SÄRSKILD RAPPORT nr 3/96 om turistpolitiken och dess främjande, samt kommissionens svar (97/C 17/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Punkt Sida

INLEDNING .1-8 2

GEMENSKAPSÅTGÄRDER SOM BERÖR TURISMEN OCH DERAS EKONOMISKA BETYDELSE .9-15 3

Direkta åtgärder .9-11 3

Gemenskapsåtgärder med anknytning till turismen .12-15 3

PÅVISADE PROBLEM RÖRANDE DE DIREKTA ÅTGÄRDERNA SOM BERÖR TURISMEN .16-71 4

Revisionsrättens särskilda rapport om det Europeiska turiståret .16-19 4

Utvecklingen efter framläggandet av den särskilda rapporten .20-29 4

Revisionsrättens granskning .20 4

Interna utredningar vid kommissionen .21-22 4

Utredningar i medlemsstaterna .23-27 4

Indrivningsåtgärder .28 5

Revisionsrättens samarbete med de ansvariga avdelningarna .29 5

Revisionsrättens kompletterande granskningar avseende det Europeiska turiståret .30-48 5

Allmän bakgrund .30-32 6

Resultat av revisionsrättens kompletterande granskningar .33-48 8

Revisionsrättens granskningar avseende handlingsplanen för stöd till turismen .49-68 8

Inledning .49-50 8

Påvisade generella problem .51-56 8

Problem i samband med urvalet av projekt .57-58 8

Problem i samband med utvärderingen .59-62 9

Problem i samband med marknadsföringen i tredje land .63-66 9

Problem i samband med avtalen .67-68 10

TURISMEN OCH GEMENSKAPENS ÖVRIGA POLITIK .69-92 10

Samordning mellan kommissionens olika avdelningar .69-73 10

Allmän bakgrund .69-70 10

Samråd mellan avdelningarna .71-73 11

ERUF och turismen .74-92 11

Turismens roll i den regionala utvecklingen .74 11

Finansiering av projekten på turistområdet .75-77 11

Resultat av revisionsrättens granskningar .78-92 12

SLUTSATS .93-99 13

BILAGA . 15

Kommissionens svar . 18

INLEDNING

1. Europaparlamentet och rådet antog redan 1983 (1) och 1984 (2) resolutioner om en gemenskapspolitik beträffande turismen. Gemenskapens första konkreta åtgärd för stöd till turismen var rådets beslut av den 21 december 1988 (3) att göra 1990 till det "Europeiska turiståret".

2. Sedan Maastrichtfördraget trädde i kraft, upptas turismen i artikel 3 t i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen bland de områden där gemenskapen har befogenhet att vidta åtgärder för att fullgöra de uppgifter den åläggs i artikel 2. I enlighet med den till EG-fördraget bifogade förklaringen nr 1, som föreskriver att regeringskonferensen 1996 skall undersöka frågan om införande i fördraget av avdelningar rörande de områden som avses i artikel 3 t, framlade kommissionen den 3 april 1996 sin rapport i denna fråga (4).

3. Trots svårigheten att exakt bedöma turismens ekonomiska betydelse (5) framgår det entydigt av tillgängliga analyser och statistiska uppgifter att turismen är viktig såväl för Europa som för världen i stort. Turismen är ett av de verksamhetsområden där tillväxten under lång tid har varit stabil. Den utgör i genomsnitt 5,5 % av BNP och står för 6 % av det totala antalet arbetstillfällen i unionen. Även om Europas marknadsandelar i fråga om både antal turister och intäkter tenderar att minska, har Europa fortfarande en ledande ställning inom världsturismen (6).

4. Man kan urskilja två kategorier av gemenskapsåtgärder för turismen, nämligen de specifika åtgärder som avses i den allmänna budgeten (direkta åtgärder) och sådana åtgärder som har indirekt anknytning till turismen eller där turismen spelar en bidragande roll för förverkligandet av andra mål (indirekta åtgärder).

5. De direkta åtgärderna, vilkas finansiella omfattning utgör mindre än 1 % av den totala budgeten, handhas av "turistenheten" inom GD XXIII (företagspolitik, handel, turism och näringsdrivande föreningar), medan de berörda GD ansvarar för de indirekta åtgärderna.

