Särskild rapport nr 5/2000

om domstolens utgifter för fastigheter (annexen Erasmus, Thomas More och annex C) samt domstolens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2000/C 109/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

Inledning

1. Europeiska gemenskapernas domstol ingick den 15 november 1994 en överenskommelse om hyrköp med de luxemburgska myndigheterna(1) för tre sidobyggnader till den byggnad (Palais-byggnaden) i Kirchberg som domstolen använder sedan 1972.

2. De luxemburgska myndigheterna lät mellan 1986 och 1994(2) uppföra dessa tre byggnader (se foto nedan) som omfattar en yta på totalt 65949 m2 i enlighet med domstolens specifika behov(3). Domstolen började stegvis disponera dessa byggnader en i taget för att möta sina ständigt ökande behov, och när arbetet avslutades 1994 kunde man i ett och samma byggnadskomplex samla alla domstolens anställda som under tiden varit utspridda på flera platser. Utgifterna för detta fastighetsprogram (annex A eller Erasmus, annex B eller Thomas More och annex C) uppgår till 9,2 miljarder luxemburgska franc (det vill säga ungefär 200 miljoner ecu exklusive moms) (se tabell 1). Dessa utgifter har granskats av revisionsrätten, och granskningen har inriktats på uppförandet av dessa tre annex, den överenskommelse som ingicks den 15 november 1994 och överenskommelsens tillämpning fram till 1998.

>PIC FILE= "C_2000109SV.000201.EPS">

Tabell 1

Byggkostnader

>Plats för tabell>

Fastighetsprogrammets upptakt

3. Från och med 1979 tvingades domstolen på grund av sin ökade verksamhet och personalstyrka hyra kontorslokaler utanför Palais-byggnaden. I början av 1980-talet gav domstolen den luxemburgska förvaltningen i uppdrag att genomföra ett fastighetsprogram för domstolens räkning, ett program som gradvis utformades under de följande åren. De ekonomiska villkoren för detta program samt bestämmelserna för hur det skulle följas upp och revideras avtalades inte vid denna tidpunkt med den luxemburgska förvaltningen.

4. Domstolen inledde och fortsatte detta byggnadsprojekt, och gjorde därmed långsiktiga ekonomiska åtaganden för gemenskapens räkning utan att först låta sin styrekonom ta ställning till dem. Domstolen informerade inte heller den budgetansvariga myndigheten om omfattningen på det planerade byggprojektet för att få dess förhandsgodkännande.

5. Det rättsliga(4) och ekonomiska(5) arrangemanget mellan domstolen, den luxemburgska förvaltningen och byggfirman - ett dotterbolag som ägs till 100 % av byggnadsentreprenören - gjorde det nästan omöjligt för gemenskaperna att ha teknisk och ekonomisk kontroll över ett projekt vars kostnader de till slut skulle få bära(6).

6. Den luxemburgska förvaltningen organiserade hela programmet utan respekt för andan i gemenskapens förfaranden för offentlig upphandling(7). Anbudsinfordran var synnerligen begränsad. Det företag som byggde annex A valdes ut efter ett selektivt anbudsförfarande i augusti 1985, under vilket anbudsgivarna fick endast 20 dagar på sig att lämna in anbud. Avtalet förnyades - utan egentlig anbudsinfordran - 1989 för uppförandet av annex B, och 1992 för annex C.

Uppförande och utnyttjande av byggnaderna

7. Villkoren för uppförandet (anpassning till domstolens behov) och kostnaden för byggnaderna har påverkats direkt av bristande samordning och domstolens otillräckliga kontrollmöjligheter under arbetets gång (framför allt när det gäller merkostnader för att åtgärda defekter och för konstruktionsfel och fel i utförandet).

8. De utgiftstak (totalt 3940 miljoner luxemburgska franc inklusive moms, dvs. ungefär 100 miljoner ecu) som ursprungligen fastställdes genom de lagar(8) som möjliggjorde för den luxemburgska förvaltningen att bygga dessa annex respekterades inte. Det blev nödvändigt att höja finansieringsramen från och med 1992 med 740 miljoner luxemburgska franc (ungefär 18 miljoner ecu), för att täcka ytterligare arbete som domstolen begärt och för att täcka vägarbete och åtgärdande av defekter som domstolen riskerar att till slut få bekosta.

9. Domstolen försatte sig själv i en besvärlig situation genom att utan hyresavtal gradvis från och med september 1988 flytta in i byggnader för vilka den inte visste den exakta kostnaden och för vilka de ekonomiska villkoren varken hade fastställts i förväg eller godkänts av de berörda parterna.

10. Samtidigt som domstolen utan hyresavtal använde byggnaderna betalade den mellan 1989 och 1994 mer än 1,5 miljarder luxemburgska franc (ungefär 35 miljoner ecu), i form av förskott på hyror som skulle regleras. Dessa belopp motsvarade samtliga disponibla budgetanslag under budgetposten för hyror. Domstolens styrekonom godkände förslagen till åtagande och motsvarande betalningsorder, trots att de stred mot gemenskapens budgetbestämmelser enligt vilka hyra endast får utbetalas på grundval av tillfredsställande underlag, i detta fall ett hyresavtal.

11. Vid den tidpunkten hade domstolen fortfarande för avsikt att hyra och inte att köpa byggnaderna. Och trots att den luxemburgska förvaltningen tydligt hade uttryckt sin avsikt att fastställa hyran så att den täckte byggkostnaderna(9) fastställdes inte de belopp som utbetalades för annexen utifrån en förhandsvärdering av de faktiska kostnaderna för varje byggnad med rådfrågning av berörda parter, utan utifrån det belopp som begärts av den luxemburgska förvaltningen, vars krav domstolen vidarebefordrade till den budgetansvariga myndigheten. Med detta tillvägagångssätt är de belopp som institutionen betalar inte betingade av olika kontrollerade ekonomiska parametrar utan i första hand av hur stora anslag den budgetansvariga myndigheten skulle kunna bevilja.

Överenskommelse om köp av byggnader

Rättsliga och ekonomiska aspekter

12. Den 15 november 1994 ingick den luxemburgska förvaltningen och domstolen en överenskommelse genom vilken den luxemburgska förvaltningen hyr ut annexen A, B och C till domstolen i avvaktan på Europeiska gemenskapernas köp. Överenskommelsen löper ut samma dag som Europeiska gemenskaperna blir ägare till byggnaderna, senast 2015. Den kan sägas upp tidigare om domstolens säte skulle flyttas utanför Luxemburg genom ett beslut baserat på artikel 289 i EG-fördraget. Denna överenskommelse uppvisar allvarliga anomalier. Den luxemburgska förvaltningen åtar sig att sälja de byggnader som den fortfarande, vid den tidpunkten, inte äger. Överenskommelsen innehåller också klausuler(10) som strider mot allmän lag, och som allvarligt kan skada gemenskapens ekonomiska intressen, samt oklarheter rörande den grundläggande frågan om hur försäljningspriset skall fastställas och kontrolleras.

13. Det ekonomiska arrangemanget för uppförandet av annexen ålägger domstolen en låntagares skyldigheter utan att den får motsvarande fördelar (exempelvis äganderätten till de finansierade byggnaderna). Mellanhänderna, den luxemburgska förvaltningen och byggfirman, är formellt juridiskt ansvariga. De bär emellertid inte kostnaderna för de åtaganden de ingått. Oberoende av det faktum att gemenskapens budgetbestämmelser inte medger att man lånar för att kunna köpa fastigheter, kan gemenskaperna under dessa förutsättningar inte styra de finansiella kostnader som de måste bära, oavsett hur stora dessa kostnader är.

14. Inom ramen för genomförandet av överenskommelsen från den 15 november 1994 har nu flera utgifter knutna till kostnaderna för uppförandet av byggnaderna belastat gemenskaperna (utgifter för utvändiga anläggningsarbeten, konstruktion av en förbindelseväg). Gemenskaperna tvingades förhandla för att till slut få den momsbefrielse som föreskrivs i protokollet om immunitet och privilegier för Europeiska gemenskaperna. Gemenskaperna måste också för att slutligen bli ägare till dessa byggnader bära kostnaden för tomten, vars pris inte är fastställt i överenskommelsen. Att gemenskaperna bär dessa kostnader går utöver vad man ursprungligen kommit överens om(11) när båda parter var inställda på uthyrning. Det finns ingenting som motiverar bekostandet av vägen.

