2.26. Kommissionen har i ett beslut av den 30 november 1994 fastställt ett antal regler som gäller säkerhetsbestämmelserna rörande konfidentiell information som tas fram eller skickas i samband med Europeiska unionens verksamhet (17).

2.27. Avsikten med beslutet är att försäkra sig om att information är skyddad på lämpligt sätt, antingen den finns på papper eller i elektronisk form. Skyddsnivån bör vara samma som den innehavaren åsatt, antingen det gäller en annan institution eller en medlemsstat. Beslutet ger förhållningsorder när det gäller åsättande av säkerhetsklass, tillgänglighet och arkivering, samt kontroll av tjänstemän och annan personal med tillgång till känslig information.

2.28. Det finns allvarliga svagheter när det gäller genomförandet av de säkerhetsföreskrifter som beslutet handlar om. Kommissionens Säkerhetsbyrå genomförde en inspektion ur säkerhetsaspekt av UCLAF:s lokaler 1996. Denna säkerhetsinspektion saknade en viktig aspekt, nämligen personalens lämplighet (genom kritisk undersökning eller särskild utredning). Efter säkerhetsinspektionen begärde UCLAF emellertid i maj 1997 att 59 fast anställda tjänstemän skulle granskas, och i juli ytterligare tre. Men ingen sådan framställning gjordes om de tillfälligt anställda eller de nationella experter som tillsammans utgör mer än hälften av UCLAF:s personal.

2.29. I slutet av oktober 1997 har bara två UCLAF-tjänstemän blivit granskade. I GD XIX och XX har ingen medlem av personalstyrkan som direkt sysslar med bekämpningen av bedrägeri ännu blivit granskad.

2.30. Vidare har inga säkerhetskontroller genomförts inom andra avdelningar som har tillgång till information som berör bekämpningen av bedrägeri (databaser, hemliga dokument). Vad beträffar personal med tillgång till hemlig information har deras personakter i kommissionens arkiv inte gåtts igenom. En sådan kontroll skulle möjligen kunna ge viktiga garantier ur säkerhetssynpunkt.

2.31. Att anställa en säkerhetsansvarig på heltid är fortfarande ett beslut som skall fattas och genomföras av UCLAF (enligt planerna under 1998), liksom om andra grundläggande faktorer som principer för klassificering, säkerhetsgradering av information, kontroll av dokument och registrering av dokument med högre säkerhetsklassificering än BEGRÄNSAD SPRIDNING. Tills vidare är det varje enskild tjänstemans sak att försäkra sig om att den information som UCLAF besitter förvaras säkert.

2.32. Det är oroande att kommissionens beslut av den 30 november 1994 inte till fullo har genomförts, trots UCLAF:s växande ansvar och trots att mer än två år har gått sedan kommissionens avdelningar omorganiserades. Det är mycket bekymmersamt att ingen granskning görs av hur lämplig den personal är som har hand om känslig information. Revisionsrätten har fått kännedom om ett fall i synnerhet, där det vid första anblicken framstår som olämpligt att en anställd vid kommissionen innehar en viss tjänst där han har tillgång till känslig information.

Interna administrativa utredningar

2.33. För att få tillräckligt med bevis för att kunna avgöra om ett fall skall gå till åtal, behöver UCLAF genomföra en administrativ undersökning och ta ställning till resultaten. Välkända fall finns (t.ex. inom turistsektorn) där handlingar undanhållits UCLAF-inspektorer, och där komprometterande dokument systematiskt förstörts. Sådana händelser visar hur nödvändigt det är att UCLAF får befogenhet att gå in i alla akter som utanordnarna har hand om så tidigt som möjligt. Det räcker inte med instruktionen att UCLAF ska underrättas om misstänkta fall av bedrägeri. I ett försök att förbättra situationen godkände kommissionens generalsekreterare i april 1996 ett förfarande som gav UCLAF rätt att genomföra utredningar, sedan generalsekreteraren och generaldirektören för personal och administration godkänt enskilda förslag som ställts av direktören för UCLAF.

2.34. I tabell 1 ges en översikt över de metoder som används för att genomföra vissa av UCLAF:s operativa uppgifter. Den visar också att det finns områden med allvarliga brister, t.ex. i definitionen av UCLAF:s rätt att fråga ut kommissionens tjänstemän och att genomsöka arkiv och kontor i kommissionens byggnader.

3. UCLAF:s ORGANISATION

Uppbyggnad

3.1. För närvarande består UCLAF av två enheter med övergripande stöduppgifter och fyra operativa enheter. Den första enheten (F1) har ansvar för allmänna policyfrågor, juridiska frågor och samordning, den andra (F2) för underrättelsetjänst, information och utvärdering av lagstiftning, den tredje (F3) för strukturfonderna och andra områden, den fjärde (F4) för import/export av

>Plats för tabell>

jordbruksprodukter, den femte (F5) för gemensamma marknadsorganisationer på jordbruksområdet och den sjätte (F6) för egna medel. Vidare har UCLAF:s direktör stöd av en rådgivare med särskild kompetens på områdena externutbildning, seminarier, mediekontakter och studiesamordning.

Personalresurser till dags dato

3.2. För att kunna fylla de vakanta tjänsterna så snabbt som möjligt och förstärka den tillgängliga erfarenheten i kampen mot bedrägeri, rekryterade UCLAF under 1994/1995 ett stort antal statstjänstemän på nationell bas med de nödvändiga erfarenheterna och kvalifikationerna, nämligen expertkunskap inom områdena ekonomi, polisväsen, tull, rättskipning och skatter, för tillfällig anställning. Antalet anställda vid UCLAF och deras administrativa status per den 15 september 1997 kan utläsas av tabell 2. Av den totala personalstyrkan på 126 är bara 60 (48 %) fast anställda. 66 (52 %) är tillfälligt anställda med 33 kontrakt som går ut 1997 (50 %) och 33 kontrakt 1998 (50 %). Förutom denna personal finns 20 anställda inom GD XIX och XX med visst ansvar för bekämpningen av bedrägeri.

3.3. Den snabba rekryteringen av tillfällig personal hjälpte visserligen UCLAF att komma i gång med verksamheten på kortast möjliga tid, men när många av dem slutar samtidigt vid utgången av deras tillfälliga kontrakt kan allvarliga problem uppstå. Därför har UCLAF initierat de förfaranden som krävs för att hålla ett öppet uttagningsprov för rekrytering av specialistutredare. UCLAF anser emellertid att en balans måste uppnås mellan rekrytering av fast anställd personal och en regelbunden rotation av tillfälligt anställda som är utsända av behöriga nationella myndigheter.

3.4. Helt nyligen har också erfarna juridiska experter och domare rekryterats på nationell nivå. En fortsättning av policyn att inom UCLAF bygga upp en kontaktgrupp

>Plats för tabell>

med domstolserfarenhet bestående av experter på straffrätt som kan ge stöd och råd och samordna dokumentation ihop med de nationella rättskipande instanserna skulle vara ett värdefullt tillskott till kampen mot bedrägeri. Situationen skulle kunna förbättras ytterligare genom att fler erfarna domare eller juridiska experter anställdes, så att UCLAF har åtminstone en domare eller annan likvärdig nationell jurist från varje medlemsstat att förlita sig på.

Ekonomiska resurser

3.5. Genom att använda kommissionens metod (18) för att beräkna personal- och inkvarteringskostnader, justerade för att spegla kostnaderna för UCLAF:s tjänsteresor, uppskattar revisionsrätten kostnaderna för UCLAF till 12,4 miljoner ecu för budgetåret 1996.

3.6. Förutom UCLAF:s personal- och inkvarteringskostnader uppgick kommissionens utgifter för kampen mot bedrägeri till 11,1 miljoner ecu 1996 och (uppskattningsvis) 11,9 miljoner ecu 1997 (se bilaga II).

3.7. De anslag för kampen mot bedrägeri som tilldelas kommissionen enbart inkluderar anslag för UCLAF:s särskilda verksamhet som specialiserade dataprogram, tillgång till databaser, vissa datorer osv. Dessa debiteras i praktiken budgetrubrik A3-5 3 0 och i vissa särskilda fall budgetrubrik A3-5 3 1. De anslag för kampen mot bedrägeri som tilldelas medlemsstaterna direkt används av UCLAF för att finansiera nationella kontrollprogram, för att anlita experter i nationella utredningar eller utredningar i samarbete med kommissionen, för kostnader för utbildning och för att samfinansiera vissa program när det gäller att sätta in nya kontrollmetoder.

Arbetsmetoder

3.8. UCLAF:s operativa arbete styrs i första hand av de uppgifter som mottas från olika tillgängliga källor (se punkt 3.28). Dessa bedöms av UCLAF:s tjänstemän och ett beslut fattas om man skall ta upp fallet till behandling. Revisionsrätten försökte dokumentera efter vilket system fall tas upp till behandling, följs upp, rapporteras och avslutas. Men det finns inga generella regler, och åtgärder för att standardisera systemet, då särskilt med det interna databehandlingssystemet Pre-IRENE (se bilaga III), har endast haft begränsad framgång.

3.9. Det var en klar skillnad mellan enheterna vad beträffar användningen av datasystemet Pre-IRENE. Skalan gick från en nästan fullständig användning av systemet till en minimal användning av datorverktyget med en enkel, men ofullständig, katalogisering av enhetens fall. Ett betydande antal påbörjade fall uppdaterades aldrig med systemet. De enheter som inte drog full nytta av Pre-IRENE som internt databehandlingsverktyg använde ett flertal olika metoder för att hålla ordning på sina fall. Det kunde vara kalkylprogram som utvecklats inom enheten och möten mellan enhetens olika utredare. Dokumenten och datafilerna kunde inte fås att stämma överens vad gäller antalet fall.

3.10. Tabell 3 visar antalet fall som fanns upptagna i UCLAF:s databas Pre-IRENE och de som fanns i andra typer av register hos de olika operativa enheterna.

>Plats för tabell>

3.11. Inom enheterna överlämnas fall till en ansvarig utredare som rapporterar till en samordnare och i sista hand till enhetschefen. Med tanke på hur många fall de flesta enheter administrerar måste de överordnades förmåga att överblicka och gå igenom aktuella fall utan ett tillförlitligt databehandlingssystem för informationen ifrågasättas.

