Meddelande från kommissionen om prissättning vid samtrafik på en avreglerad telekommunikationsmarknad (98/C 84/03)

(Text av betydelse för EES)

1. BAKGRUND

Gemenskapen har utvecklat ett regelverk för telekommunikationer som stipulerar en öppen och konkurrensinriktad marknad från den 1 januari 1998, med övergångsperioder för vissa medlemsstater. Gemenskapsmarknaden med 190 miljoner fasta linjer erbjuder möjligheter för inträde på en av näringslivets snabbast växande marknader. Telekommunikationsmarknaden har sedan 1990 haft en tillväxttakt på cirka 8 % per år (i nominella termer), och OECD:s jämförelser mellan konkurrensutsatta och icke-konkurrensutsatta marknader visar att tillväxttakten kan förväntas öka avsevärt efter en avreglering. De löpande investeringarna på telekommunikationsområdet uppgår i gemenskapen till cirka 40 miljarder ecu per år.

Frågan om samtrafik är av särskild betydelse för utvecklingen av en konkurrensinriktad telekommunikationsmarknad. Samtrafik på den tidigare monopolinnehavarens nätverk är för de flesta nya aktörer väsentlig för att de skall få tillgång till det befintliga kundunderlaget på en nationell marknad. I EU:s regelverk för telekommunikationer fastställs de principer för samtrafik som skall införlivas på nationell nivå under överinseende av de nationella regleringsmyndigheterna på telekommunikationsområdet.

Utfärdandet av kommissionens rekommendationer om samtrafik stipuleras av Europaparlamentets och rådets direktiv 97/33/EG om samtrafik inom telekommunikation i syfte att säkerställa samhällsomfattande tjänster och samverkan genom tillämpning av principerna om tillhandahållande av öppna nät (1). Syftet med sådana rekommendationer är att hjälpa de nationella regleringsmyndigheterna att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet och därigenom "underlätta utvecklingen av en verklig europeisk hemmamarknad" (2).

2. REGELVERK FÖR SAMTRAFIK

EU:s regelverk för samtrafik fastslås i kommissionens direktiv 96/19/EG (3) (direktivet om genomförandet av konkurrens på marknaderna för teletjänster, härefter benämnt konkurrensdirektivet) och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/33/EG om samtrafik inom telekommunikation (samtrafiksdirektivet). Förutom reglerna i dessa två direktiv är fördragets konkurrensregler tillämpliga.

Enligt konkurrensdirektivet skulle medlemsstaterna se till att teleorganisationerna senast den 1 juli 1997 offentliggjorde villkor för sammankoppling till de grundläggande funktionella komponenterna av deras taltelefonitjänst och allmänt tillgängliga telenät, inklusive de sammankopplingspunkter och gränssnitt som erbjuds enligt marknadens behov. Villkoren för samtrafik, som inbegriper prislistor för samtrafik, måste vara icke-diskriminerande, proportionella och öppna, samt baseras på objektiva kriterier.

Dessutom måste medlemsstaterna se till att teleorganisationerna senast den 1 januari 1998 erbjuder samtrafik på dessa villkor till de operatörer som har tillstånd att tillhandahålla sådana tjänster eller nät. Tidsgränsen för att införliva detta direktiv i den nationella lagstiftningen var satt till januari 1997.

I konkurrensdirektivet stipuleras minimikrav för samtrafik. Samtrafiksdirektivet, som trädde i kraft i augusti 1997 och som skall införlivas i medlemsstaternas nationella lagstiftning senast den 31 december 1997, är mer långtgående än konkurrensdirektivet genom att man där fastställer harmoniserade principer för samtrafik. Förutom skyldigheten för operatörer av fasta telenät med ett betydande marknadsinflytande att erbjuda sammankoppling till deras nät till kostnadsorienterade priser, fastslås de nationella regleringsmyndigheternas tillsynsroll. Dessa skall bland annat säkerställa offentliggörandet av ett "referensanbud om samtrafik" med en beskrivning av villkoren för samtrafik.

I samtrafiksdirektivet krävs också att avtal om sammankoppling till fasta nät som drivs av operatörer med ett betydande marknadsinflytande skall vara offentliga.

Vissa medlemsstater har beviljats övergångsperioder för avregleringen av taltelefonitjänster och allmänt tillgängliga telenät med motsvarande uppskov i fråga om de dagar för offentliggörande som omnämns ovan (4). I samtrafiksdirektivet krävs dock att alla medlemsstater skall säkerställa offentliggörande av ett "referensanbud om samtrafik" senast den 1.1.1998. När det gäller de länder som har beviljats uppskov är detta anbud begränsat till villkoren för samtrafik inom tjänster som redan är avreglerade, det vill säga mobiltelefonnät och samtrafik med det fasta eller mobila nätet i andra medlemsstater (5).

