Kommissionens beslut

av den 19 juli 2000

om statligt stöd som beviljats av Spanien till förmån för sjötransportsektorn (nytt avtal om allmänna sjötransporttjänster)

[delgivet med nr K(2000) 2447]

(Endast den spanska texten är giltig)

(Text av betydelse för EES)

(2001/156/EG)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket i detta,

med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a i detta,

efter att enligt bestämmelserna i de nämnda artiklarna ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig(1), med beaktande av dessa yttranden, och

av följande skäl:

I. FÖRFARANDE

(1) I besvär som mottogs den 8 januari 1998 upplystes kommissionen om att Spanien hade infordrat anbud på tillhandahållande av sjöfartstjänster, som medförde förpliktelser vid allmän trafik mellan kontinentala Spanien och dess öar. Genom brev av den 26 januari 1998 upplyste kommissionen de spanska myndigheterna om sina betänkligheter beträffande avtalet och det sätt på vilket det hade tilldelats.

(2) Genom ett brev av den 5 mars 1998 informerade kommissionen Spanien om sitt beslut att inleda förfarandet enligt artikel 88.2 i fördraget med avseende på nämnda avtal, som ingåtts mellan Spanien och Compañía Trasmediterránea (nedan kallat Trasmed) den 20 januari 1998. Kommissionen gav de spanska myndigheterna en månad för att besvara de kommentarer som framställts om de grundläggande i frågorna av intresse i sammanhanget, och begärde samtidigt bekräftelse på att det statliga stödet upphävts inom tio vardagar från delgivningen av brevet.

(3) Kommissionens beslut att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning(2). Kommissionen uppmanade berörda parter att lämna synpunkter på avtalet.

(4) Kommissionen har mottagit yttranden i ärendet från berörda parter. Dessa har överlämnats till Spanien, som getts tillfälle att lämna synpunkter, vilka mottogs genom brev av den 18 mars, 7 april och 23 juli 1998, och dessutom hölls flera sammantraden, bl.a. ett den 3 juni 1999.

II. DETALJBESKRIVNING AV STÖDET

DEKRETET

(5) Genom ett brev av den 30 juli 1997 underrättade de spanska myndigheterna kommissionen, i enlighet med sitt åliggande enligt artikel 9 i rådets förordning (EEG) nr 3577/92(3), om sin avsikt att ändra det system som tillämpas på sjöfartscabotage i Spanien. De spanska myndigheterna informerades om att kommissionens avdelningar hade noterat flera problem, såväl med idén bakom förslaget till dekret om ändring av systemet som med utformningen av detta. De spanska myndigheterna ändrade en del av artiklarna, men den 19 september 1997 gick man vidare och godkände det kungliga dekretet 1466/1997(4) utan vidare samråd med kommissionens avdelningar. Inför vad som ansågs vara uraktlåtenhet att uppfylla åligganden, skickades ett brev till de spanska myndigheterna den 22 oktober 1997, vilket besvarades den 9 december 1997. En formell underrättelse skickades den 20 april 1998 och besvarades genom brev av den 27 maj och 8 juli 1998.

(6) I dekretet övervägs ett system med auktorisation av reguljärt sjöfartscabotage mellan den iberiska halvön och territorier utanför denna, samt mellan de senare. Tillhandahållande av sådana tjänster kräver förhandstillstånd, vars giltighet förutsätter uppfyllande av de förpliktelser vid allmän trafik (enligt vad som specificeras i artikel 4 i förordning (EEG) nr 3577/92) som den spanska sjöfartsförvaltningen efter eget val kan ålägga transportören. I dekretet föreskrivs också att de spanska myndigheterna kan ingå nödvändiga avtal om allmän trafik och göra sådana linjer tillgängliga för andra intresserade operatörer, om systemet med auktorisation inte garanterar en tillräcklig servicenivå på de nämnda reguljära cabotagelinjerna.

AVTALET

(7) Genom ett brev av den 2 oktober 1997 skickade de spanska myndigheterna till kommissionens avdelningar en kopia av de administrativa och tekniska villkor som skulle gälla vid tilldelning av ett avtal om förpliktelser vid allmän trafik på nio linjer till territorier utanför halvön. Det avtal med Trasmed om förpliktelser vid allmän trafik som då löpt i 20 år gick ut den 31 december 1997(5).

(8) Ett antal sammanträden hölls den 10, 15 och 16 oktober 1997 för att diskutera problemen med såväl det ändrade dekretet som det nya avtalet om förpliktelser vid allmän trafik. Eftersom det fanns meningsskiljaktigheter huruvida det kungliga dekretet var förenligt med förpliktelser vid allmän trafik, skickade kommissionens avdelningar ett antal frågor till de spanska myndigheterna, och flera sammanträden hölls för att diskutera och klara ut detaljerna i dessa frågor.

(9) Genom brev av den 27 november 1997 till den spanske ministern för offentliga arbeten förklarade kommissionen, att om de spanska myndigheterna inte kunde tillämpa förfarandet för avtal om förpliktelser vid allmän trafik enligt Gemenskapens riktlinjer om statligt stöd till sjötransport(6), var de skyldiga att anmäla varje nytt avtal om förpliktelser vid allmän trafik som statligt stöd. De spanska myndigheterna fäste inget avseende vid denna anmärkning.

(10) Huvuddragen i det ingångna avtalet är följande:

- Avtalet gäller tillhandahållande av reguljär sjötransport med passagerare och fordon i ett paket på tio linjer (nio med och en utan ersättning) mellan Barcelona-Valencia och Balearerna, mellan Cádiz och Kanarieöarna, mellan Almería-Málaga och Melilla, samt mellan Algeciras och Ceuta (den senare ingick utan ersättning).

- I budgeten anvisades ett anslag för ersättningar på 6600 miljoner spanska pesetas för en period av sex år med början 1998.

- Avtalet har formen av ett paket: Alla linjerna skall tilldelas ett enda företag genom anbud. Företaget har emellertid inte ensamrätt till linjerna, utan dessa skall vara öppna för andra aktörer, vilka måste uppfylla ett antal villkor för att bli godkända. Dessa villkor utgör förpliktelser vid allmän trafik.

- Avtalet skall ha en varaktighet av 6 + 2 + 2 (= 10) år, varvid den andra förlängningen förutsätter att kommissionen först konsulteras och lämnar sitt godkännande.

(11) Anbudsinfordran offentliggjordes i Boletín Oficial del Estado (allmänna tidningarna) den 17 december 1997, och i sammandrag i Lloyd's List den 23 december 1997. Sista datum för inlämnande av anbud var den 31 december 1997. Den 8 januari 1998 mottog kommissionen besvär från ett företag som ansåg sig ha lidit skada av den korta tid det hade till sitt förfogande för att utarbeta sitt anbud.

(12) Eftersom avtalet enligt den spanska förvaltningen följde riktlinjerna för stöd till sjötransport, anmäldes det inte som statligt stöd enligt artikel 88.3 i fördraget.

(13) När förfarandet inleddes uttryckte kommissionen, på grundval av de upplysningar den hade tillgång till, grundade tvivel på att åtgärden var förenlig med den gemensamma marknaden med avseende på såväl grunden för avtalet som det sätt på vilket det tilldelats. Kommissionen hyste oro i följande avseenden:

1. Offentliggörandet och frånvaron av en korrekt upphandling. Med hänsyn till avtalets storlek, varaktighet och vikt var den offentlighet som gavs åt upphandlingen och den tid anbudsgivarna hade till sitt förfogande för att lämna sina anbud otillräcklig.

2. Villkoren för andra tjänsteleverantörer, som trafikerar samma linjer parallellt och i konkurrens med leverantören av de förpliktelser vid allmän trafik som skall kompenseras, fastställdes inte på ett godtagbart sätt och i förväg.

3. Linjen Algeciras-Ceuta: Flera privata aktörer trafikerar för närvarande denna linje på affärsmässiga villkor. I avtalet reserveras rätten att bevilja finansiellt statligt stöd till den som har tilldelats avtal om förpliktelser vid allmän trafik i framtiden, om trafiken på linjen inte är stabil. I själva verket skulle ingen egentlig upphandling av denna tjänst genomföras, och följaktligen fanns det inte någon godtagbar metod för att bestämma en lämplig nivå för statlig finansiell ersättning för eventuella förpliktelser vid allmän trafik.

