SÄRSKILD RAPPORT nr 9/98 om skydd av Europeiska unionens finansiella intressen i fråga om medvärdesskatt på handel inom gemenskapen samt kommissionens svar (Framlagd i enlighet med artikel 188c.4 andra stycket i EG-fördraget) (98/C 356/01)

1. MERVÄRDESSKATT OCH MOMSMEDEL

Ett område av nationellt och gemensamt intresse

1.1. Nära hälften av unionens budget (45 % 1997) finansieras med momsmedel (1). Dessa fastställs genom tillämpning av en procentsats (högst 1,08 % 1998) på ett visst på enhetlig väg bestämt skatteunderlag som motsvarar de samtliga beskattningsbara transaktioner i varje medlemsstat som belagts med mervärdesskatt som köparen inte kan dra av.

1.2. Medlemsstaternas inbetalningar av momsmedel avgörs bland annat av hur höga momsinkomster de uppbär. De är därmed också till en del beroende av medlemsstaternas resultat i kampen mot bedrägerier, som dessa bär det huvudsakliga ansvaret för (2). Antalet skattebedrägerier har ökat i oroväckande grad. Revisionsrättens bedömningar av hur mycket i mervärdesskatteintäkter som har gått förlorade (både internt och inom gemenskapen) ger vid handen att dessa förluster är betydande (3).

Ändringar som infördes den 1 januari 1993

1.3. Redan när det gemensamma momssystemet infördes på 1970-talet (4), var det mål man sade sig eftersträva att skapa de nödvändiga förutsättningarna för upprättandet av en inre marknad med sund konkurrens, där beskattningen av import och skattebefrielsen på export skulle avskaffas för handeln mellan medlemsstaterna. Detta mål fastslås på nytt i rådets sjätte direktiv från 1977 (5), som utgör grunden för den gällande momslagstiftningen i Europeiska unionen.

1.4. När den inre marknaden upprättades den 1 januari 1993, började man tillämpa ett nytt övergångssystem för moms på handel inom gemenskapen (6). Det rör sig om ett system som försöker tillgodose de krav som en gränslös inre marknad ställer, samtidigt som det lämnar tillräckligt skattetekniskt handlingsutrymme på nationell nivå, vad gäller fastställande av skattesatser samt indrivning och kontroll av mervärdesskatten.

1.5. Systemet kännetecknas huvudsakligen av följande:

a) Termerna export och import mellan medlemsstater avskaffas (varvid ett av målen i det första direktivet uppfylls) och ersätts av ett i praktiken likvärdigt system. "Leverans av varor inom gemenskapen" (tidigare export) befrias från moms i ursprungsstaten, under förutsättning att köparen är momsregistrerad i en annan medlemsstat och att varorna lämnar det nationella territoriet. "Förvärv av varor inom gemenskapen" (tidigare import) beskattas i den medlemsstat där varorna konsumeras och skall redovisas av köparen i hans periodiska momsdeklaration.

b) För att kompensera slopandet av formaliteter och tullkontroller samt undvika bortfall av skatteinkomster har man infört ett datasystem för automatiskt utbyte mellan de nationella skatteförvaltningarna av information om värdet av varuleveranserna inom gemenskapen (VAT Information Exchange System eller "VIES-systemet") (7).

c) Konsumenterna kan numera, utan några ytterligare formaliteter, betala mervärdesskatt på varor som anskaffats i en annan medlemsstat i ursprungslandet. Det särskilda systemet med skattefri försäljning till resande inom gemenskapen på flygplatser och ombord på flygplan och fartyg avskaffas den 30 juni 1999.

d) Inom ramen för tre "specialordningar" (distansförsäljning, nya transportmedel och anskaffningar inom gemenskapen som gjorts av schablonbeskattade jordbrukare, personer som befriats från mervärdesskatt och juridiska personer som inte behöver betala mervärdesskatt) beskattas vanligen transaktionerna i konsumtionsländerna.

Ökade risker för oegentligheter

1.6. Upprättandet av den inre marknaden innebar att de systematiska kontrollerna vid de inre gränserna försvann. Av denna orsak infördes ett system med informationsutbyte i efterhand (VIES-systemet). I och med att momsen inte längre betalas vid importen av varorna utan på ett senare stadium, blir möjligheterna till bedrägerier större.

1.7. Två huvudsakliga bedrägerimetoder förekommer:

a) Man deklarerar fiktiva leveranser inom gemenskapen. De momsbefriade varorna säljs i själva verket på den inre marknaden, och man undanhåller den moms som skall utgå på slutkonsumtionen.

b) Man underlåter att deklarera den utgående momsen på förvärv inom gemenskapen. Detta kan leda till man undanhåller moms på slutkonsumtionen, om varorna säljs via hemliga försäljningskanaler. Det kan även innebära fusk med avdragsrätten för ingående moms, om köparen obehörigt i sin momsdeklaration begär återbetalning av moms på förvärv för vilka han inte har betalat mervärdesskatt.

1.8. Vissa medlemsstater har på senare tid börjat oroa sig över utvecklingen av sina momsinkomster, som är lägre än beräknat. Två av dem har funnit en urholkning av momsunderlaget som de anser ha samband med framväxten av en svart ekonomi (8) till följd av övergångssystemet för moms.

1.9. Kommissionen bedömer att enbart den handel inom gemenskapen där varuutbytet för närvarande är befriat från moms uppgår till över 700 miljarder ecu, dvs. 100 miljarder ecu i uteblivna momsinkomster. Höga belopp står därför på spel vid varuutbytet inom gemenskapen.

Utsikter för utveckling av övergångssystemet

1.10. När direktivet om övergångssystemet för mervärdesskatt antogs var tanken att det skulle fortsätta att tillämpas till och med den 31 december 1996. Eftersom rådet ännu inte har fattat något beslut om ett slutgiltigt system, är "övergångssystemet" fortfarande i kraft. För de närmaste åren tycks det inte finnas någon annan möjlighet än att låta det nuvarande systemet fortgå.

1.11. Kommissionens förslag om införande av ett slutgiltigt system (9) innebär att åtminstone två förutsättningar måste vara uppfyllda. Enligt förslaget skall bland annat att all distinktion mellan interna transaktioner och transaktioner mellan medlemsstaterna upphävas (varorna skall beskattas i ursprungslandet), och det skall finnas ett gemensamt registrerings- och beskattningsställe för de ekonomiska aktörerna i gemenskapen. Det förutsätts därmed en överensstämmelse, i samtliga medlemsstater, mellan momsbelagda varor och tjänster och tillämpliga momssatser. Om så inte var fallet, skulle en ekonomisk aktör kunna sälja varor i andra medlemsstater, i förekommande fall via en filial, till den (låt oss säga två eller tre punkter lägre) momssats som gäller i den medlemsstat där han är registrerad. Vid slutkonsumtionen i en medlemsstat skulle man därför finna att likartade varor såldes med olika momssats, beroende på säljarens skatterättsliga hemvist.

1.12. Eftersom de ekonomiska aktörerna inte skulle betala mervärdesskatt i konsumtionslandet utan i det land där de är momsregistrerade, innebär förslaget vidare att man måste göra en ny beräkning av de av medlemsstaternas momsintäkter som härrör från konsumtion inom landet. För att ändå tillförsäkra varje medlemsstat samma inkomstnivå som i det nuvarande systemet föreslår kommissionen att en makroekonomisk mekanism skall införas. Den är avsedd att statistiskt rekonstruera den skattepliktiga konsumtionen genom att dra ifrån de transaktioner som härrör från den svarta ekonomin (10), där moms följaktligen inte har betalats. I annat fall skulle den varierande bedrägerinivån mellan medlemsstaterna leda till snedvridningar av de inkomster som tillskrivs dem.

1.13. Valet av makroekonomisk mekanism förutsätter att man förfogar över enhetliga eller likvärdiga statistiska källor, metoder, hjälpmedel och förfaranden. Detta val kan tänkas medföra motsättningar mellan medlemsstater i samband med uppskattningen av varje stats statistiska skattepliktiga konsumtion, bland annat eftersom man minskar varje medlemsstats fördelningsunderlag genom av dra ifrån den svarta ekonomin. Denna fråga har under många år även varit föremål för undersökningar, bl.a. inom ramen för utarbetandet av nationalräkenskaper. De uppskattningar som redovisats skiljer sig mycket från varandra, bland annat beroende på vilka metoder och källor som använts (11).

1.14. Visserligen är medlemsstaterna, inom ramen för nationalräkenskaperna, redan skyldiga att lämna uttömmande uppgifter före utgången av 1998 (12). Det måste dock understrykas att kravet på uttömmande nationalräkenskaper, som ju leder till att bruttonationalinkomsten till marknadspris (BNI) (13) ökar, nu försätter medlemsstaterna i en intressekonflikt. Varje ökning av BNI innebär ju att de måste betala in ytterligare medel till gemenskapsbudgeten via BNI-baserade medel. Kommissionens förslag kommer oundvikligen att förvärra denna konflikt, eftersom medlemsstaterna i det föreslagna momssystemet objektivt sett skulle ha intresse av att begränsa vikten av den svarta ekonomin i sina nationalräkenskaper, eller till och med överskatta den skattepliktiga konsumtionen, för att maximera sin andel i omfördelningen av de totala momsintäkterna. Kontrollen av fastställandet av nationalräkenskaperna skulle därför bli ännu viktigare än den för närvarande är i samband med fastställandet av BNI.

1.15. Kommissionen medger dock att "Eurostat självt inte direkt mäter omfattningen av den svarta ekonomin i medlemsstaterna" och att, vad gäller de pågående arbetena på uttömmande BNI-redovisning, "man inte planerar att tillämpa tillförlitlighets- eller variabilitetsindikatorerna på resultaten" (14). Detta tyder alltså på att man för närvarande inte kan räkna med någon objektiv utvärdering av den svarta ekonomin.