Byggkostnader och finansiella kostnader

15. En expert fick i uppdrag att fastställa och kontrollera byggkostnaderna. Dessa kostnader skulle fastställas och kontrolleras på grundval av uppgifter som den luxemburgska förvaltningen erhållit, vilka när det gäller detta fall i allmänhet inte ger tillfredsställande information om karaktären på det utförda arbetet. Trots att experten uppmärksammade domstolen på dokument som skulle kunna utgöra underlag till 629 miljoner luxemburgska franc (ungefär 15 miljoner ecu) för ytterligare arbeten, begärde inte domstolen att få dessa dokument.

16. Man hade ingen kontroll över kostnaderna för att bygga annexen. Enligt expertens beräkningar överskrider de den ursprungliga ramen med 49 % och är 25 % högre än det nya tak som fastställdes 1992 för ytterligare arbete med de tre annexen (se tabell 1).

17. Den dokumentation som experten hittills samlat in som underlag till de finansiella kostnader och intäkter som bokförts för byggprojektet är fortfarande otillräcklig och har inte granskats på ett fullständigt sätt. Den utgör fortfarande inte en tillräcklig garanti för att dessa kostnader och intäkter har beräknats korrekt. Beloppet för de finansiella kostnaderna, som motsvarar 36 % av kostnaden för byggprojektet, förefaller stort. Det omfattar stora kostnader i samband med byggfirmans förfinanisering av projektet.

18. Granskningen visar brister i kontrollerna av byggfirmans fakturering (underlag till vissa ytterligare arbeten, beaktande av kvalitetssänkningar). Mot bakgrund av de stora belopp det handlar om (lite mer än 2,5 miljoner ecu) och risken för att dessa belopp belastar gemenskapen borde domstolen snarast inleda ytterligare undersökningar.

Hyra av Palais-byggnaden

19. I strid med ett åtagande, som ingicks 1984 inom ramen för förhandlingarna om projektet för uppförande av annexen, om att minska hyran för Palais-byggnaden med beloppet för amorteringen på lånen för denna byggnad, ställdes 1994 fortfarande krav på betalning av hela beloppet enligt det ursprungliga hyresavtalet, trots att byggnaden hade amorterats. Domstolen beslutade då att ställa in betalningen av denna hyra från och med 1995. Därefter accepterade den 1996 att återuppta betalningen från och med 1997. Domstolens motivering gick utöver skyldigheten att respektera avtalsmässiga åtaganden, och grundades i högre grad på dess bedömning av om kraven på hyresbetalningar var budgetmässigt godtagbara än på en bedömning av om de var välgrundade. En sådan inställning, som innebär att de finansiella kostnader man låter gemenskapen bära bestäms av vilka belopp som anslagits i budgeten, är inte i sig en garanti för en sund ekonomisk förvaltning.

Slutsats

20. Domstolen inledde ett omfattande byggprojekt för att, enligt stegvis fastställda behov, bygga ut de lokaler som den använder i Kirchberg. Villkoren för projektet ger anledning till följande kommentarer:

a) Genomförandet av programmet anförtroddes den luxemburgska förvaltningen utan att tillfredsställande information i förväg lämnats till den budgetansvariga myndigheten och utan att de ekonomiska, administrativa och tekniska villkoren för genomförandet fastställts i avtal mellan de berörda parterna.

b) Själva genomförandet av detta program uppdrogs åt en byggfirma, genom ett rättsligt och ekonomiskt arrangemang som visat sig mycket kostsamt.

c) Det arrangemang som godtogs av domstolen (som är den institution som använder byggnaderna) gjorde det nästan omöjligt att övervaka genomförandet och kontrollera kostnaderna.

d) Domstolen utnyttjade utan hyresavtal från september 1988 de byggnader som ställts till dess förfogande och gjorde "avbetalningar" för dessa byggnader i strid mot gemenskapens budgetbestämmelser.

e) Därefter ingick domstolen i november 1994 en överenskommelse om hyrköp som ger anledning till följande reservationer:

i) För att till slut bli ägare till byggnaderna måste domstolen betala marknadspris för tomten som från början skulle ställas till förfogande gratis.

ii) Fastställandet av försäljningspriset för byggnaderna överläts på en oberoende expert men på grund av inskränkningar i hans kontroller finns det ingen garanti för att försäljningspriset korrekt speglar de faktiska kostnaderna för transaktionen.

iii) Vissa kostnader som gemenskapen inte skulle stå för har hittills bokförts så att de belastar gemenskapen.

f) Slutligen förekommer det felaktig fakturering av betydande belopp, som borde leda till ytterligare undersökningar från domstolens sida, för att man skall kunna undvika att de belastar gemenskaperna.

Rekommendationer

21. Omständigheterna vid uppförandet och köpet av domstolens annex illustrerar de problem som EU:s institutioner ställs inför när de skall genomföra sina fastighetsprojekt i enlighet med principerna om laglighet, korrekthet och sund ekonomisk förvaltning. Ett upprepande av sådana situationer kan undvikas genom lämpliga bestämmelser - vilka revisionsrätten redan flera gånger påpekat behovet av(12) - och vilka skulle utgöra en öppen och ändamålsenlig grund för gemenskapens fastighetspolitik. Följande rekommendationer bör framför allt tas i beaktande:

a) Gemenskapens institutioner måste alltid erhålla den budgetansvariga myndighetens tillstånd i förväg innan de inleder ett stort fastighetsprojekt, oavsett form och syfte (hyra, hyrköp, köp osv.).

b) Det strikt årsbundna synsättet på fastighetsutgifter i budgetsammanhang överensstämmer inte med kriterierna för sund förvaltning. Det leder till att institutioner utan tillräcklig långsiktighet inleder fastighetsprojekt och sedan ställer den budgetansvariga myndigheten inför fullbordat faktum. För att deras fastighetspolitik skall kunna planeras med största möjliga öppenhet och effektivitet tycks det behövas en flerårig investeringsbudget med differentierade anslag.

c) Gemenskaperna skall ha full administrativ, teknisk och ekonomisk kontroll över sina fastighetsprojekt och måste därför skaffa sig de rättsliga, tekniska och ekonomiska medel som krävs. I detta syfte bör interinstitutionella gemenskapsenheter utvecklas på initiativ från till exempel kommissionen, för att hjälpa varje institution att definiera och hantera administrativa, tekniska och ekonomiska aspekter på styrningen av arbetet. Möjligheten att ändra gemenskapslagstiftningen bör också undersökas för att gemenskaperna om så behövs skall kunna finansiera sina fastighetsprogram med direkta lån, under bättre förutsättningar vad gäller öppenhet och kostnader än med de mellanhänder och de finansiella arrangemang som utnyttjas idag.

d) Om gemenskapen ändå i undantagsfall skulle vilja delegera sina befogenheter som byggherre till tredje part måste man förhindra att ansvaret urvattnas och att det uppstår risker för merkostnader. I detta syfte bör bestämmelserna för delegering fastställas i förväg genom avtal med ombuden, och dessa bör ha samma skyldigheter som gemenskaperna framför allt när det gäller iakttagandet av konkurrensreglerna. Ansvarsfördelningen under de olika etapperna i genomförandet av programmet bör vara tydligt fastställd. Särskilt bör det vara obligatoriskt att sådana avtal innehåller ett fastställt högsta pris och noggrant definierade villkor för revidering av avtalet, vilken inte skall kunna genomföras utan medgivande från byggherren och förhandsgodkännande från den budgetansvariga myndigheten.

22. Slutligen när det gäller det specifika fallet med annexen till domstolens Palais-byggnad, måste domstolen vända sig till den luxemburgska förvaltningen för att omförhandla de delar av överenskommelsen från 1994 som ställer till problem (särskilt de delar som rör bekostandet av de utvändiga anläggningsarbetena och tillhandahållandet av mark).

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 23 och 24 februari 2000.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Enligt artikel 1 i överenskommelsen av den 15 november 1994.

(2) Enligt de luxemburgska lagarna av den 25 juli 1985, 1 juni 1989, 18 december 1990 och 28 december 1992.

(3) Enligt inledningen till överenskommelsen av den 15 november 1994.

(4) Inför uppförandet av tillbyggnaderna överlät den luxemburgska förvaltningen byggnadsrätten och rätten till undergrunden vad gäller den mark som varje byggnad skulle byggas på till byggherren, och gav denne i uppdrag att låta uppföra de byggnader som han skulle bli ägare till. Koncessionsavtalet gäller i tjugo år från det preliminära övertagandet av byggnaderna, och när det löper ut skall äganderätten till byggnaderna enligt avtalen återgå till den luxemburgska förvaltningen. Den luxemburgska förvaltningen slöt även ett hyrköpsavtal för varje byggnad med byggherren, som innebär att byggnaderna så fort de överlämnats preliminärt skall hyras ut till den luxemburgska förvaltningen i 20 år. Avtalen ger den luxemburgska förvaltningen möjlighet att hyra ut i andra hand eller överlåta sina rättigheter. Priset för hyrköpet fastställdes utifrån beloppet för de lån som byggherren hade beviljats. Enligt detta arrangemang hyr domstolen byggnaden i andra hand.