3.12. Eftersom tre av de fyra enheterna handhar hundratals fall är det uppenbart att enhetschefen inte kan ha all nödvändig information till sitt förfogande i varje ögonblick. Samordnaren måste försäkra sig om att de fall som han har ansvar för sköts adekvat och att de överordnade informeras om framsteg/problem i de aktuella fallen. En klart definierad roll för samordnaren som gäller lika inom alla enheterna och ett välstrukturerat rapporteringssystem vore välgörande. För närvarande är samordnarna alltför ofta engagerade i ett stort antal fall för vilka de är personligt ansvariga, samtidigt som de har ansvar för att samordna fall som handhas av de enskilda utredarna.

Behandling av akter

3.13. Eftersom flertalet fall är konfidentiella innebär det med rätta att fallets detaljer bara är kända av dem som måste känna till dem. Det är oftast utredaren, hans samordnare och enhetschefen. Ett sådant system måste emellertid ha inbyggda säkerhetsspärrar som skyddar det utförda arbetet och säkrar dess framtida användbarhet.

3.14. Med tanke på UCLAF:s nuvarande uppbyggnad med 50 % av utredarna på tillfälliga kontrakt som går ut inom mindre än ett år är det troligt att ett betydande antal fall kommer att övertas av en ny utredare innan det avslutas. Varje falls dossier måste därför vara upplagd på ett överskådligt sätt så att en annan UCLAF-tjänsteman kan ta över fallet om så skulle erfordras. De fall som revisorerna gick igenom visade i allmänhet en brist på struktur i dossiererna, och det fanns inga instruktioner till utredarna om hur dossiererna skulle läggas upp. Vidare fanns det inga riktlinjer för enligt vilken standard dokumentation och observationer skulle noteras för att svara mot minimikraven för bevis i brottmål enligt medlemsstaternas lagstiftning.

3.15. De genomgångna dossiererna var alltifrån sådana som var väl uppställda, med innehållsförteckningar och anmärkningar (en minoritet) till sådana som bara var en samling dokument insatta utan ordning i en ringpärm. De vanligaste iakttagna bristerna var frånvaron av tydlig identifiering av dokument i arkiven (inga diarienummer, ofta inget datum, ingen källangivelse och slutligen ofta ingen sammanfattning). Där framstegs/besöksrapporter ingick i akten var de inte likformigt uppställda och tycktes inte hålla sig till någon bestämd tidsram, t.ex. en sexmånaders framstegsrapport, besöksrapport avslutad inom en viss tid efter resan osv. Vidare innehöll dossiererna sällan några bevis på att genomgångar gjorts av samordnarna och/eller enhetscheferna. Det existerar ingen förteckning över vilka resurser som använts eller hur mycket tid som lagts ner på varje fall. Dessutom finns det inget referenssystem där besläktade fall kan sammanlänkas. En tjänsteman hade ärvt och/eller inlett sex dossierer för en och samma misstänkt.

3.16. När man jämför med det systematiska sätt på vilket många utredningsavdelningar på nationell nivå tvingas sätta ihop ett utredningsunderlag för åklagaren, är det svårt att se hur UCLAF:s dossierer skall kunna utgöra grund för åtal om nationella lagar skall beaktas. Avslöjande av hur bevisningen insamlats, använt och oanvänt material osv. är bara några av de krav i nationell lagstiftning som kommissionen kommer att bli tvungen att respektera när den nya förordningen om kontroller på platsen (Euratom, EG) nr 2185/96 börjar tillämpas (se punkterna 20 22 i bilaga I).

3.17. Bristen på övergripande riktlinjer vad beträffar dossierernas form och innehåll (eller åtminstone en rad minimikrav) måste angripas. UCLAF:s tillväxt från en personal på 10 1987 till 126 i dag, kombinerat med det växande antalet fall, innebär att effektivare sätt att administrera personal och övervaka fall måste sökas.

3.18. En följd av den bristande registreringsdisciplinen är att det är möjligt att manipulera akterna genom att lägga till eller ta bort dokument när som helst. Det kan minska UCLAF:s trovärdighet och värdet av framlagd bevisning om den åtalade har goda juridiska rådgivare.

Samarbetet med medlemsstaterna

Begränsningar som kommissionens avdelningar påtvingats

3.19. Antingen det gäller själva bedrägeribekämpningen eller efterarbetet på den administrativa och juridiska nivån, är ett fullskaligt, uppriktigt och förtroendefullt samarbete mellan de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna och kommissionens bedrägeribekämpare nödvändigt. Ett tillitsfullt klimat är av största betydelse om en politik som kräver fullt samarbete skall kunna genomföras och ge resultat, särskilt när det gäller gemensamma utredningar. Om kampen mot bedrägeri skall kunna bli framgångsrik beror också på i vilken utsträckning man kan uppnå att ansvar och information delas med motsvarande myndigheter i medlemsstaterna.

3.20. Förordning (EG) nr 2185/96 innehåller bestämmelser som skall ge utredarnas iakttagelser större rättslig kraft, genom att stadga att rapporterna som UCLAF:s tjänstemän skriver utgör godtagbar bevisning i rättsliga förhandlingar (19). Kontroller och inspektioner på platsen skall förberedas och ledas av kommissionen i nära samarbete med de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten, vilka skall underrättas i god tid om föremålet för, syftet med och den rättsliga grunden för kontrollerna och inspektionerna.

3.21. Den nya förordningen (Euratom, EG) nr 2185/96 kräver att "kommissionens kontrollanter är skyldiga att följa de regler för förfaranden som anges i den berörda medlemsstatens lagstiftning" samt att de "skall se till att deras rapporter . . . upprättas med beaktande av förfarandekraven i lagstiftningen i den berörda medlemsstaten". Detta innebär att UCLAF måste vara bekant med en enorm mängd olika system och förfaranden. UCLAF står alltså inför femton olika medlemsstatslagstiftningar, och vidare finns inom varje enskild medlemsstat olika upprätthållande och undersökande organ (rättsliga myndigheter som är speciellt inriktade på att bekämpa ekonomisk brottslighet och traditionella myndigheter för upprätthållande av lag och ordning, polisrotlar av olika slag, tullutredare, skatteexperter, företagsbevakning, domstolar osv.). Var och en av dessa kan ha olika regelverk som måste respekteras. En framtida utvidgning av EU kan bara ytterligare komplicera situationen.

3.22. UCLAF har gripit sig an med problemet genom att utforma instruktioner för hur utredningar med stöd av den nya förordningen skall utföras. Men UCLAF har fortfarande inte fått in en komplett uppsättning lagar, regler och förfaranden från medlemsstaterna. Även när alla dessa har mottagits kommer det oundvikligen att dröja innan fullständiga instruktioner kan sättas ihop. Vidare måste ett ordentligt stöd komma från personal med erfarenhet (av kontroller och annat) som medlemsstaterna ställer till förfogande.

3.23. Med tanke på att den nya förordningen ger så vidsträckta befogenheter samt det faktum att besök med stöd av förordningen numera beskrivs som kontroller i kampen mot bedrägeri, visar de första erfarenheterna att allt vad UCLAF-kontrollanterna företog sig bevakades mycket noga av de besökta organisationernas juridiska företrädare. De problem som beskrivs ovan och i punkt 3.22 förklarar varför UCLAF hittills bara har genomfört fem besök med stöd av den nya förordningen.

Behandling av framlagda önskemål

3.24. När det gäller samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaterna är det särskilt viktigt att de europeiska och de nationella myndigheterna behandlar sina partners hemställanden på ett konstruktivt sätt. Det är medlemsstaterna som skall besluta om åtal skall väckas när kommissionen har fört över ärendet till de nationella myndigheterna sedan tillräcklig bevisning insamlats. Och när medlemsstaterna söker kommissionens hjälp under en utredning, måste kommissionen bl.a. tillämpa protokollet om de europeiska gemenskapernas privilegier och immunitet på ett sätt så att medlemsstaterna kan vidta nödvändiga åtgärder.

3.25. Det är faktiskt så att de privilegier och den immunitet som gemenskaperna åtnjuter med stöd av protokollet är av rent funktionell karaktär. Avsikten med dem är att undvika att någon blandar sig i gemenskapernas verksamhet och oberoende (20). Om ingen risk för inblandning existerar är kommissionen därför tvingad att upphäva den immunitet som innebär att dess lokaler är okränkbara och tillåta en genomsökning av behöriga nationella myndigheter (artikel 1). Och fastän artikel 12 i protokollet stadgar att "tjänstemän åtnjuter immunitet mot rättsliga förfaranden vad avser handlingar som de begått i sin tjänsteutövning", är kommissionen tvungen att upphäva immuniteten om det inte strider mot gemenskapernas intresse (artikel 18). Enligt artikel 19 i tjänsteföreskrifterna måste tillsättningsmyndigheten ge sitt tillstånd om en tjänsteman anmodas vittna när det gäller någon del av ett brottmål och likaså när det gäller dokumentation som beslagtagits under en inspektion. Ett sådant tillstånd kan bara vägras när gemenskapernas intressen kräver det och en sådan vägran inte skulle få straffrättsliga följder för den berörde tjänstemannen.

3.26. Revisionsrätten lade märke till ett flertal problem i samband med faktiska fall. I tre av fallen som prövades av revisionsrätten inledde inte medlemsstaterna de förfaranden som UCLAF begärde, trots att bevisning framlades. Och fast medlemsstaterna behöver samarbeta med varandra i fall som UCLAF inlett, uteblev det samarbetet i ett fall som undersöktes. Eftersom UCLAF inte alltid underrättas om orsaken till att samarbetet uteblir är det svårt att gå vidare med fallen. I två fall som revisionsrätten undersökte gjorde kommissionen ingen eller en mycket försenad framställning till medlemsstaterna om att inleda förfaranden, fast den befintliga bevisningen gav anledning att förmoda att allvarliga oegentligheter förelåg. I ett annat fall upphävde inte kommissionen immuniteten för tre tjänstemän förrän 20 månader efter det att den behöriga nationella myndigheten hade begärt det (se också punkt 6.10).

