Särskild rapport nr 7/99

om utvecklingen av industriområden samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2000/C 68/02)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

Sammanfattning

Vid granskningen av utvecklingen av industriområden (se punkt 1), har revisionsrätten velat undersöka, inte bara de samfinansierade projektens laglighet och korrekthet, utan också hur utvecklingen av industriområden har integrerats i regionernas utveckling och vilken inverkan dessa områden har haft. Därför har sex regioner som får ERUF-stöd granskats på platsen och frågeformulär har utsänts till ytterligare sju. Granskningen har också omfattat kommissionens avdelningar (se punkterna 2-4).

Trots att industriområdena inte nämns i de förordningstexter som reglerar strukturfonderna, samfinansieras de emellertid ofta av ERUF, en samfinansiering vars totala omfattning är svår att exakt fastställa. För att få bättre kännedom om användningen av ERUF:s medel skulle det behövas en förbättring av de uppgifter som inlämnas av medlemsstaterna (se punkterna 5-7).

Vad gäller laglighet och korrekthet, har iakttagelser riktats till flera medlemsstater rörande frågan om vissa redovisade utgifter är stödberättigade eller ej och angående oegentligheter eller tvister som inte har anmälts till kommissionen (se punkterna 10-12).

I fråga om regional utveckling och omställning konstaterades att många olika medverkande ofta tillåts delta i skapandet av industriområden, utan någon samordning dem emellan (se punkterna 15-18), att det inte förekommer några prioriteringar vad gäller planeringen av områdena samt att målen och urvalskriterierna är dåligt definierade (se punkterna 29-39). De initiativ som ibland har tagits för inventering av områdena är inte alltid tillräckligt konsekvent genomförda (se punkterna 19-28).

Följaktligen bör kommissionen uppmuntra medlemsstaterna att skapa analys- och uppföljningsverktyg (inventering och statistik över försäljningen) för att möjliggöra aktiv förvaltning av uppbyggnaden och omvandlingen av industriområdena inom ramen för ett verkligt regionplaneringsprojekt (se punkt 70).

I det speciella fallet med "plantskolorna" bör företagen bara få vistas där under en begränsad tid, så att inte plantskolorna avviker från sitt mål att hjälpa till att skapa nya verksamheter (se punkt 28). De bör upprätta statistik över andelen framgångsrika företag och över skapade arbetstillfällen (se punkterna 33 och 46).

Utvärderarna av ERUF:s interventionsåtgärder bör även kontrollera att man tillämpar en enhetlig metod vid utvecklingen av områdena och gör en behovsanalys (se punkterna 40 och 41).

Vad beträffar ERUF-stödets inverkan, konstaterades att inventeringarna av industriområdena, när sådana föreligger, möjliggör en uppföljning av antalet företag och arbetstillfällen i dessa som är mer ändamålsenlig än enbart beläggningen. Det finns få uppgifter om de arbetstillfällen som skapats av de "plantskolestödda" företagen (se punkterna 43-46).

Det är bara i några få regioner som man kan kontrollera tillämpningen av konkurrensreglerna beträffande prissättningen vid uthyrning och försäljning av de anlagda infrastrukturerna. Marknadspriset, som eventuellt bör utgöra jämförelsematerial vid bedömningen av om snedvridning av konkurrensen föreligger eller ej, är inte någon lämplig referens, eftersom det är alltför bundet till enbart de offentliga byggherrarnas initiativ (se punkterna 49-55). Kommissionen bör därför undersöka bristen på möjligheter till insyn i prissättningen på de planerade marklotterna. Med hänsyn till att initiativtagarna i regionerna tävlar om att locka företag att etablera sig på områdena, är det dessutom desto mer befogat att enbart bevilja ERUF-stöd inom en övergripande ram av regional utveckling, där kriterierna för urval av subventionerade projekt definieras (se punkt 56).

När initiativtagaren med hjälp av ERUF-stödet kan göra en vinst, finns det ingen motpart till gemenskapsfinansieringen och inverkan av ERUF:s icke återbetalningspliktiga stöd framgår inte klart. I vissa fall borde man överväga att ersätta stödet med ett lån. Stödet är motiverat när man eftersträvar att ge incitament till lokalisering och vid renovering av gamla förfallna eller övergivna områden. Det bör under alla omständigheter beviljas inom ramen för ett strukturerat projekt för regional utveckling för att inte överskrida de faktiska behoven (se punkterna 57-62).

Inledning

1. Främjandet av utveckling och strukturanpassning i regioner vars utveckling släpar efter (mål 1) liksom omställning i regioner som drabbats hårt av industriell nedgång (mål 2) är två av de mål som uppsatts för strukturfonderna. I samband därmed samfinansierar ERUF projekt för skapande eller modernisering av infrastrukturer, däribland industri- eller hantverksområden där de planerade lotterna i allmänhet säljs obebyggda till olika företag. I vissa fall finns byggnader inom områdena, antingen "plantskolor" avsedda att tillfälligt hysa mycket unga företag, där dessa får hjälp och stöd att driva verksamheten och har tillgång till kontorsservice, eller "tillfälliga lokaler" avsedda för företag som ännu inte har ekonomiska möjligheter att, eller inte vill, investera i egna lokaler. Dessa områden och, i förekommande fall, de byggnader som finns där kallas med en sammanfattande benämning "industriområden".

2. Begreppet industriområde, liksom för övrigt de olika typer av infrastruktur det omfattar, nämns inte som sådana i de förordningstexter som reglerar strukturfonderna. I regioner vars utveckling släpar efter och regioner under omställning kan emellertid de finansiella medel som anslås till dem utgöra en viktig del av ERUF:s totala interventionsåtgärder (se punkterna 7 och 8), och därmed omfattas de indirekt av gemenskapens regionalpolitik. Förutom lagligheten och korrektheten i de åtgärder som samfinansieras av ERUF (se punkterna 10-12), önskade revisionsrätten därför undersöka dels vilken plats utvecklingen av industriområden intar i den allmänna utvecklingsprocessen i de regioner som tar emot ERUF-stöd, (se punkterna 13-41), dels vilken inverkan industriområdena har (se punkterna 42-65).

3. ERUF:s medverkan till utvecklingen av industriområden sker huvudsakligen via operativa program bestående av "delprogram" som i sin tur är indelade i "åtgärder" där projekt samfinansieras i de stödberättigade regionerna. Kommissionens roll består framför allt i att fastställa programmens större prioriteringar. Vad gäller åtgärderna, skall kommissionen huvudsakligen se till att medlemsstaterna och regionerna lämnar in en beskrivning av de planerade insatserna. Granskningen vid kommissionen gjordes vid avdelningarna inom Generaldirektoratet för regionalpolitik, samt vid Generaldirektoratet för konkurrens.

4. Kontrollerna i medlemsstaterna genomfördes i sex regioner som får ERUF-stöd, tre mål 1-regioner (Thüringen (D), det autonoma området Valencia (E) och Sicilien (I)) och tre mål 2-regioner (de stödberättigade områdena i provinsen Limburg (B), i regionen Nord-Pas-de-Calais (F) och i Wales (UK)). Dessa regioner har olikartade ekonomiska och geografiska profiler som påverkar deras utveckling eller omställning. De valdes ut därför att de är intressanta i fråga om utveckling av industriområden och därför att de ger betydande anslag till finansieringen av dessa inom ramen för ERUF:s interventionsåtgärder. Urvalet syftar inte till att ge en representativ statistisk bild utan snarare till att visa en provkarta av olikartade tillvägagångssätt, varav vissa bör uppmuntras. Vidare har frågeformulär skickats till ytterligare sju regioner, av vilka sex har svarat (Hainaut (B, mål 1), Saarland (D, mål 2), det autonoma området Estremadura (E, mål 1), regionen Pays de la Loire (F, mål 2), Basilicata (I, mål 1) och Limburg (NL, mål 2)) och en har inte svarat (Irland (mål 1)).

Uppgifter av budgetmässig och fysisk art

5. Kommissionens avdelningar har olika system för registrering av bokföringsmässiga och finansiella uppgifter rörande ERUF:s interventionsåtgärder:

a) Sincom är det allmänna system som registrerar kommissionens åtaganden och betalningar, däribland dem som rör ERUF:s interventionsåtgärder. Systemet är enbart avsett för bokföring och innehåller ingen information om åtgärdernas innehåll.

b) Garfield är ett lokalt system, som används av GD Regionalpolitik, och som specificerar finansieringsramarna(1) för ERUF:s interventionsåtgärder ända ned till åtgärdsnivån. Det registrerar emellertid inte de av medlemsstaterna redovisade utgifterna, vilka dock specificeras enligt samma struktur. Det innehåller en databas där GD Regionalpolitiks avdelningar, enligt en på förhand upprättad tematisk nomenklatur, förtecknar åtgärderna i ERUF:s interventionsprogram från och med generationen 1994-1999. Vissa informationer finns inte med i denna databas.

c) Uppgifter om de faktiska utgifterna specificerade enligt de åtgärder som avses i programmen är enbart disponibla i vissa "pappers"- och dataregister som rör programmen, och ingen övergripande redovisning görs.

6. Revisionsrätten har redan vid upprepade tillfällen konstaterat hur svårt det är att exakt uppskatta de finansiella medel ERUF anslår till åtgärder för specifika områden eller vissa målgrupper(2). Det är också problematiskt att identifiera finansieringsramarna för utveckling av industriområden, framför allt av följande skäl:

a) Projekten för utveckling av nya industriområden kan bokföras på konton för åtgärder som även inkluderar projekt av annan art, bland de granskade programmen till exempel konferensanläggningar (operativt program 1989-1991/A Nord-Pas-de-Calais), infrastrukturer för turism och vattenförsörjning (operativt program 1989-1993 Thüringen) och andra projekt för lokal utveckling eller utveckling av turism och industri (operativt program 1990-1993 Valencia). Plantskolorna och de tillfälliga lokalerna kan å sin sida bokföras på konton avseende åtgärder för stöd till små och medelstora företag.

b) I mål 2-regionerna har nya industriområden uppstått genom renovering av äldre övergivna områden, och de bokförs på åtgärdskonton som även kan inkludera renovering av stadsområden. I många fall resulterar dessutom renoveringen av industriområden inte i att ett nytt sådant byggs upp, utan i att man i stället anlägger bostads- eller grönområden.

7. De finansieringsramar för utveckling av industriområden som anges i finansieringsplanerna har följaktligen bara vägledande karaktär och är approximativa. För att man skall få mer exakt information, skulle de uppgifter medlemsstaterna lämnar in behöva förbättras, vilket bland annat skulle kunna ske genom att man gav interventionsprogrammen en homogenare och mer detaljerad struktur. För perioden 1994-1999, visar de uppgifter som hämtats från kommissionens databas (se punkt 5) att finansieringsanslagen för anläggning av helt nya områden uppgår till 2493 miljoner ecu och anslagen för renovering av äldre förfallna områden till 1338 miljoner ecu. Vidare har anslag om totalt 4363 miljoner ecu avsatts till stödstrukturer för näringslivsverksamhet som kan innefatta industriområden, utan att arten av infrastrukturerna har preciserats närmare på förhand.

