REVISIONSRÄTTEN

I enlighet med bestämmelserna i fördragen (artikel 45c.4 i EKSG-fördraget, artikel 248 i EG-fördraget och artikel 160c.4 i Euratomfördraget) och i budgetförordningen av den 21 december 1977 (artikel 88), senast ändrad genom rådets förordning (EG) nr 2779/98 av den 17 december 1998, liksom motsvarande bestämmelser för Europeiska utvecklingsfonden, har Europeiska revisionsrätten vid sitt möte den 14 och 15 oktober 1999 antagit sin

ÅRSRAPPORT

för budgetåret 1998

(1999/C 349/01)

Årsrapporten har tillsammans med institutionernas svar på revisionsrättens iakttagelser överlämnats till de myndigheter som skall bevilja ansvarsfrihet och till de övriga institutionerna.

Jan O. KARLSSON

(Ordförande)

Bernhard FRIEDMANN

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

INSTITUTIONERNAS SVAR

>Plats för tabell>

0.1 Denna årsrapport är utformad på samma sätt som förra årets årsrapport med olika kapitel för inkomster och vart och ett av utgiftsområdena under rubrikerna i budgetplanen. Större tonvikt läggs i år på uppföljning av de åtgärder som vidtagits till följd av revisionsrättens tidigare rapporter, och revisionsrätten kommer att ägna denna aspekt särskild uppmärksamhet även i sina kommande årsrapporter. De kapitel som handlar om specifika inkomst- eller utgiftsområden innehåller en särskild bedömning med avseende på revisionsförklaringen, och följs av ett kapitel med revisionsförklaringen och en förklaring av densamma. Slutligen presenteras revisionsrättens iakttagelser angående verksamheten inom sjätte, sjunde och åttonde utvecklingsfonden separat.

0.2 Revisionsrätten har fortsatt sin strategi att lägga större tonvikt vid att i särskilda rapporter offentliggöra resultatet av granskningar som rör specifika frågor, särskilt med utgångspunkt i sund ekonomisk förvaltning. Revisionsrättens syfte med detta är att rikta uppmärksamheten på specifika områden där gemenskapens ekonomiska förvaltning kan förbättras. Följande rapporter har offentliggjorts sedan det senaste förfarandet för beviljande av ansvarsfrihet:

- Särskild rapport nr 1/99 om stödet till skummjölk och skummjölkspulver avsett för djurfoder(1).

- Särskild rapport nr 2/99 om effekterna av reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken inom spannmålssektorn(2).

- Särskild rapport nr 3/99 om kommissionsavdelningarnas förvaltning och kontroll av räntesubventioner(3).

- Särskild rapport nr 4/99 om finansiellt bistånd till utomeuropeiska länder och territorier under den sjätte och sjunde EUF(4).

En fullständig förteckning över de rapporter och yttranden som revisionsrätten antagit under de fem senaste åren finns i bilaga III till denna rapport.

0.3 Många av de granskningsresultat som tas upp i denna rapport bekräftar att kommissionen fortfarande trots gjorda reformer alltför ofta använder utnyttjandegraden för anslagen i den allmänna budgeten som den viktigaste indikatorn på hur den ekonomiska förvaltningen har lyckats. Detta kan inte vara den bästa indikatorn på vad som åstadkommits. Gemenskapens institutioner, och särskilt kommissionen, skapar mervärde när de genomför EU:s politik till förmån för EU-medborgarna och måttet på kommissionens framgång bör vara i hur stor utsträckning dessa politiska mål uppnås till minsta möjliga kostnad. Därför måste förvaltarna ställa upp mål för vad de skall uppnå i termer av utfall och resultat, och för kostnaderna för att uppnå dessa. En förutsättning för detta är att målen för all gemenskapens verksamhet är så klara, exakta och mätbara som möjligt, och att lämpliga verktyg införs för att man skall kunna mäta om målen har uppnåtts. Denna förändring av kultur och praktik måste bli en av de allra viktigaste frågorna när den ekonomiska förvaltningen reformeras.

0.4 Kommissionen är beroende av medlemsstaterna för den dagliga förvaltningen av sina program, men skall enligt artikel 274 i fördraget försäkra sig om att denna förvaltning är fullgod. På dessa områden uppmärksammar revisionsrättens årsrapporter och särskilda rapporter regelbundet allvarliga och ibland bestående svagheter i medlemsstaternas förvaltnings- och styrsystem. För att fullgöra sina skyldigheter enligt artikel 274 måste kommissionen öka sina ansträngningar att säkerställa att medlemsstaterna åtgärdar svagheterna på lämpligt sätt.

0.5 Det är inte bara inom gemenskapsinstitutionerna som den ekonomiska förvaltningen behöver förändras. Trots det faktum att medlemsstaterna enligt artikel 274 i fördraget skall samarbeta med kommissionen för att säkerställa att anslagen används i enlighet med principerna om sund ekonomisk förvaltning, och att medlemsstaterna enligt artikel 280 skall vidta samma åtgärder för att bekämpa bedrägeri riktat mot gemenskapens budget som de vidtar för att skydda nationella ekonomiska intressen, nämns många allvarliga brister i medlemsstaternas förvaltning och kontroll av gemenskapsmedel i denna rapport. Dessutom finns det bevis för att medlemsstaterna ofta reagerar långsamt när revisionsrätten eller deras egna revisorer gör dem uppmärksamma på dessa brister (se exempelvis punkt 2.84).

0.6 För att förstärka kampen mot bedrägeri har man inrättat byrån för bedrägeribekämpning (OLAF). Precis som den gjorde med OLAF:s föregångare kommer revisionsrätten att idka ett nära samarbete med OLAF när det gäller bedrägeribekämpning och skydd av gemenskapens ekonomiska intressen, samtidigt som den fortsätter att fullgöra sin revisionsuppgift när det gäller OLAF (se revisionsrättens särskilda rapport nr 8/98(5) om de avdelningar inom kommissionen som har ansvaret för kampen mot bedrägeri). I sitt yttrande nr 2/99(6) om kommissionens förslag att inrätta OLAF riktade revisionsrätten uppmärksamheten på att förslaget inte berörde ett antal brister som konstaterats i revisionsrättens särskilda rapport.

0.7 För tio år sedan konstaterade revisionsrätten i sin årsrapport för budgetåret 1988 att det åtgärdspaket som antagits av Europeiska rådet den 11 och 12 februari 1988 tycktes utgöra en vändpunkt som förebådade reformer av gemenskapsfinanserna, av vilka den viktigaste var införandet av bestämmelser om budgetdisciplin(7). Revisionsrätten påpekade därefter att en förbättring av gemenskapens system för internkontroll var en mycket viktig förutsättning för att reformerna skulle lyckas(8).

0.8 Nu när gemenskapen slår fast sin tredje fleråriga utgiftsplan riktar revisionsrätten återigen uppmärksamheten på behovet av att, som en viktig del av processen för administrativa reformer, genomföra grundläggande förbättringar av internkontrollen. Som revisionsrätten påpekade i relevanta avsnitt i sitt yttrande nr 4/97 om kommissionens förslag till ändring av budgetförordningen(9), innebär detta att det krävs en förändring av balansen när det gäller det ansvar som åligger utanordnare, controllrar och räkenskapsförare, så att utanordnarna inom de operativa generaldirektoraten bär det fulla ansvaret för verkställandet av åtaganden och betalningar. I detta sammanhang behöver även den interna revisionen stärkas betydligt, och det personliga ansvar som controllrar och räkenskapsförare har bör klargöras.

0.9 Samtidigt bör kommissionen se till att det inte kan bli fråga om att utanordnarna accepterar ytterligare ansvarsuppgifter utan att ha sett till att det finns tillräckliga resurser tillgängliga för att de skall kunna beviljas ansvarsfrihet på ett korrekt sätt. Med en bättre kontroll över personalresurserna skulle kommissionen kunna placera och fördela sin personal bättre, med hänsyn till organisationen och antalet anställda och vilka kunskaper som behövs för en viss verksamhet. Det är även viktigt att centrala uppgifter inom strategi- och finansförvaltning utförs av tjänstemän som är fullt ut ansvariga inför institutionen för sitt arbete. I denna rapport uppmärksammas visserligen specifika bemanningsproblemen inom kommissionen på området för egna medel (se punkterna 1.39-1.40), EUGFJ (se punkterna 2.75-2.76) och bistånd till tredje land (se punkterna 5.77-5.79), men dessa åskådliggör ett allmänt problem som behöver åtgärdas under reformprocessen.

0.10 I sin revisionsförklaring om 1998 års räkenskaper riktar revisionsrätten återigen uppmärksamheten på de problem som hänger samman med gemenskapens årsredovisningar. Å ena sidan finns det brister i bokföringssystemen som resulterar i att den information som presenteras i vissa avseenden är felaktig och ofullständig. Å andra sidan kvarstår problemen med hur förvaltnings- och internkontrollsystemen fungerar på varje nivå i administrationen, från kommissionen via mellanhänder såsom medlemsstaternas myndigheter och fram till slutmottagarna. Dessa ger upphov till ett betydande antal väsentliga och formella fel, varför revisionsrätten återigen avstår från att avge ett positivt uttalande om lagligheten och korrektheten hos de transaktioner som ligger till grund för kommissionens betalningar.

0.11 Revisionsrätten uppmanar kommissionen att snabbt fortsätta och fördjupa reformen av den ekonomiska förvaltningen. Revisionsrätten uppmanar särskilt kommissionen att, när den utarbetar ett omarbetat förslag till ändring av budgetförordningen, fullt ut beakta revisionsrättens rekommendationer i yttrande nr 4/97, och med andra ord både åtgärda problemen med utformningen av tillfredsställande årsredovisningar och bidra till att stärka förvaltnings- och kontrollsystemen för gemenskapens inkomster och utgifter (se punkt 0.8). Med hänsyn till att det kommer att dröja länge innan ytterligare en grundlig omarbetning av budgetförordningen kan göras, är det viktigt att man vid den omarbetning som nu har inletts utnyttjar nödvändig sakkunskap, även om detta innebär att det tar längre tid.

(1) EGT C 147, 27.5.1999.

(2) EGT C 192, 8.7.1999.

(3) EGT C 217, 29.7.1999.

(4) EGT C 276, 29.9.1999.

(5) EGT C 230, 22.7.1998.

(6) EGT C 154, 1.6.1999.

(7) Årsrapport för budgetåret 1988, punkt 1.23.

(8) Årsrapport för budgetåret 1988, punkt 1.24.

(9) EGT C 57, 23.2.1998.

Rapport om verksamheten under den allmänna budgeten

Kapitel 1(1)

Egna medel

1.0 INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

ALLMÄN INLEDNING

1.1 Revisionsrättens granskning av traditionella egna medel har omfattat uppföljningar av tidigare iakttagelser, men framför allt koncentrerats på förvaltningen av säkerheter och borgensförbindelser i samband med uppbörd av tullskulder samt på hur de används vid tullkontroller och förtullningar av varor(2). När det gäller egna medel som grundar sig på mervärdesskatt (moms) och bruttonationalinkomst (BNI) har revisionsrättens uppföljning av tidigare iakttagelser i första hand inriktats på sambandet mellan beräkningsunderlagen för egna medel från moms och de nationella momsinkomsterna, samt på kontroll av att nationell lagstiftning överensstämmer med gemenskapsrätten.

GENOMFÖRANDET AV BUDGETEN

1.2 I tabell 1.1 görs en sammanfattning av gemenskapens inkomster jämfört med budgetåret 1998 och av grafisk illustration 1.1 framgår följande:

a) De faktiska inkomsterna för budgetåret 1998, som ökade med 4,9 % jämfört med budgetåret 1997 (80547,7 miljoner ecu), uppgick till 84529,7 miljoner ecu eller 101,05 % av de beräknade inkomsterna i den slutliga budgeten.

b) Traditionella egna medel netto, med avdrag för kostnader för uppbörd (1567,9 miljoner ecu) uppgick till 14110,7 miljoner ecu vilket motsvarar 16,9 % av totala faktiska inkomster. Dessa egna medel, som minskade med 0,4 % jämfört med budgetåret 1997 kan delas upp i

Tabell 1.1 - Inkomster från budgetåren 1997 och 1998 - Analys av genomförandet av budgeten 1998

>Plats för tabell>

i) tullar på 13506,2 miljoner ecu brutto, vilket motsvarar 86,1 % av traditionella egna medel brutto (15678,5 miljoner ecu)(3),

ii) jordbrukstullar på 1102,2 miljoner ecu brutto, vilket motsvarar 7 % av traditionella egna medel brutto,

iii) socker- och isoglukosavgifter på 1070,1 miljoner ecu brutto, vilket motsvarar 6,8 % av traditionella egna medel brutto.

c) Egna medel från mervärdesskatt (moms) uppgick efter saldon och justeringar (401,5 miljoner ecu) till 33086,5 miljoner ecu(4), dvs. 39,1 % av totala faktiska inkomster. Om man tar hänsyn till begränsningen av beräkningsunderlaget är minskningen av den faktiska inkomsten 3,7 % jämfört med budgetåret 1997 (34351,5 miljoner ecu).

d) Egna medel från BNI uppgick efter saldon och justeringar (597,7 miljoner ecu) till 35026 miljoner ecu(5) (varav reserverna var 271,7 miljoner ecu), dvs.