4. Varaktighet: Avtalet skulle gälla under sex år, med möjlighet till två förlängningar om vardera två år. Den första förlängningen på två år skulle göras om det på minst fem av de tio linjer avtalet omfattar inte tillkommit någon kommersiellt likvärdig trafik. Den andra förlängningen skulle göras efter anmälan till kommissionen. Tiden mellan upphandlingarna (avtalets kortaste effektiva varaktighet) skulle vara 6-10 år, vilket enligt kommissionens mening är alltför långt och onödigtvis skulle försvåra marknadens utveckling. Vidare uttrycktes oro över presentationen av avtalet i paketform, eftersom detta innebar att endast de största företagen eller en företagsgrupp kunde lämna anbud.

(14) Avtalet i dess nuvarande utformning motverkar i praktiken friheten att tillhandahålla cabotagetjänster mellan de spanska öarna från och med den 1 januari 1999 enligt förordning (EEG) nr 3577/92, vilket gäller såväl avtalets varaktighet som att samtliga linjer ingår i ett paket.

III. YTTRANDEN FRÅN BERÖRDA PARTER

COMPAÑÍA TRASMEDITERRÁNEA

(15) I den förklaring Trasmed skickade till kommissionen den 11 juni 1998 hävdade man att det inte fanns några effekter på handeln mellan medlemsstaterna, eftersom marknaden för sjötransport av passagerare, färjetrafik och ösabotage ännu inte liberaliserats i Spanien. I artikel 6 i förordning (EEG) nr 3577/92 befrias Spanien (bland andra medlemsstater) från skyldigheten att liberalisera sjöfartscabotage till början av 1999, vilket innebär att det inte finns någon konkurrens mellan spanska sjötransportföretag och redare med säte i andra medlemsstater, vars fartyg är registrerade i andra medlemsstater på denna marknad. Därför påverkas inte handeln mellan medlemsstaterna på något sätt. EG-domstolens rättspraxis anförs, där det fastställs att artikel 87 i fördraget inte är tillämplig på stöd som ges till företag som producerar varor eller tjänster i en sektor där det inte finns någon handel inom gemenskapen (domar av den 21 januari 1976 i mål C-40/75, Produits Bertrand SA mot kommissionen, och den 3 februari 1977 i mål C-52/76, Benedetti mot Munari)(7).

(16) Dessutom hävdades att de åtgärder Spanien vidtagit låg helt i linje med riktlinjerna för stöd till sjötransport. Beträffande avtalets varaktighet stöder sig riktlinjerna på en allmän och rimlig princip och fastställer en allmän tidsfrist, vilket ger medlemsstaterna visst utrymme för bedömningar.

(17) Beträffande förlängningen av avtalets varaktighet, ställdes vissa villkor för den första, nämligen att ett kommersiellt likvärdigt anbud inte hade kommit fram för fem av de tio linjer som omfattas av avtalet. Möjligheten till en andra förlängning är villkorlig och exceptionell, den kan förverkligas endast av hänsyn till det allmänna intresset och skall anmälas till kommissionen, som kan motsätta sig den.

(18) Beträffande offentlighet och upphandling framförde Trasmed uppfattningen att varken riktlinjerna eller förordning (EEG) nr 3577/92 om sjöfartscabotage fastställer några krav beträffande offentlighet eller innehåll vid medlemsstaternas offentliga upphandlingar. Följaktligen anser man att det står medlemsstaterna fritt att fastställa villkoren för denna offentlighet.

(19) Det påpekas att de krav på offentlighet som fastställs i den spanska lagstiftningen är väl anpassade till gemenskapens regler, och erinras om att "den tidsfrist på 13 dagar som föreskrivs i den spanska lagstiftningen för brådskande förfaranden inte är så kort och diskriminerande som kommissionen verkar hävda. Även om den inte är tillämplig på detta fall, finns det skäl att hänvisa till artikel 20" i rådets direktiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster(8), senast ändrad genom Europaparlamentets och rådets direktiv 97/52/EG(9). Den aktuella betalningen är inte något statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget till Trasmed, utan förpliktelser vid allmän trafik, som Spanien har skyldighet att kompensera.

(20) Beträffande tillämpningen av artikel 86.2 i fördraget upprepade Trasmed att företaget var berett att upplysa kommissionen om kostnaderna för tillhandahållande av dessa allmänna tjänster på var och en av de sjötransportlinjer avtalet omfattar, så att kommissionen får bevis för att den ersättning Spanien lämnar inte överstiger dessa tillkommande kostnader. Man angav att domstolen i sin dom av den 19 mars 1991 i mål C-202/88, Frankrike mot kommissionen(10), fastställt att två villkor måste vara uppfyllda för att undantaget i artikel 86.2 skall vara tillämpligt: att tillämpningen av konkurrensnormerna hindrar företaget från att fullgöra sitt åliggande, och att handeln mellan medlemsstaterna inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse.

(21) I föreliggande fall anser man att den ersättning staten betalar enligt avtalet avser tillhandahållandet av dessa nödvändiga tjänster, att en tillämpning av konkurrensreglerna skulle hindra detta tillhandahållande, och att den inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna, eftersom Trasmed inte verkar i sektorer som är öppna för konkurrens inom gemenskapens(11).

(22) I beslutet att inleda förfarandet begärde kommissionen av de spanska myndigheterna en bekräftelse på att betalningen av ersättning upphört. Trasmed påpekade att ett totalt och automatiskt upphörande av betalningen av denna ersättning allvarligt skulle hota fortsatt trafik.

ANAVE (ASOCIACIÓN DE NAVIEROS ESPAÑOLES

(23) ANAVE (den spanska redareföreningen) påpekar, att artikel 6.1 i förordning (EEG) nr 3577/92 innebär att förordningen inte är tillämplig på avtalet ifråga. Dessutom påpekas att tidsfristen på fem år för varaktigheten på ett avtal om förpliktelser vid allmän trafik endast är vägledande. I själva verket säger texten att "i princip bör den inte överstiga fem år", varför en varaktighet av sex år verkar vara helt rimlig och förenlig med riktlinjerna.

(24) ANAVE anför besvär över att kommissionen inte skiljer mellan den del av ersättningen som möjligen skulle kunna betraktas som statligt stöd och den del som utgör ersättning för tillhandahållande av allmän trafik, och inte har utvärderat de två komponenterna. Utan denna ersättning skulle Trasmed stå inför sådana ekonomiska problem att företaget inte skulle kunna upprätthålla trafiken och uppfylla nödvändig standard för kontinuitet, regelbundenhet och kvalitet.

(25) Man uppgav dessutom att de företag som hade klagat hos kommissionen över detta avtal satt med i ANAVE:s kommitté för reguljära linjer (som består av 21 sjötransportföretag, av vilka många konkurrerar med Trasmed om transport av passagerare och gods), och hade föreslagit att föreningen skulle dra avtalet inför spansk domstol. Kommittén studerade ärendet grundligt, men fann ingen grund för en sådan åtgärd, och avvisade därför förslaget.

FRED OLSEN SA

(26) Fred Olsen SA är ett spanskt rederi som konkurrerar med Trasmed på linjerna mellan Kanarieöarna (dock inte på någon av de linjer som berörs av det aktuella avtalet). Enligt Fred Olsen SA:s uppfattning skulle det bästa och effektivaste sättet för Spanien att ge statligt stöd till sjötransportförbindelser vara subvention av biljettpriserna, oberoende av vilken transportör som utnyttjas, eftersom man då skulle undvika att påverka transportörernas prissättning. Fred Olsen SA har stämt Spanien inför spansk domstol med avseende på det aktuella avtalet.

ASEMAR (ASOCIACIÓN DE EMPRESAS MARÍTIMAS)

(27) Asemar är en sammanslutning av kommersiella privata spanska företag, inklusive redare, bogserfartygsföretag och andra leverantörer av sjöfartstjänster.

(28) Beträffande offentligheten, tidsfristerna och den korrekta presentationen av upphandlingen påpekar de att 13 arbetsdagar som sammanföll med julledigheten var helt otillräckligt, vilket visas av det faktum att ingen annan än den tidigare operatören lämnade in något anbud i tid. Dessutom gavs knappast någon offentlighet åt upphandlingen utanför Spanien. Det enda som offentliggjordes var en kort sammanfattning i Lloyd's List den 23 december 1997.

