Meddelande från kommissionen

Samrådsmeddelande om en översyn av kommissionens tillkännagivande från 1998 om status för tal över Internet enligt gemenskapslagstiftningen och särskilt i direktiv 90/388/EEG

Tillägg till kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet om status och genomförande av direktiv 90/388/EEG om konkurrens på marknaderna för teletjänster

(2000/C 177/03)

(Text av betydelse för EES)

Den 10 januari 1998 offentliggjorde kommissionen ett tillkännagivande(1) med en redogörelse för statusen för tal över Internet enligt direktiv 90/388/EEG(2) om konkurrens på marknaderna för teletjänster (den slutliga lydelsen). I detta direktiv definieras begreppet taltelefoni. Enligt artikel 1 i direktivet innebär "taltelefoni" "det kommersiella tillhandahållandet till allmänheten av direktöverföring och koppling av tal i realtid mellan det allmänt tillgängliga nätets anslutningspunkter som möjliggör för varje användare utrustning ansluten till en sådan nätanslutningspunkt för att kommunicera med en annan anslutningspunkt".

Tillkännagivandet från 1998 är ett tillägg till kommissionens meddelande 95/C 275/02(3) av den 20 oktober 1995 till Europaparlamentet och rådet om status och genomförande av direktiv 90/388/EEG. I detta meddelande redogörs för kommissionens syn på användningen av definitionen i artikel 1 i direktiv 90/388/EEG. Det var nödvändigt att offentliggöra tillkännagivandet mot bakgrund av att det efter 1990, genom att speciell programvara har utvecklats, har blivit möjligt att kodifiera, komprimera och sända talkommunikation över Internet till andra Internetabonnenter som använder samma eller kompatibel programvara och via nätporter till standardtelefoner, ett förfarande som ofta beskrivs som Internettelefoni. Denna definition är av avgörande betydelse, eftersom den gör det möjligt att avgöra vilka företag som skall omfattas av de regler som tillämpas för taltelefonioperatörer, inbegripet utfärdande av individuella tillstånd(4) och tillhandahållande eller bidrag till samhällsomfattande tjänster(5).

Tillkännagivandet från 1998 antogs efter ett offentligt samrådsförfarande, under vilket kommissionen tog del av synpunkter från alla berörda parter. I tillkännagivande fastslås behovet av kontinuerlig översyn. Där anges också att kommissionen löpande skall granska dess tillämpningsområde, senast före den 1 januari 2000.

Med föreliggande meddelande vill kommissionen inleda ett offentligt samråd om översynen av tillkännagivandet från 1998. I meddelandet sammanfattas den bedömning som gjordes i tillkännagivandet från 1998 och det föreslås att de huvudsakliga slutsatserna bibehålls. Därefter följer ett antal frågor som man önskar få kommenterade av berörda parter.

Samrådet genomförs enligt gällande lagstiftning. Det syftar inte till att få fram ändringar av de nuvarande rättsliga ramarna och inte heller till att bedöma om det är lämpligt att ändra direktiv 90/388/EEG.

1. DET VIKTIGASTE INNEHÅLLET I 1998 ÅRS TILLKÄNNAGIVANDE

Enligt gemenskapens nuvarande regelverk för telekommunikationsindustrin (som innefattar tillståndsdirektiv 97/13/EG och direktiv 90/388/EEG) får medlemsstater införa proportionerliga krav som för de operatörer som tillhandahåller antingen ett offentligt telekommunikationsnät eller en offentligt tillgänglig taltelefonitjänst kan vara mer betungande än för operatörer som erbjuder andra tjänster. Detta regelverk har nyligen varit föremål för en översyn(6), men det är inte troligt att några framtida ändringar kommer att träda i kraft före utgången av 2002.

Den fråga som behandlas i 1998 års tillkännagivande - dvs. regleringen av tal över Internet enligt gällande regelverk - kommer därför att förbli betydelsefull, åtminstone fram till detta datum. Detta gäller särskilt för Grekland, som får upprätthålla särskilda och exklusiva rättigheter för tillhandahållande av taltelefonitjänster till och med den 31 december 2000.