Revisioner genomförda av revisionsrätten tillsammans med vissa nationella revisionsorgan

1.16. En arbetsgrupp bestående av representanter för nationella revisionsorgan och revisionsrätten undersöker sedan 1994 olika aspekter av mervärdesskatten på handel inom gemenskapen. Undersökningen visade att VIES-systemet för automatiskt informationsutbyte fortfarande var behäftat med brister trots de förbättringar som gjorts sedan det började användas. Vidare hade det visat sig nödvändigt att man vid kontrollerna i medlemsstaterna särskilt beaktade de risker för skatteflykt som hade direkt samband med avskaffandet av skattegränserna. Slutligen rekommenderades medlemsstaterna och kommissionen att närmare övervaka utvecklingen av momsintäkterna från handeln inom gemenskapen (15).

1.17. Under 1996 och 1997 granskade arbetsgruppen gemenskapens system samt vissa nationella system för bedrägeribekämpning. Man analyserade några fall av bedrägerier vid handel inom gemenskapen som av de behöriga nationella förvaltningarna ansågs representativa, och man undersökte särskilt hur systemen för administrativt samarbete hade fungerat.

1.18. Följande iakttagelser härrör från de undersökningar som gjordes i fem medlemsstater och vid kommissionens avdelningar inom ramen för gruppens arbete. Resultaten av undersökningarna blev föremål för meddelanden till de berörda förvaltningarna. Att döma av de olika rapporter som utarbetats av kommissionen (16) och den information som inhämtats vid dess avdelningar, kan man sluta sig till att de flesta konstaterade bristerna och avgivna rekommendationerna skulle kunna vara tillämpliga på andra, eller kanske till och med på samtliga medlemsstater.

2. MOMSBEDRÄGERIER INOM GEMENSKAPSHANDELN

Ingen gemensam definition av bedrägeri

2.1. I de medlemsstater som granskats innebär lagens definitioner av bedrägeri att det skall finnas ett inslag av uppsåt hos en privatperson (17). Bedrägeri definieras inte alltid specifikt för moms, utan kan ha en mer allmängiltig innebörd. Underlåtenhet att inlämna momsdeklaration, inlämnande av deklaration med felaktiga eller ofullständiga uppgifter, dokumentförfalskning eller utnyttjande av falska dokument utgör i regel ett straffrättsligt brott. I somliga medlemsstater inträder dock straffrättsligt ansvar först om resultatet uppnås, medan det i andra stater räcker att beteendet har ägt rum (till exempel underlåtenhet att inlämna deklarationen).

2.2. På grund av de brister och skiljaktigheter som försvårar beivrande av bedrägerier och rättsligt samarbete i brottmål, undertecknade medlemsstaterna den 26 juli 1995 en konvention om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (18). Konventionen syftar till att skapa straffrättsliga minimiregler utifrån en gemensam definition av bedrägeri, för såväl gemenskapens utgifter som dess inkomster. Bedrägeri i fråga om inkomster definieras som "uppsåtlig handling eller uppsåtlig underlåtenhet som är att hänföra till användning eller presentation av falska, felaktiga eller ofullständiga dokument, om detta leder till att medel från Europeiska gemenskapernas allmänna budget eller från de budgetar som förvaltas av Europeiska gemenskaperna eller för deras räkning minskas på ett olagligt sätt, eller undanhållande av information som skall lämnas i enlighet med särskilda föreskrifter, om gärningen har samma effekt, eller missbruk av en förmån som lagligen erhållits, om gärningen har samma effekt".

2.3. Efter den förklarande rapport rörande konventionen som godkändes av rådet uteslöts emellertid mervärdesskatten från konventionens tillämpningsområde med motiveringen att den inte är "egna medel som tas ut direkt för gemenskapernas räkning" (19). Följaktligen planerar man inte, till skillnad från andra gemenskapsområden, att säkerställa en identisk skyddsnivå för mervärdesskattemedel i alla medlemsstater, trots att dessa bidrar med nära 50 % av finansieringen av gemenskapens budget (20).

Inga enhetliga påföljder

2.4. Att momsen utesluts från konventionen innebär att skillnaderna i definitionen av bedrägeri upprätthålls. Skillnaderna får återverkningar vid beivrande av bedrägliga gärningar på momsområdet. Därmed kan en och samma gärning bestraffas på helt olika sätt från en medlemsstat till en annan. Vi ger några exempel nedan.

2.5. Om en person i chefsställning i ett bolag förfalskar räkenskaperna utgör det i en medlemsstat grovt bedrägeri, som bestraffas med en straffrättslig påföljd (fängelse). I en annan medlemsstat betraktas det däremot som förberedelse till brott och bestraffas med en förvaltningsrättslig påföljd (böter).

2.6. I vissa stater kan för övrigt förvaltningsrättsliga påföljder läggas till de straffrättsliga, för en och samma gärning. Bara några få stater får emellertid döma till flera straffrättsliga påföljder för en och samma lagöverträdelse.

2.7. En eventuell medbrottsling kan ofta få sänkt straff om han har spelat en marginell roll, men medlemsstaternas lagstiftningar skiljer sig åt vad beträffar formerna för medverkan till den bedrägliga handlingen (som anstiftare, som huvudgärningsman, som medhjälpare, som gärningsman genom lejd mellanhand, etc.). Vidare gäller i två medlemsstater att medbrottslingen inte kan straffas, om bedrägeriet inte leder till ekonomiska konsekvenser. Det faktum att sådana bedrägerier kan medföra förluster för andra medlemsstater anses inte utgöra skäl till att vidta rättsliga åtgärder.

2.8. Andra skillnader rör till exempel

- om det bolag, alltså en juridisk person, där den försumlige styrelseledamoten arbetar, skall anses ha straffrättsligt ansvar; detta är fallet i vissa medlemsstater men inte i andra,

- om påföljd skall ådömas redan vid "påbörjat genomförande" av (försök till) bedrägeri eller endast när gärningen har fullbordats,

- om påföljderna skall fastställas i förhållande till hur grov lagöverträdelsen är. I några medlemsstater föreskrivs till exempel böter som ligger mellan ett lägsta och ett högsta belopp, i andra en påföljd som står i proportion till de belopp som undanhållits.

Ingen utvärdering av påföljdssystemet

2.9. De flesta av de medlemsstater som granskats utvärderar inte tillämpningen av påföljdssystemet, bland annat vad gäller hur effektiva påföljderna är och i vilken mån de står i proportion till lagöverträdelsen. Med en sådan analys skulle man emellertid bättre kunna bedöma graden av avskräckande verkan hos de straff som föreskrivs för skattebedrägerier. Detta förefaller desto mer nödvändigt som, vilket påpekas i föregående avsnitt, medlemsstaternas definition och tillämpning av påföljderna ännu inte har harmoniserats.

3. SKYDD AV DE FINANSIELLA INTRESSENA VAD GÄLLER MOMS PÅ HANDEL INOM GEMENSKAPEN

Delat ansvar mellan medlemsstaterna och kommissionen

3.1. Ansvaret för uppdagande och rättelse av oegentligheter och bedrägerier på momsområdet ankommer i första hand på medlemsstaterna, som skall säkerställa effektiva förebyggande och beivrande åtgärder samt indrivning av de undanhållna medlen. I den förordning som fastställer ordningen för uppbörd av gemenskapens momsbaserade egna medel (21) tillskrivs dock kommissionen en viss övervakande roll vad gäller effektiviteten i förfarandena för uppbörd av moms och åtgärder för att förhindra oegentligheter. Bestämmelserna i förordningen, särskilt de som gäller kontroll på platsen av momsmedel, utgör enligt kommissionen en rättslig grund för bedrägeribekämpningen (22).

Administrativt samarbete

3.2. Förordning (EEG) nr 218/92 (23) om administrativt samarbete inom området för indirekt beskattning antogs inom ramen för upprättandet av den inre marknaden och de därav följande ändringarna av lagstiftningen om mervärdesskatt. I den möjliggörs inrättandet av ett gemensamt system för elektroniskt utbyte av momsinformation rörande leveranser av varor mellan medlemsstater, för att övergångssystemet för moms skall kunna "genomföras effektivt utan risk för bedrägeri och annan oredlighet som skulle kunna förorsaka snedvridningar av konkurrensen" (24). Varje medlemsstat har byggt upp elektroniska databaser, och utifrån dessa sker informationsutbytet via ett datanät som kontrolleras av kommissionen, som kvartalsvis tillhandahåller sammanfattande statistiska uppgifter (administrativ uppföljning, mätningar av informationsutbytet rörande omsättningen...).

3.3. Artikel 11 i förordning (EEG) nr 218/92 föreskriver att "medlemsstaterna och kommissionen skall undersöka och utvärdera funktionen av de administrativa bestämmelser som avses i denna förordning, och kommissionen skall sammanställa medlemsstaternas vunna erfarenheter, särskilt beträffande nya former av skatteundandragande och skatteflykt, med målet att förbättra dessa bestämmelser". Den ständiga kommittén för administrativt samarbete (Standing Committee on Administrative Cooperation eller "SCAC"), som består av företrädare för medlemsstaterna och har en företrädare för kommissionen som ordförande, är den instans som har i uppdrag att utvärdera det administrativa samarbetets funktion. Två underkommittéer ägnar sig åt bedrägeribekämpning respektive datafrågor. Enligt samma förordning skall kommissionen vart annat år offentliggöra en utvärderingsrapport.