Grafisk illustration 1.1 - Finansiering av gemenskapsbudgeten

>PIC FILE= "C_1999349SV.001101.EPS">

Teckenförklaring:

(x %, y %):

- x %: den del av budgetfinansieringen som kommer från budgetåret 1998.

- y %: skillnader mellan 1998 och 1997.

Teckenförklaring:

(x %):

- x %: andel av traditionella egna medel för budgetåret 1998.

Källa:

1998 års budget och inkomst- och utgiftsredovisningen för 1997 och 1998.

41,4 % av totala faktiska inkomster. Denna inkomstkälla har ökat med 30,2 % jämfört med det föregående budgetåret (26891,7 miljoner ecu). Denna inkomstkälla utjämnar gemenskapsbudgeten och används bara för att täcka skillnaden mellan utgifter och övriga disponibla egna medel.

e) Det tillgängliga överskottet från det föregående budgetåret (959,96 miljoner ecu) och diverse inkomster (1259,04 miljoner ecu) utgör 2,6 % av totala faktiska inkomster, dvs. en minskning med 57,3 % jämfört med budgetåret 1997.

SÄRSKILD BEDÖMNING INOM RAMEN FÖR REVISIONSFÖRKLARINGEN

Traditionella egna medel

Tillämpliga bestämmelser

1.3 De särskilda bestämmelserna för traditionella egna medel omfattar följande:

a) Rådets beslut 94/728/EG, Euratom av den 31 oktober 1994(6) om systemet för gemenskapernas egna medel samt rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89 av den 29 maj 1989(7) om genomförande av beslut 88/376/EEG, Euratom om systemet för gemenskapernas egna medel, senast ändrad genom rådets förordning (Euratom, EG) nr 1355/96 av den 8 juli 1996(8).

b) Rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992(9) om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen samt kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993(10) om tillämpningsförskrifter för förordningen om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen.

Granskningens omfattning

1.4 Inom ramen för revisionsförklaringen grundar sig granskningen av traditionella egna medel på de tullar som fastställts och förts in i medlemsstaternas bokföring (A-bokföringen). Dessa utgår ifrån de deklarationer som lämnats in till tullmyndigheterna för att varorna skall övergå till fri omsättning inom gemenskapen. Granskningen av lagligheten och korrektheten hos de underliggande transaktionerna kan därför per definition inte omfatta import som inte deklarerats för tullen eller som undanhållits tullens övervakning. Inom ramen för sitt arbetsprogram för att skydda gemenskapens finansiella intressen lägger kommissionen varje år fram en rapport som sammanfattar de oegentligheter och bedrägerier som medlemsstaterna konstaterat i sina egna undersökningar. I sin senaste rapport(11) uppgav kommissionen att det ackumulerade värdet av tullar som riskeras på grund av oegentligheter var 1000 miljoner ecu. Detta avser perioden fr.o.m. andra hälften av 1993, då kommissionens nya strategi mot bedrägerier infördes.

1.5 Revisionsrätten tar ändå hänsyn till de risker som är förknippade med olaglig import. Inom ramen för sina andra uppgifter har revisionsrätten gjort särskilda granskningar som koncentrerats på utvärderingar av de förfaranden som medlemsstaterna inrättat för uppbörd av traditionella egna medel som skall tillfalla gemenskapen. De senaste granskningarna har gällt tillämpningen av riskanalysmetoder vid tullkontroller(12).

1.6 Förutom de belopp som bokförts som inkomster i inkomst- och utgiftsredovisningen (se tabell 1.2 och punkt 1.3), finns i balansräkningen också belopp som ännu inte erlagts men som ingår i särskilda räkenskaper (B-bokföringen). Medlemsstaterna är ansvariga för dessa särskilda räkenskaper och för överlämnandet av kvartalsvisa rapporter om dessa till kommissionen. Av ett totalt belopp på 1812,9 miljoner ecu i fordringar på medlemsstaterna den 31 december 1998 (volym IV, kapitel 3, rubrik VII.B.2 i den konsoliderade balansräkningen, s. 50) omfattar 1739,4 miljoner ecu tullar, jordbrukstullar och socker- och isoglukosavgifter som fastställts av medlemsstaterna och bokförts i dessa särskilda räkenskaper.

1.7 B-bokföringens saldo den 31 december 1998 (1739,4 miljoner ecu) har ökat med 377,4 miljoner ecu netto (+ 27,7 %) jämfört med föregående budgetår (1362 miljoner ecu). Denna nettoökning av saldot beror på

Tabell 1.2 - Beräknade och faktiska egna medel 1998, per medlemsstat

>Plats för tabell>

a) en ökning av nya poster i den särskilda bokföringen som medlemsstaterna fört in på 671,5 miljoner ecu, dvs. 49 % av saldot på föregående budgetår (1362 miljoner ecu),

b) uppbörd under budgetåret på 199,2 miljoner ecu,

c) tillbakadraganden eller nedskrivningar under budgetåret på 94,9 miljoner ecu.

1.8 Revisionsrätten har, liksom för tidigare budgetår, granskat förfarandena för redovisning och centralisering av traditionella egna medel.

Analys av granskningsresultaten

1.9 Granskningen av förfarandena för redovisning och centralisering av traditionella egna medel visar att vissa fastställda tullar inte har tillhandahållits kommissionen eller att de tillhandahållits med betydande förseningar. Om tillhandahållandet görs för sent skall de berörda medlemsstaterna erlägga dröjsmålsränta.

1.10 Liksom under 1997(13) berörs de särskilda räkenskaper som förs av medlemsstaterna ibland av väsentliga fel. Revisionsrättens granskningar visar att vissa fastställda tullar, som borde ha redovisats i A-bokföringen och tillhandahållits, otillbörligt har bibehållits i de särskilda räkenskaperna. Vissa tullskulder har också bokförts i de särskilda räkenskaperna med fördröjning eller bokförts två eller flera gånger. Kommissionen och medlemsstaterna måste säkerställa att samtliga tullar och jordbrukstullar som fastställts och som antingen inte täcks av någon säkerhet eller som bestridits, bokförs på ett riktigt sätt i de särskilda räkenskaperna till ett korrekt belopp. Även om bruttobeloppen i balansräkningen troligtvis är underskattade, överskattas säkert de belopp som faktiskt går att återvinna. På grundval av erfarenheter från de senaste åren gör revisionsrätten bedömningen att endast cirka 10 % av tullskulderna i den särskilda bokföringen faktiskt är möjliga att indriva. Kommissionen borde i enlighet med försiktighetsprincipen göra en avsättning för en del av skulderna i de särskilda räkenskaperna för att ta hänsyn till de speciella riskerna i samband med indrivningen av dem.

Granskningens resultat

1.11 Granskningarna har gett ett totalt sett tillfredsställande resultat vad gäller räkenskapernas tillförlitlighet och de underliggande bokförda transaktionernas laglighet och korrekthet (se punkt 1.4). De felaktigheter som upptäckts vid granskningen av de underliggande transaktionerna i inkomst- och utgiftsredovisningen är i allmänhet små och avser i huvudsak dessa transaktioners laglighet och korrekthet, men påverkar inte inkomst- och utgiftsredovisningens exakthet på något betydelsefullt sätt.

1.12 De särskilda räkenskaper som förs av medlemsstaterna påverkas av väsentliga fel som inverkar på exaktheten hos beloppet för samtliga fordringar i den konsoliderade balansräkningen.

Egna medel från moms och BNI

1.13 Egna medel från moms och BNI påverkas av att man använder statistiska uppgifter vid fastställandet av beräkningsunderlagen, vilket inte medger någon redovisningsmässig granskning av de underliggande uppgifterna. Med tanke på detta och på grundval av kommissionens uppgifter om moms och BNI, har revisionsrättens revision omfattat en granskning av hur exakt beräkningen av varje medlemsstats bidrag under olika stadier utförts, från den första budgeten till den slutliga revideringen för de olika budgetåren.

1.14 Med hänsyn tagen till denna avgränsning har revisionsrätten erhållit en rimlig säkerhet vad gäller tillförlitligheten hos det system för uppbörd av medel från moms och BNI som kommissionen har infört. Systemet möjliggör en korrekt uppbörd av egna medel med undantag för vissa problem, vilkas effekter har korrigerats, vad gäller justeringarna av beräkningsunderlagen.

1.15 Trots de initiativ som kommissionen tagit har denna fortfarande inte tillgång till realtidsinformation om sina tillgångar i medlemsstaterna. Detta kan vara orsaken till svårigheterna med likviditetsförvaltningen(14).

NATIONELLA MOMSINKOMSTER OCH BERÄKNINGSUNDERLAG FÖR EGNA MEDEL FRÅN MOMS

Inledning

1.16 Fastställandet av beräkningsunderlagen för momsmedel är beroende av beloppet för medlemsstaternas erhållna inkomster. En minskning av dessa inkomster kan bero på bristande effektivitet i de nationella systemen när det gäller att bekämpa handlingar som syftar till att kringgå uppbörden av skatter. Minskningen kan också bero på att gemenskapsbestämmelserna tillämpas olika. Eftersom moms är en skatt som regleras på nationell nivå, är det medlemsstaterna som skall säkerställa att uppbörden av den är effektiv, följer bestämmelserna och sker inom de fastställda tidsgränserna.

1.17 Moms är en viktig finansieringskälla både för nationella budgetar och gemenskapens budget(15). Skillnader i tillämpningen av det gemensamma momssystemet kan vara en av de faktorer som snedvrider konkurrensvillkoren för de skattskyldiga i olika medlemsstater.

1.18 Revisionsrätten har granskat kommissionens uppföljning av momsinkomsternas utveckling i medlemsstaterna samt kontrollen av att nationell lagstiftning överensstämmer med gemenskapsbestämmelserna för moms. Dessa områden har granskats vid flera tidigare tillfällen(16).

Momsinkomsternas utveckling i medlemsstaterna

Revisionsrättens konstateranden

1.19 Med utgångspunkt från sitt arbete med bestämmelserna för moms på handel inom gemenskapen, påpekade revisionsrätten att momsinkomsterna kraftigt minskade 1993(17). Denna minskning kunde inte helt förklaras av tekniska faktorer eller förfaranden. Det var därför nödvändigt att ta reda på om de nya bestämmelserna om moms på handel inom gemenskapen var den direkta orsaken till den minskade uppbörden av moms, framför allt på grund av att bedrägeri och skatteflykt ökade i omfattning.

1.20 Som svar på revisionsrättens iakttagelser(18), tillkännagav kommissionen att den tagit initiativ för att bättre kunna följa inkomstutvecklingen i medlemsstaterna med hjälp av en detaljgranskning av tillgänglig information. Kommissionen ville bl.a. fördjupa granskningen av de faktorer som skulle kunna förklara utvecklingen. Rådet har vid flera tillfällen delat en önskan om att mer i detalj granska utvecklingen av uppgifterna för moms, särskilt i samband med handeln inom gemenskapen(19).

1.21 Övervakningen av momsinkomsternas utveckling vid de berörda avdelningarna på kommissionen sker inte på ett fullständigt och samordnat sätt. Därför kan flera kommissionsavdelningar ställa frågor av samma slag till medlemsstaterna.

1.22 I samband med denna övervakning har frågan om bedrägeri och skatteflykt endast tagits upp indirekt. Fastän kommissionen redan förfogar över alla nödvändiga uppgifter har den frågat medlemsstaterna om de studerat skillnaden mellan teoretiska inkomster(20) och faktiskt uppburna inkomster.

1.23 Vad gäller övervakningen har kommissionen faktiskt endast noterat de uppgifter och kommentarer som medlemsstaterna meddelat vad gäller skillnaden mellan beräknade och faktiska inkomster. Enbart sådana jämförelser kan inte förklara momsinkomsternas utveckling och ännu mindre bekräfta att bedrägeri och skatteflykt eventuellt ökar i omfattning. För övrigt kan analyser som helt bygger på argument och uppgifter från skattemyndigheterna i de olika medlemsstaterna inte leda till några jämförbara slutsatser.

1.24 Svaren från medlemsstaternas skattemyndigheter kunde till exempel tolkas som om ingen av dem hade konstaterat någon ökning av antalet bedrägerier inom systemet för moms på handel inom gemenskapen. Detta borde ha lett till att man begärt förklaringar, särskilt med tanke på den motsägande information som kommissionen har tillgång till om fenomenets omfattning. Det finns för övrigt vissa fakta som är oroande beträffande utvecklingen av vissa slag av bedrägerier vad gäller transaktionerna inom gemenskapen. Det kan t.o.m. hävdas att hela momssystemet i hög grad har utsatts för bedrägerier. Andra arbeten(21), bl.a. revisionsrättens(22), har visat att problemet med bedrägeri och skatteflykt behöver ägnas särskild uppmärksamhet.

1.25 Detta krav på fördjupning har framförts av en av kommissionens avdelningar som inte är direkt ansvarig för övervakning av momsinkomster. Eftersom flera källor ansåg att systemet för moms på handel inom gemenskapen var orsaken till det ökande antalet bedrägerier, uteslöt kommissionens avdelning inte att faktorer som inte var cykliska utan strukturella skulle kunna förklara att inkomstnivån var lägre än beräknat. Man hävdade emellertid att kompletterande analyser per land var nödvändiga för att dessa strukturella faktorer mer exakt skulle kunna förklaras. En sådan analys saknas för närvarande.