3.27. En kritik som utdelades mot UCLAF av de två besökta medlemsstaterna var att ett fall ofta inleddes effektivt, men att det fortsatta arbetet och uppföljningen kunde göras bättre. Brist på överläggning och gensvar nämndes. I ett fall kontaktade en medlemsstat UCLAF när man avsåg att inleda en aktion, men UCLAF avslöjade inte all information man satt inne med. Medlemsstaten gjorde då egna efterforskningar och påträffade uppgifter som hänförde sig till ett förmodat bedrägeri som redan fanns registrerat hos UCLAF. Ett annat problem som nämndes var att utredningar som påbörjats av UCLAF tycktes upphöra utan anledning. I ett fall undrade en medlemsstat om det verkligen var rätt att en misstanke om bedrägeri som rapporterats för över ett år sedan skulle ligga hos UCLAF så länge utan att konkreta åtgärder vidtogs. Slutligen kritiserade man vissa fall där arbete som utfördes i medlemsstater inte ledde till någon besöksrapport eller något brev från UCLAF. I ett fall kunde de inblandade avdelningarna på kommissionen ännu efter två år inte enas om en gemensam ståndpunkt om huruvida ett bedrägeri hade ägt rum eller inte.

Informations- och underrättelsesystem

Databaser

3.28. Att söka och samla hittills inte tillgänglig information som har samband med bekämpningen av bedrägeri, att utnyttja information som är tillgänglig men i andra sammanhang, och att länka ihop information från olika källor till sammanhängande system är ett viktigt instrument för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen. Den metodiska bearbetningen av den här typen av underrättelser kommer att ge en bättre förståelse av olika slags bedrägeri och bedragare och bör vara en hjälp att säkerställa att gemenskapens tillgångar skyddas [så kostnadseffektivt som möjligt]. Kampen mot bedrägeri inbegriper så väldiga informationsvolymer att detaljerad kännedom om resultatet av arbetet som utförs på det området är nödvändig ända från det inledande utredningsskedet till återkrävandet och fastställandet av påföljden.

3.29. Med utgångspunkt från strategiprogrammet som offentliggjordes i mars 1994 har kommissionen gjort stora investeringar för att utvidga sina databaser och informationsnätverk och utveckla en rationell och integrerad taktik. Ur tabell 4 kan utläsas att framgången, om man dömer efter användningen av databasen IRENE där informationer om bedrägeri och oegentligheter i medlemsstaterna registreras, fortfarande är mycket begränsad.

3.30. Vad beträffar UCLAF:s interna databas Pre-IRENE visar punkt 3.10 att genomförandet av den inte

>Plats för tabell>

varit helt lyckat. För närvarande arbetar man på UCLAF med IRENE 95 som skall integrera IRENE med Pre-IRENE och länka dem till andra informationskällor. Projektet UCLAF Integrated Information Management System (UIMS) som skulle koppla ihop och tolka all information som är tillgänglig för informations- och utredningssyften inom varje verksamhetsområde i gemenskapen har övergivits. I stället har IIMS-projektet (Integrated Information Intelligence Management System) initierats. Inom ramen för DAF-projektet (Documentation antifraude) installerades fyra elektroniska register för medlemsstater (Förenade kungariket, Spanien, Portugal och Grekland) för att visa upp de system för förebyggande och spårande av bedrägeri som fanns där. Det projektet övergavs eftersom medlemsstaterna inte ville lova att på permanent basis ställa upp med de datauppgifter som erfordrades. APSO (Antifraud Policy Support Office) som är avsett att hjälpa till att fylla det avsevärda informationsbehovet väntar fortfarande på ett godkännande för att formellt gå ihop med Gemensamma forskningscentret. För närvarande existerar bara en "stödcell" inom UCLAF där en tjänsteman i kategori B tar fram upplysningar på utredarnas uttryckliga begäran.

3.31. Utvecklingen av databaserna som skall registrera information och fakta om fall har förföljts av förseningar och genomförandeproblem. Det måttliga utnyttjandet av databaserna och den bitvis otillförlitliga informationen de innehåller gör det tvivelaktigt om något av datorverktygen kan sägas vara i full drift. Alltför ofta tycks databaser ersättas med nyare modeller som utlovar bättre prestanda innan en grundläggande databas, där t.ex. de för dagen aktuella fallen finns registrerade, tas i bruk.

3.32. I dagens läge har de nationella utredningsavdelningarna inte direkt tillträde till IRENE/Pre-IRENE. Det gör att det finns en risk att UCLAF och nationella myndigheter utreder samma fall utan att vara medvetna om dubbelarbetet.

3.33. Under besöken i de två medlemsstaterna föreslog tjänstemännen där att UCLAF skulle satsa mer resurser på gränsöverskridande underrättelsearbete i stället för att utöka antalet inspektionsbesök, eftersom det är på underrättelseområdet som det finns mest att tillföra för att nå framgång i kampen mot bedrägerier. [Med det i åtanke bör de informella kontakterna mellan UCLAF och Interpol intensifieras så att ett underrättelsesystem på europeisk nivå etableras. (21)]

3.34. När det handlar om direkta utgifter har UCLAF ingen enda databas som kan koppla samman information om belopp som fastställts och/eller krävts tillbaka med fall av bedrägeri eller oegentligheter. Eftersom UCLAF får alltfler sådana fall att handlägga, bör införandet av en sådan databas övervägas.

3.35. SCENT-systemet och tullinformationssystemet utvecklades för tullverken i medlemsstaterna (se bilaga III). 1994 vidtogs ett antal åtgärder för att förbättra tullens transitsystem:

- En lista med känsliga produkter som är särskilt utsatta för bedrägeri utarbetades (22).

- Ett system för förhandsinformation infördes så att information som hänför sig till transporter av känsliga varor kan utbytas mellan avgångstullkontoret och bestämmelsetullkontoret, så att avgångskontoret kan underrättas om godset inte klareras.

3.36. De besökta medlemsstaterna tyckte att systemet för förhandsinformation är tungrott. Det borde vara fullt datoriserat och arbeta mer selektivt. En liknande kritik riktades mot hemställanden som kom via systemet för ömsesidigt bistånd. Eftersom de är mycket arbetskrävande skulle en förklaring till varför hjälpen behövs eller ad hoc-möten för att utbyta åsikter bidra till att göra de nationella organen motiverade.

Andra informationskällor

3.37. I november 1994 skapade kommissionen ett permanent system för att kunna ta emot upplysningar om misstänkt bedrägeri mot gemenskapen direkt från allmänheten via ett gratis telefonnummer i varje medlemsstat. Under 1995 och 1996 har kommissionen tagit emot över 8 000 samtal. Ett betydligt mindre antal har lett till vidare undersökning. Ca 50 av samtalen gav anledning till en formell utredning. Kommissionen använder sig även av informatörer och för att avlöna dessa finns en budgetrubrik på 200 000 ecu avsatt. Men antalet fall som fått ekonomisk ersättning inskränker sig till tre under perioden 1995 1997.

4. EKONOMISK UPPFÖLJNING OCH ÅTERKRÄVANDE AV MEDEL

Allmän översikt

4.1. Återkrävandet är en grundläggande skyldighet, ett logiskt resultat av utredningsarbetet, eftersom det bara återställer ett rättvist förhållande till skattebetalaren genom att eliminera den ekonomiska fördel som den felande personen eller organisationen skaffat sig på olagligt sätt. Därför är det också en av måttstockarna på om kampen mot bedrägeri är framgångsrik.

4.2. I princip kan summor som berörs av bedrägeri och oegentligheter på områdena egna medel och indirekta utgifter endast krävas tillbaka av medlemsstaterna med stöd av gemenskapslagar eller nationella lagar. Därför måste kommissionen säkerställa att medlemsstaterna lämnar regelbundna rapporter till kommissionen som de obligatoriska förfarandena stadgar, så att tillbörliga åtgärder kan vidtas på gemenskapsnivå på grundval av tillämpliga lagrum (23). Men när det gäller direkta utgifter är kommissionen i stort sett självbestämmande (24).

4.3. I sin särskilda rapport till stöd för revisionsförklaringen avseende verksamheten under den allmänna budgeten för budgetåret 1995 (25) konstaterar revisionsrätten att kommissionen måste ange deklarerade eller kända belopp som gäller bedrägeri och oegentligheter samt möjligheterna att driva in dem. Kommissionen förkunnade i sin årsrapport 1993 om kampen mot bedrägerier att tack vare förfinade metoder och kvantitativa och kvalitativa förbättringar av databehandlingen kommer IRENE att kunna användas för den ekonomiska uppföljningen av återkrävanden när det gäller bedrägeri och oegentligheter, i samarbete med de berörda operativa generaldirektoraten och med utnyttjande av deras fulla kapacitet (26). Ändå kvarstår en rad problem.

4.4. UCLAF måste spela rollen som katalysator genom att systematiskt uppmana de utanordnande generaldirektoraten att göra en preliminär uppskattning av skulder och betalningskrav på grundval av om skulden kan anses vara en påtaglig och giltig betalningsförpliktelse eller ej. UCLAF sänder information som kommit in från medlemsstaterna i enlighet med förordning (EEG) 595/91 (garantisektionen vid EUGFJ) (EG) 1681/94 (strukturfonderna) och (EG) 1831/94 (27) (Sammanhållningsfonden) (denna information finns registrerad i IRENE-databasen) till GD XIX för att den skall inkluderas i kommissionens "åtaganden som inte förs in i balansräkningen". Av historiska skäl skickas underrättelser i enlighet med förordning (EEG, Euratom) 1552/89 (traditionella egna medel) av medlemsstaterna till GD XIX. Eftersom informationen kom på papper måste den för hand matas in i IRENE-databasen. Avsikten var att från och med början av 1997 skulle medlemsstaterna själva sköta inmatningen i databasen via ett elektroniskt system. Men ett antal problem har gjort att inte alla medlemsstaterna använder systemet.

4.5. IRENE kan fortfarande inte ge en korrekt bild av situationen vad gäller återkrävda medel i rapporterade fall av bedrägeri och oegentligheter. Effektiviteten i återkrävandeförfarandet störs av att de olika berörda generaldirektoraten inte samarbetar i tillräcklig utsträckning. I stället har de en tendens att arbeta fram engångslösningar för sina egna särskilda problem. Andra betydande problem är att både kommissionens och medlemsstaternas interna administration är trög och att en hög procent av fallen där återbetalning krävs dragits inför nationella domstolar. Dessutom var många av siffrorna i tidigare årsrapporter om kampen mot bedrägerier inte tillförlitliga (se punkt 5.4).