(5) Byggnaderna finansierades genom banklån som beviljats byggherren, vilkas villkor förhandlats fram av den luxemburgska förvaltningen. Den luxemburgska förvaltningen tog dock direkt på sig vissa utgifter, såsom arkitektarvodena. Byggherren använde lånen för att betala fakturor från det huvudföretag som fått i uppdrag att utföra arbetet efter förhandsgodkännnande av den luxemburgska myndigheten för förvaltning av allmänna byggnader (Administration des Bâtiments Publics) och för att betala årliga lånebetalningar under byggnadsfasen. I verkligheten betalade den luxemburgska förvaltningen vid mottagandet av varje byggnad direkt till banken de belopp som förfallit till betalning för lån som beviljats byggherren. För att bekräfta denna överföring av skyldigheter överlät byggherren 1994 officiellt till banken de fordringar han hade på den luxemburgska förvaltningen enligt hyrköpsavtalet.

(6) Ursprungligen skulle andrahandshyresgästens (domstolens) hyra fastställas med beaktande av både tidsperioden för amorteringar på de lån som måste tas och räntesatserna för dessa lån.

(7) Särskilt rådets direktiv 71/305/EEG om samordning av förfarandena för offentlig upphandling (EGT L 185, 16.8.1971), som införlivats i luxemburgsk lagstiftning genom lagen av den 4 april 1974 (Mémorial grand-ducal A, nr 36, 13 maj 1974).

(8) Enligt de luxemburgska lagarna av den 25 juli 1985, 1 juni 1989, 18 december 1990 och 28 december 1992.

(9) Ursprungligen skulle andrahandshyresgästens (domstolens) hyra fastställas med beaktande av både tidsperioden för amorteringar på de lån som måste tas och räntesatserna för dessa lån.

(10) I huvudsak en klausul enligt vilken marken där annexen uppförs blir den luxemburgska förvaltningens egendom när löptiden går ut för den byggnadsrätt som beviljas genom överenskommelsen (49 eller 98 år), om inte domstolen vill köpa den till marknadspris.

(11) I juni 1983 meddelade ordföranden för kommittén för samordning av lokaler för EU:s institutioner och organ (Comité de coordination pour l'installation d'institutions et d'organismes européens) till domstolen att den luxemburgska regeringen skulle vara beredd att bekosta tomtmarken och anläggningsarbetena på området runt byggnaderna samt undantagsvis bevilja momsbefrielse.

(12) Se revisionsrättens tidigare arbete på detta område:

- Särskild rapport om EG-institutionernas fastighetspolitk (EGT C 221, 3.9.1979).

- Årsrapporten för budgetåret 1987, punkterna 10.41-10.77 (alla institutioner).

- Årsrapporten för budgetåret 1992, punkterna 15.7-15.9 (parlamentet).

- Årsrapporten för budgetåret 1993, punkterna 17.1-17.38 (parlamentet) och 18.1-18.19 (rådet).

- Årsrapporten för budgetåret 1995, punkterna 13.16-13.39 (kommissionen).

- Särskild rapport nr 5/95 om undertecknandet av kontraktet för byggandet av Europaparlamentets nya byggnad i Strasbourg, utan förhandsgodkännande, punkterna 5.1-5.16 (EGT C 27, 31.1.1996).

- Årsrapporten för budgetåret 1998, punkterna 6.13-6.17 (kommissionen).

Domstolens svar

Domstolen vill inledningsvis påpeka att den delar den slutsats som revisionsrätten har kommit fram till efter en granskning av domstolens utgifter för fastigheter, nämligen att den budgetära och finansiella ram inom vilken de europeiska institutionerna måste tillgodose sina behov av byggnader inte är anpassad härtill. Domstolen instämmer följaktligen helt i de rekommendationer som revisionsrätten har framfört för att åtgärda detta.

Det är emellertid mot denna bakgrund som domstolen i samarbete med de luxemburgska myndigheterna under de senaste tjugo åren har varit tvungen att vidta åtgärder för att möta ett ständigt och snabbt växande behov av byggnader som har sin orsak i en betydande ökning av antalet mål, inrättandet av förstainstansrätten, den successiva utvidgningen av gemenskapen och det ökade antalet anställda inom institutionen.

Domstolen understryker att den inte har något inflytande över antalet mål som skall handläggas eller omfattningen av det arbete som dessa medför. För att säkerställa kontinuiteten i den rättskipande verksamhet som den har anförtrotts genom fördraget måste domstolen ovillkorligen förfoga över lokaler och infrastruktur som är anpassade till domstolsverksamheten.

Det är mot denna bakgrund, som i huvudsak är densamma för samtliga institutioner men som i vissa delar är specifik för domstolen, som följande kommentarer, vilka utgör svar på revisionsrättens rapport om domstolens utgifter för fastigheter (nedan kallad revisionsrättens rapport), bör bedömas. Kommentarerna är indelade enligt följande:

1. Utvecklingen av domstolens behov av byggnader under åren 1979-1994 och de lösningar som valdes.

2. Utnyttjandet av annexen till Palais-byggnaden utan skriftligt avtal.

3. Kontakterna mellan domstolen och budgetmyndigheten.

4. Kontrollen över byggkostnaderna och finansieringen av annexen till Palais-byggnaden.

5. Överenskommelsen om hyrköp av den 15 november 1994.

6. Slutsats.

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

1. Utvecklingen av domstolens behov av byggnader under åren 1979-1994 och de lösningar som valdes

För att bedöma revisionsrättens rapport krävs en kortfattad redogörelse för bakgrunden till utvecklingen av domstolens behov av byggnader under åren 1979-1994 (se bifogad kronologisk översikt).

1.1 Provisoriska lösningar för att möta ett konstant och snabbt växande behov

Domstolens Palais-byggnad, som färdigställdes 1972, visade sig redan 1979 vara otillräcklig för att inhysa hela institutionens snabbt växande personalstyrka. Med anledning av utvidgningarna 1981 och 1986 samt inrättandet av förstainstansrätten 1989 ökade antalet anställda vid domstolen från 363 stycken 1980 till 733 stycken 1989, det vill säga en ökning med 102 procent. För att klara denna ökning av antalet anställda var domstolen tvungen att 1979 hyra 40 kontor i Jean Monnet-byggnaden och därefter ytterligare 80 kontor 1980. I slutet av 1985 inrättades 140 kontor i monteringsfärdiga baracker i Weimershof. Med anledning av utvidgningen 1986 och efter det att domstolen hade lämnat barackerna i Weimershof 1988 var den likväl tvungen att hyra 150 kontor i BAK-byggnaden.

1.2 En otillfredsställande situation

Det var av praktiska skäl otillfredsställande att hyra kontorslokaler utanför institutionens anläggningsområde och som låg mer eller mindre långt ifrån Palais-byggnaden. Avdelningar som är utspridda på olika platser medför för en institution som domstolen, vars verksamheter i stor utsträckning går in i varandra, betydande tidsspillan och minskad effektivitet.

De hyrda barackerna i Weimershof uppfyllde för övrigt inte gällande krav på hygien och komfort.

1985 stod det även klart att Palais-byggnaden var otillräcklig inte bara vad gäller kontorsutrymmen utan framför allt för att täcka behovet av sammanträdesrum utrustade med tolkbås, i synnerhet med tanke på inrättandet av förstainstansrätten.

1.3 En lämplig lösning: uppförande av annex

1984 beslutades det att det första annexet (annex A eller Erasmus-byggnaden) skulle uppföras. Annexet överlämnades i oktober 1988, det vill säga nio år efter det att domstolen hade uppmärksammat rådet på sina fastighetsproblem. Eftersom det i annexet fanns plats för ungefär 300 kontor, kunde domstolen lämna barackerna i Weimershof. I annexet fanns dessutom de kontor och sammanträdesrum som krävdes för förstainstansrättens verksamhet, vilken hade inrättats under tiden och installerades i september 1989.

Uppförandet av annex B (Thomas More-byggnaden) påbörjades vid antagandet av lagen om finansiering i juni 1989 och byggnaden överlämnades 1992. Den gjorde det möjligt att tillgodose en del av de behov som uppstod vid utvidgningen 1986.