Slutsats

1.26 Den första målsättningen, som var att fördjupa granskningen av de faktorer som skulle kunna förklara utvecklingen av medlemsstaternas momsinkomster och att identifiera eventuella strukturella problem, har ännu inte uppnåtts. När det gäller effekterna av bedrägeri och skatteflykt måste kommissionen fortfarande göra en självständig och fördjupad analys, som grundar sig på avdelningarnas samordnade arbetsinsats.

Granskning av att nationell lagstiftning överensstämmer med gemenskapsrätten

Revisionsrättens konstateranden

1.27 Medlemsstaterna, Europaparlamentet och rådet har vid flera tillfällen visat att de är angelägna om att gemenskapens direktiv på ett korrekt sätt och inom fastställd tid införlivas i den nationella lagstiftningen(23). De har uppmanat kommissionen att vidta effektiva övervakningsåtgärder.

1.28 Kommissionen påstår att en av dess huvuduppgifter är att upptäcka överträdelser av gemenskapens lagstiftning(24). Flera interna bestämmelser har antagits för att göra granskningen av nationell lagstiftning systematisk. Man har också bestämt att vid kontroller av nationella införlivningsåtgärder, eller bestämmelser som fastställts i efterhand av medlemsstaterna, skall avdelningarna göra en bedömning av om de nationella åtgärderna överensstämmer med gemenskapsrätten. Om det är nödvändigt inleds tjänstevägen ett rättsligt förfarande(25).

Granskning av nationell lagstiftning och upptäckt av överträdelser av gemenskapsrätten på skatteområdet

1.29 Granskningarna vid kommissionen har visat att det endast görs punktvisa analyser av nationell lagstiftning till följd av klagomål, inom ramen för tvistemålsförfarandet eller då lagförslag förbereds.

1.30 Varken grundläggande nationell lagstiftning om moms eller senare ändringar i denna granskas systematiskt och granskningen dokumenteras inte. Därför kan man inte avgöra om den överensstämmer med gemenskapslagstiftningen eller om eventuella överträdelser förekommit. I motsats till vad kommissionen tidigare påstått(26) har de punktvisa analyser som utförts av externa experter inte använts i syfte att upptäcka eventuella överträdelser i nationell lagstiftning som antagits efter det att övergångsbestämmelserna har trätt i kraft.

1.31 De överträdelseförfaranden som inletts är framför allt ett resultat av klagomål från skattskyldiga i ärenden som i allmänhet gäller dubbelbeskattning eller beskattning som kärandena anser vara olaglig.

1.32 En sådan metod riskerar att leda till att kommissionens agerande blir ofullständigt. Metoden har en tendens att framhäva enskilda situationer och bortse från överträdelser som leder till att ingen skatt erläggs eller till att skatten minskas. I sådana fall ligger det ju inte i lika hög grad i de skattskyldigas intresse att träda fram, såvida de inte kan peka på en eventuell snedvridning av konkurrensen(27).

En bedömning av överensstämmelsen med gemenskapsrätten

1.33 Liksom tidigare och trots en särskild intern instruktion(28), gör kommissionen fortfarande ingen bedömning av om nationell lagstiftning överensstämmer med gemenskapsrätten, inte ens för internt bruk. I praktiken skall all lagstiftning som inte är föremål för ett överträdelseförfarande tills vidare anses överensstämma med gemenskapsrätten, så länge som ett sådant förfarande inte har inletts.

1.34 Momssystemet kännetecknas av en mängd föreskrifter på olika nivåer av nationell, lagstiftande, förordningsmässig eller administrativ karaktär. Kommissionen anser att det i praktiken är omöjligt för den att få tillgång till och därmed även granska samtliga rättsakter. Trots de försäkringar som kommissionen gav 1986(29) respekterar inte medlemsstaterna det obligatoriska översändandet av lagstiftning.

1.35 Kommissionen skulle ändå kunna göra en uppskattning av om de tillgängliga grundläggande lagtexterna samt de ändringar som på ett senare stadium har antagits av medlemsstaterna överensstämmer med gemenskapsrätten. Detta skulle göra det möjligt att styra upp och formalisera avdelningarnas granskningsarbete av nämnda lagstiftning.

1.36 Kommissionen har uttryckt sin rädsla för att dess handlingsfrihet skulle begränsas om en bedömning av överensstämmelse med gemenskapsrätten infördes, men denna rädsla är inte motiverad(30). En sådan bedömning skulle begränsas till granskade texter, vilket således skulle göra det möjligt att på nytt ta upp ett ärende om nya fakta framkommit.

Förseningar i överträdelseförfarandet

1.37 Av de ärenden som granskats(31), kan man konstatera att i cirka hälften av fallen har de tidsgränser som fastställts i de interna reglerna för överträdelseförfaranden inte respekterats. Förseningarna som uppstått vid olika skeden i förfarandena varierar från några månader till flera år. Nya förfaranden antogs 1996 för att lösa detta problem.

1.38 Det finns flera anledningar till detta. Förseningarna beror på bestående meningsskiljaktigheter mellan de berörda avdelningarna, särskilt långsamma granskningsförfaranden och de tidsfrister som tilldelats medlemsstaterna.

Avdelningarnas sätt att fungera

1.39 Anpassningen av lagstiftningen om moms till den inre marknadens krav och frågorna om hur lagstiftningen skall tolkas och tillämpas handläggs vid en enhet där nästan hälften av de högre tjänstemännen inte är fast anställda. Denna andel är betydligt högre än för de andra enheterna vid det ansvariga generaldirektoratet. Detta kan leda till avbrott i handläggningen av ärenden, framför allt för de lagförslag som ingår i ett flerårigt program.

1.40 En betydande del av den ej fast anställda personalen utgörs av tjänstemän som för en viss tid, maximalt tre år, lånats ut från nationella myndigheter. Dessa kan bli tilldelade uppgifter, kanske endast på grund av språkliga skäl, där deras ursprunglige arbetsgivare är inblandad.

1.41 Kommissionens befogenheter på ett så känsligt område som beskattning borde utövas genom en struktur som medför större kontinuitet och respekt för dess befogenheter.

Slutsats

1.42 Ett fullständigt och korrekt införlivande av gemenskapslagstiftningen i nationell lagstiftning är en viktig faktor för sammanhållningen och för enigheten i det byggande av Europa som ständigt framhävs av medlemsstaterna, Europaparlamentet och rådet. För detta syfte förfogar kommissionen i enlighet med fördragen över befogenheter som måste utnyttjas fullt ut för att gemenskapsrätten skall tillämpas på ett korrekt sätt.

1.43 När det gäller moms granskas emellertid inte nationell lagstiftning systematiskt och det görs inte heller någon bedömning av om den överensstämmer med gemenskapsrätten, inte ens för internt bruk. Eftersom ingen riktig säkerhet föreligger bedöms tillämpningen av gemenskapsrätten framför allt med hänsyn till eventuella reaktioner från enskilda personer.

1.44 Denna situation försvagar kommissionens möjligheter att utöva sitt ansvar. En förhandsgranskning av lagstiftningen skulle ge kommissionen möjlighet att i större utsträckning handla i förebyggande syfte på ett övergripande sätt, samt att vidta nödvändiga åtgärder med bättre kännedom om sakfrågan. Den enhetliga tillämpningen av momslagstiftningen skulle därmed förbättras.

1.45 Kommissionen är för övrigt medveten om att de många tolkningarna och tillämpningarna av reglerna för det gemensamma momssystemet för närvarande skadar systemets neutralitet(32) och leder till en extremt komplex situation(33).

1.46 Kommissionen borde återgå till en sedan länge övergiven praxis, nämligen att upprätta rapporter om hur det gemensamma momssystemet som sådant fungerar(34). De punktvisa analyser som förekommer i flera av de dokument som kommissionen skall upprätta måste regelbundet kompletteras med granskningar av momssystemet som helhet. Dessa kan användas som utgångspunkt för de korrigerande åtgärder som måste vidtas.

(1) Kommissionens svar beträffande detta kapitel återfinns på s. 19.

(2) Denna granskning håller på att genomföras.

(3) Traditionella egna medel netto (14110,7 miljoner ecu) + uppbördkostnader (1567,9 miljoner ecu) = traditionella egna medel brutto (15678,5 miljoner ecu).

(4) Egna medel från moms (33086,5 miljoner ecu) = egna medel från moms för budgetåret (32685 miljoner ecu) + saldon och justeringar för tidigare budgetår (401,5 miljoner ecu).

(5) Egna medel från BNI (35026 miljoner ecu) = egna medel från BNI för budgetåret (34428,3 miljoner ecu) + saldon och justeringar för tidigare år (597,7 miljoner ecu).

(6) EGT L 293, 12.11.1994, s. 9.

(7) EGT L 155, 7.6.1989, s. 1.

(8) EGT L 175, 13.7.1996, s. 3.

(9) EGT L 302, 19.10.1992, s. 1.

(10) EGT L 253, 11.10.1993, s. 1.

(11) Skydd av gemenskapens finansiella intressen - Kampen mot bedrägierier - Årsrapport för budgetåret 1997, KOM(1998) 276 slutlig.

(12) Särskild rapport nr 13/98, EGT C 375, 3.12.1998.

(13) Revisionsförklaring avseende verksamheten under den allmänna budgeten för budgetåret 1997, punkterna 8.13-8.14 (EGT C 349, 17.11.1998).

(14) Särskild rapport nr 6/98 Utvärdering av systemet för medel som härrör från moms och BNI, punkt 3.58, EGT C 241, 31.7.1998, s. 68.

(15) Vid Europeiska rådets möte i Berlin (24-25 mars 1999) beslutades om en minskning från år 2002 av andelen egna medel från moms i finansieringen av gemenskapsbudgeten.

(16) Momsinkomsternas utveckling, årsrapporten för budgetåret 1995, punkterna 1.92-1.103, Kontroll av de nationella lagstiftningarnas överensstämmelse, årsrapporterna för budgetåren 1983 (punkterna 3.14-3.20), 1984 (punkterna 3.19-3.22), 1986 (punkterna 4.9-4.10), 1988 (punkterna 4.4-4.15) och 1995 (punkt 1.68).

(17) Årsrapport för budgetåret 1995, punkterna 1.92-1.103.

(18) Årsrapport för budgetåret 1995, svar på punkterna 1.95-1.97.

(19) Rekommendationer om beviljande av ansvarsfrihet för budgetåren 1994 (kapitel 1, punkt 4, tredje stycket) och 1995 (kapitel 1, punkt 2.2.1).

(20) Den teoretiska momsen beräknas utifrån de nationalräkenskaper som medlemsstaterna upprättar efter en gemensam mall, nämligen Europeiska nationalräkenskapssystemet (ENS). Revisionsrättens arbete på området finns i särskild rapport nr 6/98, punkterna 4.8-4.19 (EGT C 241, 31.7.1998).

(21) Kommissionen är medveten om att den dolda ekonomin faktiskt skapar ett icke obetydligt problem i de skattesystem som för närvarande är i kraft. Den dolda ekonomin tycks ha ökat i omfattning under de senaste decennierna. (Se KOM(97) 559 slutlig, 13.11.1997, s. 18 och KOM(1998) 219 slutlig, 7.4.1998, s. 5.)

(22) Särskild rapport nr 6/98 Utvärdering av systemet för medel som härrör från moms och BNI, punkterna 4.16-4.19.

(23) Stats- och regeringschefernas förklaring nr 19 som bifogats fördraget av den 7 februari 1992. Europaparlamentets resolution av den 9 februari 1983 (EGT C 68, 14.3.1983). Europaparlamentets resolutioner om kommissionens årsrapporter om kontroll av tillämpningen av gemenskapsrätten för åren 1994 (EGT C 65, 4.3.1996), 1995 (EGT C 55, 24.2.1997), 1996 (EGT C 56, 23.2.1998) och 1997 (EGT C 177, 22.6.1999, s. 56). Rådets rekommendationer om beviljande av ansvarsfrihet för budgetåren 1988 (kapitel 4, punkt 1, andra stycket) och 1995 (kapitel 1, punkt 2.1). Europeiska rådets möte i Amsterdam den 16 och 17 juni 1997, ordförandeskapets slutsatser, sysselsättning, konkurrens och tillväxt, sidorna 9 och 10. Europeiska rådets möte i Cardiff, den 15 och 16 juni 1998, ordförandeskapets slutsatser, punkt 17.

(24) Kommissionens rapport om uppföljning av de kommentarer som bifogas rådets rekommendation om beviljande av ansvarsfrihet för budgetåret 1995 (KOM(97) 571 slutlig, 21.11.1997, s. 50).

(25) Manuel des procédures opérationnelles, 7:e upplagan, mars 1995, s. 49.

(26) Se årsrapporten för budgetåret 1995, svar på punkt 1.68.

(27) I förslaget till rådsdirektiv som hade till syfte att göra om mervärdesskattekommittén till en normgivningskommitté nämns faktiska möjligheter till dubbelbeskattning och t.o.m. utebliven beskattning (se KOM(97) 325 slutlig, 25.6.1997, s. 4 och 5).

(28) Se punkt 1.28.

(29) Årsrapport för budgetåret 1986, svar på punkt 4.9.

(30) Årsrapport för budgetåret 1988, svar på punkt 4.8.

