Särskild rapport nr 6/99

om additionalitetsprincipen samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 i EG-fördraget)

(2000/C 68/01)

INNEHÅLL

>Plats för tabell>

Sammanfattning

Inledning

Denna rapport behandlar additionalitetsprincipen, en av de fyra stora principerna för strukturfonderna. Revisionsrätten har granskat kontrollen av att denna princip efterlevs för perioderna 1989-1993 och 1994-1999 och för strukturfondernas samtliga mål (1, 2, 3, 4, 5a, 5b och 6) för att få en överblick över genomförandet av den. Granskningarna har utförts vid kommissionen och på platsen i Spanien, Tyskland, Frankrike, Italien och Förenade kungariket. Frågeformulär har sänts till de 15 medlemsstaterna (se punkterna 1 och 2).

Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten

Vad gäller bestämmelserna om kontroll av att additionalitetsprincipen efterlevs och tillämpningen av dessa i kommissionen och medlemsstaterna konstateras i huvudsak följande:

a) Förordningens definition av additionalitetsprincipen medger olika tolkningar i de enskilda medlemsstaterna (se punkt 4). Skyldigheterna enligt förordningen åtföljs inte av sanktioner eller andra påföljder (se punkt 6).

b) Bestämmelserna om kontroll av att principen efterlevs är otillräckliga, fungerar dåligt och iakttas inte alltid (se punkterna 7-11).

c) Avsaknaden av en fastställd ansvarsfördelning för övervakning och kontroll inom kommissionen (se punkterna 12-13) och bristen på samordning mellan de berörda generaldirektoraten (se punkterna 14-17) har försvårat kontrollerna av att additionalitetsprincipen efterlevs. Utnyttjandet av betalningsförbehåll på grund av att uppgifter som möjliggör en förhandskontroll av att principen efterlevs saknas har skett på ett bristfälligt och ibland oriktigt sätt (se punkterna 18-21).

d) Kontrollen av att additionalitetsprincipen efterlevts under perioden 1989-1993 har inte avslutats för vissa medlemsstater (se punkterna 24-28). För perioden 1994-1999 är det för några medlemsstater svårt att fastställa om principen iakttagits på grund av de metodologiska svagheterna i de uppgifter som inlämnats (se punkterna 29-38).

De huvudsakliga orsakerna till metodologiska problem vid kontroll av att additionalitetsprincipen efterlevs är följande:

a) Svårigheterna att fastställa vilka offentliga strukturutgifter eller motsvarande utgifter som skall beaktas, de befintliga statistiska och budgetmässiga uppgifternas ofullständighet samt problem vid identifiering av vilka utgiftsrubriker som skall analyseras och vid sammanställning av uppgifter (se punkterna 40-50).

b) Det faktum att perioderna överlappar varandra gör det svårt att jämföra utgifternas utveckling under en programplaneringsperiod med en referensperiod. Den faktiska programplaneringsperioden överensstämmer nödvändigtvis inte med de aktuella kalenderåren med beaktande av eventuella förlängningar av perioden för att fullgöra åtaganden och eventuella minimiförlängningar på två år för att genomföra betalningar, vilket alltid medför att minst två perioder genomförs samtidigt. Denna överlappning resulterar i att ojämförbara element kontrolleras och att förhandskontroller och kontroller efter halva tiden inte kan jämföras med varandra (se punkterna 51-57).

c) Problem vid jämförandet av uppgifterna för en viss period med föregående period och påverkan av den utgångspunkt som väljs som referens. Inte heller de potentiellt stödberättigande utgifterna eller de stödberättigade områdena är nödvändigtvis de samma för de två perioderna, och vissa särskilda omständigheter, som privatiseringar, måste tas i beaktande (se punkterna 58-63).

d) Den geografiska fördelningen av utgifter sker i förhållande till de berörda områdenas befolkningsmängd eller areal och denna förenkling leder till resultat som kan ifrågasättas (se punkterna 64-68).

Slutsatser

De huvudsakliga slutsatserna i denna rapport är följande:

a) De problem som uppdagats härrör från den begränsade utvecklingen av begrepp och metodologi i fråga om vad principen omfattar och parternas misslyckande med att gemensamt finna fungerande och lämpliga bestämmelser för kontroll av att principen efterlevs (se punkt 69).

b) Avsaknaden av en sanktionsmekanism om medlemsstaterna underlåter att uppfylla sina skyldigheter har inte uppmuntrat till iakttagande av gällande bestämmelser (se punkt 70).

c) Uppskattningarna av de strukturåtgärder som genomförs i de stödberättigade områdena är inte tillräckligt tillförlitliga, vilket leder till införandet av ett stort antal beräkningar och hypoteser som är svåra att verifiera (se punkterna 71-72).

d) Kontrollen av att principen efterlevs är isolerad från förfarandet för övervakning och utvärdering av de strukturåtgärder som är under genomförande, vilket innebär att det arbete som kommissionen och medlemsstaterna utför inte har någon större praktisk betydelse (se punkt 73).

e) Brister i organisation och samordning inom kommissionens avdelningar på detta område har begränsat effekten av enskilda ansträngningar (se punkt 73).

f) För den nya programplaneringsperioden och i enlighet med de bestämmelser som hänför sig till denna bör de förfaranden för kontroll av att additionalitetsprincipen efterlevs som skall fastställas integreras i programplaneringen, övervakningen och utvärderingen samt anpassas till tillgängliga statistiska och budgetmässiga uppgifter, som även de bör förbättras (se punkterna 74-75).

Inledning

1. Denna rapport behandlar kontrollen av att strukturfondernas additionalitetsprincip efterlevs. Revisionsrättens granskningar berörde alla målområden (1, 2, 3, 4, 5a, 5b och 6) genom granskning av kommissionens handlingar, genom frågeformulär som sändes till de 15 medlemsstaterna och genom besök hos de ansvariga myndigheterna i Spanien, Tyskland, Frankrike, Italien och Förenade kungariket.

2. Strukturfondernas verksamhet baseras på fyra allmänna principer: koncentration, partnerskap, programplanering och additionalitet. Den sistnämnda syftar till att undvika att strukturfondernas anslag ersätter medlemsstaternas offentliga utgifter för strukturåtgärder eller motsvarande utgifter inom det geografiska område som är berättigat till stöd inom ramen för ett mål(1).

3. Sedan 1975 har additionalitetsbegreppet analyserats ett flertal gånger. Redan i rådets förordning (EEG) nr 724/75 av den 18 mars 1975(2) sades att Europeiska regionala utvecklingsfondens (ERUF) bistånd inte bör leda till att medlemsstaterna skär ned sina egna åtgärder för regional utveckling utan skall komplettera dessa (elfte skälet). I de förordningar om ERUF och strukturfonderna som utfärdats sedan dess har man försökt ge en bättre och mera exakt definition av begreppet additionalitet. I detta syfte fastställs i förordning (EEG) nr 1787/84 om ERUF(3), närmare bestämt i dess artikel 36, två typer av additionalitet (individuell och övergripande), varvid valet lämnas åt medlemsstaterna. Vid reformen av strukturfonderna 1988 valdes övergripande additionalitet, enligt mål och enligt medlemsstat. 1993 omformulerades begreppet till följd av svårigheter vid genomförandet av denna princip. 1998 lade kommissionen slutligen i sina förslag till förordningar om strukturfonderna för perioden 2000-2006 fram nya riktlinjer(4).

4. Trots omformuleringarna i var och en av de nya förordningarna om strukturfonderna har additionalitetsprincipen alltid definierats på ett sätt som ger utrymme för olika tolkningar i medlemsstaterna. I synnerhet artikel 9.2 i förordning (EEG) nr 4253/88 fastställer att man skall beakta makroekonomiska omständigheter, vissa särskilda ekonomiska situationer, extraordinära nivåer av offentliga strukturåtgärder under föregående programplaneringsperiod och de nationella konjunkturcyklerna.

5. Kommissionen har försökt komplettera och precisera nämnda artikel 9 genom att bifoga en förklaring till protokollet över rådets möte den 20 juli 1993, vid vilket de förordningar som styr strukturfonderna godkändes. En förklaring av detta slag är endast bindande för den som avgett den, men den har gjort det möjligt att klargöra vissa aspekter.

6. Medlemsstaternas skyldigheter definieras i förordningen enligt följande: att iaktta additionalitetsprincipen, se till att strukturutgifterna bibehålls och meddela lämplig information. Det finns emellertid inga särskilda bestämmelser om vilka följderna blir om dessa skyldigheter inte uppfylls. Bestämmelserna om betalningar, kontroller och reduktion, suspension och upphävande av stöd hänför sig i själva verket till beslut om beviljande av stöd inom ramen för de enskilda interventionsformerna (operativa program, övergripande subventioner eller större projekt), medan kontrollen av att additionalitetsprincipen efterlevs måste genomföras på den övergripande nivån av ramarna för gemenskapsstöd (GSR)(5).

Bestämmelser om kontroll av additionaliteten

7. Enligt förordningarna skall bestämmelserna om kontroll av att additionalitetsprincipen efterlevs fastställas i samarbete mellan kommissionen och de berörda medlemsstaterna i samband med att ramarna för gemenskapsstöd utarbetas. Dessa bestämmelser, som emellertid endast hänvisar till bestämmelserna i förordningarna eller innehåller mycket kortfattade standardregler, har inte alltid fastställts i enskilda ramar för gemenskapsstöd eller samlade programplaneringsdokument för mål 2 och 5b. Granskningar vid kommissionen och i medlemsstaterna uppdagade att bestämmelserna om kontroll av efterlevnaden inte är tillräckliga för att efterlevnaden av principen skall kunna kontrolleras.

8. Dessa bestämmelser borde ha kunnat utnyttjas och varit anpassade till medlemsstaternas institutionella, administrativa och statistiska system. De bestämmelser som fastställts i ramarna för gemenskapsstöd och de samlade programplaneringsdokumenten tar inte itu med de faktiska metodologiska och praktiska problem som man stött på under föregående period. Ibland anges att samma förfarande som under föregående period skall användas när inget förfarande i själva verket fastställts, eller när detta förfarande visat sig vara otillräckligt. Förfarandet för utarbetande av ramarna för gemenskapsstöd/de samlade programplaneringsdokumenten har för vissa medlemsstater gett upphov till ofullständiga tabeller och sifferuppgifter (se punkterna 29-30).