6. Revisionsrätten påbörjade 1994 en horisontell granskning av turistpolitiken och dess främjande. Vid det första revisionsbesöket vid kommissionen fann revisionsrätten att allvarliga oegentligheter hade förekommit med påföljd att två tjänstemän vid GD XXIII hade avskedats, men att kommissionen inte hade spritt någon information om detta. Revisionsrätten noterade att de påvisade oegentligheterna har samband med de brister som påpekades i revisionsrättens särskilda rapport från 1992 om det Europeiska turiståret (7).

7. Trots att revisionsrättens kompletterande analys av det Europeiska turiståret bara omfattar en del av de samfinansierade åtgärderna (se punkt 32) och trots att rättsliga förfaranden pågår, har revisionsrätten beslutat att redan nu presentera en särskild rapport för att bidra till att klarlägga den nuvarande situationen beträffande åtgärderna för stöd till turismen och bland annat påpeka bristerna i förvaltnings- och kontrollsystemen.

8. Oegentligheterna, som dessemellan har offentliggjorts, rörde framför allt de direkta åtgärderna för turismen. Av denna anledning och för att efterkomma Europaparlamentets resolution av den 21 april 1994 om genomförande av budgeten och de finansiella bestämmelserna för turiståret (8) ägnas särskild uppmärksamhet åt dessa åtgärder i denna rapport.

GEMENSKAPSÅTGÄRDER SOM BERÖR TURISMEN OCH DERAS EKONOMISKA BETYDELSE

Direkta åtgärder

9. Syftet med det Europeiska turiståret var att utnyttja turismens integrerande roll vid skapandet av medborgarnas Europa och understryka turistsektorns ekonomiska och sociala betydelse. Totalt utbetalades 7,74 miljoner ecu över gemenskapens budget inom ramen för turiståret.

10. Vid sidan av turiståret beviljade den budgetansvariga myndigheten anslag till åtgärder på turistområdet (budgetrubrik B2-710), vilka ökade från 3 miljoner ecu 1989 till 4,9 miljoner ecu 1992, och till främjande i tredje land av Europa som turistmål (budgetrubrik B7-830) med 1,75 miljon ecu under perioden 1992-1993 (se tabell 1).

11. På grundval av artikel 235 i fördraget antog rådet den 13 juli 1992 (9) en treårig handlingsplan för stöd till turismen med början den 1 januari 1993. Den budgetansvariga myndigheten tillhandahöll för planen ett sammanlagt belopp på cirka 21,7 miljoner ecu under budgetrubrik B5-325 (se tabell 1). De prioriteringar som anges i bilagan till rådets beslut konkretiserades i undersökningar och pilotprojekt i synnerhet på områdena landsbygds- och kulturturism, yrkesutbildning och miljö. Vidare finansierades åtgärder för att göra "Europa som turistmål" mer attraktivt för turister från avlägsna länder. Kommissionen skulle ansvara för samordningen av handlingsplanen med gemenskapens olika politiska åtgärder.

Gemenskapsåtgärder med anknytning till turismen

12. Turismens betydelse inom ramen för den allmänna budgeten avspeglas särskilt i strukturfonderna (se tabell 2), och i första hand i Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF).

13. Gemenskapens ramar för stöd för perioden 1989-1993 föreskriver uttryckligen att finansiellt stöd från gemenskapen med 2 305,9 miljoner ecu skall utgå till turismen inom ramen för mål 1, 2 och 5b. För perioden 1994-1999 uppgår gemenskapens bidrag till turismen inom ramen för mål 1, 2, 5b och 6 till 7 284,9 miljoner ecu. Därtill kommer den andel som anslås till åtgärder för turismen i mål 3 och 4, i gemenskapsinitiativen och Sammanhållningsfonden samt indirekt bidrag från andra program eller insatser för utveckling av turismen, vilka emellertid inte kan preciseras.

14. Vidare ger Europeiska investeringsbanken (EIB) stöd till turismen. Dess direktfinansiering (individuella lån och del i globala lån) inom området "turism-fritid" uppgick under perioden 1990-1994 till 1 014,2 miljoner ecu.