Uppförandet av annex C beslutades 1989 och lagen om finansiering antogs i december 1990 i syfte att förbereda den framtida utvidgningen 1995, men även på grund av förekomsten av asbest i Palais-byggnaden och på grund av enträgna påtryckningar från Europaparlamentet om att de lokaler i BAK-byggnaden som domstolen använde skulle återlämnas. Uppförandet av annex C slutfördes och byggnaden togs i besittning i oktober 1994. Det var först efter att denna byggnad hade överlämnats som man för första gången på 15 år kunde samla alla anställda i ett och samma byggnadskomplex.

Genom uppförandet och det successiva överlämnandet av annexen till Palais-byggnaden kunde de provisoriska anläggningarna ersättas och domstolen fick lokaler som är anpassade till dess uppgift och verksamhet. Såsom anges i punkt 2 i revisionsrättens rapport började domstolen stegvis disponera dessa byggnader en i taget för att möta de ständigt ökande behoven. Byggnaderna ingick inte redan från början i ett generellt fastighetsprogram.

1.4 En fastighetspolitik som utvecklades parallellt med övriga gemenskapsinstitutioners fastighetspolitik

I sin strävan att finna en lösning på fastighetsfrågan som skulle möjliggöra för den att på bästa sätt fullgöra sin rättskipande uppgift valde domstolen inledningsvis att hyra byggnader, i likhet med övriga gemenskapsinstitutioner, trots att självfinansiering av vissa byggnader kunde ha åberopats som ett alternativ till detta. Före 1992 hade det ännu inte slutgiltigt fastslagits var gemenskapsinstitutionerna skulle ha sina säten och budgetmyndighetens policy att förorda köp var ännu inte antagen. Domstolen kunde inte agera som spjutspets för en ny fastighetspolitik, vars utformning ankom på gemenskapens politiska institutioner.

Det var först 1992, när budgetmyndighetens nya fastighetspolitik var klart utformad som domstolen började att planera köp av annexen.

Iakttagelserna i revisionsrättens rapport måste bedömas mot denna bakgrund.

2. Utnyttjandet av annexen till Palais-byggnaden utan skriftligt avtal

I punkt 9 i rapporten klandrar revisionsrätten domstolen för att den flyttade in i annexen till Palais utan att först sluta ett skriftligt avtal. Detta föranleder följande påpekanden.

Redan när planerna på att hyra ett första annex som skulle uppföras började att ta form meddelade domstolen de luxemburgska myndigheterna att den var angelägen om att komma överens om den hyra som institutionen skulle betala.

Några egentliga förhandlingar om det exakta hyresbeloppet kunde dock inte påbörjas förrän sex månader efter det att domstolen 1989 hade flyttat in i annex A, när Comité de coordination pour l'installation d'institutions et organismes européens à Luxembourg (CCIIOE) (kommittén för samordning av inhysning av europeiska institutioner och organ), vilken är den samordnande myndigheten för de luxemburgska ministerierna, tillställde domstolen ett utkast till hyresavtal för annexet. Domstolen insisterade då på att ett avtal avseende annex A skulle slutas snarast möjligt och att diskussioner redan skulle inledas beträffande hyresvillkoren för de framtida annexen B och C för att undvika att domstolen utnyttjade dessa byggnader utan att något skriftligt avtal förelåg (justitiesekreterarens skrivelse av den 8 maj 1989 till ordföranden för CCIIOE).

Till att börja med rörde diskussionerna endast hyran. För det ändamålet gjordes olika jämförelser, i synnerhet med hyrorna för de byggnader som används av de andra institutionerna på Kirchbergplatån. Domstolen och de luxemburgska myndigheterna kom i maj 1992 fram till en överenskommelse beträffande hyran för annex A.

Under tiden hade domstolen mottagit utkasten till hyresavtal för annexen B och C. Hyran per kvadratmeter var mycket högre än vad som överenskommits för annex A och översteg med bred marginal de hyror som tillämpades på Kirchbergplatån. Domstolen var angelägen om att sluta avtal som var förenliga med principerna om sund ekonomisk förvaltning och kostnadseffektivitet (se artikel 2 i budgetförordning av den 21 december 1977 för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 356, s. 1; svensk specialutgåva, område 1, volym 4, s. 3)) och att följa det tillvägagångssätt som revisionsrätten angett i sin rapport från 1979(1) genom att införa en köpoption i hyresavtalet, och förkastade därför avtalsutkasten.

Eftersom politiken att köpa gemenskapsinstitutionernas byggnader bekräftades, inriktade sig domstolen nu på möjligheten att köpa byggnaderna, vilket motiverade att man i det avtal som diskuterades införde en klausul om framtida köp. Undertecknandet av ett hyresavtal sköts upp, eftersom denna klausul krävde förhandlingar mellan domstolen och den luxemburgska staten.

Mot ovannämnda bakgrund hade domstolen följande val:

- Göra avkall på kravet på en sund ekonomisk förvaltning genom att till vilket pris som helst underteckna avtalen (det vill säga utan diskussion acceptera avtalspartens orubbliga och omfattande krav).

- Behålla de provisoriska lösningar som störde domstolens verksamhet mer och mer och som inte heller var kostnadsfria (se punkt 1.1 och 1.2).

- Åtgärda de mest överhängande problemen genom att flytta in i annexen.

Domstolen är enligt fördragen skyldig att säkerställa kontinuiteten i sin rättskipande verksamhet och när det visade sig omöjligt att sluta skriftliga hyresavtal på tillfredsställande villkor ansåg domstolen att det var lämpligt att välja den tredje lösningen fram till det att överenskommelsen om hyrköp ingicks den 15 november 1994 (se punkt 5).

Domstolen anser att den formella brist som uppstod på grund av att domstolen utnyttjade byggnaderna utan skriftligt hyresavtal bör bedömas i ljuset av dessa krav.

Att domstolen utnyttjade annexen utan ett skriftligt hyresavtal motiverade ekonomisk ersättning. Sådan ersättning utbetalades i form av förskott på hyran, vilka beräknades utifrån marknadshyror och de hyror som övriga gemenskapsinstitutioner på Kirchbergplatån betalade. De förskott som betalades under åren 1988-1994 beaktades såsom förfallna ersättningar inom ramen för försäljningspriset för annexen (se punkt 5.3.2).

I punkt 11 i rapporten hävdar revisionsrätten att de förskott som betalades var betingade av tillgängliga budgetmedel och inte av olika kontrollerade ekonomiska parametrar. I själva verket förhöll det sig så, att så länge domstolen hade för avsikt att hyra, betalade den förskott med hänvisning till de andra institutionernas hyror för jämförbara byggnader på Kirchbergplatån(2). Det var först när domstolen räknade med att köpa fastigheterna som förskotten översteg hyrorna för jämförbara byggnader på Kirchbergplatån och överensstämde med budgetmyndighetens anslag.

I samma punkt anger revisionsrätten att förskotten inte fastställdes utifrån en förhandsvärdering av de faktiska kostnaderna för varje byggnad och efter ett samråd mellan de berörda parterna. Så länge parterna var inställda på uthyrning kunde domstolen, i egenskap av hyresgäst, emellertid inte kräva att den skulle underrättas om de totala byggkostnaderna och de ekonomiska villkor som de luxemburgska myndigheterna hade fastställt, särskilt vad gäller amorteringstiden för investerat kapital(3). I egenskap av hyresgäst vinnlade domstolen sig om att förhandla fram en acceptabel hyra. Det var berättigat av domstolen att förutsätta att värdlandet skulle fastställa en tillräcklig amorteringstid och att hyran skulle förbli skälig och överensstämma med vad en gemenskapsinstitution kan förvänta sig av ett värdland som är månt om att utveckla en policy ifråga om institutionernas säten.

Det var under dessa omständigheter som styrekonomen godkände förslagen till åtaganden och motsvarande betalningsorder avseende dessa förskott.

3. Kontakterna mellan domstolen och budgetmyndigheten

I punkt 4 i rapporten kritiserar revisionsrätten att budgetmyndigheten inte informerades på förhand och att avtalen angående fastigheterna inte hade godkänts på förhand, oavsett syftet med avtalen (hyra, köp eller hyrköp).

Eftersom budgetmyndighetens roll i förhållande till domstolens fastighetsbeslut inte var detsamma när det gällde hyra som när det gällde köp bör det göras åtskillnad mellan de rena hyresavtalen (3.1) och den överenskommelse om hyrköp som slöts 1994 (3.2).

3.1 De rena hyresavtalen

Budgetmyndigheten informerades om domstolens avsikt att utnyttja de nya lokalerna såsom hyresgäst (3.1.1) och den beviljade även de nödvändiga anslagen för att täcka hyreskostnaderna (3.1.2).

