Särskild rapport nr 15/2000

om Sammanhållningsfonden samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2000/C 279/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

SAMMANFATTNING

Sammanhållningsfonden har för perioden 1993-1999 tilldelats en total ram på 15150 miljoner euro (enligt 1992 års prisnivå) för att till 80-85 % av de offentliga utgifterna finansiera projekt på miljöområdet och projekt avseende transportinfrastruktur som genomförs i Grekland, Irland, Portugal och Spanien. Revisionsrätten har granskat kommissionens förvaltning av Sammanhållningsfonden och dess genomförande i medlemsstaterna, både i fråga om transaktionernas laglighet/korrekthet och vad gäller de åtgärder som vidtagits för att utvärdera deras ändamålsenlighet (se punkterna 1-5).

I slutet av perioden förelåg på det hela taget en jämn fördelning av anslag mellan områdena för miljö och transportinfrastruktur, främst vad gäller projekt avseende vägar och vatten. Det finansiella genomförandet tenderade att koncentreras till reglering av projekt som godkänts i början av perioden (se punkterna 6-13).

Genomförandet av det projektbaserade tillvägagångssättet, som utformats för att göra det möjligt för kommissionen att kontrollera Sammanhållningsfondens förvaltning gör det inte alltid möjligt att garantera att de föreslagna projekten är de mest effektiva innan kommissionen godkänner dem. Även om förvaltningen av Sammanhållningsfonden respektive ERUF tillhandahålls av samma ministerier, vilket i praktiken främjar en samordning av de båda instrumenten, prioriteras en optimal användning av de beviljade anslagen (se punkterna 21-24). Trots att hänsyn i allmänhet tas till hur väl utarbetade projekten är påverkas urvalet av projekt inom ramen för Sammanhållningsfonden av i vilken ordning de projekt som är föremål för stödansökan lagts fram, utan att någon verklig programplanering i samarbete med de berörda nationella myndigheterna planerats (se punkterna 29-30). Trots att kommissionens prövning av projektansökningarna i vissa fall präglats av betydande förseningar präglades vissa ansökningshandlingar av brister: ibland saknades viktiga uppgifter, ibland var dessa uppgifter otillförlitliga (se punkterna 31-37). Begreppet projekt har tillämpats på olika sätt i sammanhållningsländerna. Likaså kan beräkningsunderlaget för stödet från Sammanhållningsfonden variera när det gäller inkomstbringande projekt beroende på projektets beståndsdelar, och det existerar inte någon enhetlig eller uttömmande definition av dessa. Ibland har projekt som varit på väg att avslutas betraktats som nya projekt och således ansetts berättiga till stöd från Sammanhållningsfonden (se punkterna 38-48).

I motsats till stödet från strukturfonderna omfattas stödet från Sammanhållningsfonden av en klausul om villkorlighet. Tillämpningen av denna princip innebär att samfinansieringen av Sammanhållningsfonden är beroende av granskningen av budgetsituationen i mottagarländer med alltför stora offentliga underskott. Resultaten av denna granskning har inte lett till något ifrågasättande av stödet från Sammanhållningsfonden. Villkorligheten kan emellertid på kort sikt göra det svårt att förverkliga målen rörande investeringar och minskning av de offentliga underskotten och statsskulden (se punkterna 49-50).

Utvecklingen av ett projekt som finansieras av Sammanhållningsfonden sker i en cykel, under vilken kommissionen huvudsakligen deltar i de inledande och avslutande faserna. De mellanliggande faserna och deras finansiella konsekvenser borde kontrolleras bättre under samverkan mellan parterna. Revisionsrättens granskningar har visat på ett visst antal anomalier rörande utgifternas stödberättigande och redovisning, samt beträffande avslutandet av projekten. Kommissionen bör anslå mer medel till granskningar på platsen för att kunna upptäcka bristerna i förvaltningssystemen (se punkterna 51-70).

Vad gäller utvärderingen av Sammanhållningsfonden anlitade kommissionen en konsult som utvecklade en metod vilken grundades på olika makroekonomiska modeller. Även om de hade sina begränsningar har dessa modeller gett upphov till användbara resultat. Kommissionen bör säkerställa att detta instrument utvecklas samt att det används i större omfattning, så att man med dess hjälp kan nå fram till allmänna slutsatser. Av sammanhållningsländerna har endast Spanien och Portugal försökt utvärdera Sammanhållningsfondens effekter på nationell nivå. Spanien har ägnat sig åt Sammanhållningsfondens inflytande på nationell nivå och Portugal åt vissa projekt (se punkterna 71-84).

De kostnads- och intäktsanalyser som genomförs före godkännandet av projekten görs inte alltid lika noggrant och de beräkningsmetoder som de grundas på kan variera kraftigt beroende på de berörda förvaltarna. Indikatorerna är ibland alltför allmänt utformade för att möjliggöra en uppskattning av projektens faktiska effekter eller tillförlitliga jämförelser och mätningar (se punkterna 85-98).

Förbättringen på transportinfrastruktur- och miljöområdet i de mottagande länderna visar i kvalitativt hänseende på Sammanhållningsfondens effektivitet som instrument för uppnående av en större ekonomisk och social sammanhållning inom EU. På det kvantitativa planet visar de modeller som tillämpats att projekten haft gynnsamma effekter på de berörda regionerna, liksom på andra regioner och på den mottagande medlemsstatens ekonomi när det gäller sysselsättning, produktion, inkomster och investeringar. De visar även, om än mindre tydligt, på gynnsamma effekter på sammanhållningen och konvergensen (se punkterna 99-108).

Mot bakgrund av dessa positiva resultat bör kommissionen koncentrera sin förvaltning till planering på medellång sikt i syfte att åstadkomma en mer aktiv och sammanhängande programplanering samt förbättra instrumenten för makroekonomisk utvärdering av projekten och av Sammanhållningsfonden som helhet (se punkterna 109-117).

INLEDNING

Presentation av Sammanhållningsfonden

1. Sammanhållningsfonden, som föreskrivs i artikel 130d i Maastrichtfördraget och som föregicks av ett provisoriskt finansieringsorgan för sammanhållning, inrättades i maj 1994 genom rådets förordning (EG) nr 1164/94(1). Dess syfte är att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen i Europeiska unionen och den ger stöd till de medlemsstater vilkas bruttonationalinkomst (BNI) per invånare är lägre än 90 % av genomsnittet i gemenskapen och som har infört ett konvergensprogram, dvs. Grekland, Irland, Portugal och Spanien. Sammanhållningsfondens bidrag är i enlighet med artikel 6 i förordningen om fonden knutna till de makroekonomiska villkor som föreskrivs i artikel 104 i fördraget och som syftar till att undvika alltför stora underskott i de offentliga finanserna.

2. Till följd av ett beslut av Europeiska rådet i Edinburgh i december 1992 tillhandahåller Sammanhållningsfonden ett finansiellt stöd till ett belopp på 15150 miljoner euro enligt 1992 års prisnivå för perioden 1993-1999, vilket skall göra det möjligt att finansiellt stödja de mottagande medlemsstaterna vid genomförandet av enskilda investeringsprojekt av två slag:

a) Projekt på miljöområdet som bidrar till att å ena sidan uppnå målen för gemenskapens miljöpolitik vilka fastslagits i EG-fördraget, särskilt i enlighet med de direktiv som gäller på miljöområdet, å andra sidan till att de prioriteringar som fastslagits i åtgärdsprogrammet för miljön och en hållbar utveckling följs.

b) Projekt för transportinfrastruktur som syftar till att inrätta och utveckla transportinfrastruktur inom ramen för det transeuropeiska transportnätet (TEN) eller till att skapa tillträde till TEN.

3. En lämplig balans(2) måste åstadkommas mellan finansieringen av projekt avseende transportinfrastruktur och projekt på miljöområdet för hela perioden mellan 1993 och 1999. En beskrivning av fördelningen av de disponibla medlen från Sammanhållningsfonden för varje medlemsstat som erhåller stöd återfinns i bilagan till förordningen om fonden. Principen om samfinansiering mellan EU och förmånslandet tillämpas då Sammanhållningsfonden finansierar 80-85 % av de totala offentliga utgifterna för varje projekt.

4. Sammanhållningsfonden kännetecknas av ett projektbaserat tillvägagångssätt som bygger på tre huvudsakliga principer:

a) Endast kommissionen har befogenhet att godkänna projekten och bestämmelserna för deras genomförande, samt att bedöma den potentiella och verkliga effekten av deras genomförande. När dessa genomförts skall kommissionen även godkänna den slutliga genomföranderapporten. I detta sammanhang kan kommissionen biträdas av experter vilkas kompetens inte finns tillgänglig vid dess avdelningar.

b) När det gäller uppföljning och granskning har man för varje medlemsstat inrättat en övervakningskommitté som gör det möjligt att en eller två gånger om året behandla tekniska aspekter av vissa ändringar av finansieringsplanerna för projekten eller andra frågor av olika slag som särskilt rör löpande utbetalningar.

c) Det stödberättigande som definieras i artikel 3 i förordningen om Sammanhållningsfonden är vidare föremål för principer för utgifters stödberättigade inom ramen för projekt som erhåller stöd från Sammanhållningsfonden. Dessa principer, som meddelades mottagarländerna i maj 1998, tar hänsyn till de särskilda dragen hos detta instrument.

Granskningens omfattning

5. Det allmänna målet för revisionsrättens granskning har varit att granska å ena sidan kommissionens förvaltning av Sammanhållningsfonden och å andra sidan dess genomförande i medlemsstaterna. Förutom lagligheten och korrektheten hos de transaktioner som samfinansierats av Sammanhållningsfonden har undersökningen även bestått i en bedömning av effektiviteten och ändamålsenligheten hos de berörda projekten samt det komplementära förhållandet mellan de projekt som lyder under Sammanhållningsfonden och övriga strukturella åtgärder såsom Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF). Trots att granskningen varit avsedd som en direkt utvärdering av Sammanhållningsfondens effekt tar den hänsyn till vissa resultat som konstaterats av experter beträffande de resultat och effekter som uppnåtts med hjälp av Sammanhållningsfonden. Granskningen har genomförts vid kommissionens avdelningar och i fyra mottagarländer. Den har gällt ett urval på 37 av de 181 projekt som avslutades i början av 1998 eller som höll på att slutföras.

BUDGETGENOMFÖRANDE

Finansiell utveckling

6. En ursprunglig budget på 1,5 miljarder euro antogs 1993. Budgeten ökar varje år i takt med inflationsgraden så att Sammanhållningsfonden upprätthåller sitt värde i reella termer. 1999 fastställdes den till 2,6 miljarder euro. Sedan hänsyn tagits till de budgetmedel som överförts från föregående budgetår förfogade Sammanhållningsfonden 1998 över en budget på sammanlagt 2,8 miljarder euro för åtagandebemyndiganden.

7. I de tillämpningsföreskrifter som återfinns i förordningen om Sammanhållningsfonden understryks att betalningar för godkända projekt som omfattar två år eller mer utförs enligt följande bestämmelser:

a) Ett förskott på upp till 50 % av det anslagna beloppet för den första årliga utbetalningen betalas ut när beslut om beviljande av gemenskapsstöd har fattats.

b) Löpande utbetalningar får ske förutsatt att projektet på ett tillfredsställande sätt framskrider mot sin fullbordan och att åtminstone två tredjedelar av de utgifter som hänför sig till tidigare utbetalning har verkställts. Ingen av dessa utbetalningar får överstiga 50 % av beloppet för varje årlig del för vilken åtaganden gjorts. Vidare får det sammanlagda beloppet för löpande utbetalningar för samtliga betalningar inte överstiga 80 % av det totalt beviljade stödet. Denna procentsats får ökas till 90 % för viktiga projekt och i välgrundade fall.

c) Slutbetalningar av gemenskapsstöd skall verkställas under förutsättning att

- projektet, projektstadiet eller projektgruppen har genomförts i enlighet med dess mål,

- den slutliga ansökan om utbetalning överlämnas till kommissionen inom sex månader efter projektets, projektstadiets eller projektgruppens faktiska fullbordan,

- den slutliga rapporten överlämnas till kommissionen,

- medlemsstaten intygar för kommissionen att de uppgifter som lämnats i ansökan om utbetalning samt rapporten är korrekta.

Kommissionens betalningar görs vid den myndighet eller det organ som utsetts av medlemsstaten och sker i regel senast två månader efter att en godtagbar ansökan om utbetalning har erhållits.