15. Dessutom förfogar ett antal gemenskapsverksamheter, bland annat socialpolitik, miljö, transporter, transeuropeiska nät, forskning, utbildning, utvecklingssamarbete och kultursatsningar, över budgetar som uttryckligen eller underförstått är avsedda för finansiering av projekt som inverkar på turismen. Men bara i en minoritet av fallen är det möjligt att exakt isolera den del som utgörs av åtgärder rörande turismen, och där är det aktuella beloppet omkring 25 miljoner ecu per år. Vad beträffar områden som transporter och sysselsättning, kan vissa åtgärder ha en betydande effekt på utvecklingen av turismen, även om deras inverkan inte går att kvantifiera.

PÅVISADE PROBLEM RÖRANDE DE DIREKTA ÅTGÄRDERNA SOM BERÖR TURISMEN

Revisionsrättens särskilda rapport om det Europeiska turiståret

16. Redan 1990 uttryckte Europaparlamentet sin oro över eventuella oegentligheter i samband med åtgärderna avseende det Europeiska turiståret och begärde att revisionsrätten skulle avge ett yttrande i frågan. Revisionsrätten framlade en särskild rapport den 30 september 1992 (10).

17. Trots bristen på insyn och dokumentation rörande de faktiska utgifterna under turiståret hade revisionsrättens granskning möjliggjort ett flertal iakttagelser som gjorde att man kunde ifrågasätta vissa utgifters laglighet och korrekthet och även den sunda förvaltningen av motsvarande anslag. De iakttagelser som gjorts vid revisionen rörde i synnerhet

a) administrations- och organisationsplanen,

b) förfarandena vid ingående och genomförande av avtalen, beviljande av ekonomiska subventioner och mottagarnas användning av dessa,

c) iakttagandet av gällande budget- och redovisningsbestämmelser,

d) den finansiella förvaltningen avseende hela turiståret (11).

18. Dessutom hade revisionsrätten konstaterat att controllerns granskningar var otillräckliga i fråga om både utgiftsåtaganden och betalningar (12).

19. I sitt svar på den särskilda rapporten bestred kommissionen inte svårigheterna med bristande insyn och dokumentation men ansåg att de framförda iakttagelserna inte motiverade revisionsrättens bedömning (13).

Utvecklingen efter framläggandet av den särskilda rapporten

Revisionsrättens granskning

20. Sedan oktober 1994 har revisionsrätten granskat kommissionens handläggning av ärenden rörande förmodade bedrägerier och oegentligheter på turistområdet efter det att man tillsammans med kommissionen har fastställt hur man skulle få tillgång till handlingarna i denna typ av ärenden. För att inte störa de pågående utredningarna, avstår revisionsrätten dock från att kommentera innehållet i de aktuella handlingarna. Revisionsrätten är emellertid angelägen om att i möjligaste mån beskriva de förvaltningssystem inom vilka den nuvarande situationen uppstod och att analysera i vad mån de administrativa och finansiella förvaltningsåtgärderna har förbättrats sedan den särskilda rapporten om det Europeiska turiståret lades fram. Vidare redogör revisionsrätten för sina nya iakttagelser vid granskningen, i den mån de inte försvårar de påbörjade förfarandena.

Interna utredningar vid kommissionen

21. GD XXIII fick i juni 1992 en kopia av ett brev, beträffande ett projekt som just skulle tilldelas någon, som riktade uppmärksamheten mot en rad faktorer som kunde belysa en oegentlig situation. För ett annat fall begärde, efter en intern utredning, GD XXIII i juni 1993 assistans från GD XX (ekonomistyrning) för granskning på platsen. Under andra halvåret 1993 inkom ytterligare upplysningar som ledde till att man gjorde en mer omfattande intern utredning vid GD XXIII. De första resultaten av utredningen diskuterades med kommissionens generalsekretariat och GD IX (personal och administration) i december 1993, vilket i mars 1994 ledde till att chefen för "turistenheten" förflyttades i avdelningens intresse och i augusti 1994 till att han entledigades samt att avtalet med en tillfälligt anställd tjänsteman vid samma enhet sades upp. Samtidigt översändes, mellan maj och juli 1994, de detaljerade rapporterna om den interna utredningen vid GD XXIII till GD IX, med kopia till generalsekreteraren och GD XX.