3.1.1 Information om domstolens avsikt att utnyttja de nya lokalerna såsom hyresgäst och konsekvenserna av detta

Redan i början av 1979 gjorde domstolen budgetmyndigheten uppmärksam på behovet av byggnader. I domstolens budget för budgetåret 1980 avsatte rådet därför ytterligare anslag till hyra av fler kontor.

Under samma budgetår beviljade rådet även anslag för undersökningar av möjligheten att inhysa vissa av domstolens avdelningar i en byggnad som skulle uppföras i Palais-byggnadens omedelbara närhet. Senare, i maj 1984 (skrivelser från domstolens ordförande till rådets ordförande och från justitiesekreteraren till ordföranden för ständiga representanternas kommitté och ordföranden för rådets budgetkommitté), informerades rådet om domstolens avsikt att hyra ett annex som skulle uppföras. Rådet gav sitt samtycke. Även om uthyrningen av annexet var speciell på det sättet att den var avsedd att ske inom ramen för en byggnad som skulle uppföras med hänsyn till domstolens specifika behov, kunde budgetmyndigheten inte ta miste på att domstolens avsikt var att hyra denna byggnad. Denna avsikt framgick tydligt av domstolens skrivelser och senare av den luxemburgska lagen om finansiering från 1985, genom vilken uppförandet av det första annexet för dessa kontor godkändes. I denna lag angavs att "det bästa sättet att på kort tid möjliggöra den planerade utbyggnaden är att den luxemburgska regeringen uppför ett annex till domstolens Palais-byggnad, vilket - i likhet med den nuvarande Palais-byggnaden - kommer att uthyras till domstolen efter uppförandet".

Rådet informerades även om domstolens bedömning att hyresavtal inte skulle leda till en omedelbar ökning av domstolens budget och att domstolen hade för avsikt att vända sig till budgetmyndigheten när en budgetökning skulle visa sig nödvändig på grund av växande behov. Domstolens bedömning var grundad på att de omedelbara hyreskostnaderna för det första annexet täcktes av de anslag som beviljats för hyra av kontor utanför Palais-byggnaden. Domstolen har aldrig dolt det faktum att dess budgetmedel måste anpassas efter dess konstant och snabbt växande behov av byggnader.

Rådet godkände domstolens lösning.

3.1.2 Budgetmyndigheten beviljade de anslag som krävdes för att täcka hyreskostnaderna

Vid utarbetandet av den årliga budgeten beviljade budgetmyndigheten de anslag som krävdes för att täcka utgifterna för hyra av byggnaderna (3.1.2.1). Budgetmyndigheten informerades även om domstolens flerårsprognoser så det fanns ett lämpligt forum för detta (3.1.2.2).

3.1.2.1 Budgetmyndighetens roll i utarbetandet av den årliga budgeten

När en ökning av anslagen har framstått som nödvändig för att bestrida aktuella eller planerade hyreskostnader har budgetmyndigheten alltid informerats i vederbörlig ordning vid utarbetandet av den årliga budgeten.

Domstolens dokumenterade ansökningar till budgetmyndigheten om budgetanslag för att täcka hyreskostnaderna blev under hela den aktuella perioden regelmässigt föremål för grundliga diskussioner inom rådets budgetkommitté och Europaparlamentets budgetutskott vid behandlingen av institutionens förslag till budget. Fram till 1997 gjorde rådets budgetkommitté en prövning av varje enskild post i förslaget till budget. Posten "Hyror" gav i allmänhet upphov till grundliga diskussioner, i synnerhet mellan företrädaren för Storhertigdömet Luxemburg och företrädarna för övriga medlemsstater.

Vad särskilt beträffar det första budgetår under vilket hyresutgifter för det första annexet togs upp, nämligen budgetåret 1988, innehöll domstolens utgiftsberäkning under posten 200, "Hyror", det belopp som krävdes för hyra "under fyra månader av det nya annexet till Palais, efter avdrag för motsvarande hyra för byggnaden 'Jean Monnet' under denna period". Att dessa anslag beviljades kan ses som att budgetmyndigheten samtyckte till att domstolen hyrde det första annexet. Under våren 1987 ingavs en ansökan om anslag till budgetmyndigheten som fick tillfälle att kommentera denna under hela budgetprocessen för budgetåret 1988. Det är av den anledningen som det i Europaparlamentets resolution om förslaget till budget för budgetåret 1988 anges att "domstolens utnyttjande av det nya annexet, vars yta är densamma som för domstolens nuvarande lokaler, kommer oundvikligen att medföra en avsevärd ökning av domstolens ekonomiska behov" och referenten föreslog "ett anslag som är tillräckligt för att täcka utgifterna för att utnyttja domstolens nya byggnad".

3.1.2.2 Information till budgetmyndigheten genom flerårsprognoser

Trots att det inte fanns något lämpligt forum för att redovisa budgetprognoserna för flera år framåt informerade domstolen kontinuerligt rådet om domstolens förutsebara utveckling och dess behov av lokaler i synnerhet med tanke på den ökande arbetsbördan, gemenskapens successiva utvidgning, domstolens utvidgade behörighet, inrättandet av förstainstansrätten och ökningen av antalet anställda.

När det 1988, efter beslut av förvaltningschefskollegiet, infördes ett lämpligt forum för att redovisa fleråriga budgetprognoser för administrativa utgifter, ingav domstolen, i likhet med andra institutioner, sådana prognoser till budgetmyndigheten. Bland annat lämnades prognoserna för hyresutgifter under perioden 1989-1992. Budgetmyndigheten godkände dessa prognoser på grundval av ett meddelande från kommissionen, men detta ledde inte till upprättandet av en flerårig investeringsbudget med separata anslag.

3.2 Överenskommelsen om hyrköp från 1994

1979 offentliggjorde revisionsrätten en rapport där man förordade köp framför hyra av de byggnader som gemenskapsinstitutioner utnyttjar. 1981 tillkännagav rådet att det i princip inte har något emot att institutionerna köper byggnader. Som revisionsrätten har påpekat vägrade dock rådet i egenskap av budgetmyndighet att "tillhandahålla nödvändigt kapital" för köp av byggnaderna (rådets beslut av den 14 december 1981, vilket nämns i punkterna 10.62-10.66 i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1987, EGT C 316, 12.12.1988, s. 1). Föredraganden i Europaparlamentets budgetutskott för domstolens budget för 1991 ansåg i juli 1990 att i domstolens budget för 1991 budgetera de nödvändiga anslagen för köp av Palais- och Erasmus-byggnaderna. Dessa försök var dock fruktlösa. Trots Europaparlamentets resolution A3-360/90 upptogs i budgeten för 1991 endast budgeterade anslag för att täcka hyrorna för de två byggnaderna.

Vid uppförandet av annexen A, B och C var avsikten att upprätta ett hyreskontrakt och domstolen fortsatte sina försök att nå en överenskommelse med värdlandet om en skälig hyra, men den nya situationen medförde att domstolen övervägde att införa en köpoption i det hyresavtal som diskuterades.

Såsom har angetts ovan fastställde budgetmyndigheten 1992 en fastighetspolitik som klart förespråkar att institutionerna skall köpa de byggnader som de utnyttjar eller skulle komma att utnyttja.

Bekräftandet av gemenskapsinstitutionernas nya fastighetspolitik, budgetmyndighetens alltmer positiva inställning till förslaget att köpa annexen A, B och C, förenat med de luxemburgska myndigheternas löften om att hyran skulle beräknas på grundval av en tjugoårig amorteringstid för det investerade kapitalet, påskyndade förhandlingarna om en överenskommelse som kombinerade hyra av byggnaderna med ett framtida köp.

Den ändrade inställningen medförde ett ökat meningsutbyte mellan domstolen och budgetmyndighetens två grenar.

Budgetmyndigheten informerades naturligtvis i vederbörlig ordning om att förhandlingar pågick med de luxemburgska myndigheterna om en överenskommelse och 1994 beslutade den att genom en tilläggs- och ändringsbudget anslå 9,476 miljoner ecu till domstolen före utgången av det innevarande budgetåret för att "delvis täcka skillnaden mellan de hyror som den luxemburgska staten begärt för domstolens nya fastighetskomplex, grundade på ett hyresavtal med köpoption, och det belopp som institutionens budget möjliggjort att betala". Eftersom användningen av dessa anslag förutsatte att man ingick ett hyresavtal med köpoption undertecknade Europeiska gemenskaperna, företrädda av domstolen, och den luxemburgska staten den 15 november 1994 en överenskommelse om hyrköp efter flera års förhandlingar.