De principer som fastställs i kommissionens rekommendationer skall tillämpas utan avkall på medlemsstaternas och operatörernas skyldighet att helt rätta sig efter EU:s konkurrensregler, med beaktande av de särskilda anvisningar som fastställts i kommissionens meddelande om tillämpning av konkurrensreglerna på tillträdesavtal inom telesektorn (6).

3. MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN OM PRISSÄTTNING VID SAMTRAFIK (7)

3.1 Rekommendationens räckvidd

När två samtrafikerar strävar varje operatör efter att få betalt av den andre för de resurser som tillhandahålls. På telekommunikationsområdet utgör de samtrafiksavgifter som tas ut av den tidigare monopolinnehavaren en av de största kostnaderna för nya marknadsaktörer - de uppgår ofta till omkring 40 % av kostnaderna. Den mest grundläggande samtrafikstjänst som tillhandahålls utgörs av framkoppling av samtal (det vill säga att koppla fram ett samtal som kommer från ett nät till en mottagare i ett annat nät) och rekommendationen är huvudsakligen inriktad på principerna för prissättning av framkoppling av samtal.

Framkopplingskostnaden utgör bara en del - om än en viktig del - av de totala samtrafiksavgifter som en ny marknadsaktör stöter på. Det är viktigt att betona att de jämförande uppgifterna i detta dokument inte skall ses som en jämförelse av de totala samtrafiksavgifter som en ny aktör stöter på i varje medlemsstat.

3.2 Kostnadsorientering

Genom samtrafiksdirektivet införs kostnadsorienterade samtrafikavgifter för vissa nätoperatörer med ett betydande marknadsinflytande. Principen om kostnadsorientering innebär att den avgift som tas ut för att tillhandahålla en tjänst skall återspegla de faktiska kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten i fråga. För att komma fram till principer för prissättning av samtrafiken är det därför nödvändigt att analysera på vilket sätt samtrafiksåtgärder innebär kostnader för ett nät.

Huvuddelen av kostnaderna för att tillhandahålla telenät utgörs av engångskostnader, som exempelvis uppstår då man gräver rännor, lägger ner ledningsrör och kablar och då man köper in och programmerar växlar. Det uppstår även andra, löpande kostnader för bland annat underhåll, omprogrammering av växlar och administrativa kostnader.

Ett fast nät måste dimensioneras efter den servicekvalitet som krävs för att hantera förväntade trafiktoppar. Om ett nät skall hantera trafiktoppar från andra sammankopplade nät krävs ytterligare kapacitet för att vidmakthålla servicekvaliteten (8). En analys av kostnaderna för den kapacitet som krävs för att tillhandahålla denna servicekvalitet (med tanke på efterfrågan eller därav följande faktiska siffror för samtrafiken) gör det möjligt att fördela kostnaderna mellan de samtrafikerande parterna.

Under idealiska förhållanden, med en marknad bestående av etablerade marknadsaktörer med relativt stabila marknadsandelar, skulle avgifter baserade på kapacitet utgöra den mest effektiva metoden för prissättning av samtrafik. Dessa förutsättningar gäller dock inte på en nyligen avreglerad marknad och den vanliga metoden för prissättning av samtrafiken baseras på trafikflödet - med lämpliga justeringar för variationer i fråga om tid på dygnet eller veckodag - så att en effektiv operatör kan återvinna de totala uppskattade långsiktiga trafikrelaterade samtrafikskostnaderna.

3.3 Metoder för kostnadsberäkning

Frågan om hur man skall fastställa rättvisa och faktiska kostnadsorienterade samtrafiksavgifter aktualiseras på avreglerade marknader i hela världen. Det finns en tydlig tendens att man använder sig av en uppskattning av den långsiktiga genomsnittliga marginalkostnaden för att beräkna samtrafiksavgifterna, vilket illustreras i tabellen nedan. Samtrafiksdirektivet erkänner i själva verket att "avgifter för samtrafik som grundar sig på en prisnivå som är nära förbunden med en långsiktig marginalkostnad för tillhandahållande av tillgång till samtrafik är lämpliga för att främja en snabb utveckling av en öppen och konkurrensinriktad marknad" (punkt 10 i ingressen).

Den uppskattade långsiktiga marginalkostnaden utgör en analytisk ram som kan användas för att erhålla en skattning av den kostnad som skulle gälla på en fullt konkurrensinriktad marknad.

