Kommissionens beslut

av den 29 januari 2003

om bekräftande av åtgärder som vidtagits av Belgien enligt artikel 6.6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall

[delgivet med nr K(2003) 361]

(Endast de nederländska och franska texterna är giltiga)

(Text av betydelse för EES)

(2003/82/EG)

EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR FATTAT DETTA BESLUT

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall(1), särskilt artikel 6.6 i detta,

efter samråd med den kommitté som inrättats i enlighet med artikel 21 i direktiv 94/62/EG, och

av följande skäl:

I. FÖRFARANDE

1. Direktiv 94/62/EG

Direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall, som grundas på artikel 95 (tidigare artikel 100a) i fördraget syftar till att harmonisera nationella åtgärder som rör hanteringen av förpackningar och förpackningsavfall för att förebygga och minska inverkan på miljön och därmed säkerställa en hög miljöskyddsnivå, samt till att säkerställa en fungerande inre marknad och undvika handelshinder och snedvridning och begränsning av konkurrensen inom gemenskapen. I detta syfte föreskrivs i artikel 6.1 i direktivet bland annat att medlemsstaterna skall uppnå vissa kvantifierade mål för återvinning och materialutnyttjande av förpackningsavfall.

I artikel 6.1 a i direktivet fastställs att minst 50 viktprocent och högst 65 viktprocent av förpackningsavfallet skall återvinnas senast den 30 juni 2001. I enlighet med artikel 6.1 b skall inom ramen för detta generella mål och inom samma tidsfrist minst 25 viktprocent och högst 45 viktprocent av samtliga förpackningsmaterial som ingår i förpackningsavfallet materialutnyttjas med minst 15 viktprocent för varje slag av förpackningsmaterial.

Genom artikel 6.6 i direktivet inrättas ett övervakningsförfarande som skall garantera samstämmighet mellan de olika medlemsstaternas strategier, i synnerhet för att säkerställa att de mål som sätts upp i en medlemsstat inte hindrar andra medlemsstater från att följa direktivet eller ger upphov till störningar på den inre marknaden.

I enlighet med den bestämmelsen skall kommissionen bekräfta sådana åtgärder efter att de på lämpligt sätt kontrollerats.

2. De anmälda åtgärderna

2.1 Bakgrund

I Belgien är den federala staten behörig att införliva direktiv 94/62/EG vad gäller produktrelaterade frågor (t.ex. artikel 9 och bilaga II). Definitionen av mål för återvinning och materialutnyttjande för det förpackningsmaterial som ingår i förpackningsavfallet i enlighet med artikel 6 i direktiv 94/62/EG faller under regionernas exklusiva behörighet.

För att säkerställa ett enhetligt och konsekvent införlivande och genomförande av direktiv 94/62/EG och särskilt artikel 6 i detta, har de tre belgiska regionerna den 30 maj 1996 slutit ett samarbetsavtal om förhindrande och hantering av förpackningsavfall (nedan kallat "samarbetsavtalet")(2).

I artikel 3.2 i 1996 års samarbetsavtal ingick följande mål för materialutnyttjande och återvinning, som skall uppnås av de berörda ekonomiska aktörerna, i var och en av de tre regionerna, dvs. Flandern, Wallonien och Bryssel, både vad gäller förpackningsavfall från hushåll och industriellt förpackningsavfall:

>Plats för tabell>

Samarbetsavtalet anmäldes av de belgiska myndigheterna den 13 juli 1996, i enlighet med artikel 6.6, och bekräftades genom kommissionens beslut 1999/62/EG(3).

2.2 Översyn av samarbetsavtalet

Den 1 augusti 2001 anmälde de belgiska myndigheterna ett utkast till en översyn av samarbetsavtalet till kommissionen, inom ramen för det förfarande som inrättats genom rådets direktiv 83/189/EG(4). Den anmälda åtgärden syftar till att höja de målvärden för materialutnyttjande och återvinning som fastställs i artikel 3 i 1996 års samarbetsavtal.

I den reviderade artikel 3 i samarbetsavtalet skulle följande mål införas:

>Plats för tabell>

Dessa reviderade mål bygger på en kostnads-intäktsanalys som genomförts av de belgiska myndigheterna.