Traditionella egna medel

4.6. Beslutet om egna medel och dess genomförande, rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89, kräver att medlemsstaterna skall fastställa, bokföra och kräva in alla återbetalningsskyldiga belopp i fall där bedrägeri eller oegentligheter konstaterats (28). Kommissionens roll är att säkerställa att inkrävandeförfaranden påbörjas och slutförs av nationella myndigheter, så att medlemsstaterna kan beviljas ansvarsfrihet när det är klarlagt att de skött ärendet på ett tillfredsställande sätt. Om beloppen inte går att kräva in på grund av konkurs eller preskribering, måste medlemsstaten visa att den gjort allt för att driva in dem, om den skall slippa att själv ersätta gemenskapen.

4.7. Den huvudsakliga svårigheten när det gäller att uppnå effektiv finansiell uppföljning är att två kompetensområden är inblandade. Å ena sidan gäller det att bokföra beloppen vilket vanligtvis är bokföringsavdelningarnas ansvar. Å andra sidan gäller det att upptäcka och rapportera bedrägeri, vilket normalt sköts av specialiserade avdelningar. Därför kan data som finns i IRENE inte enkelt samköras med data i medlemsstaterna. Det beror delvis på att de särskilda B-räkenskaperna inte bara tar upp belopp som har med bedrägeri och oegentligheter att göra, och det var heller aldrig meningen med de skilda räkenskaperna.

4.8. Kommissionen bör kontinuerligt följa upp situationen när det gäller återkrävande av egna medel och sålunda ha möjligheten att begära erforderliga åtgärder för att komplettera otillräckligt agerande på nationell nivå. Vidare innehöll IRENE på grund av de tekniska svårigheter som beskrivs i punkt 4.4. september 1997 bara information från 1996 och 1997 för sju respektive åtta medlemsstater, och ingen systematisk uppdatering av data rörande egna medel har skett på nära ett år.

4.9. Ytterligare en svårighet är att fram till i juli 1996 var medlemsstaterna inte skyldiga att regelbundet uppdatera sina rapporter och att systematiskt underrätta kommissionen om belopp som betalats tillbaka. Efter ändringen av förordningen är det nu bestämt att medlemsstaterna kvartalsvis skall skicka in en detaljerad uppdatering av redovisningen av återkrävda medel i fall av bedrägeri eller oegentligheter.

Garantisektionen vid EUGFJ

4.10. Vissa framsteg har gjorts på senare år inom garantisektionen vid EUGFJ: 5 370 fall av oegentligheter som inrapporterades före 1993 har avslutats (av totalt 6 878 fall). Det innebär att medlemsstaterna har fått tillbaka de utestående medlen (5 043 fall), eller också har kommissionen beslutat, i samband med avslutet av räkenskaperna (29), att debitera medlemsstaten (30) (28 fall) eller gemenskapen (299 fall) de belopp som inte går att kräva in. Det bör emellertid påpekas att de här fallen rörde relativt små summor (totalt 228,7 miljoner ecu) och att i fall som rör stora summor återkrävandet ofta tar mycket lång tid på grund av alla juridiska förfaranden som måste iakttas. På området EUGFJ-garanti var sålunda 1 508 fall som inrapporterats före 1993 fortfarande oavslutade, totalt omfattande 549 miljoner ecu. 400 fall var föremål för rättslig prövning. Två medlemsstater (Italien och Tyskland) stod för mer än 80 % av alla rättsfall.

4.11. Det måste betonas att inte alla medlemsstater uppfyller förpliktelsen enligt förordning (EEG) 595/91 att hålla kommissionen underrättad. Ändå nämnde kommissionen inget om detta i "förklarande anmärkningar" till "åtaganden som inte förs in i balansräkningen", potentiella skulder och fordringar som åtföljde räkenskaperna 1996.

Förbättringar av lagstiftningen på jordbruksområdet

4.12. Rådet antog 1995 förordning (EG) nr 1469/95 (31) som fastställer åtgärder som skall vidtas gentemot vissa förmånstagare till transaktioner som finansieras av EUGFJ-garanti och som uppvisar risk för opålitlighet. Kommissionens förordning (EG) nr 745/96 (32) som skall genomföra beslutet innehåller detaljerade regler som trädde i kraft den 1 juli 1996.

4.13. Det är första gången som gemenskapslagar har tillåtit en katalogisering av aktörer (en s.k. svart lista), det kan vara individer eller företag, som har haft dåliga avsikter eller varit särskilt försumliga. Den skall hjälpa de behöriga nationella myndigheterna att vidta nödvändiga förebyggande åtgärder. Medlemsstaterna kan utsätta dessa aktörer för skärpt kontroll eller andra åtgärder vilka kan gå så långt som permanent eller tillfällig indragning av utbetalningar. UCLAF etablerade ett datasystem som skulle lagra och behandla uppgifter och se till att de fördes vidare till de andra nationella myndigheterna.

4.14. Den 30 juni 1997 har bara fyra meddelanden från tre medlemsstater (33) mottagits av kommissionen. Men om man skall tro de meddelanden som lämnats av medlemsstaterna i enlighet med artikel 3 i förordning (EEG) 595/91 borde en mycket längre uppräkning av aktörer ha funnits på den svarta listan (34). Informationer skall i själva verket lämnas "så snabbt som möjligt" (Artikel 1 i förordning 1469/95) på grundval av "den första skriftliga utvärderingen, även om den är intern, från en behörig administrativ eller rättslig myndighet i vilken det, på grundval av konkreta fakta, dras slutsatsen att en oegentlighet har begåtts uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, utan att det påverkar möjligheten att denna slutsats revideras eller dras tillbaka vid ett senare tillfälle på grundval av utvecklingen i det administrativa eller rättsliga förfarandet" (artikel 1.2 i förordning 745/96). Kommissionen (UCLAF) tänker sig att, tillsammans med medlemsstaterna, undersöka orsakerna till den bristande kommunikationen och hur fall som är under utredning av UCLAF skall behandlas (35).

Strukturfonderna

4.15. Artikel 23 i rådets förordning (EEG) nr 4253/88 definierar medlemsstaternas respektive kommissionens roller på följande sätt: Medlemsstaterna har största ansvaret för och skyldigheten att förebygga och lagföra oegentligheter, att återvinna förlorade medel och att informera kommissionen om vilka åtgärder som vidtagits i detta syfte och framför allt hur de administrativa och rättsliga åtgärderna fortskrider (artikel 23.1). Kommissionen har befogenhet att kontrollera att skyldigheterna efterlevs (artikel 23.2).

4.16. EG-domstolen förklarade emellertid att den uppförandekod i vilken kommissionen fastställt detaljerade regler för hur medlemsstaterna skall informera om oegentligheter var ogiltig. Domstolen ansåg att bestämmelserna gick längre än artikel 23.1 i förordning (EEG) nr 4253/88 (36). Även om domstolen i sitt utlåtande inte ifrågasatte den rättsliga grunden för medlemsstaternas skyldighet att informera om fall av bedrägeri eller oegentligheter, blev effekten att flödet av underrättelser bromsades upp (37).

4.17. Artikel 23.1 i förordning nr 4253/88 ändrades 1993. Där klargörs att kommissionen skall utarbeta detaljerade system för att genomföra den punkten. Det ledde till antagandet av kommissionens förordning (EG) nr 1681/94 avseende oriktigheter och återvinning av belopp som felaktigt har utbetalats i samband med finansieringen av strukturpolitiken och om organiseringen av ett informationssystem på detta område (38).

4.18. I EUGFJ-garantins fall är det möjligt att ställa en medlemsstat till ansvar för försumlighet när det gäller återkrävande av medel som rör oegentligheter, och att debitera de belopp som borde inkrävas på den inblandade medlemsstaten genom förfarandet med avslut av räkenskaperna, men den möjligheten finns för närvarande inte uttryckligen angiven i de bestämmelser som gäller för strukturfonderna. Vid Europeiska rådets möte i Madrid i december 1995 förespråkades en utvidgning av avslut av räkenskaperna till de övriga budgetområdena. Kommissionen lade den 15 oktober 1997 fram ett dokument om under vilka förhållanden den kommer att tillämpa netto- och möjligen schablonrättelser i strukturfonderna i enlighet med riktlinjerna i artikel 24 i rådets förordning (EEG) nr 4253/88 (39).

4.19. När det gäller strukturfonderna undersöks för närvarande alla fall av överträdelse eller försumlighet som resulterat i förskingring eller olagligt bruk av utbetalade belopp av kommissionen i samarbete med medlemsstaterna enligt föreskrifterna i partnerskapet (40). I praktiken är återbetalningar sällsynta, och de belopp som återvinns kan återanvändas eller omdirigeras till gagn för andra projekt eller slutliga förmånstagare än de som medverkade i oegentligheterna. Detta kan ske under vissa förutsättningar, t.ex. att medlemsstaten har underrättat kommissionen om oegentligheterna i enlighet med förordning 1681/94 och att omdirigeringen var genomblickbar. Kommissionen inkluderade i sina "åtaganden som inte förs in i balansräkningen" 1996 hela beloppet på 81,8 miljoner ecu som inrapporterats i enlighet med förordning 1681/94 trots att de förväntade återbetalningarna till gemenskapsbudgeten är begränsade. "De förklarande anmärkningarna" ger ingen förklaring. Dessutom uppgavs inte att vissa medlemsstater underlåter att fullgöra sina skyldigheter genom att de inte systematiskt informerar om alla fall eller resultat av inkrävandeförfaranden.

4.20. Där medel omplaceras (alltså flyttas till ett annat projekt i stället för det där oegentligheter uppstått) kräver genomförandet av en serie regler för omplaceringen i första hand utvecklingen av en typologi för fallen som skall meddelas kommissionen och upprättandet av förfaranden på kommissionens avdelningar för hanteringen av rapporter. Allmänt kan sägas att dagens situation inte är tillfredsställande. Ingen handbok har ännu utarbetats som beskriver vilken typ av oegentligheter som måste rapporteras. Ingen regelbunden uppföljning av oegentligheter som medlemsstaterna anmält görs. Även om handfasta riktlinjer för hur program skall avslutas godkändes vid ett möte i april 1995 där representanter för de utanordnande generaldirektoraten för strukturfonderna, GD XIX och XX, rättstjänsten och UCLAF deltog, är genomförandet inte tillfredsställande. De utanordnande generaldirektoraten för strukturfonderna använder sig inte av IRENE-databasen. UCLAF informerade dem i februari 1997 om fall där artikel 24 i förordning 4253/88 borde tillämpas och vilka meddelanden enligt förordning 1681/94 som hittills inkommit. Men gensvaret har hittills varit mycket klent.