22. Vidare gjorde GD XX 1994 en intern revision av GD XXIII i dess helhet och en sektorinriktad utredning av all verksamhet vid "turistenheten". Resultaten av dessa utredningar bekräftade att de problem kvarstod som påvisats av revisionsrätten vid granskningen av det Europeiska turiståret 1991 och 1992.

Utredningar i medlemsstaterna

23. Det var först i juli 1994 som kommissionens enhet för samordning av bedrägeribekämpningen (UCLAF) anlitades för utredning. Med hänsyn till arten av de förmodade oegentligheterna (bedrägeri, korruption) inriktade UCLAF omedelbart sitt arbete på att förbereda rättsliga åtgärder. Enheten deltog i en del av de granskningsuppdrag som utfördes av GD XX i medlemsstaterna med anledning av den sektorinriktade utredningen av GD XXIII. Dessutom använde den en metod som syftade till att täcka alla problem på turistområdet.

24. På grundval av den information UCLAF innehade förelade kommissionen i december 1994, i enlighet med artikel 209a i fördraget, två medlemsstater att i förekommande fall inleda en förundersökning (Belgien och Frankrike). I februari 1995 inkom ledamoten av Europaparlamentet McMillan Scott med en anmälan till de belgiska rättsliga myndigheterna. I mars 1995 förelades en tredje medlemsstat (Grekland) att inleda förundersökningar.

25. I februari och mars 1995 anmodade de belgiska rättsliga myndigheterna kommissionen att häva immuniteten för tre anställda vid institutionen, häva tystnadsplikten för sju anställda som ansvarat för arbetena på turistområdet, ge myndigheterna i fråga tillträde till alla lokaler som behövdes för utredningen och ta fram allt bevismaterial av intresse för utredningen. Kommissionen hävde omedelbart immuniteten och tystnadsplikten samt lämnade tillträde till byggnaderna.

26. I mars/april 1995 gjorde de belgiska rättsliga myndigheterna husrannsakan och höll förhör i GD XXIII:s lokaler. Dessutom vidtog UCLAF i april 1995 tillsammans med GD IX vissa åtgärder för att alla personer vid UCLAF som arbetade med frågan genom beslut om tillstånd från tillsättningsmyndigheten skulle kunna inställa sig som vittnen. Ett första förhör hölls i maj 1995. Efter att ha framställt en begäran i juli 1995 fick de rättsliga myndigheterna i augusti samma år tillgång till GD XX:s handlingar om "turism". UCLAF ombesörjde för övrigt att dokumenten senare överlämnades. I november 1995 begärde myndigheterna officiellt att tystnadsplikten skulle hävas för personer som varit verksamma på de områden som var under utredning, för att de skulle kunna förhöras som vittnen. Kommissionen tillmötesgick genast denna begäran och informerade berörda anställda och före detta anställda om tillsättningsmyndighetens beslut. I januari 1996 meddelades häktningsbeslut mot tre personer. De frigavs senare mot borgen.

27. I maj 1995 uppfyllde kommissionen skyndsamt önskemål framställda av de franska och grekiska rättsliga myndigheterna att handlingar skulle ställas till förfogande. Grekland vidtog de förberedande åtgärder som krävdes för att eventuellt väcka talan vid domstol. UCLAF förvissade sig på platsen om att de ansvariga myndigheterna förfogade över alla uppgifter i ärendet. I Frankrike meddelades häktningsbeslut mot ett flertal personer vid årsskiftet 1995-1996.

Indrivningsåtgärder

28. Vid sina granskningar 1993 och 1994, som rörde åtgärder vidtagna efter turiståret, fann GD XX 43 fall som krävde indrivning. I 31 av de aktuella ärendena, där det beräknade belopp som skall indrivas uppgår till cirka 324 000 ecu, har GD XXIII ännu inte utfärdat några betalningskrav. Vad beträffar de tolv kravbreven avseende återbetalning av utbetalt stöd med 1 105 588 ecu, avsändes elva först med början i juli 1995. Återbetalningskraven grundades på förekomsten av icke stödberättigade utgifter och till en del på den dåliga kvaliteten hos de utförda arbetena och de framlagda rapporterna. I de fall där slutbetalning verkställdes borde dock den dåliga kvaliteten hos de presterade resultaten redan ha upptäckts senast när projekten avslutades. Dessutom visar det sig att en förteckning över de återbetalningsskyldiga, som upprättades av UCLAF på grundval av information från GD XXIII och som i januari 1996 framlades för kommissionens generalsekretariat, för generaldirektörerna vid GD IX, XX och juridiska avdelningen samt för revisionsrätten, innehåller ett fall där fordran uppgår till 41 067 ecu och där betalningskravet faktiskt inte har utfärdats.