8. Beträffande de sex besökta regionerna visar tabell 1 de ursprungliga finansieringsramarna för ERUF:s interventionsåtgärder för perioderna 1989-1993 och 1994-1999, dels för de viktigaste program som samfinansieras i dessa regioner utan uppdelning på olika åtgärder, dels för de åtgärder i dessa program som kan innefatta projekt för utveckling av industriområden. Motsvarande utgifter under perioden 1989-1993 redovisas också. Beroende på om de besökta regionerna är av mål 1- eller mål 2-typ, har det konstaterats att ERUF-stödet till industriområdena kan utgöra ända upp till 23 % (mål 1) eller 48 % (mål 2) av det totala stödet.

9. Fysiska data om samma regioner och deras industriområden redovisas i tabell 2. Där framgår huvudsakligen att mål 2-regionerna, med hänsyn till yta och befolkning, har mer betydande infrastrukturer än mål 1-regionerna. I brist på tillräcklig information presenteras vissa uppgifter om mål 2-regionerna (områdenas befolkning och yta) enbart på NUTS 2-nivå(3), trots att det område som är berättigat till ERUF-stöd i mål 2-regionerna definieras på NUTS 3-nivå.

Laglighet och korrekthet

10. Granskningen av projekt i de besökta regionerna gav anledning till iakttagelser om det berättigade i vissa redovisade utgifter och visade på oriktigheter eller rättstvister som inte delgivits kommissionen.

11. Ej stödberättigade utgifter påträffades i tre av de sex granskade projekten i området Valencia (E), där man har redovisat mervärdesskatt, advokatarvoden i samband med rättstvister och diverse belopp som inte rör de granskade projekten (ej stödberättigade utgifter på 1,2 miljoner ecu av totalt 9,1 miljoner ecu; ERUF-stöd med 58,3 %). Dessutom förekommer ett belopp på 2,5 miljoner ecu som motsvarar utgifter som deklarerats över det belopp som borde ha deklarerats enligt principen att maximalt 10 % av den totala stödberättigade kostnaden godtas för köp av mark(4). I ett av de sex granskade projekten i regionen Nord-Pas-de-Calais (F) kunde vissa utgifter inte styrkas med verifikationer (0,2 miljoner ecu av totalt 1,7 miljoner ecu; ERUF-stöd med 19 %).

12. Oriktigheter som inte hade anmälts till kommissionen i enlighet med förordning (EG) nr 1681/94(5), påvisades dels i två projekt i Thüringen (D), som dragits av från de redovisade utgifterna efter en revision av delstatens revisionsmyndighet (utgifter på 4,3 respektive 2,9 miljoner ecu), dels på Sicilien (I), där två projekt av de fyra granskade, som var medtagna i utgiftsredogörelsen, var föremål för tvister som hade hänskjutits till domstol (utgifter på 3,6 respektive 1,9 miljoner ecu; ERUF-stöd med 50 %). I ett av de senare fallen hade den byggnad som samfinansierats av ERUF rasat samman.

Processer för utveckling av industriområden samfinansierade av ERUF

13. Inom ramen för varje medlemsstats, eller kanske till och med varje regions (se punkterna 15-18), egen institutionella organisation förutsätter interventionsåtgärder i form av program ett aktivt tillvägagångssätt. Det bör innefatta:

a) En behovsdiagnos (se punkterna 19-28).

b) Fastställande av mål som överensstämmer med ett lokaliseringspolitiskt projekt för regionen och indikatorer som mäter i vilken grad projekten har genomförts och vilka effekter de haft (se punkterna 29-33).

c) Kriterier för urval av projekt (se punkterna 34-39).

d) En utvärdering i efterhand av de genomförda projekten och deras inverkan, som skall beaktas i senare diagnoser (se punkterna 40 och 41).

14. Om ett sådant tillvägagångssätt saknas på övergripande nivå i den berörda regionen, riskerar man att för få eller för många industriområden utvecklas i förhållande till företagens efterfrågan (illa avpassad utvecklingstakt) eller också att man utvecklar dem utan att känna till företagens behov. Företagens efterfrågan är

Tabell 1

Finansiella uppgifter om ERUF:s interventionsåtgärder i de besökta regionerna

>Plats för tabell>

Tabell 2

Fysiska data om de besökta regionerna och deras industriområden

>Plats för tabell>

emellertid inte det enda kriterium som skall styra utvecklingen av industriområden. De berörda myndigheterna bör se till att stimulera den ekonomiska aktiviteten i de områden som har rätt till ERUF-stöd, med hänsyn till områdenas specifika behov, och undvika en uppsplittring av utbudet som kan få negativa konsekvenser i fråga om miljö och regionplanering.

Organisatoriska förhållanden

15. Initiativet till utveckling av de områden som samfinansieras av ERUF kan tas på olika nivåer. De huvudsakliga tillvägagångssätten kan därför sammanföras i tre kategorier: I den första utvecklas industriområdena uteslutande av kommunerna utifrån deras egna mål, i den andra tas initiativet även av lokala instanser vilkas befogenheter är utsträckta till att omfatta en grupp kommuner, eller till och med regionen i sig, medan områdena i den tredje också utvecklas av organ som skapats just för detta ändamål. Gemensamt för dessa olika kategorier är i allmänhet att ingen samordning finns mellan de olika medverkande och, då samordning förekommer, att man inte undersöker projektens lämplighet. I fortsättningen kallas de myndigheter eller organ som får ERUF-stöd "slutliga mottagare" (ibland också "initiativtagare"(6)). Den slutlige mottagaren är alltså inte det företag som installerar sig på industriområdet.

16. Thüringen (D) och Limburg (B) tillhör den första av dessa kategorier. I den senare regionen förekommer emellertid samråd mellan kommunerna och den privata sektorn via ett regionalt utvecklingsbolag med centralt ansvar för diverse initiativ till förmån för företagen, som har en detaljerad databas med uppgifter om områdena och gör framåtblickande analyser rörande dessa.

17. Det autonoma området Valencia (E), regionen Nord-Pas-de-Calais (F) och Wales (UK) kan placeras i den kategori där industriområdena även utvecklas av andra instanser än kommunerna. I det autonoma området Valencia (E), anläggs industri- och hantverksområdena av ett privaträttsligt nationellt offentligt bolag som står för omkring 70 % av utbudet, av ett privaträttsligt regionalt offentligt bolag samt av provinserna, kommunerna och den privata sektorn. Det har konstaterats att ingen samordning förekommer mellan dessa medverkande parter. I regionen Nord-Pas-de-Calais (F) är konkurrensen hård mellan kommunerna för att locka till sig företag, särskilt på grund av de stora budgetinkomster som kan genereras av den kommunala företagsskatten(7). Konkurrensen har lett till en kraftig ökning av antalet relativt små industri- och hantverksområden (se punkt 41). Ansträngningar görs emellertid för att få kommunerna att samarbeta med varandra. Den privata sektorn medverkar ibland vid utvecklingen av industriområden via bolag där stat och kommun äger en del av kapitalet. I Wales (UK) utvecklas områdena individuellt av distrikten, grevskapen, kommunerna och av en utvecklingsbyrå.

18. På Sicilien (I) har 33 industriområden utvecklats av 11 konsortier bildade i enlighet med lagen, där en avdelning inom regionförvaltningen fungerar som huvudman. Där utvecklas dessutom hantverksområden av kommunerna, med en andra avdelning som huvudman. Ingen samordning förekommer mellan dessa medverkande parter, trots att industriföretag har rätt att installera sig i hantverksområden och vice versa.

Behovsdiagnos

19. För att kunna analysera behoven av industriområden krävs att man utser ett organ som är ansvarigt för utvecklingen eller samordningen av de initiativ som tas av de olika parterna, särskilt med tanke på frånvaron av samordning mellan de offentliga initiativtagarna. För att man skall få övergripande kännedom om regionens behov behövs också uppgifter om existerande infrastrukturer samt en metod och data som gör det möjligt att utvärdera efterfrågan på sikt.

Industri- och hantverksområden

20. Beläggningen i industri- och hantverksområdena(8), som kan dölja subregionala obalanser, är dessutom inte en tillräcklig indikation för att man skall kunna försäkra sig om att tillgången på planerade ytor är adekvat, något som bara är möjligt om man beaktar försäljningen. Limburg (B), där den genomsnittliga beläggningen i områdena uppgår till 92,8 % (se tabell 2), har till exempel relativt sett fler disponibla ytor än Nord-Pas-de-Calais (F), där den genomsnittliga beläggningen ligger på 81,5 %. Den genomsnittliga årliga försäljningen i den förra regionen omfattar nämligen 115 hektar per år och försäljningen i den senare 1000 hektar per år. Den förra regionen förfogar alltså över planerade lotter som tillåter den att klara försäljningen under fem år framåt, medan motsvarande tid i den senare inskränker sig till lite drygt två år.

21. I vissa besökta regioner, där man samtidigt har ett ansvarigt organ, uppgifter om existerande infrastrukturer samt en metod och data för att utvärdera efterfrågan på sikt, har man tagit initiativet att analysera behoven av industri- och hantverksområden. I Limburg (B) har man bland annat gjort analyser baserade på en historisk översikt över försäljningen av marklotter under en 10-årsperiod och fastställt en optimal reservnivå för att kunna tillgodose efterfrågan under den genomsnittliga tid som krävs för planering av ett nytt område, eller tre år, plus en säkerhetsmarginal. En liknande analys görs av det flamländska området med hjälp av provinserna, i samband med fastställandet av den regionalpolitiska planen, för en period på 15 år. I regionen Nord-Pas-de-Calais (F) gjordes 1996 en första inventering av industriområdena, samfinansierad av ERUF, som bland annat visade vilka ytor som planerats och var tillgängliga för företagen. På basis av genomsnittet av de årligen sålda ytorna kan man där konstatera att reserverna av planerade tomter är mycket ojämnt fördelade och att de är otillräckliga i vissa områden. Denna inventering bör kontrolleras närmare av de ansvariga avdelningarna. Dessa är bara skyldiga att uppdatera den vart tredje år, vilket minskar dess användbarhet. Den utnyttjas inte för att utvärdera behoven vad gäller planering av mark.

22. Andra besökta regioner har uppgifter om sina industri- och hantverksområden men utnyttjar dem inte för diagnoser, bland annat därför att det inte finns någon information om försäljningen av marklotter. Den inventering som gjordes 1997 i Thüringen (D), och som tar upp de områden för vilka kommunerna fått statsstöd, innehåller emellertid inga uppgifter om de icke upprustade områden som utvecklats i den före detta tyska demokratiska republiken. Inom ramen för det samlade programplaneringsdokumentet (SPD) 1994-1999 för denna delstat nämns ett behov av 1500-1600 hektar planerade tomter, men den uppgiften grundas inte på någon analys av det existerande utbudet och försäljningen. En inventering i området Valencia (E) omfattar de områden, anlagda vid olika tidpunkter, som fortfarande kan erbjuda lediga planerade marklotter, vilka uppgår till 1917 hektar av totalt 3198 hektar, eller en genomsnittlig beläggning på 40 %. I det operativa programmet för 1989-1993 nämndes behov av 120 hektar, utan att någon övergripande analys hade gjorts. På Sicilien (I) gjordes en inventering av industriområdena 1989, med stöd från ERUF, och den uppdaterades 1996. Den visar dock inte vilka planerade ytor som inte används och som är tillgängliga för företagen. Det existerar också en förteckning över de hantverksområden som anlagts av kommunerna, bland vilka ett flertal har fått ERUF-stöd, men det finns inga uppgifter om deras yta eller deras beläggning. I Wales (UK) har en partiell databas tagits fram av utvecklingsbyrån, men den information den innehåller räcker inte för att den skall kunna användas som verktyg för framåtblickande förvaltning.