I artikel 3.2 fastställs att den interregionala förpackningskommissionen (Interregionale Verpakkingscommissie) skall besluta om vilken beräkningsmetod som skall användas för att kontrollera att dessa mål uppnås(5). Dessutom fastställs i den artikeln att det sammanlagda återvinningsmålet motsvarar summan av det uppnådda materialutnyttjandemålet, organiskt materialutnyttjande samt energiåtervinning, och att mekaniskt materialutnyttjande får räknas med i samband med uppnåendet av materialutnyttjandemålet. Från och med den 1 januari 2003 kommer den interregionala förpackningskommissionen att utarbeta nya förslag till de allmänna materialutnyttjande- och återvinningsmål som skall gälla från 2003. Dessa framtida mål kommer att bero på hur materialutnyttjande- och återvinningskapaciteten samt metoderna för källsortering har utvecklats.

Slutligen skall det noteras att det reviderade samarbetsavtalet inte kommer att få retroaktiv verkan. De nya, högre målen kommer att gälla först från och med det att det reviderade samarbetsavtalet har offentliggjorts i Belgiens officiella tidning.

3. Synpunkter

I artikel 6.6 i direktivet fastställs att kommissionen skall fatta beslut efter att i samarbete med medlemsstaterna ha konstaterat att åtgärderna överensstämmer med direktivet. Kommissionen rådfrågade därför medlemsstaterna om denna anmälan inom ramen för den kommitté som upprättats enligt artikel 21 i direktiv 94/62/EG (kommittéförfarande).

Ett första meningsutbyte ägde rum när den kommitté som upprättats enligt artikel 21 sammanträdde den 6 februari 2002. Medlemsstaterna ombads att sända skriftliga kommentarer till kommissionen. Under sammanträdet i den kommitté som upprättats genom artikel 21, den 6 februari 2002, förklarade den belgiska delegationen att den inte kunde se några problem med att Belgien sätter högre nationella mål för materialutnyttjande av förpackningsmaterial. Delegationen hävdade att exportmarknaderna kunde absorbera dessa tillkommande mängder av förpackningsavfall och att det därför inte skulle uppstå kapacitetsproblem som skulle kunna motivera att kommissionen vägrade att godkänna det belgiska förslaget. Frankrike ifrågasatte detta påstående och angav att de eventuellt skulle motsätta sig de föreslagna högre nationella målen i Belgien. Spanien och Italien framförde också allmänna betänkanden beträffande de högre målens effekter på den inre marknaden.

Den 29 april 2002 lade Frankrike fram skriftliga kommentarer till Belgiens anmälan inför kommissionen. De franska myndigheterna framförde i synnerhet att de ökade materialutnyttjandemängderna i det reviderade samarbetsavtalet skulle kunna leda till kapacitetsproblem i den franska glasåtervinningssektorn. Eftersom Belgien inte längre förfogar över anläggningar för glasåtervinning(6) kommer landet att exportera glas till återvinningsanläggningar i grannländer, bland annat Frankrike. Kapaciteten för glasåtervinning i Frankrike är begränsad. Ökade glasexporter till Frankrike skulle därför kunna medföra kapacitetsproblem. Dessutom är belgiskt exporterat glas billigare än franskt glas. Därför var de franska myndigheterna oroliga för att den belgiska åtgärden skulle kunna leda till snedvridning av den inre marknaden och hindra Frankrike från att uppfylla sina åtaganden enligt direktivet.

Den 15 maj 2002 uppmanade kommissionen Belgien att redogöra för vissa element i landets anmälan. Som svar på denna uppmaning erhöll kommissionen den 20 juni 2002 ytterligare uppgifter från de belgiska myndigheterna.

I samband med sammanträdet i den kommitté som upprättats i enlighet med artikel 21, den 25 juli 2002, presenterade kommissionen en översikt över de uppgifter som de belgiska myndigheterna lagt fram, och över de franska myndigheternas invändningar. Vissa andra medlemsstater, bland andra Italien och Spanien, uttryckte tvivel om att Belgien förfogar över tillräckliga återvinningskapaciteter för glas. Belgien förklarade att det förlorat sin glasåtervinningskapacitet till följd av konkurrens på den inre marknaden.