9. Bestämmelserna om kontroll består av en skyldighet att regelbundet tillställa kommissionen övergripande tabeller som omfattar alla berörda regioner och områden och som inkluderar de slutliga eller preliminära utgifterna för de tidigare åren och beräkningar och prognoser för resterande år. En tabell av detta slag är svår att kontrollera utan en fördelning av uppgifterna på regioner och utgiftskategorier å ena sidan och en åtskillnad mellan faktiska och beräknade utgifter å andra sidan.

10. I enlighet med vissa av dessa bestämmelser(6) bedömer kommissionen på basis av de uppgifter som översänts om additionalitetsprincipen äventyras. Kommissionen kan i förekommande fall begära att medlemsstaten inom en viss tid skall meddela vilka åtgärder man ämnar vidta för den icke samfinansierade delen av utgifterna som är berättigade till stöd från strukturfonderna, innan kommissionen i enlighet med de förfaranden som fastställs i förordningen fattar beslut beträffande den samfinansierade delen av utgifterna. I förordningen fastställs emellertid inga förfaranden som skulle göra det möjligt för kommissionen att vidta lämpliga åtgärder. Dessutom har karaktären hos och innehållet i dessa eventuella beslut i avsaknad av en exakt rättslig grund inte definierats. Detta har lett till att denna bestämmelse aldrig har tillämpats.

11. Information som tillåter övervakning av additionalitetsprincipen har sällan översänts inom de fastlagda tidsfristerna i ramarna för gemenskapsstöd/de samlade programplaneringsdokumenten, för vissa medlemsstater och mål har detta aldrig gjorts (se punkterna 32-35). I synnerhet vad gäller mål 2 och 5b har vissa medlemsstater vidhållit att bestämmelserna om kontroll inte ger någon exakt tidtabell för översändande av information.

Tillämpningen inom kommissionen

Ansvarsfördelning beträffande kontrollen av additionaliteten

12. Det förefaller som om fördelningen av ansvaret för övervakning och kontroll av att additionalitetsprincipen efterlevs inom kommissionen inte definierats eller formaliserats i tillräcklig utsträckning. Fyra generaldirektorat (II, V, VI och XVI) arbetar med additionalitetsprincipen och inom dessa generaldirektorat har arbetet fördelats på flera avdelningar. Förutom ett brev som generalsekreteraren sänt till medlemsstaterna den 6 augusti 1990 om att tabellerna skall skickas till de ansvariga tjänstemännen vid generaldirektoraten med en kopia till GD II (Ekonomi och finans), finns det inget kommissionsdokument där ansvarsfördelningen mellan de olika avdelningarna tydligt anges.

13. De ansvariga tjänstemännen för varje mål ansvarar för förvaltningen, medan GD II på grund av sin expertis på det ekonomiska området har en rådgivande funktion. GD II skall få de rapporter som medlemsstaterna sänder in via de ansvariga tjänstemännen vid de övriga generaldirektoraten och har i uppgift att granska dessa dokument och sända sina slutsatser till de berörda generaldirektoraten. Detta arrangemang är inte särskilt effektivt. I själva verket genomför GD II analyser, framför förslag, begär ändringar av vissa beslut eller kompletterande information som inte alltid åtföljs av åtgärder, eftersom GD II formellt sett inte vänder sig till medlemsstaterna och inte heller reagerar direkt i förhållande till dem. På grund av de metoder som GD V antagit har GD II inte ombetts delta i kontrollen av additionaliteten för mål 3 och 4 för perioden 1994-1999. Dessa metoder grundade sig på stickprov och beaktar de mål 1-regioner för vilka kontrollen av att additionalitetsprincipen efterlevs genomförs i enlighet med ramarna för gemenskapsstöd för nämnda mål.

Samordning

14. Inom GD VI (Jordbruk) finns det få bestämmelser om kontroll av additionaliteten. GD VI anser att ansvaret för kontrollen av additionaliteten ankommer på GD II, eftersom GD VI inte besitter den tekniska sakkunskap som behövs för denna uppgift. För ett flertal medlemsstater kunde GD VI inte förete någon dokumentation om kontrollen av additionaliteten.

15. Inom GD XVI (Regionalpolitik och sammanhållning), ansvarar en gemensam tjänst för övervakningen av additionalitetsprincipen som, tekniskt sett, stöder sig på det arbete som utförs av GD II. Denna avdelning informeras emellertid inte alltid om kontakter mellan de geografiska enheterna och medlemsstaterna. Dessa brister i samordningen mellan den gemensamma tjänsten, de geografiska enheterna och GD II resulterar i att dokument sprids ut på flera enheter och att det finns flera personer som har i uppgift att upprätthålla kontakter med medlemsstaterna. Denna situation försvårar partnerskapet med medlemsstaterna och gör det svårt att få en överblick över situationen.

16. Inom GD V (Sysselsättning, arbetsmarknad och social politik) är situationen trots de kontroller beträffande Europeiska socialfondens (ESF) mål 3 och 4 som revisionsrätten genomförde 1996(7) fortfarande otillfredsställande. Resultaten från granskningen av att additionalitetsprincipen efterlevdes inom mål 3 och 4 för perioden 1990-1993, som genomfördes av sektorn "Revision och inspektion" vid enheten för finansiella frågor inom GD V gav ett mycket nedslående resultat: för sju medlemsstater (B, EL, E, IRL, I, NL och UK) kunde arbetet inte slutföras och inga åtgärder har vidtagits för att rätta till detta (se punkt 28). Vad gäller perioden 1994-1999 hade, i de fall de geografiska enheterna överhuvudtaget hade fått någon information, denna inte granskats i någon större utsträckning.

17. I och med detta förekommer allvarliga brister på samordning inom samtliga berörda generaldirektorat. Akterna är mycket ofullständiga och spridda och det är således mycket svårt för de ansvariga att få en bild av situationen. Diskussionerna mellan avdelningar och med medlemsstaterna har ofta varit informella och resultaten från dem har därför inte lämnat några skriftliga spår. Vissa av kommissionens avdelningar hade bett medlemsstaterna om information som dessa redan sänt till andra avdelningar vid kommissionen och som uppenbarligen inte cirkulerat. För att undvika dylika problem beslutade en medlemsstat att sända information till alla tjänstemän som möjligen kunde tänkas vara ansvariga för ärendet i fråga per post och per e-post.

Förbehåll

18. Förvaltningen av förbehåll visar tydligt följderna av denna brist på samordning. Detta slags bestämmelser består av innehållande av betalningar efter det första automatiska förskottet om medlemsstaten inte lämnar den information som är nödvändig för att en förhandskontroll av additionaliteten skall kunna genomföras. Kommissionen har infört förbehållen i besluten om beviljande av stöd som ett påtryckningsmedel. Det är inte fråga om tillämpning av artikel 24 i förordning (EEG) nr 4253/88, som skall reglera innehållandet av betalningar, utan om ett förfarande som varken åtföljs av bestämmelser eller villkor för när de skall införas eller tillämpas. Således har de använts för mål 2 och 5b, men inte för övriga mål, trots att omständigheterna i vissa fall kunde ha motiverat att de hade tagits i bruk. För vissa medlemsstater infördes dessa förbehåll för en del regionala samlade programplaneringsdokument trots att additionaliteten skall mätas med avseende på hela den grupp av regioner som hänför sig till ett visst mål. Kommissionen har motiverat denna praxis med att den varit nödvändig för att inte regioner som gett den information som erfordrades skulle straffas, men detta har lett till att medlemsstater behandlats olika.

19. I ett flertal medlemsstater har kontrollen av additionaliteten för mål 2 och 5b genomförts av samma instanser, med hjälp av identiska tillvägagångssätt och källor. Förbehåll har emellertid endast använts för endera målet. Den enda förklaringen till detta förhållande står att finna i rent formella aspekter och i det faktum att de ansvariga inom generaldirektoraten och deras motparter i medlemsstaterna är olika för olika mål.

20. Hävandet av dessa förbehåll har inte alltid skett på ett formellt korrekt sätt. I ett enda fall har den berörda medlemsstaten underrättats om detta beslut genom en skrivelse från den ansvarige ledamoten av kommissionen, åtföljt av de ändrade kontrollförfarandena och motsvarande tabeller. I andra fall har hävandet av förbehållet meddelats genom en skrivelse från generaldirektören. Ibland har inget skriftligt förfarande ägt rum.

21. Eftersom det endast fattas ett beslut att bevilja flerfondsstöd som täcker samtliga fonder säger det sig självt att förbehållen gäller för alla dessa. Bristen på samordning samt avsaknaden av lämplig övervakning och finansiell kontroll av ärendena resulterade emellertid i att cirka 140 miljoner ecu utbetalades innan förbehållen hävdes. Utbetalningarna i fråga gäller ERUF (4,3 miljoner ecu), EUGFJ:s utvecklingssektion (2,7 miljoner ecu) och ESF (133,5 miljoner ecu) för mål 2 (42,4 miljoner ecu för perioden 1994-1996 och 87,8 miljoner ecu för perioden 1997-1999) och mål 5b (10,3 miljoner ecu). Det handlar i huvudsak om fall som hänför sig till GD V, som borde ha övervakat förbehållen, även om det inte ansvarar för dessa mål. Trots förbehållen beviljades varje godtagbar begäran från medlemsstaterna om betalning från ESF, vilket visar hur bristfälliga de kontrollförfaranden som tillämpades var.

Förfaranden

22. I allmänhet förmedlar kommissionen inte resultaten från sina analyser av de dokument som medlemsstaterna inlämnat till de nationella myndigheterna. Det finns inget förfarande för detta. Om informationen inte anses vara tillräcklig ber kommissionen ibland medlemsstaten om kompletterande information. Om informationen anses vara tillfredsställande underrättas medlemsstaten inte alltid om detta. Mycket ofta känner de nationella myndigheterna inte till den fortsatta utvecklingen av ett ärende som de varit tvungna att lägga ner mycket arbete på(8). Å andra sidan innebär avsaknaden av en reaktion från kommissionens sida nödvändigtvis inte att den anser informationen vara korrekt. Det förekommer att denna avsaknad av reaktion endast beror på att kommissionen inte gjort någon analys. Avsaknaden av en övervakningskommitté på nationell nivå i de fall där strukturfonderna styrs av regionala samlade programplaneringsdokument och inte av ramar för gemenskapsstöd har försvårat kontakterna mellan kommissionen och medlemsstaterna. Det är fråga om Frankrike och Förenade kungariket för mål 1, alla medlemsstater utom Spanien för mål 2 och alla medlemsstater för mål 5b.

