Revisionsrättens rapport

om granskningen av effektiviteten i förvaltningen av Europeiska monetära institutet och Europeiska centralbanken för budgetåret 1998 samt Europeiska centralbankens svar

(2000/C 133/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

INLEDNING

1. Europeiska centralbanken (ECB) ersatte den 1 juni 1998 Europeiska monetära institutet (EMI). EMI bidrog från den 1 januari 1994 till genomförandet av den Ekonomiska och monetära unionen (EMU) och förberedde bland annat villkoren för övergången till unionens tredje etapp som präglas av införandet av en gemensam valuta.

2. Revisionsrätten har lagt fram fyra rapporter om resultaten från granskningarna av effektiviteten i förvaltningen av EMI avseende åren 1994 till 1997(1). 1998 avslutade ECB de förberedelser för den tredje etappen som EMI hade påbörjat och övertog förvaltningen av de uppdrag som EMI tidigare utfört. Verksamheten vid ECB har under detta år ännu inte motsvarat den som förekommer vid en vanlig centralbank. Det har varit en övergångsperiod som mer präglats av kontinuitet än uppbrytande från EMI, som trädde i likvidation den 1 juni 1998. En årsrapport offentliggjordes i april 1999 och innehåller både ECB:s årsredovisning per den 31 december 1998 och likvidationsräkenskaperna för EMI per den 31 maj 1998.

3. Eftersom revisionsrätten besitter ett mandat som är likadant för EMI(2) som för ECB(3), behandlar dess rapport för 1998 effektiviteten i förvaltningen av EMI (för de fem första månaderna) och av ECB (för resten av året). Rapporten innehåller ett avsnitt som sammanfattar EMI:s verksamhet och ett avsnitt om dess likvidation.

SAMMANFATTNING AV EMI: S VERKSAMHET

4. EMI:s viktigaste uppdrag var att utföra de förberedande arbeten som var nödvändiga för tredje etappen av EMU. De skulle leda fram till inrättandet av Europeiska centralbankssystemet (ECBS), en gemensam monetär politik och införandet av en gemensam valuta. För att göra detta hade EMI i uppdrag att förstärka samordningen av nationell monetär politik, i syfte att förbättra konvergensen mellan medlemsstaternas ekonomier samt säkerställa prisstabilitet.

5. Arbetet har bestått av publikationer, studier, diskussionsunderlag, konsultationer, yttranden och rekommendationer som tagits fram av EMI:s personal och av underkommittéer och arbetsgrupper bestående av experter från EMI och nationella centralbanker. Dessa har bland annat behandlat penningpolitik, valutapolitik, makroekonomisk och monetär statistik, betalningssystem, utgivning av sedlar och mynt i euro, harmonisering av redovisningsprinciper och redovisningsnormer, informations- och kommunikationssystem, tillsyn av banker och juridiska frågor. Detta har i praktiken inneburit utveckling, tester och integrering av ECB:s och ECBS:s system och förfaranden, samt genomförande av ett betydande antal större projekt inom strikta tidsramar.

6. Förutom fyra årsrapporter för budgetåren 1994 till 1997 har EMI offentliggjort ett fyrtiotal rapporter, varav vissa har fått särskild betydelse. Det gäller framför allt dem om den gemensamma monetära politiken under EMU:s tredje etapp, om hur Target-projektet (Trans-european Automated Real-time Gross settlement Express Transfer system(4)) fortskrider och om konvergensen inom Europeiska unionen (EU).

7. Mellan 1994 och 1998 hördes EMI i 123 frågor inom sitt behörighetsområde. Dessa härrörde antingen från rådet (24) och kommissionen (5) för förslag till gemenskapslagstiftning eller från EU-medlemsstaternas myndigheter (94) för förslag till nationella rättsregler.

8. Sedan EMI inrättades har de ekonomiska placeringarna gett upphov till ackumulerade ränteintäkter på cirka 144 miljoner ecu medan extraordinära intäkter uppgick till 24 miljoner ecu. Kostnaderna uppgick till totalt 185 miljoner ecu, fördelat på 96 miljoner ecu i personalkostnader, 77 miljoner ecu i övriga administrativa kostnader, 11 miljoner ecu i årliga avskrivningar och 1 miljon i omvärderingsdifferenser. Investeringarna motsvarade totalt 40 miljoner ecu för hela perioden.