>Plats för tabell>

På en konkurrensutsatt marknad är det inte det pris som ett företag betalar för en tillgång eller investering som styr dess avkastning. Från den stund som investeringen har gjorts (det vill säga då den inte längre kan hävas utan avsevärda kostnader), är tillgångens värde för företaget beroende av hur företaget kan utnyttja tillgången. Det kan antingen sälja tillgången till högst bjudande eller använda den för att producera en vara eller en tjänst som företaget sedan säljer för att generera intäkter.

De varor eller tjänster som produceras med hjälp av tillgången brukar vanligtvis möta konkurrens från likartade substitut som produceras av konkurrenter. Om någon av dessa konkurrenter är effektivare - så att denne kan erbjuda konsumenterna en produkt med bättre relation kvalitet/pris - kommer övriga mindre effektiva marknadsaktörer att vara tvungna att anta denna utmaning snarare än att fortsätta att sätta sina priser på grundval av inneboende eller historiska kostnader. Med andra ord måste företagen se framåt för att överleva, snarare än att se bakåt på sina ursprungliga investeringar (9).

Om man skall identifiera och mäta de ekonomiska eller "reella" kostnaderna (det vill säga den långsiktiga marginalkostnaden) som är förknippade med en ökning av kapaciteten måste man använda en framtidsinriktad metod. I det specialfall då ökningen är på en enda enhet är den tillkommande kostnaden den samma som marginalkostnaden. På kort sikt kommer alla ökningar att begränsas av företagets befintliga produktiva tillgångar. Det långsiktiga är emellertid här det tidsperspektiv inom vilket företaget kan göra kapitalinvesteringar för att öka denna kapacitet. Långsiktigheten består i detta sammanhang av det tidsperspektiv inom vilket företaget kan justera (nedåt eller uppåt) all sin input, inklusive storleken på alla produktionsanläggningar, i takt med minskningar eller ökningar av produktionsvolymen. Hela den investeringskostnad som på någon punkt är förenad med samtrafik, och alla investeringar i den nät- och växelkapacitet som krävs för att hantera samtrafiken, skulle sålunda kunna undvikas och därmed ingå i ett mått på den långsiktiga marginalkostnaden (10). Summan av alla sådana åtgärder, inklusive den tidigare monopolinnehavarens egna trafikökning, skulle sedan utgöra summan av alla marginalkostnader för samtrafiken. Denna siffra skulle sedan på ett rättvist och överskådligt sätt fördelas mellan den tillkännagivna operatören och de operatörer som samtrafikerar dennes nät. Detta skulle få som resultat att kostnaden för samtrafik för varje part utgörs av den långsiktiga genomsnittliga marginalkostnaden.

Kostnader som beräknas på detta sätt inbegriper inte en operatörs gemensamma kostnader. För att medge en operatör att återvinna alla legitima kostnader måste samtrafiksavgiften också inbegripa de uppskattade framtida gemensamma kostnaderna för en effektiv operatör, till exempel genom påslag på den långsiktiga genomsnittliga marginalkostnaden för varje tjänst (11).

3.4 Kostnadsredovisningssystem

Enligt samtrafiksdirektivet skall organisationer som är skyldiga att ta ut kostnadsorienterade samtrafiksavgifter införa kostnadsredovisningssystem som bevisligen leder till samtrafiksavgifter enligt principerna om kostnadsorientering och öppenhet. I direktivet specificeras inte något särskilt kostnadsredovisningssystem, men det kräver öppenhet hos det system som används.

För närvarande har de flesta tidigare monopolinnehavare redovisningssystem som baseras på fullständigt fördelade historiska kostnader och som utvecklades i monopolmiljöer. Av ovanstående diskussion står det dock klart att användningen av historiska kostnader för att beräkna samtrafiksavgifter inte är förenlig med en konkurrensinriktad marknad och att den tenderar att leda till överdrivna samtrafikskostnader.

I syfte att anpassa sig till den nya konkurrensinriktade miljön måste operatörerna utveckla nya redovisningssystem för att få fram den information som krävs både för den interna förvaltningen och för den externa regleringen. Kommissionen rekommenderar därför att de nationella regleringsmyndigheterna fastställer tidsgränser för när de tidigare monopolinnehavarna måste införa nya kostnadsredovisningssystem grundade på löpande kostnader och verksamhetsbaserade konton. De nationella regleringsmyndigheterna kommer att vilja försäkra sig om att de kostnader som verkar vara gemensamma fördelas i största möjliga mån, med beaktande av relevanta direkta och indirekta kostnadskällor. Verksamhetsbaserade konton där man använder sig av löpande kostnader ger en kontroll "uppifrån och ned" av de samtrafikskostnader som grundar sig på uppskattade långsiktiga genomsnittliga marginalkostnader beräknade "nerifrån och upp".