1.1 Analys av kriterier

Kommissionen konstaterar i sitt tillkännagivande från 1998 först och främst att den anser att definitionen av taltelefoni i direktiv 90/388/EG tillsammans med befintlig rättspraxis erbjuder en god vägledning för att bedöma regleringen av taltjänster över Internet före avregleringen.

Med tanke på Internets speciella egenskaper fanns det emellertid ett behov av att vidareutveckla de principer som föreskrivs i regelverket, särskilt de som förekommer i artikel 1 i direktiv 90/388/EEG. Syftet med tillkännagivandet från 1998 var att möta detta behov genom att tolka kriterierna för definition av "taltelefoni". När alla kriterier för definitionen av "taltelefoni" var uppfyllda, skulle de leverantörer av Internettjänster som erbjuder en dial out-tjänst från och till vilket telefonnummer som helst - och endast dessa - sedan anses vara leverantörer av taltelefonitjänster enligt gemenskapslagstiftningen.

De kriterier som används för att utvärdera huruvida en viss tjänst är taltelefoni baseras på den erbjudna tjänstens karaktär och kvalitet, och påverkas inte av vilken teknik som används.

Dessa kriterier tolkades på följande sätt:

1.1.1 Internettelefoni måste vara föremål för ett kommersiellt tillhandahållande

"Kommersiell" skall tolkas i ordets allmänna betydelse, dvs. att överföringen av tal tillhandahålls som en separat kommersiell verksamhet, dvs. tillhandahålls mot betalning och med syfte att göra en vinst. Därför omfattas inte det enkla tekniska icke-kommersiella tillhandahållandet av en telefonliknande förbindelse eller en kanal som tillåter talkommunikation mellan två användare.

Kommissionen noterar i sitt tillkännagivande från 1998 att det kommersiella tillhandahållandet av tal över Internet i de flesta fall inte är nätresursleverantörernas viktigaste mål, utan att Internettelefoni endast är ytterligare en funktion som erbjuds genom tillträdet till Internet och som kunden har valt av en mängd olika anledningar, t.ex. sökning, e-post, nedladdning av filer och data osv.

Det är endast om Internettelefoni mellan telefoner skulle marknadsföras inom Europeiska unionen som en alternativ form av taltelefonitjänst som tjänsten ifråga skulle betraktas som ett kommersiellt tillhandahållande.

På samma sätt kan tal över Internet betraktas som kommersiell överföring av tal om det blir ett avgörande inslag i tjänsteleverantörers kommersiella strategier.

1.1.2 Internettelefoni måste tillhandahållas allmänheten

Taltelefoni via Internet tillhandahålls "allmänheten" när tjänsten är potentiellt tillgänglig för alla medborgare under samma förutsättningar. När möjligheter till Internettelefoni erbjuds en sluten och begränsad användargrupp kan dessa inte anses vara riktiga taltelefonitjänster.

1.1.3 Internettelefoni måste tillhandahållas till och från allmänt tillgängliga kopplade näts nätanslutningspunkter

"Till och från allmänt tillgängliga kopplade näts anslutningspunkter" betyder att taltjänsten för att vara reserverad fram till de datum som fastställs för liberaliseringen inte bara måste tillhandahållas kommersiellt och till allmänheten, utan också måste förbinda två nätanslutningspunkter i det allmänt tillgängliga telenätet(7) samtidigt. Dessa nätanslutningspunkter definieras genom abonnentnumren i den nationella telefonnummerplanen(8). Om tillträde till Internet erhålls via förhyrda linjer kan tjänsten följaktligen aldrig betraktas som taltelefoni, även om samtalet avslutas i det allmänt tillgängliga kopplade nätet.

1.1.4 Tillhandahållandet av Internettelefoni måste innefatta direkt överföring och koppling av tal i realtid

På grundval av den teknik som användes för den första talkommunikation mellan Internetanvändare och Internetteknikens tidiga utvecklingsstadium (i synnerhet vad gäller bandbredd och komprimeringsteknik) kunde Internettelefoni vid tiden för 1998 års tillkännagivande inte anses äga rum i realtid. Med tanke på att åtminstone en del av överföringen sker via Internet (som för närvarande endast har en tjänsteklass) finns alltid risken för överbelastning, vilket gör det svårt eller omöjligt att garantera samma tillförlitlighet och talkvalitet som i de allmänt tillgängliga telenäten.