LIKVIDATIONEN AV EMI

9. I enlighet med artikel 23 i EMI:s stadga övergick alla EMI:s tillgångar och skulder automatiskt till ECB(5) vid likvidationen den 1 juni 1998. Förfarandet för EMI:s likvidation fastställdes genom beslut av EMI:s råd nr 10/98 av den 5 maj 1998. Det negativa saldot från likvidationen av EMI på 17625220 ecu kvittades mot de bidrag som de nationella centralbankerna betalt in och som skall utgöra EMI:s tillgångar.

VERKSAMHETEN UNDER 1998

10. EMI:s fast anställda personal, som bestod av 334 personer den 31 december 1997, uppgick till 407 personer den 31 maj 1998. Av dessa flyttades 402 personer över till ECB den 1 juni 1998 och 375 av dessa ingick senare ett anställningskontrakt som varade längre än till den 31 december 1998. Den 31 december 1998 uppgick ECB:s fast anställda personal till 534 personer varav 54 hade en ledande ställning.

11. ECB:s årsrapport för 1998 behandlar dels arbetet med att förbereda den tredje etappen av EMU samt övergången till en gemensam valuta, dels hur ECBS fungerat. I detta sammanhang har cirka tjugo lagstiftande texter antagits av ECB.

12. 1998 var sista året innan tredje etappen av EMU påbörjades och euron infördes. ECB tog över efter EMI som redan kommit långt med att förbereda verksamhetsramen för eurosystemet(6) i vilken genomförandet av penningpolitiken ingår. ECB publicerade exempelvis i september 1998 en rapport som behandlar de instrument som ingår i denna penningpolitik, bland annat ett system med minimireserver(7), marknadstransaktioner(8) och stående faciliteter(9).

EFFEKTIVITET I FÖRVALTNINGEN UNDER 1998

13. Efter revisionsrättens granskningar har iakttagelser och rekommendationer skickats till ledningen för ECB. Vissa av dessa tas upp nedan.

Budgetförvaltning och uppföljning av budgetens genomförande

14. Den 6 januari 1998 antog EMI:s råd en budget för hela året 1998 som avsåg EMI men inte ECB. Vid denna tidpunkt återstod att besluta om ECB:s framtida organisation och en enhetlig klassificering av den personal som anställdes när ECB bildades. ECB:s första budget borde bestå av två delar, nämligen den del av EMI:s budget som överförts till ECB och de ytterligare resurser som ECB behöver. Med hänsyn till osäkerheten beträffande det exakta datumet för ECB:s inrättande beslutade EMI:s direktion att ECB:s första budget skulle gälla från den 1 juli 1998 och att EMI:s budget skulle gälla fram till detta datum. Direktionen beslutade även att EMI:s artiklar endast skulle inkluderas i ECB:s budget när detta var nödvändigt. Vid sitt första sammanträde den 9 juni 1998 bekräftade ECB-rådet att EMI:s budget skulle gälla tills ECB:s budget för andra halvan av 1998 hade godkänts. Den sistnämnda godkändes av ECB-rådet den 7 juli 1998 till en preliminär nivå på 96,7 miljoner ecu och minskades sedan i september 1998 till 79,8 miljoner ecu.

15. EMI:s budget reviderades emellertid inte efter beslutet att den skulle gälla bara till juni 1998 i stället för till december. I rapporten om budgetgenomförandet per den 30 juni 1998 tillskrivs EMI ett belopp på 48,5 miljoner ecu i effektuerade utgifter för första halvåret 1998. Detta jämförs med 110,2 miljoner ecu (budgeterat belopp för EMI till och med december 1998) vilket tycks innebära en genomförandegrad på 44 %. Ingen jämförelse har gjorts med budgeten, med de fem första månaderna eller med de sex första månaderna av 1998.