II. BEDÖMNING

I detta fall har Belgien ansökt om ett undantag från artikel 6.1 a och 6.1 b i direktiv 94/62/EG. Enligt artikel 6.6 i direktivet får medlemsstaterna vidta åtgärder för att uppnå mer långtgående mål än de som anges i artikel 6.1 a och 6.1 b om de har tillräcklig kapacitet för materialutnyttjande och återvinning. Åtgärderna skall vidtas med hänsyn till intresset av en hög miljöskyddsnivå och under förutsättning att dessa åtgärder inte leder till att den inre marknaden snedvrids eller till att andra medlemsstater hindras från att uppfylla kraven i direktivet. Åtgärderna får inte heller leda till godtycklig diskriminering eller medföra någon dold begränsning av handeln mellan medlemsstater.

Nedan kommer kommissionen att undersöka huruvida den åtgärd som Belgien anmält är förenlig med dessa villkor.

a) Tillräcklig kapacitet för återvinning och materialutnyttjande

Kommissionen anser inte att detta krav innebär att materialutnyttjande och återvinning måste ske i respektive medlemsstat, utan en medlemsstat kan också utnyttja den kapacitet som finns i andra medlemsstater och i tredje land för att uppnå sina mål för materialutnyttjande och återvinning. Detta gör det dock svårt att exakt beräkna den tillgängliga kapaciteten, eftersom materialutnyttjandet sker på en öppen internationell marknad.

Genom detta kriterium kan det också säkerställas att åtgärder som vidtas i en medlemsstat inte leder till att det blir svårare för andra medlemsstater att uppfylla kraven i direktivet. Kriteriet bör således ses i kombination med de andra kriterier som fastställs i artikel 6.6. Om detta kriterium uppfylls är det i praktiken en indikation på att kriterierna b och c också uppfylls. Om det fastställs mer långtgående mål än de som anges i artikel 6.1, bör det framför allt säkerställas att detta inte inverkar negativt på de system för insamling och materialutnyttjande som finns i de andra medlemsstaterna.

Samråd med övriga medlemsstater visade att flera av dem tvivlade på att Belgien har tillräcklig kapacitet för materialutnyttjande och återvinning av glas, och Frankrike var oroligt för de egna återvinningskapaciteterna. De belgiska myndigheterna hävdade att det inte föreligger några kapacitetsproblem, eftersom det finns tillräcklig återvinningskapacitet i gränsområdena (bland annat i Tyskland, Nederländerna och Frankrike). Dessutom ansåg de belgiska myndigheterna att en restriktiv tillämpning av kriterierna i artikel 6.6 i direktiv 94/62/EG skulle vara oförenlig med den inre marknaden, eftersom det är på grund av konkurrensen på denna marknad som Belgien har förlorat sin glasåtervinningskapacitet i det egna landet. Dessutom har de anmälda åtgärderna inga negativa inverkningar, eftersom de föreslagna målen i praktiken redan har uppnåtts. För 1999 anmälde det godkända organet för hushållsavfall i Belgien en materialutnyttjandeandel på 73,0 %, och det godkända organet för industriavfall anmälde en materialutnyttjandeandel på 77,9 %. Vad gäller priset för belgiskt glas förklarade de belgiska myndigheterna att detta fastställs genom offentlig upphandling. Utgående från sådana offentliga upphandlingsförfaranden verkar det som om exporterna till Frankrike kommer att minska från och med 2002, medan exporterna till Nederländerna och Tyskland ökar.

Det bör noteras att situationen på den belgiska glasmarknaden har ändrats sedan den senaste anmälan år 1996, eftersom det viktigaste belgiska materialutnyttjandecentret har försvunnit till följd av konkurrens på den inre marknaden. Däremot har situationen på den belgiska marknaden inte ändrats för metallförpackningar, icke-järnhaltiga metaller, mekanisk materialåtervinning för syntetmaterial samt papper och papp sedan 1996 års anmälan. För dessa material har Belgien tillräcklig återvinningskapacitet i det egna landet.