8. Det finansiella stödet påbörjades den 1 april 1993, datumet för inrättandet av finansieringsinstrumentet för sammanhållning(3) som var i bruk till den 26 maj 1994, då förordningen om inrättandet av Sammanhållningsfonden trädde i kraft. Analysen av det finansiella genomförandet inom ramen för Sammanhållningsfonden är inte helt och hållet tillämplig förrän från och med 1995, vilket var det första hela året då de mekanismer som föreskrivs i förordningen för Sammanhållningsfonden tillämpades fullt ut.

9. De utgifter som skrivits in av kommissionen under budgetrubriken för Sammanhållningsfonden, som förvaltas av kommissionens generaldirektorat för regionalpolitik kännetecknas av att åtagandena och betalningarna systematiskt koncentreras till slutet av budgetåret, samt av en mycket begränsad finansiell verksamhet under det första kvartalet. Under perioden 1995 till 1998 gjordes åtaganden för i genomsnitt 38,9 % av de belopp för vilka åtaganden gjordes och betalningar för 47,7 % av de belopp som betalades för budgetåret under årets sista två månader, medan det första kvartalet visar ett genomsnitt på 18,3 % för åtagandebemyndigandena och 4,8 % för betalningsbemyndigandena.

10. Användningen av anslagen för Sammanhållningsfonden uppvisar även kraftiga variationer mellan de många beslut om godkännanden av projekt som fattades i början av perioden och ett minskat antal nya antagna projekt i slutet av perioden. 1998 minskade således åtagandena avseende nya projekt inom ramen för Sammanhållningsfonden kraftigt till förmån för projekt som godkänts under föregående år.

11. Som framgår av tabell 1återstår betydande belopp att reglera, vilket skapar stor osäkerhet rörande användningen av betalningsbemyndiganden inom ramen för budgetåret i fråga. Eftersom framtida finansiella rörelser avseende dessa belopp inte med säkerhet kan förutses förmår inte kommissionen tillräckligt tidigt på året fastställa beloppet för disponibla betalningsbemyndiganden för de nya projekten. Dessa utestående belopp riskerar för närvarande att hindra utbetalningen av förskott för nya projekt. Trots att bilaga II i förordningen om Sammanhållningsfonden, ändrad genom förordning (EG) nr 1265/1999, i princip bör göra det möjligt att bättre styra användningen av de årliga anslagen under perioden 2000-2006 kommer den inte att helt och hållet lösa det ovannämnda problemet för de budgetår under vilka perioden 1994-1999 kommer att avslutas.

Tabell 1

Översikt över genomförandet av budgeten för sammanhållningsfonden

>Plats för tabell>

Fördelning av medel per sektor

12. Bestämmelserna i artikel 10.2 i förordningen om inrättande av Sammanhållningsfonden föreskriver att en lämplig balans vad gäller gemenskapens finansiering skall råda mellan projekt på miljöområdet och projekt avseende transportinfrastruktur under hela perioden mellan 1993 och 1999. Tabell 2 som avser hela perioden 1993-1998 visar att en jämn fördelning av anslag mellan sektorerna på det hela taget genomförts väl, även om fördelningen av medel mellan de båda områdena under varje budgetår enligt de mottagande medlemsstaterna varit mycket ojämn. Denna differentierade fördelning av anslagen mellan de båda områdena kan förklaras med förekomsten av mycket omfattande projekt inom en bestämd sektor, av svårigheter i samband med offentliga avtal, av ett tämligen långsamt införlivande av miljödimensionen i programplaneringen av hållbar utveckling eller av den minskade skalan hos projekten på miljöområdet.

Tabel 2

Balans mellan transportprojekt och miljöprojekt

>Plats för tabell>

13. I övrigt visar tabell 3 över stödet från Sammanhållningsfonden per sektor att fördelningen av investeringar gynnar vissa typer av åtgärder, såsom vägprojekt och projekt avseende dricksvattenförsörjning eller behandling av avloppsvatten från städer till nackdel för andra åtgärder såsom järnvägs- och sjöinfrastruktur eller bevarande av naturtillgångar.

Tabell 3

Stöd från Sammanhållningsfonden per sektor - Totala åtagandebelopp per område för perioden 1993-1999

>Plats för tabell>

IAKTTAGELSER RÖRANDE FÖRVALTNINGEN AV SAMMANHÅLLNINGSFONDEN

Programplanering av projekten

14. Före det definitiva beslutet om beviljande av stöd från Sammanhållningsfonden måste kommissionen genomföra en grundlig utvärdering för att garantera att de godkända projekten håller hög kvalitet, särskilt i överensstämmelse med de kriterier som anges i artikel 10.5 i förordningen om Sammanhållningsfonden, vilken anger de viktigaste elementen som ligger till grund för kommissionens beslut, nämligen

- det berörda projektets ekonomiska och sociala fördelar på medellång sikt,

- de prioriteringar som fastställs av de mottagande medlemsstaterna,

- det bidrag som projekten kan utgöra till genomförandet av gemenskapspolitik på områdena miljö och transeuropeiska nät,

- projektens förenlighet med gemenskapens politik och deras överensstämmelse med övriga strukturella gemenskapsåtgärder,

- upprättandet av en lämplig balans mellan områdena miljö och transportinfrastruktur.

15. Vidare kan kommissionen om så är nödvändigt uppmana EIB att inom ramen för ett ramavtal som undertecknades den 15 december 1994 och som avser hela den period som omfattas av förordningen för Sammanhållningsfonden bidra till denna utvärdering på ett tekniskt och finansiellt plan för att bistå kommissionen i dess prövning av projekten och på detta sätt uppnå bästa möjliga kombination av finansieringskällor.

Brister i samband med prövningen av stödansökningar

16. Den dokumentära kontrollen av ärendena vid de behöriga avdelningarna vid kommissionen har visat att de väsentliga element som föreskrivs i reglerna och på vilka de enskilda besluten grundades inte alltid förekom i handlingarna och att kostnads-/effektivitetsanalyser, kostnads-/resultatanalyser och konsekvensanalyser av projektet inte utarbetades systematiskt eftersom den blankett som var avsedd för detta ändamål inte varit föremål för några förtydliganden avseende de metoder som skulle användas. Inte heller hade i alla fall alternativ till projektet undersökts och beaktats.

17. När det gäller vissa åtgärder inom ramen för de fyra projektgrupper som granskats i Spanien förfogade sålunda kommissionen inte alltid över närmare uppgifter beträffande platser och belopp.

18. I Portugal gjorde analysen av de kostnader och fördelar som var förbundna med ett projekt avseende infrastruktur det inte möjligt att bedöma projektets ekonomiska och sociala lönsamhet. När det gällde en annan stödansökan avseende miljöområdet togs ingen hänsyn till de möjliga inkomsterna eftersom kommissionen utan att ha genomfört någon finansiell analys drog slutsatsen att det var omöjligt att fastställa något samband mellan inkomsterna för det mottagande företaget, vars verksamhet bestod i vattenförsörjning, och den investering i företaget som finansierades av Sammanhållningsfonden och som huvudsakligen bestod i ersättning av ett flertal utslitna och ibland läckande vattenledningar i nätet. Trots att den gällande förordningen (792/93) på vilken finansieringen av projektet grundats inte innehöll några bestämmelser på detta område borde kommissionen i vissa fall ha tagit hänsyn till de möjliga inkomsterna i sin analys.

19. I Grekland utformas stödansökningshandlingar som avser miljöområdet av konsulter, som framför allt genomför de socioekonomiska studierna (kostnads-/intäktsanalys, ekonomisk och finansiell beräkning av internräntan och beräkningen av projektets effekter på skapandet av arbeten), ofta utan att genomföra besök hos den slutliga stödmottagaren. Inom ramen för de utförda kontrollerna har bristande samstämmighet konstaterats, framför allt

- förekomst av möjliga inkomster från ett projekt vilka förekommer i den socioekonomiska analysen men som inte beaktats vid fastställandet av en övre gräns för stödet från Sammanhållningsfonden,

- olika typer av kostnader i kostnads-/intäktsanalyserna för sektorsprojekt av samma slag betraktas som godtagbara av kommissionen. Vissa avser avgifter för hantering, andra inte, vilket inte ges någon förklaring. Indirekta utgifter för personal eller driftskostnader, exempelvis för elektricitet kan ingå i vissa projekt men inte i andra. De flesta av dessa uppgifter är ofta för överskattade eller inkorrekta,

- i samband med ett projekt i Kalamata (Grekland) har man i den socioekonomiska studien använt sig av uppgifter som hämtats från ett liknande projekt som genomfördes på Rhodos utan att detta någonsin ifrågasattes av de berörda parterna,

- de beräkningar av skapandet av arbeten som överlämnas tillsammans med projektansökningarna var ibland överdrivet positiva eller orealistiska.

20. Eftersom de förklarande och analytiska element som medföljer en projektansökan inte alltid är fullständiga eller tillförlitliga är kommissionen inte alltid i stånd att försäkra sig om att de föreslagna projekten är de mest effektiva innan man godkänner dem. Å andra sidan har det inte varit möjligt att inom ramen för de genomförda granskningarna identifiera de projekt som fått avslag av kommissionen eller att upprätta någon lista över orsakerna till att projekt som lagts fram av medlemsstaterna avslagits.

Samordning mellan Sammanhållningsfonden och ERUF

21. I alla Sammanhållningsfondens mottagarländer är det nationella systemet för genomförande av Sammanhållningsfonden fullständigt införlivat i ERUF:s nuvarande organisation. Det är ofta, exempelvis när det gäller Portugal och Irland, samma nationella administratörer som samtidigt är ansvariga för ERUF:s operativa sektorprogram och för Sammanhållningsfondens projekt inom samma områden. Denna koncentration av befogenheter till samma förvaltningsansvariga och ministerier gynnar i praktiken en samordning mellan Sammanhållningsfonden och ERUF, även om dessa båda instrument följer olika förvaltningsprinciper, av vilka den ena bygger på programplanering och den andra på förvaltning av projekt.

22. I allmänhet fungerar systemen för förvaltning och organisation på så sätt att det endast finns en liten risk för att man inte iakttar artikel 9 i förordningen om Sammanhållningsfonden, vilken berör ackumulering och överlappning mellan gemenskapsstödets finansieringskällor, dvs. att ingen utgiftspost samtidigt får uppbära stöd från Sammanhållningsfonden och strukturfonderna.

23. Det är nödvändigt för kommissionen att känna till de möjliga anknytningarna och synergierna mellan de projekt som finansieras av Sammanhållningsfonden eller av ERUF. I detta syfte föreskrivs uttryckligen i stödansökningsformulären för Sammanhållningsfonden att möjliga anknytningar till andra projekt som finansieras av gemenskapen skall anges. Det har likväl konstaterats att dessa formulär inte alltid ifyllts korrekt av de nationella myndigheterna.

24. Även om förvaltningen av Sammanhållningsfonden respektive ERUF genomförs vid samma ministerier prioriterar man likväl att på bästa möjliga sätt använda de anslag som tilldelats dessa båda instrument snarare än att uppnå den totala samstämmighet inom strukturpolitiken som de understöder.

Begränsningar på budget- och sektornivå

25. Det projektbaserade tillvägagångssättet har haft som mål att göra det möjligt för kommissionen att tillämpa strängare kriterier för urval av projekt, att bättre förstå de godkända projektens inverkan på den ekonomiska och sociala sammanhållningen och att till följd av detta förbättra kontrollen och öka insynen i Sammanhållningsfondens åtgärder samt deras kvalitet. Kommissionen skall sålunda spela en mer aktiv roll för uppbyggnaden av transeuropeiska transportnät och för skyddet av miljön.

26. Detta projektbaserade tillvägagångssätt har dock varit svårt att genomföra. När det infördes utarbetades projekten ibland under stor brådska och senare under genomförandet måste man beakta att det skedde en rättvis fördelning mellan sektorerna. Det faktum att projekten läggs fram vart och ett för sig vid olika tillfällen gör det svårt att jämföra dem och detta bidrar inte till genomförandet av ett urval i syfte att godkänna dem.

27. Inom ramen för en flerårig budgetram underrättar kommissionen de nationella myndigheterna om den preliminära årsbudgeten, som har en jämn fördelning mellan transportinfrastrukturer och miljö. De åtgärder som skall genomföras bestäms samtidigt på grundval av de allmänna riktlinjer som fastställts bl.a. i EG-fördraget och på grundval av en nationell strategi med egna prioriteringar inom ramen för de två berörda sektorerna.