Överenskommelsen om hyrköp översändes till budgetmyndigheten.

1996 fick budgetmyndigheten på begäran ett tekniskt utlåtande från revisionsrätten rörande de ekonomiska åtagandena för domstolens byggnader. Utlåtandet innehöll inte någon kritik av det ekonomiska och rättsliga arrangemanget i överenskommelsen eller någon reservation mot förskottsbetalningen av en del av köpeskillingen utöver de planerade årliga ersättningarna (se punkt 5.2). Efter detta utlåtande ställdes 50 miljoner ecu till domstolens förfogande för en förskottsbetalning i enlighet med överenskommelsen.

Det framgår således att budgetmyndigheten var insatt i domstolens planer på att köpa byggnaderna i enlighet med överenskommelsen om hyrköp.

4. Kontrollen över byggkostnaderna och finansieringen av annexen till Palais-byggnaden

Revisionsrätten kritiserar den otillräckliga kontrollen av genomförandet av fastighetsprojekten och vad kostnaderna för dessa bestod i (punkterna 5, 7, 11 och 20 c i revisionsrättens rapport).

Domstolen erinrar om villkoren för denna kontroll (4.1) och att denna kontroll gradvis ökade (4.2).

4.1 Villkoren för kontrollen

Kontrollen påverkades dels av de interna villkoren (4.1.1), dels av det särskilda förhållandet mellan institutionen och de luxemburgska myndigheterna (4.1.2).

4.1.1 Interna villkor

Domstolens administrativa avdelningar upprättades för att stödja den dömande verksamheten och för att sköta institutionens löpande verksamhet. De personer som är anställda vid dessa avdelningar har inte den omfattande kompetens som krävs för en noggrann och grundlig kontroll på det tekniska och ekonomiska planet av byggprojekt av denna omfattning. 1986 undertecknade därför domstolen ett avtal med det nederländska expertföretaget Bouwcentrum, som dock inte utförde sitt uppdrag på ett korrekt sätt.

Det var under dessa förhållanden och i ett sammanhang som ibland krävde brådskande åtgärder som domstolen fattade de beslut som krävdes för att tillgodose behovet av byggnader och som kontrollen av utgifterna på detta område skedde.

4.1.2 Förhållandet till de luxemburgska myndigheterna

Domstolens kontroll påverkades dessutom av det särskilda förhållandet till de luxemburgska myndigheterna.

I fastighetsfrågor kan inte förhållandet mellan en gemenskapsinstitution och den medlemsstat där institutionen har sitt säte jämföras med ett avtalsförhållande mellan en hyresgäst och en privat fastighetsägare.

Domstolen är en ovanlig hyresgäst eftersom den har särskilda krav i fråga om utformningen av byggnaderna (tillgänglighet för allmänheten, sammanträdesrum utrustade med tolkbås, etc.) som omfattar mer än enbart ett behov av kontor. De luxemburgska myndigheterna har åberopat denna ovanliga situation för att försöka fastställa hyran i förhållande till byggkostnaderna. I revisionsrättens rapport påpekas att detta borde ha föranlett domstolen att kontrollera byggkostnaderna och kräva att de detaljerade villkoren för uppförandet skulle fastställas i skrift. Så länge parterna var inställda på ett hyresavtal skulle detta dock ha krävt att de luxemburgska myndigheterna gick med på att låta domstolen delta i fastställandet av dessa villkor.

De luxemburgska myndigheterna kände sig emellertid inte föranledda att låta domstolen delta i utarbetandet av det ekonomiska arrangemang som kritiseras i revisionsrättens rapport. De ansåg sig inte heller tvungna att låta domstolen delta i valet av arkitekt, byggfirma och huvudentreprenör.

Det var först när domstolen skulle bli ägare som den blev informerad om det ekonomiska arrangemanget. Domstolens kontakter med de luxemburgska myndigheterna präglades dock fortfarande av den ursprungliga situationen. Domstolen hade ständiga svårigheter att få den information som krävs för en kontroll, vare sig det rörde sig om hyrornas storlek, undantag från mervärdesskatteplikt, köp av tomt eller att få förklaringar beträffande vissa ändringar eller tilläggsarbeten. Som ett typiskt exempel på tvetydigheten i förhållandet till de luxemburgska myndigheterna kan nämnas att dessa trots överenskommelsen att överlåta annexen utan vinst fortsatte att kräva hyra för Palais-byggnaden, fastän denna sedan länge hade amorterats och fastän de 1984 hade förbundit sig att sänka hyran med beloppet för amorteringen på lånen för byggnaden.

4.2 Den gradvis ökade kontrollen

Domstolens kontroll ökade gradvis (4.2.1) innan den sattes i system genom överenskommelsen om hyrköp (4.2.2).

4.2.1 Ökningen av kontrollen

Domstolen försökte vid ett flertal tillfällen påverka de luxemburgska myndigheternas val men var inte alltid framgångsrik. Under den period när domstolens position var den framtida hyresgästens framförde den huvudsakligen synpunkter rörande dess praktiska behov. Inte heller dessa synpunkter beaktades alltid.

När domstolen började utnyttja det första annexet (Erasmus) hösten 1988 framförde den ett flertal krav för att denna byggnad i större utsträckning skulle anpassas till dess avsedda användning och att denna synpunkt skulle beaktas redan vid planeringen av eventuella framtida byggnader. Kraven syftade till att undvika de stora merkostnaderna för ändringsarbeten.

Så snart det hade beslutats att domstolen skulle bli ägare till byggnaderna framförde den olika synpunkter avseende byggkostnaderna. Detta gällde särskilt annex C, som hade börjat byggas i februari 1992 och vars ursprungliga ritningar ändrades väsentligt på domstolens initiativ. Det skall emellertid påpekas att vid denna tidpunkt hade det ekonomiska arrangemanget redan beslutats av de luxemburgska myndigheterna och merparten av byggprojektet var redan fastställt.

Vad beträffar de finansiella kostnaderna lyckades domstolen efter mödosamma förhandlingar som inletts efter det att överenskommelsen hade undertecknats, få till stånd nya fördelaktigare villkor hos Banque et Caisse d'Epargne de l'Etat Luxembourg (BCEE). Domstolen ansåg nämligen att den, för att iaktta kraven på sund förvaltning, inom ramen för överenskommelsen om hyrköp och under ledning av en företrädare för det luxemburgska finansministeriet, borde försöka omförhandla de lånevillkor som den luxemburgska staten och BCEE avtalat.

4.2.2 Den kontroll som infördes genom överenskommelsen om hyrköp

Genom överenskommelsen infördes en kontrollbestämmelse (se punkt 5).

Som svar på punkt 16 i revisionsrättens rapport påpekar domstolen att vissa av de belopp som överskred den ursprungliga finansieringsramen berodde på domstolens egna önskemål, vilka var motiverade med hänsyn till dess ökade behov (uppförande av ett extra våningsplan i annex C, fler tolkbås, etc.).

5. Överenskommelsen om hyrköp av den 15 november 1994

Genom överenskommelsen om hyrköp, vilken ingicks efter långa förhandlingar (5.1), infördes en mekanism (5.2) och fastställdes delarna av det slutliga försäljningspriset för byggnaderna (5.3). Försäljningspriset omfattar inte vissa utgifter som de luxemburgska myndigheterna hade åtagit sig att svara för åren 1983 och 1984 (5.4) och det förhandlades oberoende av hyresavtalet för Palais-byggnaden (5.5). Slutligen möjliggör överenskommelsen för gemenskaperna att skydda sina ekonomiska intressen (5.6).

5.1 Bakgrunden till överenskommelsen

I detta avseende hänvisas till punkt 3.2.

Överenskommelsen är en kompromiss som uppnåddes efter långa förhandlingar mellan domstolen och de luxemburgska myndigheterna och är inte i nivå med domstolens ursprungliga ambitioner.

5.2 Den mekanism som infördes

Revisionsrätten är väl förtrogen med den mekanism som infördes genom överenskommelsen och som den själv har beskrivit i sitt tekniska utlåtande av den 30 maj 1996 om de ekonomiska åtagandena för domstolens byggnader. Mekanismen kan sammanfattas enligt följande.