23. Ägarna till områdena vidarebefordrar informationen i de ovannämnda inventeringarna till de myndigheter som ansvarar för deras skötsel. Skillnader har påvisats mellan informationen i dessa inventeringar och de uppgifter som inhämtats från de slutliga mottagarna i Limburg (B) och Nord-Pas-de-Calais (F), eller vid en jämförelse av redovisningar som gjorts vid olika tidpunkter i Thüringen (D) och på Sicilien (I). De beror bland annat på att felaktiga uppgifter har vidarebefordrats eller att databaserna uppdateras med relativt långa mellanrum.

24. Bland de regioner som har besvarat frågeformuläret (se punkt 4) finns i Hainaut (B) både en inventering av industriområdena tillhörande de fem interkommunala bolag som ansvarar för deras utveckling och statistik över försäljningen av planerade marklotter. Trots att undersökningen av försäljningsutvecklingen där nämns som ledande princip vid beslut om planering av nya områden, är beläggningen av de planerade lotterna bara 59,5 %. Med den försäljningstakt som observerats under de senaste åren kan den tid som skulle åtgå till att tömma reserverna av planerade och disponibla marklotter förefalla alltför lång. Upprustningen av övergivna områden kommer att ytterligare öka de disponibla ytorna. Revisionsrätten har redan tidigare påvisat överkapaciteten i denna region(9). I regionen Pays de la Loire (F) finns varken någon inventering av områdena eller några uppgifter om försäljningen. I Estremadura (E) finns det en lista på förverkligade industriområden som anger totala ytor och marklotternas ytor, vilket inte medger en uppskattning av behoven på området. De lokala myndigheterna har emellertid angett att en detaljerad inventarielista håller på att förberedas. I Basilicata (I) finns vissa basuppgifter, men de måste kompletteras ytterligare. I Limburg (NL) föreligger en databas med uppgifter om industritomterna och information om den årliga försäljningen av planerade marklotter. En behovsanalys, indelad efter de olika typerna av tomter, görs vart femte år grundad på hypotetiska möjligheter att skapa nya arbetstillfällen och sektorindelad statistik över antalet sysselsatta personer per hektar. Dessutom görs där varje år en analys av tillgången på och försäljningen av marklotter. Man anser det nödvändigt att hålla en permanent reservnivå motsvarande de genomsnittliga kvantiteter som kan säljas under en femårsperiod.

25. Vissa stora industriområden har varit föremål för en lämplighetsanalys, som ibland samfinansierats av ERUF. Det var till exempel fallet med ett logistik- och transportområde och ett serviceområde i Limburg (B), samt med ett område med kombitransporter (väg och järnväg) i Nord-Pas-de-Calais (F). I denna region har man också genomfört lämplighetsstudier för mindre omfattande projekt. En av dessa, som gjordes på begäran av en kommun, beskrev de mycket negativa miljökonsekvenserna av två områden som den senare planerade att anlägga och den goda tillgången på mark i de omgivande kommunerna. I det dokument där projektet presenterades för den regionala myndighet som skulle besluta om beviljande av ERUF-stöd nämndes dock inte denna undersökning. Genomförandet av dessa projekt stoppades slutligen på grund av bristande intresse från de lokala företagens sida. Det kan också hända att det utvecklade området, trots att en lämplighetsstudie gjorts, inte exakt svarar mot efterfrågan. I Wales (UK) utgörs utbudet av lotter framför allt av renoverade gamla gruv- och stålindustriområden av mycket begränsade dimensioner. Bristen på större områden är ett känt faktum där och har tvingat vissa företag att etablera sig utanför regionen. Vid planeringen av ett område på flera tiotal hektar, med stöd från ERUF, beslöt man ändå att inrikta det på små och medelstora företag verksamma inom högteknologiska sektorer och göra det till ett statusområde. Någon tid efter invigningen tvingades man riva en del av de anläggningar som samfinansierats av ERUF, för att ett stort företag skulle kunna flytta in. Dessutom underhölls inte längre vissa parkanläggningar.

26. I Limburg (B) och regionen Nord-Pas-de-Calais (F) gjorde man en inventering av de övergivna industriområdena, innan man började renovera dem. Möjligheterna att använda dessa områden för nya ändamål är ofta begränsade av juridiska, tekniska eller miljöbetingade skäl eller helt enkelt därför att kommunikationerna är dåliga. Detta kan resultera i förseningar som stämmer illa överens med önskan att med kort varsel kunna disponera nya ytor för företag, och det är i allmänhet bara i enstaka fall som de används för nya ändamål. Trots att extra finansiella medel har anslagits i Limburg (B) för utveckling av nya områden, har de ursprungliga medlen avsedda för renovering av gamla områden inte använts fullt ut. I Thüringen (D) har ingen inventering gjorts av gamla områden, men trots detta har man sedan 1994 kombinerat nyanläggning och renovering genom att föreskriva att 30 % av de totala finansiella medel som är avsedda för industriområden skall användas för renovering av gamla områden.

Plantskolor för företag och tillfälliga lokaler

27. Det är i allmänhet granskningen av resultaten av ett liknande projekt som får en offentlig myndighet att börja anlägga företagsplantskolor och tillfälliga lokaler (se punkt 1). På så sätt byggs ett mer eller mindre samordnat nät av anläggningar upp successivt(10).

28. Eftersom driftskostnaderna för dessa byggnader skall täckas av de hyror som betalas av de inhysta företagen, är beläggningsgraden av stor betydelse. Det är därför absolut nödvändigt att så exakt som möjligt bedöma efterfrågan för att undvika låg beläggning och det därav följande behovet av att höja hyrorna för att täcka driftskostnaderna. Detta skulle vara särskilt olyckligt vad gäller plantskolorna, vilkas syfte ju är att främja framväxten av unga företag och minska nedläggningen av dessa. Om man inte har tillräcklig kännedom om efterfrågan, kan skapandet av vissa plantskolor visa sig oberättigat och leda till att de bara förvandlas till byggnader som hyrs ut till olika företag, vilket var fallet med två samfinansierade projekt i Limburg (B). Tre av de fem resterande anläggningarna, som varit i bruk sedan slutet av 80-talet, hade fortfarande bara en genomsnittlig beläggning på cirka 70 %, medan man vid hyressättningen, när de anlades, hade utgått från en beläggning på 90 %, där hyrorna skulle balansera driftkontot. Anläggningen med den högsta genomsnittliga beläggningen är den där andelen företag som stannar i mer än fem år är högst. I regionen Nord-Pas-de-Calais (F) var beläggningen i en plantskola inrättad 1992 lägre än 50 %. En grupp om sju plantskolor som anlagts i slutet av 80-talet och som förvaltades av ett departementsföretag visade, efter vissa problem i början av 90-talet, en beläggning på över 80 %. Strukturerna är konjunkturkänsliga, och i allmänhet har beläggningen ökat under 1998. I Wales (UK), hade man i en plantskola samfinansierad av ERUF inte satt någon övre gräns för den tid företagen fick vara kvar, vilket ledde till att anläggningen successivt förvandlades till en vanlig hyresfastighet.

Mål och indikatorer

29. Fram till 1994 fanns många program som inte nämnde någonting om de specifika målen för utvecklingen av industri- och hantverksområden, eller som inskränkte sig till att parafrasera åtgärdsrubriken. Genomförandeindikatorer förekom ibland, medan däremot effektindikatorer var ytterst sällsynta och inte alltid kunde beräknas. På Sicilien (I) var målen särskilt att höja industriernas mervärde, stimulera företagandet och uppmuntra utlokalisering av verksamhet utanför städerna. Där föreslogs fysiska indikatorer och effektindikatorer.

30. I Wales (UK) skulle effekten av industriområdena mätas i termer av arbetstillfällen. Trots att det inte fanns någon statistik på området, framlades vissa prognostiska sifferuppgifter när projekten presenterades för tilldelning av ERUF-stöd. Efterhandsutvärderingen av programmen för perioden 1989-1993 har visat att det föreligger en betydande skillnad mellan prognoserna och de uppnådda resultaten, vilket delvis beror på att prognoserna var för optimistiska: 3793 och 633 bruttoarbetstillfällen(11) har skapats i samband med åtgärderna rörande industriområden i det operativa programmet 1989-1991 respektive gemenskapsinitiativet Rechar 1989-1993, medan man på grundval av de antagna projekten räknade med att kunna skapa 12658 respektive 1095 bruttoarbetstillfällen.

31. Från och med 1994 har man i programmen nästan systematiskt tagit in mer detaljerade mål samt fysiska indikatorer (planerad markyta) och effektindikatorer (antal installerade företag och arbetstillfällen), med undantag av programmen i Thüringen (D). Det finns emellertid mycket få indikatorer som svarar mot en ambition att åstadkomma regional utveckling, och framför allt skiljer man aldrig mellan brutto- och nettosysselsättning.

32. Uppgifterna om de installerade företagen och de disponibla arbetstillfällena är föga signifikativa, i och med att de lämnas då projektet fortfarande bara befinner sig i igångkörningsfasen. Efterhandsutvärderingen av projektet på den punkten kommer trots allt för tidigt. De inventeringar som gjorts av vissa regioner (Thüringen (D), Sicilien (I), Limburg (B), Nord-Pas-de-Calais (F)) innehåller däremot ibland uppgifter om de företag som finns på områdena eller om sysselsättningen, vilket gör att man bättre kan bedöma vilka effekter infrastrukturerna har haft (se punkt 43).

33. Redan från början uppgavs målet för vissa åtgärder för skapande av plantskolor vara att minska nedläggningen bland de unga företagen genom att sänka deras fasta kostnader och ge dem hjälp att driva verksamheten. Det finns dock få uppgifter om skapade arbetstillfällen i de företag som fått använda dessa infrastrukturer (se punkt 46).

Kriterier för urval av projekt

34. En aktiv politik för utveckling av industriområden skulle kräva att man tillämpade urvalskriterier som svarade mot ett utvecklingsprojekt, med till exempel prioriteringar i fråga om lokaliseringen av projekten, kvaliteten i deras utformning eller den typ av företag som kan komma i fråga. Det finns desto starkare skäl att följa den principen när försäljningspriser och hyror utgör ett konkurrensmedel mellan de offentliga initiativtagarna (se punkterna 48-62). I programmen anges i allmänhet inte några kriterier för urval av projekt.