(29) Asemar anser att de spanska myndigheterna borde ha satt ut en rimlig tidsfrist, i varje fall inte understigande en månad, för att anbudsgivarna skulle kunna utarbeta och lämna in sina anbud, särskilt med tanke på att det aktuella avtalet omfattade tio sjöfartslinjer. Dessutom anser man att anbudsinfordran (som offentliggjordes i Boletín Oficial del Estado och i sammanfattning i Lloyd's List den 23 december 1997) inte innehöll någon information om avtalet, utan endast en hänvisning till avtalsbestämmelserna, som man dessutom måste skaffa från generaldirektoratet för handelssjöfarten.

(30) Asemar anser att tre separata upphandlingar borde ha gjorts för den befintliga trafiken, dvs. Iberiska halvön-Balearerna, Iberiska halvön-Kanarieöarna och Iberiska halvön-Nordafrika, vilket skulle ha gjort det möjligt att bilda grupper av konsortier för att lämna in anbud. Man kunde då ha ingått ett eller flera, av varandra oberoende avtal med den grupp som hade lämnat det förmånligaste anbudet, vilket i skulle ha främjat konkurrensen och gett konsumenterna bättre möjligheter att välja.

(31) Enligt Asemars uppfattning är avtalets varaktighet, dvs. sex år plus en förlängning på två år, med möjlighet till ytterligare en förlängning på två år, oacceptabel enligt gällande riktlinjer för stöd till sjötransport, och får allvarliga effekter för den fria konkurrensen på marknaden för cabotage, som skall vara helt fri från och med den 1 januari 1999.

(32) Dessutom hävdar man att generaldirektoratet för handelssjöfarten, vid utövandet av sitt ansvar för att styra upphandlingen, inte visat nödvändig objektivitet och oberoende, vilket är viktigt för att garantera en lojal konkurrens. Generaldirektoratet deltar direkt i ledningen av Trasmed.

(33) Asemar menar att artikel 86.2 bör tolkas restriktivt, eftersom den medger ett undantag från tillämpningen av konkurrensreglerna. Enligt Asemar har Spanien aldrig på något övertygande sätt visat att trafiken inte skulle kunna bedrivas affärsmässigt utan ersättning.

(34) Asemar förklarar att man stämt de spanska myndigheterna inför spansk domstol med avseende på avtalet ifråga i detta fall, eftersom man anser att anbuds- och tilldelningsförfarandena strider mot spansk lag.

FLEBASA

(35) Flebasa, en leverantör av sjötransporttjänster på den spanska marknaden, påpekar med avseende på den "geografiska marknaden" för reguljära sjötransportlinjer i Spanien, att denna marknad består av de tre geografiska marknader som tidigare nämnts, nämligen Iberiska halvön-Balearerna, Gibraltar sund-Nordafrika, och Iberiska halvön-Kanarieöarna. Därför anser man det ologiskt att hävda att upphandlingen utgör ett enda paket, och att tilldela ett enda företag alla linjerna. Flebasa anser därför att den offentliga upphandlingen åtminstone borde ha delats upp i separata delar för var och en av de nämnda geografiska marknaderna, vilket är lämpligt med hänsyn till möjligheterna att utnyttja andra transportmedel. Konsumenterna kan i flertalet fall välja mellan sjötransport och flyg till Balearerna och Kanarieöarna. Detta val finns inte när det gäller Nordafrika, där man är hänvisad till enbart sjötransport.

(36) Flebasa hävdar också att det spanska regleringsorganet (generaldirektoratet för handelssjöfarten) inte visat det oberoende som krävs i ett system med lojal konkurrens.

(37) Enligt Flebasas uppfattning måste de villkor som tillämpas på andra ekonomiska aktörer vara objektiva och icke-diskriminerande, och det är oklart vilka kriterier de spanska sjöfartsmyndigheterna kommer att tillämpa för att ge tillstånd till andra företag som vill driva linjer parallellt med dem som drivs av det företag som tilldelats avtalet. Innan de ekonomiska aktörerna i de "icke reserverade" sektorerna går in på marknaden, måste de veta vilka uppgifter och skyldigheter de har, och dessa måste vara genomsynliga, objektiva och icke-diskriminerande, vilket inte är fallet för närvarande, eftersom myndigheterna kan ställa krav efter eget gottfinnande.

(38) Flebasa lämnar andra bevis för att den geografiska marknaden för reguljärt sjöfartscabotage i Spanien består av tre olika delar, vilket man också kan sluta sig till av bolagsrapporten från Trasmed, där de ekonomiska resultaten redovisas i tre delar, "Balearerna", "Sundet" och "Kanarieöarna".

IV. SPANIENS KOMMENTARER

(39) Beträffande kommissionens begäran att all utbetalning av statligt stöd enligt avtalet skall upphöra, uppger de spanska myndigheterna att detta är omöjligt av praktiska och juridiska skäl. Enligt de spanska myndigheterna är de belopp som betalas till Trasmed enligt detta avtal ersättning för tillhandahållande av en allmän tjänst, och utgör inte statligt stöd. Även om detta vore fallet, har kommissionen inte på något sätt bestämt eller underlättat bestämning av vilken del av betalningen som utgör sådant stöd. Dessutom skulle Trasmed, om staten ville avbryta utbetalningarna enligt avtalet, ha rätt att upphöra med de tjänster detta avser, som är sådan viktig trafik till perifera territorier utanför halvön som staten är skyldig att garantera enligt lagstiftningen.

(40) De spanska myndigheterna hänvisar till ett antal sammanträden och en skriftväxling mellan kommissionens avdelningar och det spanska ministeriet för allmänna arbeten, och till att de spanska myndigheterna alltid haft för avsikt att samarbeta i detta ärende.

(41) Enligt de spanska myndigheterna uppfylldes i detta fall de tidsfrister som krävs i såväl gemenskapens som nationell lagstiftning, eftersom några exakta normer för offentliggörande av avtal om allmän trafik inte fastställs i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till sjötransport. Dessa anger endast att "upphandlingarna skall offentliggöras på lämpligt sätt". Eftersom anbudet på detta avtal antogs enligt artiklarna 72 och 79 i lag 13/1995 av den 18 maj 1995 om offentlig upphandling(12), en lag som innefattar just rådets direktiv om offentlig upphandling 92/50/EEG(13), 93/36/EEG(14) och 93/37/EEG(15), senast ändrade genom direktiv 97/52/EG.

(42) Det brådskande förfarande som föreskrivs i den spanska lagstiftningen måste tillämpas, eftersom det tidigare avtalet höll på att gå ut, och de spanska myndigheterna ville undvika att trafiken avbröts, vilket skulle ha fått synnerligen allvarliga följder.

(43) Beträffande linjen Algeciras-Ceuta anser de spanska myndigheterna att kommissionen inte har förstått den verkliga avsikten med atgärden, som är förebyggande och inriktad på att tillhandahålla en viss servicenivå på linjen. Bakgrunden är att en av de tre privata aktörer som för närvarande trafikerar linjen nyligen har haft tekniska svårigheter, medan en annan har haft finansiella problem. Denna klausul avspeglar enligt de spanska myndigheterna en hypotetisk möjlighet, inte någon påtaglig och verklig situation.

(44) Genom andra kontakter med kommissionens avdelningar atog sig de spanska myndigheterna att utesluta denna linje från avtalet, och skulle det vid någon bestämd tidpunkt i framtiden uppstå behov av att driva trafik mot ersättning på linjen, kommer denna trafik att påbörjas endast efter ett helt öppet allmänt anbudsförfarande och i enlighet med det förfarande som fastställs i riktlinjerna för statligt stöd.

(45) Beträffande de villkor som skall tillämpas på andra aktörer enligt det kungliga dekretet 1466/1997, bekräftade de spanska myndigheterna i sitt brev av den 7 april 1998 att dessa villkor kommer att bli mindre strikta än kraven för de linjer som ingår i detta avtal. En serie sammanträden hölls med de spanska myndigheterna för att lösa kvarstående problem rörande dekretet. Sedan de spanska myndigheterna i december 1998 gjort ett skriftligt åtagande att ändra nämnda kungliga dekret med beaktande av kommissionens invändningar, lade de fram ett förslag till ändrat dekret, som för närvarande granskas i samband med motsvarande överträdelseförfarande.

(46) Beträffande avtalets varaktighet anser de spanska myndigheterna att eftersom riktlinjerna för statligt stöd fastställer att avtalets varaktighet skall begränsas till en rimlig tidrymd som "i princip inte bör överstiga fem år", kan det finnas skäl som motiverar en längre tidrymd. Efter samtalen med kommissionens avdelningar har emellertid de spanska myndigheterna lovat begränsa avtalets varaktighet till 42 månader, varigenom dess giltighet förlängs till den 26 juli 2001.