4.21. Underrättelserna från medlemsstaterna innehåller ibland felaktig eller ofullständig information. I en del fall är det svårt att avgöra vilket enskilt projekt i ett specifikt program som berörs. Därför är det svårt för kommissionen av övervaka en eventuell omdirigering av medel. Ett särskilt problem utgör regionen Campania i Italien. I slutet av 1996 rapporterade den regionen i ett svep mer än 1 000 fall av oegentligheter till UCLAF. Med tanke på det stora antalet anmälda fall och felaktigheter och utelämningar i anmälningarna, skulle emellertid bara att gå igenom innehållet i akterna har knutit upp hela UCLAF:s personal under ansenlig tid. De fallen matades därför inte in i IRENE utan återsändes till Italiens ständiga representation i Bryssel för vidare undersökning och klassificering. Eftersom anmälningarna kom in, blir det oerhört svårt att avsluta programmen inom detta område på ett lagligt och riktigt sätt.

5. TILLFÖRLITLIGHETEN I INFORMATIONEN I ÅRSRAPPORTEN OM KAMPEN MOT BEDRÄGERIER

Framlagda uppgifter

5.1. Kommissionen lägger i årsrapporterna om kampen mot bedrägerier fram siffror som har att göra med verkan av oegentligheterna på gemenskapsbudgeten. De visar den ekonomiska vikten av "Av medlemsstaterna formellt anmälda oegentligheter" bredvid siffror som visar fram "Oegentligheter som upptäckts av kommissionen i samarbete med medlemsstaterna".

5.2. I publikationer på senare tid har de siffrorna lagts fram som en sorts effektivitetsmätare där man jämför genomsnittsfallens storlek och totalsumman av oegentligheterna i de båda kategorierna (41). I årsrapporten 1996 om kampen mot bedrägerier gav kommissionen själv prov på liknande tankegångar. Texten som kommissionen godkänt visar på att verkan på budgeten i genomsnitt av fall som kommissionen håller på att utreda (alltså de fall som inte formellt anmälts av medlemsstaterna) är 1,6 miljoner ecu. Fall av bedrägeri eller oegentligheter som medlemsstaterna anmält i enlighet med olika förordningar ligger i genomsnitt på ett belopp runt 130 000 ecu.

5.3. Kommissionen uppger att mindre än 5 % av alla upptäckta fall behandlas av kommissionen i nära samarbete med utredande myndigheter i medlemsstaterna. Sammantaget svarar de fallen för mer än hälften av de inblandade beloppen (42). Det återspeglar kommissionens avsiktliga val att koncentrera ansträngningarna på organiserat och sofistikerat bedrägeri. Sådant bedrägeri som ofta kännetecknas av deltagande av fysiska och juridiska personer som arbetar utifrån ett eller flera länder är svårt för medlemsstaterna att komma på spåren utan det aktiva stöd som bara kan ges på gemenskapsnivå (43).

Uppgifternas tillförlitlighet

5.4. Revisionsrätten har försökt bryta ner siffrorna i årsrapporten 1996 om kampen mot bedrägerier och fastställa om de ger en sann bild av den aktuella situationen eller inte. I teorin är de siffror som presenteras som formella anmälningar från medlemsstaterna den totala summa som rapporterats av medlemsstaterna enligt ett flertal förordningar som reglerar gemenskapernas inkomster och utgifter och som, med undantag för egna medel, finns registrerade i databasen IRENE (se punkt 4.4 och bilaga I, tabell 1).

5.5. För 1996 innehåller IRENE 645 fall inom området traditionella egna medel som anmälts av medlemsstaterna till ett totalt värde av 123,1 miljoner ecu. Årsrapporten 1996 om kampen mot bedrägerier redovisar 1 950 fall med totalbeloppet 320 miljoner ecu. En fotnot förklarar att då inkluderas en skattning av årets andra halvår. Tumregeln under tidigare år har varit att multiplicera det första halvårets antal/belopp med två. Det är alltså en betydande skillnad mellan den offentliggjorda siffran och de siffror som finns i IRENE.

5.6. Problemet i den mån det berör egna medel bör inte uppstå i framtiden eftersom medlemsstaterna enligt rådets förordning (EG) nr 1355/96 (44) är skyldiga att rapportera tätare, var tredje månad, om fall av oegentligheter som upptäckts (se punkt 4.9).

5.7. Siffrorna i tabell 5 som redovisas som oriktigheter som upptäckts av kommissionen i samarbete med medlemsstaterna är en uppskattning av den finansiella vikten av fall som UCLAF handhar. Dessa fall kommer från ett antal olika källor och bör i teorin vara det totala antalet fall som ryms i UCLAF-databasen Pre-IRENE. Eftersom Pre-IRENE ännu inte är i fullt bruk kom bara siffrorna för en av de fyra enheterna från den källan. Från de andra tre fick enheten som hade ansvaret för att skriva årsrapporten ett totalbelopp, en uppskattning av det finansiella värdet av fallen under behandling. En undersökning av siffrorna visade att 88 % av beloppen kunde hänföras till bara 12 % av fallen. Den beräknade momsen, ett belopp som gemenskaperna går miste om när det gäller egna medel, ställd i relation till det arbete som gjordes av insatsgrupperna på cigarett- och alkoholområdet 1996, uppgick till 36 % av kategorins totala finansiella tyngd. Det beloppet är inte direkt jämförbart med siffrorna som formellt rapporteras av medlemsstaterna.

5.8. Det totala värdet av fallen i tabell 5 är högre än det faktiska värdet av fallen som är registrerade i Pre-IRENE (2 460 miljoner ecu) eftersom 49 av dem har mer än en källa och alltså räknas mer än en gång i tabellen ovan. Mer än 142 fall finns i Pre-IRENE utan att källan har angivits.

5.9. Att dessa siffror som redovisas som upptäckta oegentligheter är uppskattningar framgår inte klart av rapporterna. Källor utanför kommissionen eller medlemsstaterna anges inte. Dessutom uppdateras inte siffrorna varje år, vilket behövs för att återspegla förändringar i fallens tyngd, inkrävda belopp, förändringar i uppskattat värde, nedlagda fall osv. Många fall som ursprungligen rapporterades som oegentligheter upptäckta av kommissionen i samarbete med medlemsstaterna blir föremål för en formell anmälan och senare inrapporterad som sådan. Det faktum att tidigare års fall inte uppdateras medför risken att vissa fall rapporteras i båda kategorierna och därför räknas dubbelt.

5.10. Till följd av granskningar som revisionsrätten utförde registrerades två "UCLAF-fall" i Pre-IRENE-databasen med ett totalt värde av 30 miljoner ecu och utan angiven källa. I årsrapporterna för 1995 och 1996 rapporteras dessa två fall med ett värde av 58,5 miljoner ecu. I IRENE finns nio anmälningar från fyra medlemsstater som handlar om samma fall registrerade med ett totalt värde av 58,8 miljoner ecu. Sammanförandet av vad medlemsstaterna anmält till IRENE som ett antal olika oegentligheter (per enhet eller per fall) till ett

>Plats för tabell>

UCLAF-fall gör att läsaren av årsrapporterna får intrycket att det genomsnittliga värdet av ett UCLAF-fall är större än det genomsnittliga värdet av fall som skötts av medlemsstaterna. I det ovan nämnda exemplet är det genomsnittliga UCLAF-värdet 29 miljoner ecu jämfört med medlemsstaternas genomsnittliga värde på bara 7 miljoner ecu.

5.11. Resultaten av de specialiserade insatsgruppernas arbete (med t.ex. cigaretter, textilier) som de avspeglar sig i årsrapporterna har varit bland de viktigaste vad värdet beträffar. De måste emellertid ses med försiktighet eftersom summorna är uppskattningar. Inga exakta siffror belägger vilka inkasseringar/besparingar gemenskapsbudgeten faktiskt gjort.

6. KORRUPTION OCH DISCIPLINBROTT

Kampen mot korruption

6.1. Korruption (se bilaga I punkt 26) handlar om allt missbruk av makt och alla oriktigheter i beslutsfattandet som orsakas av otillåtna sporrar eller förmåner. Sådana används ofta av den organiserade brottsligheten. Korruption påverkar unionens intressen på flera sätt. Det inte bara skadar Europeiska gemenskapernas ekonomiska intressen, utan underminerar också sunt beslutsfattande, snedvrider konkurrensen och är ett hot mot den öppna marknadens principer, i synnerhet genomförandet av den inre marknaden.

6.2. Behovet av att bekämpa korruption på EU-nivå har redan uppmärksammats och flera initiativ har tagits som rör kampen mot korruption (45). Men eftersom de inte ingår i en samlad strategi antog kommissionen den 21 maj 1997 ett meddelande till rådet och Europaparlamentet (46) där man definierar de viktigaste momenten i en övergripande unionspolitik mot korruption. Dokumentet utgör en bra bas för kommissionens förslag och agerande för att bekämpa korruption inom speciella politikområden, men täcker inte intern korruption inom gemenskapens institutioner. Inte heller kommissionens arbetsprogram för kampen mot bedrägerier innehåller en strategi för att angripa korruption (47).

Tilldelning av ansvarsområden

6.3. Var ansvaret för kampen mot intern korruption vilar är oklart. Generalsekreterarens meddelande av den 14 april 1997 benämnt "Åtgärder som skall vidtas i fall av misstänkt bedrägeri, oegentligheter och disciplinbrott" påminde om UCLAF:s ansvar för alla ärenden som har samband med misstänkt bedrägeri mot gemenskapens budget. Fastän direktören för UCLAF i maj 1996 betonade att ett tydligt skriftligt omnämnande av korruption behövdes för att undvika förvirring om UCLAF:s ansvar, finns ännu ingen tydlig formell skriftlig instruktion om vilken avdelning som skall syssla med denna uppgift.