Ömsesidigt bistånd

3.4. Vid sidan av VIES-systemet skall medlemsstaterna utbyta information enligt bestämmelserna i rådets direktiv 77/799/EEG av den 19 december 1977 (25). Denna lagstiftning, som ursprungligen tillämpades på området direkta skatter, har utsträckts till att omfatta mervärdesskatt, eftersom det är av särskilt hög angelägenhetsgrad "att det ömsesidiga biståndet utsträcks till att omfatta mervärdesskatt, både därför att den är en allmän skatt på konsumtion och därför att den spelar en viktig roll i gemenskapens egen ekonomi" (26). Direktivet föreskriver hur informationsutbytet mellan medlemsstaterna skall gå till och fastställer förfarandena för samråd och erfarenhetsutbyte (27) mellan dessa och kommissionen. SCAC-kommittén är också behörig att handlägga frågor som rör tillämpningen av detta direktiv.

3.5. Tillämpningsområdet för rådets direktiv 76/308/EEG av den 15 mars 1976 om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar (28) har utsträckts till att omfatta moms genom direktiv 79/1071/EEG (29). En särskild indrivningskommitté skall organisera ett nära och effektivt samarbete mellan medlemsstaterna och kommissionen inom detta område.

Medlemsstaternas insatser

Kontrollstrategier

3.6. Alla medlemsstater som granskats utnyttjar riskanalys för att bättre kunna inrikta sina kontroller på skattebetalare och de sektorer där risken för betydande bedrägerier anses vara stor. Detta gör det möjligt för dem att uppställa en prioriteringsordning för kontrollerna för att effektivare utnyttja sina tillgångar (30). De har emellertid i allmänhet inte tillgång till några detaljerade uppgifter om sina myndigheters verksamhet och resultat vad gäller bedrägeribekämpning. Detta minskar effektiviteten i riskanalyserna, i och med att det är omöjligt att utvärdera relevansen av de använda kriterierna.

3.7. För att undvika eventuell, och ofta problematisk, indrivning av felaktigt återbetald skatt ägnar de flesta av de granskade medlemsstaterna särskild uppmärksamhet åt kontrollerna av de momsdeklarationer som innehåller återbetalning av ingående skatt. I deras kontrollstrategi ingår emellertid inte systematisk granskning av betalningen av den moms som fakturerats av leverantören. En medlemsstat har vidtagit specifika åtgärder som gör att man, om det finns tecken på bedrägerier, kan blockera återbetalningen av moms till den skattskyldige, så länge man inte har fastställt att hans fordran är befogad och, i förekommande fall, så länge de upplysningar som begärts från förvaltningarna i andra medlemsstater inte har inkommit.

3.8. I vissa former av bedrägerier använder man sig av luftbolag som, när de väl registrerats och innan de försvinner, kan begära återbetalning av belopp de inte har rätt till, utställa falska fakturor, underlåta att deklarera sin omsättning eller att betala utgående moms. Därför föreskriver vissa medlemsstater att nya skattskyldiga skall kontrolleras särskilt noga. Revisionen i en medlemsstat visade dessutom att skattefuskarna i allt större utsträckning använder företag som, bland annat på grund av begränsad omsättning, bara behöver lämna in sin momsdeklaration en gång per år. Därmed blir det ofta omöjligt att i tillräckligt god tid stämma av uppgifterna mot dem som lämnas in av en skattskyldig som begär återbetalning på grundval av en kvartalsvis eller månatligen inlämnad deklaration.

Olikheter mellan lagstiftande myndigheter i fråga om beivrande av bedrägerier

3.9. I detta hänseende varierar förhållandena mellan medlemsstaterna. I vissa fall är man skyldig att vidta åtgärder vid varje misstanke om bedrägerier. I andra fall får åtgärder vidtas enbart på begäran av allmän åklagare eller skattemyndighet.

Avstämning av uppgifter

3.10. I årsrapporten för budgetåret 1995 (31) framhöll revisionsrätten nyttan av jämförande kontroller av uppgifterna i VIES och i Intrastat om statistiken över varuutbytet mellan medlemsstaterna (32). Granskningen av den rättsliga grunden i de berörda medlemsstaterna visade att det bara är i en av dessa som skattemyndigheten har rätt att använda varje skattskyldigs Intrastatdeklarationer vid momskontrollerna.

3.11. Vad gäller tillgången till datainformation, föreligger betydande skillnader mellan de medlemsstater som granskats. De bedrägeribekämpande instanserna i en medlemsstat har till exempel bara begränsad tillgång till uppgifter, och enbart till skattedeklarationerna. Dessutom kan man inte få tillgång till uppgifterna i realtid (inte ens i databasen VIES). Däremot har skatteförvaltningen i vissa andra medlemsstater obegränsad och direkt tillgång till andra uppgifter.

Möjlighet att ta del av andra medlemsstaters lagstiftning

3.12. Utvecklingen av den inre marknaden gör att varje skatteförvaltning också i sista hand berörs av transaktioner som genomförs av skattskyldiga etablerade i andra medlemsstater. I synnerhet när det gäller bedrägerier, kan det vara mycket viktigt att känna till vilka förfaranden som tillämpas i de övriga länderna i unionen i fråga om beivrande och preskriptionstider. Granskningen av förhållandena i de berörda medlemsstaterna visade på brister i deras dokumentation om de juridiska och praktiska aspekterna i de andra medlemsstaternas momslagstiftning.

Indrivning av undanhållna belopp

3.13. Kommissionen påpekar att de vidtagna åtgärderna i fråga om bedrägeribekämpning skulle visa sig lönlösa om de inte kan leda till att den undanhållna skatten faktiskt drivs in: Uppdagande och beivrande av bedrägerier gör ju inte full nytta om de inte leder till att av den utestående skatten betalas in (33).

3.14. De flesta av de medlemsstater som granskats har övergripande uppgifter om de rättelser av beskattningsunderlag som gjorts efter kontroller genomförda av deras myndigheter hos de skattskyldiga. Men ingen av dessa medlemsstater kunde lämna upplysningar om de indrivna beloppen och om skälen till att utestående belopp inte hade drivits in. Under dessa omständigheter är det omöjligt att fälla ett omdöme om effektiviteten i kampen mot bedrägerier och om samtliga förfaranden som syftar till att återfå de belopp som undanhållits skattemyndigheterna.

Informationsutbyte mellan medlemsstater

3.15. Informationsutbytet i samband med det administrativa samarbetet och det ömsesidiga biståndet har i allmänhet utnyttjats i liten utsträckning, även om man finner en ökning sedan 1995, och för övrigt på mycket olika sätt från en medlemsstat till en annan. Trots att alla medlemsstater erkänner nyttan av informationsutbyte på gemenskapsnivå för att kunna förhindra, uppdaga och utreda bedrägerier, har de ännu inte lyckats enas om vilken typ av information som skall utbytas (34).

3.16. En av de medlemsstater som granskades uppgav att man hade problem att få information på grund av lagstiftningen i en annan medlemsstat. Den senare åberopade vissa nationella bestämmelser som innebär att en begäran om information inte får kompletteras med ytterligare en begäran avseende en och samma skattskyldig.

3.17. Möjligheten att till andra medlemsstater vidarebefordra den information som inhämtats enligt direktivet om ömsesidigt bistånd och förordningen om administrativt samarbete har bara utnyttjats i några enstaka fall. Direktiv 77/799/EEG föreskriver ett samrådsförfarande mellan medlemsstater för att avgöra i vilka kategorier av fall man kan utbyta information automatiskt. Det konstaterades att det bland de fem granskade medlemsstaterna bara var i ett fall som ett sådant avtal hade slutits.

3.18. Informationsutbytet enligt artikel 5 i förordningen om administrativt samarbete föregås i regel av en avstämning av de VIES-uppgifter som inhämtats från andra medlemsstater mot de förvärv inom gemenskapen som deklareras av de skattskyldiga. Ett stort antal skattskyldiga lämnar dock inte in de sammanställningar av sina leveranser inom gemenskapen som skall matas in i VIES-systemet (35). En av de medlemsstater som granskades kunde ännu inte i december 1996 göra avstämningarna för 1995, eftersom de skattskyldiga fortfarande hade uppskov med inlämnandet av momsdeklarationer. En annan medlemsstat räknade med att avstämningarna för 1994 skulle kunna göras i mars 1997.

3.19. Avstämningarna kan dessutom visa på avvikelser (på ända upp till 85 %), vilket kräver att de nationella förvaltningarna gör grundliga efterforskningar för att klarlägga orsakerna till detta. Det kan i själva verket leda till att man avstår från kontrollmöjligheten, som betraktas som alltför kostnadskrävande, i synnerhet vad gäller personal, och som inte lämpad att upptäcka de ekonomiska sektorer där riskerna för bedrägerier är som störst.

3.20. De granskade medlemsstaterna utväxlar inte den information de har om luftbolag. 1995 föreslog en medlemsstat att alla medlemsstater skulle utbyta nödvändig information för att kunna bekämpa bedrägerier i form av felaktig återbetalning av moms. Bara två medlemsstater ställde sig positiva till förslaget.

3.21. I de medlemsstater som granskats är kontakterna med tjänstemän i andra medlemsstater i regel förbehållna de centrala myndigheterna. I mycket få fall tar man hjälp av tjänstemän vid skatteförvaltningen i andra medlemsstater, trots att det i detta hänseende finns ett avtalsförslag mellan två av de granskade medlemsstaterna (36).

Kommissionens insatser

Periodiska rapporter

Rapporter om de nationella systemen

3.22. I enlighet med de skyldigheter som fastslås i förordning (EEG) nr 1553/89 har kommissionen utarbetat två rapporter om de förfaranden för uppbörd och kontroll av moms som tillämpas i medlemsstaterna (37). Granskningen har begränsats till utarbetande av dokument som sammanfattar de uppgifter som lämnats av medlemsstaterna. De inlämnade uppgifterna i fråga om oegentligheter på momsområdet har inte analyserats, och eftersom de båda rapporterna är strukturerade på olika sätt, kan man inte bedöma hur företeelsen har utvecklats.