På grundval av det ovan framförda drar kommissionen slutsatsen att eftersom det inte finns något krav på att förpackningsavfall skall återvinnas i det egna landet måste åtgärden betraktas inom ramen för en allmän bedömning av den europeiska och/eller globala marknaden för återvunnet material. Förutsatt att den allmänna marknaden inte är mättad på grund av tekniska och marknadsrelaterade hinder som inte kan övervinnas genom extra finansiering bör man därför utgå ifrån att tillräcklig kapacitet finns, oberoende av huruvida det är inom eller utanför den berörda medlemsstaten. Allmänt sett tycks detta vara fallet för de mål som Belgien eftersträvar. Det finns dock vissa tecken på att glasmarknaden håller på att mättas. Utgående från de uppgifter som föreligger kan man däremot inte fastslå allmänt att det inte finns tillräcklig kapacitet för ytterligare material.

b) Potentiell snedvridning av den inre marknaden

Snedvridning av den inre marknaden uppträder när höga återvinningsandelar åtföljs av omfattande finansiering, exempelvis i form av licensavgifter, varigenom priset för sekundärmaterial sjunker. Om ambitionsnivån i ett annat land är lägre, och det landet tillhandahåller mindre finansiering, blir det sekundärmaterial som samlas in i det landet dyrare än det importerade materialet. Om återvinningskapaciteten dessutom är begränsad kan det bli svårt för länder med låg ambitionsnivå att hitta en marknad för det egna insamlade materialet.

Samråd med de övriga medlemsstaterna visade att vissa medlemsstater fruktar snedvridning av den inre marknaden. De belgiska myndigheterna uppger att det inte föreligger någon risk för snedvridning av marknaden mot bakgrund av den belgiska marknadens ringa storlek och det gradvisa genomförandet av de anmälda åtgärderna. I praktiken skulle den anmälda åtgärden inte få några effekter alls, eftersom man redan nu uppnår mycket högre återvinningsmål i Belgien än vad som föreslås i den anmälda åtgärden (Belgien rapporterade en återvinningsandel på 87,5 % för glasförpackningar år 2001). Glasåtervinning är föremål för offentlig upphandling. Dessa förfaranden bestämmer priset för det belgiska glaset. Slutligen verkar det som om den belgiska marknaden har uppnått sin maximala insamlingskapacitet, och man kan vänta sig att mängden insamlat glas inte kommer att öka nämnvärt i framtiden.

Kommissionen anser att den belgiska marknadens ringa storlek inte kan användas som argument för att landet skall behandlas annorlunda än större länder. Likaså anser kommissionen att det faktum att återvinningsandelen redan är hög, och sannolikt inte kommer att öka ytterligare, inte utesluter att den inre marknaden redan snedvrids. Men eftersom glasåtervinning omfattas av offentlig upphandling kan man utgå ifrån att priset motsvarar det europeiska priset och/eller världsmarknadspriset för krossglas för nedsmältning. Därför kan det antas att den tillhandahållna finansieringsnivån inte i någon större omfattning skiljer sig från andra länders. Det är sålunda svårt att med tillräcklig säkerhet fastställa att de belgiska målen har eller kommer att få snedvridande effekter på den inre marknaden.

Utgående från det ovan framförda drar kommissionen slutsatsen att den inte förfogar över tillräckliga uppgifter som visar att de belgiska målen för materialutnyttjande och återvinning skulle leda till potentiell snedvridning av den inre marknaden.

c) Inga hinder för de övriga medlemsstaterna att uppfylla kraven i direktivet

Detta kriterium skall göra det möjligt att bedöma huruvida en nationell åtgärd hindrar andra medlemsstater att uppnå målen i direktivet. Som redan visats i punkt b kan detta vara fallet om omfattande finansiering tillhandahålls i ett land, medan andra länder tillämpar en lägre finansieringsnivå, och om återvinningskapaciteten är begränsad.

Utvärderingen av de anmälda åtgärderna enligt detta kriterium bör framför allt göras med hänsyn till yttrandena från de medlemsstater som kan få svårt att uppnå målen i direktivet till följd av åtgärder som vidtas i andra medlemsstater. Frankrike har angivit att den anmälda åtgärden skulle kunna göra det omöjligt att uppfylla landets skyldigheter i fråga om glas.