(47) Som skäl för att avtalet ingåtts i form av ett paket anger de spanska myndigheterna att valet av linjer i avtalet följer de regler som fastställs i förordning (EEG) nr 3577/92. Sedan linjerna valts ut, igångsattes en uttömmande studie för att fastställa den trafiknivå och den turtäthet som måste garanteras för att tillgodose den väntade efterfrågan. Man gjorde då en ekonomisk analys av följande tre bärkraftiga alternativ för avtalet: separata avtal per linje, avtal per havszon, dvs. tre separata avtal för trafik till Balearerna, Kanarieöarna respektive Ceuta och Melilla, samt ett övergripande avtal. Sedan alla alternativ analyserats, kom man till slutsatsen att ett enda avtal skulle bli mindre betungande för statens resurser.

(48) De spanska myndigheterna har avvikande åsikt om vad de anser vara en obestämd klassning som statligt stöd från kommissionens sida, eftersom denna inte särskiljer eller anger vilken del av det belopp Trasmed erhåller som kan anses vara statligt stöd. Inte heller godtar man uttalandet att betalningarna till Trasmed skulle kunna ge företaget en förmånsställning gentemot andra. Enligt de spanska myndigheternas åsikt uppfyller avtalets innehåll definitionen på ett avtal av allmänt intresse, som inte behöver anmälas.

(49) Enligt förfarandet i artikel 88.2 i fördraget har de spanska myndigheterna getts tillfälle att lämna synpunkter på yttrandena från berörda tredje parter.

V. UTVÄRDERING AV STÖDET

(50) De huvudpunkter som diskuterades då undersökningsförfarandet C 10/98 inleddes var offentligheten, frånvaron av en godtagbar upphandling, linjen Algeciras-Ceuta, de villkor som skulle tillämpas på andra tjänsteleverantörer, avtalets varaktighet samt utformningen av avtalet som ett paket.

FÖREKOMST AV STÖD

Offentlighet och frånvaro av ett lämpligt anbudsförfarande

(51) I gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till sjötransport fastställs att "upphandlingarna skall offentliggöras på lämpligt sätt (...) för att garantera att alla företag i gemenskapen (...) har samma möjligheter". Å andra sidan fastställs i förordning (EEG) nr 3577/92 att "när en medlemsstat ingår avtal om allmän trafik eller ålägger ett rederi förpliktelser vid allmän trafik skall detta ske på icke- diskriminerande grund med hänsyn till alla rederier inom gemenskapen" (artikel 4.1, andra stycket) och att "om detta är tillämpligt måste en eventuell ersättning för förpliktelser vid allmän trafik vara tillgänglig för alla rederier inom gemenskapen" (artikel 4.2, andra stycket).

(52) Upphandlingen offentliggjordes i Boletín Oficial del Estado den 17 december 1997 och i sammanfattning i sjöfartspublikationen Lloyd's List den 23 december 1997. Tidsfristen för anbudsinlämning löpte ut den 31 december 1997.

(53) När förfarandet inleddes, uttryckte kommissionen sin åsikt att den tidsfrist anbudsgivarna fick för att lägga fram sina anbud var otillräcklig med hänsyn till avtalets omfattning, varaktighet och betydelse. Det tillämpade förfarandet var bristfälligt när det gällde såväl aktörer i Spanien som andra aktörer i gemenskapen.

(54) Såväl den spanska regeringen som Trasmed erinrar om att riktlinjerna för stöd till sjötransport inte anger några exakta regler för offentliggörande av avtal om allmän trafik. De påpekar även att upphandlingen meddelades enligt spansk lagstiftning, som innefattar rådets direktiv 92/50/EEG, 93/36/EEG och 93/37/EEG. Såväl den spanska regeringen som Trasmed anser att upphandlingen offentliggjordes enligt tillämplig lagstiftning.

(55) Å andra sidan försvarar man den brådskande handläggningen av tilldelningen med att det tidigare avtalet löpte ut den 31 december 1997. Genom att offentliggöra anbudsinfordran den 17 december 1997 ville de spanska myndigheterna undvika ett avbrott i trafiken, som de anser hade kunnat inträffa snabbt med synnerligen allvarliga följder.

(56) Anbudsinfordran offentliggjordes alltför sent för att aktörerna skulle kunna utarbeta sina anbud på ett korrekt sätt. Det faktum att inget anbud mottogs från någon annan part än den tidigare aktören stöder kommissionens åsikt att upphandlingen inte var korrekt med hänsyn till den otillräckliga offentligheten och tiden för att berörda parter skulle kunna utarbeta sina anbud.

(57) Kommissionen noterar de spanska myndigheternas argument att de var tvungna att använda detta förfarande för att undvika ett avbrott i denna nödvändiga trafik. Den kan emellertid inte godta detta, eftersom de spanska myndigheterna kunde ha inlett förfarandet så långt i förväg att upphandlingen kunde påbörjas utan att nämnda nödvändiga trafik äventyrades.

(58) Följaktligen anser kommissionen av ovan anförda skäl att det förfarande som tillämpades för offentliggörande av anbudsinfordran och tilldelning av avtalet inte följer riktlinjerna för statligt stöd.

Linjen Algeciras-Ceuta

(59) När förfarandet inleddes noterade kommissionen, att Spanien hade reserverat sig rätten att tilldela Trasmed förpliktelser vid allmän trafik mot ersättning på denna linje av godtyckliga skäl och till ett godtyckligt pris och utan offentlig upphandling, trots att för närvarande tre aktörer utöver Trasmed trafikerar linjen.

(60) Även om denna linje inte ingick i anbudet, fogades den i avtalsbestämmelserna till listan över de linjer med förpliktelser vid allmän trafik som tjänsteleverantören skulle trafikera, även om denne för närvarande är skyldig att hålla en viss servicenivå på denna linje utan ersättning.

(61) De spanska myndigheterna har noterat de betänkligheter kommissionen uttryckt, och har uteslutit denna linje från avtalet. De har dessutom upplyst kommissionen om att Trasmed trafikerar linjen utan finansiell ersättning. Kommissionen betraktar denna del av ärendet som avslutad.

Villkor som skall tillämpas på andra tjänsteleverantörer

(62) När förfarandet inleddes noterade kommissionen, att de villkor som skulle tillämpas på andra tjänsteleverantörer som trafikerar samma linjer i direkt konkurrens med den leverantör som åtagit sig förpliktelser vid allmän trafik mot ersättning inte hade fastlagts på ett godtagbart sätt.

(63) Efter flera sammanträden som rörde detta tema lovade de spanska myndigheterna att ändra den juridiska ramen på detta område (kungligt dekret 1466/1997) och ta hänsyn till de betänkligheter som uttryckts av kommissionens avdelningar, vilka har mottagit ett reviderat förslag till text som i princip följer förordning (EEG) nr 3577/92 om sjöfartscabotage. Kommissionen har emellertid tillfälligt uppskjutit ett överträdelseförfarande gentemot det spanska kungliga dekretet, eftersom ett prejudicerande beslut i samma ärende vilar hos domstolen(16).

(64) Beträffande de tidigare nämnda punkterna, och särskilt när det gäller offentligheten och frånvaron av en godtagbar upphandling, måste det emellertid påpekas att inte alla villkor som fastställs i detta avseende i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till sjötransport uppfyllts i ärendet. Det tillämpade förfarandet fyller inte kraven, särskilt när det gäller upphandlingens offentlighet. Dessutom var den tidsfrist som gavs åt berörda parter för att utarbeta sina anbud alltför kort.

(65) Det bör erinras om att avtalet om allmän trafik trädde i kraft i början av 1998, dvs. innan cabotage i Spanien enligt förordning (EEG) nr 3577/92 var helt fritt. Det måste emellertid beaktas att Trasmed inte bara bedrev cabotage utan även internationell sjöfart (t.ex. passagerar- och godstrafik på linjen mellan Algeciras i Spanien och Tanger i Marocko). Eftersom internationell sjöfart hade liberaliserats redan före 1998(17), var dessa förbindelser med nödvändighet öppna för konkurrens från andra aktörer i gemenskapen under det året.