Överenskommelsen passar inte in i någon känd kategori av avtal. Det rör sig om ett avtal sui generis som förenar inslag av uthyrning och försäljning. Genom denna överenskommelse förbinder sig den luxemburgska staten att överlåta byggnaderna till domstolen (efter att byggföretaget har överlåtit dessa till den luxemburgska staten). Domstolen i sin tur förbinder sig att genom årliga betalningar och utan att den luxemburgska staten varken gör någon vinst eller förlust ersätta de investeringar denna gjort. De belopp som betalas ses som förskottsbetalningar på Europeiska gemenskapernas framtida förvärv av byggnaderna (artikel 8.1 i överenskommelsen). Betalningarna skall fortgå fram till dess att den sammanlagda betalningen uppgår till ett belopp som motsvarar försäljningspriset minus mervärdesskatten.

Trots att överenskommelsen gäller från den 1 augusti 1988 (datumet för när vissa delar av lokalerna först började att utnyttjas) till den dag Europeiska gemenskaperna blir ägare till alla tre annexen, senast den 31 december 2015, behövde de första årliga ersättningarna inte betalas förrän från och med den 1 januari 1995. De belopp som har betalats för utnyttjandet av byggnaderna under åren 1988-1994 har räknats av från priset såsom förfallna ersättningar (se punkt 5.3.2).

Det belopp som betalats i form av årlig ersättning kan justeras om det utöver de årliga ersättningarna görs förskottsbetalningar på köpeskillingen (artikel 8.2 i överenskommelsen). Den årliga ersättningen fastställdes först till 633520000 luxemburgska franc (16,3 miljoner ecu). Efter en förskottsbetalning på 50 miljoner ecu i oktober 1996, på grundval av revisionsrättens ovannämnda utlåtande, sänktes den till 405000000 franc. Detta belopp kan justeras vid en större höjning av räntesatsen på de lån som använts för att finansiera annexen.

5.3 Försäljningspriset

5.3.1 Försäljningsprisets delar

Köpeskillingen fastställs inte i överenskommelsen, utan denna anger i stället de faktorer som skall användas för att beräkna priset.

Det finns tre skäl för detta. För det första har räntesatsen för lånen inte fastställts för hela finansieringsperioden, vilket medför att finansieringskostnaderna kan variera beroende på förändringar i räntesatsen. För det andra kände parterna inte till samtliga byggkostnader när man ingick överenskommelsen. För det tredje var - och är fortfarande - domstolen och de luxemburgska myndigheterna oense om vissa av byggkostnaderna (konstruktionsfel och defekter).

Byggnadernas försäljningspris fastställs utifrån utgifterna och detta oavsett om det är staten eller byggföretaget som direkt finansierar dem (artikel 8.1 i överenskommelsen). Det rör sig om byggkostnader, arkitekt- och ingenjörsarvoden, kostnader för finansieringen av utgifterna (provisioner, garantier och räntekostnader) samt utgifter som staten ådragit sig i egenskap av hyresvärd.

5.3.2 Beaktande av de förskott på hyran som betalades under åren 1988-1994 då det inte fanns något skriftligt avtal

Eftersom det saknades ett skriftligt hyresavtal där villkoren för utnyttjandet av annexen angavs, var parterna i överenskommelsen om hyrköp tvungna att föra en diskussion vid sidan av hyresavtalsbegreppet i strikt bemärkelse för att bedöma de belopp som betalats som förskottsbetalningar på hyran under åren 1988-1994. Till skillnad från vad som var fallet med utnyttjandet av Palais-byggnaden, som regleras i ett skriftligt hyresavtal, medgav de luxemburgska myndigheterna att det var berättigat att anse de belopp som betalats under åren 1988-1994 som förskottsbetalningar (se punkterna 2 och 5.2) genom att beteckna dem som gjorda betalningar (artikel 6 i överenskommelsen) och således skilja dem från de hyror som betalats "utan möjlighet att få pengarna tillbaka".

5.3.3 Fastställandet av försäljningspriset och den externa expertens uppdrag

I artikel 9 i överenskommelsen föreskrivs att parterna vid ikraftträdandet skall utse en utomstående expert som särskilt skall ges i uppdrag att beräkna byggnadernas försäljningspris. Den luxemburgska staten och domstolen skall dela på betalningen av expertens omkostnader och arvoden. I enlighet med denna artikel utsågs en expert i februari 1995.

Enligt expertens offert som accepterades av domstolen och de luxemburgska myndigheterna, och som fastställer den avtalsenliga ramen för dennes uppdrag, omfattar uppdraget följande fyra etapper: först skall beräkningsparametrarna fastställas, sedan skall försäljningspriset den 31 december 1994 fastställas, därefter skall det årligen samlas in uppgifter om de ekonomiska förändringarna (finansieringskostnader, den luxemburgska statens kostnader i egenskap av hyresvärd samt mervärdesskatt) samt göras en justering av försäljningspriset och av det belopp som återstår att betala och till sist skall en slutredovisning upprättas.

I offerten föreskrivs att de upplysningar som är nödvändiga för att fastställa försäljningspriset av den 31 december 1994 skall ställas till expertens förfogande av det luxemburgska finansministeriet och ministeriet för offentliga arbeten. Där klargörs också att "de angivna kostnaderna kommer att fastställas och kontrolleras på grundval av information från de berörda ministerierna. Revision kommer att utföras på grundval av verifikationer" (punkt 2.2 i offerten).

I överenskommelsen föreskrevs således vilka medel som skulle ställas till expertens förfogande för att denna på ett korrekt sätt skulle kunna fastställa byggkostnaden och kontrollera att försäljningspriset återspeglade de verkliga kostnaderna.

Det belopp som fastställs på detta sätt används sedan som grund för beräkningen av den årliga justeringen av försäljningspriset från och med 1988 och det belopp som återstår att betala. I det syftet beaktas dels de belopp som har betalats i form av årlig ersättning eller förskottsbetalning, dels de kostnader som uppstått. Det belopp som återstår för gemenskaperna att betala motsvarar varje år det justerade försäljningspriset för byggnaderna med avdrag för det justerade belopp som domstolen betalt som ersättning och för mervärdesskatten (artikel 8.1 i överenskommelsen).

För att fastställa de ekonomiska förändringar som skett och det belopp som återstår att betala använder sig den externa experten av uppgifter från det statliga redovisningssystemet och av uppgifter från kontoutdrag för lånekontona i BCEE eller andra kontoutdrag som har samband med överenskommelsen (punkt 2.3 i offerten).

Domstolen anser att den externa expertens uppdrag inte enbart utgör en räkenskapsmässig kontroll av utgifterna utan även en kontroll av att de är välgrundade, eftersom byggkostnaden - vilken ligger till grund för beräkningen av det belopp som återstår att betala - skall fastställas på grundval av verifikationer (det vill säga handlingar som styrker att utgifterna har uppstått i enlighet med artikel 8.1 i överenskommelsen). Om det skulle visa sig att byggkostnaden har fastställts på ett felaktigt sätt eller att försäljningspriset inte återspeglar byggkostnaderna skall detta rättas till och det belopp som återstår att betala skall justeras i enlighet med detta (se punkt 5.6 första stycket). Domstolen anser följaktligen att det finns garantier för att domstolen endast bär de kostnader som den har ålagts genom överenskommelsen.

5.4 De luxemburgska myndigheternas åtaganden 1984

Revisionsrätten har invänt mot att kostnaderna som de luxemburgska myndigheterna ensidigt åtog sig att stå för i juni 1983 och vid regeringssammanträdet den 30 mars 1984 inte drogs av från det totala priset i överenskommelsen.

Det bör framhållas att, såsom revisionsrätten har påpekat i punkt 14 i sin rapport, dessa ensidiga åtaganden gjordes mot en helt annan bakgrund än den som förelåg när överenskommelsen om hyrköp ingicks 1994. Överenskommelsen är resultatet av en kompromiss som inte är grundad på de ensidiga åtagandena från 1983 och 1984 utan i huvudsak på förhandlingsfaktorer av annan karaktär, att de hyror som betalades under 1988-1994 ansågs som förskottsbetalningar (se punkt 5.3.2).

Flera av de kostnader som de luxemburgska myndigheterna 1983 och 1984 åtagit sig att bära ålades dock inte domstolen genom överenskommelsen om hyrköp, som exempelvis kostnaderna för nyttjande av tomten (5.4.1) och för vägnätet (5.4.2).

5.4.1 Problemställningen avseende tomten

När de luxemburgska myndigheterna den 14 mars 1994 lade fram det första förslaget till överenskommelse avseende villkoren för utnyttjande av annexen med avsikt vid denna tidpunkt att på sikt överlåta byggnaderna (vilket inte var fallet 1984), angav de att "tomtpriset är fastställt till 200000000 luxemburgska franc per hektar".