Lägesrapport angående kontrollen av additionaliteten

Inledning

23. Kommissionens information om vad som gjorts för att kontrollera att additionalitetsprincipen efterlevs har varit mycket knapphändig. Den enda information som finns att tillgå är ett meddelande till rådgivande kommittén för utveckling och omvandling av regioner(9), en enda årsrapport om additionalitetsprincipen 1990-1993 beträffande mål 3 och 4(10) och några punkter i årsrapporterna om strukturfonderna. De sistnämnda är mycket kortfattade och ger ibland felaktig information. Till exempel i årsrapporten för 1995(11) anges att "mål 5b är det enda för vilket det från och med 1995 kan bekräftas att additionalitetsprincipen efterlevs i samtliga medlemsstater". De flesta medlemsstater har emellertid inte vidtagit några åtgärder för efterhandskontroll av detta mål, vilket inte heller krävts av kommissionen(12).

Perioden 1989-1993

24. Arbetet för efterhandskontroll av additionaliteten under perioden 1989-1993 har förblivit oavslutat för vissa medlemsstater. Den mycket långa tid som insamling, bearbetning och översändande av information, analys av denna information vid kommissionen, diskussioner och skriftväxling tagit i anspråk har lett till att medlemsstaterna och kommissionen gradvis mist intresset för detta i förordningarnas föreskrivna förfarande. Att resultaten inte formellt fastställts eller spridits har dessutom resulterat i att det blivit omöjligt att få kännedom om situationen i fråga om enskilda medlemsstater och mål.

25. För mål 1 har två medlemsstater (F och UK) av de sju som berörs (EL, E, F, IRL, I, P och UK) inte ens inlett någon efterhandskontroll. För de övriga har kommissionen godkänt den information och de resultat som medlemsstaterna lagt fram (i vissa fall mycket sent - Italien år 1997), dock inte utan problem och ibland med reservation (EL). I Tyskland har ingen kontroll genomförts för perioden 1991-1993 på grund av de särskilda omständigheter som föranleds av de nya delstaterna.

26. För mål 2 (B, DK, D, E, F, I, L, NL och UK), är situationen osäkrare. Tre medlemsstater har inte sänt in någon information (F, L och UK), och för tre andra var informationen otillräcklig (B, DK och D). De italienska myndigheterna sände först i maj 1999 in uppgifterna för 1988.

27. Kommissionen har inte vidtagit några konkreta åtgärder för att kontrollera additionaliteten för mål 5b. De enda analyser som genomförts gäller beräkningarna för referensbaserna för perioden 1994-1999. Endast en medlemsstat (E) har på eget initiativ sänt slutlig information till kommissionen, men inte fått något svar.

28. Vad gäller mål 3 och 4 har kommissionen år 1995 offentliggjort en rapport(13). I den framläggs resultaten av en granskning som genomförts av kommissionen med utgångspunkt i information, för det mesta otillräcklig, som sänts in av medlemsstaterna(14). De 12 medlemsstaterna granskades, även om additionalitetsprincipen för de tre stater som berörs av mål 1 kontrolleras inom ramarna för gemenskapsstöd för detta mål. För fyra medlemsstater (D, F, L och P) drog kommissionen slutsatsen att additionalitetsprincipen hade efterlevts, för tre andra (DK, I och NL) att detta var mindre säkert, och för de övriga medlemsstaterna (B, EL, E, IRL och UK) att detta överhuvudtaget inte hade kunnat visas. Denna situation har ännu inte granskats och kontrollen av att additionalitetsprincipen efterlevts har alltså inte avslutats.

Perioden 1994-1999

29. I början av perioden 1994-1999 framlades de första resultaten av förhandskontrollerna i största delen av ramarna för gemenskapsstöd/de samlade programplaneringsdokumenten, i olika grad av detalj. I många fall översände medlemsstaterna den nödvändiga informationen först några dagar före godkännandet av ramarna för gemenskapsstöd/de samlade programplaneringsdokumenten eller efter detta. Förhandskontrollen för mål 21994-1996 genomfördes till exempel för Luxemburgs del inte förrän under sommaren 1998.

30. Kommissionen har genomfört förhandsanalyser med utgångspunkt i tabeller som översänts av medlemsstaterna. Dessa tabeller är i allmänhet resultatet av en sammanställning av flera olika regionala, sektorsvisa och övriga uppgifter. Deras tillförlitlighet kan bedömas endast om man känner till källorna till dem och tillvägagångssätten vid framtagandet av dem, vilket sällan är fallet. Avsaknaden av en metodologi och instrument som skulle tillåta en analys av tillförlitligheten hos de resultat som medlemsstaterna kommit fram till gör att kommissionen inte har något annat alternativ än att godta de nationella myndigheternas slutsatser.

31. Tabellerna 1 och 2 visar de årliga genomsnittliga utgifterna för utveckling i mål 1-regionerna, såsom dessa framläggs i ramarna för gemenskapsstöd/de samlade programplaneringsdokumenten. De extrema skillnader som förekommer kan i vissa fall bero på kvaliteten hos och kvantiteten av de uppgifter som medlemsstaterna sänt in. Till exempel finansierar strukturfonderna enligt de uppgifter som medlemsstaterna lagt fram för perioden 1994-199939,7 % av de 919,9 miljoner ecu i offentliga utgifter för utveckling av de franska mål 1-regionerna, medan denna procent för de tyska regionerna uppgår till 4,5 % av 50646 miljoner ecu. Det har visat sig att de tillvägagångssätt som används i dessa medlemsstater resulterar i en underskattning av utgifterna för regional utveckling i Frankrike och en överskattning av utgifterna i Tyskland. Med tanke på att de uppgifter som medlemsstaterna sänt in varierar mycket och de olika situationer länderna befinner sig i samt deras olika socioekonomiska prioriteringar är det svårt att dra några slutsatser av dessa jämförelser.

32. De kontroller som skett efter halva tiden har genomförts på olika sätt för de olika målen. För mål 1 och 6 har alla medlemsstater utom Frankrike uppdaterat sina utgiftstabeller, även om dessa uppdateringar skett med betydande förseningar.

33. Beträffande mål 2 för perioden 1994-1996 skedde kontrollerna efter halva tiden inte förrän i samband med förhandskontrollerna för perioden 1997-1999. Överföringar av stöd mellan perioder, deras överlappning och deras relativt korta varaktighet utgör betydande problem som ännu inte har lösts. Det är tvivelaktigt om det är möjligt att genomföra två separata efterhandskontroller, för 1994-1996 och 1997-1999, och vissa medlemsstater ämnar genomföra en enda kontroll. Den enda fördelen med detta är att man skulle spara tid i väntan på de nödvändiga metodologiska övervägandena om det grundläggande problemet.

34. Vad gäller mål 3 och 4 visar kontroller som utförts hos handläggarna vid GD V på brister i iakttagandet av de tidtabeller för överföring av information som fastställts i de samlade programplaneringsdokumenten. Flera medlemsstater har överhuvudtaget inte sänt in information. Till följd av dessa kontroller har kommissionen påmint vissa medlemsstater om skyldigheten att genomföra kontroller efter halva tiden.

35. För fyra medlemsstater (B, DK, F och L) har kontroller efter halva tiden inte gjorts för mål 5b. De italienska myndigheterna genomförde kontrollerna först i slutet av 1998. Kontrollen av additionaliteten för mål 5a innebär särskilda problem med tanke på att genomförandebestämmelserna avviker från dem som gäller för övriga mål. I synnerhet säkerställs gemenskapsfinansieringen av de åtgärder som anges i förordningarna (EEG) nr 2328/91(15) och (EG) nr 950/97(16) genom ersättning av faktiska utgifter och inte genom ett samlat programplaneringsdokument. Inte förrän 1995 började kommissionen föra diskussioner med medlemsstaterna om förfarandena för kontroll av additionaliteten för detta mål. Dessa diskussioner har ännu inte lett till fastställande av ett förfarande som är anpassat till detta måls egenskaper.

36. Det är osäkert om vissa medlemsstater har iakttagit additionalitetsprincipen under perioden 1994-1999. Två medlemsstater (D och E) har i samband med antagandet av motsvarande ramar för gemenskapsstöd redan angett att de inte kommer att kunna garantera att deras strukturella utgifter hålls på samma nivå som under föregående programplaneringsperiod på grund av att omständigheter föreligger som avses i artikel 9.2 i förordning (EEG) nr 4253/88 (se punkt 4) och som gör det möjligt att bortse från additionalitetsprincipen. Om det visar sig att samma utgiftsnivå inte kan upprätthållas i en eller flera medlemsstater är dessa benägna att göra gällande de undantag som förutses i förordningen.

Tabell 1

Utvecklingsutgifter i mål 1-regionerna enligt de förhandskontroller som genomförts inom ramarna för gemenskapsstöd eller de samlade programplaneringsdokumenten (GSR-SPD)

>Plats för tabell>

Tabell 2

Utvecklingsutgifter i mål 1-regionerna enligt de förhandskontroller som genomförts inom ramarna för gemenskapsstöd eller de samlade programplaneringsdokumenten (GSR-SPD)

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

37. Perioden 1994-1999 påverkades allmänt av nedskärningar i budgetunderskotten. Tabell 3 visar utvecklingen av de offentliga förvaltningarnas bruttoinvesteringar, som är en bra indikator på utvecklingen av de offentliga investeringsutgifterna. De har minskat i betydande grad i största delen av medlemsstaterna och har totalt sett gått från 3 % av BNP 1991 och 1992 till 2,7 % 1994 och 2,1 % 1998, vilket delvis beror på privatiseringar inom områden som transport, energi och telekommunikation. Man bör ta i beaktande att utgifterna för beräkningarna för kontroll av additionaliteten mäts i absoluta värden och att den ekonomiska tillväxten således inte beaktas.