(66) Kommissionen anser därför, på grundval av EG-domstolens beslut av den 25 mars 1998 i mål C-174/97, FFSA och andra mot kommissionen (La Poste)(18), där de besvär som inlagts mot förstainstansrättens dom av den 27 februari 1997 i mål T-106/95(19), avslogs, att Spanien har beviljat statliga medel (som en följd av en felaktig tillämpning av förfarandet), som hotar att snedvrida konkurrensen och gynna ett visst företag (Trasmed), och som därför påverkar handeln mellan medlemsstaterna, sedan början av 1998. Därför utgör nämnda avtal statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget. Sådant stöd skall anmälas enligt artikel 88 för att utvärderas enligt de allmänna reglerna för statligt stöd. I detta avseende ingicks avtalet av de spanska myndigheterna utan föregående anmälan, och bryter alltså mot artikel 88.3 i fördraget.

FÖRENLIGHET

(67) Även om stödet faller under tillämpningsområdet för artikel 87.1 i fördraget, är det nödvändigt att fastställa om man kan tillämpa något medgivande eller undantag enligt artiklarna 87.2-3 eller 86.2 i fördraget.

(68) Stödet ifråga kan inte anses omfattas av artikel 87.2 i fördraget, eftersom det inte rör sig om något stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, eller är avsett att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller av effekterna av Tysklands delning.

(69) I artikel 87.3 i fördraget fastställs att stöd kan anses vara förenligt med den gemensamma marknaden. Förenligheten med fördraget skall fastställas med hänsyn till hela gemenskapen, och inte enbart till den enskilda medlemsstaten. För att garantera att den gemensamma marknaden fungerar väl, och med hänsyn till den princip som formuleras i artikel 3 g i fördraget, måste de undantag som medges i artikel 87.3 tolkas restriktivt när man analyserar ett stödsystem eller ett konkret stödbeslut. Motsatsen skulle innebära att sektorer eller företag i vissa medlemsstater gynnades, vilket skulle stärka deras finansiella situation på ett konstlat sätt samt påverka handeln mellan medlemsstater och snedvrida konkurrensen, utan att detta motiverades av den hänsyn till gemenskapens intresse som krävs i artikel 87.3.

(70) Enligt artikel 87.3 a medges stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning. Även om flera regioner i Spanien uppfyller kraven för beviljande av regionalt stöd i artikel 87.3 a, beviljades det aktuella stödet inte inom något stödsystem som primärt syftade till att främja regional utveckling. I varje fall berättigar artikel 87.3 a inte något stödsystem som, i likhet med det här aktuella, inte följer gemenskapens riktlinjer för stöd till vissa känsliga sektorer, bland annat sjötransport.

(71) Beträffande de undantag som medges i artikel 87.3 b, är det aktuella stödsystemet inte avsett att främja genomförande av viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller att avhjälpa en allvarlig störning i Spaniens ekonomi, och har inte heller de egenskaper som är typiska för sådana projekt.

(72) När det gäller det undantag som medges i artikel 87.3 c för stöd avsett att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter, är slutsatsen att det aktuella stödet inte är av sådan art att det kan f.oa driftsstöd enligt bestämmelserna i detta stycke.

(73) Det undersökta stödet uppfyller inte de krav som måste ställas för att medge undantag, och de spanska myndigheterna har inte heller åberopat något av dessa undantag i sina kontakter med kommissionen.

(74) Även om stödet tillhörde någon av dessa kategorier, skulle detta inte undanröja kravet att stödsystemet, innan det tillämpas, skall anmälas till kommissionen enligt artikel 88, vilket de spanska myndigheterna inte har gjort.

Undantaget i artikel 86.2

Tjänst av allmänt ekonomiskt intresse

(75) När förfarandet inleddes förklarade kommissionen att den inte hade tillräckliga upplysningar för att avgöra om artikel 86.2 i fördraget var tillämplig på det aktuella avtalet.

(76) I artikel 86.2 fastställs följande:"Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (...) skall vara underkastade reglerna i detta fördrag, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs(20)."

(77) Domstolen fastställde i sin dom av den 10 december 1991 i mål C-179/90, Merci convencionali porto di Genova(21) att "i detta avseende bör påpekas att varken av de domslut som överlämnats av den nationella domstolen eller av de kommentarer som lagts fram inför denna domstol framgår att hamnverksamheten har något allmänt ekonomiskt intresse av särskild karaktär i jämförelse med andra ekonomiska verksamheter, och att även om man antog att detta vore fallet, skulle en tillämpning av fördragets regler, och särskilt de som avser konkurrens och fri omsättning, inte kunna hindra utförandet av nämnda uppgift".

(78) I det avtal som anbudet gäller fastställs en hel rad särskilda uppgifter som anbudsgivaren skall utföra. Kriterierna avser dels de olika linjerna för trafiken, dels vinter- och sommarsäsongerna, och dessutom ställs allmänna krav beträffande de egenskaper fartygen skall uppfylla. Det skall också påpekas att avtalet om allmän f trafik avser befordran av passagerare och fordon. I följande tabell sammanfattas några av de viktigaste villkoren det företag som har i uppdrag att genomföra avtalet om allmän trafik skall uppfylla.

Tabell 1

>Plats för tabell>

(79) Enligt resonemanget i nämnda mål C-179/90 Merci convencionali porto di Genova är den första fråga som skall ställas, i vad mån de särskilda kraven i det avtal om allmän trafik som anförtrotts åt Trasmed kan anses vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

(80) De spanska myndigheterna försäkrade att utan ersättning kunde marknadskrafterna inte garantera att väsentliga sjötransporttjänster ställs till förfogande med tillfredsställande regelbundenhet, kontinuitet, kapacitet, kvalitet och prissättning under hela året.

(81) Enligt gemenskapens riktlinjer om statligt stöd till sjötransport "förstås med förpliktelser vid allmän trafik varje förpliktelse som åläggs ett företag för att garantera leverans av väsentliga sjötransporttjänster som fyller bestämda krav på kontinuitet, kapacitet, kvalitet och prissättning, vilka företaget inte skulle acceptera om det endast tog hänsyn till sina ekonomiska intressen. Vissa förpliktelser vid allmän trafik kan läggas på reguljär trafik (...) i sådana fall då marknadskrafterna inte garanterar en tillfredsställande prestationsnivå".

(82) På grundval av den information kommissionen har tillgång till(22), konstaterade den att den konkurrens Trasmed möter på de aktuella linjerna avser fraktfart, som inte ingår i avtalet om allmän trafik, och vars fartyg inte på något sätt fyller de kriterier för passagerarkapacitet som fastställs i nämnda avtal. Å andra sidan måste man hålla i minnet, att under hela förfarandet har ingen av Trasmeds potentiella konkurrenter förklarat sig vara i stånd att uppfylla de minimikriterier som fastställs i det avtal som ingåtts med Spanien utan behov av ersättning.

(83) De spanska myndigheterna har till kommissionen överlämnat en studie(23) som gjorts av ett oberoende organ, Universidad Politécnica de Madrid, av de extra kostnader uppfyllandet av avtalet om allmän trafik för med sig.

(84) Enligt denna analys är det i första hand följande två förpliktelser som vållar extra kostnader, och som transportföretaget inte skulle acceptera om det inte fanns några förpliktelser vid allmän trafik:

- Entreprenörens förpliktelse att bedriva trafik under hela året och under hela den tid koncessionen på linjerna gäller, med de variationer i trafiken mellan hög- och lågsäsong som framgår av anbudshandlingarna.

- Kravet att på kortast möjliga tid ersätta varje fartyg som inte kan genomföra trafiken (inte för underhåll, men på grund av haverier, olycksfall etc.). Den maximala tiden för ersättning är tiden för en tur- och returresa, om denna tar mer än 24 timmar, eller 24 timmar, om restiden understiger denna tid.

(85) Enligt uppgift från de spanska myndigheterna är säsongvariationen extrem på alla de linjer upphandlingen avser, med en stark koncentration till högsäsongen av passagerare och deras fordon. Om man analyserar antalet passagerare och fordon som transporterades på linjerna under 1993, 1994, 1995 och 1996 - den period som studerades innan upphandlingen inleddes - kan man konstatera att 55-60 % av den årliga efterfrågan på passagerar- och fordonstransport infaller under högsäsongen, i huvudsak under sommarsemestern(24), och 40-45 % under återstoden av året (cirka sju månader). Detta förklarar den låga beläggningen under större delen av året.