I tillkännagivandet medgavs dock att i de fall där organisationer som erbjuder tal över Internet mellan telefoner garanterar talkvaliteten genom reserverad bandbredd och där de själva hävdar att kvaliteten på tjänsten är den samma som för kretskopplat tal via det allmänt tillgängliga telenätet har denna del av definitionen av taltelefoni uppenbarligen redan uppfyllts.

1.2 Övergripande slutsats på grundval av ovanstående analys

Med utgångspunkt från definitionen i direktiv 90/388/EG skiljer kommissionen mellan tre kategorier av tjänster (mellan två datorer, mellan en dator och en telefon och mellan två telefoner), och kommer fram till slutsatsen att Internettelefoni faller utanför definitionen av taltelefoni, i huvudsak på grund av att den inte uppfyller de krav på tillförlitlighet och talkvalitet som vanligtvis ställs på taltelefoni.

I kommissionens tillkännagivande från 1998 fastställs därför att medlemsstaterna enligt de då gällande reglerna för tillståndsförfarande bör låta Internetleverantörer erbjuda tal över Internet enligt allmänna tillstånd att tillhandahålla dataöverföringstjänster.

Som det konstateras i 1998 års tillkännagivande kan varje omprövning av slutsatsen att tal över Internet inte faller inom definition av taltelefoni, få betydande rättsliga konsekvenser för de berörda företagen.

Med hänsyn till att regleringen av tal över Internet är avhängig av en analys av den tjänst som för närvarande tillhandahålls med avseende på de olika kriterierna i definitionen av taltelefoni i artikel 1 i direktiv 90/388/EEG, medger kommissionen att möjliga tekniska framsteg och marknadens utveckling måste beaktas inom ramen för dess tillämpning. Redan de synpunkter som lämnades till kommissionen i samband med tillkännagivandet från 1998 visade att villkoren för en sådan utveckling åtminstone i viss mån kommer att uppfyllas i framtiden.

Kommissionen genomför därför en granskning av detta tillkännagivande för att bedöma om det behöver ändras eller kompletteras.

2. DE VIKTIGASTE FÖRÄNDRINGARNA SEDAN 1998 OCH FÖRVÄNTAD UTVECKLING

2.1 Marknadstrend

Det som framför allt gör Internettelefonin attraktiv för användarna är de låga kostnaderna för utlandssamtal. Denna komparativa fördel urholkas emellertid allt mer, eftersom priserna för utlandssamtal är på väg ner sedan avregleringen.

Den globala marknaden för Internettelefoni förblir begränsad (2,3 miljarder samtal 1999) i jämförelse med den traditionella taltelefonin, som hanterade 7 triljoner samtalsminuter 1999. De flesta samtalen över Internet förs i USA, där Internetanvändningen är högre än genomsnittet för Europa.

På utbudssidan visar telefonioperatörerna i vissa medlemsstater ett ökande intresse för Internettelefoni som ett alternativ till de traditionella taltelefontjänsterna. Denna trend har uppstått genom att de berörda leverantörerna har utvärderat fördelar och kostnader med avseende på de olika rättsliga villkoren för att tillhandahålla taltjänster.

Enligt de flesta medlemsstaternas regelverk är leverantörer som tillhandahåller taltelefoni, antingen detta sker via Internet eller via de allmänt tillgängliga telenäten, underställda en viss ordning som innebär fördelar, främst vad gäller samtrafikrättigheter, men som även kan innebära vissa skyldigheter som inte åläggs andra leverantörer av telekommunikationstjänster och som leder till ökade kostnader (exempel: villkor för individuella tillstånd enligt tillståndsdirektivet(9), krav på att bidra till kostnaderna för samhällsomfattande tjänster enligt samtrafikdirektivet(10)). Vissa Internettelefonioperatörer önskar klassificeras som taltelefonioperatörer och måste därmed uppfylla de skyldigheter som sammanhänger med detta. I ett sådant fall måste operatören i fråga göra de investeringar som är nödvändiga för att uppfylla eventuella rättsliga krav. Detta är exempelvis den situation som råder i Tyskland, där ett flertal leverantörer som tillhandahåller Internettelefoni har ansökt om ett "klass 4-tillstånd" (taltelefoni).