Revisionsrättens samarbete med de ansvariga avdelningarna

29. Sedan problemen påvisades i september 1994 har revisionsrätten haft ett nära samarbete med UCLAF och GD XX. Vidare tillmötesgick revisionsrätten en begäran om juridiskt bistånd som framställdes i mars 1995 av de belgiska rättsliga myndigheterna. Följaktligen vittnade de tjänstemän vid revisionsrätten som officiellt kallats inför domstol inom ramen för den pågående förundersökningen. Likaså har de dokument revisionsrätten kunnat samla in vid sina granskningar på det område som är föremål för utredning och de rapporter den kunnat utarbeta i samband med dessa granskningar, ställts till de behöriga myndigheternas förfogande.

Revisionsrättens kompletterande granskningar avseende det Europeiska turiståret

Allmän bakgrund

30. Med anledning av Europaparlamentets resolution av den 21 april 1994 om genomförandet av budgeten och de finansiella bestämmelserna för det Europeiska turiståret (14) gjorde revisionsrätten ytterligare granskningar. Den allmänna bakgrunden när den återupptog granskningarna var följande:

- Avdelningen för ekonomistyrning hade inte gjort någon utredning om turiståret. Däremot hade den gjort de kontroller som nämns i punkt 22 rörande GD XXIII i allmänhet och enheten "turism" i synnerhet.

- Vid sina kontroller i GD XXIII:s lokaler hade GD XX upptäckt samma allvarliga problem som revisionsrätten vid dess första granskning (se punkterna 17 och 18).

- Oegentligheter av bedrägerikaraktär hade kunnat påvisas av kommissionens avdelningar med hjälp av deras egna undersökningsmetoder och efter granskning på platsen hos stödmottagarna.

31. Kommissionen hade i uppdrag att genomföra det Europeiska turiståret i samråd med en organisationskommitté bestående av högst två representanter per medlemsstat och med en representant för kommissionen som ordförande. Medlemsstaterna hade uppmanats att definiera projekt, kontrollera genomförandet av dessa och skicka in ansökningarna om utbetalningar till kommissionen. Trots att rådets beslut (89/46/EEG) (15) inte föreskrev några nationella organisationskommittéer för turiståret, betonade kommissionen hela tiden vikten av sådana nationella kommittéer och ansåg att de var helt nödvändiga för att turiståret skulle kunna genomföras framgångsrikt. Därför tillsattes en nationell organisationskommitté bestående av de huvudsakliga offentliga och privata parterna på turistområdet inom varje medlemsstat.

32. Revisionsrättens granskningar i samband med utarbetandet av den särskilda rapporten om det Europeiska turiståret koncentrerades på kommissionens förvaltning och åtgärder som helt finansierades över den allmänna budgeten. Vid revisionsrättens kompletterande granskningar kontrollerades på platsen vissa samfinansierade projekt med början i Frankrike, den av medlemsstaterna som medverkat mest aktivt i sådana (cirka 25 % av den beräknade budgeten på 2,5 miljoner ecu).

Resultat av revisionsrättens kompletterande granskningar

Genomförandet av samfinansierade projekt i Frankrike

33. I juli 1989 tillsattes, genom en kungörelse av den ansvarige ministern, den nationella kommittén med uppgift att organisera turiståret i Frankrike, det vill säga ta fram, göra ett första urval bland och samordna de insatser och program som skulle genomföras av statliga och privata deltagare. Kommittén uppställde inte några regler som gjorde det möjligt att exakt fastställa hur den skulle arbeta.

34. I april 1990 bildades en ideell förening, Föreningen för marknadsföring av det Europeiska turiståret (APAET), vars syfte enligt stadgarna var att göra reklam för arrangemangen inom ramen för turiståret. För detta ändamål tog den emot anslagen från gemenskapen och från andra källor och förvaltade dem för kommitténs räkning och under dess överinseende, ett förfarande som föreskrevs i APAET:s stadgar men som inte varit föremål för något formellt beslut av de behöriga myndigheterna. Vidare respekterades inte de krav finansministeriet ställer på föreningar som finansieras med hjälp av offentliga medel. APAET:s arbete och följaktligen också de subventioner den fick låg utanför de nationella budgetförfarandena och undandrog sig även motsvarande granskningsförfaranden.