Erfarenheterna visar att det kan ta upp mot två år för en tidigare monopolinnehavare att införa ett nytt redovisningssystem, även om denna period kan komma att minska med ökade erfarenheter inom sektorn.

3.5 Användande av priser beräknade med "bästa kända metod" under övergången till system grundade på den långsiktiga genomsnittliga marginalkostnaden

Under senare år har de reglerande institutionerna, konsultföretag och den akademiska världen gjort avsevärda forskningsinsatser för att identifiera den långsiktiga genomsnittliga marginalkostnaden för telefonnät eller delar av näten. Dessa insatser inbegriper byggande av "nerifrån och upp"-modeller utifrån vilka man utvecklar en ekonomisk-teknisk modell av ett effektivt nät, som sedan kan tjäna som grund för beräkning av samtrafikskostnader genom att man lägger samman kostnaderna för de enskilda delarna i nätet. Genom att sammanjämka resultaten från dessa modeller med de resultat som erhålls från "uppifrån och ned"-modeller (som utgår från en operatörs löpande kostnader och försöker få fram en samtrafikskostnad genom en process där man allokerar och eliminerar kostnadsdelar) kan man kontrollera om de beräknade samtrafikskostnaderna i stort sett är riktiga. Dessa modeller har varit föremål för en intensiv debatt och analys av reglerande myndigheter, marknadsaktörer och akademiker.

I de flesta fall har dock resultaten av detta arbete ännu inte omsatts i reglerade samtrafiksavgifter. I nuläget tycks mycket få länder vara i stånd att beräkna samtrafiksavgifter per minut som baseras på faktiska skattningar av de långsiktiga genomsnittliga marginalkostnaderna.

I avvaktan på den information som krävs för en fullständig kostnadsberäkning "nerifrån och upp" baserad på den långsiktiga genomsnittliga marginalkostnaden (i förekommande fall bekräftad av "uppifrån och ner"-modeller baserade på löpande kostnadskonton) och på att de nationella regleringsmyndigheterna skall samla erfarenheter och skapa rättsliga och ekonomiska resurser för att utföra en sådan kostnadsberäkning, kan man använda sig av samtrafiksavgifter som beräknas utifrån en så kallad "bästa kända metod" för att kontrollera att de samtrafiksavgifter som föreslås av en tidigare monopolinnehavare är förenliga med en effektiv konkurrensinriktad marknad.

Om de samtrafiksavgifter som föreslås av operatörerna inte ryms inom det kostnadsband som erhållits enligt "bästa kända metod", kan de nationella regleringsmyndigheterna använda sig av den rätt som samtrafiksdirektivet ger dem att begära en motivering av de föreslagna avgifterna. Om det är lämpligt kan de nationella regleringsmyndigheterna begära retroaktiva ändringar av samtrafiksavgifterna.

4. HÄRLEDNING AV PRISER BERÄKNADE MED "BÄSTA KÄNDA METOD"

4.1 Jämförelse av samtrafiksavgifter för framkoppling av samtal i medlemsstaterna

Den samtrafiksavgift som utgår per minut varierar beroende på vilken väg samtalet tar. Beroende på var sammankopplingspunkten och samtalsmottagaren finns varierar antalet växlar och mellanliggande länkar som ett samtal skall passera, vilket kan ge upphov till en komplex avgiftsstruktur för samtrafiken.

För att förenkla jämförelserna har kommissionen i rekommendationen valt att granska samtrafiksavgifterna i den tidigare monopolinnehavarens fasta allmänt tillgängliga nät under tre olika scenarier:

i) Samtrafik på lokal nivå

Ett samtal som kopplas in på nätet för framkoppling på lokal nivå innebär att det sammankopplas i (eller närmast) den station till vilken mottagaren är ansluten och utgör den lägsta nivån för samtrafiksavgifter som förekommer i ett givet land.

ii) Samtrafik genom enkel transittrafik (samtrafik på storstadsnivå)

Samtrafik genom enkel transittrafik medger tillgång till alla kunder i en storstadsregion. Detta är förmodligen den samtrafiksnivå som är oftast efterfrågad av nya aktörer på en nationell marknad.

iii) Samtrafik genom dubbel transittrafik (samtrafik på nationell nivå)

Samtrafik genom dubbel transittrafik medger tillgång till alla användare i den tidigare monopolinnehavarens nät (samtrafik på "nationell" nivå). Ett samtal som kopplas över på denna nivå skapar normalt den högsta samtrafikskostnaden.