3.23. Avsaknaden av regelbunden uppföljning av effektiviteten i de nationella förfarandena i fråga om förvaltning och kontroll, till exempel i form av kontinuerlig analys av verksamheten, samt bristen på information om bedrägerier och oegentligheter sänker dessa rapporters värde. Vidare undersöker kommissionen inte hur varje medlemsstats kontrollsystem fungerar och vilka resultat de ger. Därför kan man inte ge eventuella förslag till förbättringar.

3.24. I sitt utkast till en tredje rapport analyserar kommissionen bedrägerierna och oegentligheterna på momsområdet. Den inskränker sig emellertid till att generellt, utan angivande av de berörda medlemsstaterna, påpeka med vilka kontrollförfaranden man kunde bekämpa bedrägerierna.

3.25. I framtiden ämnar kommissionen, för varje enskild medlemsstat och i samarbete med de ansvariga myndigheterna där, granska samtliga kontrollförfaranden som tillämpas i denna medlemsstat för att identifiera möjliga förbättringar och redogöra för dessa i en fjärde rapport.

3.26. Om kommissionen anser att denna granskning kan genomföras inom ramen för nuvarande prerogativ, måste man dock fråga sig av vilka skäl det inte har varit möjligt att göra den tidigare. Om däremot denna ambition kräver att kommissionens befogenheter utökas, borde den ange vilka nya faktorer som tillkommit sedan 1996, då den efter rådets invändningar drog tillbaka ett lagförslag som skulle ha möjliggjort för kommissionen att göra kontroller på platsen vid de nationella förvaltningarna i syfte att eventuellt rekommendera åtgärder (38).

Rapporter om det administrativa samarbetet

3.27. Kommissionen offentliggjorde, 1994 och 1997, två rapporter om tillämpningen av rådets förordning (EEG) nr 218/92 om administrativt samarbete inom indirekt beskattning (mervärdesskatt) (39). I den första redovisades de administrativa strukturer som införts på gemenskapsnivå och nationell nivå och beskrevs hur VIES-systemet fungerar. Kommissionens slutsats var att man med framgång hade genomfört detta system, som dock enligt revisionsrätten var behäftat med vissa svagheter som påpekades i årsrapporten för budgetåret 1994 (40). Kommissionen framhöll bland annat att inga nya bedrägerier hade påvisats sedan den inre marknaden upprättades. Vidare skissade kommissionen upp framtidsutsikterna beträffande ömsesidigt bistånd. Utvecklingen av "SCENT fiscal-nätet", ett datanät som möjliggör målinriktat utbyte av meddelanden mellan kontrollförvaltningarna för bekämpande av bedrägerier, presenterades som ett framtida effektivt instrument i kampen mot bedrägerier. Dessutom planerades ett intensivare utnyttjande av direktiv 76/308/EEG om ömsesidigt bistånd vid indrivning av fordringar.

3.28. I sin andra rapport utvärderar kommissionen hur det administrativa samarbetet och det ömsesidiga biståndet fungerat under 1994 och 1995. Den konstaterar att man ännu inte använder sig av dessa system i tillräcklig omfattning för att möjliggöra en tillfredsställande kontroll av de gemenskapsinterna transaktionerna i samtliga medlemsstater och rekommenderar specifika åtgärder som bör vidtas på gemenskapsnivå och på nationell nivå. I rapporten medges också att det saknas en gemensam strategi inom gemenskapen för att bekämpa bedrägerier. Detta förhållande skylls dels på att det mandat som ursprungligen gavs åt SCAC:s bedrägeribekämpande underkommitté var mycket begränsat, dels på att vissa medlemsstater inte är särskilt villiga att samarbeta på multilateral basis vid utredningar av förmodade bedrägerier. Kommissionen anser att det bistånd den kan ge vid samordningen av gemenskapens insatser försvåras av avsaknaden av en tillräcklig rättslig grund, av den typ som föreligger för tullar och jordbruk.

Den ständiga kommittén för administrativt samarbete (SCAC) och dess underkommitté för bedrägeribekämpning (SCAF)

Arbetet inom underkommittén för bedrägeribekämpning

3.29. SCAF, som har en företrädare för kommissionen som ordförande, har till uppgift att centralisera medlemsstaternas erfarenheter i fråga om nya möjligheter till skatteflykt och skattefusk (41). Under de första verksamhetsåren fokuserade underkommittén sitt arbete på installation av ett datanät för informationsöverföring i bedrägeribekämpande syfte, det så kallade "SCENT fiscal" (se punkt 3.27). Systemet har dock knappast alls utnyttjats av medlemsstaterna, som är mycket obenägna att utbyta information om bedrägerier.

3.30. Underkommitténs verksamhet återupptogs inte av SCAC förrän 1996. Dess uppgifter utökades och ett nytt arbetsprogram antogs. En utredning påbörjades för att försöka utvärdera omfattningen av momsbedrägerierna i Europeiska unionen. Medlemsstaterna ombads lämna uppgifter om de viktigaste bedrägerifall de uppdagat 1995 i syfte att uppställa en typologi på grundval av olika kriterier (som de berörda företagens omsättning, verksamhetssektor och antal anställda) (42). Nästan 500 fall analyserades, men det är av flera orsaker osäkert om det granskade urvalet var representativt. Detta är i själva verket beroende av de nationella kontrollsystemen, vilkas effektivitet inte har testats av kommissionen (se punkt 3.22 3.25), i synnerhet vad gäller deras anpassning till de nya bedrägeririskerna (se punkt 1.6 1.9). Dessutom var den insamlade informationen ofta ofullständig och heterogen.

3.31. Med förbehåll för dessa svårigheter ledde utredningen till följande slutsatser:

a) En stor del av bedragarna utgjordes av enstaka aktörer eller av företag som hade mindre än fem anställda och som varit momsregistrerade i flera år.

b) De två mest utbredda av de nio typer av bedrägerier som togs upp i utredningen är underlåtenhet att deklarera utgående moms på försäljning (32 %) och missbruk av rätten att dra av ingående moms på inköp (25 %). I de bedrägerikategorier som innefattar transaktioner mellan medlemsstater rörde 14 % fall av missbruk av reglerna för systemet för handel inom gemenskapen, 9 % missbruk av reglerna om import/export, och slutligen avsåg 3 % av fallen bedräglig kringgående handel (43).

c) Nära hälften av de skattskyldiga som var inblandade i kringgående handel eller luftbolag hade registrerats efter 1992. Denna typ av bedrägerier tycks stå för de högsta undanhållna beloppen (44).

d) Liknande bedrägerimekanismer har påvisats i hela gemenskapen.

e) Rutinmässiga momskontroller spelar alltid en viktig roll för uppdagande av bedrägerier. För att upptäcka missbruk av avdragsrätten görs jämförande kontroll av fakturor, och när det gäller handel mellan medlemsstater, utbyts uppgifter med andra medlemsstater.

Andra insatser av SCAC

Hur det administrativa samarbetet fungerar

3.32. För att utvärdera effektiviteten hos de instrument för administrativt samarbete som avses i gemenskapens lagstiftningsram för kontroll av multinationella företag stödde sig SCAC på direktivet om ömsesidigt bistånd mellan behöriga myndigheter, då man 1994 och 1995 gjorde samordnade kontroller med andra medlemsstater (45).

3.33. Det framgick att dessa instrument kunde användas för att bättre kontrollera multinationella aktörers verksamhet, men att ett antal juridiska och praktiska faktorer delvis hindrade ett effektivt samarbete.

3.34. För att konkretisera de rekommendationer som formulerats i den andra rapporten om det administrativa samarbetet (se punkt 3.28) diskuterade kommittén 1997 ett antal noga angivna åtgärder som skulle vidtas av medlemsstaterna. Det rör sig till exempel om att fastställa miniminivåer för utnyttjandet av databasen VIES som måste efterlevas av de tjänstemän som ansvarar för momskontrollen, garantera att medlemsstaterna deltar i det multilaterala kontrollarbetet och förkorta svarstiderna för de förfrågningar som kommer från andra medlemsstater. Medlemsstaterna har, med tre undantag, antagit dessa mål i sin helhet och kommer från och med första kvartalet 1998 att regelbundet rapportera om de framsteg som gjorts.

Ömsesidigt bistånd vid indrivning av fordringar

3.35. Frågan om ömsesidigt bistånd vid indrivning av fordringar i fråga om indirekta skatter togs upp vid ett flertal tillfällen inom SCAC. Det visade sig snart att detta system hade flera brister. Efter en undersökning som gjordes av kommissionen 1995 påvisades fem kategorier av problem:

a) De stora skillnaderna mellan medlemsstaterna vad gäller indrivningsbefogenheter.

b) Avsaknaden av likabehandling på det juridiska planet av fordringar mellan medlemsstater och nationella fordringar.

c) Den låga prioriteringen av indrivning av fordringar för andra medlemsstaters räkning.

d) Den långsamma handläggningen, den komplicerade strukturen och dålig kännedom om systemen för ömsesidigt bistånd.

e) Det enkla faktum att vissa gäldenärer är svåra att få tag i.

3.36. Man har för länge sedan konstaterat att det ömsesidiga biståndet vid indrivning av fordringar fungerar dåligt. Kommissionen utarbetar som bäst förslag till lagstiftning för att revidera de befintliga avtalen.