38. Utvecklingen beträffande utgifterna för främjande av sysselsättning kunde användas som indikator, särskilt beträffande kontrollen av additionaliteten för mål 3 och 4. För perioden 2000-2006 kommer dessa utgifter att ligga till grund för kontrollerna av de omdefinierade målen 2 och 3. Kommissionen har emellertid få statistiska uppgifter till sitt förfogande och utnyttjar uppgifter som publiceras av OECD. För att förbättra kvaliteten, tillförlitligheten och jämförbarheten hos uppgifterna om sysselsättningspolitiken har kommissionen för avsikt att skapa en databas som man förväntar sig kunna ta i bruk 2000. Utöver detta är utgifterna för aktiva åtgärder i hög grad beroende av arbetslöshetsnivån. Å ena sidan kan en betydande sänkning av arbetslösheten leda till mycket lägre utgifter för aktiv sysselsättningspolitik, såsom i Finland i samband med mål 3 och 4. Å andra sidan kan även en högre arbetslöshetsnivå leda till sänkta utgifter för aktiva åtgärder, på grund av att dessa ersatts av passiva åtgärder, såsom i Tysklands nya delstater.

Svårigheter som konstaterats och orsakerna till dessa

Inledning

39. Analyserna av kommissionens arkiv, besöken på platsen och svaren på frågeformulären har uppdagat ett flertal metodologiska svårigheter. Det finns flera orsaker till detta; avsaknaden av en teoretisk analys av principen som skulle tillåta utarbetande av en exakt metodologisk ram som alla deltagande skulle känna till, bestämmelser om kontroll som inte är anpassade till medlemsstaternas särskilda förhållanden och tillgänglig information, snabbt genomförda förhandskontroller och avsaknad av en kritisk granskning av de problem beträffande generationen 1989-1993 som påträffats. Utöver detta sker insamlingen av den information som behövs för att kontrollera additionaliteten, särskilt vad gäller mål 2 och 5b, från flera heterogena källor som inte alltid är tillförlitliga eller aktuella. Detta leder till att alltför många uppskattningar och hypoteser tas med. De svårigheter som konstaterats visar att det finns ett behov av göra förfarandet för kontroll av att additionalitetsprincipen efterlevs mera tydligt, funktionellt och enkelt.

Tabell 3

Utgifter för offentliga investeringar (de offentliga förvaltningarnas bruttoinvesteringar, i % av BNP)

>Plats för tabell>

Utgifter som bör beaktas och sammanställning av uppgifter

40. Det är inte lätt att fastställa vilka offentliga strukturutgifter eller motsvarande utgifter som skall beaktas. De utgifter som är relevanta är de som till sin natur och sitt syfte kan samfinansieras av strukturfonderna, inklusive utgifter som inte samfinansierats på detta sätt(17). Det är därför rent principiellt nödvändigt att identifiera alla utgifter som möjligen kan ha rätt till stöd enligt målet i fråga(18).

41. I praktiken verkar vissa tabeller snarare vara ett försök att bevisa förmågan att utnyttja gemenskapsstöd eller visa förekomst av samfinansiering än att kontrollera additionaliteten. Det förekommer att utgifter som kontrolleras på förhand beträffande additionalitet till mycket stora delar sammanfaller med det samlade programplaneringsdokumentet. I fråga om mål 3 och 4 analyseras i flera länder endast de samfinansierade utgifterna.

42. De utgifter som bör beaktas för övrigt är utgifter som utbetalas av nationella, regionala och lokala statliga förvaltningar, av organ som utför offentliga tjänster, vare sig dessa är offentliga, halvoffentliga eller fungerar vid sidan av de offentliga organen samt, i förekommande fall, av privata företag.

43. Ingen medlemsstat har kunnat ange de totala utgifterna för dessa förvaltningar, organ och företag. De berörda privatföretagens(19) utgifter beaktas mycket sällan trots den ökande betydelse de har beträffande finansiering från strukturfonderna och investeringar i infrastruktur. Offentliga organs och företags utgifter beaktas i mycket varierande utsträckning. I vissa fall har de helt lagts åt sidan, medan man i andra fall gjort betydande ansträngningar för att försöka identifiera och utvärdera dem.

44. Vad gäller den offentliga förvaltningen har merparten av medlemsstaterna stött på svårigheter med att få fullständiga uppgifter om utgifterna på lokal nivå. Trots sin betydelse har de i flera fall överhuvudtaget inte beaktats. Ibland har endast utgifterna på central och regional nivå beaktats. För mål 3 och 4 beaktar flera medlemsstater endast centralförvaltningens utgifter.

45. Även identifieringen av utgiftsrubriker orsakar problem. För mål 1 har kommissionen år 1993 föreslagit ett antal funktionella utgiftskategorier med utgångspunkt i Förenta nationernas statistiska klassificering (COFOG). I själva verket finns det emellertid ingen medlemsstat som sammanställer information om additionaliteten på basis av tillgänglig statistik. I stället görs detta med utgångspunkt i budgetuppgifter, som klassificeras på annat sätt. Identifieringen av de utgifter som berörs är en svår uppgift som bör genomföras från fall till fall.

46. En jämförelse av centralförvaltningens budgetutgifter med regionernas och de övriga organens visar att samma utgifter kan registreras flera gånger, i synnerhet när det gäller subventioner och överföringar från en nivå av den offentliga förvaltningen till en annan. Endast konsoliderade räkenskaper inom den offentliga förvaltningen skulle kunna förhindra att dessa utgifter räknas dubbelt(20).

47. För mål 2 och 5b är de utgiftsrubriker som valts i vissa fall identiska, i andra liknar de varandra och ibland är de helt olika. På grund av att mål 2 och 5b till sin karaktär är regionala och mål 3 och 4 nationella förekommer även ofta att utgifter räknas dubbelt. Dessutom förekommer fall där utgifter som inte borde ha beaktats inkluderas i analyserna. I Tyskland för mål 1 räknades arbetslöshetsunderstöd som strukturstöd.

48. Det är så gott som omöjligt att fastställa alla berörda utgifter(21). Av denna orsak har alla medlemsstater infört förenklingar. Grunden till dessa är emellertid inte alltid ekonomisk, utan baseras på uppgifternas tillgänglighet, vilket leder till att ett enhetligt tillvägagångssätt inte kan garanteras.

49. Till exempel de franska myndigheterna beaktade enbart utgifter som tagits med i utvecklingsplansavtalen mellan staten och regionerna. Dessa åtog sig i det samlade programplaneringsdokumentet för mål 1 att före den 31 december 1994 översända till kommissionen en ny vägledande finansiell översikt som innehåller en uppskattning av samtliga offentliga utgifter som berättigar till stöd från strukturfonderna, grundad på de viktigaste posterna som omfattar huvuddelen av de berörda utgifterna beträffande de stödberättigade områdena och med utgångspunkt i vilken efterlevnaden av additionalitetsprincipen skall kontrolleras. Detta åtagande har ännu inte fullgjorts.

50. Vad gäller mål 3 och 4 har kommissionen redan konstaterat(22) svårigheterna, till och med omöjligheten att fastställa alla utgifter inom ESF:s verksamhetsområde. Av denna orsak har man för perioden 1994-1999 beslutat använda ett representativt urval av organ som grund. Eftersom de underliggande antagandena inte har bekräftats medger ett dylikt tillvägagångssätt emellertid inte en korrekt kontroll av att additionalitetsprincipen efterlevts, eftersom jämförelserna gjorts mellan element som inte är likvärdiga. I själva verket varierar stödåtgärderna inom mål 3 och 4 särskilt mycket, bland annat på grund av rådande konjunktur, och har inte varit de samma under de två perioder som jämförts. Dessutom ledde valet av organ bland de största mottagarna av stöd från Europeiska socialfonden till resultat som låg närmare kontroll av samfinansiering än kontroll av additionaliteten.

Överlappning av perioder

51. Ett annat stort problem är att perioderna överlappar varandra. Kontrollen av additionaliteten skall i själva verket göra det möjligt att jämföra utgifternas utveckling under programplaneringsperioden med en referensperiod. Programplaneringsperioden sammanfaller emellertid inte nödvändigtvis med de kalenderår som berörs. Till de eventuella förlängningarna av perioden för fullgörande av åtaganden tillkommer en förlängning på minst två år för genomförande av betalningarna, vilket alltid leder till att minst två perioder genomförs samtidigt.

52. Om syftet är att hänföra betalningarna till den programplaneringsperiod de tillhör måste man vänta minst två år till och även göra ett flertal ytterligare justeringar för att påföra motsvarande ramar för gemenskapsstöd de utgifter som uppstått under kalenderåren i fråga. Denna metod skulle kunna användas för de samfinansierade utgifterna, men den löser inte problemet med utgifter som inte samfinansieras, som även de måste beaktas.

53. Den andra möjligheten består i att endast behandla de utgifter som uppstått under de berörda kalenderåren, utan hänsyn till vilken ram för gemenskapsstöd de hänför sig till. Detta tillvägagångssätt är pragmatiskt, men det ligger långt ifrån logiken bakom strukturfondernas funktion. Detta andra alternativ valdes av kommissionen år 1996, efter det att vissa medlemsstater redan använt sig av det förstnämnda tillvägagångssättet.

54. Förhandskontrollerna för perioden 1994-1999 och motsvarande tabeller i ramarna för gemenskapsstöd/de samlade programplaneringsdokumenten har emellertid genomförts enligt hypotesen att slutbetalningarna av alla anslag skulle ske under dessa år. I ljuset av fondernas genomförandebestämmelser var denna hypotes inte realistisk. Till följd av detta grundades förhandskontrollerna av additionaliteten på en föga enhetlig bas. Det bör noteras att flera åtgärder för perioden 1989-1993 inte ännu avslutats, att perioden 1994-1996 för mål 2 har försenats, vilket medfört betydande överföringar av medel till perioden 1997-1999, och att största delen av åtgärderna under period 1994-1999 inte kommer att avslutas förrän från och med år 2002.