6.4. För närvarande har UCLAF ca 40 fall under behandling som sysslar med "en inre aspekt". UCLAF har valt uttrycket eftersom gränserna mellan korruption, intressekonflikt, favorisering eller dålig förvaltning ofta är svåra att definiera och fall mycket väl kan innehålla ett eller flera av dessa inslag. De flesta av fallen handlar om direkta utgifter, men det finns också fall som hänför sig till EUGFJ-garanti och strukturfonderna.

Bristen på tydliga riktlinjer för administrativa kontroller

6.5. Även om ett antal sådana fall kan förväntas i en organisation av kommissionens storlek, har inget standardförfarande för hur de skall behandlas antagits. Trots att vissa fall var åtskilliga år gamla, improviserades utredningsmetoderna från fall till fall. Inga tydliga riktlinjer föreligger för hur de administrativa kontrollerna skall utföras. Det är fortfarande inte klarlagt vilka befogenheter UCLAF:s och Säkerhetsbyråns tjänstemän har när det gäller att genomsöka lokaler, beslagta egendom och dokument och förhöra misstänkta, och vilka rättigheter och skyldigheter de misstänkta personerna har. Vidare och kanske viktigare är det inte klart på vilket stadium nationella åklagarmyndigheter måste underrättas, och alltså när det viktiga steget från en administrativ utredning till en rättslig prövning äger rum (48).

6.6. Den rådande situationen ger upphov till den allvarliga och oacceptabla risken att alla utredningar som görs kommer att underkännas därför att lagar som hänför sig till den typen av utredning inte respekteras och att eventuella åtal alltså kommer att läggas ned.

6.7. Reglerna som gäller för insamling av bevis och användningen av dem är mycket skiftande i de olika medlemsstaterna. Det gäller i synnerhet dokument som en person som senare åtalas i ett brottmål har varit tvungen att producera till en förberedande administrativ utredning. Reglerna om att bevisning som erhållits på olagligt sätt inte får användas och likaså i vilket läge en misstänkt övergår till att vara en anklagad person och därför har speciella rättigheter (rätten att få veta vad man är anklagad för, rätten att inget säga, rätten att biträdas av en försvarsadvokat av eget val osv.) skiljer sig också från en medlemsstat till en annan (49).

Genomförandet av en "nolltolerans"-politik

6.8. Många av fallen som utretts av UCLAF har initierats genom att anställda vid kommissionen rapporterat sina misstankar rörande andra tjänstemän. I alla typer av organisationer har detta visat sig vara den viktigaste källan till information när korrupt handlande avslöjats (50). För att skapa ett klimat där den typen av information framförs och där bedrägliga eller korrupta metoder inte tolereras, är det viktigt att kommissionens policy är klar och otvetydig.

6.9. Organisationen måste genomsyras av "anti-bedrägeri"-tanken och ledningen måste vara beredd att bevisa att alla fall av misstänkt internt bedrägeri, korruption, disciplinbrott eller vanskötsel kommer att utredas på ett professionellt sätt, och om brottet bevisas, att tillämpliga disciplinära åtgärder kommer att sättas in med kraft och genomblickbarhet. Om denna s.k. nolltolerans-policy (51) genomförs i gemenskapernas institutioner måste den baseras på en strikt tillämpning av reglerna i tjänsteföreskrifterna och budgetförordningen. Men i det här sammanhanget finns det en brist på klart uttalade riktlinjer när det gäller vilket disciplinärt och pekuniärt ansvar som åvilar dem som sysslar med ekonomiska förfaranden: utanordnare, controllers, räkenskapsförare, förskottsförvaltare, vilket redan tidigare kritiserats av revisionsrätten (52).

6.10. Vidare borde det finnas en förpliktelse att underrätta de ansvariga åklagarmyndigheterna om alla misstankar om bedrägeri och korruption. I det här sammanhanget måste det stå alldeles klart att protokollet om immunitet och privilegier inte kan och inte kommer att användas för att skydda en anställd, chef eller tjänsteman. Dessutom bör det inte vara så att kommissionen kräver att den ansvariga rättsliga instansen i ett medlemsland måste rättfärdiga sin begäran om upphävd immunitet genom att skicka dokument som rör fallet. Det borde vara tillräckligt att en motiverad begäran som baserar sig på medlemsstatens särskilda regler och förfaranden skickas in. Om kommissionen är övertygad om att tjänstemannen fullgjort sina skyldigheter, kan den bevilja honom lagligt skydd i enlighet med artikel 24 i tjänsteföreskrifterna. Man bör hålla i minnet att bara en formell rättslig prövning och så småningom en rättegång kan fastställa om en anklagad är skyldig i lagens mening eller inte (53).

Fastslagna problem

6.11. För närvarande är kommissionens policy allt annat än tydlig. Fall tillåts dra ut i flera år, medan personal förflyttas från sina poster men får vara kvar i organisationen (54). I många undersökta fall kunde UCLAF inte skaffa fram tillräcklig bevisning för att korruption förelåg. Det kan bero på att den ursprungliga misstanken inte var befogad, eller på att UCLAF inte kunde belägga någon olaglighet. Det är hur som helst svårt för UCLAF att få fram bevisning om utbetalningar t.ex. skett till tredje man, eftersom ingen europeisk institution har befogenhet att göra husrannsakan, gå igenom bankkonton osv. Sådana åtgärder kan bara genomföras med de inblandade personernas tillstånd eller sedan behöriga rättsliga myndigheter givit tillåtelse. I alla förmodade fall av korruption som undersökts har UCLAF funnit klara bevis på disciplinbrott (allvarlig vanskötsel, favorisering, intressekonflikter osv.). Men bara i undantagsfall har disciplinära åtgärder vidtagits (55).

6.12. Det inträffade fall där en administrativ utredning ägde rum (under UCLAF:s granskning eller efter det att rapporten presenterats) som inte täcktes av tjänsteföreskrifterna eller någon annan lagtext. I sådana fall stöter den tjänsteman som får uppdraget att sköta "ad hoc"-utredningen (normalt en direktör från ett annat generaldirektorat än det berörda) förmodligen på problem (transkription av protokoll från utfrågningar/intervjuer/förhör, närvaro av advokat, efterforskning/rekvisition av dokument). Inte heller här finns några riktlinjer för hur sådana utredningar skall skötas.

6.13. Erfarenheten hittills gör det befogat att undra om UCLAF som det för närvarande är organiserat bör ha ansvaret för att utreda fall av korruption bland kommissionens anställda. Det ansvaret kan vara oförenligt med det partnerskap mellan de operativa generaldirektoraten och UCLAF som är nödvändigt för att UCLAF:s utredningar skall bli framgångsrika. Man bör därför överväga att skapa en särskild enhet dit alla misstankar om korruption automatiskt skall meddelas, och som skulle ha bemyndigande och resurser att sätta i gång med de nödvändiga utredningarna.

7. SLUTSATS

7.1. Eftersom den här granskningen inte inkluderat medlemsstater och kommissionens operativa generaldirektorat i någon stor omfattning koncentrerar sig iakttagelserna till UCLAF. Kommissionen har, särskilt sedan 1990, gjort en stor ansträngning i sin kamp mot bedrägeri riktat mot de europeiska fonderna, som resulterat i bättre rättsliga och administrativa ramar för bedrägeribekämpningen. I slutet av 1994 började kommissionen etablera UCLAF som en central avdelning med erforderlig expertis på områdena ekonomi, polis, tull, juridik och skatter. Förbättringar av säkerhetsåtgärder, den interna förvaltningen, underrättelse- och informationssystem, och samarbetet med ansvariga myndigheter i medlemsstaterna är emellertid av största betydelse.

7.2. En övergripande utvärdering av resultaten som UCLAF hittills uppnått är svår att göra. Man kan emellertid säga att uppgifterna om inkrävda medel som inrapporteras av medlemsstaterna och inkluderas i årsrapporten om kampen mot bedrägerier inte är tillförlitliga och inte gör skillnad på de medel som återvunnits tack vare UCLAF:s arbete och dem som är de nationella myndigheternas förtjänst. Vidare, när det gäller direkta utgifter, finns det ingen lätt tillgänglig information om det totala belopp som skall inkrävas till följd av utredningar som gjorts av UCLAF. Slutligen har instrumenten "svarta listan" och "bedrägerisäkring av lagstiftning" införts nyligen, och hittills bara haft begränsad verkan.

7.3. UCLAF behöver ett databehandlingssystem som innehåller information om status för aktuella och avslutade fall, från det den första misstanken registrerades, till den administrativa kontrollen, överföring till de nationella myndigheterna, straffrättslig prövning, åtal, rättegång, dom och återkrävande. Utan ett sådant system är en övergripande utvärdering av vad UCLAF presterat i princip omöjlig.

7.4. De första stegen har tagits i ett ambitiöst program för att bekämpa bedrägeri samtidigt från alla sidor (förebyggande, genomförande, och administrativt och rättsligt samarbete). Stora ansträngningar måste fortfarande göras för att dessa initiativ skall få full genomslagskraft. Varken konventioner eller protokoll som godkänts i samband med den tredje pelaren har ännu ratificerats.

7.5. Bedrägeri riktat mot gemenskapsbudgeten är ofta gränsöverskridande. De verkställande organen måste emellertid ta hänsyn till ett mycket stort antal olika förfaranden och handlar osystematiskt på ett tidskrävande sätt. Bedragarna kan däremot arbeta i realtid med hjälp av ett internationellt kontaktnät. Dagens system klarar helt enkelt inte av de ny kriminella nätverken. Assistens från kommissionen och informationsutbytet mellan UCLAF och medlemsstaternas rättsliga instanser utgör början till en lösning. En stor stötesten är emellertid fortfarande bristen på gemensam bevisningsstandard som gör att medlemsstater inte kan godkänna bevisning som insamlats av andra medlemsstater. Därför är det nödvändigt med ett europeiskt rättssamarbete (56) med klara avgränsade mål som speglar institutionernas särskilda ansvar vad beträffar skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen.