Andra operatörer kan föredra att tillhandahålla sina tjänster som datatjänster, utan de krav som en tillståndsinnehavare för taltelefoni måste rätta sig efter och de privilegier som denne åtnjuter.

Eftersom definitionen av taltelefoni i direktiv 90/388/EEG innehåller begreppet "kommersiellt tillhandahållande" av tjänsten som ett kriterium, kommer det sätt på vilket tjänsteleverantörerna marknadsför sina tjänster till allmänheten att ha en avgörande betydelse för vilken rättslig ordning som ska tillämpas. Om exempelvis talkomponenten förs fram som kommersiellt huvudbudskap och därmed kan anses vara det centrala inslaget i erbjudandet, kommer den tjänst som tillhandahålls att falla inom ramen för taltelefonins regelverk.

Nya aktörer och tillståndsinnehavare inom sektorn tillhandahåller dessutom allt oftare en rad sammanhängande tjänster, som innefattar tal och data över höghastighetsnät, i stället för att konkurrera enbart med traditionella taltelefonitjänster. Tidigare, enligt vad kommissionen klargjorde i sitt tillkännagivande från 1998 i detta avseende, kunde inte tillhandahållandet av videotelefoni, även om det innehöll ett inslag av tal, betraktas som kommersiellt tillhandahållande av taltelefoni. Idag är tjänster som kombinerar data och tal mycket efterfrågade av företag som använder Internettelefoni som en standardteknik inom sina intranät. Under sådana omständigheter utgör Internettelefoni inte längre en separat kommersiell tjänst, utan blir till en integrerad del av ett kommersiellt paket, inom vilket det inte längre är tillhandahållandet av Internettelefoni (och de lägre priser som sammanhänger med detta) som utgör den avgörande faktorn för huruvida kunder bestämmer sig för att abonnera på tjänsten ifråga.

2.2 Teknisk utveckling

Utöver ovanstående trender anser kommissionen att det är troligt att följande förändringar kommer att inträffa under de närmaste åren:

i) Tekniska och driftsmässiga förbättringar kommer att göra att tillförlitligheten och kvaliteten på Internettelefoni hamnar på en nivå som i allmänhet kommer att vara godtagbar för många användare. Man bör särskilt beakta införandet av den differentierade kvaliteten på tjänster som sammanhänger med tekniska framsteg (exempelvis förbättrade vägval och migration från version 4 till version 6 av Internetprotokollet), vilka bl.a. kommer att leda till betydande förbättringar i kvaliteten på Internettelefoni och andra tjänster i realtid.

ii) De allmänna telekommunikationsoperatörerna kommer gradvis att öka sin IP-användning i sina huvudnät för överföring av data och tal för att uppnå större effektivitetsvinster. Detta kommer att vara helt öppet för traditionella användare av de allmänt tillgängliga telenäten.

iii) Vissa allmänna telekommunikationsoperatörer som kännetecknas av att ha betydande marknadsinflytande har även börjat tillhandahålla tal över Internet genom att använda sina grundläggande datanät. Detta leder till frågor om hur dessa inslag i nätet skall behandlas i händelse av att tjänsten ifråga kommer att anses utgöra taltelefoni och i synnerhet i vilken utsträckning berörda skyldigheter enligt direktiv 98/10/EG, som kostnadsorientering och tillhandahållande av särskild tillgång till nät, skall tillämpas på de berörda nätverksinslagen (dvs. de delar av nätverken som används för den berörda tjänsten).

iv) Tal över Internet kan komma att bli den dominerande tekniken för stora dataanvändare inom en sluten användarmiljö, eftersom utrustningen för tal över Internet blir allt billigare och användare kan uppnå avsevärda effektivitetsvinster genom att kombinera tal och data i samma nätverk.

v) Enskilda konsumenter kommer att fortsätta använda sina telefoner - även om fler och fler övergår till mobiltelefon - snarare än sina persondatorer för att ringa telefonsamtal. Traditionell teknik kommer även i framtiden att användas i accessnäten, men som påpekats ovan, parallelt med IP-teknik.