55. Majoriteten av medlemsstaterna utför sina analyser av de nationella utgifterna med utgångspunkt i betalningar. Andra medlemsstater såsom Frankrike och Belgien använder sig av preliminära eller genomförda budgetåtaganden.

56. Paradoxalt nog är en av de svagaste aspekterna av additionalitetsberäkningarna de utgifter som utbetalas inom ramarna för gemenskapsstöd/de samlade programplaneringsdokumenten, både vad gäller strukturfonderna och deras nationella motsvarigheter. Flera medlemsstater inför i de olika tabellerna endast strukturfondernas och deras nationella motsvarigheters finansieringsplaner, såsom dessa framläggs i ramarna för gemenskapsstöd/de samlade programplaneringsdokumenten.

57. Förhandskontrollerna och kontrollerna efter halva tiden genomförs alltså med utgångspunkt i olikartade och svårligen jämförbara uppgifter. För budgetår som redan har avslutats uppträder betalningarna fortfarande tillsammans med beräkningar eller åtaganden.

Utgångsläge och uppgifternas jämförbarhet

58. Ett avgörande element vid kontroll av additionaliteten är utgångsläget. Strukturutgifternas utveckling under en viss period skall kunna jämföras med det tidigare läget. För perioden 1989-1993 fick medlemsstaterna själva välja mellan åren 1987 och 1988 eller medeltalet av dessa två år. Det förefaller inte så förnuftigt att låta medlemsstaterna välja referensperiod när de olika resultaten väl är kända. I vissa fall, som för mål 2 i Nederländerna eller mål 3 och 4 i Frankrike kan valet av referensperiod vara avgörande för slutsatsen om huruvida principen iakttagits eller inte.

59. För generationen 1994-1999 används föregående period som referensperiod, utom för de nya medlemsstaterna, som har kunnat besluta sig för en viss referensperiod under förhandskontrollen, För mål 6 i generationen 1995-1999 har Sverige och Finland valt 1991-1992 respektive 1993 som referensperiod.

60. Ett stort problem gäller jämförandet av uppgifterna från en period med dem från föregående period. De potentiellt stödberättigande utgifterna under en viss period är nödvändigtvis inte de samma som under föregående period, om man beaktar eventuella ändringar av bestämmelserna i förordningarna. Samma sak gäller för stödberättigade regioner och områden. För att kunna göra tillförlitliga jämförelser är det nödvändigt att tabellerna anpassas till den nya situationen, till exempel bör tabellerna över perioden 1989-1993 räknas om för att beakta de nya stödberättigade områdena och utgiftskategorierna.

61. Inom ramen för den nya definitionen av mål 4 förekommer det att utgiftskategorier för detta mål införs i uppgifterna för perioden 1994-1999, men att de ignoreras för föregående period. Detta leder till en konstlad ökning av utgifterna(23). Samma fenomen förekommer ofta inom övriga mål i fråga om vissa utgiftskategorier.

62. Privatiseringarna utgör en av de särskilda ekonomiska omständigheter som skall beaktas när det gäller additionaliteten. I flera kontrollbestämmelser fastställs att de nationella myndigheterna skall underrätta kommissionen om alla partiella eller totala privatiseringar så att dessa i samarbete från fall till fall kan bestämma hur de skall tas i beaktande. Denna bestämmelse har inte utnyttjats i någon större utsträckning. I allmänhet, och trots den stora betydelse privatiseringarna spelar, har få konkreta åtgärder vidtagits för att garantera att jämförelsegrunderna är enhetliga. Oftast har kontrollerna, i avsaknad av exakta fastställda förfaranden fortsatt som om ingenting hade hänt. I andra fall har kommissionen låtit medlemsstaterna välja om de vill utesluta de berörda utgifterna ur tabellerna för de två perioderna eller om de vill låta dem stå kvar. I de fall där utgifterna har minskat har medlemsstaterna som redan känner till resultatet allt intresse av att utgifterna utesluts. Med beaktande av de berörda rubrikernas betydelse (telekommunikation, energi osv.) kan denna enkla åtgärd ha betydande följder för slutresultatet. Det bör även noteras att den privata sektorn i allt högre grad tar över investeringar som traditionellt sett legat på den offentliga sektorn(24). Inte heller detta fenomen har beaktats vid jämförelserna.

63. Medlemsstaternas betydande ansträngningar för att förbättra förfarandena har under de senaste åren inte alltid åtföljts av justeringar för tidigare år, i synnerhet inte för referensperioden, på grund av de svårigheter och höga kostnader som detta skulle medföra. Det är därför svårt att göra lämpliga jämförelser och man har varit tvungen att använda extrapoleringar och uppskattningar.

Uppdelning av utgifterna per område

64. Mot bakgrund av svårigheterna att identifiera utgifterna för enskilda områden som är berättigade till stöd enligt mål 2 och 5b har kommissionen för den geografiska fördelningen av utgifterna godkänt ett pragmatiskt tillvägagångssätt som innebär att regionala och till och med nationella utgifter fördelas på de enskilda områdena enligt deras befolkningsmängd eller areal. Detta tillvägagångssätt äventyrar tillförlitligheten hos kontrollen av att additionalitetsprincipen efterlevts i fråga om mål 2 och 5b.

65. Utgångshypotesen är att strukturutgifterna fördelas jämnt i de stödberättigade och de icke stödberättigade områdena. Detta är en förenkling som oundvikligen ger upphov till över- eller underskattningar som inte gör det möjligt att fastställa om strukturfonderna inom de stödberättigade områdena har ersatt nationella utgifter eller inte.

66. De uppskattningar som gjorts vid fördelningen av utgifter på de stödberättigade områdena ger ibland resultat som kan ifrågasättas. Den metod som används i Frankrike leder till att utgifterna i ett stödberättigat område i fråga om vissa kategorier är högre än för regionen som helhet. I Förenade kungariket leder fördelningen av landsbygdsutgifter enligt antal invånare, som till största delen bor i städer, till att vissa områden tilldelas mindre utgifter än de som härrör från det samlade programplaneringsdokumentet. I Italien fördelas utgifterna globalt på basis av den stödberättigande befolkningen under perioden 1994-1999 och inte region för region. För mål 5b jämförs de dessutom med utgifterna under perioden 1989-1993, som beräknats med utgångspunkt i den mycket mindre stödberättigande befolkningsmängden under denna period.

67. Det har även förekommit oklarheter beträffande de stödberättigade regionerna och områdena. I Italien har man lagt till utgifterna för Trento och Bolzano, två icke stödberättigade områden. För mål 5b för perioden 1994-1999 analyserades ursprungligen de regioner som varit stödberättigade under föregående period.

68. Även hanteringen av gemenskapens initiativ och övriga åtgärder orsakar många problem. Vid förhandskontrollerna har denna viktiga fråga inte tagits upp. Få medlemsstater, utöver dem som är fullt berättigade till stöd enligt mål 1, har tagit gemenskapsinitiativen i beaktande. Visserligen är det inte lätt att identifiera dessa initiativ och göra en geografisk uppdelning av dem men denna problematik har helt enkelt ignorerats av de flesta medlemsstater. Till följd av detta anses stöd under ett dylikt program vara i sin helhet nationellt finansierat, vilket leder till en artificiell höjning av medlemsstatens strukturstöd. I två medlemsstater (F och UK) beaktades dessutom gemenskapsinitiativen på ett korrekt sätt för referensperioden (1989-1993), men inte för den period som var föremål för kontroll (1994-1999), vilket förvrängde resultaten ytterligare.

Slutsats

69. Trots att additionalitetsprincipen är relativt klar (medel från strukturfonderna skall inte ersätta nationellt stöd) har man stött på betydande svårigheter vid omsättningen av principen i praktiken på grund av den begränsade utvecklingen av begrepp och metodologi i fråga om vad principen omfattar. Kommissionen och medlemsstaterna har inte lyckats finna fungerande bestämmelser vad gäller kontrollen av att additionalitetsprincipen efterlevs. Det är absolut nödvändigt att additionalitetsprincipens innehåll hålls under kontroll genom att man tar fram en lämplig och fast metod som möjliggör kontroll. Dessutom bör kommissionen använda de instrument som behövs för att analysera samstämmigheten och tillförlitligheten hos de uppgifter som medlemsstaterna översänder.

70. De skyldigheter att bibehålla strukturstödet och att tillställa kommissionen lämplig ekonomisk information som åläggs medlemsstaterna i förordningarna har inte åtföljs av sanktionsmekanismer eller andra rättsliga påföljder.

71. I ingen medlemsstat görs uppskattningar över alla strukturåtgärder som de nationella, regionala eller lokala förvaltningarna, organ som utför offentliga tjänster samt, under vissa villkor, offentliga och privata företag genomfört i de stödberättigade regionerna. Sådana uppskattningar görs endast för additionalitetsberäkningarna. Enskilda medlemsstater har gjort betydande ansträngningar för att sammanställa samtliga interventioner, men på grund av uppgiftens omfattning kommer resultaten aldrig att kunna anses som tillförlitliga. I ljuset av det stora antalet uppskattningar och hypoteser är det dessutom svårt att kontrollera processen i sin helhet.

72. Kontrollkvaliteten är även beroende av antalet stödberättigade regioner/områden och antalet deltagare. Denna uppgift är således lättare i de länder som i sin helhet omfattas av mål 1. I de fall där regionerna/områdena inte motsvarar någon statistisk och administrativ uppdelning leder uppskattningarna till konstlade resultat.

73. Kontrollen av att additionalitetsprincipen efterlevs är en isolerad uppgift som varken integrerats i övervakningen eller i bedömningen. Nyttan av medlemsstaternas och kommissionens åtgärder för att kontrollera att principen efterlevs, ofta kostsamma i fråga om personalresurser och materiella resurser, är liten om man inte kan dra några praktiska slutsatser från dem. I övrigt begränsar bristerna i organisation och samordning vid kommissionen de enskilda åtgärdernas verkningsgrad.

74. Strukturfondernas verksamhet baseras på principen om programplanering, vilket kan ses i de olika planer (planer för regional utveckling, planer för regional och social omställning osv.) som fastställts för varje mål. De svårigheter som konstaterats visar att det finns ett behov av att intensifiera sökandet efter lämpliga metoder och att förbättra de budgetmässiga och statistiska uppgifterna, i synnerhet på regional nivå, för att åstadkomma en kvalitetsmässigt högtstående programplanering och för att kunna analysera strukturåtgärdernas utveckling på ett tillfredsställande sätt.