16. Rapporten om budgetgenomförandet per den 31 december 1998 innehåller endast en analys av budgetgenomförandet för andra hälften av 1998. Den visar på 60,3 miljoner ecu i utgifter jämfört med den reviderade budgeten på 79,8 miljoner ecu, det vill säga en genomförandegrad på 75,5 %. Detta belopp inbegriper dock EMI:s utgifter för fakturor som erhållits efter den 30 juni 1998. Med hänsyn till det sätt på vilket man analyserat budgetgenomförandet under första halvåret (se punkt 15) finns i vilket fall som helst ingen information tillgänglig om det konsoliderade budgetgenomförandet för 1998, och därmed har ingen sådan kunnat meddelas ECB-rådet.

17. På grund av avvikelserna mellan de räkenskapsmässiga och budgetmässiga perioderna har man vid avdelningen för uppföljning av budgetgenomförandet inte stämt av verkställandet av utgifterna mot kostnaderna i resultaträkningen. Detta gäller inte bara ECB (för perioden 1 juli till 31 december 1998) utan även för EMI (årets fem första månader). Tillförlitligheten i de uppgifter som lagts fram har följaktligen inte säkerställts genom en siffer- och bokföringskontroll.

Förvaltning och uppföljning av projekt(10)

18. Förfarandena för projektuppföljning skulle kunna förbättras så att det blir lättare att bedöma hur långt projekten har fortskridit, både i fråga om tidsplanering och budgetutnyttjande.

a) Den metod som använts garanterar inte alltid uppföljningens objektivitet och tillförlitlighet. Projektens genomförandegrad bedöms nämligen i huvudsak utifrån hur mycket resurser som använts, vilket i sig inte är en indikator på hur långt projektet verkligen har kommit, framför allt inte när det gäller komplicerade projekt och projekt som hänger samman med varandra. Med denna indikator signaleras inte i tid om kostnader och tidsfrister överskrids, som i fallet med projektet FCRS(11) (Foreign Currency Reserves Subledger - Reskontra för valutareserver). Denna svaghet förvärras av det faktum att det inte finns något system för bokföring av åtaganden.

b) Det är svårt att på ett enkelt och konsekvent sätt beskriva ett projekts utveckling från ett år till ett annat. Projekten får med tiden nya nummer och nya namn, de ändrar omfattning, slås samman eller delas upp, och listan i rapporten om budgetgenomförandet möjliggör inte en tydlig och snabb identifiering. Dessutom finns inte informationen om anslagsöverföringar med i uppföljningsrapporterna, vilket innebär att det inte framgår vilka anslag som finns tillgängliga för varje projekt.

19. När det gäller FCRS-projekten som väsentligen är knutna till och avsedda att säkerställa en uppföljning av valutareserverna i räkenskaperna, utbetalades 2 miljoner tyska mark under första halvåret 1998, ett belopp som redan överskred den totala budgeten för året som godkändes i april 1998 (1,78 miljoner tyska mark). Under andra halvåret sanktionerade den interna behöriga myndigheten retroaktivt de alltför stora utgifterna genom överföringar från budgeten för FCRS 2 till budgeten för FCRS 1 och godkände en tilläggsbudget, då man när denna budget antogs redan hade ingått åtaganden för en del av beloppen. På så sätt användes budgeten för FCRS 2, det vill säga 450000 tyska mark, för att täcka alltför stora utgifter för FCRS 1 innan dessa hade godkänts. Ett konsultföretag engagerades i början av juli 1998, trots att kontraktet undertecknades först den 2 oktober. Detta kontrakt innehåller för övrigt endast en mycket vag beskrivning av företagets uppdrag och dess åtaganden gentemot ECB, framför allt i fråga om förseningar och kostnader. Dessutom hade ECB i slutet av 1998 fortfarande inte utsett någon projektansvarig på heltid inom ECB vilken skulle behövas för att kontrollera konsultföretagets arbete.

20. Den avdelning som ansvarar för att tillhandahålla organisatoriskt stöd till marknadsåtgärder och riskhantering (Middle Office) utnyttjade programvaran för förvaltning av eurosystemets valutareserver till stöd för sitt informations- och kommunikationssystem, även om denna programvara visade sig otillräcklig som automatiseringslösning. En del av för budgeten för "Middle Office" (850000 tyska mark) användes för finansiering av åtgärder för att anpassa systemet till manuell användning. Ett belopp på 300000 tyska mark som egentligen avsåg arvoden till konsulter som behövdes för att undersöka och utveckla datorspecifikationer, användes för att analysera vad denna programvara kunde användas till och för att utarbeta interna förfaranden inom Middle Office.