(86) Detta säger emellertid inte hela sanningen. I ekonomiska termer är trafiken ännu mera säsongbetonad, eftersom taxorna under icke högsäsong i medeltal är mycket lägre än under den stora rusningen av passagerare och fordon. De sammantagna effekterna på intäkterna gör att 60-65 % av dessa är koncentrerade till sommaren, medan 35-40 % faller på resten av året.

(87) Av det sagda framgår att det inte finns någon betydande konkurrent som täcker all trafik med passagerare och fordon på de aktuella linjerna och som skulle kunna erbjuda en trafik som fyller kriterierna för frekvens, kapacitet och kontinuitet under hela året, eller kan ersätta ett fartyg på cirka 24 timmar (nedan kallas detta grundläggande krav), vilket avtalet om allmän trafik kräver.

(88) Av dessa skäl godtar kommissionen argumentet att de två anförda grundläggande kraven markerar en skillnad mellan den allmänna trafik Trasmed bedriver enligt avtalet och den trafik som erbjuds på marknadsmässiga villkor (t.ex. konkurrenternas). De tilläggskrav som belastar Trasmed kan därför anses vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

(89) De grundläggande kraven, liksom övriga krav (maximipriser etc.) som med nödvändighet följer de förra som en oskiljbar del av avtalet om allmän trafik, tillämpas endast på det företag som fått i uppdrag att genomföra ett sådant avtal, i detta fall Trasmed.

(90) De kostnader som genereras av uppfyllandet av dessa särskilda kriterier, och som läggs till de krav trafik på marknadsmässiga villkor ställer, är extra kostnader som svarar mot de förpliktelser vid allmän trafik som avtalet om allmän trafik ålägger företaget.

(91) Eftersom det inte finns några betydande konkurrenter som transporterar passagerare och fordon på de aktuella linjerna, anser kommissionen sammanfattningsvis att de extra kostnader som beräknats av experten, och för vilka Trasmed bör ha ersättning, är de tilläggskostnader som orsakas av trafiken under lågsäsong (för att uppfylla såväl grundläggande som sekundära krav) och de tilläggskostnader som orsakas av kravet på att kunna ersätta fartyg inom cirka 24 timmar.

Nödvändighet - Likvärdighet

(92) I brist på en godtagbar upphandling (se skälen 51-58) kan man inte utgå från att den ersättning som beviljats Trasmed motsvarar de priser som skulle ha bestämts på marknadsmässiga grunder under samma förhållanden. Därför krävs en analys av huruvida den beviljade ersättningen överskrider vad som krävs för att kompensera kostnaderna för de förpliktelser vid allmän trafik som åläggs företaget i avtalet om allmän trafik.

(93) I domen i ovan citerade mål La Poste(25) hävdade EG-domstolen att "genom att betala statligt stöd kan man, enligt artikel 86.2 i fördraget, kringgå förbudet i artikel 87 i detta fördrag, eftersom det enda syftet med det aktuella stödet är att ersätta de extra kostnader som orsakas av uppfyllandet av det särskilda uppdrag som åligger ett företag som tilldelats uppgiften att fullgöra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, och att det blir nödvändigt att bevilja stödet för att detta företag skall kunna fullgöra sina förpliktelser vid allmän trafik på ekonomiskt likvärdiga villkor".

(94) Det bör också erinras om att de spanska myndigheterna publicerade annonsen med infordran av anbud på avtalet om allmän trafik den 17 december 1997, och att anslaget till detta var 1100 miljoner pesetas (cirka 6600000 euro) per år. I anbudsförfarandet lämnade Trasmed ett anbud på 950 miljoner pesetas (circa 5700000 euro) per år för avtalet.

(95) Sedan den exakta innebörden av förpliktelserna vid allmän trafik fastställts inom ramen för avtalet om allmän trafik, måste det fastställas i vilken mån trafiken skall subventioneras, och om ersättningarna kan försvåra utvecklingen av handeln inom gemenskapen.

(96) I den studie experten genomfört grundas uppskattningen av den minsta ersättning som krävs på de extra kostnader som följer av en garanti att förpliktelserna vid allmän trafik uppfylls under lågsäsong. Lågsäsongen är den tidsperiod då det, enligt vad som hävdas, uppstår stora förluster i driften till följd av de förpliktelser vid allmän trafik (extra tjänster under lågsäsong, uppfyllande av alla övriga krav och möjlighet att ersätta fartyget inom 24 timmar) som åläggs genom avtalet om allmän trafik(26).

(97) Med dessa förutsättningar har experten i första kolumnen i följande tabell tagit upp de extra kostnader för de sju linjer (av nio), som enligt denne orsakade ett årligt underskott. De andra två kolumnerna avspeglar Trasmeds verkliga resultat under 1998-99, såväl på alla linjer som på de linjer som uppvisar ett årligt nettounderskott.

Tabell 2

>Plats för tabell>

(98) Kommissionen noterar att vissa av linjerna inte drabbas av något årligt underskott. Avtalet om allmän trafik ställer emellertid även på dessa linjer extra krav på kontinuitet, turtäthet och kapacitet, som orsakar kostnader och minskar företagets vinst. Även om nämnda linjer inte berörs av förpliktelser vid allmän trafik, bidrar de till att lätta Trasmeds finansiella börda, och minskar därmed anspråken på statliga resurser för ersättning.

(99) I detta avseende, och även om Trasmed inte beviljats exklusiv rätt till tillgång till marknaden, bör det erinras om EG-domstolens utlåtande av den 19 maj 1993 i mål C-320/91 (Corbeau)(27). Domstolen fastställde att "den förpliktelse" som vilar på innehavaren av nämnda uppdrag att garantera sina tjänster på likvärdiga ekonomiska villkor förutsätter möjlighet till kompensation mellan lönsamma och mindre lönsamma sektorer av verksamheten, och motiverar följaktligen en begränsning av konkurrensen från privata företagare i de ekonomiskt lönsamma sektorerna.

(100) Om privata företagare fick tillstånd att konkurrera med innehavaren av de exklusiva rättigheterna på sektorer de förstnämnda valt och i vilka dessa rättigheter gäller, skulle de i själva verket kunna koncentrera sig på ekonomiskt lönsamma verksamheter och där erbjuda förmånligare taxor än de som tillämpas av innehavarna av de exklusiva rättigheterna, eftersom de, till skillnad från de sistnämnda, inte har några ekonomiska förpliktelser att kompensera förlusterna inom de icke lönsamma sektorerna med vinster som erhållits i de mera lönsamma sektorerna.

(101) Med tanke på möjligheten till korsvis subvention mellan olika linjer framgår av det sagda att det statliga stöd som beviljats Trasmed inte överstiger den minsta ersättning som behövs för att uppväga de extra kostnader som uppkommer vid fullgörande av de grundläggande kraven i avtalet om allmän trafik. Det totala underskott Trasmed uppvisade under 1998 och 1999 var 931 respektive 1002 miljoner pesetas. Dessa belopp motsvarar i stort sett de 950 miljoner pesetas som årligen erhållits i statligt stöd, och understiger de förutsedda totala extra kostnader på 1330 miljoner pesetas som experten beräknat.

(102) Siffrorna i tabellen ovan visar ocksa att den metod Trasmed valt för att beräkna förlusterna, där man tar hänsyn till resultaten från alla linjerna i paketet, kräver mindre statliga resurser (lägre ersättning) än om man hade valt en metod där ersättningen bestämdes linje för linje, eftersom en sådan inte skulle dra fördel av de vinster som uppstår på de två lönsamma linjerna.

(103) På begäran av kommissionen, och i syfte att verifiera de resultat som erhållits med den metod som tillämpas i tabell 2, gjorde experten en samlad beräkning av totala kostnader och intäkter för ett företag med uppdrag att genomföra avtalet om allmän trafik (med beaktande av den totala verksamheten på de undersökta linjerna, inberäknat fraktfart) under låg- och högsäsong(28).

Tabell 3

>Plats för tabell>

(104) Som framgår av tabell 3 är rörelseresultatet från resorna negativt, om man endast räknar med passagerarna och deras fordon (som omfattas av avtalet om allmän trafik), under såväl lågsäsong som högsäsong. Om man tar hänsyn till hela trafikflödet(29) kompenseras emellertid underskottet i viss mån av den samtidiga godstransporten (som inte ingår i avtalet om allmän trafik), och resultatet blir ett underskott under lågsäsong (-1803 miljoner pesetas) men ett avsevärt överskott under högsäsong (267 miljoner pesetas). Detta bekräftar den tidigare påpekade uttalade säsongvariationen i färjetrafiken, som ingår i avtalet om allmän trafik.