Precis som samtalsavgifterna gentemot kunder kan samtrafiksavgifterna inbegripa variationer för hög-, låg- och mellantrafik, och därmed återspegla nätoperatörens behov att samtidigt hantera efterfrågan och nätkapacitet. För att förenkla jämförelser har man i rekommendationen endast granskat samtrafiksavgifter under högtrafik (12). Endast samtalsrelaterade kostnader inbegrips i jämförelsen; icke-trafikrelaterade kostnader, som till exempel kostnader förknippade med tillhandahållande av sammankopplingslänkar eller antalet använda sammankopplingsportar inte inbegripna.

De gällande avgifterna för framkoppling av internationella samtal beaktas inte vid jämförelserna av "bästa metod" eftersom dessa avgifter för närvarande baseras på taxedebiteringssystemet och inte är kostnadsorienterade. (Det finns ett ökat tryck på att sänka de nuvarande taxorna enligt det internationella taxedebiteringssystemet, och detta tryck kommer att öka när Världshandelsorganisationens avtal om grundläggande teletjänster träder i kraft 1998. Avsikten med gemenskapslagstiftningen är att avgifterna för internationell samtrafik mellan medlemsstaterna från och med 1 januari 1998 skall baseras på kostnaden för framkoppling av samtal på nationell nivå.)

Jämförelser av samtrafiksavgifter runt om i världen påvisar mycket stora skillnader, inte bara i fråga om faktiska avgifter utan också i fråga om de relativa avgifterna på de tre olika nivåerna. Detta är inte oväntat med tanke på att många av dessa avgifter är resultatet av förhandlingar och inte nödvändigtvis reflekterar en skyldighet att kostnadsorientera dem. Jämförelser med icke-EU-länder är för närvarande därför ofta av begränsat värde.

Efter juli 1997 har de flesta operatörerna av fasta nät i EU:s medlemsstater offentliggjort sina avgifter i enlighet med direktiv 96/19/EG. Aktuella samtrafiksavgifter för framkoppling av samtal i EU-länderna redovisas i rekommendationens bilaga II (per den 1 september 1997). I vissa fall utgörs dessa av de avgifter som föreslås av de tidigare monopolinnehavarna och skall därmed godkännas av de nationella regleringsmyndigheterna, som eventuellt kan komma att ändra dem.

4.2 Beräkning av priser enligt bästa kända metod

De priser enligt "bästa kända metod" som ges i denna rekommendation baseras på samtrafiksavgifterna i de tre medlemsstater som har den lägsta prisnivån. De exakta beräkningarna förklaras i bilaga II till rekommendationen. De priser som på detta sätt har beräknats som priser enligt "bästa kända metod" uttrycks som ett band, vilket anses vara brett nog för att ta hänsyn till erkända kostnadsskillnader mellan medlemsstaterna.

Kostnadsskillnader mellan EU-länderna kan uppstå till följd av faktorer såsom den genomsnittliga linjetätheten, arbetskraftskostnader eller tillåten avkastning på sysselsatt kapital. De empiriska bevis som för närvarande finns att tillgå är otillräckliga för att man skall kunna göra en fullständig utvärdering av effekterna av var och en av dessa faktorer, men de bevis som finns antyder att sådana skillnader inte kan förmodas vara tillräckligt stora för att ogiltigförklara de avgifter enligt "bästa kända metod" som rekommenderas här. Skillnaden mellan de rekommenderade bandens övre och undre gräns varierar från 60 % (samtrafik på lokal nivå) till 100 % (samtrafik på storstadsnivå).

5. ANDRA FRÅGESTÄLLNINGAR I SAMBAND MED PRISSÄTTNING AV SAMTRAFIK

5.1 Kategorier av samtrafikerande organisationer

Samtrafiksdirektivet ger vissa kategorier av organisationer rättighet och skyldighet att förhandla om samtrafik på varandras nät. De organisationer som berörs kan finnas i samma medlemsstat eller i olika medlemsstater. Det finns fyra sådana organisationskategorier, vilka identifieras i bilaga II till direktivet.

Direktivet medger att man beslutar om olika taxor och villkor för olika organisationskategorier som har tillstånd att tillhandahålla nät och tjänster om sådana skillnader på ett objektivt sätt kan motiveras på grundval av den typ av samtrafik som utförs eller av relevanta nationella villkor för tillståndsgivning.