3. PLANERAT SYNSÄTT OCH FRÅGOR FÖR OFFENTLIGT SAMRÅD

Å ena sidan har effekterna av taltelefoni via Internet ännu inte märkts på något avgörande sätt. Internettelefoni kan ses som en positiv och innovativ versamhet som indirekt kommer att sätta press på de befintliga prisstrukturerna på samma sätt som telefonkort eller återuppringningstjänster, men hittills har de olika taltjänsterna över Internet varit av begränsad omfattning. Orsakerna är följande:

- Svårigheter att garantera en sådan kvalitetsnivå som normalt förväntas av taltelefoni, vilket bland annat beror på att omvandlingen från data- till röstsignaler leder till kvalitetsförluster.

- Användarproblem som hänger samman med att tjänsterna är tekniskt komplicerade och att det är svårt att bedöma olika marknadserbjudanden.

- Försäljningsmarginalerna har urholkats till följd av att detaljhandelspriserna för telefonitjänster över det allmänt tillgängliga telenätet har minskat, i synnerhet när det gäller rikssamtal och internationella samtal.

Å andra sidan används Internetprotokoll inom de allmänt tillgängliga telenätens grundläggande nät och kommer att användas i ökad omfattning inom privata nät för att vidarebefordra röst- och datatjänster. Denna användning av IP-tekniken påverkar inte regleringen av de berörda företagen och kräver inte heller att de ändrar sina tillstånd.

Utan att i nuläget föregripa eventuella medelfristiga förändringar av reglerna till följd av den aktuella översynen har kommissionen för avsikt att bekräfta att definitionen av taltelefoni i direktiv 90/388/EEG skall fortsätta att ligga till grund för bedömningar av reglerna för taltjänster över Internet efter avregleringen.

Med hänsyn till den aktuella situationen och ovannämnda tendenser avser kommissionen också att bekräfta att Internettelefoni inte är att betrakta som taltelefoni, i synnerhet med tanke på att

- Internettelefoni i de flesta fall inte uppfyller kriterierna för den tillförlitlighet och ljudkvalitet som normalt krävs för taltelefoni, och/eller

- inte erbjuds som en enskild tjänst eller som huvudsaklig tjänst i en rad sammanhängande tjänster som marknadsförs som taltelefoni, till exempel eftersom tjänsten är tekniskt kopplad till datatjänster eller är utformad för att uppfylla ytterligare krav än vad som krävs för taltelefoni.

Rent generellt betyder detta att medlemsstaterna bör tillåta Internetleverantörer att erbjuda tal över Internet enligt allmänna dataöverföringstillstånd(11) och att särskilda licensvillkor inte är berättigade.

De behöriga myndigheterna skall naturligtvis fortsätta att ha befogenhet att när som helst kräva nödvändig information av alla marknadsaktörer för att säkerställa att villkoren i de allmänna tillstånden är korrekt uppfyllda. Mot bakgrund av detta skall alltså de nationella tillsynsmyndigheterna kunna se till att Internettelefonioperatörerna inte kringgår bestämmelserna för taltelefoni.

Kommissionen skall dock inhämta synpunkter från alla berörda parter när det gäller detta ställningstagande och beakta aktuella och förväntade Internettelefonierbjudanden samt de olika delarna i definitionen av taltelefoni i artikel 1 i direktiv 90/388/EEG. Kvantifierade analyser är naturligtvis också välkomna.

Kommissionen skall i synnerhet inhämta synpunkter när det gäller följande punkter:

Tjänster som tillhandahålls slutförbrukare

i) I sitt tillkännagivande från 1998 skilde kommissionen mellan följande tre kategorier av Internettelefonitjänster:

- Taltjänster mellan datorer

- Taltjänster mellan dator och telefon

- Taltjänster mellan telefoner

Bör andra distinktioner göras eller bör andra kategorier beaktas med hänsyn till utvecklingen på marknaden och de tekniska framstegen?

ii) Utvecklas dessa tjänster i samma takt? Finns det en marknad för sådana tjänster? Hur utbredd är i synnerhet taltjänster över Internet mellan telefoner?

iii) Skall Internettelefonioperatörer enligt det aktuella regelverket omfattas av identiska bestämmelser oberoende av vilket slags tjänster som tillhandahålls eller skall ovannämnda kategorier behandlas olika i rättslig mening på grund av skillnader i kvalitetsnivåerna mellan de tillhandahållna tjänsterna?