Programmen för administrativt samarbete

3.37. För att få den inre marknadens system för indirekta skatter att fungera bättre framlade kommissionen i april 1997 för Europaparlamentet och rådet ett förslag till handlingsprogram (Fiscalis-programmet) (46), avsett att eftersträva tre mål, nämligen att ge de tjänstemän som har hand om de indirekta skatterna mycket goda kunskaper i EG-rätt, att åstadkomma effektivt samarbete, dels mellan medlemsstaterna sinsemellan och dels mellan dem och kommissionen, och att kontinuerligt förbättra de administrativa förfarandena. Detta program, som enligt kommissionen skulle utgöra den första fasen i det nya gemensamma momssystemet (se punkt 1.10 1.15), är huvudsakligen en förlängning med fem år (från och med den 1 januari 1998 till och med den 31 december 2002) av det tidigare programmet Mattheus Tax (47) och en omgruppering och ett vidmakthållande av olika befintliga åtgärder, på förhand finansierade med medel från olika budgetkapitel, som VIES-systemet, SCENT fiscal och det multilaterala kontrollarbetet. Avsikten var att SCAC skulle fungera som förvaltningskommitté för detta, eftersom den enligt förordning (EEG) nr 218/92 fungerar som rådgivande kommitté (se punkt 3.2 och 3.3). Kommissionen anser att en samordning av dessa olika åtgärder för administrativt samarbete både på medlemsstats- och kommissionsnivå skulle medföra ett betydande mervärde. Detta förslag till program väckte inte desto mindre betänkligheter i vissa medlemsstater. Sedan ett ändrat förslag utformats i november 1997 (48), godkändes programmet slutgiltigt den 30 mars 1998 (49).

Enheten för samordning av åtgärderna i kampen mot bedrägeri (UCLAF)

3.38. 1995, sedan man hade omorganiserat UCLAF för att förbättra dess effektivitet, omgrupperades vissa tjänstemän som tidigare ansvarat för bedrägeribekämpningen i olika generaldirektorat vid kommissionen. Vad beträffar moms, bestod förändringen enbart i att en tjänsteman förflyttades till UCLAF. För närvarande arbetar två tillfälligt anställda tjänstemän på heltid med kampen mot momsbedrägerier under överinseende av den enhetschef som ansvarar för egna medel.

3.39. Som skäl till att de metoder som används vid samordningen av bekämpningen av momsbedrägerier är otillräckliga anför UCLAF frånvaron av tillräcklig rättslig grund och motvilligheten i vissa medlemsstater att legitimera en operationell gemenskapsåtgärd, till skillnad från tull- och jordbruksområdet, där de är skyldiga att meddela kommissionen hur höga belopp som omfattas av de konstaterade oegentligheterna. Man kan för övrigt påpeka att åtminstone en medlemsstat inte anser sig kunna samarbeta med UCLAF, därför att en lämplig rättslig grund saknas på nationell nivå.

3.40. Information från andra källor har inte utnyttjats. Man har till exempel inte med utgångspunkt i databasen IRENE, som registrerar den beloppsmässiga omfattningen av tullbedrägerierna, gjort ens någon ungefärlig uppskattning av momsbedrägerierna på import från länder utanför unionen. Trots medlemsstaternas ansvar för insamling av skatter har kommissionen inte gjort någon systematisk uppföljning för att kontrollera hur indrivningen av momsen i fråga går till och hur stor del av beloppen som inflyter.

3.41. I enskilda fall som gäller övernationella bedrägerier anordnar UCLAF dock samordningsmöten mellan de olika ansvariga instanserna i medlemsstaterna, såsom tullen, polisen och skattemyndigheterna. Det anordnas även seminarier för att främja kontakter och meningsutbyte mellan specialister om lämpliga metoder för att identifiera och bekämpa momsbedrägerier.

3.42. Sedan man nyligen återupptog verksamheten inom SCAC:s underkommitté för bedrägeribekämpning där UCLAF är medordförande, vilket den har utnyttjat för att sprida ökad kännedom om sin verksamhet, anser den senare att dess satsningar på övertalning har nått sina gränser. Den bedömer det som ytterst viktigt att medlemsstaterna går med på att utbyta den information de har om momsbedrägerier och anser att den rättsliga grunden ovillkorligen måste ändras, för att UCLAF skall kunna bedriva sin verksamhet på gemenskapsnivå.

Risker för bedrägerier i vissa undantagsordningar

Distansförsäljning

3.43. När det gäller distansförsäljning (50) till privatpersoner i en medlemsstat från företag med säte utanför denna medlemsstat, tillämpas ursprungsprincipen för moms om säljarens omsättning inte överstiger ett visst tröskelvärde som fastställs av destinationsstaten och om det rör sig om produkter som inte är belagda med punktskatter. Vid en omsättning ovanför tröskelvärdet (35 000 eller 100 000 ecu beroende på medlemsstat) tillämpas ett särskilt undantagssystem. Säljaren är skyldig att låta momsregistrera sig i den medlemsstat dit varorna levereras och, i förekommande fall, utse ett skatteombud där som skall uppfylla alla deklarationsskyldigheter.

3.44. Det är svårt att övervaka tröskelvärdet och, i förekommande fall, att skyldigheten att lämna in en momsdeklaration iakttas. I vissa av de medlemsstater som granskats är aktörerna inte skyldiga att skilt för sig deklarera den beskattningsbara omsättningen för distansförsäljning till andra länder i unionen. Avsaknaden av regelbundet informationsutbyte mellan medlemsstaterna, liksom det begränsade antalet kontroller, gör att möjligheterna att undgå beskattning är högst påtagliga.

3.45. Om tröskelvärdet överskrids och då momsen i ursprungsstaten är lägre än den i destinationsstaten, har säljaren inget intresse av att anmäla att tröskelvärdet har överskridits. I så fall skulle han nämligen sedan tvingas fullgöra administrations- och anmälningsskyldigheter som inte bara är komplicerade utan också skiljer sig åt från en mottagarstat till en annan. Skattemyndigheterna i säljarens medlemsstat har inte heller intresse av att kontrollera tröskelvärdet, vars överskridande innebär ett inkomstbortfall.

Skattefri försäljning inom gemenskapen

3.46. Den skattefria försäljningen inom gemenskapen skulle i princip ha upphört i och med upprättandet av den inre marknaden den 1 januari 1993. Rådet beviljade dock en övergångsperiod - till och med den 30 juni 1999 - för att de berörda ekonomiska sektorerna skulle hinna förbereda sig för avskaffandet av denna typ av försäljning inom gemenskapen. För att undvika att resenärer överskrider de fastställda kvantitativa och värdemässiga gränserna för skattefrihet enades medlemsstaterna om en miniminivå för kontroll (51) som skulle verkställas av säljarna och vars efterlevnad skulle säkerställas av de nationella skatteförvaltningarna. Slutligen uppmanades kommissionen att "granska hur medlemsstaternas kontroller fungerar (...) mot bakgrund av praktisk erfarenhet och (...) så snart som möjligt lämna en rapport till rådet om hur dessa kontroller fungerar och, vid behov, föreslå att lämpliga åtgärder vidtas så snart som möjligt och under alla omständigheter senast den 31 december 1993".

3.47. Kommissionen avgav sin rapport i juli 1996 (52). Dess slutsats är att ingen medlemsstat har inrättat något effektivt kontrollsystem, att detta förhållande kan leda till snedvridningar av konkurrensen, inte bara mellan olika former av handel utan också mellan olika transportsätt, och att underlaget för gemenskapens egna medel därmed sannolikt har minskat. Vidare påpekas att man i den aktuella branschen, långt ifrån att förbereda sig på slopande av den skattefria försäljningen, har utökat den, i synnerhet ombord på färjor, med större försäljningsytor och bredare utbud.

3.48. I strid med rådets riktlinjer föreslås inga åtgärder för att råda bot på situationen. Med tanke på medlemsstaternas uppenbara brist på vilja att tillämpa ens en minimal kontrollnivå och mot bakgrund av att giltighetstiden för detta särskilda system kommer att utgå den 30 juni 1999 hade det nämligen enligt kommissionen varit lönlöst att föreslå striktare skyldigheter.

4. SLUTSATS

Förstärkt skydd av Europeiska unionens finansiella intressen

4.1. Kampen mot bedrägerier utmärks generellt av brist på integrerad strategi, varför man riskerar att prioritera ett synsätt som begränsas till den nationella ramen, vilket kan ta sig uttryck i splittrade satsningar och ineffektivt utnyttjande av de disponibla medlen. Detta är särskilt fallet när det faktum att ett fall av bedrägeri inte har några återverkningar på en medlemsstats budget leder till att denna medlemsstat inte vidtar några åtgärder (se punkt 2.2 2.8, 3.12, 3.15 3.17, 3.20 3.21, 3.28, 3.35 3.37, 3.39, 3.44 3.45, 3.47 3.48).

4.2. Liksom fallet är med transitering inom gemenskapen, kan indrivningen av momsen påverkas av att "Europeiska unionen har emellertid hamnat i en grundläggande och självförvållad motsägelse: den har en inre marknad där personer och varor rör sig fritt över nationella gränser samtidigt som de myndigheter som har i uppdrag att administrera och övervaka denna marknad fortsatt begränsas i sin verksamhet av dessa gränser. I praktiken finns det en inre marknad för bedrägeri men inte för brottsbekämpning." (53). Dessutom har undersökningar som gjorts av revisionsrätten angående utvärderingen av samtliga förlorade momsinkomster, både vid handel inom och mellan medlemsstaterna visat att mängden bedrägerier är avsevärd (54).

4.3. En jämförbar juridisk definition av straffbara gärningar, av förfaranden för att beivra dessa och av tillämpliga påföljder borde kunna medföra att en och samma gärning bestraffades på likartat sätt i medlemsstaterna. Skillnader i de nationella definitionerna av bedrägeri, och följaktligen också av de tillämpliga påföljderna, kan försvåra avskräckande åtgärder för bekämpning av bedrägerier. Samma sak gäller de nationella särdragen i fråga om straffpåföljdernas former och preskriptionstider (se punkt 2.1 och 2.4 2.8).