(105) För att med denna metod beräkna de extra kostnader som orsakas av förpliktelserna vid allmän trafik i avtalet om allmän trafik, måste man komma ihåg att trafiken med passagerare/fordon under lågsäsong uppvisar ett underskott på 4200 miljoner pesetas. Även om detta i någon mån kompenseras av de positiva resultaten av godstransporten, blir det samlade underskottet ändå 1803 miljoner pesetas under lågsäsong. Om man ställer samman underskottet under lågsäsong med vinsterna under högsäsong får man en samlad förlust på 1536 miljoner pesetas. Då detta belopp endast avspeglar förlusterna på trafiken under lågsäsong med passagerare och fordon, som kompenseras av alla övriga resultat under hela året, kan man hävda att driftsunderskottet på 1536 miljoner pesetas utgör extra kostnader för förpliktelser vid allmän trafik i avtalet om allmän trafik.

(106) Slutsatsen blir att resultaten av de metoder som tillämpas i tabell 2 och tabell 3 blir likartade när det gäller de extra kostnaderna för förpliktelser vid allmän trafik: 1300 respektive 1536 miljoner pesetas.

(107) Eftersom de två beräkningar som gjorts av experten är sinsemellan samstämmiga, och eftersom den andra - som beaktar de totala kostnaderna och intäkterna under låg- och högsäsong - bekräftar giltigheten av den på sätt och vis mera pragmatiska linjen i den första, kan kommissionen godta analysen. I detta sammanhang bör det noteras att ingen av de berörda parterna lagt fram någon som helst jämförande studie av detta slag under förfarandet.

(108) Man måste också komma ihåg att Trasmed lade fram ett anbud på 950 miljoner pesetas som godkändes av de spanska myndigheterna och som ligger under det lägsta av de resultat som experten kommit fram till (1300 miljoner pesetas).

(109) Eftersom kommissionen godtar den metod som tillämpats för att uppskatta de extra kostnader som orsakas av genomförandet av avtalet om allmän trafik, kan man alltså dra slutsatsen att de 950 miljoner pesetas som beviljats Trasmed inte överstiger det minimum som är nödvändigt för att uppfylla förpliktelserna vid allmän trafik, varken med hänsyn till de grundläggande kraven eller till andra krav som ställs i avtalet om allmän trafik.

(110) Man kan också dra slutsatsen att det aktuella avtalet om allmän trafik inte ger någon oskälig ersättning, och att ersättningsmekanismen följaktligen inte medger någon korsvis subvention av Trasmeds andra rutter (som inte ingår i avtalet om allmän trafik).

(111) Även om stödet inte har beviljats efter någon godtagbar upphandling, är det alltså nödvändigt för att garantera leverans av en väsentlig tjänst och förenligt med de eftersträvade målen, vilket har visats ovan.

ÅTERVERKNINGAR PÅ DEN MELLANSTATLIGA HANDELN

(112) Enligt artikel 86.2 i fördraget får å andra sidan inget undantag, i synnerhet inte från konkurrensreglerna, påverka utvecklingen av handeln i en omfattning som strider mot gemenskapens intressen. I samband med de möjliga effekterna på förutsättningarna för handeln noterar kommissionen följande punkter:

- Avtalets första år (1998): Under det första avtalsåret är, eller var, de aktuella linjerna enligt förordning (EEG) nr 3577/92(30) reserverade för fartyg som förde spansk flagg.

- Varaktighet: När förfarandet inleddes påpekade kommissionen att avtalets i varaktighet i upphandlingen var fastställd till sex år, med möjlighet till två förlängningar på vardera två år. I specifikationerna till avtalet ställdes som villkor för den andra förlängningen (efter åtta år) att kommissionen konsulteras i förväg. Avtalets varaktighet bestämd på detta sätt skulle ha hindrat liberalisering av sjöfartscabotaget enligt förordning (EEG) nr 3577/92 (...). Dessutom överträddes bestämmelserna i riktlinjerna för statligt stöd till sjötransport, eftersom det rörde sig om förpliktelser vid allmän trafik. Riktlinjerna föreskriver att "varaktigheten av avtal om allmän trafik skall begränsas till en rimlig tidrymd (i princip skall den inte överstiga fem år) (...). När avtalet löper ut, skall en ny upphandling göras i enlighet med det förfarande som beskrivs ovan".

Därför har de spanska myndigheterna lovat att avtalet inte skall löpa längre än till den 26 juli 2001 (42 månader). Varje avtal som ersätter det skall träda i kraft när nuvarande avtal löper ut, och det skall uppfylla gemenskapens lagstiftning (en upphandling som skall vara offentlig, genomsynlig och ickediskriminerande). De spanska myndigheterna har lovat upphöra med att betala stöd enligt detta avtal senast vid nämnda tidpunkt.

- Avtalets paketform: När förfarandet inleddes, påpekade kommissionen att de spanska myndigheterna inte på något godtagbart sätt hade förklarat varför de nio (eller tio) linjerna måste presenteras som ett paket och upphandlas i ett enda avtal, vilket i praktiken hotade att försvåra den liberalisering av sjöfartscabotage som föreskrivs i förordning (EEG) nr 3577/92.

Kommissionen ville förklara att medlemsstaterna, i syfte att skapa balans mellan statskassans uppgifter och kraven på tillträde till marknaden, vill ha utrymme för bedömning huruvida upphandling av avtal med förpliktelser vid allmän trafik skall göras linje för linje eller för flera rutter i ett paket. Som kommissionen påpekade när förfarandet inleddes, finns det betänkligheter mot vissa formuleringar i avtalet, såväl med avseende på dess varaktighet som på erbjudandet av rutterna i ett enda avtal, eftersom detta kan försvåra liberaliseringen av cabotaget och försvaga konkurrensen(31). Eftersom avtalet emellertid nu är begränsat till 42 månader, och risken för negativa effekter på utvecklingen av handeln och konkurrensen därmed är begränsad, har kommissionen beslutat att inte insistera på denna punkt.

- De spanska myndigheterna har också lovat att varje efterföljare till avtalet skall beakta tillämpliga krav från gemenskapen (avtalstid ej överstigande fem år, åtskiljande av rutter och strikt åtlydnad av åliggandet att inte överkompensera och inte tillåta korsvisa subventioner i konkurrerande verksamheter), och att nämnda avtal skall träda i kraft först sedan tillräcklig tid och offentlighet getts, så att alla sjötransportföretag i gemenskapen har möjlighet att utarbeta sina anbud.

- De spanska myndigheterna går med på att omedelbart utesluta rutten Algeciras-Ceuta, som drivs utan finansiell ersättning, från gällande avtal.

(113) Kommissionen är dock medveten om att det kommer att ta viss tid att helt uppfylla ovanstående löften. Följaktligen godkänns det aktuella avtalets giltighet t.o.m. den 26 juli 2001 (varigenom avtalet får en varaktighet av 42 månader). Denna tidsfrist har fastställts för att det skall vara möjligt att i detalj utarbeta regelsystem och nya avtal i samråd med kommissionens avdelningar och sjöfartsnäringen, samt för att omöjliga anbudsgivare skall få tillräcklig tid att utarbeta sina anbud på de nya avtalen.

(114) Det bör också påpekas att den tid under vilken stöd beviljas förkortats avsevärt för att garantera att avtalet begränsas i tiden. Stödets övergångskaraktär kommer dessutom att göra det möjligt att utveckla det system som tidigare rått i Spanien (för att driva förbindelserna med öarna), samt att införa ett anbudsförfarande som är lämpligt för alla framtida avtal.

(115) De grundläggande och sekundära krav (förpliktelser vid allmän trafik) som åläggs Trasmed genom avtalet om allmän trafik betraktas som "tjänster av allmänt ekonomiskt intresse". Den offentliga finansieringen av avtalet överensstämmer med de extra kostnader som belastar aktören, varför avtalet inte innebär någon överkompensation. Avtalets varaktighet, och därmed dess möjliga effekter på utvecklingen av handeln, har minskats avsevärt. Av dessa skäl kan det hävdas att ersättningen inte har påverkat utvecklingen av handeln i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse, vilket krävs i artikel 86.2 i fördraget.

VI. SLUTSATSER

(116) Kommissionen drar slutsatsen att Spanien olagligt genomfört ett statligt stöd till förmån för Compañía Trasmediterránea, i strid mot föreskrifterna i artikel 88.3 i fördraget. Tillstånd kan emellertid medges enligt artikel 86.2 för ersättningen, trots att artikel 87.1 är tillämplig på den, och att den inte faller under något av de undantag som medges i artikel 87.2-3.