Sammanhängande erbjudanden, inklusive Internettelefonitjänster

iv) Operatörer erbjuder allt oftare sammanhängande tjänster som kombinerar tal och data över höghastighetsnät.

I vilken utsträckning kan talkomponenten i ett sådant erbjudande (och de efterföljande lägre priserna) anses utgöra en dominerande del av tjänsten och en avgörande faktor när det gäller för konsumenten att bestämma sig för att abonnera på tjänsten i fråga? Vilka kriterier skulle kunna användas för att bedöma de olika delerbjudandenas betydelse för konsumentens beteende/beslut? Abonnerar konsumenten på en sådan tjänst för att konsumenten dras till innehållet (kombinationen röst och data) eller för att konsumenten lockas av de lägre priserna?

Identifikation av marknadsaktörer

v) Taltelefoni via Internet kommer ofta att kunna installeras av slutförbrukaren ovanpå dataöverföringstjänsten. Genom att använda sin dataterminal och, i vissa fall, särskild mjukvara för att få taltelefonikomponenterna kommer slutförbrukaren själv att kunna välja.

Vem av de olika Internetaktörerna skall få tillhandahålla taltelefonitjänster över Internet?

Kommissionen uppmanar berörda parter att inkomma med eventuella synpunkter när det gäller det förslag till ställningstagande som offentliggörs nedan. Synpunkterna från tredje man kommer att offentliggöras på servern Europa såvida inte tredje man uttryckligen invänder mot detta när synpunkterna lämnas in.

Synpunkterna måste nå kommissionen senast två månader efter dagen för detta offentliggörande och kan skickas till kommissionen per fax (32-2) 295 06 24 eller per post till följande adress: Europeiska kommissionen Generaldirektorat för konkurrens

Enhet C 1 - Telekommunikationer och informationssamhället

Enhetschef Pierre Buigues Kontor 3/48

Avenue de Cortenberg/Kortenberglaan 150

B - 1040 Bryssel e-post: Jerome.Fehrenbach@cec.eu.int

(1) EGT C 6, 10.1.1998, s. 4.

(2) EGT L 192, 24.7.1990, s. 10.

(3) EGT C 275, 20.10.1995, s. 2.

(4) Enligt direktiv 90/388/EEG och direktiv 97/13/EG (artikel 7.2).

(5) Enligt direktiv 97/33/EG (artikel 5.1).

(6) Kommissionens meddelande "Mot ett nytt regelverk för infrastruktur för elektronisk kommunikation och tillhörande tjänster, 1999 års kommunikationsöversyn" (KOM(1999) 539, 10.11.1999).

(7) Det allmänt tillgängliga nätet är inte formellt definierat i direktivet. Det måste ges en allmän betydelse, dvs. allmänt tillgängligt telenät (PSTN) som är den samling av utrustning för koppling och överföring som teleorganisationerna använder för att tillhandahålla vanliga telefonitjänster.

(8) Den formella definitionen av "nätanslutningspunkter" finns i taltelefonidirektivet 98/10/EG och dess korshänvisning till bilaga 1 i samtrafikdirektivet.

(9) Direktiv 97/13/EG (artikel 7.2).

(10) Direktiv 97/33/EG (artikel 5.1).

(11) Se direktiv 97/13/EG. Se också direktiv 90/388/EEG, ändrat genom direktiv 96/19/EG samt Europaparlamentets och rådets direktiv 97/33/EG av den 30 juni 1997 om samtrafik inom telekommunikation i syfte att säkerställa samhällsomfattande tjänster och samverkan genom tillämpning av principerna om tillhandahållande av öppna nät (EGT L 199, 26.7.1997, s. 32).