28. Programplaneringen för de båda sektorerna i fråga har i allmänhet skett i olika takt. Området för transportinfrastrukturer kan i allmänhet hämta stöd från en lång erfarenhet vad gäller programplanering och har förfogat över projekt som varit tillräckligt väl utarbetade, medan erfarenheten på miljöområdet visat sig vara av senare datum. I majoriteten av Sammanhållningsfondens mottagarländer har således miljöprojektens godkännande försenats i jämförelse med projekten på transportinfrastrukturområdet.

29. På nationell nivå tas vid förfarandet för urval av projekt i allmänhet hänsyn till hur väl utarbetade projekten är i kvalitativt och kvantitativt hänseende, särskilt till hur långt framskridna projekten är. Vid förfarandet tas även hänsyn till i vilken ordning de projekt som stödansökningarna gäller läggs fram.

30. Även om en verklig programplanering av Sammanhållningsfonden som syftar till att på medellång sikt ge ett sammanhängande helhetsintryck av de åtgärder som man planerat att genomföra inte föreskrivits i förordningen skulle genomförandet av en sådan från kommissionens sida i samarbete med de berörda nationella myndigheterna ha gjort det möjligt för de mottagande medlemsstaterna att uppnå en bättre kvalitet i förvaltningen av stödansökningarna vad gäller effekter och strategi.

Projektens geografiska fördelning

31. Det finansiella gemenskapsstödet inom ramen för Sammanhållningsfonden riktas till de mottagande medlemsstaterna och inte till deras regioner. Ingen regional fördelning av det beviljade stödet föreskrivs och i enlighet med subsidiaritetsprincipen ankommer det på den nationella regeringen att välja ut ansökningar om finansiering av projekt som skall genomföras i de berörda regionerna och att efter kommissionens godkännande överföra anslag till dessa regioner.

32. Trots att de centrala administrativa strukturerna som ansvarar för Sammanhållningsfondens ärenden underlättar genomförandet av förfaranden för ansökan, övervakning och kontroll, kan olika behandling av projekt som förvaltas på central och regional nivå förekomma. I Spanien har således genom ett beslut av de nationella myndigheterna nivån för gemenskapens samfinansiering av projekt som lagts fram av den centrala förvaltningen fastställts till 85 %, medan de som förvaltas på regional nivå endast erhåller 80 %.

Förseningar vid godkännandet

33. I enlighet med artikel 10 i förordningen skall kommissionen fatta beslut om beviljande av stöd från ESF inom tre månader från och med mottagandet av ansökan från medlemsstaten. I praktiken respekteras inte alltid denna tidsfrist av kommissionen, vilket framgår av tabell 4, som visar en översikt över de kraftigaste förseningarna.

Tabell 4

Tidsåtgång för godkännande av ansökningar om projekt vid kommissionen

>Plats för tabell>

34. Analysen av systemet visar att en projektansökan bör handläggas av ministeriet för miljöfrågor eller av det ministerium som ansvarar för transportinfrastrukturer och därefter överlämnas till den nationella enhet som är ansvarig för Sammanhållningsfonden, vilken i sin tur skickar tillbaka den till kommissionen efter en sista kontroll, så att den kan bli föremål för ett enskilt beslut om godkännande från kommissionens sida. Etapperna i ansökningsförfarandet på nationell nivå regleras inte av några löpande beslutskriterier som garanterar att samtliga villkor för stöd från Sammanhållningsfonden är uppfyllda. Inte vid något tillfälle i det nationella beslutsförfarandet är heller de ansvariga nationella, sektoriella eller regionala myndigheterna i stånd att utvärdera de uppgifter som anges i projektansökan med hänsyn till eventuellt gemenskapsstöd.

35. På det nationella planet sker granskningen av varje ansökning i allmänhet ganska snabbt med tanke på framför allt följande aspekter:

a) Den övergång från en etapp till en annan som beskrivs i föregående punkt sker snabbt framför allt beroende på att kommissionen inte har delegerat någon befogenhet till den berörda medlemsstaten som tillåter denna att ens delvis godkänna en projektansökan.

b) De kontroller som görs på platsen av projektets beståndsdelar kan genomföras snabbt på nationell nivå.

c) Eftersom stödperioden räknas från det datum då medlemsstaten i fråga lägger fram projektansökan för kommissionen ligger det i medlemsstatens intresse att få ansökan inlämnad så snabbt som möjligt.

36. Kommissionen genomför en grundlig prövning av varje projektansökan under vilken man tar hänsyn till de viktigaste inslagen i projekten, samt till den utvärdering som i flertalet fall genomförs av EIB (se punkterna 14-15).

37. Tiden mellan datumet för inlämning av projektansökan från medlemsstaten i fråga och kommissionens godkännande av ansökan kan uppgå till så mycket som tre år, vilket ofta beror på begäran om ytterligare uppgifter. Tidsåtgången, som även kan ha sitt ursprung i medlemsstaterna, leder för de nationella förvaltarnas del med all säkerhet till en osäkerhet såväl under den inledande fasen för godkännande av projektet som rörande de eventuella ändringar som krävs.

Definitionen av projekt och projektfinansiering

38. Sammanhållningsfonden kan bidra till finansieringen av projekt eller projektstadier som är tekniskt eller finansiellt oberoende eller av projektgrupper som är förenade med en tydlig strategi och som bildar en sammanhängande enhet. I alla händelser får den totala kostnaden för ett projekt eller en projektgrupp i princip inte vara lägre än 10 miljoner euro. Denna definition av begreppet projekt har lett till svårigheter vad gäller tolkning och tillämpning, framför allt på miljöområdet, där projekten traditionellt är av mindre skala och ibland mer komplexa till sin utformning än på området för transportinfrastrukturer. På miljöområdet har projektgrupper i Spanien och Grekland sålunda godkänts generellt av kommissionen utan att samtliga element i delprojekten fastställts i förväg. Dessa element, liksom även ibland de särskilda bestämmelserna för projektet såsom tidsplanen eller beräkningen av kostnaderna, måste sedan preciseras av de ansvariga nationella myndigheterna.

39. I Irland hade vissa projekt (Dublin Ring Road, N3-N1 Section of the Northern Cross, Belview Harbour...) redan erhållit gemenskapsstöd inom ramen för strukturfonderna för förstudier, arbeten eller tidigare projektstadier innan de erhöll stöd från Sammanhållningsfonden på området för infrastruktur, trots att varken projektet eller projektstadiet tydligt identifierats. Det irländska projektet för Belview Harbour delades upp i fyra oberoende projekt som vart och ett för sig underskred den tröskel på 10 miljoner euro som föreskrivs i artikel 10.3 i förordningen. Vart och ett av dem bör således bli föremål för en separat kostnads-/intäktsanalys, samtidigt som en utvärdering i förväg av de fyra projekten hade varit lämplig.

40. I Grekland och Portugal har vissa projekt först erhållit gemenskapsfinansiering från strukturfonderna, särskilt Envireg, varefter de erhållit stöd från Sammanhållningsfonden utan att faserna i det berörda projektet tydligt har kunnat identifieras i finansiellt och tekniskt hänseende. De utgifter som samfinansierats av Envireg eller av Sammanhållningsfonden grundades ofta på ett och samma avtal och samma fysiska och finansiella plan som fastställts i specifikationerna och i vilken ingen skillnad gjordes mellan gemenskapens finansieringskällor.

41. Det existerar ingen fungerande definition av begreppen projekt och tekniskt och finansiellt separat stadium, såsom föreskrivs i artikel A, bilaga II i förordningen om Sammanhållningsfonden och i de fall där den existerar har den endast utarbetats av de berörda medlemsstaterna i enlighet med deras egna tolkningar eftersom kommissionen inte utfärdat några riktlinjer eller anvisningar på området. Denna avsaknad av en operativ avgränsning av projektet som nämns i artikel 1.3 i förordningen om Sammanhållningsfonden, får till följd att Sammanhållningsfonden ibland finansierar hela utgiftskategorier, enskilda delar av projekt eller en kombination av oenhetliga projekt, vilket försvårar all senare konsekvensbedömning.

Kalkylering av beräknade nettoinkomster

42. Revisionsrättens granskningar av beräkningsunderlaget för det belopp som kan finansieras av Sammanhållningsfonden har visat att det inte funnits någon metodologisk ram som gjort det möjligt att utföra en standardiserad beräkning, särskilt avseende likartade projekt, av de nettoinkomster som skall dras av från den övre gränsen för stödberättigande utgifter som kan samfinansieras av Sammanhållningsfonden.

43. I Irland kan beräkningen av nettoinkomster vara beroende av projektets syfte: om det rör sig om ett projekt som är avsett att användas i kommersiellt syfte beräknas beloppet för inkomsten. Om det däremot är avsett att användas i hushåll eller för offentliga ändamål tas ingen hänsyn till dess potentiella inkomster. Sammanhållningsfondens stöd till byggnaden av en motorväg skulle till exempel kunna omprövas om en vägavgift infördes senare. På samma sätt omfattar ett projekt för rening av avloppsvatten till förmån för lokalbefolkningen sällan inkomster som kan identifieras, medan samma projekt erhåller mindre omfattande finansiering av Sammanhållningsfonden då det genomförs till förmån för företag eller fabriker, vilket beror på möjligheten att identifiera de inkomster som skapats.

44. I Portugal grundades ett inkomstbringande projekt på transportområdet på en föga uttömmande analys av kostnader och fördelar som lagts fram av den projektansvarige. I övrigt drog kommissionen vid tidpunkten för projektets godkännande, utan att genomföra någon utförlig finansiell analys, slutsatsen att omfattningen av den trafik som skulle bli följden av utbyggnaden av motorvägen i fråga var obetydlig och de utgifter som denna skulle medföra endast marginella.

45. För projektet "Motorväg Pathe - del A och B - Kastro-Martino" i Grekland uppskattades nettoinkomsterna till 34 % av investeringskostnaderna, som innefattar räntan för ett lån från EIB och grundas på ett standardbelopp för driftskostnader på 12 miljoner grekiska drakmer (cirka 36400 euro) per kilometer utan några styrkande dokument.

46. Valet av element i den finansiella analys som används vid beräkningen av nettoinkomster varierar således beroende på förvaltarna. Vissa använder sig av en längre preliminär avskrivningsperiod än andra för ett projekt av samma slag. Andra tar upp beräknade bankavgifter som ytterligare likviditetskostnader och räknar inte med att någon gemenskapsfinansiering skulle kunna minska kostnaderna för projektet. De tekniska presentationerna av likartade projekt varierar likaså beroende på förvaltarna. I detta hänseende har kommissionen ännu inte utarbetat några riktlinjer som lägger tonvikten på de bästa metoderna på området i syfte att bidra till en viss harmonisering och homogenisering av den finansiella och tekniska analysen.

47. Även om ett projekt genomförs inom den offentliga sektorn måste det uppvisa en balans mellan finansiellt inflöde och utflöde för varje år, annars riskerar det att drabbas av brist på likvida medel. Få stödansökningar eller genomföranderapporter innehåller någon finansiell plan med beräkningar av inbetalningar och utbetalningar per år. Denna avsaknad av uppgifter försvårar beräkningen av rörelsekapital(4) eller av det därmed förbundna behovet av rörelsekapital(5) och gör det inte möjligt att försäkra sig om huruvida projektet är ekonomiskt bärkraftigt.

Godkännande av projekt som praktiskt taget redan fullbordats

48. Granskningarna har i vissa fall visat att projektet vid tidpunkten för kommissionens godkännande praktiskt taget redan fullbordats. Framläggande och godkännande av projekt som redan håller på att avslutats eller kanske till och med redan har avslutats är inte förenligt med principen om partnerskap. Denna princip innebär ett samråd mellan kommissionen och de behöriga myndigheterna på nationell, regional och lokal nivå avseende hela projektets eller projektstadiets förlopp, inklusive den därmed sammanhörande planeringen, genomförandet och den eventuella anpassningen, fullbordandet av arbetet och den praktiska tillämpningen av projektet. Revisionsrätten har för övrigt redan betonat(6) att de båda tillvägagångssätten, vilka består i presentation av både nya projekt och projekt som håller på att genomföras, får olika återverkningar. I det förra fallet råder en längre tidsfrist för projekten, medan det andra tillvägagångssättet gör det möjligt att använda gemenskapsstödet i snabbare takt. De båda tillvägagångssätten leder även till olika effekter vad gäller gemenskapsstödets inverkan, som är mera indirekt när det gäller projekt som redan håller på att genomföras eller avslutas.