Olika avgifter baserade på relevanta nationella villkor för tillståndsgivning måste motiveras på ett objektivt sätt. För att skapa en stark konkurrens, både i fråga om infrastruktur och tjänster, menar vissa medlemsstater att de inom ramen för sin tillståndsgivning skall kunna binda en organisations villkor för samtrafik till nivån på dess investeringar i infrastruktur. En sådan politik måste föras på ett sätt som är förenligt med andra bestämmelser - som bland annat föreskrivs av direktivet - om icke-diskriminering och får inte leda till några begränsningar eller störningar av konkurrensen. Framför allt måste operatörer av fasta eller mobila nät med ett betydande inflytande på marknaden tillämpa likartade villkor under likartade förhållanden till samtrafikerande organisationer som tillhandahåller likartade tjänster. De måste också tillhandahålla samtrafiksutrustning och information till andra operatörer under samma villkor och av samma kvalitet som de tillhandahåller för eget, dotterbolags eller affärspartners bruk.

5.1.1 Samtrafik med mobiloperatörer

Avgifter för samtrafik mellan fasta och mobila nät har tenderat att vara avsevärt högre än samtrafiksavgifter mellan fasta nät. Skillnader mellan medlemsstaterna i fråga om samtrafiksavgifter för mobiloperatörer har i sin tur varit en bidragande orsak till den varierande tillväxttakten inom mobiltelefoni i olika medlemsstater.

Kostnaden för att koppla fram ett visst samtal från sammankopplingspunkt till dess mottagare i det fasta nätet är i princip dock den samma oavsett om samtalet härrör från ett mobilt nät eller ett annat fast nät. Det finns därför inget motiv för de stora skillnaderna i de samtrafiksavgifter som tas ut av operatören av det fasta nätet beroende på vilken typ av nät samtalet härrör från. De avgifter enligt "bästa kända metod" som fastslås i denna rekommendation gäller på icke-diskriminerande grundvalar för samtrafik med operatörer av mobila nät såväl som med operatörer av andra fasta nät. Det faktum att en mobiloperatör kan ha ett annat tillstånd motiverar inte någon diskriminering i fråga om samtrafiksavgifter för samma framkopplingstjänster som tillhandahålls av en operatör av ett fast nät med betydande inflytande på marknaden.

De genomsnittliga samtrafiksavgifter som betalas av en mobiloperatör kan naturligtvis skilja sig från de som betalas av en annan operatör av ett fast nät till följd av variationer i fördelningen av sammankopplingspunkter, samtalsdestinationer, samtalstider och fördelningen mellan hög- respektive lågtrafik.

Kostnaden för framkoppling av samtal på ett mobilt nät är i de flesta fall inte prisreglerade av samtrafiksdirektivet. Det enda undantaget gäller om den nationella regleringsmyndigheten anser att mobiloperatören har ett betydande inflytande på den nationella marknaden för samtrafik (det vill säga samtidigt på den fasta marknaden för samtrafik och på den mobila marknaden för samtrafik i kombination). Kommissionen har här meddelat följande till Europaparlamentet (13):

"Kommissionen bekräftar att artikel 7 i direktivet om samtrafik skall tillämpas på alla organisationer som driver de allmänt tillgängliga telenäten och/eller tillhandahåller allmänt tillgängliga teletjänster som anges i bilaga I delarna 1 och 2 (dvs. operatörer av fasta nät) och som nationella regleringsmyndigheter har anmält att de har ett betydande inflytande på marknaden, och enbart på dessa organisationer."

Innebörden av detta meddelande är att kommissionen inte på grundval av samtrafiksdirektivet stöder en allmän skyldighet för mobiloperatörer som inte har ett betydande inflytande på den nationella samtrafiksmarknaden att tillämpa kostnadsorienterade samtrafiksavgifter. Detta gäller dock utan att ge avkall på medlemsstaternas och företagens skyldighet att helt rätta sig efter EU:s konkurrenslagar, med beaktande av de särskilda anvisningar som fastställts i kommissionens meddelande om tillämpningen av konkurrensreglerna på tillträdesavtal inom telesektorn.

5.1.2 Samtrafik med organisationer i andra medlemsstater

En typisk företeelse på dagens (före 1998) telekommunikationsmarknad är att en operatör i en medlemsstat som är ursprungskälla till teletrafik och som fakturerar kunder kan samtrafikera med den nationella operatören i en annan medlemsstat för att leverera trafik utan att behöva ha tillstånd i den andra medlemsstaten (14). Den samtrafikerande operatören varken äger eller driver infrastruktur i den mottagande medlemsstaten, och i händelse av överföring via tredje land eller vid användning av satellitlänkar eller undervattenskablar är det möjligt att operatören hyr snarare än äger delar av den infrastruktur som används för att leverera samtal till den mottagande medlemsstaten.