35. I Limburg (B) skulle ERUF-stödet beviljas beroende på angelägenhets- och behovsgraden samt markens kvalitet. I praktiken hade utbudet av planerade lotter reducerats i slutet av 80-talet, och alla projekt samfinansierades allteftersom ansökningarna kom in. Vad gäller företagsplantskolorna, hade vissa lokaliseringskriterier fastställts, och inrättandet av dem skulle vara avhängigt av hur framgångsrika de tidigare projekten varit. I själva verket hade tre projekt av sex redan genomförts innan programmet startade, vilket innebär att ERUF:s samfinansiering där inte hade någon direkt effekt på den regionala utvecklingen. Ett fjärde projekt genomfördes några kilometer från en anläggning som redan hade problem med beläggningen. De två senare anläggningarna måste slutligen omvandlas till tillfälliga lokaler, varför projekten inriktades mer på fastighetsförmedling än på hjälp åt unga företag.

36. I Thüringen (D) krävde man att de kommuner som önskade få offentligt stöd för anläggning av ett industriområde skulle bevisa att det förelåg intresse från företag av vilka minst 50 % skulle uppfylla specifika krav i fråga om verksamhetssektor och omsättning som skulle gälla utanför en definierad zon runt den berörda kommunen (detta krav slopades för projekt som mottog stöd från delstaten från och med 1995). Man definierade där ett stödberättigat företagskoncept, vilket till exempel ledde till att man uteslöt kostnader för planering av marklotter för stormarknader. Cirka hälften av de industriområdesprojekt som därmed godkändes fick belasta ERUF-anslagen, utan några särskilda kriterier.

37. Programmen i området Valencia (E) innehåller inga kriterier för urval av projekt.

38. I regionen Nord-Pas-de-Calais (F) har visserligen allmänna kriterier fastslagits för upprustningsåtgärderna, bland annat områdets betydelse, men utvärderingen av åtgärderna under perioden 1989-1993 visar att projekten har valts ut med hänsyn till angelägenhetsgrad och arbetenas mindre komplicerade karaktär och inte i enlighet med ett program för regional omstrukturering. Vad beträffar de nya industri- och hantverksområdena, sker urvalet av projekt, i strid med vad som föreskrivs i SPD 1997-1999, inte på grundval av 1996 års inventering, där uppgifterna borde uppdateras och kontrolleras 1999. För att kanalisera konkurrensen mellan kommunerna (se punkt 17) har man dessutom föreskrivit en högre grad av interventionsåtgärder för projekt som drivs av en interkommunal struktur.

39. På Sicilien förekom överhuvudtaget inga urvalskriterier under perioden 1989-1993, och man lät myndigheterna fritt välja projekt. För att förstärka stödets effekter hade man i det därpå följande programmet valt ut fem industriområden, därav fyra med hänsyn till deras redan höga planeringsgrad. Eftersom dock projekten i dessa fem områden utvecklas för sakta, planerar man att utsträcka gemenskapsanslagen till samtliga områden.

Utvärderingar

Utvärderingar efter halva tiden och i efterhand inom ramen för gemenskapsåtgärderna

40. Utvärderingarna av ERUF-stödet säger alltför ofta inget alls om de åtgärder som ägnas åt industriområden, eller också tar de inte upp frågorna om det lämpliga i att anlägga sådana (förekomst av en utvecklingsplan grundad på en analys av tillgång och efterfrågan eller prioriteringar). Vad gäller Limburg (B), är det först i utvärderingen efter halva tiden av SPD 1994-1996 som utvärderaren granskar förhållandet mellan tillgång och efterfrågan på planerade tomter och påpekar den då relativt höga nivån av lediga lotter. Beträffande Thüringen (D) visade utvärderingen efter halva tiden av det operativa programmet 1994-1999 att det inte fanns någon information om behoven av att anlägga nya områden och inte heller någon planering som kunde beaktas vid godkännande av stöd. Vad gäller området Valencia (E), tar utvärderingen efter halva tiden av det operativa programmet 1994-1999, den enda som är tillgänglig, inte upp frågan om behoven av utveckling av industriområden. I Nord-Pas-de-Calais (F) har efterhandsutvärderingarna för perioden 1989-1993 inte påpekat den bristande kännedomen om reserverna av redan planerade tomter. På Sicilien (I) har man bara gjort en efterhandsutvärdering av det multiregionala programmet "Aree Attrezzate". Den rörde framför allt problemen att förbruka gemenskapsanslagen och målet att avlasta stadsområdena genom utlokalisering av företag till industriområdena. Eftersom uppgifter saknades om företagens etablering, har utvärderaren grundat sig på förändringarna av andelen arbetstagare i områdena, vilken hade minskat från 35,1 till 29,9 %, och dragit slutsatsen att målet inte hade nåtts.

Särskilda utvärderingar gjorda utom ramen för gemenskapsåtgärderna

41. I provinserna Limburg (B och NL) följer man upp försäljningen av planerade marklotter, och en metod av typen "lagerstyrning" har införts (se punkterna 21 och 24). Den inventering som gjorts i regionen Nord-Pas-de-Calais (F) (se punkt 21) har bland annat påvisat den roll som spelas av den kommunala företagsskatten för uppsplittringen av utbudet av anlagda tomter och frånvaron av urval av företag i de utvecklade områdena. Rapporten belyste särskilt tydligt risken för kostsamma överbud i konkurrensen mellan de lokala myndigheterna i vissa områden där tillgången föreföll alltför stor. Den rekommenderade att man skulle prioritera, intensifiera satsningarna på samordning, image, högkvalitativ planering, kommunikationer och harmonisering av företagsskatten. I Thüringen (D), skickar man sedan i mitten av 1997 ut frågeformulär till de kommuner vilkas projekt har samfinansierats för att få information om hur långt dessa har framskridit samt om beläggningen i de färdiga områdena och motsvarande sysselsättning. Denna efterhandsuppföljning eliminerar emellertid inte intresset av en framåtblickande analys.

Inverkan av industriområdena och deras samfinansiering

Företag och arbetstillfällen

42. Inverkan av ERUF:s samfinansiering av industriområden är svår att utvärdera av följande skäl:

a) Ett industri- eller hantverksområde skapar inte i sig nya arbetstillfällen. Sådana skapas snarare genom att man utnyttjar och förbättrar den endogena potentialen (bidrag till forskning och utveckling, hjälp att driva verksamheten, särskilt via plantskolor, etc.) och därvid beaktar de exogena faktorer som kan påverka denna (väginfrastrukturer, dragningskraft på externa företag, etc.).

b) De samfinansierade projekten rör ofta bara en del av ett existerande eller nytt område, till exempel avloppsnät, kabling, ett avsnitt av en tillfartsväg eller intern väg, belysningsnät, vattenreningsanläggning, planteringar som förbättrar dragningskraften hos en grupp områden. Inverkan av områdena kan därmed inte enbart tillskrivas de av ERUF samfinansierade projekten.

c) Ett industri- eller hantverksområde kan inte användas på tillfredsställande sätt av de installerade företagen förrän flera år efter projektets genomförande, en försening som är beroende av projektets kvalitet(12), men också av den aktuella konjukturfasen i den ekonomiska cykeln.

d) Det nya områdets bidrag till den regionala utvecklingen är framför allt beroende av dess beläggning, men också av hur många företag i regionen som flyttar till det nya området, vilket minskar dess inverkan (diversionseffekten(13)). Området kan också medföra ganska diffusa och ej utvärderade positiva effekter, som förstärkt effektivitet i företag som är etablerade i en bättre miljö och avlastning av stadskärnan, vilket i sin tur kan kräva renoveringsåtgärder.

43. Tabell 2 visar, i de fall där sifferuppgifter finns, antalet företag och arbetstillfällen i de inventerade industri- och hantverksområdena. Sysselsättningen varierar från åtta personer per ianspråkstagen hektar på Sicilien (I) till 26 personer i Nord-Pas-de-Calais (F) och den genomsnittliga ianspråkstagna ytan från 1 hektar per företag i Nord-Pas-de-Calais (F) till 5 hektar på Sicilien (I).

44. Sysselsättningen per hektar minskar successivt, vilket bland annat avspeglar produktionens allt större kapitalintensitet. Den varierar starkt beroende på lokalisering, områdets karakteristiska egenskaper och de verksamheter som har utvecklats där. I Limburg (B) har den till exempel gått ned från 25 personer per hektar i början av 80-talet till 17 i slutet av 80-talet och nu till 11 personer. På Sicilien (I) fanns tio arbetstillfällen per hektar 1989 mot åtta för närvarande. I denna region, den enda bland de besökta där den typen av information samlas in, utgjorde dessutom, 1997, de anlagda ytor som sålts men som var "inaktiva"(14) 10 % av de sålda anlagda ytorna. I ett granskat område var denna andel 16 %.

45. En omlokalisering av företag skapar inte lika många arbetstillfällen som när nya företag kommer till platsen, men den kan i vissa fall bidra till en förbättring av stadsstrukturen och till en ökning av produktiviteten. De besökta regionerna samlar inte in information om denna omlokalisering, med undantag av Limburg (B), där man av de relativt fragmentariska uppgifterna om de områden som besökts av revisionsrätten kan sluta sig till att omlokaliseringsgraden är mellan 60 och 90 % av de installerade företagen. På Sicilien (I), där man eftersträvade en avlastning av städerna, tycks de företag som är installerade i industriområdena huvudsakligen ha hamnat där genom omlokalisering av tidigare verksamhet.

46. I Limburg (B) var det 122 företag av 152 som under perioden 1986-1997 klarade sig bra efter att ha lämnat de fem plantskolorna, eller 80 %. Däremot finns inga uppgifter om hur många arbetstillfällen som skapats av dessa företag efter vistelsen där. I regionen Nord-Pas-de-Calais (F) var det under perioden 1992-1998 bara sju företag av 15 som lyckades lämna en granskad plantskola och installera sig utanför denna. Slutligen konstaterades att 148 företag av 192 framgångsrikt lämnade sju andra plantskolor mellan 1993 och 1998 (andelen varierar mellan 54 och 89 %) och att de skapade 627 arbetstillfällen.

47. Få områdesinterna synergieffekter konstaterades. Dessa kan bara visa sig i ett begränsat antal fall, till exempel de teknologiska områden där företag har installerat sig, antingen genom endogen utveckling eller just på grund av möjligheterna till förbindelser med universitet, forskningscentra och angränsande företag. Ett annat fall, som är särskilt vanligt inom bilindustrisektorn, består i att underleverantörer samlas runt stora företag som när de installerade sig hade utverkat att angränsande marklotter skulle reserveras för dem.

Infrastrukturernas försäljningspris

48. ERUF-stödet beviljas inte direkt till de företag som installerar sig på de samfinansierade industriområden (se punkt 15). Det är därför nödvändigt att undersöka om stödet får positiva återverkningar för företagen, i form av en sänkning av det vanligen tillämpade försäljningspriset, eller om det kommer initiativtagaren till godo, så att han eventuellt kan göra en vinst på projektet som kan återinvesteras i annan verksamhet. I det första fallet bör vissa konkurrensaspekter beaktas, dels i fråga om ackumulerat stöd (se punkterna 49-55), dels, inom den berörda regionen, beträffande konkurrens mellan initiativtagare som får och sådana som inte får ERUF-stöd (se punkt 56). I det andra fallet bör man överväga om stödet är ändamålsenligt (se punkterna 57-62).