Villkorlighet

49. I motsats till stödet från strukturfonderna regleras stödet från Sammanhållningsfonden av en villkorlighetsklausul. Enligt artikel 6 i förordning 1164/94 av den 16 maj 1994 om Sammanhållningsfonden är villkoret för samfinansiering av nya projekt eller nya projektstadier i länder med stora offentliga underskott att de mål som fastställts i rådets rekommendationer i enlighet med artikel 104c i fördraget respekteras. Tillämpningen av villkorlighetsprincipen ledde till att kommissionen genomförde en granskning av budgetsituationen för de sammanhållningsländer som har stora offentliga underskott. Var och en av dessa granskningar (som på våren gällde underskottet under det föregående budgetåret och på hösten budgetsituationen under innevarande år) visade att det årliga mål som rekommenderats av rådet beträffande budgetunderskott hade respekterats. Sammanhållningsfondens samfinansiering fortsatte alltså.

50. Villkorligheten kan dock på kort sikt försvåra genomförandet av de mindre framgångsrika medlemsstaternas olika makroekonomiska mål. Å ena sidan bör dessa länder genomföra väsentliga offentliga investeringar för att minska sin eftersläpning i utvecklingen och öka sin förmåga att skapa tillväxt och välstånd, såsom framgår av tabell 5. Å andra sidan måste de samtidigt minska sitt budgetunderskott och bibehålla kontrollen över statsskulden.

Tabell 5

Offentliga utgifter för investeringar

(Den offentliga förvaltningens bruttoinvestering i procent av BNP)

>Plats för tabell>

Ett projekts utvecklingscykel

51. Utvecklingen av ett projekt kan analyseras i termer av cykler, vilket gör det möjligt att bättre kontrollera dess förvaltning. När det gäller Sammanhållningsfondens projekt medverkar kommissionen huvudsakligen i början och slutet av perioden. I början, under den förberedande fasen inför beslutet om godkännande, skall kommissionen bedöma ett visst antal interna faktorer (planering, kostnadsberäkning, internränta, genomförbarhet, beräknat operativt resultat osv.) och faktorer utanför själva projektet (kostnads-/intäktsanalys, eftersträvad helhetsstrategi, synergi med andra projekt, nationella och regionala prioriteringar, lokalisering osv.). I slutet av perioden skall kommissionen försäkra sig om att projektet har avslutats, godkänna den slutliga genomföranderapporten och frigöra det slutliga restbeloppet.

52. Mellan dessa båda etapper kan ett visst antal omständigheter på ett genomgripande sätt förändra ett projekts utvecklingsprocess (oförutsedda händelser, överskridande av budgeten, förseningar, ofullständig ursprunglig planering, orealistisk planering, osv.). De tar sig uttryck i ändringar av det ursprungliga beslutet utan att kommissionen kunnat ingripa i förebyggande syfte för att rätta till avvikelserna. Kommissionen är tvungen att acceptera de förändringar som redan skett när det gäller investeringar, trots att man kunnat upptäcka dem på ett tidigare stadium genom bättre förståelse och tillräcklig kontroll av de faktorer som avgör projektens kostnader. Vidare leder det överskridande av den budget och den tidsplan som godkänts av kommissionen förutom till konsekvenser för projektens resultat och effekter till förbrukning av anslag, vilken blir till hinder för godkännandet av nya projekt. När ett projekt väl godkänts av kommissionen accepteras vidare senare ändringar av detta beslut utan att man tillämpar samma strikta metoder för bedömning som i början eller på ett djupare plan analyserar orsaken till ändringarna. Granskningen av de dokument som motiverar de begärda och beslutade ändringarna har inte alltid gjort det möjligt att identifiera de faktorer som orsakat dem eller samtliga lösningar som utarbetats.

53. Många sådana ändringar har konstaterats i flera fall, samtidigt som de berörda projekten likväl uppfyllde samma mål som de som ursprungligen antagits. Beträffande ett projekt i Argos i Grekland föreskrev kommissionens ursprungliga beslut en total kostnad på 751000 euro för byggnaden av vattenledningar på 20 kilometer, dvs. en genomsnittlig kostnad på 38 euro per meter. Efter en senare ändring av det ursprungliga beslutet infördes en ytterligare investering på 130000 euro för byggnaden av en reservoar och ledningarna förkortades till 10 kilometer, vilket innebar en kostnad på 62 euro per meter. En tredje ändring av beslutet ökade dessa ledningars längd till 72 kilometer till en kostnad av 993000 euro, vilket innebar en genomsnittlig kostnad på 14 euro och kostnaden för investeringarna i dessa ledningar uppgick slutligen till 1377000 euro, vilket gör att den genomsnittliga kostnaden blir 19 euro.

54. När det gäller uppföljning ger de genomföranderapporter om Sammanhållningsfondens projekt som medföljer ansökningarna om betalning i allmänhet få uppgifter om fortskridande, synergi eller om samordningen av dessa projekt och andra strukturåtgärder, även då dessa uppgifter finns tillgängliga i de berörda medlemsstaterna.

55. I samband med godkännandet av slutrapporterna, vilket möjliggör utbetalningen av det slutliga restbeloppet samt avslutandet av projektet, förekommer också förseningar vid kommissionens avdelningar, vilka dock är betydligt mindre omfattande än i projektets inledande fas. Perioden mellan framläggandet av den slutliga rapporten och betalningen kan omfatta upp till cirka ett år. Förfarandet för avslutande ger ibland upphov till slutliga genomföranderapporter i flera versioner, men även till flera betalningsansökningar i följd, utan att orsakerna till detta tydligt framgår av de handlingar som hänför sig till projekten.

Övervakningskommittéer

56. Om övervakningskommittéerna stadgas i artikel F, bilaga II i förordningen om inrättandet av Sammanhållningsfonden och de inrättades 1994. Företrädare för kommissionen, EIB, behöriga nationella myndigheter och ibland regionala eller lokala myndigheter deltar i sammanträdena. De granskar de pågående projektens fortskridande med hjälp av fysiska och finansiella indikatorer samt kontrollerar finansieringsplanernas överensstämmelse med projektens faktiska fortskridande. Om det förekommer kraftiga avvikelser från de ursprungliga planerna lägger de fram förslag till ändringar inför kommissionen. Vidare fattas beslut om beviljande av stöd av kommissionen utanför övervakningskommittéerna, eftersom de senare inte alltid informerats om situationen för de projektansökningar som befann sig under prövning av kommissionen.

Kontroller som genomförts av kommissionen

57. De kontrollbesök som genomförts av generaldirektoratet för regionalpolitik, som är ansvarigt för förvaltningen av Sammanhållningsfonden i enlighet med artikel 13 och artikel F i bilaga II i förordning (EG) nr 1164/94, har huvudsakligen haft som mål att skapa kontakter med de nationella och regionala myndigheter som är ansvariga för framläggandet och genomförandet av projekten, samt att ta itu med de olösta frågorna rörande vissa projekt. De är dock inte tillräckligt grundliga för att man skall kunna bedöma genomförandet av de olika projekten, deras fysiska genomförande eller huruvida det verkligen tas någon hänsyn till de iakttagelser som tidigare lagts fram. De kontroller som genomfördes på de i medlemsstaterna gällande systemen för förvaltning och intern kontroll 1996 och som visade på vissa brister har endast följts upp genom ett begränsat antal kontroller av relativt omfattande projekt som i detta syfte genomförts på de berörda systemen för ekonomisk förvaltning, utgiftsredovisningarna och det faktiska genomförandet.

58. De kontroller som genomförts av generaldirektoratet för ekonomistyrning pekar däremot på ett visst antal oriktigheter, såsom framgår av tabellerna 6 och 7, av vilka somliga senare rättats till. De typer av oriktigheter som påvisats (se tabell 6) har likaså bekräftats av revisionsrättens revisionsbesök. Dessa granskningsresultat visar att systemen för internkontroll fortfarande präglas av brister. Ansvaret för att garantera att gemenskapsmedel för Sammanhållningsfondens projekt används inom den fastställda ramen åligger främst kommissionen. Denna anslår dock inte tillräckliga medel till granskningar av Sammanhållningsfondens projekt för att till fullo kunna uppfylla detta åtagande.

Tabell 6

Typer av oriktigheter som påvisats vid kommissionens granskningar inom ramen för Sammanhållningsfonden

>Plats för tabell>

Tabell 7

Ej fullständig lista över oriktigheter som upptäckts av kommissionen vid dess kontrollbesök inom ramen för Sammanhållningsfonden

>Plats för tabell>

IAKTTAGELSER RÖRANDE DEN EKONOMISKA FÖRVALTNINGEN AV DE PROJEKT SOM GRANSKATS PÅ PLATSEN

59. Kommissionen meddelade, om än sent omsider, i syfte att främja insynen och tydliggörandet av de metoder som tillämpas för att bedöma utgiftsredogörelserna, de stödmottagande medlemsstaterna den 19 maj 1998 principerna för stöd till utgifter inom ramen för projekt som stöds av Sammanhållningsfonden. Dessa principer bygger på de regler som fastslås i formulären för berättigande till stöd från strukturfonderna, men tar dock hänsyn till de särskilda dragen hos Sammanhållningsfonden. Även om de inte leder till nya regler har dessa principer gjort det möjligt att skapa mer insyn i de kriterier för stödberättigande som utgiftsredogörelserna grundas på. Det fördröjda meddelandet av dessa stödkriterier kan förklara vissa anomalier som påträffats vid granskningsbesöken.

Utgifternas stödberättigande

60. I Grekland hade beträffande ett projekt i Argos de utgifter som det stödmottagande företaget ådragit sig för egen räkning inte attesterats. Den moms som kunde återfås och som uppgick till 145 miljoner grekiska drakmer (cirka 433000 euro) betraktades som stödberättigad när det gäller ett projekt i Thessaloniki. Ett visst antal utgifter som inte nämnts i beslutet om godkännande av ett projekt i Nafplio togs upp som stödberättigande utgifter till ett belopp av 87 miljoner grekiska drakmer (cirka 260000 euro). Vad gäller projektet för förbättring av infartsvägarna till Atens flygplats borde utgifter på 765000 euro som uppstod efter den tidsfrist som föreskrivits i det ursprungliga beslutet om projektet betraktas som icke stödberättigande.

61. I Irland hade utgifter för ett vattenförsörjningsprojekt i Limerick vilka gjorts före stödperioden från 1981 till 1992 och som uppgick till 395324,51 irländska pund (cirka 494155 euro) inför kommissionen redovisats som stödberättigande.

62. I Spanien har utgifter för moms som kan återfås för ett vattenförsörjningsprojekt i Palma de Mallorca, vilka uppgick till cirka 101 miljoner spanska pesetas (cirka 0,6 miljoner euro) upptagits i beloppet för utgifter som berättigar till stöd från Sammanhållningsfonden. Beträffande ett annat projekt på Balearerna har ytterligare arbeten till ett belopp på 13,2 miljoner spanska pesetas (cirka 77500 euro), vilka motsvarar utgifterna för en sandborttagningsmaskin, lagts till de utgifter som berättigar till stöd från Sammanhållningsfonden, trots att de inte nämnts i kommissionens beslut eller i någon senare ändring som meddelats av medlemsstaten till kommissionen. Beloppet för dessa ytterligare arbeten har inte fått några återverkningar på gemenskapsstödet.

Slutförandet av projekten

63. I Grekland hävdades i den tekniska slutrapporten om ett projekt i Argos att gamla vattenledningar på 72 kilometer ersatts, medan den granskning som utfördes på platsen visade på en mindre omfattning, nämligen 60 kilometer. I slutrapporten om ett annat projekt avseende en vattenpumpstation sades att den var färdigställd, medan granskningen på platsen visade att den varken var färdigställd eller funktionsduglig.

64. I Irland är de tekniska kontroller som utförs av de ansvariga enheterna inte föremål för någon kontroll som syftar till jämförelse med läget för det finansiella genomförandet och överensstämmelsen mellan förändringarna i de stödberättigande utgifterna och det fysiska genomförandet kontrollerades inte systematiskt.

65. Beträffande en grupp projekt som avsåg nyplantering av skog på Balearerna (Spanien) uppgick den stödberättigade kostnad som godkänts av kommissionen i dess beslut av den 28 juli 1997(7) till 3,68 miljoner euro, vilket kraftigt underskrider den gräns på 10 miljoner euro som nämns i artikel 10.3 i förordningen om Sammanhållningsfonden. I samband med ett annat projekt avseende reningsverk på Balearerna konstaterades vid granskningen på platsen att arbetet redan befann sig på ett framskridet stadium vid tidpunkten för ansökan om beviljande av stöd den 11 april 1995 och att två stationer av de fem som förordats redan var färdigställda vid tidpunkten för kommissionens godkännande av deras finansiering.