(31) Det rör sig om alla ärenden som avslutats mellan 1995 och juni 1998 samt de som fortfarande behandlades vid detta datum.

(32) KOM(97) 325 slutlig, 25.6.1997, s. 1 och 2.

(33) KOM(96) 328 slutlig, 22.7.1996, s. 10.

(34) Detta skall göras enligt artikel 34 i rådets direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977, (EGT L 145, 13.6.1977).

Kommissionens svar

SÄRSKILD BEDÖMNING INOM RAMEN FÖR REVISIONSFÖRKLARINGEN

Traditionella egna medel

Analys av granskningsresultaten

1.9 Alla förseningar när det gäller att tillhandahålla traditionella egna medel som kommissionen har kännedom om, antingen via sina egna kontroller eller genom revisionsrättens kontroller, leder till en dröjsmålsränta enligt artikel 11 i förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89.

Granskningens resultat

1.10 - 1.12 Liksom revisionsrätten anser kommissionen att de särskilda räkenskaper som förs av medlemsstaterna borde förbättras. Kommissionen prioriterar alltid kontrollen av bokföringsmetoderna i sina årliga kontrollprogram, eftersom det rör sig om ett riskområde med ett stort antal underliggande transaktioner. Kontrollerna leder vanligtvis till rättelser från medlemsstaternas sida. Medan de flesta av felaktigheterna i de särskilda räkenskaperna är punktvisa, måste man dock konstatera att vissa medlemsstaters bokföring av säkerheter innehåller återkommande fel på grund av en inkorrekt tolkning av gemenskapslagstiftningen, i synnerhet av artikel 6 i förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89. Kommissionen, som ansvarar för den administrativa och finansiella uppföljningen, har redan krävt betydande belopp. När det gäller Tyskland, som klart vägrat att ändra på sin räkenskapspraxis, har kommissionen vidtagit de åtgärder som krävs för att inleda ett överträdelseförfarande i enlighet med artikel 226 i fördraget.

Vad beträffar de särskilda räkenskapernas tillförlitlighet bekräftar kommissionen att de innehåller en övervärdering av EU:s faktiska anspråk eftersom de också omfattar belopp som funnits uppförda under lång tid och som kanske aldrig kommer att kunna indrivas. Rådet granskar för närvarande ändringen av förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89 som syftar till att förbättra förfarandet för avskrivning av fordringar som inte kan uppböras. Ändringen borde kunna lösa problemen. För närvarande kan kommissionen emellertid inte göra några precisa beräkningar av övervärderingens verkan eftersom det inte finns några tillgängliga uppgifter som gör det möjligt att identifiera samtliga, enskilda belopp på grundval av objektiva kriterier (t.ex. hur länge fordringen varit utestående). Av samma anledning är det på detta stadium inte heller ändamålsenligt att göra en avsättning i balansräkningen. Däremot anser kommissionen att man med hjälp av försiktighetsprincipen som revisionsrätten nämner kan förbättra insynen i räkenskaperna genom en anmärkning i balansräkningen om denna eventuella övervärdering.

Egna medel från moms och BNI

1.15 Eftersom medlemsstaternas finansförvaltningar inte är medlemmar av SWIFT sker ingen elektronisk överföring av utdragen, med undantag av fyra medlemsstater som överlåtit förvaltningen av det konto som avses i artikel 9 i förordning nr (EEG, Euratom) 1552/89 till sina respektive centralbanker.

En av de nationella finansförvaltningarna skickar sina uppgifter till kommissionen på elektronisk väg medan de övriga skickar dem per post, fax eller e-post. Hur lång tid detta tar varierar starkt från fall till fall. Bekräftelsen på kommissionens tillgångar skickas ibland snabbt, medan andra skickar utdrag med det aktuella saldot först efter månadsskiftet.

Enligt den information vi fått undersöker SWIFT möjligheten att uppta de nationella finansförvaltningarna som medlemmar, vilket betydligt skulle underlätta deras transaktioner med kommissionen.

NATIONELLA MOMSINKOMSTER OCH BERÄKNINGSUNDERLAG FÖR EGNA MEDEL FRÅN MOMS

Momsinkomsternas utveckling i medlemsstaterna

Revisionsrättens konstateranden

1.21 och 1.22 Övervakning och samordning mellan kommissionens avdelningar:

Före 1999 års slut skall kommissionen lägga fram en första rapport om momsinkomsternas utveckling. Rapporten skall utarbetas efter samordning mellan de berörda avdelningarna.

1.23 - 1.25 Konsekvenser av bedrägerier och skatteflykt:

Både bedrägeri och skatteflykt är komplicerade frågor.

Kommissionen är medveten om situationen. Det är främst medlemsstaterna som berörs och därför har kommissionen tagit flera initiativ för att öka medvetenheten om de allvarliga följderna för nationella budgetar och för hur den inre marknaden fungerar.

Samarbetet mellan medlemsstaterna bör stärkas och kommissionen prioriterar detta mål. Det skall framhållas att kommissionen dels rapporterat till rådet och Europaparlamentet enligt artikel 14 i förordning (EEG) nr 218/92 och artikel 12 i förordning (EEG, Euratom) nr 1553/89, dels arbetat tillsammans med medlemsländerna både i underkommittén för bedrägeribekämpning (Scaf) och i samband med Fiscalis-programmets seminarier.

Slutsats

1.26 Kommissionen har undersökt hur momsinkomsterna utvecklas och vet att det är näst intill omöjligt att hitta information från källor som är fristående från medlemsstaterna, tillförlitliga och relevanta. Kommissionen har besökt medlemsstaterna för att samla information, ta del av ståndpunkter och försöka ringa in orsakerna till utvecklingen.

Efter besöken utarbetades ett arbetsdokument för en grupp biträdande generaldirektörer för indirekt beskattning. Gruppen har tagit fram rutiner för hur inkomsternas utveckling kan kontrolleras. Före 1999 års slut kommer gruppen att få en rapport från kommissionen med bland annat en analys av hur momsinkomsterna utvecklas i medlemsstaterna.

Granskning av att nationell lagstiftning överensstämmer med gemenskapsrätten

Revisionsrättens konstateranden

Granskning av nationell lagstiftning och upptäckt av överträdelser av gemenskapsrätten på skatteområdet

1.29 - 1.32 År 1990 - 1993 gjorde en särskild arbetsgrupp en systematisk delundersökning av nationella momsbestämmelser. Undersökningen fortsatte med kontroller av införlivandet av rådets direktiv 92/77/EEG av den 19 oktober 1992 med tillägg till det gemensamma systemet för mervärdesskatt och med ändring av direktiv 77/388/EEG (harmonisering av mervärdesskattesatser). Undersökningsresultatet visade att medlemsstaterna i stort sett hade införlivat gemenskapsbestämmelserna på ett tillfredsställande sätt. Det visade sig även att det är mycket tungrott och personalkrävande att systematiskt granska nationell lagstiftning och att man vanligen upptäcker mycket få överträdelser.

Kommissionen överväger också hur överträdelserna påverkar budgeten.

De flesta överträdelseförfaranden inleds efter klagomål från skattesubjekt, eftersom de bäst märker hur lagstiftningen tillämpas i praktiken. Det tyder inte i sig på att kommissionens uppföljning skulle ske "ostrukturerat och ofullständigt" utan snarare på att när gemenskapsrätten faktiskt överträds sker det ofta genom att högre skatter tas ut än gemenskapsrätten tillåter.

En bedömning av överensstämmelsen med gemenskapsrätten

1.33 - 1.36 När egna medel från moms kontrolleras undersöker kommissionen om de viktigaste lagändringarna brister i överensstämmelse. Det är inte rimligt att tro att kommissionen med nuvarande resurser skulle kunna göra systematiska bedömningar av överensstämmelsen.

Överträdelser förekommer i praktiken i sekundärlagstiftningen eller i rättsakter som antagits för att genomföra gemenskapsbestämmelserna (instruktioner till förvaltningarna) vilka medlemsstaterna inte enligt lag är skyldiga att anmäla till kommissionen.

Slutsats

1.42 - 1.46 Moms är i första hand en skatt på i stort sett all omsättning av varor och tjänster och kan på grund av sin allmänna karaktär ge upphov till skilda tillämpningar.

År 1990 - 1993 jämförde en särskild arbetsgrupp systematiskt de nationella bestämmelserna med de allmänna bestämmelser som skall tillämpas i momsfrågor enligt det sjätte direktivet. När övergångssystemet infördes upprepades granskningen.

Erfarenheten visar att det är mycket tungrott och personalkrävande att systematiskt granska nationell lagstiftning och att man vanligen upptäcker mycket få överträdelser.

Kommissionen överväger också hur överträdelserna påverkar budgeten.

Kommissionens avdelningar har omfattande arbetsuppgifter som gäller att utarbeta, tolka och tillämpa momslagstiftning men kan på grund av begränsade personalresurser inte systematiskt granska all nationell lagstiftning.

Det skall också framhållas att kommissionen år 1994 lade fram en rapport(1) om hur övergångssystemet för moms fungerat. I rapporten nämns de svåraste tillämpningsproblem som drabbat både aktörer och nationella skatteförvaltningar.

I rapporten "Ett gemensamt momssystem - Ett program för den inre marknaden"(2) från 1996 utvärderade kommissionen två år senare i bilaga B hur övergångssystemet för moms fungerat. Eftersom situationen egentligen inte förändrats sedan dess kommer kommissionen inte att avlägga någon ny rapport inom den närmsta tiden.

(1) KOM(94) 515 slutlig av den 23.11.1994.

(2) KOM(96) 328 slutlig av den 22.7.1996.

Kapitel 2(1)

Den gemensamma jordbrukspolitiken

2.0 INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

INLEDNING

2.1 I detta kapitel behandlas Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket, garantisektionen, (EUGFJ-garanti) och de utgifter som belastar kapitel B2 - 51. Det omfattar fyra delar:

a) Budgetgenomförandet budgetåret 1998.

b) Den särskilda bedömningen av området som genomförts inom ramen för revisionsförklaringen för budgetåret 1998.

c) Avslutandet av räkenskaperna för budgetåren 1994 och 1997.

d) Uppföljning av en tidigare rapport om frukt och grönsaker.

BUDGETGENOMFÖRANDET BUDGETÅRET 1998

Anslag och utgifter för budgetåret

Disponibla anslag

2.2 De ursprungliga anslagen för EUGFJ-garanti i budgeten för budgetåret 1998(2) uppgick till 40737 miljoner ecu, varav 500 miljoner ecu för den monetära reserven. Dessutom förekom 200 miljoner ecu för budgetrubrikerna i underavsnitt B1 (se tabell 2.1) i kapitel B0 - 40 (avsättningar).

2.3 Tilläggs- och ändringsbudgeten (TÄB) nr 1/98(3) minskade de ursprungliga anslagen för de fyra huvudsakliga avdelningarna i underavsnitt B1 med 900 miljoner ecu och ökade anslagen för kapitel B1 - 31 (livsmedelshjälp) med 400 miljoner ecu.

2.4 Ett visst antal överföringar från budgetpunkt till budgetpunkt (597,9 miljoner ecu), från artikel till artikel (264,5 miljoner ecu) och från kapitel till kapitel (1234 miljoner ecu)(4) har skett under budgetåret (se tabell 2.2). I absolut värde uppgår dessa ändringar till 2096,4 miljoner ecu(5), dvs 5,2 %(6) av den ursprungliga budgeten (mot 11,8 % 1997). Denna märkbara minskning i antalet överföringar 1998 förklaras av att utgifterna för de flesta budgetposter visade sig vara mycket mindre än tilldelningarna (anslag på 510,9 miljoner ecu exklusive den monetära reserven har förfallit).

2.5 De definitiva anslagen (exklusive den monetära reserven) uppgick till 39659 miljoner ecu (en minskning med 578 miljoner ecu i förhållande till de ursprungliga anslagen), under taket för riktlinjen för jordbruket (se tabell 2.3).

Utgifternas belopp

2.6 De utgifter för vilka åtaganden gjorts inom underavsnitt B1, uppgår till 38748,1 miljoner ecu (se tabell 2.1). Varken den monetära reserven eller avsättningarna har utnyttjats.

2.7 Nedanstående tabell visar fördelningen på tre delar av dessa utgifter och motsvarande åtgärder:

Tabell 2.1 - EUGFJ-garanti 1998: ursprungliga anslag, tilläggs- och ändringsbudget, överföringar och utgifter

>Plats för tabell>

Tabell 2.2 - EUGFJ-garanti 1998: förändringar av de ursprungliga anslagen genom tilläggs- och ändringsbudgeten och överföringar

>Plats för tabell>

Tabell 2.3 - Huvudsakliga finansiella uppgifter om EUGFJ-garanti för budgetåret 1998

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

2.8 För första gången sedan 1994 minskar nettoutgifterna för underavsnitt B1 i förhållande till det föregående budgetåret (4,1 %) (se tabell 2.4). Bruttoutgifterna minskar till och med med 5,3 % eftersom även de två främsta inkomstkällorna, kapitel B1 - 37 (avslutande av tidigare års räkenskaper) och punkt B1 - 2071 (tilläggsavgift för mjölk), är föremål för kännbara minskningar (212,8 miljoner ecu respektive 333,3 miljoner ecu).