75. Mot bakgrund av de svårigheter som upptäckts och i ljuset av de nya förordningsbestämmelser om strukturfonderna som antogs den 21 juni 1999(25) bör kommissionen inför den nya programplaneringsperioden 2000-2006 i samarbete med medlemsstaterna fastställa förfaranden för kontroll av additionaliteten som är enklare, konkretare och fungerar bättre. Dessa borde i samband med att ramarna för gemenskapsstöd och de samlade programplaneringsdokumenten utarbetas tydligt definieras i genomförandebestämmelserna, vilket skulle tillåta en bättre integrering av additionalitetsprincipen i programplaneringen. Kontrollen av att additionalitetsprincipen efterlevs bör även vara väl samordnad med övervakningen och bedömningen. Förfarandena för kontroll bör vara bättre anpassade till tillgängliga budgetmässiga och statistiska uppgifter. Om dessa åtgärder inte vidtas kommer det inte att vara möjligt att genomföra förhandskontrollerna för den nya generationen på lämpligt sätt och nyttan av kommissionens och medlemsstaternas ansträngningar kommer än en gång att vara ringa. Om ekonomiska sanktioner eller andra former av straffpåföljder skall tas i bruk bör de grunda sig på exakta kriterier i enlighet med bestämmelserna i förordningarna.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 9 december 1999.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Additionalitetsprincipen definieras i artikel 9 i rådets förordning (EEG) nr 4253/88, ändrad genom förordning (EEG) nr 2082/93 av den 20 juli 1993 (EGT L 193 av den 31 juli 1993, s. 20):

"1. I syfte att uppnå verklig ekonomisk effekt får de bidrag som tilldelas varje medlemsstat för vart och ett av de mål som avses i artikel 1 i förordning (EEG) nr 2052/88 från strukturfonderna och fonden för fiskets utveckling inte ersätta offentliga utgifter för strukturåtgärder eller motsvarande utgifter som täcks av medlemsstaten i någon del av de geografiska områden som är stödberättigade enligt ett mål.

2. Kommissionen och den berörda medlemsstaten skall i detta syfte vid fastställandet och genomförandet av ramarna för gemenskapsstödet se till att medlemsstaten i de berörda områdena bibehåller sina offentliga utgifter för strukturåtgärder eller motsvarande utgifter på minst samma nivå som under föregående programperiod, dock med hänsyn till de makroekonomiska omständigheter under vilka finansieringen äger rum liksom till vissa särskilda ekonomiska omständigheter, nämligen privatiseringar, ovanligt höga offentliga utgifter för strukturåtgärder under föregående programperiod och konjunkturens utveckling i den nationella ekonomin.

Kommissionen och medlemsstaterna skall även enas om förfarandena för att kontrollera att additionalitetsprincipen efterlevs när de fastställer ramarna för gemenskapsstödet.

3. För att möjliggöra kontroll av att additionalitetsprincipen efterlevs skall medlemsstaten lämna all relevant finansiell information till kommissionen samtidigt som planerna lämnas in, liksom regelbundet under genomförandet av ramarna för gemenskapsstödet."

(2) Rådets förordning (EEG) nr 724/75 av den 18 mars 1975 om upprättande av Europeiska regionala utvecklingsfonden (EGT L 73, 21.3.1975, s. 1).

(3) Rådets förordning av den 19 juni 1984 (EGT L 169, 28.6.1984, s. 1).

(4) KOM (1998) 131 slutlig av den 18 mars 1998.

(5) Se meddelandet av den 20 januari 1994 om detta ämne från kommissionens rättstjänst.

(6) Till exempel de förfaranden som fastställs i ramen för gemenskapsstöd och det samlade programplaneringsdokumentet för mål 1 för perioden 1994-1999.

(7) Årsrapport för budgetåret 1996 (EGT C 348, 18.11.1997, punkterna 7.30-7.34).

(8) Till exempel hade de spanska myndigheterna i början av 1999 inte underrättats om kommissionens reaktion på efterhandskontrollerna för perioden 1989-1993 beträffande mål 1, 2 och 5b, vars resultat hade meddelats kommissionen i slutet av 1995.

(9) Meddelande till kommittén om läget i fråga om kontrollen av additionaliteten. Punkt 5 på dagordningen för det 25 sammanträdet den 18 oktober 1995.

(10) Årsrapport. Additionaliteten för mål 3 och 41990-1993. Revision och inspektion - DG V. B.1.1995.

(11) Sjunde årsrapporten för strukturfonderna (1995), s. 23 - ISBN 92-827-8942-X, november 1996.

(12) Den 15 maj 1995 sände kommissionen ett brev till alla medlemsstater för att påminna dem om deras skyldigheter beträffande efterhandskontroll, men detta brev gällde endast mål 1 och 2.

(13) Årsrapport. Additionaliteten för mål 3 och 41990-1993. Revision och inspektion - DG V. B.1.1995.

(14) För Frankrikes del saknades information om utnyttjandet av ESF:s medel för 1987-1989 och om utgifterna för 1993. För Italien analyserades endast uppgifterna för två regioner. För två andra länder (DK och NL) hänvisar rapporten till skilda omständigheter som begränsar slutsatsernas värde.

(15) Rådets förordning (EEG) nr 2328/91 av den 15 juli 1991 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet (EGT L 218, 6.8.1991, s. 1).

(16) Rådets förordning (EG) nr 950/97 av den 20 maj 1997 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet (EGT L 142, 2.6.1997, s. 1-21).

(17) Förklaring om artikel 9, inskriven i protokollet över rådets möte den 20 juli 1993.

(18) Man bör alltid skilja mellan tre nivåer: utgifter som enligt bestämmelserna i förordningarna kan vara stödberättigande, utgifter som kan samfinansieras inom ramen för de åtgärder som godkänts samt utgifter som faktiskt samfinansieras.

(19) Det gäller bl.a. de privatföretag som ålagts en uppgift i allmänhetens intresse med möjlighet att påverka investeringsplanerna eller när deras utgifter är berättigade till stöd från strukturfonderna.

(20) Det faktum att sådana konsoliderade räkenskaper inte existerar är ett av de skäl som de franska myndigheterna åberopar för att inte tillämpa det förfarande som kommissionen föreslagit.

(21) De spanska myndigheterna har till exempel uppskattat att det skulle vara nödvändigt att beakta över två miljarder enskilda uppgifter (svar på revisionsrättens frågeformulär).

(22) Årsrapport. Additionaliteten för mål 3 och 41990-1993. Revision och inspektion - DG V. B.1.1995.

(23) I Spanien visar tabellerna över mål 3 och 4 en betydande ökning av de nationella offentliga utgifterna från en period till annan. Detta beror bland annat på att cirka 37,5 % av de sammanlagda utgifterna under den nya perioden jämförs med det resultat som angivits för utgifterna för föregående generation, det vill säga noll.

(24) Se kommissionens meddelande: "Offentliga investeringar som ett led i en ekonomisk strategi" (KOM(1998) 682 slutlig av den 2 december 1998).

(25) Artikel 11 i rådets förordning (EG) nr 1260/1999 av den 21 juni 1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna (EGT L 161, 26.6.1999, s. 1).

Kommissionens svar

Sammanfattning

Inledning

Principen om additionalitet tillhör de fyra huvudprinciperna för strukturfonderna (additionalitet, koncentration, partnerskap och programplanering) och kommissionen ser mycket positivt på det faktum att revisionsrätten ägnat den en omfattande granskning.

Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten

Vad avser tillvägagångssättet för granskningen konstateras att principen om additionalitet som sådan är relativt enkel medan tillämpningen av den är mer komplicerad. Kommissionen håller med om att avsaknaden av sanktioner i de fall då principen inte efterlevs är ett stort problem, och beklagar att invändningar från medlemsstaternas sida ledde till att kommissionens förslag om att föra in sådana sanktioner i förordningen inte godtogs.

För att undvika orimliga administrationskostnader måste kommissionen och medlemsstaterna komma överens om kontrollmetoder som - inom ramen för väl definierade minimikrav - är utformade för att få fram godtagbara och praktiskt genomförbara lösningar som kan anpassas till de särskilda villkoren i varje medlemsstat.

Många av de metodproblem som revisionsrätten med goda skäl har tagit upp i sin rapport kommer till stor del att lösas genom de nya bestämmelser om additionalitet som införts för den kommande programperioden. De nya bestämmelserna omfattar bland annat en minskning av antalet kontroller och en förenkling av systemet i mål 2 och mål 3-regioner. Syftet är att göra det lättare att tillämpa och kontrollera efterlevnaden av additionalitetsprincipen (nedan: kontroll av additionaliteten), samtidigt som grundidén att gemenskapens åtgärder inte får träda i stället för nationella offentliga utgifter bibehålls.

Slutsatser

Kommissionens kommentarer till de viktigaste av revisionsrättens slutsatser är följande:

a) Även om grundtanken om additionalitet är relativt enkel finns det helt klart vissa metodsvårigheter när det gäller att tillämpa principen. De flesta av dessa svårigheter har emellertid kunnat redas ut i partnerskap mellan kommissionen och medlemsstaterna, genom pragmatiska lösningar inom ramen för tydliga metodbestämmelser.

b) Kommissionen delar också uppfattningen att avsaknaden av ett sanktionssystem för fall där principen inte följs är ett allvarligt problem, och beklagar att dess ursprungliga förslag i samband med arbetet med den nya allmänna strukturfondsförordningen avvisades av medlemsstaterna. Kommissionens förslag gick ut på att koppla fördelningen av resultatreserven till kontrollen av additionaliteten.

c) Det faktum att förenklade metoder tillämpas för att undvika orimliga administrationskostnader innebär inte i sig att kontrollen som helhet blir mindre tillförlitlig.

d) och e) Många regioner anser att de kontroller som genomförs för att se till att additionalitetsprincipen följs är en mycket viktig informationskälla och ett användbart politiskt redskap för att undvika nedskärningar av nationella offentliga utgifter i områdena i fråga. På grund av kommissionens administrativa uppbyggnad är det oundvikligt att olika avdelningar måste behandla olika aspekter av samma fråga. Denna problematik är inte unik för frågan om additionalitetsprincipen utan återkommer inom många områden. I fråga om samordning och organisation vill kommissionen understryka att det givetvis hålls täta kontakter mellan de tjänstemän inom olika avdelningar som arbetar med frågorna, liksom mellan kommissionens tjänstemän och berörda nationella myndigheter, det senare inom ramen för övervakningskommittéernas arbete.

f) Metoderna för att kontrollera additionaliteten under den följande programperioden kommer, i enlighet med den nya förordningen, att bli såväl enklare som mer konkreta och praktiskt inriktade. Liksom tidigare kommer kommissionen och de nationella myndigheterna att i partnerskap utforma praktiska lösningar som är anpassade till de särskilda villkoren för de enskilda målen och för varje medlemsstat.