66. I Portugal uppvisade ett projekt som fullbordats och avslutats på området för transportinfrastrukturer fortfarande konstruktionsfel.

Redovisningens riktighet

67. I Irland är de utgifter som förklaras vara stödberättigade inom ramen för Sammanhållningsfonden ofta samma utgifter som planerats eller för vilka åtaganden gjorts, men som ännu inte betalats. En justering sker således i samband med senare redovisningar, vilket försvårar senare avstämningar av räkenskaperna. Det råder inte heller alltid fullständig överensstämmelse mellan de utgifter som den slutlige stödmottagaren faktiskt haft och som han betalat och de som redovisats för kommissionen för att kunna samfinansieras. Dessa skillnader som konstaterats vid granskningarna försvårar bestämningen av verfieringskedjan.

68. Vid granskningen av ett projekt på transportområdet som genomfördes i Grekland kunde samtliga stödberättigande utgifter som redovisats inte verifieras med motsvarande styrkande räkenskapshandlingar.

69. För ett miljöprojekt i Portugal som samfinansierats av Envireg och Sammanhållningsfonden var det inte möjligt att vid granskningen på platsen göra någon tydlig åtskillnad mellan de utgifter som täcktes av den ena eller den andra åtgärden. Detsamma gällde för de fysiska arbetena.

70. För ett projekt avseende ett fartygstrafiksystem på Teneriffa (Spanien) kunde ett belopp på 17698662 spanska pesetas (cirka 100000 euro), vilket motsvarade en betalningsorder från den slutlige stödmottagaren på platsen, inte motiveras med hjälp av något styrkande dokument, trots att det redovisades av avdelningen för ekonomisk planering vid ministeriet för offentliga arbeten.

UTVÄRDERING PÅ SAMMANHÅLLNINGSFONDENS VERKSAMHETSOMRÅDE

Makroekonomiska modeller

Modeller som utvecklats på kommissionens initiativ

Referensram och förvaltning av avtal

71. Förordningen om inrättandet av Sammanhållningsfonden fastslår att kommissionen regelbundet skall lägga fram en rapport om Sammanhållningsfondens ekonomiska och sociala effekter i de mottagande medlemsstaterna. Denna bestämmelse innebär att den projektbaserade metoden skall kompletteras av en mer övergripande analys av effekterna av de projekt som finansieras av Sammanhållningsfonden på variabler såsom tillväxt, sysselsättning och handel i de berörda ekonomierna och som tar hänsyn till dessa åtgärders kortsiktiga effekter på efterfrågan, vilka huvudsakligen märks under genomförandefasen, och medellångsiktiga och långsiktiga effekter på utbudet som kommer till uttryck från och med början av den operativa fasen.

72. För att kunna uppfylla dessa krav i förordningen har kommissionen ingått två avtal med en konsult. Det första som härrör från den 3 juli 1995 och omfattar ett belopp på 675965 euro bestod i utveckling av metoder för utvärdering av den makroekonomiska effekten av Sammanhållningsfondens projekt. Det andra, som ingicks den 1 april 1997 och omfattade ett belopp på 283500 euro, avsåg främst insamling av nya data för att kunna genomföra nya utvärderingar av projekten.

73. Specifikationerna för det första avtalet, vilka grundades på en genomförbarhetsstudie som gjordes 1994 av samma konsult och avsåg samma ämne, utformades enligt samma förordade struktur och samma urvalskriterier. Kommissionen ansåg inte att denna speciella situation medförde några problem. De till största delen redan kända modellmetoder som presenterats av de olika sökande inom ramen för anbudsinfordran betraktades alla av kommissionen som lämpliga för utvärderingen av projektens effekter, eftersom kommissionen inte hade antagit några särskilda kriterier för bedömning av dessa metoder. Kommissionen bestämde sig slutligen för den konsult som lagt fram ett av de dyraste erbjudandena och vars metod utmärkte sig genom sin originalitet, men vars användbarhet ännu inte belagts genom konkreta erfarenheter. Genom ett undertecknat men inte daterat tillägg till det första avtalet förlängdes tidsramen för utförandet av tjänsterna med tre månader, vilket innebar en total tidsram på 15 månader. Denna förlängning minskar i praktiken värdet hos de ursprungliga kriterierna för tilldelning eftersom det vid valet av anbud tagits särskild hänsyn till anbudsgivarens förmåga att avsluta analysen inom angiven tid (några straffavgifter för försening var för övrigt inte föreskrivna). Detta borde ha lett till en ändring av avtalet.

74. Det andra avtalet som undertecknades av kommissionen var en följd av ett förslag från samme konsult som föreslog en utvidgning av tilllämpningen av de modeller som skapats inom ramen för det första avtalet till att omfatta samtliga Sammanhållningsfondens åtgärder för att på kort, medellång och lång sikt kunna utvärdera projektens effekter på ekonomiska nyckelvariabler såsom inkomster, regional tillväxt, privata investeringar och sysselsättning.

75. Denna utvidgning av avtalet hade egentligen inte varit nödvändig eftersom det första avtalet redan föreskrev att kommissionen skulle förses med ett lämpligt och användbart instrument (modeller och en databas) för att själv kunna bedöma effekterna av Sammanhållningsfonden. I själva verket fastslås det i de olika avtalen att samtliga resultat som uppdragstagaren kommit fram till liksom de erforderliga dataprogrammen och den databas som inrättats för detta ändamål är kommissionens egendom.

76. Utgifterna inom ramen för det första avtalet uppgick till 674403,98 euro. Granskningen av uppdragstagarens resekostnader har visat att kommissionen i flera fall betalat ut ersättning för flygresor i businessclass, trots att det i artikel 1a, bilaga IV i avtalet fastslås att ersättning betalas ut för resor till ekonomiklasspris. För det andra avtalet som undertecknades den 1 april 1997 och vars slutdatum för genomförande bestämts till den 31 mars 2000 har inga betalningar skett per den 31 januari 2000.

Uppfyllande av målen för utvärdering

77. I syfte att upprätta en sammanhängande ram för analysen av effekterna av Sammanhållningsfondens utgifter i de fyra berörda länderna tillämpade den konsult som nämns i punkt 72 en innovativ metod, vilken bestod i användningen av tre metoder som kompletterade varandra: autoregressiva vektorsmodeller (ARV), modeller för allmän jämvikt som kan beräknas på regional nivå (AJB) och dynamiska modeller för formell fördelning (DMFF). Dessa modeller presenteras närmare i bilagan.

78. Den analys som dessa modeller krävde skulle särskilt göra det möjligt att svara på följande frågor: Hur påverkar åtgärderna inom ramen för fonden tillsammans eller var och en för sig de fyra sammanhållningsländernas ekonomier? Hur påverkar dessa effekter de angränsande ekonomierna och gemenskapen i allmänhet? Vilka effekter får dessa åtgärder på den ekonomiska och sociala sammanhållningen i unionen?

79. DMFF-modellerna har inte använts för att direkt utvärdera effekterna av Sammanhållningsfondens projekt. De är inriktade på dynamiken i tillväxten och konvergensen i samtliga av de fyra sammanhållningsländernas regioner, samt i andra länder såsom Frankrike, Förenade kungariket och Italien, och används för att utreda frågor såsom tendenser till konvergens och divergens i den regionala inkomsten under en bestämd tidsperiod och dynamiken i den regionala fördelningen av inkomsterna. Analyserna hänför sig till perioden 1980-1990. De visar att de ökande skillnaderna förklaras av att grupper av grannregioner noterar en tillväxt som skiljer sig från tillväxten bland andra angränsande grupper och att resultatet i en region beror på angränsande regioner. Vidare skulle man vid en utvärdering av projekt inom ramen för Sammanhållningsfonden som genomförts under perioden 1993-1999 kunna ta hänsyn till resultaten av analysen av de offentliga och privata investeringarnas återverkningar.

80. Modellerna ARV och AJB har som mål att utvärdera effekterna av enskilda projekt ur olika perspektiv, i synnerhet effekterna på den region som direkt berörs, återverkningarna på andra regioner och ekonomin som helhet samt effekterna på sammanhållningen och konvergensen. Dessa modeller gör det möjligt att få fram kompletterande svar och deras respektive resultat är i allmänhet samstämmiga när de kan jämföras med varandra.

81. En mer fullständig tillämpning av dessa modeller hade varit på sin plats. Modellen ARV2, som i modellutformningshänseende är mer fullständig än ARV1, har endast använts i de spanska regionerna eftersom dessa kunnat ge mer uttömmande och utförliga uppgifter beträffande historiska tendenser. Likaså skulle modellen AJB, som bygger på en tydlig regional uppdelning, kunna användas för att analysera Sammanhållningsfondens konsekvenser för de regionala skillnaderna i sammanhållningsländerna. Dessa modeller har sina begränsningar när det gäller att utvärdera effekterna av miljöprojekt och lämpar sig bättre för projekt på området för transportinfrastruktur. Urvalet av projekt som analyserats med hjälp av dessa modeller gynnade för övrigt projekt på området för transportinfrastruktur.

82. Även om dessa modeller (ARV, AJB, DMFF) leder till intressanta och användbara analysresultat avseende sammanhållningsfondsåtgärdernas inverkan och därmed bidrar till en bättre förståelse av de därav följande effekterna, sker ingen verklig samordning mellan de modeller som används. Ingen av modellerna visar heller graden av inexakthet hos resultaten beroende på låg kvalitet eller bristande tillgänglighet hos de insamlade uppgifterna eller på begränsningarna i de metoder för extrapolering som använts. Kommissionen har inte genomfört någon avstämning av de resultat som erhållits med hjälp av dessa modeller eller den nödvändiga harmoniseringen av desamma i syfte att nå fram till allmänna slutsatser rörande Sammanhållningsfondens effekter på de fyra sammanhållningsländernas ekonomier. De resultat som erhållits separat med hjälp av varje enskild modell är i allmänhet positiva. Kommissionen borde säkerställa att detta instrument för makroekonomisk utvärdering av projekt förbättras samt att det används i större omfattning.

Modeller som utvecklats på medlemsstaternas initiativ

83. Endast Spanien har med finansiellt bidrag från Sammanhållningsfonden genomfört en studie av fondens totala makroekonomiska effekter på den nationella ekonomin. Den metod som används i denna studie, vilken lades fram i november 1995, byggde på användningen av tre modeller (Input/Output, Moisees och Hermin) (se bilaga).

84. Portugal genomförde regelbundet konsekvensbedömningar för större projekt som den nya bron över Tejo, huvudsakligen med hjälp av en input-output-modell. De övriga sammanhållningsländerna har inte gjort några särskilda studier på nationell eller regional nivå av de makroekonomiska effekterna av projekten eller av själva Sammanhållningsfonden.

Kostnads-/intäktsanalys

85. Vid granskningen av de projekt som lagts fram av de berörda medlemsstaterna hör kostnads-/intäktsanalysen till de huvudsakliga kriterierna för beslut om beviljande av gemenskapsstöd. Kommissionen kan vid behov ta hjälp av Europeiska investeringsbanken vid bedömningen av projekt (se punkt 15). På området för transportinfrastruktur grundas kostnads-/intäktsanalyserna i allmänhet på lång erfarenhet och väl utvecklade metoder som framför allt gör det möjligt att kvantifiera samtliga erforderliga parametrar.

86. På miljöområdet har däremot svårigheten att kvantifiera de förväntade vinsterna ofta lett till att medlemsstaterna använt sig av metoder av kvalitativ snarare än kvantitativ karaktär.

87. Om kostnads-/intäktsanalysen bedöms som otillräcklig eller föga övertygande av kommissionen kan denna begära kompletterande uppgifter eller utvidgade analyser av medlemsstaterna, vilka kan leda till att de berörda projekten omdefinieras eller till och med att vissa projekt nekas gemenskapsfinansiering. Sålunda har omfattningen av vissa projekt, exempelvis ett projekt avseende dricksvattenförsörjning i Grande Porto och ett annat avseende dammbyggnad i Enxoé (Portugal), ändrats efter fördjupade kostnads-/intäktsanalyser.

88. Granskningen av kostnads-/intäktsanalyserna har visat att bearbetningen och beräkningen av de socioekonomiska variablerna trots de ansträngningar som gjorts av kommissionen på området, särskilt genom offentliggörandet av en kostnads-/intäktsanalys för de större projekten inom ramen för gemenskapens regionalpolitik i juni 1997, kan variera kraftigt mellan enskilda projektledare inom samma sektor och i samma medlemsstat.