4.4. För att komma till rätta med de brister och olikheter som skadar kampen mot bedrägerier och det rättsliga samarbetet i brottmål mellan medlemsstaterna har en konvention slutits för att skydda gemenskapens finansiella intressen. Denna konvention, som undertecknades 1995 men ännu inte har trätt i kraft, syftar till att åstadkomma större enhetlighet mellan medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser genom att skapa straffrättsliga minimiregler. I och med att mervärdesskatten uteslöts ur konventionens tillämpningsområde, kan dessa egna medel inte få samma grad av skydd i alla medlemsstater, trots att de bidrar till finansieringen av gemenskapens budget med nära 50 % (se punkt 2.2 2.3).

4.5. Olikheterna i fråga om juridisk och administrativ ram är också riskfaktorer som kan användas av bedragare som vet hur man utnyttjar kryphålen i de olika juridiska systemen. Detta är också fallet, vad gäller medlemsstaternas varierande förmåga att effektivt bekämpa bedrägerier. Om man därför närmade de nationella förvaltningarnas kontrollmetoder och kontrollstrategier till varandra, skulle man effektivare kunna bekämpa en företeelse som blir alltmer multinationell (se punkt 3.6 3.8).

4.6. Kommissionens ansvar, vad beträffar tillämpningen av gemenskapsrätten i medlemsstaterna och momsbedrägeriernas skadliga effekter på gemenskapens budget, kräver att skärpta åtgärder vidtas. De seminarier och andra utbildningsinitiativ kommissionen anordnar ger visserligen möjlighet till värdefullt utbyte av erfarenheter mellan de nationella myndigheterna, men dessa åtgärder kan inte ersätta kommissionens skyldighet att identifiera bristerna i de nationella systemen för bedrägeribekämpning och föreslå de berörda medlemsstaterna lämpliga åtgärder för att avhjälpa dessa (se punkt 3.22 3.26, 3.38 3.42, 3.48).

4.7. Antagandet av ett slutgiltigt mervärdesskattesystem förutsätter att ett antal villkor uppfylls. Vissa av dessa skulle redan behövas för att det nuvarande systemet skall fungera tillfredsställande. Man bör därför vidta åtgärder för att så snart som möjligt uppfylla dessa. I själva verket har skiljaktigheterna i tillämpningen av momslagstiftningarna medfört en ytterst komplex situation och en total avsaknad av rättssäkerhet för de flesta aktörer, vilket dessutom kan vara till fördel för bedragare. Harmoniseringen av de nationella förvaltningarnas insatser är ett annat område där åtgärder måste vidtas med det allra snaraste (se punkt 1.10 1.15).

4.8. Det nuvarande övergångssystemet innehåller undantagsbestämmelser eller särskilda bestämmelser som är mycket svåra att kontrollera och som skapar möjligheter till bedrägerier och snedvridning av konkurrensen. Medlemsstaterna och kommissionen borde fråga sig om dessa bestämmelser egentligen är motiverade och, i förekommande fall, införa verkligt effektiva kontrollsystem (se punkt 3.43 3.47).

Förbättrat administrativt samarbete och informationsutbyte mellan medlemsstaterna

4.9. Instrumenten för samarbete mellan medlemsstaterna utnyttjas inte i full utsträckning, trots att den undersökning som gjorts av revisionsrätten och vissa nationella kontrollorgan generellt visar att dessa instrument, då de används, underlättar bevrandet av uppdagade bedrägerier. Långsam handläggning, och ibland till och med bristande kännedom om de existerande instrumenten, särskilt inom de lokala förvaltningarna, förklarar ofta detta underutnyttjande. Man bör därför göra dessa instrument användbara i stor skala och undanröja den obenägenhet som för närvarande råder i vissa medlemsstater bland annat för att utbyta information om bedrägerier (se punkt 3.15 3.17).

4.10. För att kunna utnyttjas framgångsrikt i kampen mot bedrägerier bör uppgifterna - från alla användbara källor - om handeln med varor mellan medlemsstaterna, klart förbättras på det kvalitativa planet, och i synnerhet göras mer uttömmande (se punkt 3.18 3.19).

4.11. Eftersom man vet att tidsfaktorn ofta spelar en viktig roll i bedrägerimekanismerna, bör man underlätta samarbetet mellan medlemsstaternas skatteförvaltningar och ge dem möjlighet att snabbare kommunicera med varandra (se punkt 3.20 3.21).

Utvärderingsinstrument

4.12. Riskanalysen gör det möjligt att upprätta en prioriteringsordning för kontrollerna. För att effektivt kunna bekämpa momsbedrägerier bör medlemsstaterna emellertid införa system som kan mäta omfattningen av dessa och i synnerhet periodiskt utvärdera kontrollåtgärdernas effektivitet och resultat (se punkt 3.6).

4.13. I första hand måste man åtgärda avsaknaden av utvärdering av föreskrivna påföljder och tillämpningen av dessa, särskilt frågan om de är effektiva, har avskräckande effekt och är avpassade till respektive lagöverträdelse (se punkt 2.9).

4.14. Vad gäller indrivning av undanhållna belopp, borde medlemsstaterna få tillgång till uppgifter om de rättelser som gjorts och de belopp som slutligen indrivits för att kunna utvärdera effektiviteten i sina kontrollförfaranden och få en uppfattning om fenomenets utbredning (se punkt 3.14).

4.15. De rapporter kommissionen skall lägga fram bör ge tillfälle till en utvärdering av de gjorda satsningarna och de konstaterade framstegen, såväl på gemenskapsnivå som i de enskilda medlemsstaterna (se punkt 3.23 3.25).

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 2 juli 1998.

För revisionsrätten

Bernhard FRIEDMANN

Ordförande

(1) Rådets beslut 94/728/EG, Euratom av den 31 oktober 1994. EGT L 293, 12.11.1994, s. 9. För en utförligare beskrivning av beräkningen av momsmedel, se rådets förordning (EEG) nr 1553/89 av den 29 maj 1989, EGT L 155, 7.6.1989, s. 9.

(2) SEK(92) 280 slutlig av den 24 februari 1992, s. 5a. Skattebedrägerierna och verksamheten inom den svarta ekonomin kan påverka inte bara momsinkomsterna utan också beräkningen av BNI som sådan (och följaktligen av BNI-medel, det andra större medlet för finansiering av gemenskapsbudgeten), såvida inte lämpliga justeringar görs. Därigenom skulle dels fördelningen av finansieringsbördan mellan medlemsstaterna kunna påverkas, dels budgetmedlens nivå, som ju fastställs i procent av BNI.

(3) Se revisionsrättens särskilda rapport nr 6/98 om utvärdering av systemet för medel som härrör från moms och BNI, punkt 4.16 4.19.

(4) Redan 1967 föreskrev rådets första och andra direktiv (direktiv 67/227/EEG och 67/228/EEG av den 11 april 1967, EGT 71, 14.4.1967, s. 1301/67) om harmonisering av lagstiftningen rörande omsättningsskatt att de system med kumulativ skatt i varje omsättningsled som fortfarande var i kraft skulle avskaffas och att man i varje medlemsstat skulle införa en allmän skatt på konsumtion, som stod i proportion till de tillhandahållna varorna och tjänsterna, oavsett hur många mellanhänder som medverkat i produktions- och distributionsprocessen.

(5) Rådets direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977, EGT L 145, 13.6.1977, s. 1 samt senare ändringar.

(6) Rådets direktiv 91/680/EEG av den 16 december 1991, EGT L 376, 31.12.1991, s. 1.

(7) Rådets förordning (EEG) nr 218/92 av den 27 januari 1992 om administrativt samarbete inom området för indirekt beskattning, EGT L 24, 1.2.1992, s. 1.

(8) Kommissionen ger följande definition av den svarta ekonomin: Den omfattar laglig verksamhet som inte deklareras, det vill säga

a) verksamhet som bedrivs av produktionsenheter som är vederbörligen registrerade men som lämnar en för lågt uppskattad deklaration av sina resultat, vad gäller produktion och intäkter,

b) verksamhet inom enheter som bedriver verksamheten i hemlighet och anlitar svart arbetskraft.

Se SEK(92) 588 slutlig av den 24 april 1992, sid. 30.

(9) KOM(96)328 slutlig av den 22 juli 1996.

(10) För en definition av den svarta ekonomin se not nr 8.

(11) Se revisionsrättens särskilda rapport nr 6/98 om utvärdering av systemet för medel som härrör från moms och BNI, punkt 4.8 4.26.

(12) Kommissionens beslut nr 97/619/EG, Euratom av den 3 september 1997. EGT L 252, 16.9.1997, s. 33. Fristen har förlängts till 1999 för Österrike, Finland och Sverige.

(13) Bruttonationalinkomsten till marknadspris definieras i rådets direktiv 89/130/EEG, Euratom av den 13 februari 1989 (EGT L 49, 21.2.1989, s. 26).

(14) Se svaret på den skriftliga frågan P-1784/97, EGT C 45, 10.2.1998, s. 103.

(15) Se revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1994, punkt 1.90 1.111, och årsrapporten för budgetåret 1995, punkt 1.72 1.103.

(16) Det rör sig bland annat om följande rapporter:

- Andra rapporten enligt artikel 12 i förordning (EEG, Euratom) nr 1553/89, KOM(95) 354 slutlig.

- Undersökning av medlemsstaternas förvaltningsrättsliga och straffrättsliga påföljdssystem samt av de allmänna principerna i gemenskapens påföljdssystem, SEK(93) 1172 av den 16 juli 1993.