Inledning

4. I den allmänna förordningen för strukturfonderna från 1993 infördes en tydlig definition av additionalitetsprincipen och de allmänna regler som skall följas av medlemsstaterna. Undantagen infördes på begäran av medlemsstaterna. Det bör dock påpekas att undantagen sällan tillämpas i praktiken.

5. Till protokollet från rådets möte den 20 juli 1993, vid vilket antagandet av förordningarna behandlades, fogade kommissionen en förklaring om tillvägagångssätt för att kontrollera additionaliteten. Detta dokument har varit till stor nytta genom att det, trots att det inte är bindande, ger en ram för det praktiska genomförandet av kontrollerna, och dess innehåll har inte som sådant ifrågasatts av medlemsstaterna. Den viktigaste punkten i förklaringen är att additionaliteten skall bedömas på medlemsstatsnivå och inte för varje regionalt program.

6. Kommissionen delar revisionsrättens uppfattning om problemet med avsaknaden av sanktionssystem i fall där principen om additionalitet inte följs, och beklagar att medlemsstaterna under arbetet med den nya allmänna strukturfondsförordningen avvisade dess förslag om att koppla fördelningen av resultatreserven till kontrollen av additionaliteten.

Förfaranden för att kontrollera additionaliteten

7. Frågan om metoder för kontroll av additionaliteten har varit föremål för omfattande informationsutbyte, diskussioner och förhandlingar mellan kommissionen och medlemsstaterna. Målet för dessa kontakter har varit att undvika orimliga administrationskostnader genom att finna en jämvikt mellan behovet av likabehandling och den flexibilitet som krävs för att anpassa kontrollerna till särdragen hos varje mål, medlemsstat och region. Den standardtext som används för ramarna för gemenskapsstöd och programdokumenten är bara ett uttryck för det rättsliga åtagandet att följa reglerna i förordningen och föregriper inte detaljerna i varje enskilt fall.

Vad gäller förfaranden och metoder för kontroll av additionaliteten som är gemensamma för samtliga mål översände kommissionens generalsekretariat information till medlemsstaterna i en skrivelse av den 6 augusti 1990. Motsvarande uppgifter för mål 1 sändes till medlemsstaterna av GD XVI den 30 mars 1993. För kontroll av additionaliteten under perioden 2000-2006 skickades information ut till medlemsstaterna i augusti 1999.

8. Det är medlemsstaterna som ansvarar för att ta fram och meddela kommissionen de finansiella data som behövs för att kontrollera additionaliteten. Kommissionen medger att vissa av medlemsstaterna har svårigheter att tillämpa detta system, och har försökt ta hänsyn till dessa svårigheter, särskilt med hjälp av erfarenheterna från föregående programperiod. Väsentliga förbättringar har kunnat konstateras mellan perioderna 1989-93 och 1994-99.

I synnerhet vad gäller mål 1 (med ett enda undantag som berodde på vissa särskilda villkor) har de tabeller över finansiella uppgifter som lagts fram varit kompletta och innehållit tillräckligt med detaljer och förklaringar för att göra det möjligt att fastställa vilka stödberättigande utgifter som skall ligga till grund för kontrollen av additionaliteten. När det gäller mål 2 och mål 5b, där den tillgängliga informationen inte bedömdes vara tillräcklig för att göra förhandskontroller, infördes en "klausul om tillfällig indragning" i programdokumenten.

9. Det pågående arbetet med att övervaka hur kontrollen av additionaliteten fungerar bygger på finansiella uppgifter som sammanställs av medlemsstaterna och sänds in till kommissionen i samma form som vid förhandsutvärderingarna.

10. I frågan om vad som skall ske när det finns tvivel om huruvida additionalitetsprincipen uppfylls bör det påpekas att gällande regler ger kommissionen mycket begränsade befogenheter.

Tillämpning inom kommissionen

Fördelning av kontrollansvar

12. Liksom i de flesta övriga frågor som rör strukturfonderna vilar kontrollansvaret på det generaldirektorat som har huvudansvaret (fungerar som "chef de file") för målet i fråga. Det åligger GD II att ge stöd i tekniska frågor och metodfrågor med tanke på dess särskilda kompetens inom ekonomi och finans.

Samordning

14. GD VI har, liksom GD XVI, bett GD II om hjälp med analysen av de uppgifter som lagts fram av medlemsstaterna. Detta innebär dock inte att GD VI ansåg att GD II skulle bära det fulla ansvaret för att kontrollera additionaliteten.

15. Även om det är riktigt att kontrollansvaret inom GD XVI är delat mellan en övergripande "horisontell" enhet och de enheter som ansvarar för olika geografiska områden, även här med medverkan från GD II, fungerar ansvarsfördelningen i regel tillfredsställande. De dagliga kontakterna mellan de tjänstemän som arbetar med frågorna är naturligtvis ett viktigt skäl till detta.

16. Den granskning som genomfördes av GD V var till stor nytta och ledde till förbättringar av de uppgifter som sänds in av medlemsstaterna som underlag för att bedöma additionaliteten. I de medlemsstater där inga klara slutsatser kunde dras på grund av bristande underlag gjorde de enheter som ansvarar för det operativa arbetet en extra insats för att få fram de aktuella uppgifterna och genomföra arbetet så snart som möjligt. Kommissionen håller med om att de uppgifter som kommer in från medlemsstaterna bör undersökas noggrant.

Klausuler om tillfällig indragning

18-19. För att inte behöva försena antagandet av programmen inom mål 2 och 5b som helhet på grund av bristen på tekniska uppgifter till grund för kontrollen av additionaliteten - uppgifter som ofta kan vara komplicerade att sammanställa - gavs de berörda avdelningarna rätt att använda sig av "klausuler om tillfällig indragning". Tanken med detta var att ge medlemsstaterna en viss flexibilitet i fråga om tillhandahållandet av dessa uppgifter i stället för att inleda en procedur för att formellt dra in betalningarna enligt den relevanta artikeln i förordningen.

20. För att underlätta snabba utbetalningar av innestående belopp meddelade kommissionen ofta de berörda medlemsstaterna informellt och utan dröjsmål när den tillfälliga indragningen hävts.

21. Kommissionen delar uppfattningen att om en klausul om tillfällig indragning har förts in i ett programdokument så skall denna tillämpas för alla de berörda fonderna, och att således inga utbetalningar skall ske förrän en eventuell tillfällig indragning hävts. Som revisionsrätten påpekar har trots allt ett antal utbetalningar verkställts medan de aktuella stöden i själva verket var tillfälligt indragna, även om det i några av dessa fall skedde alldeles innan indragningen hävdes. För den följande programperioden kommer rutiner att införas som förhindrar en upprepning av sådana misstag.

Förfaranden

22. Uppgifter om kontrollen av additionaliteten meddelas ofta medlemsstaterna vid övervakningskommittéernas möten, och återges i sammandrag i protokollen. Metodfrågorna diskuteras ofta vid informella "tekniska" möten som hålls av dem som ansvarar för dessa aspekter, i regel kort före eller efter själva kommittémötena.

Lägesrapport angående kontrollen av additionaliteten

Inledning

23. Det finns idag inget specifikt krav på att kommissionen regelbundet skall offentliggöra uppgifter om hur additionalitetsprincipen följs. Dessutom är en del av de uppgifter som sänds in av medlemsstaterna konfidentiella, och således inte lämpade för publicering. Det mesta av informationsutbytet i fråga om additionalitetsprincipen sker, som tidigare nämnts, i samband med mötena inom övervakningskommittéerna.

Perioden 1989-1993

24. För perioden 1989-1993 har flertalet medlemsstater sammanställt och redovisat de tabeller som behövs. När uppgifter har godkänts av kommissionen har den berörda medlemsstaten i regel meddelats om detta informellt i samband med övervakningskommittéernas möten.

28. Den granskning som revisionsrätten hänvisar till fullbordades i själva verket, men ledde inte till någon uppföljning eftersom uppgifter från medlemsstaterna saknades (se kommissionens kommentar under punkt 16).

Perioden 1994-1999

29. Kommissionen vill understryka att frågan om förhandsutvärdering av additionaliteten under perioden 1994-1999 faktiskt varit föremål för omfattande informationsutbyte, diskussioner och förhandlingar mellan kommissionen och medlemsstaterna.

30. Kommissionen har med gott resultat låtit medlemsstaterna ansvara för att förfarandena för att kontrollera additionaliteten skall bli mer öppna och tydliga. Om man jämför programperioden 1994-1999 med den föregående perioden 1989-1993 har också stora framsteg gjorts i fråga om att förbättra informationen om uppgiftskällor och metodfrågor.

31. Det är riktigt att de tabeller som illustrerar additionaliteten är svåra att jämföra mellan olika medlemsstater. Detta har främst två orsaker. Dels speglar tabellerna inte de betydande skillnader som finns mellan de olika medlemsstaternas utgifter i mål 1-regioner, vad gäller såväl politiska prioriteringar som organisation och strukturfondsmedlens relativa betydelse. Dels framgår det inte av tabellerna att kommissionen aldrig har uppmuntrat medlemsstaterna att ta upp 100 % av sina utgifter för regional utveckling i additionalitetstabellerna - en praxis som skulle ha medfört orimliga administrativa kostnader. Kommissionens främsta prioritet har varit att ta med så många identiska utgiftskategorier som möjligt i additionalitetstabellerna (såväl aktuella tabeller som referenstabeller), vilket kan innebära att vissa utgifter måste utelämnas.