89. De grundläggande begreppen på området för kostnads-/intäktsanalys (diskonterat nettovärde, intern räntabilitet, diskonto, fasta och löpande priser, skatteaspekter, känslighetsanalys(8), osv.) uppfattas inte alltid på samma sätt av de olika aktörerna. De yttre faktorerna utvärderas och kvantifieras ofta inte i tillräcklig grad. Utvärdering av genomförbarhet, risker eller alternativ övervägs sällan. Dokumenteringen av de socioekonomiska kostnaderna och fördelarna är ofta ofullständig och i vissa fall beaktas endast de finansiella aspekterna. Vidare åtföljs kostnads-/intäktsanalyserna inte alltid av exakta och utförliga uppgifter som framför allt skulle göra det möjligt att kontrollera deras tillförlitlighet.

90. Beträffande projektet "Vattenledningsnät i Lissabon" var det således inte möjligt att fastställa något samband mellan den slutlige stödmottagarens intäkter från samtliga nät och den investering som finansierats av Sammanhållningsfonden. För projektet "reningsverk för framställning av dricksvatten och saltborttagningsanläggning på Ibiza" beräknades vattenpriset 1994 till 95 ESP/m3 (cirka 0,48 euro/m3) i kostnads-/intäktsanalysen, medan det verkliga priset uppgick till 213,84 ESP/m3 för 1997 (cirka 1,07 euro/m3). I kostnads-/intäktsanalysen för projektet för vattenförsörjning i Limerick tas ingen hänsyn till inkomsterna från den privata sektorn, vilka 1997 uppgick till 1,2 miljoner irländska pund (cirka 1,6 miljoner euro). För samma projekt beräknas internräntan på grundval av en 25-årsperiod, trots att livslängden för anläggningar som uppförts inom projektets fastställts till 50 år. Beträffande projektet "Tralee landfill site" har endast de finansiella aspekterna beaktats i kostnads-/intäktsanalysen, medan de socioekonomiska aspekterna förbisetts. För projektet "Belview Rail Crossing" har internräntan inte beräknats. Det anges endast att projektet förväntas innebära ekonomiska fördelar i form av tidsvinster, utan att dessa fördelar kvantifieras.

91. I kostnads-/intäktsanalysen för projektet "motorväg Pathe-bro F" uppskattades investeringskostnaden till cirka 4 miljoner euro, medan det byggnadsavtal som undertecknats uppgick till cirka 2,3 miljoner euro.

92. Dessa olika uppfattningar och tolkningar rörande utförandet av kostnads-/intäktsanalyserna leder till resultat som skiljer sig åt beroende på vilka hypoteser som tillämpas och kan resultera i en felaktig bedömning av fördelarna och nackdelarna med ett projekt i förhållande till andra projekt. Kommissionen bör med detta i åtanke utarbeta tydligare riktlinjer på området i syfte att åstadkomma en tillnärmning av de metoder som tillämpas, särskilt beträffande de oumbärliga uppgifter som skall medfölja kostnads-/intäktsanalyserna för att göra det möjligt att kontrollera deras tillförlitlighet och säkerställa deras jämförbarhet.

Indikatorer

93. De indikatorer för projekt inom ramen för Sammanhållningsfonden som angetts av de nationella myndigheterna är ofta samma indikatorer som används för ERUF. Vissa av dessa indikatorer som härrör från ERUF ingår i en allmän ram för åtgärder av programplaneringstyp, vilka ingår i ett särskilt sammanhang och omfattas av ett allmänt mål som är uppdelat i ett visst antal specifika mål som vid genomförandet av fleråriga åtgärder utmynnar i operativa mål som infogas i en rad sammanhängande prioriteringar. De har inte alltid fördjupats eller förbättrats för att anpassas till de särskilda kännetecknen för Sammanhållningsfondens projekt och i synnerhet till de båda berörda områdena (transportinfrastrukturer och miljö).

94. Vidare är de indikatorer som används inom ramen för Sammanhållningsfonden ibland alltför allmänt utformade eller otillräckligt detaljerade för att man skall kunna genomföra någon verklig kontroll av projektets fortskridande i syfte att kvantifiera dess effekter och resultat. Vissa sammanhållningsländer som Portugal har på eget initiativ utvecklat och infört blanketter för uppföljning en gång per kvartal eller halvår, i vilka det fastslås vilka uppgifter som krävs för att man skall kunna erhålla nödvändiga upplysningar om genomförande, resultat och effekter, samt motsvarande indikatorer. Dessa försök som syftar till att förbättra indikatorerna inom ramen för Sammanhållningsfonden på nationell nivå härrör från vissa av de ansvariga myndigheterna och har inte harmoniserats eller nått allmän spridning i sammanhållningsländerna.

95. Kommissionen borde se till att utarbeta mer relevanta indikatorer som är särskilt avpassade för sektorsinriktade projekt inom ramen för Sammanhållningsfonden eller förbättra de redan existerande indikatorerna utan att göra uppföljningsmetoden onödigt tungrodd i syfte att göra det möjligt att i kvantitativa termer beskriva förbättringarna i de respektive sektorerna, att bidra till en hållbar utveckling samt att göra jämförelser inom samma sektor.

Utvärdering av avslutade projekt

Kommissionen

96. Vad gäller avslutade projekt skall kommissionen och de mottagande medlemsstaterna i enlighet med artikel 13 i förordningen om inrättandet av Sammanhållningsfonden utvärdera det sätt på vilket projekten genomförts, samt den potentiella och faktiska effekten av genomförandet för att utvärdera huruvida de ursprungliga målen kan uppnås eller har uppnåtts. Kommissionen valde i detta syfte ut två externa konsulter på grundval av anbudsinfordringar. Dessa utvärderingar i efterhand av enskilda avslutade projekt, som omfattar cirka 120 projekt vilka är jämnt fördelade mellan de båda områdena i fråga, skall genomföras under loppet av en treårsperiod. De utvärderingar i efterhand som redan genomförts har visats sig vara mycket användbara, särskilt när det gällt att bättre definiera resultatindikatorerna för de båda områdena i samband med genomförandet av åtgärder inom ramen för Sammanhållningsfonden under nästa period.

Medlemsstaterna

97. Ingen medlemsstat har ännu genomfört några utvärderingar av avslutade projekt i efterhand. Portugal har främst gjort en första utvärdering av skapandet av arbetstillfällen projekt för projekt, vilken sammanställdes 1997 och har även påbörjat en utvärdering i efterhand, medan man i Grekland genomförde en utvärdering av förvaltningen av projekten och kvaliteten på arbetet mellan 1995 och 1996.

98. Cirka 100 avslutade projekt i sammanhållningsländerna har granskats på kommissionens initiativ i syfte att utvärdera deras effekter på miljön. Det rör sig dock inte om några utvärderingar i efterhand.

SAMMANHÅLLNINGSFONDENS EFFEKTER

Kvalitativa effekter

99. Analysen av tendenserna i de fyra sammanhållningsländerna pekar på positiva resultat under perioden (1994-1999) vad gäller transportinfrastrukturer och miljö, som tillhör Sammanhållningsfondens åtgärdsområden på vilka det uppnåtts betydande framsteg när det gäller minskning av skillnader i förhållande till övriga unionen.

100. I Grekland fördubblades antalet städer som omfattas av ett system för vattenberedning mellan 1993 och 1999, och 1999 omfattades 71 % av befolkningen av sådana system. I Irland ökade andelen avloppsvatten i stadsområden som renats i enlighet med unionens normer från 20 % 1993 till 80 % 1999. I Portugal ökade andelen av befolkningen som var ansluten till ledningssystem för dricksvatten från 61 % 1989 till 95 % 1999, och den del av befolkningen som hade tillgång till avloppsnät ökade från 55 % 1990 till 90 % 1999. Avsevärda ansträngningar har även gjorts för att bidra till utvecklingen av strategiska vägnät i sammanhållningsländerna, framför allt för att minska effekterna av trafiken i bostadsområden, graden av miljöförstöring och buller, trafikanternas restid samt förbättra säkerheten på vägarna.

101. Det stora antal projekt som granskats visar att Sammanhållningsfonden deltar i flera olika typer av ekonomisk verksamhet. Projektet avseende ett fartygstrafiksystem för övervakning och kontroll av sjötrafiken (stöd från Sammanhållningsfonden 8,3 miljoner euro) i Spanien gör det framför allt möjligt att bättre förebygga sjöolyckor och havsföroreningar. I Grekland har moderniseringen av ledningssystem för dricksvatten och avloppssystem, särskilt i Aten (stöd från Sammanhållningsfonden: 125 miljoner euro), förbättrat livskvaliteten för invånarna och främjat utvecklingen av strukturer för turism. I Irland har utbyggnaden och moderniseringen av transportinfrastrukturer, exempelvis Dublinringen (stöd från Sammanhållningsfonden: 20 miljoner euro), på ett allmänt plan stärkt säkerheten, minskat restiderna och underlättat förbindelserna mellan Irland, Frankrike och Förenade kungariket. Vasco da Gama-bron över Tejo i Portugal, för vilken den totala kostnaden uppgår till 603 miljoner euro, har erhållit ett stöd från Sammanhållningsfonden på 311 miljoner euro, lån från EIB på 41500 miljoner portugisiska escudos (cirka 207 miljoner euro) och 24,8 miljoner tyska mark (cirka 13 miljoner euro). Den är ett av de mest omfattande byggnadsverk som uppförts i Europa under de senaste åren. Förbättringen av vattenförsörjningen i Algarve (stöd från Sammanhållningsfonden: 45 miljoner euro) bidrar till att täcka ett ökande behov av dricksvatten som blivit följden av utvecklingen på turismområdet, samtidigt som man undviker ett överutnyttjande av grundvattenreserverna.

102. I den första rapporten om sammanhållningen från 1996(9) betonas för övrigt Sammanhållningsfondens positiva roll som instrument för främjande av en starkare ekonomisk och social sammanhållning inom EU.

Kvantitativ utvärdering

103. Med hjälp av de modeller som nämns i punkt 77 (se tabell 8) har man erhållit utvärderingsresultat avseende de makroekonomiska effekterna vad gäller projektens effekter på den berörda regionen, på medlemsstatens ekonomi samt på sammanhållningen och konvergensen.

Tabell 8

De viktigaste resultaten enligt modellerna ARV 1, ARV 2 och AJB

De viktigaste resultaten enligt modellen ARV 1

>Plats för tabell>

Effekter av projekt för transportinfrastrukturer i Spanien under perioden 1993-1999 enligt modellen ARV 2

>Plats för tabell>

Effekter på kort, medellång och lång sikt av Sammanhållningsfonden (modellerna AJB)

>Plats för tabell>

Projektens effekter på den berörda regionen

104. Det är i synnerhet värt att peka på de positiva effekterna vad gäller skapandet av arbetstillfällen och minskning av arbetslösheten, samt på produktionen och realinkomsten. Den ökning av realinkomsten som uppnåtts med hjälp av modellen AJB är ibland betydligt mindre än vad som beräknats med hjälp av ARV-modellerna (ringleden i Madrid, motorvägen i Rias Bajas). Vad gäller investeringar i form av privat kapital kan det ibland förekomma att utvecklingen av sammanhållningsfondsprojektet, beroende på vilken modell som används, leder till att dessa investeringar minskar eller ökar (motorvägen i Rias Bajas i Spanien).

Projektens effekter på andra regioner och medlemsstatens ekonomi

105. När det gäller enskilda projekt får modellen ARV2, som endast använts i Spanien, samma slags effekt på andra regioner och på ekonomin som helhet som i den aktuella regionen när det gäller skapande av arbetstillfällen och minskning av arbetslösheten, produktionen, realinkomsten samt investeringar i form av privat kapital. Enskilda projekts effekter på medellång och lång sikt, vilka beräknas med hjälp av modellerna AJB och rör medlemsstatens ekonomi som helhet, har likaså visat sig gynnsamma. Konstaterandet i punkt 104 rörande samstämmigheten mellan modellerna VAR och AJB beträffande ökningen av realinkomsten gäller även för ekonomin som helhet.