Konkurrens

49. Syftet med regionalt statsstöd är att kompensera de handikapp vissa regioner eventuellt har, intill ett intensitetstak ovanför vilket det kan vålla snedvridning av konkurrensen. För att göra de olika stödformerna jämförbara sinsemellan och stödintensitetgraderna jämförbara mellan medlemsstaterna skall de meddelade stödbeloppen omvandlas till en "nettobidragsekvivalent"(15). Inslag av stöd som eventuellt är inkluderade i försäljningen av planerade marklotter skall integreras i denna beräkning. Dessa inslag borde normalt uppskattas i förhållande till marknadspriset.

50. Två system för prissättning som gör det möjligt att utesluta alla inslag av stöd planeras också i kommissionens meddelande om statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader(16). Det första rör försäljning inom ramen för ett villkorslöst anbudsförfarande som liknar auktion. Det andra systemet grundas på fastställande av ett marknadspris och innebär att en eller flera oberoende experter före försäljningen skall göra en värdering baserad på vissa marknadsindikatorer och allmänt vedertagna värderingskriterier.

51. Bland de besökta regionerna var det bara i Limburg (B) och i Wales (UK) som försäljningen av marklotter kunde hänföras till något av de båda system som avses i kommissionens meddelande. De tillämpade försäljningspriserna utgörs av de priser som uppskattats av tjänstemän vid skattemyndigheten i den första eller av experter från "Royal Institute of Chartered Surveyors" i den andra.

52. I området Valencia (E) och i regionen Nord-Pas-de-Calais (F) fastställs priset av initiativtagaren till området beroende på dess specifika åsyftade användningsområden. Mer generellt är prissättningen vid försäljning eller uthyrning av planerade tomter fri i Frankrike, och förfaranden som gratis tillhandahållande eller försäljning för en symbolisk franc är tillåtna. På Sicilien (I) fastställs försäljningspriserna på marklotter årligen av de regionala myndigheterna. Det var inte möjligt att rekonstruera vare sig den metod som används för att fastställa priserna eller förhållandet mellan priserna och kostnaderna för genomförandet av projektet.

53. I Thüringen (D) skall bebyggda marklotter enligt gällande bestämmelser, efter annonsering, säljas till den högstbjudande, men trots detta fastställs i själva verket försäljningspriset av kommunerna enligt eget gottfinnande. Till skillnad från de övriga besökta regionerna, har man emellertid planerat ett system som syftar till att förhindra både att initiativtagaren gör en vinst bestående i de mottagna bidragen och att marklotterna säljs till för lågt pris. Om försäljningspriset överstiger nettosjälvkostnaden (efter avdrag av de olika bidragen), vilken korrigeras för att tvinga kommunen att stå för 10 % av utvecklingskostnaderna, skall kommunen vara skyldig att återbetala överskottet till de parter som medverkat till finansieringen av projektet, nämligen den federala staten, delstaten och Europeiska unionen. Om däremot lotterna säljs till ett för lågt pris så att självkostnaden inte kan täckas, skall differensen betraktas som ett stöd och slås ihop med de övriga bidrag företaget eventuellt har fått. Denna beräkning skall göras senast tio år efter inlämnandet av mottagarens slutliga utgiftsredogörelse. Systemet har ännu inte börjat tillämpas i denna delstat.

54. De tillvägagångssätt som konstaterats vad gäller prissättningen vid försäljning av subventionerade infrastrukturer visar sålunda att inget av de båda systemen med uteslutet statsstöd tillämpas i de flesta regionerna. I enlighet med kommissionens meddelande borde följaktligen försäljningen tillkännages, vilket inte är fallet (se punkterna 49 och 50).

55. Vidare har de offentliga initiativtagarna i de flesta fall en klart dominerande ställning i utbudet av dessa infrastrukturer och fastställer följaktligen priset, som ofta ligger på en lägre nivå än självkostnaden. Marknadspriset kan då inte anses som en realitet och att hänvisa till det för att avgöra om konkurrensen har snedvridits är bara av relativt intresse.

56. När det gäller konkurrensen mellan initiativtagarna i en stödberättigad region för att locka till sig företag, bland annat via försäljningspriserna, är ERUF-stödet inte neutralt. Det är därför desto mer nödvändigt att man respekterar principen att stödet bara bör beviljas inom en övergripande ram för regional utveckling, där kriterierna för urval av subventionerade projekt definieras klart.

ERUF-stödets roll

57. ERUF-stödet till utveckling av industriområden syftar till att främja etablering av företag och lokalisering av arbetstillfällen. I händelse av att ERUF-bidraget inte i sin helhet kommer företagen till godo, trots att projektets socioekonomiska mål kanske har uppnåtts, ger det initiativtagaren möjlighet att minska sin förlust, att få utgifter och kostnader att gå ihop eller att göra en vinst. Om, i de båda senare fallen, inget tillskott till finansieringen ges från någon annan part, blir det till sist bara ERUF som har bidragit ekonomiskt till genomförandet av projektet. Den vinst initiativtagaren eventuellt har gjort efter att ha fått bidragen och försäljningsintäkten, som ERUF inte får del av, innebär ett tillskott till den förres egna medel.

58. Utvecklingen av industriområdena kan nämligen generera vinster. Efter en första fas, då initiativtagaren lägger ut de utgifter som krävs för att förvärva de icke planerade tomterna och, med hjälp av ett bidrag som beviljas honom av ERUF, planerar dem, kommer en andra fas då han ensam uppbär inkomsterna från försäljningen av de planerade tomterna, och dessa inkomster är inte avsedda att täcka några administrativa kostnader. Om försäljningen sker till ett pris som motsvarar nettosjälvkostnaden för de anlagda lotterna (efter avdrag av bidragen), får initiativtagaren tillbaka sin andel av finansieringen av projektet, och allt stöd som utbetalats utan återbetalningsskyldighet, särskilt ERUF-stödet, utgör en vinst som i förekommande fall kan bidra till finansiering av annan verksamhet som eventuellt avviker från ERUF:s mål.

59. Beträffande två projekt för industri- eller hantverksområden i Limburg (B) till exempel, där samtliga marklotter ännu inte var sålda i fem granskade projekt, uppskattas initiativtagarens slutliga vinst till 26 % av totalkostnaden i det ena fallet och till 16 % i det andra (genomsnittligt ERUF-stöd: 10 % av totalkostnaden). Av tre granskade projekt i Thüringen (D), där alla tomter ännu inte var sålda, torde ett resultera i en vinst i storleksordningen 21 % (ERUF-stöd: 18 % av totalkostnaden). I det autonoma området Valencia (E), var initiativtagaren till ett område ett statligt affärsdrivande bolag som drev annan verksamhet än utveckling av industriområden, och detta bolag gjorde en vinst motsvarande 30 % av kostnaden för genomförandet av projektet (ERUF-stöd: 65 % av totalkostnaden).

60. Vad gäller utveckling av industriområden, framgår det alltså inte klart vilken inverkan det icke återbetalningspliktiga ERUF-stödet har haft, vare sig i fråga om dess återverkningar på det pris företagen får betala för de planerade lotterna eller beträffande användningen av de finansiella medel försäljningen av dessa inbringat.

61. Eftersom dessutom utvecklingen av områdena i princip generar inkomster som innebär en återbetalning av investeringen, borde detta beaktas när ERUF-stöd beviljas, och i vissa fall kan bidragen ersättas med lån.

62. Utveckling av nya områden på föga bebyggda delar av territoriet där verksamheten särskilt behöver utvecklas (lokaliseringseffekten) samt renovering av äldre övergivna och nedgångna områden, som ibland är nedsmutsade av miljögifter, utgör specialfall såtillvida att de kan kräva kostnader som eventuellt hindrar att de utbjuds till ett pris som kan konkurrera med andra områden som inte behöver bära sådana kostnader. Då är ERUF-stöd motiverat för att kompensera det handikapp dessa kostnader utgör och följaktligen göra försäljningspriset på lotterna konkurrenskraftigt i förhållande till andra områden. ERUF-stödet har då en stimulerande effekt som är av generellt allmänintresse i fråga om lokalisering av infrastrukturer på vissa delar av territoriet och sanering av nedgångna områden (se punkt 64).

Gemenskapsprogrammens mervärde

63. ERUF:s interventionsåtgärder tillför de slutliga mottagarna avsevärda finansiella medel och uppfattas framför allt som sådana medel. När det gäller industriområden, är emellertid infrastrukturerna av sådan karaktär att man kan förmoda att de trots allt skulle ha uppförts även utan stöd, troligen i lägre antal. Särskilt av detta skäl är det viktigt att deras utveckling sker inom ramen för ett strukturerat regionalt utvecklingsprojekt.

64. Vad beträffar renovering av gamla områden, förefaller ERUF:s interventionsåtgärder av mer avgörande betydelse. Renoveringen av gamla nedlagda industrier förefaller mindre angelägen och övervägs i allmänhet först sedan ett antal prioriterade projekt har genomförts. Stödet gör det då möjligt att påtagligt lätta projektets kostnader för slutmottagaren. Likaså skulle vissa kvalitativa projekt inte ha genomförts utan ERUF-stöd, till exempel miljö- eller arkitekturprojekt, som inte svarar mot några vitala behov i regionerna men som bidrar till att göra områdena attraktiva för företagen. I vissa regioner har ERUF även stött uppbyggnaden av industriområdenas databaser.

65. Slutligen har ytterst få synergieffekter konstaterats mellan de åtgärder som ägnats åt industriområden och andra åtgärder eller andra gemenskapsinsatser. Trots att de medverkande parterna vid utveckling av industriområden i de berörda regionerna, med undantag av dem som ansvarar för skapandet av företagsplantskolor, i allmänhet är centralt placerade inom näringslivet, är de föga medvetna om de möjligheter som erbjuds, till exempel av Europeiska socialfonden eller EIB.

Slutsats

Finansiella uppgifter

66. Vid flera tillfällen har revisionsrätten konstaterat att det är svårt att exakt uppskatta de finansiella medel ERUF anslagit till specifika områden och vissa målgrupper. Samma svårighet har påvisats vad gäller utvecklingen av industriområden. För att få bättre kännedom om användningen av ERUF:s medel skulle de uppgifter som lämnas av medlemsstaterna behöva förbättras, vilket bland annat skulle kunna ske i form av en mer homogen och mer detaljerad presentation av interventionsprogrammen (se punkterna 5-7).

Regionernas utveckling och omställning

67. Initiativet till utveckling av industriområden är ofta förbehållet kommunerna och ibland även interkommunala organ och statliga bolag eller konsortier, utan samordning mellan de medverkande (se punkterna 15-18). ERUF:s samfinansiering av projekt borde emellertid vara ett led i en gemenskapspolitik för regional utveckling eller omställning som kompletterar åtgärdsprogram framtagna på regional nivå och finansierade med offentliga medel. Den bör därför skilja sig från de initiativ som tas på den mest decentraliserade nivån och i stället, på grundval av ett globalt projekt för territoriet, främja dess utveckling eller omställning (se punkterna 13 och 14).