(117) Räckvidden för tillämpningen av detta beslut är begränsad till frågor om statligt stöd, och föregriper inte tillämpning av andra gemenskapsregler.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Spanien har olagligt genomfört ett statligt stöd till förmån för Compañía Trasmediterránea, i strid mot föreskrifterna i artikel 88.3 i fördraget. Tillstånd kan emellertid medges för ersättningen enligt artikel 86.2, förutsatt att de villkor som föreskrivs i artikel 2 uppfylls.

Artikel 2

Spanien skall senast den 26 juli 2001 upphäva det aktuella avtalet, och all utbetalning av stöd skall upphöra senast detta datum.

Varje efterföljare till avtalet skall beakta tillämpliga krav från gemenskapen (avtalstid ej överstigande fem år, åtskiljande av rutter och strikt iakttagande av förpliktelsen att inte överkompensera och inte tillåta korsvisa subventioner i konkurrerande verksamheter). Nämnda avtal skall träda i kraft först sedan tillräcklig tid och offentlighet getts, så att alla sjötransportföretag i gemenskapen har möjlighet att utarbeta sina anbud.

Linjen mellan Algeciras och Ceuta ingår inte i det nuvarande avtalet, och Compañía Trasmediterránea kan inte få finansiell ersättning för den linjen.

Artikel 3

Detta beslut riktar sig till Konungariket Spanien.

Utfärdat i Bryssel den 19 juli 2000.

På kommissionens vägnar

Pedro Solbes Mira

Ledamot av kommissionen

(1) EGT C 147, 13.5.1998, s. 10.

(2) Se fotnot 1.

(3) EGT L 364, 12.12.1992, s. 7.

(4) BOE 226, 20.9.1997, s. 27712.

(5) Beträffande detta avtal beslutade kommissionen den 5 november 1997, i enlighet med artikel 88.1 (tidigare artikel 93) i fördraget, föreslå de spanska myndigheterna att vidta lämpliga åtgärder för att anpassa de bestämmelser som reglerar det finansiella stödet till Trasmed till gemenskapsrätten, vilket meddelades de spanska myndigheterna genom brev (ref. 10045) av den 3 december 1997.

(6) EGT C 205, 5.7.1997, s. 5.

(7) Reg. 1976, s. 1 resp. Reg. 1977, s. 163.

(8) EGT L 209, 24.7.1992, s. 1.

(9) EGT L 328, 28.11.1997, s. 1.

(10) Reg. 1991, s. I-1223.

(11) Till den 1 januari 1999 hade endast redare inom gemenskapen, vars fartyg var registrerade i Spanien, rätt att tillhandahålla dessa tjänster.

(12) BOE 119, 19.5.1995, s. 14601.

(13) Se fotnot 8 och 9.

(14) EGT L 199, 9.8.1993, s. 1.

(15) EGT L 199, 9.8.1993, s. 54.

(16) Mål C-205/99. Remiss från Spaniens högsta domstol till EG-domstolen, daterad den 12 maj 1999, i enlighet med artikel 234 i fördraget, om ett prejudicerande beslut i det vilande målet hos domstolen rörande det kungliga dekretet 1466/1997.

(17) Rådets förordning (EEG) nr 4055/86 av den 22 december 1986 om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredje land (EGT L 378, 31.12.1986, s. 1).

(18) Reg. 1998, s. I-1303.

(19) Reg. 1997, s. II-229.

(20) EG-domstolen fastställde i mål 127/73, BRT II (Reg. 1974, s. 313), att artikel 86.2 är tillämplig endast om en uppgift av allmänt ekonomiskt intresse anförtrotts företaget genom en handling från den offentliga förvaltningen. Domstolen har lämnat vissa anvisningar om vad som skall avses med 'tjänst av allmänt ekonomiskt intresse': I mål C-66/86, Ahmed Saeed Flugreisen (Reg. 1989, s. 803), fastställdes att trafikering av kommersiellt olönsamma flyglinjer utgör en tjänst av sådant slag.

(21) Reg. 1991, s. I-5889.

(22) Jämfört med uppgifter i studien: Effekter av liberaliseringen av sjöfartscabotaget i Europeiska unionens medlemsstater (Förordning (EEG) nr 3577/92). Tredje rapporten, oktober 1998 (Bilbao Plaza Marítima, SL; Escuela Técnica Superior de Ingenieros Navales, Universidad Politécnica de Madrid).

(23) Brev av den 30 mars 1999 från Spaniens ständiga representation till Generaldirektoratet för transport och energi.

(24) Den studie som genomfördes av universitetet i Madrid, och på vilken dessa siffror grundas, visar att högsäsongen varar cirka fem månader. Denna uppskattning är mera rimlig vad gäller hög- och lågsäsongens längd än den som ligger till grund för upphandlingen, eftersom högsäsongen enligt denna varar tre månader, 15 juni-15 september. Självfallet får man räkna med lägre ersättning från staten, ju kortare den föga lönsamma lågsäsongen är.

(25) Se fotnot 18 och 19.

(26) Experternas analys genomfördes i första hand för att verifiera de kostnader staten måste svara för enligt bestämda alternativa avtal för de nio linjer som ingår i avtalet om allmän trafik. Först i en andra etapp, och på grundval av det förut existerande kostnads/nyttokonceptet, gjordes en analys för att fastställa de minsta extra kostnader som var förenade med avtalet om allmän trafik under lågsäsong.De följande tabellerna 2 och 3 visar tillkommande kostnader och intäkter härledda från uppfyllandet av de förpliktelser vid allmän trafik som åläggs genom avtalet om allmän trafik. Beräkningen av dessa kostnader och intäkter grundas på begreppet "standardfartyg" (t.ex. "standardfärja"), som fyller vissa grundläggande krav som svarar mot de operativa och tekniska kraven.Intäkterna har beräknats på grundval av de genomsnittliga inkomster som erhållits på de aktuella linjerna med "standardfärja" under de senaste två åren, med beaktande av observerade tendenser. De olika intäktskomponenter som beaktades var passagerarna, deras fordon, servicenivån ombord och lasten.De direkta kostnaderna (DK) är kostnader knutna till passagerarna, deras fordon, servicenivån ombord och lasten.De rörliga kostnaderna (RK) innefattar kostnader för bränsle och hamnavgifter, beräknade proportionellt mot seglingstiden och utnyttjandet av hamnarna.De fasta kostnaderna (FK) för fartyget beräknas på grundval av en driftstid av 5400 timmar per helår (350 dagar) med undantag av posterna amortering, finansiella kostnader och försäkringar, som beräknas per kalenderår (365 dagar). De FK som orsakas av driften, oberoende av de olika linjerna, beräknas på grundval av nämnda "standardfärja". FK för samtliga linjer sammantagna är proportionella mot det minsta antalet inseglingar i hamn som krävs i den tekniska beskrivningen av varje linje.Kostnaderna för utbyte av ett fartyg i syfte att garantera kontinuiteten i trafiken beräknades med antagande av att det finns en reservfärja. Olika möjligheter har beräknats, med äganderätt eller certeparti, vilka ger ett medeltal på 631 miljoner pesetas per år.

(27) Reg. 1993, s. I-2533.

(28) Brev från Spanien av den 10 juni 1999: "Memorandum för sammanträdet med GD VII i Bryssel rörande avtalet om leverans av reguljärt sjöfartscabotage med passagerare och fordon".

(29) Färjor som kan transportera passagerare och fordon kan också ta ombord lastbilar och en viss kvantitet gods, även om avtalet om allmän trafik inte kräver att sådana tjänster tillhandahålls.

(30) Förordning (EEG) nr 3577/92 tillämpar principen om frihet att tillhandahålla sjötransporttjänster inom medlemsstaterna. Enligt artikel 6 är regelbunden passagerar- och färjetrafik som bedrivs t.ex. i Medelhavet och längs Spaniens kuster tillfälligt undantagna från tillämpning av förordningen fram till den 1 januari 1999.

(31) Med hänsyn till Trasmeds marknadsandel på den spanska marknaden för passagerar- och färjetrafik uppges i den nämnda rapporten om cabotage (se tabell 3) att Trasmed driver 25 fartyg av totalt 68, vilket innebär 179102 BT för företaget jämfört med totalt 287160 BT.