106. Utvärderingen av Sammanhållningsfondens effekter på den spanska ekonomin som helhet, vilken genomförts med hjälp av de modeller som nämns i punkt 83, leder huvudsakligen fram till följande slutsatser:

a) Av modellen Input/Ouput Leontief framgår att Sammanhållningsfondens investeringar leder till en gynnsam effekt i form av en ökning på 0,3 % av det årliga bruttoförädlingsvärdet och att ett arbetstillfälle/år skapas för varje belopp på 4,23 miljoner spanska pesetas (cirka 0,02 miljoner euro) som investeras i Sammanhållningsfondens projekt, vilket i genomsnitt skulle motsvara 40000 nya arbetstillfällen per år.

b) Modellen Moisees å sin sida visar att investeringar inom ramen för Sammanhållningsfonden skulle leda till en ökning av BNP med cirka 0,1 % och bidra till skapandet av sysselsättning med cirka 20000 arbetstillfällen per år.

c) Modellen Hermin visar en årlig ökning av BNP på cirka 1 % och uppskattar att investeringar inom ramen för Sammanhållningsfonden skulle kunna skapa cirka 130000 arbetstillfällen per år.

Projektens effekter på sammanhållningen och konvergensen

107. Modellen ARV1 gör det inte möjligt att direkt beräkna i vilken omfattning Sammanhållningsfondens projekt minskar eller ökar de regionala skillnaderna i sammanhållningsländerna. På vissa punkter visar den att en ökning av de offentliga investeringarna i Spanien leder till en kraftig ökning av de privata investeringarna både i de rikaste och fattigaste regionerna, medan ökningen är mindre i regioner med en genomsnittlig välståndsnivå. Effekterna på sysselsättningen är däremot koncentrerade till de rikaste regionerna och till genomsnittsregionerna. I Grekland är ökningen av de privata investeringarna mer omfattande i de fall där projektet riktas till de fattigaste regionerna medan offentliga investeringar i de rikaste regionerna i Portugal ger upphov till de mest omfattande privata investeringarna.

108. Modellen ARV2 innehåller de uppgifter som krävs för att analysera sammanhållningsfondsprojektens bidrag till den regionala sammanhållningen i Spanien. Resultaten vad gäller produktion, sysselsättning och arbetslöshet i regionerna och för ekonomin som helhet kan användas för att beräkna den regionala konvergensen i termer av BNP och på arbetsmarknaden. Så har emellertid inte skett. En simulering som gjorts med ett teoretiskt projekt har lett fram till slutsatsen att det produktionstillskott som åstadkoms genom en euro är större i de rika regionerna än i de fattiga, vilket huvudsakligen beror på regionala skillnader i förhållandet mellan investerat kapital och avkastning.

SLUTSATSER

109. Sammanhållningsfonden är ett finansiellt instrument som enligt fördraget huvudsakligen är avsett att främja den ekonomiska och sociala sammanhållningen. Stödet från Sammanhållningsfonden har obestridligen lett till mycket positiva återverkningar i de mottagande medlemsstaterna. Det har gjort det möjligt att i dessa länder förbättra användningen av direktiven på miljöområdet och situationen vad gäller transeuropeiska nät och deras tillgänglighet.

110. Trots dessa positiva resultat borde kommissionen förbättra vissa aspekter av detta system för att öka ändamålsenligheten: en ekonomisk förvaltning som lämpar sig bättre för en mer aktiv programplanering för projekt på medellång sikt, en bättre kontroll av projektens faser, en tydligare definition av begreppet projekt, enklare förfaranden för godkännande, en mera strikt programplanering och uppföljning, fullständigare utvärdering av effekterna och ett mer långtgående partnerskap med de mottagande länderna.

111. Vad gäller den ekonomiska förvaltningen av Sammanhållningsfondens projekt borde kommissionen införa en bättre kontroll av utvecklingen av de utestående beloppen för åtaganden från föregående budgetår så att de inte överstiger det årliga belopp som tagits upp i budgeten som betalningsbemyndiganden för budgetårets åtaganden. På så sätt hindras inte förskottsutbetalningar för nya projekt under budgetåret.

112. Förvaltningen av projektcykeln, som för närvarande huvudsakligen kontrolleras av kommissionen i början och slutet, bör i samarbete med medlemsstaterna utvecklas med större omsorg.

113. Vad gäller projektbegreppet, projektets stadier och grupperingen av projekt bör kommissionen se till att ge en operativ definition av dessa för att de skall kunna tillämpas enhetligt och otvetydigt i samtliga sammanhållningsländer.

114. För att skynda på förfarandet för godkännande av vissa projekt bör kommissionen införa enklare förfaranden både före (projektansökan) och efter (slutrapport) beslutsförfarandet, särskilt genom att tydligare fastställa vilka beslutskriterier som skall tillämpas och sålunda göra det möjligt att tillämpa och kontrollera dem inom varje förvaltning i den berörda medlemsstaten.

115. Även om Sammanhållningsfonden använder sig av ett projektbaserat tillvägagångssätt som baseras på en analys av fördelarna och nackdelarna med varje projekt borde samtliga dessa projekt som godkänts av kommissionen inlemmas i ett sammanhängande medellångsiktigt helhetsperspektiv. En sådan programplaneringsprincip skulle ge mer insyn i hur Sammanhållningsfonden samordnas och sammanlänkas med samt kompletterar andra gemenskapsinstrument och gemenskapsprogram, särskilt ERUF, samt garantera en mer harmonisk ekonomisk och social utveckling.

116. Kommissionen bör förstärka sina kontroller inom ramen för Sammanhållningsfonden eftersom dessa visat sig otillräckliga på detta område.

117. Beträffande effekterna visar en kvalitativ utvärdering av de granskade projekten att Sammanhållningsfonden bidrar till att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen. Vidare har tillväxttakten i vissa sammanhållningsländer varit hög. På grund av det projektbaserade tillvägagångssättet är det svårt att åstadkomma en fullständig och allmän bedömning av Sammanhållningsfonden ur makroekonomisk synvinkel, även om positiva resultat kunnat påvisas vad gäller vissa projekt av betydande omfattning. Kommissionen bör förbättra instrumentet för makroekonomisk utvärdering av projekt och använda sig av det i större omfattning.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 6 juli 2000.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Rådets förordning (EG) nr 1164/94 av den 16 maj 1994, EGT L 130, 25.5.1994.

(2) I ett meddelande till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén från 1995 (KOM(95) 509 slutlig) har kommissionen klargjort sin inställning vad gäller denna balans. Kommissionen anser att en fördelning på 50/50 mellan miljöprojekt och transportprojekt bör eftersträvas för hela perioden under medverkan av medlemsstaterna. Detta mål bör dock inte tolkas alltför strikt, utan en viss flexibilitet bör garanteras för att man skall kunna ta hänsyn till speciella situationer.

(3) Redan i en särskild rapport om finansieringsinstrumentet för sammanhållning som offentliggjordes i EGT C 59, 8.3.1995 påpekades åtskilliga brister i samband med genomförandet av detta instrument.

(4) Rörelsekapital används för att bedöma risken för konkurs och huruvida företaget är i stånd att uppfylla sina åtaganden. Det kan beräknas på två sätt. Det ena ger resultatet:

rörelsekapital = omsättningstillgångar för mindre än ett år - kortfristiga skulder för mindre än ett år

eller

rörelsekapital = anläggningstillgångar för mer än ett år - långfristiga skulder för mer än ett år.

Rörelsekapitalet används för att visa i vilken utsträckning de medel som finansierar tillgångarna står till företagets förfogande under en period som är minst lika lång som perioden för de finansierade tillgångarna.

(5) Behovet av rörelsekapital beräknas i allmänhet på följande sätt:

Behov av rörelsekapital = omsättningstillgångar - kortfristiga skulder

Vid beräkningen gäller följande:

Omsättningstillgångarna motsvarar lagertillgångarna, kundfordringar och övriga fordringar

De kortfristiga skulderna består av leverantörsskulder och övriga skulder.

Om kassabehållningen ligger på plus är läget gynnsamt eftersom rörelsekapitalet täcker behovet av rörelsekapital.

Om kassabehållningen ligger på minus är behovet av rörelsekapital större än rörelsekapitalet.

(6) Årsrapport för budgetåret 1998, punkterna 3.50-3.51.

(7) K(97) 2582 slutlig, SF-projekt 961161042

(8) Känslighetsanalys - studie av de effekter på ett projekts räntabilitet eller realvärde som kan orsakas av ändringar i de viktigaste kostnadsberäkningarna.

(9) Dokument från kommissionen. Etudes de développement régional - L'impact des politiques structurelles sur la cohésion économique et sociale de l'Union 1989-1999.

Bilaga

PRESENTATION AV DE MODELLER SOM ANVÄNDS AV KOMMISSIONEN FÖR ATT UTVÄRDERA EFFEKTERNA AV SAMMANHÅLLNINGSFONDEN

Modeller utvecklade på initiativ av kommissionen(1)

Autoregressiva vektorsmodeller (ARV)

1. Medan de traditionella ekonometriska modellerna går ut på att uttrycka varje inre variabel endast i förhållande till de yttre variablerna och samtliga värden av de inre variablerna som angetts senare omfattar modellerna ARV endast inre variabler och varje inre variabel motsvarar en förklarande ekvation som förbinder variabeln med resultaten av samtliga av modellens inre variabler.

2. Inom ramen för Sammanhållningsfonden används ARV-modellerna för att utvärdera de dynamiska effekterna av fondens utgifter på området för transportinfrastruktur och för att studera återverkningar på olika regioner. Resultatens tillförlitlighet beror i hög grad på tillgängligheten och kvaliteten hos de uppgifter som inhämtats i de fyra sammanhållningsländerna.

3. Med hjälp av modellen ARV1 erhålls resultat beträffande effekter av projekt inom den berörda regionen vad gäller total årlig ökning (i %) av privata investeringar samt vad gäller skapande av sysselsättning (se tabell 8).Den syftar till att fastställa hur en region som erhåller stöd från Sammanhållningsfonden förhåller sig till genomsnittet i landet. I denna modell tas i de ekvationer som används inte alltid hänsyn till uppgifter som erhållits med hjälp av andra ekvationer, vilket strider mot den traditionella ekonometriska logiken. De uppgifter som härrör från den första ekvationen i modellen ARV1, som bedömer de offentliga investeringarnas effekter på de privata investeringarna tas således inte med i beräkningen av den andra ekvationen, som bedömer de offentliga investeringarnas effekter på sysselsättningen, trots att skapandet av sysselsättning ur ekonomisk synvinkel indirekt kan stimuleras genom en ökning av de privata investeringarna som beror på en ökning av de offentliga utgifterna. Denna modell lämpar sig i själva verket inte för mätning av återverkningar på andra regioner(2) eftersom den inte omfattar några ekvationer för produktionsfunktionen, ökningen av den regionala BNP:n eller återverkningarna på angränsande regioner.

4. Modellen ARV2 gör det möjligt att beräkna effekterna i form av relativa förändringar i produktionen, de offentliga investeringarna och arbetslösheten samt utvärderar effekter i form av skapande av sysselsättning i absoluta termer, både på den region som berörs direkt av sammanhållningsfondsprojektet och på ekonomin som helhet. Den tar vidare hänsyn till att en del av de nationella medel som ursprungligen varit avsedda för investeringar på områdena för transportinfrastrukturer och miljö kan ha anslagits för andra ändamål. Denna modell har endast tillämpats på de spanska regionerna (se tabell 8), eftersom de uppgifter som dessa kunnat erbjuda varit betydligt mer uttömmande och detaljerade vad gäller tidigare tendenser. Den används både för projekt avseende transportinfrastruktur och för projekt på miljöområdet.

5. Modellen bygger på variabler med absolut värde och är mer fullständig i sin utformning. Icke desto mindre används, beroende på att ingen väsentlig statistisk differentiering vad gäller effekten av de olika typerna av projekt inom den offentliga sektorn angetts, samma regressionskoefficienter oberoende av vilket område som avses. Mål på miljöområdet kan emellertid inte mätas i ökad produktion, ökade privata investeringar eller ökad sysselsättning.

Modeller för allmän jämvikt som kan beräknas på regional nivå (AJB)

6. Dessa modeller bygger på principerna för teoretiska modeller med allmän jämvikt, vilka lyder som följer: på alla marknader råder balans, varje aktör strävar efter att maximera en särskild funktion och förväntningarna antas vara rationella.

7. De AJB-modeller som utvecklats har använts för att bedöma de effekter investeringarna på området för transportinfrastruktur har haft på en viss region eller på ett lands samtliga regioner, varvid man utgått från inbesparingar i form av avstånd och tid, dvs. minskade transportkostnader i samband med vägprojekt.