- Kommissionens jämförande analys av medlemsstaternas rapporter om åtgärder vidtagna på nationell nivå för att bekämpa slöseri med och förskingring av gemenskapens medel, KOM(95) 556 slutlig av den 14 november 1995.

- årsrapport 1995, "Bedrägeribekämpning", KOM(96) 173 slutlig av den 8 maj 1996.

- Andra rapporten enligt artikel 14 i förordning (EEG) nr 218/92, KOM(96) 681 slutlig.

- Rapport framlagd av kommissionen enligt artikel 28m i direktiv 77/388/EEG, KOM(94) 515 slutlig.

(17) Europeiska gemenskapernas domstol har understrukit distinktionen mellan begreppet skatteflykt, som täcker ett rent objektivt fenomen, och begreppet skattebedrägeri, som innehåller ett inslag av uppsåt från den skattskyldiges sida. Se dom av den 12 juli 1988, förenade målen 138 och 139/86, Direct Cosmetics, Rättsfallssamling s. 3937, punkt 20 23.

(18) Se EGT C 316, 27.11.1995, s. 48. Det kan påpekas att denna konvention ännu inte trätt i kraft, eftersom den inte ratificerats av alla medlemsstater.

(19) Se EGT C 191, 23.6.1997, s. 1 och 4.

(20) Det kan påpekas att momsbedrägerier också kan påverka BNI-medel, som utgör gemenskapens andra större finansieringskälla, se not nr 2.

(21) Rådets förordning (EEG) nr 1553/89 av den 29 maj 1989, (EGT L 155, 7.6.1989, s. 13).

(22) Se kommissionens svar på den skriftliga frågan E-2630/94 (EGT C 75, 27.3.1995, s. 62, samt ej offentliggjord bilaga).

(23) EGT L 24, 1.2.1992.

(24) Se den tredje punkten i ingressen till förordning (EEG) nr 218/92. I sitt första förslag till förordning (KOM(90) 183 slutlig av den 19 juni 1990) hade kommissionen övervägt andra bestämmelser om informationsutbytet mellan medlemsstaterna och kommissionen för att förstärka kampen mot moms- och punktskattsbedrägerier enligt en modell som liknar den som tillämpas i tullfrågor (förordning (EEG) nr 1468/81). Vid den aktuella tidpunkten gick inte medlemsstaterna med på detta.

(25) EGT L 336, 27.12.1977, s. 15.

(26) Rådets direktiv 79/1070/EEG av den 6 december 1979, EGT L 331, 27.12.1979, s. 8.

(27) Rådets direktiv 77/799/EEG av den 19 december 1977, artiklarna 9 och 10.

(28) EGT L 73, 19.3.1976, s. 18.

(29) EGT L 331, 27.12.1979, s. 10.

(30) I sitt förslag till en tredje rapport i enlighet med skyldigheterna i förordning (EEG, Euratom) nr 1553/89 ger kommissionen en detaljerad beskrivning över medlemsstaternas kontrollmetoder.

(31) EGT C 340, 12.11.1996, punkt 1.80 1.88, s. 38.

(32) Rådets förordning (EEG) nr 3330/91 av den 7 november 1991, (EGT L 316, 16.11.1991, s. 1).

(33) KOM(94) 471 slutlig av den 3 november 1994, punkt 101.

(34) Dok. SCAC nr 178 av den 7 november 1997 och dok. SCAF nr 39 av den 16 februari 1998.

(35) I sin andra rapport enligt artikel 14 i förordning (EEG) nr 218/92, kapitel 2.2.2, uppger kommissionen att graden av överensstämmelse mellan sammanställningarna 1994 och 1995 låg på 95 % för samtliga medlemsstater.

(36) Det gäller tillämpningen av artikel 6 i direktiv 77/799/EEG.

(37) SEK(92) 280 av den 24 februari 1992 och KOM(95) 354 av den 20 juli 1995.

(38) KOM(94) 283 av den 14 juli 1994.

(39) KOM(94) 262 slutlig av den 23 juni 1994 och KOM(96) 681 slutlig av den 8 januari 1997.

(40) Årsrapport för budgetåret 1994, punkt 1.90 1.111.

(41) Förordning (EEG) nr 218/92, artikel 11.

(42) Efter denna undersökning beslutade SCAC-kommittén att göra en andra undersökning om de fall av bedrägerier som uppdagats under första halvåret 1998. Syftet är att fördjupa kunskaperna om mekanismerna, frekvensen och de undanhållna beloppen vad gäller bedrägerier som grundas på luftbolag, kringgående handel och transaktioner inom gemenskapen.

(43) Vid kringgående handel använder man sig av en hel kedja av bolag (reella sådana eller luftbolag) för att skaffa sig en rad otillbörliga momsförmåner (avdrag eller återbetalning). Samtidigt är syftet att det inte skall gå att spåra varorna, som deklareras för export men i själva verket säljs på den svarta marknaden.

(44) Dok. SCAF 26 rev.1, 20 oktober 1997.

(45) Se artikel 4.2 4.3 i direktiv 77/799/EEG.

(46) KOM(97) 175 av den 23 april 1997.

(47) Rådets beslut av den 29 oktober 1993. EGT L 280, 13.11.1993, s. 27.

(48) KOM(97) 621 av den 24 november 1997.

(49) Europaparlamentets och rådets beslut nr 888/98/EG av den 30 mars 1998 - EGT L 126, 28.4.1998, s. 1.

(50) Distansförsäljning (till exempel postorderförsäljning) har definierats som sådana varuleveranser där transporten utförs av säljaren eller för dennes räkning. Köparna är privatpersoner, skattskyldiga som inte har rätt att dra av momsen eller icke skattskyldiga juridiska personer (artikel 28b i direktiv 77/388/EEG).

(51) "Riktlinjer för kontroll av skattefri försäljning i gemenskapen som rådet enats om den 14 december 1992." KOM(96) 245 slutlig av den 26 juli 1996, bilaga 3.

(52) Rapport om de system för försäljningskontroll som tillämpas av medlemsstaterna, KOM(96) 245 slutlig av den 26 juli 1996.

(53) PE 220.895/slutlig (A4-0053/97) av den 20 februari 1997, volym I punkt 10.5.2.

(54) Se revisionsrättens särskilda rapport nr 6/98 om utvärdering av systemet för medel som härrör från moms och BNI, punkt 4.16 4.19.

KOMMISSIONENS SVAR

1. MERVÄRDESSKATT OCH MOMSMEDEL

Revisioner genomförda av revisionsrätten tillsammans med vissa nationella revisionsorgan

1.16 Kommissionen håller med revisionsrätten om att VIES fortfarande är behäftat med brister och att man vid de nationella kontrollerna inte tar tillräcklig hänsyn till de risker för skatteflykt som har samband med avskaffandet av skattegränserna. Särskilt det administrativa samarbetet har ännu inte integrerats i de löpande nationella kontrollerna.

Som en uppföljning av revisionsrättens anmärkningar i den årliga rapporten för budgetåret 1995 har kommissionen vidtagit åtgärder för att närmare övervaka utvecklingen av medlemsstaternas momsintäkter. Resultaten av de bilaterala diskussioner som därefter ägde rum med alla medlemsstater diskuterades vid mötet mellan de tillförordnade generaldirektörerna för indirekt beskattning den 24 mars 1998. Medlemsstaterna anslöt sig vid detta tillfälle till det förfarande som kommissionen föreslagit, och som innebär att medlemsstaterna automatiskt skall underrätta kommissionen om sina momsintäkter och om de bakomliggande skälen till intäkternas utveckling.

2. MOMSBEDRÄGERIER INOM GEMENSKAPSHANDELN

Ingen gemensam definition av bedrägeri

2.3 Kommissionen beklagar att rådet är av den åsikten att mervärdesskatten skall uteslutas från konventionens tillämpningsområde, stick i stäv med gemenskapens och medlemsstaternas finansiella intressen.

3. SKYDD AV DE FINANSIELLA INTRESSENA VAD GÄLLER MOMS PÅ HANDEL INOM GEMENSKAPEN

Medlemsstaternas insatser

Kontrollstrategier

3.6 Kommissionen är djupt oroad över detta problem, som delas av många medlemsstater. Som revisionsrätten påpekar är detaljerade och korrekta uppgifter om resultaten av bedrägeribekämpningsverksamheten en oumbärlig faktor i återkopplingen för att förbättra metoderna.

3.7 Kommissionen håller med om att även om kontroller av återbetalning av skatt är mycket viktiga, behövs också granskningar av tidigare inbetalning av moms som fakturerats av leverantören. En medlemsstat har varit först med att tillämpa denna typ av "transaktionskedjekontroll" vars vidare användning kommissionen rekommenderar i sin tredje rapport enligt artikel 12 i förordning (EEG) 1553/89.

Avstämning av uppgifter

3.11 Kommissionen delar revisionsrättens åsikt om skillnaderna. I sin tredje rapport enligt artikel 12 betonade kommissionen behovet av direkt tillgång till alla relevanta informationskällor.

Möjlighet att ta del av andra medlemsstaters lagstiftning

3.12 Kommissionen håller med om att det är viktigt att medlemsstaterna är väl informerade om varandras skattesystem och förvaltning. Kommissionen har också en roll att spela i spridningen av denna information. Vidden av en så omfattande uppgift (och vidhängande översättningsarbete) får inte undervärderas. Ändå har den redan påbörjats. Inom ramen för Matthaeus-Tax-programmet har kommissionen sänt ut elementära handböcker på tre språk till alla nationella skatteförvaltningar. För framtiden ger Fiscalis-programmet utrymme för gemenskapen att utarbeta handböcker till de nationella systemen och förvaltningarna.