Denna modell för internationell samtrafik kommer att finnas kvar även efter att EU-marknaden har avreglerats år 1998, och principen om icke-diskriminering kräver att alla operatörer som har tillstånd i en medlemsstat (dvs. etablerade och nya operatörer) behandlas likadant när de kopplar samtal till en annan medlemsstat. Detta har konsekvenser både för tillståndsförfarandet i medlemsstaterna och för referensanbudet om samtrafik.

För det första innebär den att alla sammankopplingspunkter som är öppna för nationella operatörer också måste vara öppna för operatörer med tillstånd i andra medlemsstater som vill leverera gränsöverskridande trafik. För det andra innebär den att en operatör som bara samtrafikerar för att leverera trafik, och som inte tillhandahåller tjänster eller infrastruktur i den mottagande medlemsstaten inte måste ha tillstånd eller vara etablerad i denna medlemsstat.

För det tredje föreslås att referensanbudet om samtrafik - som en separat del som inte är införlivad i samtrafiksanbudet - skall inbegripa villkor och taxor för förbindelselänken mellan den faktiska sammankopplingslänken och gränsen (15). Detta kommer att lindra de administrativa problem som annars skulle kunna hindra utvecklingen av konkurrens för teletjänster mellan medlemsstaterna och undvika diskriminering mellan nya aktörer och de tidigare monopoloperatörer som tillhandahåller internationella tjänster.

För en rättvis konkurrens skall det också vara möjligt för en operatör från en annan medlemsstat som bara kopplar fram trafik att i förekommande fall hyra en sådan överföringslänk (det vill säga länken mellan sammankopplingspunkten och gränsen) från en alternativ aktör som tillhandahåller infrastruktur, utan att behöva ha tillstånd eller vara etablerad i den mottagande medlemsstaten och utan att det påverkar operatörens status med tanke på villkoren för samtrafiken (16).

5.2 Samhällsomfattande tjänster och andra tillkommande avgifter

Samtrafiksdirektivet medger medlemsstaterna att upprätta program för samhällsomfattande tjänster för att fördela nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster mellan organisationer som tillhandahåller allmänt tillgängliga telenät eller taltelefonitjänster. Direktivet stipulerar att samtrafiksavgifter skall skiljas från avgifter som rör bidraget till de samhällsomfattande tjänsterna; detta inbegriper varje ytterligare avgift till följd av tillfälliga obalanser i fråga om taxor (avgifter som skall kompensera operatör som har skyldighet att hålla ett omfattande nät - accessunderskott).

Direktiv 95/62/EG om tillhandahållande av öppna nät för taltelefoni (ONP) kräver att telefontaxor skall vara kostnadsorienterade. Kompensation för obalanser i fråga om taxor (avgifter av typen accessunderskott) är bara tillåtna då den nationella regleringsmyndigheten inför taxebegränsningar för en operatör som rör den hastighet med vilken taxeutjämningen sker i enlighet med artikel 12.2 i direktiv 95/62/EG. En operatör som inte är ålagd några regelmässiga begränsningar i fråga om dess kundtaxor kan inte begära bidrag av typen accessunderskott.

Syftet med en avgift för de samhällsomfattande tjänsterna är att säkerställa att samhällets kostnader för dessa tjänster i en medlemsstat delas av aktörerna på denna marknad. Det är inte lämpligt att samhällskostnaderna i en medlemsstat subventioneras av telefonanvändare i alla andra medlemsstater. Bidrag till dessa tjänster skall inte direkt eller indirekt tas ut av de organisationer som bara samtrafikerar för att leverera trafik till en medlemsstat och som i själva verket inte tillhandahåller några teletjänster i denna medlemsstat.

På samma sätt innebär ett accessunderskott att vinsten från nationella och internationella tjänster korssubventionerar den lokala sektorn. Under det rådande internationella taxedebiteringssystemet har de tidigare monopoloperatörerna avsevärda intäkter från framkoppling av samtal från andra länder. De stora överskotten från framkopplingen av samtal från andra medlemsstater innebär att konsumenter i en medlemsstat subventioneras av ankommande samtal från konsumenter i alla andra medlemsstater. När operatörer i andra medlemsstater samtrafikerar för att leverera trafik till en medlemsstat är det därför olämpligt att de direkt eller indirekt skall bidra till eventuella program för accessunderskott i den medlemsstaten.

I enlighet med principen om icke-diskriminering följer att man - när man beräknar nivån på de bidrag som operatörerna i en medlemsstat skall ge till kostnaderna för de samhällsomfattande tjänsterna eller accessunderskottet - skall bortse från sådan trafik hos dessa operatörer som utgörs av inkommande trafik från andra medlemsstater.