2.9 I tabell 2.5 och 2.6 uppdelas utgifterna enligt slag och medlemsstat. En sammanfattning av EUGFJ-garanti presenteras i tabell 2.7 och diagram 2.1 visar utvecklingen av EUGFJ-garantins utgifter under de senaste 10 åren.

Budgetregler

2.10 Upprättandet av budgeten och genomförandet av den skall följa vissa regler för att garantera respekten för den budgetansvariga myndighetens vilja och öppenheten i budgetgenomförandet. I förvaltningen av EUGFJ-garanti är efterlevnaden av flera av dessa regler(7), särskilt de allmänna principerna som omger gemenskapsbudgeten, inte tillräcklig.

Universalitetsprincipen

2.11 Enligt denna princip(8) bör inkomsterna inte vara avsedda för särskilda utgifter och det får inte göras några

Tabell 2.4 - Garantisektionen vid EUGFJ - jämförelse mellan de ursprungliga anslagen och genomförandet från 1994 till 1998

>Plats för tabell>

Tabell 2.5 - EUGFJ-garanti 1998: åtagande av utgifter per kapitel och slag

>Plats för tabell>

Tabell 2.6 - EUGFJ-garanti 1998: åtagande av utgifter per slag och medlemsstat

>Plats för tabell>

Tabell 2.7 - EUGFJ-garanti 1998: sammanställning av räkenskaper

>Plats för tabell>

justeringar mellan inkomster och utgifter. Även om de har minskats kraftigt under budgetåret 1998 förekommer många negativa belopp i räkenskaperna för EUGFJ-garanti (- 2498,8 miljoner ecu mot - 4329,6 miljoner ecu 1997) (se tabell 2.8). Av dessa 2498,8 miljoner ecu motsvarar 1290,1 miljoner ecu inkomster (utanför avslutandet) och 438,6 miljoner ecu motsvarar kommissionens rättelser av medlemsstaternas redogörelser. Bland dessa belopp är de belopp som inte hänför sig till rena justeringar av bokföringen att betrakta som budgetinkomster. Det är alltså viktigt att kommissionen går igenom hela detta ärende inom ramen för omarbetandet av budgetförordningen.

2.12 Medlemsstaterna uppmanas att i sina månatliga redogörelser införa rättelser i förhållande till tidigare redogörelser. Dessa rättelser är inte alltid klart identifierbara på grund av att justeringar gjorts mot utgifterna under månaden. Detta försvårar kontrollen av redogörelserna och garanterar inte ett korrekt utbetalande av förskott. Kommissionen borde av medlemsstaterna fordra större öppenhet i de månatliga redogörelserna och om nödvändigt föreslå en reform av de aktuella bestämmelserna.

Ettårighetsprincipen

2.13 Enligt denna princip godkänns utgifterna bara för ett budgetår och dessutom skall alla utgifter för ett budgetår tas upp i motsvarande budget. Utgifterna för EUGFJ-garanti är emellertid underställda ett antal avvikelser från denna princip.

2.14 För det första överensstämmer inte budgetåret på jordbruksområdet (16 oktober år n till 15 oktober år n + 1) med det allmänna budgetåret (1 januari-31 december). Omvänt innehåller underavsnitt B1 också utgifter som hänför sig till det budgetår som sträcker sig från den 1 januari till den 31 december och som genomförs direkt av kommissionen (40,3 miljoner ecu i åtaganden och 24,8 miljoner ecu i betalningar 1998).

2.15 Dessutom täcks EUGFJ:s utgifter av icke differentierade anslag som godkänns för en period som inte överstiger ett budgetår. Dessa anslag är inte lämpade för åtgärder som genomförs under flera budgetår, såsom kompletterande åtgärder, marknadsföringsåtgärder och (kommande) åtgärder för landsbygdsutveckling. Detta tillvägagångssätt leder till en undervärdering av gemenskapens ekonomiska förpliktelser på lång sikt.

Diagram 2.1 - Utveckling av utgifterna för EUGFJ fördelade efter slag (1988 - 1998)

>PIC FILE= "C_1999349SV.003101.EPS">

Tillnärmningen med kolumnerna i tabell 2.5 har gjorts på följande sätt:

(1) Åtgärd-direkta betalningar: kompensationsprisstöd (kolumn 5 och 6) plus återtagande av jordbruksgrödor (rubrik B1.10 i kolumn 4).

(2) Exportbidrag: kolumn 3.

(3) Strukturella åtgärder: omställningsbidrag (kolumn 7) plus kompletterande åtgärder (rubrik B1.50 i kolumn 17).

(4) Åtgärder-lagring-återtagande: privata lager (kolumn 8) plus offentliga lager (kolumn 11 till 14) plus återtagande utom återtagande av jordbruksgrödor (kolumn 4) minus rubrik B1.10 och minus erhållna mjölkavgifter (kolumn 9).

De andra åtgärderna (Livsmedelshjälp (kolumn 16) och andra utgifter utom de kompletterande åtgärderna (kolumn 17 minus rubrik B1.50 i samma kolumn)) som endast uppgår till 556,6 miljoner ecu har inte tagits med i ovanstående diagram. Deras utveckling skulle inte gå att avläsa på grund av den skala som valts.

Källa:

Kommissionens räkenskaper.

2.16 Slutligen har förvaltningen av anslagen inneburit avvikelser mot principen om ettårighet. Sålunda innehåller tilläggs- och ändringsbudgeten (TÄB) nr 1, som antogs den 14 december 1998, en ökning av anslagen för kapitel B1 - 31 på 400 miljoner ecu för livsmedelshjälp till Ryssland. Detta förverkligades emellertid inte under budgetåret 1998 eftersom

a) rådet inte antog den rättsliga grunden förrän den 17 december 1998,

b) motsvarande inkomster för vilka redogörelse skall lämnas borde ha effektuerats före den 15 oktober 1998 och varorna borde ha tagits ur lager före den 31 augusti 1998.

2.17 Eftersom åtaganden inte har kunnat göras för något belopp och än mindre inget belopp har utbetalats 1998 har den budgetansvariga myndigheten beslutat att överföra dessa anslag till budgetåret 1999 och har således överfört denna kostnad från ett budgetår till ett annat och utnyttjat det stora manöverutrymme som uppstått av att anslagen underutnyttjats 1998.

2.18 Däremot i det fall som nämns senare (Avslutande av räkenskaperna för budgetåren 1994 och 1997, punkt 2.66) belastas budgetåret 1995 av en utgift som betalats och deklarerats 1994 i brist på tillräckliga anslag under budgetrubrikerna det aktuella budgetåret.

Tidsgräns för kontering av utgifter

2.19 Jordbruksförordningarna föreskriver inte alltid en exakt tidsgräns för genomförandet av utgifter. I detta fall är det betalningen och medlemsstatens redogörelse som bestämmer till vilket budgetår en utgift skall knytas och inte den framkallande faktorn (skörd, export osv.) Konteringen av dessa utgifter är till stor del beroende av medlemsstaternas noggrannhet.

2.20 Bland de utgifter som deklarerades i oktober 1997 (för budgetåret 1997) inkluderade en medlemsstat 47,1 miljoner ecu i kostnader för offentlig lagring av alkohol för perioden 1990 - 1995. Eftersom kommissionen inte hade tillräckliga skäl för att vägra denna utgift och eftersom den ändå ville undersöka den, beviljades ett förskott under budgetåret 1997. Emellertid gjordes den

Tabell 2.8 - EUGFJ-garanti 1998: utgifter för vilka åtaganden gjorts per kapitel och per negativa och positiva poster

>Plats för tabell>

slutliga konteringen, för vilken kommissionen har två månader till sitt förfogande, inte förrän i slutet av december 1998.

2.21 1997 vidtog medlemsstaterna i brist på en fullständig rättslig grund (avsaknad av två tillämpningsförordningar(9) som gör det möjligt för medlemsstaterna att redogöra för betalade utgifter och som gör det möjligt för kommissionen att betala ut ersättningen) olika granskningsåtgärder och förebyggande åtgärder. För dessa belopp (9,2 miljoner ecu) gjordes ett åtagande under budgetåret 1997, ett åtagande som överförts till budgetåret 1998 och till skillnad mot i det förra fallet sköts utbetalandet av förskottet upp till i februari 1998 och den slutliga betalningen bokfördes i oktober 1998.

2.22 Dessa tillvägagångssätt sammantagna leder till konteringar av utgifter som inte är tillräckligt konsekventa för att garantera öppenheten och jämförbarheten av EUGFJ:s utgifter över tiden.

Budgetförvaltning

Förskott och utgifter

2.23 EUGFJ:s utgifter effektueras genom medlemsstaternas utbetalande organ. För dessa utgifter görs följande månad en månatlig redogörelse och på grundval av denna betalar kommissionen medlemsstaterna med hjälp av förskott. Efter budgetårets slut gör avslutandet av räkenskaperna det möjligt att fastställa det definitiva beloppet för de utgifter som belastar unionen (se nedan punkterna 2.60 - 2.102).

2.24 Medlemsstaterna kan bara erhålla ett förskott om utgiften har betalts (genom check - betalningen anses ha skett när den skrivs ut, vilket är gynnsamt för medlemsstaterna - eller genom överföring) under månaden för redogörelsen. Ingen kontroll görs på detta stadium för att undersöka om betalningarna som helhet är berättigade. Emellertid har revisionsrätten ibland konstaterat att de utbetalande organen inte varit i stånd att upprätta en exakt lista på de transaktioner som motiverat de deklarerade beloppen.

2.25 Vissa punkter i redogörelsen (beräkningarnas tillförlitlighet, deklarerade kvantiteter) som gör en viss uppföljning av utgiften möjlig är bara föremål för ett fåtal kontroller. På grund av lagstiftningens komplexa natur är det svårt att i praktiken helt eller delvis avslå de utgifter som deklareras för sent av medlemsstaterna. 1998 deklarerade medlemsstaterna utgifter för 38744,2 miljoner ecu. För 36,1 miljoner ecu avslogs finansiering.

2.26 För 35,7 % av utgifterna existerar det dessutom inte något slutdatum för betalningarna. Ändå konstateras förseningar för genomförandet av dessa åtgärder (till exempel marknadsföringsåtgärder och kompletterande åtgärder). Kommissionen kan inte heller försäkra sig om att medlemsstaten har svarat på en mottagares ansökan inom fastställd tidsgräns eller har respekterat tidtabellen för genomförandet (livsmedelshjälp).

2.27 För att kunna förutse finansieringsbehoven behöver kommissionen beräkningar från medlemsstaterna. Men tillförlitligheten hos de beräkningar som lämnas av vissa medlemsstater är otillräcklig särskilt i slutet av budgetåret, dvs. när behovet av precisa förutsägelser är störst. Inga påföljder finns för närvarande föreskrivna i förordningar.

2.28 Det positiva resultatet av utvecklingen av förhållandet dollar/ecu (278 miljoner ecu) har stärkt den monetära reserven med 78 miljoner ecu (sedan man dragit bort det belopp som skall uppnås och som är 200 miljoner ecu). Denna överföring av 78 miljoner ecu har gjorts från kapitel B1 - 15 (frukt och grönsaker) och inte från de budgetrubriker som verkligen berörs av utvecklingen av detta förhållande (spannmål och socker).

Förvaltningsram

Jordbruksbestämmelser

2.29 Jordbruksbestämmelserna är komplexa och täcker flera hundra åtgärder. Förvaltarna av EUGFJ-garanti måste också tillämpa ett stort antal bestämmelser vars inbördes vikt inte alltid klart framgår och inte är föreskriven i lagtexten och ibland motsäger dessa bestämmelser budgetförordningen för den allmänna budgeten. Konsolideringen av bestämmelserna på jordbruksområdet och kommissionens vilja till förenkling är ett steg framåt. Men ytterligare ansträngningar är fortfarande nödvändiga.

Kontoplan

2.30 Utgifterna i underavsnitt B1 är ordnade i avdelningar, kapitel, artiklar och punkter enligt en kontoplan som bestämts inom ramen för budgetförfarandet(10). På grund av förskjutningen av budgetåret för EUGFJ-garanti genomförs och deklareras utgifterna från den 16 oktober till den 31 december innan budgeten för det budgetåret till vilket de hör har antagits, vilket ibland skapar praktiska problem.

2.31 Kontoplanen 1998 (191 poster) är i allt väsentligt jämförbar med den 1997. Den verkar vara mycket dåligt balanserad eftersom 93,8 % av utgifterna har bokförts på bara 59 poster och 40 % av utgifterna på fem poster - och 0,3 % på 41 utgiftsposter medan 29 poster innehåller fler inkomster än utgifter.

2.32 De finansiella bestämmelserna för jordbruket föreskriver en mer detaljerad kontoplan. Denna kontoplan (det var händelser på 979 underposter 1998) borde förbättras av följande orsaker:

a) Omnämnandet av motsvarande rättsliga grund är inte systematisk.

b) Distinktionen mellan förskott och betalning av saldot eller uppdelning enligt berört regleringsår är inte alltid möjlig, vilket gör det svårt att göra jämförelser från ett budgetår till ett annat.