Informationsutbyte mellan medlemsstater

3.15 Kommissionen är liksom revisionsrätten bekymrad över att man inte kan komma överens med medlemsstaterna om vilken typ av information som skall utbytas. Medlemsstaterna fortsätter uttrycka sitt principiella engagemang för idén men vägrar samtidigt att gå med på något konkret utbyte av information på gemenskapsnivå.

3.17 Denna anmärkning från revisionsrätten visar på nackdelarna med flexibel gemenskapslagstiftning om informationsutbyte. Medlemsstaterna utnyttjar sällan de möjligheter sådana flexibla bestämmelser ger, och man kan därför ifrågasätta om de verkligen är lämpliga på detta område.

3.18 Kommissionen har många gånger försökt driva på medlemsstaterna att åtgärda dessa svagheter. Men betydelsen av att utnyttja VIES som kontrollmetod för sådana avstämningar bör inte överdrivas.

3.19 Kommissionen delar oron att kostnaderna för efterforskningarna skall överstiga själva den kontrollmässiga vinsten. Kommissionen håller också med om att VIES inte kan anpassas till sektoriella efterforskningar. Kommissionen drar slutsatsen att VIES' begränsningar som kontrollhjälpmedel för framtiden är tydliga. Gemensamma instrument där lönsamhetsfaktorn beaktas och medlemsstaterna ges möjlighet att prioritera beroende på risk är den enda lösningen på längre sikt. Gemensamma instrument som kan användas sektorsvis kommer också att krävas i framtiden.

3.20 Kommissionen delar revisionsrättens analys. Om inte den inre marknaden skall bli ett paradis för bedragare måste information utbytas om luftföretag och de personer som ligger bakom dem. Den motvillighet mot detta som revisionsrätten noterar hos medlemsstaterna säger mycket om deras grundläggande inställning till det administrativa samarbetet.

3.21 Kommissionen delar revisionsrättens analys. Samarbete mellan tjänstemän på fältet är en förutsättning för lyckat samarbete. Genom direktiv 77/799/EEG ges möjligheter för utbyte av information mellan lokala kontor. Detta är återigen en flexibel bestämmelse som sällan utnyttjas av medlemsstaterna. Den motsträvighet medlemsstaternas centrala förvaltningar visar när det gäller att anförtro informationsutbytet till experter på området är en källa till besvikelse, och återigen mycket avslöjande vad gäller medlemsstaternas grundläggande inställning till det administrativa samarbetet.

Kommissionens insatser

Periodiska rapporter

Rapporter om de nationella systemen

3.22-3.26 Kommissionen accepterar revisionsrättens kritik av de tidigare rapporterna enligt artikel 12 och de frågor den ger upphov till om kommissionens avsikter för framtiden. Revisionsrätten vidgår dock inte i sina anmärkningar att kommissionen har varit tvungen att arbeta inom det möjligas gränser. De två första rapporternas begränsade innehåll beror först och främst på att kommissionen är helt avhängig av medlemsstaterna för information om deras nationella kontrollsystem, och för det andra på att kommissionen, som inte är en skatteförvaltning, saknade ingående erfarenhet av och insikt om kontrollprocessen.

Om detta tas i beaktande blir det lättare att förstå kommissionens situation. För de första två rapporterna måste kommissionen först göra sig en bild av kontrollsituationen i de olika medlemsstaterna (en mycket svår uppgift). För att bli tagen på allvar måste kommissionen bevisa sina insikter vad gäller kontroller. I den tredje rapporten hade kommissionen som uppgift att fastställa sin ståndpunkt i kontrollfrågan, vilket man också gör.

Först efter dessa förberedande stadier kan kommissionen gå vidare till den känsliga och svåra uppgiften att i detalj studera varje enskild medlemsstats kontrollsystem och göra rekommendationer. I enlighet med vad som sägs i den tredje rapporten har kommissionen för avsikt att tillsammans med medlemsstaterna granska deras kontrollförfaranden i sin helhet, med den tredje rapporten som utgångspunkt eller referens. Den fjärde rapporten kommer att innehålla resultatet av dessa granskningar.

På ett område där kommissionen inte har befogenhet att kräva av medlemsstaterna att de ändrar sina kontrollsystem, är det naturligt om kommissionen först utvecklar egen expertis på området. Rekommendationer för förändring som härrör ur en djupare förståelse av den mycket komplicerade kontrollfrågan har betydligt större chans att genomföras av medlemsstaterna.

Den ständiga kommittén för administrativt samarbete (SCAC) och dess underkommitté för bedrägeribekämpning (SCAF)

Arbetet inom underkommittén för bedrägeribekämpning

3.29 Kommissionen delar revisionsrättens åsikt om utnyttjandet av SCENT-systemet. Kommissionen har försökt ganska länge att göra något åt situationen, men i sista hand är detta medlemsstaternas ansvar. Vissa medlemsstaters extremt låga utnyttjande av systemet visar återigen deras inställning till administrativt samarbete.

Ömsesidigt bistånd vid indrivning av fordringar

3.36 Kommissionen antog den 25 juni 1998 (KOM(98)364) ett förslag till rådets beslut om ändring av rådets direktiv 76/308/EEG om ömsesidigt bistånd för indrivning av fordringar. Förslaget innebär att direktivets tillämpningsområde utvidgas, att vissa begränsningar för hur det får användas försvinner, att det rättsliga instrumentet godkänns automatiskt, att likvärdig behandling av inhemska fordringar och fordringar från andra medlemsstater garanteras, och att insynen förbättras i de enskilda medlemsstaternas agerande när det gäller att använda och att uppfylla skyldigheterna enligt direktivet.

Enheten för samordning av åtgärderna i kampen mot bedrägeri (UCLAF)

3.39 Kommissionen håller med om att UCLAF har en viktig roll i förstärkningen av bekämpning av momsbedrägerier. UCLAF:s primära uppgift är att samordna och hjälpa medlemsstaterna bekämpa momsbedrägerier eftersom de är huvudsakligen ansvariga för sådana åtgärder. Avsaknad av tillräcklig rättslig grund och vissa medlemsstaters motvillighet mot att godta det berättigade i åtgärder på gemenskapsnivå för bekämpning av momsbedrägerier får till följd att UCLAF:s resurser för närvarande kan användas mer effektivt på andra prioriterade områden.

3.40 Att använda andra tillgängliga informationskällor, särskilt IRENE, för att uppskatta momsbedrägerierna på import från länder utanför unionen vore mycket svårt, för att inte säga omöjligt, och skulle dessutom kräva mycket stora resurser. För att få kännedom om de momsbelopp som undanhålls i enskilda fall är det nödvändigt att känna till om produkt, land och momssats för varje enskild transaktion. Dessutom behöver man veta vilken typ av oegentlighet ärendet gäller: om t.ex. varor falskdeklarerats vid importen för att beläggas med lägre tullsats, blir den enda moms som undanhållits den moms som skall betalas på den extra tullavgiften (inte momsen på varornas fulla värde). Dessutom skulle en sådan uppskattning inte kunna bli fullständig eftersom uppgifterna endast täcker fall som rör tullavgifter. Eftersom momsen på import nästan alltid återfås av importören när denne momsregistreras är den verkliga skatteförlusten ännu svårare att beräkna. Kommissionen håller dock med om att man bör anstränga sig att använda tillgängliga uppgifter där så är möjligt för uppskattningar av de momsbelopp som undanhållits, och håller på att undersöka vad som kan göras i detta hänseende.

4. SLUTSATS

Förstärkt skydd av Europeiska unionens finansiella intressen

4.1-4.5, 4.9-4.15 Kommissionen håller med om revisionsrättens anmärkningar, och överväger för närvarande vilka åtgärder som bör vidtas på gemenskapsnivå för att lösa problemen.

4.6 Kommissionen delar revisionsrättens åsikt att det är kommissionens skyldighet att identifiera bristerna i de nationella systemen för bedrägeribekämpning och att föreslå medlemsstaterna lämpliga åtgärder för att avhjälpa dessa. Kommissionen håller med om att skärpta åtgärder behövs. Som anges i anmärkningarna under 3.22-3.26 är kommissionens engagemang för dessa åtgärder fullständigt. Kommissionen är dock medveten om att chanserna att medlemsstaterna skall anta dess rekommendationer är helt beroende av rekommendationernas mervärde. Tills nyligen har kommissionen saknat tillräcklig erfarenhet för så djupgående utvärderingar och rekommendationer som revisionsrätten föreslår. Den erfarenhet som byggts upp i flera år ger nu kommissionen möjlighet att genomföra de skyldigheter revisionsrätten pekar på.

4.8 Systemen med undantagsbestämmelser eller särskilda bestämmelser för beskattning i importlandet har haft två huvudsakliga mål: att genom beskattningssystemet tillförsäkra att skatteintäkterna tillfaller den medlemsstat där konsumtionen sker och att medlemsstaterna kan fortsätta tillämpa olika momssatser. Det är just denna ordning som gör vårt nuvarande system så komplicerat, av följande anledningar:

- den uppmuntrar skattebetalarna att inte uppfylla skattemässiga förpliktelser de anser vara för betungande och kostsamma,

- den kräver också mer resurser för att säkerställa riktig kontroll av skatteförvaltningarna.

Endast ett skattesystem som garanterar att alla skatter och avgifter har betalats för varor som förs mellan medlemsstaterna kan undanröja de kontrollproblem som är förbundna med skattefria rörelser av varor i handeln inom gemenskapen. Kommissionen har aldrig försökt dölja sin kritik av de särskilda systemen för beskattning i importlandet. I sitt arbetsprogram för den inre marknaden visar kommissionen tydligt att den föredrar ett system med beskattning i ursprungsmedlemsstaten, ett system som är förenligt med en verklig inre marknad och som gör slut på de särskilda systemen för beskattning i importlandet.