7.6. UCLAF har en svår roll att spela. Enheten har administrativa uppgifter vad gäller skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen som sorterar under den första pelaren, men också ansvar vad gäller rättsliga utredningar som hör till den tredje pelaren, utan stöd av en oberoende europeisk rättslig myndighet kapabel att sätta i gång och styra utredningar och väcka åtal när så behövs. Den kontaktgrupp med förbindelse- och brottmålsexpertis som beskrivs i punkt 3.4 innebär bara en preliminär lösning av de förefintliga problemen (57). Den 25 november 1997 överlämnade kommissionen ett meddelande till parlamentets budgetkontrollutskott (Dok. SEK(97) 2182/2) med titeln "Förbättrade insatser mot inkompetens, ekonomiska oegentligheter, bedrägeri och korruption."

7.7. UCLAF har ingen behörighet att göra utredningar som berör andra gemenskapsinstitutioner. Ur gemenskapens synvinkel måste det ses som en betydande svaghet i de rättsliga och organisatoriska ramarna för kampen mot bedrägeri. Att hitta en lösning på det problemet bör ha högsta prioritet, och i varje förslag som syftar till en omorganisering av kampen mot bedrägeri på europeisk nivå bör detta beaktas. I det sammanhanget är det också nödvändigt att definiera Europols och UCLAF:s ansvar så att synergieffekter kan utvinnas.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 10 och 11 juni 1998.

För revisionsrätten

Bernhard FRIEDMANN

Ordförande

(1) Enligt de rättsliga och administrativa ramarna är åtgärder för att bekämpa bedrägeri som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen i första hand medlemsstaternas ansvar (se kapitel 2). Av den anledningen ingår kontroller på nationell nivå i denna granskning.

(2) KOM(87) 572 slutlig.

(3) SEK(95) 249. Det bör betonas att UCLAF har andra uppgifter än den undersökande verksamheten, se punkt 2.20.

(4) KOM(94) 92 slutlig.

(5) Kommissionens arbetsprogram för 1997/1998 om skydd av gemenskapens ekonomiska intressen och kampen mot bedrägeri (KOM(97) 199) innehåller också en kort utvärdering av de resultat som uppnåtts sedan 1994.

(6) EGT C 251, 15.8.1997.

(7) EGT C 316, 27.11.1995.

(8) Se Fraud without frontiers, en studie för EU-kommissionens räkning (Arbetsgruppen för samarbete i rättsliga och inrikes frågor) om internationellt bedrägeri inom EU utförd av Deloitte & Touche European and International Fraud Group, 1997.

(9) Se slutrapporten "Incompatibilités entre systèmes juridiques et mesures d'harmonisation" i Seminar on the Legal Protection of the Financial Interests of the Community, Bryssel, november 1993, Oak Tree Press, Dublin, 1994.

(10) Se Corpus Juris (hädanefter kallad endast Corpus Juris) om införandet av straffrättsliga och straffprocessrättsliga bestämmelser till skydd för Europeiska unionens finansiella intressen. En studie utförd på begäran av Europaparlamentet av forskare från föreningar av europeiska jurister som verkar till skydd för gemenskapens finansiella intressen, under ledning av Europeiska kommissionens generaldirektorat för ekonomistyrning, Paris 1997.

(11) SEK(96) 1802/4 (Genomförande av rekommendation nr 7 gällande SEM 2000, fas II).

(12) SEK(97) 1562.

(13) SEK(95) 249.

(14) Förutom dessa allmänna riktlinjer har detaljerade anvisningar angående ansvarsfördelningen utarbetats för områdena jordbruk, tullar och indirekta skatter.

(15) Allmänna tjänsteinspektionen anses inte som en lämplig kontakt i de här fallen, eftersom den inte är indragen i pågående förvaltningsuppgifter. Dess uppgift är att övervaka effektiviteten i kommissionens olika avdelningar vad beträffar deras regelverk, användning av resurser och erhållna resultat.

(16) Direkta kontakter med säkerhetstjänster i medlemsstaterna måste gå via Säkerhetsbyrån.

(17) KOM(94) 3282, 1.3.1995, som ersätter beslutet av den 7 juli 1986 där dokuments säkerhetsklass och vilka åtgärder som ska tillämpas för konfidentiella dokument fastställs.

(18) Dok. GD IX, ref. IX.01/PT D (97) 1552.

(19) Se rekommendation 20 i den slutliga rapporten från Europaparlamentets tillfälliga undersökningskommitté angående gemenskapens transitförfaranden (PE 220.895/def).

(20) Se EG-domstolens beslut av den 13 juli 1990, mål C-2/88 Imm. Zwartveld [1990] REG I-3372, punkt 19.

(21) Se också Handlingsplan för bekämpande av den organiserade brottsligheten (97/C 251/01, EGT C 251, 15.8.1997), särskilt s. 9.

(22) Beslut nr 2/94 i blandade EEG-EFTA-kommittén om gemensam transitering (94/948/EG) av den 8 december 1994, EGT L 371, 31.12.1994. Känsliga varor är sådana som beläggs med hög skatt när de importeras till gemenskapen eller som får särskilt höga exportbidrag när de exporteras till tredje land.

(23) Förordning (EEG) nr 595/91 vad beträffar garantisektionen vid EUGFJ, förordning 4253/88 (EEG) vad beträffar strukturfonderna, och förordning 1552/89 (EEG, Euratom) vad beträffar egna medel.

(24) Kommissionen har däremot ingen makt att genomdriva inkrävandet av de fastställda skulderna.

(25) EGT C 395, 31.12.1996.

(26) Se kommissionens årsrapport 1993: "Skydd av gemenskapens ekonomiska intressen. Kampen mot bedrägerier", KOM(94) 94 slutlig, s. 49.

(27) Med stöd av förordning 1831/94 har hittills inga upplysningar kommit in.

(28) Se revisionsrättens årsrapport för 1996.

(29) Förfarandet fastställs i artikel 8.2 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 och i artikel 5.2 i rådets förordning (EEG) nr 595/91.

(30) Medlemsstaten debiteras om den har underlåtit att göra allt som är möjligt för att kräva in beloppet i fråga, eller har visat sig försumlig.

(31) EGT L 145, 29.6.1995.

(32) EGT L 102, 25.4.1996.

(33) Frankrike, Nederländerna och Förenade kungariket.

(34) I KOM(97) 417 påpekar kommissionen att enbart inom exportbidragsområdet informerade medlemsstaterna om 72 oegentligheter som överskrider tröskelbeloppet 100 000 ecu. (Artikel 2.1 av förordning 745/96 förutser att alla oegentligheter som är begångna av samma aktör under ett år skall kunna ackumuleras.

(35) Se KOM(97) 417 slutlig, s. 2 och 3.

(36) Mål 303/90, Frankrike mot kommissionen. Dom föll den 13 november 1991.

(37) Se kommissionens årsrapport 1994: "Skydd av gemenskapens ekonomiska intressen. Kampen mot bedrägerier", KOM(95) 98 slutlig, s. 10.

(38) EGT L 178, 12.7.1994.

(39) Se också förordning (EG C(97)3151 slutlig - II) nr 2064/97 av den 15 oktober 1997, EGT L 290, 23.10.1997.

(40) Artikel 24 i förordning (EEG) nr 4253/88, senare ändrad av rådets förordning (EEG) nr 2082/93.

(41) Se betänkande av Bösch (PE 222.169), s. 8, eller Särskilda utskottet om europeisk lagstiftning vid brittiska parlamentet, Arbetsprogrammet om bedrägeri, London 1997, s. xxiii.

(42) Se årsrapport 1996 om kampen mot bedrägerier, s. 20. Under tiden har årsrapport 1997 offentliggjorts. Denna rapport har ännu inte granskats av revisionsrätten.

(43) Se årsrapport 1995 om kampen mot bedrägerier, s. 80 (KOM(96) 173 slutlig).

(44) EGT L 175, 13.7.1996.

(45) Konventionen om kampen mot korruption (se punkt 2.4), Europaparlamentets resolution om korruption av den 15 december 1995 (föredragande Heinke Salisch), högnivågruppens handlingsplan mot organiserad brottslighet (EGT C 251, 15.8.1997) - alla betonar vikten av att förstärka kampen mot korruption. Vidare har en gemensam ståndpunkt antagits den 6 oktober 1997 om förhandlingarna i Europarådet och OECD om kampen mot korruption (EGT L 279, 13.10.1997).

(46) KOM(97) 192 slutlig. Detta dokument utarbetades av arbetsgruppen för rättsliga och inrikes frågor.

(47) När det gäller 1997 års arbetsprogram har detta uttryckligen kritiserats av Europaparlamentet (se PE 222.169).

(48) Även betänkandet av Bösch (PE 222.169, s. 4) kritiserar "de otillräckliga bestämmelserna för att ta itu med. . . [fall av] korruption inom kommissionens egna led".

(49) Se Corpus Juris, sidorna 134 140.

(50) Zero tolerance, S. Burns, Accountancy, augusti 1997.

(51) Se Fraud without Frontiers, en sammanfattning av undersökningen av internationellt bedrägeri inom Europeiska unionen, utförd för EG:s räkning av Deloitte & Touche, European Fraud and International Disputes Group, s. 1.

(52) Revisionsrättens yttrande nr 4/97 om förslaget till rådets förordning (Euratom, EKSG, EG) om ändring av budgetförordningen av den 21 december 1977 för de Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT C 57, 23.2.1998). Hädanefter kallat Yttrande 4/97.

(53) Se EG-domstolens beslut av den 13 juli 1990, mål C-2/88 Imm. Zwartveld [1990] REG I-3372, punkt 19.

(54) Också betänkandet av Bösch (PE 222.169, s. 15) kritiserar frånvaron av en nolltolerans-politik: "En rad fall på senaste tiden har fäst uppmärksamheten på hur en relativt släpphänt ekonomisk kultur inom kommissionen har tillåtit att fall av korruption inträffat inom dess egna led och - vilket kanske är ännu mer oroande - har tillåtits att fortgå utan utredning under avsevärd tid."

(55) Se också revisionsrättens yttrande nr 4/97, i synnerhet punkterna 5.20 5.23.

(56) Klaus Hänsch, Europaparlamentets ordförande, i ett tal till den interparlamentariska bedrägerikonferensen, organiserad på initiativ av dess budgetkontrollutskott den 23 och 24 april 1996.

(57) Men det löser inte problemet att UCLAF inte har rätt att angripa bedrägeri inom andra europeiska institutioner. Och när det gäller kampen mot korruption är det tveksamt om UCLAF bör ha det ansvaret.