Domstolen avvisade detta förslag eftersom den alltid ansett att ett värdland som är månt om att fastställa en politik för institutionernas säten har en skyldighet att skänka den tomtmark på vilken de byggnader som institutionen planerar köpa står. Detta resultat kunde inte uppnås. De luxemburgska myndigheterna hänvisade till att revisionsrätten hade köpt den tomt på vilken dess byggnad hade uppförts. Slutligen beviljade de luxemburgska myndigheterna domstolen en tomträtt som garanterade den gratis nyttjande av tomten under 98 år. Domstolen ansåg att detta förslag ekonomiskt sett var det mest intressanta med hänsyn till det försäljningspris som de luxemburgska myndigheterna hade föreslagit.

Enligt överenskommelsen om hyrköp från 1994 får domstolen således gratis nyttja den tomt på vilken annexen har uppförts. Det stämmer dock att domstolen inte är ägare till tomten, vilket den måste bli innan tomträtten löper ut för att undvika att äganderätten till byggnaderna övergår till den luxemburgska staten.

Det bör understrykas att under hela sin giltighetstid lämnar tomträtten dörren öppen för förhandlingar om att tomten skall överlåtas utan kostnad.

5.4.2 Vägnätet

Föremålet med överenskommelsen anges i detalj i artikel 1. Den avser huvudbyggnader samt tillhörande byggnader och annex inskrivna i fastighetsregistret i Luxemburgs kommun, sektion E C i Weimerskirch under numren 840/4284, 871/4923 och 871/4983.

Överenskommelsen omfattar inte allmänna vägar. Kostnaden för sådana vägbyggen utgör följaktligen inte en utgift som skall tas med vid beräkningen av försäljningspriset enligt artikel 8.1 i överenskommelsen.

Som svar på punkterna 8 och 14 i revisionsrättens rapport påpekar domstolen att denna bestämmelse i överenskommelsen gör det möjligt att vid fastställandet av det slutliga priset för byggnaderna undanta kostnaden för dragande av allmän väg, som exempelvis den väg som förbinder boulevard K. Adenauer och rue du Fort Niedergrünewald även om vägen, som är avsedd att underlätta trafiken, byggdes på förslag av domstolen.

5.5 Hyran för Palais-byggnaden

För att besvara den sista meningen i punkt 19 i revisionsrättens rapport framhåller domstolen att hyran för Palais-byggnaden är fastställd i punkt III i det hyresavtal som den luxemburgska staten och domstolen slöt den 5 juni 1973.

Domstolen har enbart bett budgetmyndigheten om de anslag som krävs för att betala den avtalsenliga hyran.

5.6 Skyddet av gemenskapernas ekonomiska intressen

Det framgår av systematiken i överenskommelsen om hyrköp, dess ingress, artikel 8.1 samt situationen i vilken överenskommelsen ingicks (oenighet om vissa utgifter innan överenskommelsen ens hade undertecknats: se punkt 5.3.1 andra stycket) att det belopp som återstår att betala, vilket fastställs årligen av experten, endast är en uppskattning som kan justeras i ljuset av nya uppgifter som inte lämnats av ovan nämnda ministerier (se punkt 5.3.3) vid fullgörandet av deras skyldigheter, eller vid nya bedömningar av redan tillgängliga uppgifter.

Följaktligen kan man inte dra slutsatsen att domstolen har accepterat att bära kostnader som inte skall beaktas vid beräkningen av försäljningspriset enligt artikel 8.1 i överenskommelsen. Tvärtom har domstolen redan från början opponerat sig mot att vissa utgifter skulle ingå i denna beräkning (se punkt 5.3.1 andra stycket).

För närvarande finns en lång lista över frågor som fortfarande är tvistiga och domstolen fortsätter att förhandla med de luxemburgska myndigheterna för att undanta vissa utgifter från den slutliga beräkningen.

Revisionsrätten pekar på vissa brister både i den luxemburgska administrationens kontroll och i den kontroll som den externa experten har utfört (punkterna 17 och 18 i revisionsrättens rapport). Den konstaterar också att domstolen felaktigt har påförts vissa kostnader till följd av detta (punkterna 8, 14 och 20 f i revisionsrättens rapport).

För att kunna uppskatta omfattningen av den felaktiga fakturering som har konstaterats och de finansiella kostnader som inte är direkt knutna till byggnadsfinansieringen, kommer domstolen att anmoda de luxemburgska myndigheterna att genomföra eller låta genomföra ytterligare och mer ingående undersökningar samt ge domstolen direkt, eller i förekommande fall genom en extern revisor, tillgång till samtliga handlingar som är nödvändiga för att kunna fastställa försäljningspriset i enlighet med artikel 8.1 i överenskommelsen.

Beräkningen av detta pris måste vara klar senast då överenskommelsen löper ut, vilket för närvarande beräknas ske 2007. Fram till detta datum eller till dess de två berörda parterna kommer överens om den slutliga beräkningen kan varje uppskattning av den eventuella skada som gemenskaperna har lidit inte vara annat än hypotetisk.

Domstolen har inget skäl att tro att genomförandet av överenskommelsen inte kommer att ske i enlighet med principen om att överenskommelser skall genomföras med gott uppsåt som är inskriven i artikel 1134 tredje stycket i den luxemburgska civillagen. Denna artikel är tillämplig enligt artikel 19 i överenskommelsen, där det föreskrivs att luxemburgsk rätt gäller för överenskommelsen.

Det finns heller ingen anledning att betvivla att genomförandet av överenskommelsen kommer att ske i enlighet med den princip om samarbete mellan gemenskapen och medlemsstaterna som är fastlagd i EG-fördraget och som omfattar skyddet av gemenskapernas ekonomiska intressen.

6. Slutsats

- Uppförandet av de tre annexen till Palais-byggnaden ingick inte redan från början i ett generellt fastighetsprogram, utan skedde stegvis, annex efter annex, för att möta de ständigt växande behoven.

- När de olika byggnaderna uppfördes var ett hyresavtal det enda tänkbara alternativet för domstolen med hänsyn till gemenskapsinstitutionernas då rådande fastighetspolitik.

- När domstolen begärde de anslag som krävdes för att täcka de framtida hyreskostnaderna gav den budgetmyndigheten tillgång till samtliga upplysningar som den själv hade tillgång till.

- Domstolen fick inte fullständig information av de luxemburgska myndigheterna om det ekonomiska arrangemanget förrän den planerade att köpa byggnaderna. I egenskap av hyresgäst kunde inte domstolen kräva att få denna information.

- Domstolen fann sig tvungen att utnyttja byggnaderna utan något skriftligt avtal. Den anser att de luxemburgska myndigheterna, med hänsyn till det faktiska utnyttjande som detta medförde, hade rätt att kräva ersättning och att domstolen följaktligen var skyldig att erlägga betalning i form av förskottsbetalningar.

- Efter det att budgetmyndigheten fastställde en fastighetspolitik som förordade köp av de byggnader som gemenskapsinstitutionerna utnyttjar, inriktade sig domstolen på att köpa de annex som den utnyttjar. I det syftet undertecknade domstolen en överenskommelse om hyrköp som är resultatet av en kompromiss som uppnåddes efter långa och mödosamma förhandlingar.

- Domstolen anser att den externa expertens uppdrag inom ramen för denna överenskommelse inte enbart omfattade en räkenskapsmässig kontroll av utgifterna, utan även en kontroll av att de är välgrundade.

- Domstolen anser även att det belopp som återstår att betala, vilket fastställs årligen av den externa experten, endast är en uppskattning som kan justeras.

- De i överenskommelsen om hyrköp inskrivna villkoren avseende den köpeskilling som domstolen skall betala garanterar att domstolen endast bär de kostnader som den har ålagts enligt överenskommelsen.

- Domstolen kommer att påskynda ytterligare undersökningar för att försäkra sig om att det inte skett några oegentligheter som kan skada gemenskapernas ekonomiska intressen.

(1) Revisionsrättens särskilda rapport om EG-institutionernas fastighetspolitik, i synnerhet punkt 7.5.3 (EGT C 221, 3.9.1979, s. 1).

(2) Se särskilt revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1987, punkt 10.50 (EGT C 316, 12.12.1988, s. 1).

(3) Att domstolen inte kände till de finansiella villkor som fastställts av ägarna till de uthyrda fastigheterna vad gäller bland annat amorteringen av det investerade kapitalet var för övrigt inte något märkligt, vilket framgår av det svar Richard Burke gav å kommissionens vägnar på en fråga av Alan Tyrell, ledamot i Europaparlamentet (skriftlig fråga nr 2039/83, EGT C 194, 23.07.1984, s. 1).

Bilaga

Kronologisk översikt

>Plats för tabell>