Extra bonus

21. Den 24 mars 1998 beslutade EMI-rådet såsom budgetansvarig myndighet, och som ett erkännande för utfört arbete, att med anledning av ECB:s inrättande bevilja EMI:s personal en extra bonus som ett tillägg till den normala bonus som delats ut varje år sedan 1996. Trots att rådet hade fastställt det belopp som skulle användas för den extra bonusen till 1,9 miljoner tyska mark(12) innebar bestämmelserna för genomförandet av detta beslut(13) att utgifterna för det totala utbetalade beloppet uppgick till 2,8 miljoner tyska mark och att vissa anställda fick en bonus vars nivå kunde uppgå till 38 % av deras årliga grundlön trots att den teoretiska maximinivån var 13,5 %(14).

22. Överskridandet med 0,9 miljoner tyska mark finansierades genom en överföring från budgeten för den normala bonusen efter ett beslut som den avdelning som ansvarade för genomförandet fattat om att inte tillämpa förfarandet för den normala bonusen under andra halvan av 1998. Varken detta beslut eller överföringen till budgeten för extra bonus godkändes av rådet.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 6 april 2000.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Alla dessa rapporter har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT C 394, 31.12.1996 för 1994 och 1995, EGT C 42, 9.2.1998 för 1996, EGT C 164, 10.6.1999 för 1997).

(2) Artikel 17.4 i det till EG-fördraget bifogade protokollet om EMI:s stadga: "Bestämmelserna i artikel 248 i detta fördrag skall endast tillämpas vid granskning av effektiviteten i EMI:s förvaltning".

(3) Artikel 27.2 i det till EG-fördraget bifogade protokollet om ECBS:s och ECB:s stadga: "Artikel 248 i detta fördrag skall endast tillämpas vid granskning av effektiviteten i ECB:s förvaltning".

(4) Transeuropeiskt automatiskt system för bruttoavveckling i realtid.

(5) Artikel 23.1 i det till EG-fördraget bifogade protokollet om EMI:s stadga: "I enlighet med artikel 109l i detta fördrag, skall EMI träda i likvidation när ECB har upprättats. Alla EMI:s tillgångar och skulder skall därefter automatiskt övergå till ECB. ECB skall likvidera EMI i enlighet med bestämmelserna i denna artikel. Likvidationen skall vara avslutad när den tredje etappen börjar."

(6) Eurosystemet omfattar ECB och de nationella centralbankerna i de medlemsstater som infört euron under EMU:s tredje etapp. Det administreras av ECB-rådet och ECB:s direktion.

(7) En skyldighet för berörda kreditinstitut att hålla minimireserver hos sin nationella centralbank. I eurosystemets system med minimireserver beräknas ett kreditinstituts minimireserver genom att man multiplicerar den reservsats som fastställts för varje kategori av faktorer i beräkningsunderlaget för reserverna med beloppet för dessa faktorer enligt kreditinstitutets balansräkning.

(8) Transaktioner på kapitalmarknaden som genomförs på initiativ av ECB och som omfattar en av följande transaktioner: 1) köp eller försäljning av tillgångar i form av fordringar och lätt omsättningsbara värdepapper med leverans (omgående eller på termin), 2) köp eller försäljning av tillgångar inom ramen för transaktion som avser tillfällig upplåtelse (med återköpsavtal), 3) in- eller utlåning med tillgångar som säkerhet, 4) utgivning av skuldebrev från centralbanken, 5) insamling av bankmedel, 6) valutaswappar för växling mellan nationell och utländsk valuta.

(9) Facilitet som beviljas av ECBS och som motparterna kan utnyttja på eget initiativ. Eurosystemet erbjuder två stående faciliteter: faciliteten för marginallån som innebär att motparterna kan få lån inom 24 timmar och faciliteten för insättning hos ECB som innebär att de kan göra insättningar inom 24 timmar.