68. I de regioner revisionsrätten besökt existerar inga regionalpolitiska prioriteringar vad gäller industriområden, med undantag av en eller annan större infrastruktur. De åtgärder som ägnas åt utveckling av sådana är dåligt identifierade i fråga om mål (se punkterna 29-33) och kriterier för urval av projekt. Man måste ovillkorligen införa en övergripande ram för regional utveckling som innefattar kriterierna för urval av projekt, i synnerhet med tanke på den konkurrens som kan uppstå mellan offentliga initiativtagare (se punkterna 34-39).

69. I och med att dessa infrastrukturer blivit allt fler, en utveckling som delvis har uppmuntrats av ERUF (se punkt 63), har man ibland visat sig angelägen om att få kännedom om de regionala tilldelningarna (se punkterna 40 och 41), och vissa initiativ har tagits i fråga om inventering. De är dock inte alltid tillräckligt konsekvent genomförda för att kunna användas för framåtblickande ändamål och ge övergripande kännedom om behoven. Ibland nämns fortfarande vissa behov i programmen, utan att någon utvärdering av dem faktiskt har gjorts (se punkterna 19-28).

70. För att höja effektiviteten i ERUF:s interventionsåtgärder på detta område borde kommissionen uppmuntra medlemsstaterna att införa analys- och uppföljningsverktyg innefattande en regelbundet uppdaterad inventering av industriområdena och statistik över försäljningen av marklotter. Med hjälp av dessa verktyg borde man kunna åstadkomma en aktiv styrning av utvecklingen av områdena, det vill säga göra det möjligt att

a) skilja mellan de territorier där tillgången är för stor och dem där den är otillräcklig och därmed kunna ändra inriktningen av det stöd med offentliga medel som samfinansieras av ERUF, antingen utifrån vissa prioriteringar eller med hänsyn till efterfrågan,

b) identifiera de delar av territoriet där utbudet av dessa infrastrukturer kanske motsvarar de existerande behoven, men där det ändå inte är tillräckligt med hänsyn till yta och befolkning, varför det är nödvändigt att göra insatser för att utveckla den ekonomiska aktiviteten, därför att de också ingår i det område som är berättigat till ERUF-stöd,

c) kontrollera att infrastrukturerna utnyttjas på tillfredsställande sätt, med en metod som ger mer relevanta resultat än de nuvarande effektindikatorerna och eventuellt ge en ny kvantitativ och kvalitativ inriktning åt utbudet med ledning av dessa resultat,

d) styra en del av utvecklingen av områdena för att undvika en uppsplittring av utbudet, som kan få negativa konsekvenser för miljön och den regionala planeringen.

71. Man kan emellertid bara ha verklig nytta av denna information om regionerna fastställer och respekterar kriterier för urval av projekt upprättade med utgångspunkt i en plan för regional utveckling.

72. Vad gäller plantskolorna, bör en övre gräns sättas för den tid företagen får vistas där, så att inte dessa infrastrukturer avviker från sitt mål att hjälpa till att bygga upp nya företag (se punkt 28), och statistik bör föras över andelen framgångsrika företag som vistats där och över skapade arbetstillfällen för att mäta deras bidrag till den regionala utvecklingen (se punkterna 33 och 46).

73. Utvärderarna av ERUF:s interventionsåtgärder borde också undersöka om en konsekvent metod för utveckling av områdena tillämpas och om en behovsanalys föreligger (se punkterna 40 och 41).

ERUF-stödets effekter

74. Eftersom ERUF-stödet inte beviljas de företag som installerar sig på de subventionerade områdena är prissättningen när infrastrukturerna säljs en nyckelfaktor i analysen av stödets effekter (se punkt 48).

75. Vad gäller konkurrens, visar denna granskning bristande möjligheter till insyn i prissättningen av de planerade marklotterna, något som borde undersökas av kommissionen, samt avsaknad av en verklig marknad, trots att man borde referera till en sådan när försäljningspriserna fastställs (se punkterna 49-56).

76. Sambandet mellan ERUF-stödet och försäljningspriserna kan inte fastställas. Kommissionen borde därför klargöra syftet med stödet. Ett projekt kan resultera i att kostnader och inkomster går jämnt upp eller till och med i en vinst, vilket kan innebära att det inte finns någon motpart till ERUF:s samfinansiering samt att vinsten används för annan verksamhet som kanske avviker från ERUF:s mål. Eftersom utvecklingen av områdena i princip generar inkomster som innebär en återbetalning av investeringen, borde detta beaktas när ERUF-stöd beviljas, och i vissa fall kan bidragen ersättas med lån (se punkterna 57-62).

77. ERUF:s interventionsåtgärder i form av bidrag har däremot ett särskilt mervärde i de fall där en lokaliseringseffekt eftersträvas eller vid renovering av äldre övergivna industriområden, projekt som till en början kan uppfattas som mindre angelägna. I dessa fall kan utvecklings- eller saneringskostnaderna förhindra att områdena kan säljas till konkurrenskraftiga priser, och stödet, som då utgör en kompensation för detta handikapp, skulle ha en stimulerande effekt i fråga om lokalisering och sanering av nedgångna områden (se punkterna 62 och 64).

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 9 december 1999.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Det rör sig om de belopp, upptagna i programmens finansieringsplaner, till vilka utgifterna skall begränsas.

(2) Se punkt 13 i den särskilda rapporten nr 3/96 om turistpolitiken och dess främjande (EGT C 17, 16.1.1997) och punkterna 6.49-6.52 i årsrapporten för budgetåret 1996 (EGT C 348, 18.11.1997), åtgärder som genomförs till förmån för företag, i synnerhet små och medelstora företag, inom ramen för ERUF.

(3) Europeiska gemenskapens territorium är indelat enligt en nomenklatur för statistiska territoriella enheter (NUTS) som omfattar 71 regioner på NUTS 1-nivå, 183 regioner på NUTS 2-nivå och 1044 regioner på NUTS 3-nivå.

(4) Se i detta sammanhang de iakttagelser som redan formulerats av revisionsrätten i årsrapporterna för 1994 (punkt 4.18 b) och 1992 (punkt 6.43) liksom i den särskilda rapporten nr 1/95 om det finansiella instrumentet för sammanhållning (punkt 4.18).

(5) Kommissionens förordning (EG) nr 1681/94 av den 11 juli 1994 om oriktigheter och återvinning av belopp som felaktigt har utbetalats i samband med finansieringen av strukturpolitiken och om organisationen av ett informationssystem på detta område (EGT L 178, 12.7.1994, s. 43).

(6) I bestämmelserna är de slutliga mottagarna de organ eller offentliga eller privata företag som ansvarar för beställning av arbete (byggherre). När det gäller stödåtgärder och beviljande av stöd som ombesörjs av organ som utses av medlemsstaterna, är de organ som beviljar stöd slutliga mottagare.

(7) En skatt vars storlek fastställs av lokala myndigheter och som avser hyresvärdet av de materiella anläggningstillgångarna och en del av de utbetalda lönerna. Konkurrensen mellan kommunerna för att locka till sig företag kan också leda till att nivån på denna skatt pressas ned.

(8) Beläggningen kan beräknas genom att ställa de ytor som tas i anspråk av företagen i relation antingen till områdets totala (planerade eller icke planerade) yta eller till den totala planerade (upptagna eller disponibla) ytan. Det första relationstalet är intressant då man skall fastställa vilka ytor som reserverats för företagen i regionplanerna, och det andra, som används i rapporten, när man skall besluta vilka ytor som bör planeras.

(9) Se punkterna 7.34 i årsrapporten för budgetåret 1979 (EGT C 342, 31.12.1980) och 7.26 i årsrapporten för budgetåret 1980 (EGT C 344, 31.12.1981).

(10) Genom att ett centralt organ samordnar uppbyggnaden, kan man ge plantskolorna en specialiserad inriktning (teknologiska plantskolor, hantverksplantskolor, etc.), på gruppnivå upprätta förbindelser med bank- och finanssektorn, med universitet och laboratorier, främja utbyte av erfarenheter, etc.

(11) Arbetstillfällena i ett företag i en region som utlokaliseras till ett nytt område i samma region skall räknas med i den bruttosysselsättning skapandet av detta område givit upphov till, även om företaget inte ökar sin personal. Däremot skulle de inte räknas med i nettosysselsättningen.

(12) Se härvidlag "New location factors for mobile investment in Europe", Netherlands Economic Institute in cooperation with Ernst & Young, 1993, en undersökning genomförd på uppdrag av Europeiska kommissionens generaldirektorat för regionalpolitik och sammanhållning. Rapporten talar om en kombination av ej kostnadskrävande subjektiva faktorer (marknad, arbetskraft, transportinfrastrukturer, etc.), och finansiella faktorer (arbetskraft, mark och byggnader, stöd).

(13) Se punkterna 6.1-6.75 i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1987 (EGT C 316, 31.12.1988).

(14) Dvs. ytor försedda med byggnader som inte är i bruk eller tillhör företag som lagt ned verksamheten.

(15) Se "Riktlinjer för statligt stöd för regionala ändamål" (EGT C 74, 10.3.1998, s. 9).

(16) Kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader (EGT C 209, 10.7.1997, s. 3).

Svar från kommissionen

Sammanfattning

Kommissionen betraktar inte utvecklingen av industriområden som ett mål för strukturpolitiken i sig. Strukturfondsprogrammen innehåller inte alltid särskilda åtgärder för utveckling av industriområden, utan industriområden används som ett verktyg för att nå andra mål. Utgifterna inom detta område kan således variera avsevärt mellan olika program (punkt 1 och 2).

Vid genomförandet av strukturfondernas åtgärder tillämpas principer för programplanering och partnerskap. Med dessa principer som grundval samlar kommissionen in data på åtgärdsnivå och det står medlemsstaterna fritt att utforma åtgärder anpassade till sina behov och preferenser. För den nya programplaneringsperioden kommer åtgärder troligen att utformas mer detaljerat, vilket kommer att ha en positiv effekt när det gäller kontroll av och rapportering om de metoder som finansieras av strukturfonderna (punkt 5-7).

Kommissionen kommer att granska de oriktigheter som revisionsrätten uppmärksammar, och vidta de nödvändiga åtgärderna (punkt 11 och 12).

En av strukturpolitikens grundläggande principer är systematisk planering, knuten till noggrann övervakning av genomförandeprocessen (punkt 13 och 14). Regionerna skall, i enlighet med partnerskapsrollen, besluta vilken åtgärd som är mest effektiv och lämplig för dem (punkt 19).

När det gäller mål och indikatorer är kommissionen medveten om de brister som kvarstår, trots att vissa framsteg gjorts (punkt 31). Det åligger medlemsstaterna att välja ut projekt, och detta urval måste göras i överensstämmelse med de riktlinjer och prioriteringar som fastställts efter överenskommelse med kommissionen (punkt 37).

Beträffande utvärderingen är det svårt att mäta och jämföra de effekter åtgärderna har rörande industriområden. Denna fråga har särskilt behandlats i vissa utvärderingar efter halva tiden, se punkt 40 och 41 (t.ex. den tyska delstaten Thüringen). I den nya förordningen om allmänna bestämmelser för strukturfonderna krävs uttryckligen utvärderingar efter halva tiden.