I enlighet med argumenten i punkt b kunde kommissionen inte finna tillräckligt entydiga bevis på att den åtgärd som Belgien anmält skulle kunna leda till att Frankrike inte lyckas uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet.

d) Ingen godtycklig diskriminering

De belgiska åtgärderna tillämpas utan åtskillnad på allt förpackningsmaterial oavsett om det kommer från inhemska eller importerade produkter. Samråd med de övriga medlemsstaterna har inte visat på någon tänkbar godtycklig diskriminering.

e) Ingen dold begränsning av handeln mellan medlemsstater

Med detta avses möjliga begränsningar av importen av produkter från andra medlemsstater och indirekt skydd av inhemsk produktion. Det förpackningsavfall som den belgiska åtgärden avser är avfall som omfattas av artiklarna 28-30 i EG-fördraget, och de åtgärder som vidtas inom området för avfallshantering kan därför under vissa omständigheter innebära att handeln begränsas eller att den inhemska produktionen skyddas. I detta särskilda fall verkar innehållet i de belgiska åtgärderna och deras tillämpning inte tillåta slutsatsen att handelsbegränsningar orsakas av de anmälda belgiska åtgärderna.

III. SLUTSATS

Mot bakgrund av de uppgifter som tillhandahållits av Belgien och utifrån det ovan beskrivna samrådet med medlemsstaterna anser kommissionen att de åtgärder om vilka Belgien har underrättat kommissionen enligt artikel 6.6 i direktiv 94/62/EG kan bekräftas, då det har konstaterats att

- det finns tillräcklig kapacitet för materialutnyttjande och återvinning av det material som samlas in inom ramen för de belgiska målen,

- åtgärderna inte leder till snedvridningar av den inre marknaden,

- åtgärderna inte hindrar de andra medlemsstaterna från att uppfylla kraven i direktivet,

- åtgärderna inte leder till någon godtycklig diskriminering,

- åtgärderna inte utgör någon dold begränsning av handeln mellan medlemsstater.

Det bör dock noteras att det har rapporterats tecken på att marknaden för insamlat glaskross håller på att mättas. Belgien uppmuntras att övervaka glasmarknaden särskilt noga för att se till att insamlingsnivåerna i Belgien inte överskrider glasmarknadens kapacitet.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

De åtgärder som har anmälts av Belgien och som innebär ett överskridande av de maximala mål för återvinning och materialutnyttjande som fastställs i artikel 6.1 a respektive 6.1 b i direktiv 94/62/EG bekräftas härmed.

Artikel 2

Detta beslut riktar sig till Konungariket Belgien.

Utfärdat i Bryssel den 29 januari 2003.

På kommissionens vägnar

Margot Wallström

Ledamot av kommissionen

(1) EGT L 365, 31.12.1994, s. 10.

(2) I detta samarbetsavtal fastställs ekonomiska aktörers skyldighet (förpackningspåfyllare och förpackningsanvändare, inbegripet importörer för de fall förpackningarna fyllts på utanför Belgien) att ta tillbaka och materialutnyttja/återvinna de förpackningsmaterial som finns i förpackningsavfallet som släpps ut på marknaden (artikel 6 i samarbetsavtalet), antingen individuellt eller genom att anlita en tredje part (artikel 7.1 i samarbetsavtalet) samt deras skyldighet att uppnå kvantifierbara mål för materialutnyttjande och återvinning (artikel 3.2 i samarbetsavtalet).

(3) EGT L 257, 2.10.1999, s. 20.

(4) EGT L 109, 26.4.1983, s. 8. Detta direktiv har ersatts av Europaparlamentets og rådets direktiv 98/34/EG (EGT L 204, 21.7.1998, s. 37).

(5) För 2001 skall beräkningsmetoden vara samma som 1996.

(6) De belgiska myndigheterna påpekar i sin anmälan att situationen för glas har ändrats på den belgiska marknaden sedan anmälan av det ursprungliga samarbetsavtalet år 1996. Verlipack-gruppen, som var den enda belgiska gruppen som återvann glasbehållare från hushållen, med en materialutnyttjandekapacitet på cirka 160000 ton glas per år, försvann nämligen från marknaden 1999. De belgiska myndigheterna hävdar å andra sidan att det inte kommer att uppstå några kapacitetsproblem inom glassektorn, eftersom det finns materialutnyttjandekapaciteter i andra grannländer inom gemenskapen.