(10) Begreppet projekt används för såväl inredningsarbete i byggnaderna som utveckling av informations- och kommunikationssystem och allt arbete som utförs i samband med EMU:s olika etapper (statistik, databaser, införande av sedlar och mynt, etc.).

(11) Se även punkterna 12 och 13 i revisionsrättens rapport för budgetåret 1997 (EGT C 164, 10.6.1999, s. 3).

(12) Enligt rådets beslut var tilläggsbudgeten för en extra bonus avsedd särskilt för dem som inte får någon övertidsersättning och skulle fördelas utifrån prestation och anställningstid inom EMI.

(13) Enligt rådets beslut skulle betalningarna omfatta en 18-månadersperiod från den 1 juli 1997 till den 31 december 1998. Vid genomförandet multiplicerades emellertid den årliga satsen för att mäta prestation med tjänstgöringstiden, som kunde uppgå till 54 månader.

(14) Årlig maximinivå: 9 % av den årliga grundlönen, eller 13,5 % för en 18-månadersperiod.

Bilaga 1

Balansräkning för ECB per den 31 december 1998

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

Bilaga 2

Resultaträkning för ECB för perioden 1 juni-31 december 1998

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

Bilaga 3

Balansräkning för EMI per den 31 maj 1998

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

Bilaga 4

Resultaträkning för EMI för perioden 1 januari-31 maj 1998

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

Europeiska centralbankens svar

17 (Budgetförvaltning)

Vad gäller rättens anmärkning om att någon årlig sammanfattande avstämning inte gjordes för 1998 vill ECB påpeka att denna avstämning bara suspenderades för 1998 och detta endast av extraordinära skäl. Detta undantag bekräftades av ECB-rådet när det, i mars 1999, behandlade kvartalsrapporten om budgetgenomförande för sista kvartalet 1998. Undantaget härrör från att det inte fanns enhetliga uppgifter tillgängliga p.g.a de olika redovisningsprinciper, kontostrukturer och IT-system som användes. Den allmänna praxisen att utföra sådana årliga sammanfattningar kommer att återupptas fr.o.m. 1999.

18 (Projektförvaltning)

De procedurer för projektplanering och kontroll som var i kraft vid EMI 1998 omarbetades 1999 och därvid tog man hänsyn till de erfarenheter man gjort under EMI:s livstid.

De nämnda ändringarna av namn och omfattning av projekt och i vissa fall sammanslagningar av enskilda projekt var oundvikliga med hänsyn till de dåvarande förhållandena för verksamheten i en miljö i snabb förändring. Dessa ändringar blev vederbörligen granskade och godkända av de relevanta beslutande organen vid ECB. För att kontinuerligt kunna identifiera projekt har koder för enskilda projekt, liknande resultatsenhetsnummer funnits i ECB:s budgetsystem sedan 1996. Fr.o.m. mitten av 1999 har dessa koder också angivits som extra information i kvartalsrapporterna om budgetgenomförande för att göra det lättare att följa ett projekts utveckling över längre tid.

21 (Extra bonus)

ECB håller med om att formuleringen i EMI-rådets beslut kan ge intryck av att en speciell budget på 1,9 miljoner tyska mark skapades för att betala denna extra bonus och att denna endast täckte 18-månadersperioden från den 1 juli 1997 till den 31 december 1998. När förslaget skickades till EMI-rådet var avsikten faktiskt att begära en ökning av den befintliga budgeten för att täcka den extra bonus som skulle avse tjänst på upp till EMI:s hela livstid, dvs. 4,5 år. När detta gjordes tog man hänsyn till att det inte var troligt att den vanliga budgeten för bonus för 1998 skulle utnyttjas helt och det överskott som detta resulterade i skulle användas för att betala den extra bonusen. Den faktiska totala utgiften för båda åtgärderna var inom ramen för den budget som hade ökats på detta sätt och den högsta extra bonus som betalades ut motsvarade 9 % per tjänsteår vid EMI. Den extra bonusen skulle betraktas som ett erkännande snarare än en kompensation för det stora antal extra timmar som EMI:s personal hade arbetat.