När det gäller konkurrens (punkt 49 och 50) utgör överföring av offentliga gemenskapsmedel till ett offentligt organ inte statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget. Det åligger enbart medlemsstaten att, i efterhand, avgöra om en försäljning som gjorts av offentlig myndighet som är stödmottagare skett på marknadsmässiga villkor eller på särskilt förmånliga villkor.

Medel från ERUF får inte användas i vinstsyfte. Om vinst uppstår skall den återinvesteras (punkt 57 och 58). Genom de nya förordningarna förordas återbetalningspliktiga finansieringsformer.

Utveckling av industriområden bör alltid ske inom ramen för strukturerade projekt för regionalutveckling, vilka grundas på de prioriterade riktlinjerna i de samlade programplaneringsdokumenten och i komplementen till programplanering.

Inledning

1 och 2. Revisionsrätten påpekar helt riktigt att det i strukturfondsförordningarna inte uttryckligen sägs något om utveckling av industriområden. (I artikel 1 b i den ändrade förordningen (EEG) nr 4254/88 anges i mer allmänna termer investeringar i infrastruktur för "förnyelse och omvandling av de områden som drabbats av industriell tillbakagång, inklusive stadskärnor"). Kommissionen betraktar inte utveckling av industriområden som ett mål för strukturpolitiken i sig. Utvecklandet av sådana områden har dock spelat, och kan i viss utsträckning fortsätta att spela, en roll inom ramen för en mer omfattande politik för stöd till, och utveckling av, företagsverksamhet i stödregionerna, särskilt för små och medelstora företag. Av detta skäl omfattar strukturfondsprogrammen inte alltid särskilda åtgärder för utveckling av industriområden, utan sådan utveckling används snarare som ett instrument för att genomföra andra åtgärder till stöd för företagsutveckling. Utgifterna inom detta område kan variera avsevärt mellan de olika programmen.

Uppgifter av budgetmässig och fysisk art

5-7. Kommissionen samlar in data från medlemsstaterna rörande strukturfondprogrammens genomförande, varvid man följer en förteckning över interventionskategorier. En konsekvens av principen om programplanering och partnerskap (som infördes 1989 som en motsats till kommissionens förvaltning av enskilda projekt) är dock att åtgärdsnivån är den mest detaljerade nivå på vilken data normalt kan samlas in. Det har visat sig svårt att samla in data om verksamhet på lägre nivå än åtgärdsnivå (exempelvis utveckling av industriområden).

I de nya strukturfondsförordningarna (avdelning II - programplanering för den allmänna förordningen) befästs detta förhållningssätt, och då medlemsstaterna följer detta inom ramen för sin övergripande strategi för genomförande av strukturfondsprogrammen bör de samtidigt ha frihet att utforma åtgärder i enlighet med sina behov och preferenser utan att behöva följa en standardiserad modell och nomenklatur. Över en programplaneringsperiod på sju år behöver medlemsstaterna ha en viss flexibilitet vid programmens genomförande för att kunna anpassa sig till utvecklingen. I annat fall skulle det finnas risk för återgång till ett system där projekt godkänns på kommissionsnivå.

De erfarenheter som har vunnits efter programplaneringens införande har lett till att kommissionen upprättat en reviderad och mer detaljerad kategorisering av interventionsområden för den nya programplaneringsperioden. I framtiden kommer åtgärderna troligen att ges en mer detaljerad utformning eftersom det enligt den nya förordningen inte längre krävs godkännande från kommissionen för mindre ändringar. Det kommer att krävas att medlemsstaterna visar att den föreslagna åtgärden har anknytning till interventionskategorierna. Tillsammans med det nya informationssystem som ersätter systemet Garfield bör detta innebära förbättrad övervakning och rapportering när det gäller strukturfondernas verksamhet samt underlätta uppföljningar och erbjuda en lämplig grundval för utvärderingar. I detta sammanhang kommer renovering av äldre områden att utgöra en kategori som är skild från övrig verksamhet till stöd för små och medelstora företag.

8. I praktiken kan den andel av stödet från ERUF som faktiskt går till utveckling av industriområden komma att bli lägre än vad rådet angivit.

Laglighet och korrekthet

11. Kommissionen kommer att i detalj studera de ärenden revisionsrätten tar upp, i syfte att vidta de nödvändiga åtgärderna.

12. Efter granskning av de anmälningar om oriktigheter som medlemsstaterna lämnat in enligt förordning (EG) nr 1681/94 bekräftar kommissionen att oriktigheterna i samband med projekt i delstaten Thüringen (D) och regionen Sicilien (I) inte hade anmälts i enlighet med ovan nämnda förordning. Kommissionen avser att vända sig till berörda myndigheter i de två delstaterna för att informera sig om situationen innan beslut fattas om eventuella åtgärder.

Sedan 1994 har en betydande ökning kunnat konstateras av antalet fall som anmäls av medlemsstaterna enligt förordning (EG) nr 1681/94, men situationen är inte idealisk. Kommissionen arbetar för en förbättring.

Processer för utveckling av industriområden som samfinansieras av ERUF

13 och 14. Revisionsrätten efterlyser, helt befogat, ett systematiskt tillvägagångssätt för fastställande och genomförande av program, omfattande bland annat kriterier för urval av projekt i enlighet med vad som föreskrivs i förordningarna. Beträffande sådana åtgärder där gemenskapsstödet huvudsakligen består av medfinansiering av en befintlig stödordning (som tidigare godkänts av kommissionen) utgör kriterierna för urval av projekt en del av en sådan stödordning (se punkt 34).

En av de huvudsakliga principerna för strukturpolitiken är systematisk planering för framtida behov och kommande utveckling. Den ekonomiska verkligheten visar sig emellertid ofta mer dynamisk än offentlig administrativ planering (vilket de senaste tio årens utveckling i de nya tyska delstaterna är ett tydligt exempel på). En noggrann övervakning under programmets hela genomförande bidrar till att säkerställa att de strategier som utvecklades vid programmens början ligger i linje med utvecklingen. Risken för misstag som blir synliga först i efterhand kan dock aldrig elimineras, i synnerhet inte då de ekonomiska förhållandena ändras snabbt eller i negativ riktning.

Utvärderingar i efterhand kan ge användbara resultat endast om de görs tillräckligt långt efter ett programs livslängd för att hänsyn skall kunna tas till långsiktiga effekter. (I punkt 32 uppger revisionsrätten själv att efterhandsutvärderingarna kommer för tidigt). Programplaneringsprocessen, i vilken nya program utformas samtidigt som de pågående programmen fortfarande genomförs, innebär att resultaten från utvärderingar i efterhand ibland kan beaktas först i nästa, eller därpå följande, programplaneringsskede. I den nya förordningen om allmänna bestämmelser för strukturfonderna (artikel 14.2 och artikel 42 i den allmänna förordningen) krävs dock uttryckligen utvärderingar efter halva tiden, vilka kommer att vara av nytta inte endast för att anpassa pågående program, utan även vid utformningen av program för kommande programplaneringsperiod.

Organisatoriska förhållanden

15. Det är sant att enligt reglerna för strukturfonderna betraktas de företag som installerar sig på industriområdet inte som slutliga stödmottagare. Enligt dessa regler kommer initiativtagarna (de som utvecklar projektet) att betraktas som slutliga stödmottagare, utom när det gäller stödordningar.

Behovsdiagnos

19. För att bättre kunna analysera de regionala behoven av industriområden föreslår revisionsrätten att ett ansvarigt organ utses för denna uppgift. Regionerna bör ha rätt att använda det tillvägagångssätt som är mest effektivt och lämpligt för dem.

Den huvudsakliga rollen för partnerskapet (kontrollkommittéer och, i framtiden, förvaltningskommittéer) är att avgöra vilka behov ett stödområde har, att säkerställa samordning mellan initiativtagare till offentliga projekt och, om nödvändigt, anpassa planeringen till oförutsedda händelser under programmets livslängd. Ett visst mått av konkurrens mellan offentliga initiativtagare kan, i en del fall, rentav ha positiva effekter på de industriområden som erbjuds företag. Genom de nya förordningarna (artikel 35.3 och artiklarna 36 och 42 i den allmänna förordningen) förstärks partnerskapets roll, samtidigt som dess genomförande underlättas.

Industri- och hantverksområden

24. Siffror över tillgång på industriområden och genomsnittlig försäljningstakt utgör viktiga indikatorer vid fastställande av ytterligare behov av att utveckla områden. Vid en rent statistisk tolkning av sådana siffror beaktas dock inte områdenas kvalitativa aspekter, exempelvis geografisk belägenhet inom stödområdet, transportmöjligheter, tillgång till andra resurser (råvaror, leverantörer) och infrastruktur, möjliga synergieffekter med andra företag och närhet till utbildningsinstitutioner. I vissa länder kan även den lokala företagsskatten vara en betydande faktor. Alla områden är således inte lika lämpade eller intressanta för alla typer av företagsverksamhet.

Plantskolor för företag och tillfälliga lokaler

28. Många plantskolor höjer redan nu gradvis hyran till marknadsmässig nivå under den tid ett företag stannar hos dem. Detta skapar incitament för livskraftiga företag att lämna plantskolan. Det leder även till att plantskolorna får in nödvändiga intäkter, vilket kompletterar de offentliga subventionerna och hjälper dem finansiera de tjänster de erbjuder nya företag.

Svårigheterna att kartlägga ekonomiska behov genom de administrativa förfaranden som beskrivs ovan är särskilt stora när det gäller plantskolor som i normala fall endast är avsedda för nystartade företag specialiserade på högteknologi och/eller tjänster. I konventionella industriområden finns däremot en betydande andel redan befintliga företag, vilkas behov är lättare att identifiera. Det bör i detta sammanhang noteras att det även är möjligt att skapa efterfrågan genom att erbjuda ett lockande utbud.

Mål och indikatorer

31. Kommissionen är medveten om de brister som finns när det gäller kvantifiering av mål och indikatorer, även om vissa framsteg har gjorts i samband med den aktuella programplaneringen. För den nya programplaneringen har kommissionen, i enlighet med artikel 36 i den nya förordningen om allmänna bestämmelser för strukturfonderna, utarbetat ett metoddokument (arbetsdokument nr 3) rörande framtagande och användande av uppföljningsindikatorer.

32. Resultaten från efterhandsutvärderingarna och tillförlitliga uppgifter om strukturfondsåtgärdernas effekter finns, som angivits ovan, ofta tillgängliga först åtskilliga år efter det att programmet avslutats. Detta leder till det allmänna dilemmat att de kan beaktas först i nästa, eller därpå följande, programplaneringsskede. Resultaten från utvärderingarna efter halva tiden ger emellertid ofta goda indikationer för anpassning av pågående program och förberedande av ny programplanering.