8. Dessa effekter består av:

- effekter på kort sikt: minskade kostnader, större vinster för företagen i regionen, lägre priser för kunderna, ökning av konsumenternas realinkomster,

- effekter på medellång och lång sikt:

- omlokalisering av företag (startande av nya företag och flyttning av företag på grund av ökad konkurrens),

- anpassningar av arbetsmarknaden (nettoutbud av sysselsättning orsakat av omlokalisering av företag, löneökningar),

- förändringar i relationerna mellan företag (ökning av efterfrågan på halvfabrikat, ökade vinster för industrier som framställer halvfabrikat, minskning av priser på halvfabrikat, ökade vinster för företag som använder sig av dessa produkter),

- ökad rörlighet mellan regionerna för arbetstagarna, tendens till utjämning av löner.

Det bör understrykas att effekterna på kort sikt huvudsakligen berör den direkt stödmottagande regionen, medan effekterna på medellång och lång sikt även avser övriga regioner.

9. Tre AJB-modeller på regional nivå har utvecklats, en för Spanien och Portugal, en för Grekland och en för Irland. Resultaten av beräkningen av effekterna av en rad projekt framgår av tabell 8.

10. Utvecklingen av dessa modeller kräver ett stort antal uppgifter och en därmed förbunden analys av strategier, samt en hög grad av regional uppdelning, så att utbytet mellan olika orter kan betraktas i ljuset av en konkurrens som inte är fullständig. För en sådan analys är det absolut nödvändigt att ha tillgång till uppgifter om tabellerna över input och output, om fördelningen av produktionen på regional nivå och sektorsnivå, värdeökning, sysselsättning samt om väg-, tåg- och flygtransport.

11. Beträffande de AJB-modeller som utvecklats har svårigheter uppstått vad gäller uppgifter. Alla uppgifter som varit ofullständiga eller saknats har gett upphov till uppskattningar, ungefärliga beräkningar eller substitutioner. De tekniska koefficienterna i den spanska tabellen över input/output har således tillämpats utan anpassningar i Irland och Grekland, trots att produktionsstrukturerna i hög grad skiljer sig åt. Graden av uppdelning på sektorsnivå inom ramen för AJB-modellerna har i Grekland och Irland begränsats till jordbruket, industrin och tjänstesektorn. Vidare härrör de transportkostnader som använts som underlag i allmänhet från de ursprungliga kostnads-/intäktsanalyserna, vilkas tillförlitlighet inte har kontrollerats.

12. Denna modell visar att effekterna på medellång och lång sikt är nära nog identiska eftersom ingen rörlighet mellan regionerna för arbetstagarna förutses. Då effekterna på medellång och lång sikt återspeglar det regionala ömsesidiga beroendet har denna modell visat sig vara lämplig för analys av återverkningar på andra regioner.

13. Modellen AJB, som tar hänsyn till en betydande regional uppdelning, skulle kunna användas för att analysera Sammanhållningsfondens effekter på de regionala skillnaderna i sammanhållningsländerna. Detta sker endast vad gäller förändringar som påverkar inkomsten av arbete i de olika regionerna och inte vad gäller ökningar av realinkomsten, de regionala inkomstnivåerna per invånare eller arbetslösheten i regionerna. Det är således inte möjligt att dra några slutsatser avseende konvergensen mellan de rikaste och fattigaste regionerna i termer av BNP eller sysselsättning/arbetslöshet.

Dynamiska modeller för formell fördelning (DMFF)

14. Dessa modeller är mycket innovativa eftersom de bygger på stokastiska fördelningar, tredimensionella grafiska och statistiska framställningar rörande utvecklingen av dynamiken i den regionala fördelningen av inkomsterna och eftersom de är inriktade på dynamiken i tillväxten och konvergensen i samtliga regioner i de fyra sammanhållningsländerna, samt i andra länder såsom Frankrike, Förenade kungariket och Italien. De används bland annat för undersökning av tendenserna till konvergens och divergens i de regionala inkomsterna under en viss tidsperiod, samt av dynamiken i den regionala inkomstfördelningen. De analyser som gjorts grundas på uppgifter från perioden 1980-1990.

15. De resultat som erhållits med hjälp av DMFF-modellerna visar att utvecklingen i vissa regioner går mot ett större välstånd, medan andra förblir fattiga eller blir ännu fattigare. Det synes som om utvecklingen i sammanhållningsländerna går mot en större konvergens parallellt med de ekonomiska tillväxttalen. Portugal har dock haft höga tillväxttal under perioden i fråga samtidigt med en stor skillnad mellan regionerna. Grekland och Spanien, som har lägre tillväxttal präglades under samma period av en högre grad av regional sammanhållning. Beträffande Irland finns inga uppgifter tillgängliga på detta område.

16. Den modell som lägger tonvikten på den regionala inkomstnivån i förhållande till de angränsande regionerna och inte på den absoluta regionala inkomstnivån visar likaså - där mätningen av inkomsterna i absoluta termer pekar på ökande skillnader utan att mätningen av de relativa värdena visar på samma tendens - att de ökande regionala skillnaderna förklaras av att vissa grupper av angränsande regioner har en tillväxt som skiljer sig från tillväxten i andra angränsande regioner.

17. Denna modell leder på liknande sätt fram till slutsatsen att resultaten i en region beror på de angränsande regionerna. Detta tycks vara uppenbart när det gäller de spanska regionerna, medan Portugal fortfarande präglas av en utveckling mot allt större skillnader mellan regionerna.

18. I Spanien visar tillämpningen av dessa modeller på uppgifter om offentliga och privata investeringar att de offentliga investeringarna följs av återverkningar på de angränsande regionerna och spelar en viktig roll för främjandet av den regionala sammanhållningen. I Portugal innehas motsvarande roll både av de privata och de offentliga investeringarna. Man bör ta hänsyn till detta analysresultat som bygger på uppgifter från perioden 1980-1990 vid utvärderingen av Sammanhållningsfondens projekt.

19. DMFF-modellerna skulle kunna utvecklas ytterligare och leda till ännu mer användbara resultat om de åtföljdes av förklaringar som grundades på tillförlitliga statistiska metoder, om de främst skulle vara inriktade på sammanhållningsfondsprojektens effekter på inkomsterna under den berörda perioden och om denna period inte varit begränsad till 1980-1990, dvs. innan fonden inrättades.

Modeller som använts av medlemsstaterna

20. Modellen Input/output syftar till att visa på sambanden mellan samtliga resurser som finns tillgängliga i en ekonomi och all slutlig förbrukning. Den används även för att fastställa det ömsesidiga beroendet mellan de olika sektorerna i ett land, vilka är förenade med varandra genom förbrukning av varor och tjänster i produktionen.

Modellen Moisees (Modelos de Investigación y Simulación de la Economia Espanola) är en ekonometrisk modell med 150 ekvationer som gör det möjligt att simulera de makroekonomiska effekterna av politiska beslut på ekonomin som helhet på medellång sikt (5 år).

Den ekonometriska modellen Hermin, som tar hänsyn till de särskilda förhållandena i varje medlemsstat och lägger samman effekterna på nationell nivå, utgår från antagandet att de nationella ekonomierna inte fullt utnyttjar sin produktionsförmåga och att multiplikator- och accelerationseffekterna, som är förbundna med ökning av investeringarna, leder till en ökning av produktionen och sysselsättningen. Denna modell ger av allt att döma tillfredsställande resultat vad gäller effekterna på efterfrågan.

21. Användningen av dessa makroekonomiska modeller bygger på variabler och hypoteser som kan vara både ofullständiga och fragmentariska. Modellen Input/output tar sålunda endast hänsyn till effekterna på efterfrågan och analyserar huvudsakligen kortsiktiga effekter som hänför sig till gemenskapens åtgärder. Modellen Moisees tar ingen hänsyn till de långsiktiga effekterna eller effekterna på sektorsnivå. Modellen Hermin grundas framför allt på komplexa hypoteser rörande förändringar i de nationella offentliga utgifterna som kan variera kraftigt och således leda till olika beräkningar av effekterna av Sammanhållningsfondens investeringar. Mot bakgrund av de hypoteser som ligger till grund för modellerna bör man handskas försiktigt med resultaten.

(1) När det gäller analysen av modeller som utvecklats på kommissionens initiativ har revisionsrätten använt sig av en extern utvärderare som förfogar över specialistkompetens på hög nivå vad gäller makroekonomiska modeller och europeisk ekonomi.

(2) Beroende på den metod den består i (bestämning av hur en region förhåller sig till genomsnittet i medlemsstaten) och på att statistiska uppgifter sammanfattas utan någon uppdelning, även om regressionskoefficienterna hänför sig till en "representativ" region.

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

Sammanhållningsfondens effekt är mycket positiv, analysen av tendenserna i Sammanhållningsfondens fyra länder visar uppmuntrande resultat under perioden (1994-1999), då tydliga framsteg skett i minskningen av skillnaderna i förhållande till resten av unionen.

Kommissionen anser, som också revisionsrätten påpekar, att finansieringen av Sammanhållningsfondens projekt visat sig vara effektiv.

Kommissionen menar att kontakten med ERUF redan hade skett vid tiden för diskussionerna med medlemsländerna om urvalet av projekt som skulle läggas fram för Sammanhållningsfonden, samt vid kontakterna med olika avdelningar. Kontakten har tagit sig uttryck i en koncentration på sektorer och Sammanhållningsfondens korridor för medverkan.

Kommissionen har utvärderat varje projekt i förhållande till de kriterier som anges i förordningen. Sammanhållningsfonden finansierar i allmänhet omfattande projekt som har en strukturerande roll i det berörda landets ekonomi. Projekten blir föremål för planering och behöver långa förberedelser.

Kommissionen har därmed tillsett att projekten som finansieras av Sammanhållningsfonden tillhör de prioriterade sektorerna (en koncentration på sektorerna vatten- och avfallshantering) eller de som definierats i förhållande till korridorer eller strukturella knutpunkter (en koncentration på ett begränsat antal korridorer eller knutpunkter). Under perioden 1994-1999 har dessa prioriteringar varit det som dialogen mellan kommissionen och medlemsstaten handlat om. De ändringar som introducerades i samband med förordningarna (EG) nr 1264/1999 och (EG) nr 1265/1999 föreskriver att medlemsstaterna bör tillhandahålla nödvändiga uppgifter för att bedöma om projekten följer en sådan sektoriell eller territoriell strategi. Därför har kommissionen för perioden 2000-2006 bett medlemsstaterna skapa en referensram för Sammanhållningsfondens medverkan. Denna anvisning har för övrigt tagits med i gemenskapsstödram (EGSR) 2000-2006.

Kommissionen har också tillsett att medlemsstaten tillhandahåller de uppgifter som krävs i förordningen och som står upptagna i bidragsansökan. Informationen som kommissionen förfogar över är mycket god och detaljerad.

Förordningen fastslår att man endast bör ta hänsyn till finansiella intäkter som härrör från projekten om de ger betydande nettoinkomster för initiativtagarna. Medlemsstaterna har fått metodanvisningar, vilka de har praktiserat i förhållande till de framlagda projektens egenskaper.

Sammanhållningsfondens förordning refererar till en tidsgräns för att utgifter ska vara stödberättigande, men den nämner inte 2nya projekt2. Förordningen tillåter finansiering av pågående projekt.

Villkoren är reglerade i förordningens artikel 6 i överensstämmelse med artikel 104 C i Maastricht-fördraget. Sammanhållningsfondens syfte är ju att få konvergenskriteriet för budgeten och nödvändiga offentliga investeringar att stämma överens för att uppnå en återhämtning samtidigt som de nationella budgetarnas börda att finansiera dem lättar.Även i de extrema undantagsfall då en nationell medfinansiering tillkommer, kommer budgetunderskottet bara att påverkas marginellt på kort sikt och positivt på medellång och långsiktig tid.

Vid tiden för varje övervakningskommittés arbete har kommissionen regelbundet granskat varje projekts fullföljande och vidtagit korrigerande åtgärder, om det visat sig nödvändigt. Denna kommittés arbete har gjort att projektens gång kunnat kontrolleras ganska ingående och det har sedan tagits med i finanseringsplanen. Kommissionen har också utfört kontrollbesök som ett komplement till kommitténs arbete. Handläggningen av betalningsorderna har också gett kommissionen möjlighet att granska projektens gång i fysisk och finansiell mening. En utökning av kommissionens kontrollerande uppgifter kräver att antalet tjänstemän som ägnar sig åt att administrera och kontrollera Sammanhållningsfondens projekt ökar väsentligt.

Sammanhållningsfondens effekt är mycket positiv, analysen av tendenserna i Sammanhållningsfondens fyra länder visar uppmuntrande resultat under perioden (1994-1999), och tydliga framsteg har skett i minskningen av skillnaderna i förhållande till resten av unionen.

Kommiss