32-35. Kommissionen medger att de uppgifter som sänds in av medlemsstaterna i fråga om halvtidskontrollen av additionaliteten varierar ganska betydligt mellan de olika målen. Detta beror till stor del på den betydande belastning på administrationen som det nuvarande kontrollsystemet utgör, och kommer definitivt att förbättras i och med det förenklade system som skall tillämpas under den nya programperioden.

37. Indikatorn för den offentliga sektorns bruttoinvesteringar såsom den beräknas enligt räkenskapssystemet avviker från den indikator för stödberättigande utgifter som ligger till grund för beräkningarna om additionalitet, och det är därför svårt att dra klara slutsatser av jämförelser mellan de båda indikatorerna. Det kan särskilt nämnas att större delen av utgifterna för mänskliga resurser (personalutgifter och besläktade) inte tas med i beräkningen av indikatorn för den offentliga sektorns bruttoinvesteringar.

38. Under nästa programperiod kommer kontrollen av additionalitet inom mål 2 och 3 (sammantagna) att grundas på utgifterna för aktiv arbetsmarknadspolitik och, om så är befogat, andra åtgärder som omfattas av artikel 11 i den nya strukturfondsförordningen. Kontrollen kommer emellertid även fortsättningsvis att bygga på de uppgifter som läggs fram av medlemsstaterna. Den harmoniserade databas för arbetsmarknadsstatistik som förbereds inom kommissionen kommer att tjäna som komplement till medlemsstaternas uppgifter.

Svårigheter som konstaterats och orsakerna till dessa

Utgifter som skall beaktas - sammanställningen av uppgifter

39-50. Kommissionen delar uppfattningen att kontrollen av additionaliteten bör fungera på ett så tydligt, enkelt och praktiskt sätt som möjligt. I kontakterna med medlemsstaterna har kommissionen således strävat efter lösningar som både är godtagbara och praktiskt genomförbara och som kan anpassas till specifika situationer, utifrån väl definierade minimikrav i fråga om metodik. I framtiden bör kontrollerna underlättas väsentligt med hjälp av det förenklade system som införs genom de nya förordningarna.

Överlappning av perioder

51-57. Kommissionen vill i detta sammanhang understryka att principen om additionalitet endast tillämpas på de nationella offentliga utgifterna och inte på strukturfondsutgifterna som sådana. Problemet med perioder som överlappar varandra och program som avslutas senare än beräknat har därför inte så stor relevans för kontrollen av additionaliteten. I praktiken påverkar denna överlappning av utgifter mellan olika programperioder inte bedömningen av additionaliteten på något betydande sätt. Den enda påverkan föreligger i de fall fördelningen över tiden av strukturfondsutbetalningarna i någon mån styr medlemsstatens egen utgiftsprofil. I de flesta medlemsstater har strukturfondsutbetalningarnas fördelning över tiden endast en marginell effekt. Vad slutligen avser kommissionens pragmatiska metodval för kontrollerna har detta som största fördel att det gör det möjligt att bedöma additionaliteten löpande i stället för med flera års fördröjning.

Utgångsläge och uppgifternas jämförbarhet

58-59. Den referensperiod som valts som utgångspunkt för bedömningen av additionalitet var ett resultat av överläggningar mellan kommissionen och medlemsstaternas myndigheter, och har alltså inte valts godtyckligt av medlemsstaterna själva. Målet för diskussionen var att komma överens om en referensperiod som var så aktuell och så tillförlitlig som möjligt, med hänsyn tagen till situationen i varje medlemsstat. Sverige hade exempelvis vid den aktuella tidpunkten ett budgetår som inte sammanföll med kalenderåret, och de senaste tillförlitliga uppgifterna, inklusive uppgifter från kommuner, var budgetåret 1991-92.

62. Även om den privata sektorn ibland investerar inom områden som traditionellt faller inom den offentliga sektorns ansvar förefaller det utomordentligt svårt att utvidga kontrollen även till privata investeringar. Sådana beräkningar skulle kräva att redovisningsuppgifter från privata företag sammanställdes och granskades - företag som för övrigt inte har någon skyldighet gentemot de nationella myndigheterna eller mot kommissionen att lägga fram alla de uppgifter som skulle vara relevanta.

Uppdelning av utgifterna per geografiskt område

64-68. Med tanke på att många av de områden som är stödberättigade enligt mål 2 och mål 5b är små, och budgetutgifterna för dessa områden ofta inte är tillgängliga separat, hade kommissionen inget annat val än att göra uppskattningar i dessa fall. Denna otillfredsställande situation är ett av huvudskälen till att kommissionen nu föreslagit en övergång till att använda sig av utgifterna för aktiv arbetsmarknadspolitik på nationell nivå, och att under programperioden 2000-2006 låta dessa siffror ligga till grund för kontrollen av additionaliteten i fråga om mål 2 och 3.

68. Gemenskapsinitiativen har inte omfattats av förhandskontrollerna på grund av den begränsade inverkan de har på budgeten, och eftersom medlen inte hade fördelats i det skede då förhandskontrollerna genomfördes.

Slutsats

69. Kommissionen delar revisionsrättens bedömning att principen om additionalitet som sådan är relativt enkel, medan tillämpningen av den medför vissa metodsvårigheter. I de flesta fall har svårigheterna kunnat övervinnas genom att kommissionen och medlemsstaterna i partnerskap enats om pragmatiska lösningar inom ramen för generella metodbestämmelser. När det gäller kontrollen av additionaliteten måste man också skilja på de olika målen för strukturfonderna, särskilt mellan mål 1 - som innefattar 70 % av de totala utgifterna - och övriga mål. I linje med principen om proportionalitet har kommissionen bedömt additionaliteten betydligt mer strikt inom mål 1 och mer flexibelt inom de andra målen, det sistnämnda för att undvika att lägga en orimlig administrativ börda på de nationella och regionala myndigheter som måste tampas med problemen med att få fram svårtillgängliga data. I detta sammanhang noterar kommissionen att de flesta av de svårigheter som belyses i revisionsrättens rapport gäller andra regioner än mål 1-regioner.

70. Kommissionen delar också uppfattningen att de sanktioner som idag kan tillämpas i fall där additionalitetsprincipen inte efterlevs - information till allmänheten samt tillfällig indragning av utbetalningar - är otillräckliga, och beklagar att dess förslag om att införa ett användbart sanktionssystem i den nya allmänna strukturfondsförordningen avvisades av medlemsstaterna, som ju i det här fallet samtidigt är lagstiftare och parter i fall som rör kontroll av additionaliteten. Kommissionens förslag gick som tidigare sagts ut på att koppla fördelningen av resultatreserven till kontrollen av additionaliteten.

71. Eftersom det är omöjligt att ta med alla offentliga utgifter i beräkningen måste kommissionen och medlemsstaterna anta en pragmatisk hållning och sträva efter godtagbara och praktiskt genomförbara lösningar som är anpassade till varje situation, inom ramen för väl definierade minimiregler. Kommissionen har aldrig försökt tvinga medlemsstaterna att redovisa 100 % av sina utvecklingsutgifter i additionalitetstabellerna, eftersom detta skulle ha lett till orimliga administrativa kostnader. I stället har medlemsstaterna uppmanats att ta med så många identiska utgiftskategorier som möjligt i de aktuella additionalitetstabellerna och referenstabellerna.

72. Kommissionen håller med revisionsrätten i bedömningen att det är lättare att kontrollera additionaliteten i medlemsstater som är i sin helhet stödberättigade enligt mål 1, som ju är det mål som omfattar den större delen av strukturfondsanslagen. Det faktum att uppskattningar måste göras i fråga om de mindre regionerna och områdena behöver inte i sig leda till otillförlitliga resultat. Under den kommande programperioden kommer dessa problem att minska betydligt på grund av det nya systemet för gemensam kontroll av additionaliteten för mål 2 och 3.

73. I frågan om att infoga additionalitetsaspekten i övervaknings- och utvärderingssystemen betonar kommissionen att täta kontakter hållits mellan kommissionens olika avdelningar och mellan kommissionen och de nationella myndigheterna i samband med övervakningskommittéernas möten. Kommissionen håller med om att samordningen mellan kommissionens olika avdelningar kan förbättras när det gäller bedömning av additionaliteten, och vissa steg har redan vidtagits för att uppnå detta mål. Man måste samtidigt inse att det aldrig helt går att undvika problem i situationer där kommissionens organisatoriska uppbyggnad gör att olika aspekter av samma ärende med nödvändighet handläggs av flera olika avdelningar - situationer som förvisso kan uppkomma även på många andra områden.

74. Generellt sett finns det ett behov av bättre information och statistik på regional nivå. Under de kommande åren förväntas situationen förbättras en hel del på grund av det nya Europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS 95), enligt vilket medlemsstaterna åläggs att lägga fram utvidgad och förbättrad regional ekonomisk statistik. I fråga om bedömning av additionaliteten kommer behoven av statistik på regional nivå att minska väsentligt under den kommande programperioden på grund av det nya systemet för bedömning av mål 2 och 3 tillsammans.

75. Enligt kommissionens bedömning kommer metoderna för att kontrollera additionaliteten under den kommande programperioden att bli såväl enklare som mer praktiska och konkreta. Många av de problem som revisionsrätten tar upp bör kunna lösas med hjälp av artikel 11 i den nya allmänna strukturfondsförordningen och genom den information som sändes ut till medlemsstaterna i augusti 1999. Kontrollfrekvensen kommer att minska och det totala antalet kontroller blir nu tre (förhandskontroll, kontroll efter halva tiden och i slutet av perioden), kontrollen av additionaliteten inom mål 2 och 3 kommer att ske på nationell nivå på grundval av utgifterna för aktiv arbetsmarknadspolitik, undantagen kommer bara att tillämpas vid förhandsbedömningen av referensnivån, och underlåtenhet att redovisa uppgifter för förhandsbedömningen av additionaliteten kommer att leda till försenat godkännande av programbesluten. Liksom tidigare kommer kommissionen och medlemsstaterna att sträva efter att i partnerskap finna pragmatiska lösningar som är anpassade till de enskilda målen och de enskilda medlemsstaterna.