Datasystem

2.33 I sin rapport för budgetåret 1997(11) kritiserade revisionsrätten organisationen av datasystemen Agrex och Sincom. Även om år 2000-problemet faktiskt har studerats har man inte lyckats överbrygga bristerna i systemet. Sålunda har man på nytt konstaterat felaktig information - datum eller belopp - i Agrex. Enligt de dokument som ställts till revisionsrättens förfogande uppgår det totala rättelsebeloppet för betalningsfrister som inte respekterats till 7,4 miljoner ecu eller 13,9 miljoner ecu. Betalningsbeloppet för avslag i Agrex-systemet är ytterligare ett annat och det är inte möjligt att utröna orsaken till avslagen.

2.34 Kommissionen bör alltså skaffa sig ett dataverktyg som verkligen är lämpat för analys och kontroll av jordbruksutgifterna.

Slutsats

2.35 Budgetgenomförandet av EUGFJ-garanti för budgetåret 1998 utmärks av åtskilliga ändringar av de ursprungliga budgettilldelningarna och en varierande utnyttjandenivå (men i allmänhet under de ursprungliga tilldelningarna) och diverse överträdelser mot budgetreglerna. Bristen på öppenhet i räkenskaperna och de begränsade möjligheterna att effektivt kontrollera medlemsstaternas månatliga redogörelser gör det nödvändigt att förbättra hela ramen för budgetförvaltningen av jordbruksutgifterna (datasystem, förfaranden och bestämmelser). Utvidgningsperspektivet och överförandet av strukturåtgärder till EUGFJ-garanti gör en sådan förbättring ännu viktigare.

SÄRSKILD BEDÖMNING AV OMRÅDET INOM RAMEN FÖR REVISIONSFÖRKLARINGEN

Inledning

2.36 Nästan samtliga utgifter i samband med den gemensamma jordbrukspolitiken betalas av medlemsstaternas utbetalande organ. Kommissionen betalar månadsvis ett belopp som bestäms av det totala beloppet på de redovisade betalningarna två månader tidigare. Dessa betalningar bokförs som utgifter med det förbehållet att eventuella rättelser kan göras i samband med avslutandet av räkenskaperna efter budgetårets slut.

2.37 Enligt kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 av den 7 juli 1995 om tillämpningsföreskrifter i fråga om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna, skall medlemsstaterna senast den 10 februari påföljande år tillsända kommissionen årsbokslut för samtliga utbetalande organ jämte intyg om att boksluten är fullständiga, exakta och sanningsenliga. Detta intyg skall utfärdas före den 31 januari av ett behörigt organ som är oberoende av det utbetalande organet, och baseras på en granskning av rutinerna och ett urval transaktioner. Granskningen skall utföras i enlighet med internationellt accepterad revisionssed. Med utgångspunkt i detta intyg skall kommissionen före den 30 april avsluta räkenskaperna för det budgetår som avslutades den 15 oktober föregående år. Oaktat detta räkenskapsmässiga avslutande, har kommissionen möjlighet att senare utesluta sådana utgifter som inte överensstämmer med gemenskapens bestämmelser. Dock kan detta endast ske inom 24 månader, förutom när det gäller oegentligheter och förfaranden som har koppling till artikel 88 (statligt stöd) eller artikel 226 (talan om underlåtenhet) i Amsterdamfördraget.

2.38 Utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken motsvarar i allt väsentligt anslagen för underavsnitt B1 i unionens allmänna budget. Betalningarna uppgick till 38810 miljoner ecu för budgetåret 1998 (se punkterna 2.2 - 2.35).

Räkenskapernas tillförlitlighet

2.39 Granskningen av systemen för förvaltning av utgifter vid kommissionen har inte avslöjat några faktorer som kan göra att räkenskapernas tillförlitlighet totalt sett kan ifrågasättas. Emellertid är det så gott som omöjligt att identifiera negativa utgifter i räkenskaperna eftersom dessa förekommer tillsammans med rörelser som motsvarar rättelser gjorda på initiativ av medlemsstaterna. Vad gäller de konsoliderade räkenskaperna per den 31 december 1998 har granskningen av poster som har att göra med EUGFJ-garanti inte visat några större anomalier, utom för inkomst- och utgiftsredovisningen (vad gäller avskrivningen av jordbrukslager) och för åtaganden utanför balansräkningen med återverkningar på balansräkningen. Således:

a) Avskrivningen av jordbrukslager som är upptagen i inkomst- och utgiftsredovisningen har inte bestämts på grund av faktiska kvantiteter utan med utgångspunkt i en beräkning. Det skulle vara önskvärt att kommissionen grundade sina beräkningar på faktiska lagerförhållanden (för samma problem vad gäller åtaganden utanför balansräkningen se punkt 2.39 b) iii)).

b) För åtaganden utanför balansräkningen (tillgångar):

i) Det belopp som upptagits som "potentiella fordringar med anledning av konstaterade bedrägerier eller oegentligheter i fråga om garantisektionen vid EUGFJ" (1747 miljoner ecu) är inte rätt beräknat på grund av förseningar i UCLAF:s uppdatering av information.

ii) På samma sätt ger det belopp på 862,5 miljoner ecu som återfinns under "fordringar på mottagare av stöd från EUGFJ-garanti" och som gäller summor som skall återfås från utbetalande organ inte en trogen bild av samtliga fordringar eftersom fordringar rörande Tyskland för 1998 inte har registrerats här (medlemsstaten har inte inkommit med uppgifter inom den föreskrivna tiden). Dessutom har beräkningen av beloppen utförts med hjälp av den växelkurs som gällde den 10 november 1998 medan man borde ha använt den kurs som gällde den 31 december (vilket skulle ha ökat beloppet under denna rubrik med ungefär 0,2 miljoner ecu). Tvärtom förefaller det som om ett stort antal fordringar som sedan flera år förekommer under denna rubrik inte går att återfå och de borde alltså skrivas av från saldot (se punkt 2.94).

iii) Slutligen har "eventuell nettovinst vid avsättning av jordbrukslager" (307,9 miljoner ecu) inte uppskattats på basis av de kvantiteter som verkligen förelåg den 30 september utan på upplysningar som erhölls i månadsskiftet augusti/september (för ett liknande problem som gäller inkomst- och utgiftsredovisningen se punkt 2.39 a).

c) För åtaganden utanför balansräkningen (skulder):

i) "Eventuella kostnader avseende räkenskapsavslutningen för garantisektionen vid EUGFJ i väntan på domstolens dom" (350,4 miljoner ecu) innefattar ett belopp på 15,8 miljoner ecu som borde ha dragits bort från detta saldo (domen hade avkunnats före budgetårets slut) men inte den eventuella kostnaden för den rättsliga tvisten på 0,3 miljoner ecu.

ii) De belopp som fortfarande väntar på en rekommendation från förlikningsorganet eller ett ställningstagande från medlemsstaternas sida borde finnas under rubriken "eventuella kostnader avseende räkenskapsavslutningen för garantisektionen vid EUGFJ".

2.40 Revisionsrätten upprepar sin tidigare iakttagelse att det är nödvändigt att i balansräkningen ta upp åtaganden utanför balansräkningen som motsvarar skulder eller fordringar som kan återfås(12).

Transaktionernas laglighet och korrekthet

Väsentliga fel

2.41 Den felprocent som kan påverka värdet på jordbruksutgifterna som helhet är på nytt alltför hög. Hälften av felen rör de slutliga mottagarna. I flertalet av dessa fall består felen i att något för stor yta uppges eller att något för många djur anges. Sådana för högt angivna uppgifter har avslöjats i nästan alla medlemsstater.

2.42 De andra väsentliga felen på de slutliga mottagarnas nivå rör antingen inkonsekvenser eller otillräckliga bevis för att stödvillkoren uppfyllts, vilket följande fall visar:

a) Skillnader mellan de kvantiteter för vilka stöd utgått och de volymer som pressats vad gäller olivolja (Portugal).

b) Lagring av alkohol (Italien).

c) Stöd till bearbetning av koncentrerat smör (Frankrike).

d) Särskilda bidrag för nötkött (Förenade kungariket).

2.43 Vissa väsentliga fel har också kunnat påvisas inom de utbetalande organen. Dessa fel rör väsentligen en felaktig tillämpning av gemenskapslagstiftningen, vilket illustreras av följande:

a) Ingen efterlevnad av de procentsatser som bestämts vad gäller utbetalande av förskott som stöd för producentorganisationerna för frukt och grönsaker (Italien).

b) Ingen påföljd för en oriktig redogörelse vad gäller en ansökan för am- och dikobidrag (Spanien).

c) De kvantiteter livsmedelshjälp som delats ut till dem som har det sämst ställt är inte de angivna (Portugal, Grekland).

d) Avslag utan motivering för en del av den angivna ytan fastän ansökan är riktig för stöd till bibehållande av vinodling inom ramen för Poseican-programmet (Spanien).

e) För högt värde för ett djur som slaktats inom programmet för utrotande av BSE (Förenade kungariket).

Systematiska väsentliga fel

2.44 Dessa systematiska väsentliga fel är väsentliga fel som generellt berör en hel utgiftskategori eller en del av en utgiftskategori.

2.45 För regleringsåret 1997 - 1998 som hör samman med budgetåret 1998 har inte Italien inom de bestämda tidsgränserna överlämnat de uppgifter till kommissionen som skulle ha medgett att en beräkning av de tilläggsavgifter som skulle betalats om mjölkkvoterna hade överskridits. Resultatet är ett utelämnande av negativa utgifter på ungefär 220,6 miljoner ecu för gemenskaperna. Detta belopp som borde ha tagits upp som en minskning av det förskott från EUGFJ som utbetalades till Italien för mjölkproduktion kommer inte att tas upp förrän under nästkommande budgetår, vilket äventyrar principen om ettårighet. Att vissa jordbrukare inte behöver betala tilläggsavgiften ger dem en konkurrensfördel.

2.46 Två systematiska fel har sitt ursprung i ett felaktigt införlivande eller en felaktig tolkning av gemenskapslagstiftningen. I Frankrike har man i bestämmelserna vad gäller stöd till små majsproducenter (inom basarealen för majs, särskilda produktionsregioner) tagit upp den regionala genomsnittsavkastning som gottgörs för arealuttag i stället för den regionala genomsnittsavkastningen för spannmål. På detta sätt överskattades utgifterna för budgetåret 1998 med 0,3 miljoner ecu. I Grekland har man infört en lagstadgad obligatorisk avgift som skall ge pengar till en försäkringsfond (2 % och från och med den 1 januari 19983 %) som belastar gemenskapsstödet till produktion av tobak, olivolja och bomull. Fastän denna avgift är av systematiskt slag, föreskrivs den inte av någon förordning som är tillämplig för dessa marknader. På detta sätt har 29,5 miljoner ecu av gemenskapsstödet till dessa 3 marknader otillbörligen hållits inne.

2.47 På samma sätt har ett systematiskt fel inom den lokala förvaltningen uppdagats i regionen Messinia (Grekland). Man har tagit ut medel till det lokala kooperativet, den lokala föreningen för kooperativ och producentorganisationen(13) fastän förordningarna inte ger möjlighet till detta.

Formella fel

2.48 De formella felen har ingen inverkan på värdet av de granskade transaktionerna. De härrör från bristande efterlevnad av bestämmelserna och är ofta orsaken till brister i förvaltningssystemen. Fler än en transaktion på sju är behäftad med ett formellt fel.

2.49 Vad gäller förvaltningen av betalningar vid kommissionen, har en analys av månatliga betalningsorder visat att betalningsorderna i hälften av fallen (vilket representerar ett totalt belopp på 27800 miljoner ecu) hade godkänts utanför den tidsfrist som anges i förordningarna.

2.50 På medlemsstaternas nivå har följande uppdagats:

a) Obligatoriska register saknas helt eller är inkonsekventa vad gäller djurpremien (Portugal, Irland) eller lagring av vin och druvmust (Portugal) på grund av förseningar med införandet av nationella tillämpningsbestämmelser.

b) Kontrollerna är otillräckliga i förhållande till det minimum som fordras vad gäller exportbidrag (Belgien) eller bomullsproduktion (Grekland).

c) Tillämpningen brister vad gäller reglerna för kontroll och uppskattning av lager och den datoriserade bokföringen vad gäller alkohollager fungerar inte (Italien).

2.51 På den lokala förvaltningsnivån gäller dessa fel framför allt

a) att exportdokument för exportbidrag visar bristande överensstämmelse (Sverige),

b) att de uppgivna jordbruksskiftena är uppskattningar vad gäller stöd till olivoljeproduktion (Spanien),

c) att betalningar gavs direkt till jordbrukarna fastän stödet uteslutande borde gå till en producentorganisation för stödet till bevarandet av vinodlingen på Kanarieöarna (Spanien),

d) att det finns risker för angivande av för höga värden vad gäller stöd till bomullsproduktion på grund av gamla topografiska dokument (vissa går tillbaka till 1938) som inte inbegriper nya anläggningar (Grekland).

2.52 På de slutliga stödmottagarnas nivå beror felen på

a) att stalljournalerna är bristfälliga särskilt vad gäller nötkött (Spanien, Irland, Förenade kungariket),

b) att produktionsdokumenten skickats sent (Spanien), att pressningsregistren är inkonsekventa eller att det saknas produktionsredogörelser vad gäller olivolja (Portugal).