Kriterier för urval av projekt

34. Kommissionen delar revisionsrättens uppfattning att kriterierna för urval av projekt bör spela en strategisk roll vid genomförandet av strukturfondsåtgärder. Tidigare har detta inte alltid återspeglats i programmen. Detta utesluter å andra sidan inte att de genomförande myndigheterna kan ha tillämpat sådana kriterier, eftersom det åligger medlemsstaterna att välja ut projekt. Under den nya programplaneringsperioden kommer denna ansvarsfördelning att stärkas på grund av att detaljerad information om åtgärdernas genomförande endast kommer att återfinnas i det programplaneringskomplement som medlemsstaterna skall upprätta efter kommissionens beslut om programmet (och för vilket kommissionens godkännande inte krävs).

37. I texten rörande dessa operativa program anges de planerade projekten samt målen för åtgärderna. I vilket fall som helst skall projekturvalet överensstämma med de riktlinjer och prioriteringar som överenskommits med kommissionen.

Utvärderingar

Utvärderingar efter halva tiden och i efterhand inom ramen för gemenskapsåtgärderna

40 och 41. I utvärderingarna behandlas, särskilt beträffande programmen för mål 2, den valda strategins lämplighet och dess ekonomiska effekter för de berörda områdena. Frågan om industriområden har behandlats mer ingående i vissa utvärderingar efter halva tiden - exempelvis rörande programmet för delstaten Thüringen som innehåller kvantifierade uppgifter (antal utnyttjade hektar, sysselsättning per hektar osv.). På grund av deras särskilda karaktäristika (storlek, typ av verksamhet osv.) har det visat sig svårt att mäta och jämföra effekterna av åtgärder för industriområden. Detta skulle kräva en uppsättning tematiska fördjupningar med ett urval projekt som grund, så att en bättre bild ges av dessa åtgärders faktiska effekter.

När det gäller kommande programplaneringsperiod bör frågan om behoven rörande industriområden behandlas i samband med utformningen av, och förhandlingen om, utvecklingsplanerna och omställningen av de berörda områdena.

Inverkan av industriområdena och deras samfinansiering

Konkurrens

49 och 50. De offentliga myndigheternas försäljning av mark till företag på icke marknadsmässiga villkor utgör statligt stöd och bör - med undantag för de fall som omfattas av bestämmelserna om stöd av mindre betydelse ("försumbart stöd") (kommissionens meddelande om försumbart stöd, EGT C 68, 6.3.1996), vilka inte utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget - således anmälas och godkännas enligt artikel 88.3 i fördraget. Med hjälp av kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader (EGT C 209, 10.7.1997) kan marknadsmässiga villkor identifieras.

Den eventuella förekomsten av statligt stöd inom ramen för denna rapport kan granskas på två nivåer. Den ena utgörs av fondernas överföringar mellan gemenskapen och offentliga regionala eller lokala myndigheter (insatser från ERUF) och den andra (som kommer i ett senare skede) utgörs av dessa regionala eller lokala myndigheters försäljning av mark, i allmänhet till företag.

Beträffande den första nivån utgör överföringen av offentliga gemenskapsmedel till ett offentligt organ, även om den sker på villkoret att vissa markområden skall anläggas för att senare säljas till företag, inte statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget, eftersom företagen inte får någon förmån genom att de ekonomiska medlen överförs eller genom de anläggningsarbeten som finansieras på det sättet.

Det åligger endast medlemsstaten att avgöra om försäljningen från den offentliga myndighet som erhållit gemenskapsstöd har skett på marknadsmässiga villkor (interventionen innebär i så fall endast att det lokala utbudet ökar) eller på särskilt förmånliga villkor (försäljningspris under marknadspriset). I det sistnämnda fallet måste medlemsstaten följa de ovan nämnda åtagandena enligt artikel 88.3 i fördraget.

Så länge ERUF:s interventioner inte uttryckligen syftar till att försäljning av mark på förmånliga villkor skall utgöra en del av åtgärden, så innehåller den inget inslag av stöd. Detta tycks vara fallet för de flesta av de berörda programmen.

Kommissionen har dock - oberoende av frågan om åtgärden innebär försäljning på förmånliga villkor - i vissa fall begärt att en klausul om försäljningsvillkoren skall införas i texten för de operativa programmen. Syftet med detta är att uppmärksamma medlemsstatens anmälningsplikt, att täcka in de fall då försäljning på förmånliga villkor ingår i ERUF:s intervention som en del av åtgärden i fråga eller att registrera de åtaganden medlemsstaten har gjort beträffande försäljningsvillkoren.

- Klausulen om "försäljning på marknadsmässiga villkor": denna förhållandevis allmänt hållna klausul förekommer utan vidare precisering i ett stort antal operativa program för mål 1 under perioden 1994-99. Begreppet "försäljning på marknadsmässiga villkor" definieras i meddelandet från 1997. Denna klausul innebär förpliktelser för medlemsstaten som går utöver åtgärden i fråga, och är således bindande även om försäljning av mark inte ingår i åtgärden.

- Klausulen om "stöd av mindre betydelse (försumbart stöd)": beviljandet av stöd enligt denna bestämmelse åligger endast medlemsstaten (se meddelandet från 1996). Om bestämmelserna för "stöd av mindre betydelse (försumbart stöd)" inte följs innebär detta att ett olagligt stöd har beviljats. Även denna klausul innebär ett åtagande för medlemsstaten som går utöver åtgärden i fråga.

- Klausulen om "hänvisning till en godkänd ordning för statligt stöd": denna klausul används i de fall då åtgärden inom det berörda operativa programmet rör samfinansiering av en statlig stödordning som godkänts av kommissionen och som kan innebära förmånliga villkor för försäljning av mark. Även denna klausul innebär ett åtagande för medlemsstaten som går utöver åtgärden i fråga.

Om stöd beviljas för ett senare skede än ERUF-interventionen, dvs. för försäljningen av mark till företag, på grundval av ett av kommissionen godkänt stöd, får stöden i fråga inte överstiga den högsta tillåtna stödnivån, och vid kumulering med andra stöd får den av kommissionen fastställda högsta kumuleringsnivån inte överstigas.

ERUF-stödets roll

57 och 58. Enligt kommissionens uppfattning får medlen från ERUF inte användas i vinstsyfte, förutom vid produktiva investeringar. Om vinst uppstår måste den återinvesteras i projekt med liknande syfte i samma område eller, om så inte är möjligt, till slut betalas tillbaka(1). På projektnivå kan endast medlemsstaten säkerställa detta. När sådana fall tidigare har kommit till kommissionens kännedom har den krävt att vinsten skall återinvesteras.

59. Beträffande fallet i Valencia har, som de regionala myndigheterna meddelat revisionsrätten, intäkterna från försäljningen av det industriområdet återinvesterats i andra industriområden som uppfyller identiska kriterier och av detta skäl inte medfinansierats av ERUF.

60 och 61. Kommissionen delar revisionsrättens uppfattning att alternativa finansieringsformer bör ersätta ej återbetalningspliktiga bidrag när det gäller denna typ av investering. På så vis skulle ERUF:s effekter få en klarare inriktning på att stödja startandet av företag, och risken för oönskade återverkningar då tillgångarna säljs vidare skulle undvikas. Genom de nya förordningarna förordas användandet av återbetalningspliktiga finansieringsformer. I artikel 28.3 anges dessutom numera att återbetalat stöd åter skall delas ut för samma ändamål.

62. Kommissionen prioriterar, inte minst av ekologiska skäl, vanligen renovering och återanvändande av befintliga industriområden framför anläggande av nya sådana. De höga kostnaderna för sådana projekt innebär att det ofta krävs offentligt ekonomiskt stöd för att de skall bli konkurrenskraftiga.

Gemenskapsprogrammens förädlingsvärde

63. Själva idén med programplanering är att projekten genomförs i samband med, och utgör en del av, en klar strategi. Programmens åtgärder bör utformas på ett sådant sätt att detta tydligt framgår. Kommissionen arbetar för att utvecklingen av industriområden skall ingå i projekt som är väl strukturerade för regional utveckling och som överensstämmer med de prioriterade riktlinjerna i de samlade programplaneringsdokumenten och i programplaneringskomplementen.

65. Kontrollkommittéer kan, i synnerhet när de återspeglar ett brett partnerskap, utgöra utmärkta fora för utveckling av synergieffekter mellan de olika aktörerna. Representanter för Europeiska investeringsbanken eller kommissionen kan där ge detaljerad information om de möjligheter som erbjuds genom banken eller Europeiska socialfonden.

Slutsats

Finansiella uppgifter

66. Som angavs ovan har kommissionen i enlighet med de nya förordningarna vidtagit åtgärder för att utveckla effektivare övervakning och rapportering från medlemsstaternas sida av enskilda interventionskategorier. Medlemsstaternas extra arbete för insamling av sådana uppgifter bör dock stå i proportion till det extra värde som erhålls i form av bättre genomförande av programmen.

Regionernas utveckling och omställning

67-71. Utveckling av industriområden ingår inte i målen för regionalpolitiken. Sådan utveckling kan emellertid utgöra ett viktigt redskap när det gäller att utveckla företagsverksamhet, och den utgör en del av de mer omfattande strategierna i regionala planer och program för detta mål. Ett systematiskt förhållningssätt vid projektens genomförande (inklusive utveckling av industriområden) bör utgöra en viktig del av utvecklingen av programplanering och åtgärder. Genomförandet av gemenskapens strukturpolitik i regionerna måste baseras på en särskild analys av regionala behov, och ingå i en övergripande strategi för den berörda regionens utveckling. Den bör omfatta kriterier för projekturval med hänsyn till de analyserade behoven. I de samlade programplaneringsdokumenten och i programkompletteringsdokumenten återfinns mål och prioriterade områden för programmen. Projekt som finansieras genom dessa program bör uppfylla de kriterier som fastställs genom deras mål och prioriterade områden.

I de nya förordningarna betonas behovet av förbättrad regional analys i programplaneringsdokument och i samband med övervakning. Utveckling av nya industriområden kommer i framtiden endast att accepteras i program om det kan visas att det finns ett klart behov av dem och en strategi läggs fram. Av miljöskäl och för att stödja förnyelsen av stadsområden kommer renovering av befintliga industriområden att främjas när så är möjligt.

72 och 73. Kommissionen vidhåller att utveckling av industriområden alltid bör betraktas som en del av en mer omfattande politik för stöd till företagsutveckling, särskilt rörande små och medelstora företag. När det gäller hur lång tid företagen får vistas i plantskolor är det lämpligare att tillämpa det tillvägagångssätt som anges i kommissionens svar på punkt 28 än att fastställa en övre gräns.

ERUF-stödets effekter

76. Kommissionen föredrar att återbetalningspliktiga former av strukturfondsstöd används för denna typ av verksamhet, vilket återspeglas i de nya förordningarna. Genom ett sådant tillvägagångssätt skulle det samtidigt förhindras att ERUF-stöd går till projektens initiativtagare som en potentiell förmån då områdena säljs vidare.

(1) Artikel 2 i budgetförordningen, artikel 17.3 i samordningsförordningen (för den nuvarande perioden), artikel 30.4 i allmänna förordningen (för perioden 2000-2006), förteckning 9 om "Redovisning av övriga intäkter" i reglerna i SEM 2000 rörande utgifter som berättigar till stöd från strukturfonderna.