6. SAMRÅD

De nyckelpunkter som täcks av rekommendationen fastställdes i ett arbetsdokument som bereddes av kommissionen (GD XIII). Efter att först ha presenterats för ONP-kommittén (17) vid dess sammanträde den 10 juli 1997 diskuterades arbetsdokumentet i detalj vid ett andra sammanträde inom ONP-kommittén den 10 september 1997. I enlighet med ett modus vivendi-avtal mellan institutionerna angående förfaranden för rådgivande kommittéer sändes dagordningen för ONP-kommitténs sammanträde den 10 september 1997 och en kopia av arbetsdokumentet till Europaparlamentet.

Ytterligare konsultation på grundval av arbetsdokumentet gjordes med marknadsaktörerna vid ett offentligt seminarium i Bryssel den 9 september, som besöktes av ungefär 200 personer.

Kommentarer som har mottagits till följd av detta konsultationsförfarande har beaktats. Det finns ett allmänt stöd för att kommissionen skall lägga fram riktlinjer inom de områden som täcks av rekommendationen, men tidigare monopoloperatörer och nya aktörer har olika åsikter om de priser som rekommenderas enligt "bästa kända metod".

(1) EGT L 199, 26.7.1997, s. 32.

(2) Direktiv 97/33/EG, punkt 12 i ingressen.

(3) EGT L 74, 22.3.1996, s. 13.

(4) Senare tidsgränser har beviljats vissa medlemsstater:

Discarding a TABLE

>Plats för tabell>

(5) Enligt samtrafiksdirektivet kan vissa medlemsstater beviljas en övergångsperiod för samtrafik med det fasta eller mobila nätet i andra medlemsstater.

(6) EGT C 76, 11.3.1997, s. 9.

(7) EGT L . . ., . . 1998.

(8) Under den tid på dygnet som få samtal görs krävs bara en liten eller ingen anpassning eller investeringar i kapacitet för att hantera ytterligare trafik från sammankopplande nät, vilket innebär att de kostnader som det framkopplande nätet åsamkas är måttliga. Under trafiktoppar kräver den ytterligare trafikansamlingen dock en motsvarande ökning av nätets kapacitet om det framkopplande nätet skall kunna behålla samma servicekvalitet. Investeringar i kapacitet utgör huvuddelen av de ytterligare kostnader som ett nät åsamkas då det kopplar fram samtrafikerade samtal.

(9) Detta är en av de större riskkällorna i en marknadsekonomi och är en av anledningarna till att ett företags värde mätt som värdet på dess aktier kan förändras avsevärt på kort tid. Det är bara när ett företag har ett betydande inflytande på marknaden som det kan begära att dess kunder (eller konkurrenter i fråga om samtrafik) skall betala ett pris som är beräknat för att ge den avkastning som krävs av gamla investeringar. Samtrafiksavgifter som baseras på historiska kostnader skyddar den tidigare monopolinnehavaren från det verkliga trycket på en konkurrensutsatt marknad.

(10) Ehuru kostnadsstrukturen hos telenät skiljer sig tydligt från kostnadsstrukturen på oreglerade konkurrensutsatta marknader, resulterar den långsiktiga genomsnittliga marginalkostnaden på en konkurrensutsatt marknad i vad som kallas ett konkurrensmässigt pris.

(11) Påslag kan tillämpas enhetligt för den långsiktiga genomsnittliga marginalkostnaden för varje tjänst. Alternativt kan de nationella regleringsmyndigheterna kräva att gemensamma kostnader skall återvinnas vid samtalets källa och inte vid dess destination. Det underliggande syftet skall vara att garantera att gemensamma kostnader inte allokeras till mindre konkurrensutsatta tjänster på ett oproportionerligt sätt.

(12) De tider som räknas som hög- respektive lågtrafik och motsvarande prisnivåer varierar avsevärt mellan medlemsstaterna, vilket gör det svårt att jämföra genomsnittspriser.

(13) Europaparlamentets fullständiga förhandlingsreferat, punkt 2-122, 10.6.1997, s. 48.

(14) Enligt det internationella taxedebiteringssystemet inträffar detta vanligtvis på en virtuell sammankopplingspunkt som ligger ungefär i mitten av den internationella delen av förbindelsen.

(15) "Gränsen" måste tolkas på ett lämpligt sätt så att man beaktar den infrastrukturtyp som används, t.ex. satellit, undervattenskabel eller markledningar.

(16) Vissa medlemsstater kan ha olika villkor för samtrafik beroende på huruvida den samtrafikerande parten äger och driver telekommunikationsstruktur.

(17) En rådgivande kommitté bestående av representanter för medlemsstaterna, upprättad enligt artikel 9.1 i direktiv 90/387/EEG.