Andra fel

2.53 I en annan kategori ingår allmänna fel av bokföringsmässigt slag som har uppmärksammats i Irland och Förenade kungariket. Vad gäller Irland beror två fel på felaktig bokföring av korrigeringsposter till följd av fel vid konteringen. Eftersom månadsredogörelsen inte rättats vid samma tid är saldot för vissa budgetposter som meddelats kommissionen felaktigt och överensstämmer inte med medlemsstatens bokföring, även om det totala beloppet för utgifter fortfarande är exakt. För övrigt har det konstaterats att de irländska myndigheterna konterade de återbetalningar som skulle göras för bidrag för nötkött på nästkommande betalningar för detta budgetkapitel, vilken budgetrubrik det än rörde sig om. Till följd av detta är saldona under budgetrubrikerna felaktiga även om de totala utgifterna för ett kapitel är exakta. I Förenade kungariket har icke berättigade poster på grund av dataproblem automatiskt uppstått i bokföringen vad gäller exportbidrag, även om det totala utgiftsbeloppet förblir exakt.

1998 års avslut av räkenskaperna

2.54 Räkenskaperna för fem utbetalande organ (SOAEFD [Förenade kungariket], OFIVAL och ACCT [Frankrike], Bremen [Tyskland] och Danmark) överlämnades efter slutdatum den 10 februari. Icke desto mindre kunde kommissionen fatta det slutliga beslutet om avslut av räkenskaperna för 1998 vid slutdatum den 30 april 1999. Värdet på de finansiella rättelser som tillämpades var 1,5 miljoner ecu. Avdrag från förskott under året och sena betalningar som uppgick till 37 miljoner ecu totalt kommer att bli föremål för ett senare överensstämmelsebeslut enligt artikel 5.2 c i rådets förordning (EEG) nr 729/70(14) och det samma gäller andra belopp som inte överensstämmer med gemenskapsbestämmelserna.

2.55 Kommissionen ansåg tidigare att förbehåll och reservationer förelåg vad gällde räkenskaperna för 13 utbetalande organ men hävde senare dessa utom i fråga om fyra utbetalande organ (Danmark, Niedersachsen [Tyskland], Kantabrien [Spanien] och OFIVAL [Frankrike]) för vilka utgifter för 2452 miljoner ecu hade avskiljts från avslutsbeslutet. Danmark har informerats om att internrevisionen inte längre kommer att accepteras som attesterande organ. I Niedersachsen upptäckte det attesterande organet ett stort antal fel vad gällde belopp som för närvarande är föremål för ytterligare undersökningar. Utgifterna för Kantabrien har avskiljts för andra året i följd delvis på grund av den dåliga kvaliteten på det attesterande organets rapport. Det attesterande organet för OFIVAL hittade ett stort antal brister vad gällde exportbidrag, kalvbidrag och det särskilda nötköttsbidraget vilka kommer at följas upp av kommissionen.

Slutsats

2.56 Med reservation för punkt 2.39 anser revisionsrätten att räkenskaperna för EUGFJ-garanti som helhet är tillförlitliga. Vad gäller de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet konstaterar revisionsrätten att den felfrekvens som konstaterats för budgetåret 1998 fortfarande är betydande och att den vida överstiger den acceptabla nivån (se punkterna 2.41 - 2.43). Denna alltför höga felfrekvens visar än en gång att förbättringar är nödvändiga.

2.57 För att förbättra räkenskapernas tillförlitlighet borde kommissionen

a) skriva in alla troliga skulder och alla fordringar - som i princip är säkra och som har blivit likvida och som kan infordras - i balansräkningen (inte utanför balansräkningen),

b) göra nödvändiga kontroller för att undvika uteslutande av intäkter som tilläggsavgiften för mjölk.

2.58 För att inskränka antalet fel som rör de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet borde kommissionen försäkra sig om att gemenskapsreglerna är införlivade på ett riktigt sätt i de nationella tillämpningsföreskrifterna och se till att de dokument och rapporter som medlemsstaterna är bundna av överlämnas till kommissionen i tid så att man på ett korrekt sätt kan utföra nödvändiga kontroller.

2.59 Slutligen borde det stora antalet väsentliga fel som upptäckts på de slutliga stödmottagarnas nivå liksom felens art förmå medlemsstaterna att stärka sina kontrollåtgärder.

AVSLUTANDE AV RÄKENSKAPERNA FÖR BUDGETÅREN 1994 OCH 1997

Inledning

2.60 Under 1998 beslutade kommissionen om avslut av räkenskaperna för 1994 och 1997. Det första avslutet ingår i ett gammalt system med årliga avslutsbeslut som inbegriper överensstämmelse. Detta system har med verkan från och med 1996 ersatts av ett nytt förfarande genom vilket ett beslut om avslutande av räkenskaperna tas varje år och beslut om överensstämmelse tas på en ad hoc-basis för flera år(15). Vid slutet av 1998 hade kommissionen inte tagit några överensstämmelsebeslut enligt de nya förfarandena. Detaljer om det nya förfarandet finns i revisionsrättens särskilda rapport nr 21/98 där 1996 års avslut av räkenskaperna granskas(16).

2.61 Revisionsrätten har granskat besluten för EUGFJ-åren 1994 och 1997. Vad gäller 1994 var revisionsarbetet begränsat till kommissionen. För beslutet om avslut för 1997 besöktes 7 medlemsstater (Danmark, Tyskland, Grekland, Spanien, Frankrike, Portugal och Förenade kungariket), i vissa fall tillsammans med kommissionen. Dessa revisionsbesök inriktades framför allt på det arbete som bedrivs av de attesterande organen men några utbetalande organ besöktes också. Revisionsrätten fortsätter med sina revisionsbesök för att utvärdera de nya avslutsförfaranden som infördes genom rådets förordning (EG) nr 1287/95(17).

2.62 Avsikten med revisionsrättens granskning var att bestämma om dessa beslut om avslutande av räkenskaperna hade en sund bas och om lämpliga åtgärder vidtagits för att avhjälpa de svagheter som konstaterats av de attesterande organen och för att återkräva medel som felaktigt utbetalats.

Avslutande av räkenskaperna 1994

Rättelser och andra anpassningar

Allmänt

2.63 Kommissionens beslut om avslutande av räkenskaperna för 1994 enligt det gamla systemet togs den 6 maj 1998(18). Härvid underkändes ungefär 308 miljoner ecu (tabell 2.9) som framför allt hängde samman med offentlig lagring, jordbruksgrödor, exportbidrag och köttsektorerna (tabell 2.10). Tre medlemsstater (Frankrike, Italien och Förenade kungariket) representerade 75 % av det totala icke godkända beloppet.

Tabell 2.9 - Sammandrag av kommissionens avslutsbeslut för 1994 och 1997

Sammandrag av kommissionens avslutsbeslut för 1994

>Plats för tabell>

Sammandrag av kommissionens avslutsbeslut för 1997

>Plats för tabell>

Tabell 2.10 - Rättelser och avskiljanden per kategori (1993 och 1994)

>Plats för tabell>

2.64 Det belopp som inte godkändes för 1994 var mindre än hälften av det som inte godkändes för vart och ett av åren 1992 och 1993 (788,2 miljoner ecu respektive 754,7 miljoner ecu). Detta berodde framför allt på lägre rättelser inom mjölksektorn. Eftersom det förekom färre överträdelser av mjölkkvoterna, uppgick rättelserna till 27,9 miljoner ecu 1994 jämfört med 263,7 miljoner ecu året innan(19). Rättelser inom olivoljesektorn var också betydligt lägre: 2,2 miljoner ecu 1994 jämfört med 112,7 miljoner ecu 1993, dock avskildes utgifter för 426,8 miljoner ecu(20). Rättelser för exportbidrag föll från 216,5 miljoner ecu 1993 till 68,2 miljoner ecu 1994 på grund av färre stora ad hoc-rättelser.

2.65 Ungefär 6 % (1876 miljoner ecu) av de belopp som deklarerats av medlemsstaterna avskildes, merparten har att göra med förskott för oljeväxter för vilka avslut görs när det slutliga beloppet utbetalas under det följande EUGFJ-året. I samband med detta förfarande, som antagits av kommissionen för 1993, vidhåller revisionsrätten det ställningstagande som uttryckts i den särskilda rapporten om avslut av räkenskaperna för detta år(21) på grund av att de utgifter som hör samman med ett särskilt år skall avslutas i det beslut som hör till året i fråga.

2.66 Dessutom tog kommissionen bort ungefär 46 miljoner ecu som deklarerats av Frankrike och Italien för budgetåret 1994 på grund av otillräckliga anslag för diverse åtgärder inom vinområdet under budgetrubrikerna 1994 och förde dessa till 1995 års EUGFJ-budget och bröt därmed mot principen om ettårighet.

Användningen av fasta procentsatser

2.67 Som revisionsrätten noterat i tidigare rapporter(22) är det bara nödvändigt att använda schablonrättelser när de faktiska ekonomiska verkningarna av svagheterna i systemet inte kan fastställas. Fasta procentsatser på 2, 5, 10 eller 25 % används av kommissionen för att bestämma ett rättelsebelopp när svagheter i systemet upptäcks under en granskning. T.ex. används 2 %-satsen när nyckelkontrollerna är tillfredsställande men när sekundära kontroller är delvis eller totalt ineffektiva och satsen på 25 % används när det inte finns något kontrollsystem för en åtgärd i medlemsstaten eller i en av dess regioner och det föreligger tecken på ofta förekommande oegentligheter eller bedrägerier (se tabell 2.11). De kan användas under en följd av år tills situationen förbättrats. Det är oundvikligt att den sats som skall tillämpas fastställs något subjektivt(23). Medlemsstaterna hänför ofta fasta procentsatser till förlikningsorganet. Av de 28 fall som avser utgifterna för 1994 och som hänförts till förlikningsorganet mellan

Tabell 2.11 - Rättelser: användning av fasta procentsatser

>Plats för tabell>

februari 1997 och mars 1998 rörde 18 rättelser till fast procentsats för sammanlagt 136,5 miljoner ecu. Sex av dessa resulterade i minskningar för sammanlagt 8,9 miljoner ecu.

2.68 För EUGFJ-året 1994 tillämpades satsen på 25 % bara vid tre tillfällen för väl avgränsade geografiska områden (Korsika, Sicilien och Kalabrien) eller till små program som produktionhjälp för spånadslin i Förenade kungariket. Beloppen översteg inte 10 miljoner ecu. Italien och Förenade kungariket överlämnade sina fall till förlikningsorganet som konstaterade att procentsatsen på 25 % var alltför hög, men kommissionen vidhöll sin uppfattning.

2.69 Rättelserna till den fasta procentsatsen 10 % för Spanien och Grekland för produktionsstöd till olivolja, som år 1993 och 1994 tillämpades för regleringsåren fram till 1992/1993, minskades av kommissionen till 5 % för senare regleringsår med argumentet att det hade skett förbättringar i olivoljeorganens arbete. För Spanien accepterade kommissionen siffror som angavs av de nationella myndigheterna som visade att de totala kvantiteterna översteg dem för vilka stöd betalades till producenterna. De siffror Grekland redovisade för regleringsåren 1993/94 och 1994/95 accepterades av kommissionen fastän man ansåg dem vara otillförlitliga. Den godtog också Spaniens åsikt att den primära kontrollen är den som görs av olivoljeorganet vid bearbetningsanläggningen och att det förelåg lägre risk för fonden.

2.70 Dessutom visar kommissionens sammanfattande rapport för 1994 att allvarliga svagheter består, såsom

a) de nationella myndigheternas underlåtenhet att tillämpa sanktioner,

b) betydande skillnader mellan det antal träd som räknats av olivoljeorganet och det antal träd som deklarerats (kontroller på plats av producenterna utförda av olivoljeorganen är fortfarande begränsade, det rör sig om 0,37 % och 0,23 % av det totala antalet producenter 1993/94 i Grekland respektive Spanien),

c) frånvaro av olivodlingsregister och ett datoriserat system, eller bristfälliga sådana. Enligt revisionsrättens uppfattning var inte de argument som accepterades av kommissionen och som anfördes i deras svar, i ljuset av systemets fortsatta svagheter, tillräckliga för tillämpning av en reducerad fast procentsats.

Rättelser för försenade återbetalningar

2.71 Fram till regleringsåret 1992/1993 ingick inte belopp som var föremål för tvist i beloppet för de tilläggsavgifter för mjölk som betalades av medlemsstaterna till EUGFJ. Med effekt från regleringsåret 1993/1994 beslutade kommissionen att göra rättelser för alla belopp som inte uppburits av medlemsstaterna i april 1997. Totalt ingick rättelser för 20 miljoner i 1994 års beslut, 86 % rörde Frankrike och gällde regleringsåren 1988/89 till 1991/92.

Avsaknad av rättelser eller otillräckliga rättelser

2.72 Ingen rättelse gjordes för svagheterna i förvaltningen av stödordningen för olivoljeproduktion i Portugal, medan betydande rättelser gjordes för Spanien och Grekland för liknande svagheter (21,2 miljoner ecu respektive 14,5 miljoner ecu).

2.73 I Italien hade en felaktig jordbruksomräkningskurs tillämpats vid beräknandet av de belopp som skulle betalas för en permanent nedläggning av vinproduktionen. Eftersom kommissionen tidigare hade godkänt tillämpandet av denna kurs kunde den inte återkräva beloppet i fråga som uppskattades till 8 - 10 miljoner ecu.