BILAGA I

GRUNDLÄGGANDE LAGSTIFTNING I KAMPEN MOT BEDRÄGERI

Inledning

1. Praktiskt taget alla gemenskapens egna medel uppbärs av medlemsstaterna, och ca 80 % av gemenskapsfonderna (i huvudsak garantisektionen vid EUGFJ och strukturfonderna) betalas ut till de slutliga stödmottagarna av medlemsstaterna (indirekta utgifter). Utgifter på jordbruksområdet handhas av de nationella utbetalande organen. Strukturfonderna administreras av de nationella myndigheter som har ansvaret för att gemenskapsprogrammen genomförs, i synnerhet på regional och lokal nivå. Kommissionen spelar en viktig samordnande och uppföljande roll. Legislativa förändringar på senare tid har har förstärkt kommissionens roll vad beträffar kontroll.

2. Direkta utbetalningar sköts av kommissionen själv under kontrakt utan att medlemsstaterna har några formella förpliktelser. Det gäller administration, energi, forskning, miljö, inre marknaden, industri, turism, kultur och audiovisuella medier, Europeiska utvecklingsfonden (EUF) och samarbetet med länderna i Central- och Östeuropa (Phare), de oberoende staterna i f.d. Sovjetunionen (Tacis), Medelhavsländerna (Med) och länderna i Latinamerika och Asien.

De två pelarna och bekämpningen av bedrägerier

3. Ikraftträdandet av Fördraget om Europeiska unionen fastställde nya institutionella ramar för bekämpningen av bedrägerier som baserar sig på första och tredje pelaren.

Den första pelaren

Bestämmelser i det tre gemenskapsfördragen

4. Målet att bekämpa bedrägerier förankrades formellt i särskilda bestämmelser i de tre gemenskapsfördragen: Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG), Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom), och Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG) inom den så kallade första pelaren av unionens institutionella uppbyggnad (artiklarna 209a i EG-fördraget, 183a i Euratom-fördraget och 78i i ESKG-fördraget). Där fastställs medlemsstaternas skyldighet (1) att "vidta samma åtgärder för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen, som de vidtar för att bekämpa bedrägerier som riktar sig mot deras egna ekonomiska intressen." Medlemsstaterna måste "samordna sina åtgärder för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen mot bedrägerier. De skall för detta ändamål med kommissionens hjälp organisera ett nära och regelbundet samarbete mellan de behöriga avdelningarna i sina förvaltningar".

5. Som fördragens väktare är det kommissionens sak att säkerställa att denna skyldighet fullgörs. Samarbetet mellan medlemsstaterna och kommissionen styrs av subsidiaritetsprincipen för att säkerställa att gemenskapens ekonomiska intressen skyddas på bästa sätt.

6. Vid Europeiska rådets möte i Amsterdam den 16 och 17 juni 1997 diskuterades några förslag till ändringar av fördragen för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen. Ett danskt förslag att inkludera en särskild rättslig grund för åtgärder för att bekämpa bedrägeri antogs. Enligt fördragsutkastet läggs en ny paragraf till artikel 209a som gör det möjligt att införa sådana åtgärder, efter att ha rådgjort med revisionsrätten, genom ett beslutsförfarande med kvalificerad majoritet (2). Paragrafen förutser emellertid att åtgärderna inte skall påverka tillämpningen av nationell straffrätt och nationell rättskipning (3).

Rådgivande kommittén och förebyggande av bedrägeri

7. Den 23 februari 1994 antog kommissionen ett beslut (4) om inrättande av en rådgivande samordningskommitté för förebyggande av bedrägerier (Cocolaf) (5). Den skall råda kommissionen i alla övergripande frågor som rör förebyggande och lagsökning av bedrägeri, lika väl som rättsligt skydd av gemenskapens ekonomiska intressen. I kommittén ingår representanter för medlemsstaterna, ordförande är kommissionen (UCLAF). Den har tillsatt egna arbetsgrupper som skall koncentrera sig på särskilda frågor.

Övergripande förordningar

Rapportering och kontroller

8. Enligt det rättsliga regelverket i den första pelaren är åtgärder mot bedrägerier som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen i första hand medlemsstaternas ansvar. De har medel till förfogande, genom sina myndigheter, för att spåra, följa upp, motverka och bestraffa bedrägeri riktat mot unionens budget. Flödet och kvaliteten på de upplysningar som medlemsstaterna rapporterar in är en avgörande faktor för inriktningen av kommissionens arbete. Därför täcks nu en rad policyområden av förordningar som definierar kommissionens och medlemsstaternas skyldigheter vad beträffar inrapportering av bedrägeri och oegentligheter.

9. Vad beträffar förordningarna som styr kontrollen av gemenskapens inkomster och utgifter kan allmänt sägas att gemenskapsinkomsterna har bättre skyddsinstrument än gemenskapsutgifterna, och att på utgiftssidan jordbruksutgifterna tycks granskas närmare än strukturfondernas utgifter. Tullmyndigheter som har ansvaret för egna medel och en del av jordbruksutgifterna (huvudsakligen i samband med export och import av jordbruksprodukter) har till sitt förfogande särskilda kontrollenheter som har en lång tradition i kampen mot bedrägerier.

10. Däremot är kontrollerna när det gäller andra delar av jordbruksutgifterna och strukturfondernas utgifter ett ansvar för förvaltningsorgan eller myndigheter med uppgift att genomföra gemenskapsprogrammen, särskilt på regional eller lokal nivå, som i de flesta fall inte är bekanta med metoderna för att bekämpa storskaligt eller sofistikerat bedrägeri. Därför går de i allmänhet in för den vanliga räkenskapsgranskningen vilket inte brukar vara den mest effektiva metoden att upptäcka organiserad brottslighet i stor skala (6).

11. Med tanke på att den andel av gemenskapsbudgeten som avsätts till garanterade jordbruksutgifter på senare år har minskat medan utgifterna för strukturella åtgärder har ökat, bör inriktningen av kommissionens kamp mot bedrägeri omprövas och eventuellt ges en ny målsättning för att spegla den förändringen.

12. Rådets förordning nr 2988/95 (7) fastställer övergripande regler för kontroller, åtgärder och administrativa sanktioner på gemenskapsnivå som rör flertalet av den första pelarens (8) områden. Den tar för första gången in en definition av "oegentlighet" som täcker bedrägeri, missbruk av lagen, eller varje annan underlåtenhet att utföra skyldigheter som gemenskapsrätten fastställer (9) som sätter institutionernas finanser på spel, antingen det gäller utgift- eller inkomstsidan. Förutom inkrävande av eventuella beviljade förmåner, redogör förordningen för under vilka förutsättningar åtgärder får vidtas och administrativa eller finansiella sanktioner tillämpas mot de juridiska eller fysiska personer som gjort sig skyldiga till överträdelsen.

13. Det följer av begreppet ansvarsskyldighet för bedragare som agerar för räkning eller under täckmantel av en juridisk person, alltså de som fattar besluten, att företaget i fråga har ansvar och bör hållas ansvarigt i enlighet med straffrätten. Det förutses också att ekonomiska aktörer skall ställas till ansvar för förseelser som inträffar när personal agerar å deras vägnar.

14. Vidare föranstaltar förordningen om en kontrollmekanism genom att fastställa en allmän ram för kontroller med detaljplaner klart utmejslade i en särskild förordning rörande kontroller på platsen och inspektioner utförda av kommissionen (10) eller i förordningar som styr enskilda sektorer.

Förordningar som rör inrapportering

>Plats för tabell>

15. Den stora mängd upplysningar som kommer in enligt dessa förordningar borde kunna garantera den insyn som behövs för att kommissionen skall kunna göra en finansiell, administrativ och rättslig uppföljning av fall och inspektioner på fältet.

Förordningar som rör administrativt samarbete

16. Rådets förordning (EEG) nr 1468/81 (11) fastställde reglerna för ömsesidigt bistånd mellan de ansvariga myndigheterna i medlemsstaterna vad gäller tull- och jordbruksärenden, och villkoren för samarbete mellan dem och kommissionen. Den förutser också ett utbyte av information i fall där inga påtagliga fakta ännu blivit fastställda, men som är eller skall komma under utredning. 1997 antog rådet en ny förordning (EG) som ersätter rådets förordning (EEG) 1468/81 för att förbättra organiseringen av åtgärderna för bekämpning av bedrägeri och för att garantera ett ständigt pågående skydd av gemenskapens yttre gränser genom ökat ömsesidigt bistånd och administrativt samarbete (12). Rådets förordning (EEG) nr 218/92 stadgar om administrativt samarbete på den indirekta beskattningens område.

17. Vad beträffar strukturfonderna styrs det administrativa samarbetet av principen om partnerskap. Det förutsätter en tät dialog mellan kommissionen och alla de behöriga nationella myndigheterna på central, regional och lokal nivå under programmens alla stadier. Artikel 4 i rådets förordning 2052/88 (13) kräver att partnerskapet skall utövas med full respekt för alla parternas institutionella, rättsliga och finansiella behörigheter.

Förordningar som rör kontroller

18. Rådets förordning (EG, Euratom) 2988/95 om skydd av gemenskapens finansiella intressen nalkas frågan om kontroller på platsen från två håll. Å ena sidan läggs några allmänna skyldigheter fast i artikel 8 i förordningen som rör de traditionella kontroller som medlemsstaterna utför. Uppgiften att harmonisera kontrollerna för att säkerställa en enhetlig stränghetsgrad i hela gemenskapen överlämnas till gemenskapslagstiftning för varje sektor. Å andra sidan stadgar artikel 9 i förordningen om vissa regler som gäller för kontroller som kommissionen utför, även om mer detaljerade bestämmelser finns att hämta i rådets förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 (14) och i lagstiftningen för sektorer.

19. Medlemsstaterna har alltså ansvaret för att garantera lagligheten och riktigheten både i åtgärder för att kräva tillbaka medel och i betalning av utgifter ur EUGFJ- garanti och strukturfonderna. Det är de som skall ingripa för att förebygga och lagsöka bedrägeri och oegentlighetsbrott och för att kräva tillbaka belopp som undanhållits eller betalats ut felaktigt. Det är kommissionens sak att se t