2.74 Det belopp som inte godkändes av kommissionen med anledning av revisionsrättens iakttagelser om export av fetaost från Danmark(24) är otillräckligt. Revisionsrättens iakttagelser gällde de danska myndigheternas beslut att inte ta hänsyn till de laboratorietester på fetaost som utfördes i samband med nationella förfaranden under perioden 1990 - 1994. Även om testerna var avsedda för andra ändamål än exportbidrag provar de samma parametrar vad gäller fett och vatteninnehåll som används för att bestämma berättigande till exportbidrag och ett misslyckande med att uppfylla parametrarna kunde resultera i och resulterade i föreläggande av böter som krediterades den nationella budgeten. Revisionsrätten anser att egenskaper hos produkten som framkommit i samband med kontroller före exporten borde beaktas när man beslutar om produkten uppfyller kraven för exportbidrag. Kommissionen instämmer, men har beslutat att neka endast i de specifika fall där testerna hade visat sig inte uppfylla kraven (0,5 miljoner ecu) och att inte använda minimifelprocenten (3,3 % vilket betyder 16 miljoner ecu för åren 1990 - 1994) såsom framgår av årsrapporten för 1995. Kommissionen säger att de enskilda resultaten ger en mer solid bas för en rättelse än för en extrapolering. Felprocenten på 3,3 % fastställdes emellertid utifrån resultaten av ett system som skulle ge kunden säkerhet om att all feta som levererades överensstämde med de kemiska och biologiska specifikationerna. Det har underbyggts genom resultaten av tester som utfördes med hjälp av två oberoende system som båda hade högre felfrekvenser. Kommissionens påstående att felfrekvensen är oriktig därför att sådana prover ingår som inte uppfyllt den nationella parametern för minimifetthalt på 40 % men som skulle ha uppfyllt EG-minimihalten på 39 % är vilseledande, eftersom den överväldigande majoriteten fel sammanhänger med vattenhalten.

Meddelande om rättelser

2.75 Att bestämma rättelser var en lång process som inbegrep flera granskningar per marknad och som spände över två eller tre år. Detta berodde delvis på bristande personalresurser inom enheten för avslutande av räkenskaperna och det var det främsta skälet till förseningen på fyra år mellan EUGFJ-året 1994 och beslutet om avslutande av räkenskaperna. I april 1996 var bristen på personal en av orsakerna till att Europaparlamentet dröjde med beslutet om beviljande av ansvarsfrihet för 1992. Parlamentet begärde att kommissionen skulle öka sin personal med 15 tjänster. 11 hade tillsatts i slutet av 1998. Tilldelning av de återstående 4 tjänsterna skulle ske under 1999. Bestående underbemanning kan inte accepteras och kommissionen måste införa en fungerande strategi för att lösa problemet.

2.76 Eftersom enheten inte hade tillräckligt med personal för att utföra allt nödvändigt arbete, skrevs kontrakt med privata revisionsfirmor som skulle utföra revisioner som inbegrep utvärderingar av systemen och internkontrollen inom de utbetalande organen. Av de 29 revisioner som ägde rum 1995 utfördes 20 av privata revisionsfirmor. Vissa av dessa revisioner som rörde 1993 och 1994 utfördes inte förrän 1996. Kommissionens rättstjänst sade att de schablonrättelser som föreslogs för de utgifter som deklarerades av tre utbetalande organ(25) (192 miljoner ecu) för systematiska svagheter som identifierades under revisionen saknade rättslig grund.

2.77 För fem fall (som motsvarade 27,7 miljoner ecu i rättelser och 295,7 miljoner i avskilda belopp) ur ett urval på 20 och som undersöktes av revisionsrätten, förekom förseningar på upp till 12 månader mellan datum för kommissionens besök i medlemsstaten och utfärdandet av brevet med iakttagelser, och det kunde gå upp till 17 månader mellan brevet med iakttagelser och meddelandet om rättelserna. Sådana förseningar beror delvis på att medlemsstaterna dröjer med att lämna svar.

Avslutande av räkenskaperna 1997

Finansiell analys

2.78 Beslutet om avslutande av räkenskaperna för 1997 togs före slutdatum den 30 april 1998(26), trots att utgifterna för tre små spanska utbetalande organ (2 % av det totala belopp som deklarerades av Spanien) avskildes i väntan på ytterligare arbete från de attesterande organens sida. Dessa belopp avslutades genom ett beslut av kommissionen i februari 1999(27). Alla utbetalande organ klarade detta slutdatum utom ett i Förenade kungariket som överskred tidsgränsen med några veckor.

2.79 Sedan 1996 gör rättelserna i de finansiella besluten skillnad mellan minskning/inställelse och belopp som inte godkänns. Minskning och inställelse är anpassningar till medlemsstaternas förskott och härrör från kontroller som gjorts av kommissionens redovisningsavdelning. 1997 uppgick dessa justeringar till 329,6 miljoner ecu, jämfört med 55,5 miljoner ecu 1996. Denna höjning beror framför allt på att tilläggsavgifter för mjölk för Spanien (65 miljoner ecu) och Italien (232 miljoner ecu) medräknades.

2.80 De belopp som faktiskt underkänts som resultat av en granskning av de attesterande organen som utförts av enheten för avslutande av räkenskaperna är mycket små. Situationen är faktiskt till medlemsstaternas fördel (tabell 2.9). Det finns tecken på att alla viktiga underkännanden i det nya systemet kommer att ske i besluten om överensstämmelse. Inga beslut vad gäller överensstämmelse hade fattats före utgången av 1998.

Attestering av räkenskaperna

Intyg med reservation

2.81 Reservationer fanns för räkenskaperna för 17 utbetalande organ - sju små utbetalande organ (< 100 miljoner ecu) och tio stora. Ett antal skäl för reservationer var gemensamma för flera utbetalande organ, oberoende av deras storlek, såsom ofullständiga register över fordringar eller avsaknad av verifierande underlag. Det förelåg reservationer för åtta av de utbetalande organen i fråga för budgetåret 1996(28).

2.82 Två av de större utbetalande organ för vars räkenskaper det förelåg reservationer 1997 var Generaldirek toratet för administrationen av köp av jordbruksprodukter (GEDIDAGEP) (EL) och Intervention Board Executive Agency (IBEA) (UK). För den förra gällde reservationerna vad gällde räkenskaperna framför allt försening med granskningarna inom det integrerade systemet för administration och kontroll (IACS) och för den senare problem med avstämningen. Dessutom uppfyllde inget av dem enligt de attesterande organen kriterierna för ackreditering, men ingen åtgärd vidtogs vid denna tid av myndigheterna i medlemsstaterna i fråga för att ompröva deras ställning som utbetalande organ. Situationen med IBEA har senare förbättrats, nyckelpersonal har ersatts och flera förbättrande åtgärder har vidtagits. Vad gäller GEDIDAGEP(29) är situationen trots vissa förbättringar fortfarande bekymmersam, eftersom avgörande ackrediteringskriterier fortfarande inte uppfyllts. Kommissionen har ingen befogenhet att återkalla sin ackreditering och medlemsstaten har inte föreslagit något gångbart alternativ. Emellertid har kommissionen befogenhet att inleda ett förfarande enligt artikel 13 i rådets beslut nr 94/729/EG om budgetdisciplin. Enligt detta kan den minska eller tillfälligt skjuta upp månatliga förskott till medlemsstaterna när den information som ges anses otillfredsställande eller visar uppenbart bristande överensstämmelse. Emellertid vidtogs ingen sådan åtgärd under 1998 i samband med de nya avslutsförfarandena. 1998 antogs rättsliga bestämmelser för att omstrukturera det utbetalande organets organisation. Det är för tidigt att säga vilken effekt detta kan få i Grekland.

Internrevision

2.83 I samband med attestering av räkenskaperna fortsätter Danmark och Tyskland att använda de utbetalande organens avdelningar för internrevision som attesterande organ. Revisionsrätten har redan kritiserat detta förfaringssätt på grund av att internrevisionen inte är tillräckligt oberoende för att uppfylla denna funktion.

2.84 Betydande svagheter som tas upp i internrevisionsrapporter skall mötas med lämpliga förvaltningsåtgärder och fel som upptäcks av internrevisionen skall tas i beaktande när uttalandet om räkenskaperna förbereds. I några medlemsstater kvarstår problemen tills dessa svagheter kommer till det utbetalande organets kännedom genom det attesterande organets rapport. Till exempel informerade 1996 revisionsrätten Portugal om ett systematiskt fel som rörde beräknandet av nötkreatursenheter och i det attesterande organets rapport refererades till samma slutsats som gjorts av internrevisionen 1997. I februari 1999 hade inga återkrävanden gjorts. Under 1997 fann det attesterande organet för jordbruks-, fiskeri- och livsmedelsministeriet (MAFF) i Förenade kungariket fel i tillämpningen av påföljder för försenade ansökningar vad gäller arealersättning. Internrevisionen hade rapporterat detta i oktober 1996 och det utbetalande organet hade inte vidtagit några korrigerande åtgärder. Kommissionen bör följa upp dessa frågor i samband med överensstämmelsekontrollerna.

Antal utbetalande organ

2.85 Antalet aktiva utbetalande organ har ökat från 78 år 1996 till 91 år 1997 (tabell 2.12). Detta beror nästan enbart på att de utbetalande organen inom de autonoma regionerna i Spanien har börjat fungera. Å andra sidan minskade antalet utbetalande organ i tre medlemsstater. Ett litet utbetalande organ överförde sin verksamhet till ett större i Förenade kungariket, ett annat i Österrike och ett i Italien stängdes i början av 1998. Det minsta belopp som deklarerades av ett utbetalande organ var endast 24500 ecu (Österrike - Vorarlberg 1997(30)). Som framgår av tabell 2.11 deklarerade sju utbetalande organ mindre än en miljon ecu, 16 mindre än 5 miljoner ecu. I andra änden av skalan är det nio utbetalande organ som står för mer än 21000 miljoner ecu, 50 % av det totala belopp som deklarerades för 1997.

2.86 På grund av några av de mindre utbetalande organens storlek finns utrymme för rationaliseringar särskilt i Österrike där 4 av 6 utbetalande organ deklarerade mindre än 1 miljon ecu och i Tyskland där 7 deklarerade mindre än 10 miljoner ecu och en enda delstat har 4 utbetalande organ (se tabell 2.12). Det finns risk för att kostnaderna för uppfyllandet av ackrediteringsvillkoren kan bli oproportionerligt höga för sådana utbetalande organ(31).

Kriterier för ackreditering

2.87 Kommissionens förordning (EEG) nr 1663/95(32), och särskilt bilagan till denna framlägger ett antal

Tabell 2.12 - Belopp som deklarerats av utbetalande organ (1997)

>Plats för tabell>

kriterier som det utbetalande organet skall uppfylla innan det ackrediteras av medlemsstaten. Dessutom har kommissionen försett medlemsstaterna med en rad riktlinjer. I sin årsrapport måste det attesterande organet kommentera uppfyllandet av dessa kriterier under budgetåret, men det har inte i uppdrag att göra någon rekommendation om huruvida det utbetalande organet skall behålla sin ackreditering eller inte. Det framgår klart om man undersöker dessa rapporter och genom revisionsrättens nyligen genomförda revisionsbesök att vissa svagheter består vid flera utbetalande organ som illustreras i de följande punkterna.

Delegering av uppgifter

2.88 Vissa av det utbetalande organets uppgifter kan delegeras till andra organ under förutsättning att villkoren i förordningen är uppfyllda. Ett visst mått av delegering förekommer i alla medlemsstater och vid de flesta utbetalande organen. Såsom föreskrivs i de riktlinjer som bifogats förordningen får själva utbetalningsfunktionen under inga villkor delegeras. Ändå har detta skett i Danmark och i Grekland i samband med några åtgärder.

2.89 Vad gäller exportbidrag skall de utbetalande organen försäkra sig om att betalningarna sker i överensstämmelse med EU:s lagstiftning. I allmänhet är tullmyndigheterna i medlemsstaterna ansvariga för de fysiska kontrollerna(33) som ger bevis för att reglerna uppfyllts eller inte uppfyllts. Tullmyndigheterna är oberoende i förhållande till de utbetalande organen. Det är därför väsentligt att förfaranden införs för att åstadkomma tillräckligt samarbete mellan de två enheterna som inbegriper säkerställandet av att det erforderliga antalet kontroller av erforderlig kvalitet har utförts. Kommissionens riktlinjer som utfärdades 1998 understryker behovet av en formell överenskommelse (ett protokoll) mellan de två parterna.

2.90 I vissa medlemsstater (Frankrike, Italien, Förenade kungariket) var den information som de utbetalande organen fick otillräcklig för att säkerställa att de erforderliga kontrollerna hade utförts. I Förenade kungariket till exempel gavs ingen attestering av Customs and Excise innan intyget skrevs på av det attesterande organet. Liknande problem existerar med hänsyn till andra delegerade uppgifter.

2.91 På kommissionens uppmaning upprättade Frankrikes attesterande organ (CCCOP) en särskild rapport om den roll som spelades av Directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) med särskild hänsyn tagen till åtgärderna inom det integrerade systemet för administration och kontroll(34), vilka i sin helhet förvaltas på lokal nivå. Att granska DDAF ankommer på COPERCI (en kontroll-/revisionsavdelning på jordbruksministe