35. Dessutom var inte turistministeriets, kommitténs och föreningens befogenheter och ansvarsområden tillräckligt klart avgränsade, en brist som inte åtgärdades vare sig på fransk eller på gemenskapsnivå och som bestod under hela genomförandet av turiståret.

36. Enligt rådets beslut (89/46/EEG) skulle alla bevis på den verkliga kostnaden för de åtgärder som beviljats stöd inom ramen för turiståret inlämnas till kommissionen. Trots detta och trots den avtalsenliga skyldigheten att spara verifikationerna i minst fem år var det inte möjligt att utifrån de ansvariga instansernas (turistministeriet, den nationella organisationskommittén och APAET) räkenskaper och övriga handlingar rekonstruera de deklarerade utgifterna/intäkterna. Vidare informerade inte APAET kommissionen om att samtliga fakturor och räkenskapshandlingar rörande turiståret hade försvunnit. Enligt ett brev från föreningen till turistministeriet skulle polisen inte ha godtagit en anmälan om stöld eller förlust på grund av bristen på bevis och eftersom något inbrott inte hade ägt rum.

37. Ansökningarna om stöd är en integrerande del i de avtal som slöts mellan kommissionen och stödmottagarna. Trots att ansökningarna var vagt formulerade, begärde GD XXIII inga ytterligare förklaringar från de franska stödmottagarna. Därför är det mycket svårt att klarlägga om utgifterna var stödberättigade eller ej. Dessutom föreligger bristande överensstämmelse mellan de stödmottagare som anges i avtalen och de faktiska mottagarna. Avtalsparten har inte angivits korrekt i något av de avtal som granskats och GD XXIII har betalat ut stöd till organ med vilka avtal inte hade ingåtts. I ett fall uppgavs att initiativtagaren var ett internationellt organ som inte var direkt involverat i projektet, vilket gjorde att man fick ytterligare stöd (50 000 ecu) från gemenskapen. Slutligen accepterade GD XXIII firmateckningar utan att kontrollera att vederbörande hade befogenhet att teckna firman.

38. Brev undertecknades och avsändes till ansvariga franska avdelningar av anställda vid GD XXIII som inte var behöriga att göra detta. Ibland skickade flera anställda på olika nivåer vid GD XXIII flera brev efter varandra med samma innehåll. I nästan samtliga granskade fall underrättades de sökande om att de hade beviljats stöd, innan controllern hade givit sitt godkännande.

39. Enligt blanketten med meddelande om att finansieringsstöd hade beviljats skulle mottagaren översända ett vidimerat kontoutdrag eller en årsredovisning åtföljd av vederbörligen vidimerade verifikationer. Det var bara i samband med påminnelser på grund av åsidosättande av de i avtalen föreskrivna tidsramarna som kommissionen insisterade på att få en förteckning över fakturorna eller fakturakopior. Men även i dessa fall utanordnades betalningarna mot uppvisande av enbart en balansräkning. De fastställda tiderna för inlämnande av slutrapporten och balansräkningen respekterades aldrig. Ingen analys gjordes av resultatrapporterna och balansräkningarna och inte heller någon granskning på platsen, och inte ens uppenbara brister påvisades. I samtliga fall var det omöjligt att rekonstruera de deklarerade utgifterna i brist på verifikationer eller därför att de inlämnade dokumenten innehöll ej stödberättigade utgifter.

40. Kommissionen preciserade inte utformningen av de resultatrapporter och balansräkningar som skulle inlämnas till den. Med ett undantag innehåller de inlämnade dokumenten från de olika organen ofullständiga eller oriktiga uppgifter. För en åtgärd betalades utgifterna två gånger, dels direkt av kommissionen (4 000 ecu), dels via föreningen (30 000 franska franc, eller 4 567 ecu) (16). Vidare inlämnade två skilda organ som hade samma postadress samma fakturor på totalt 167 034,52 franska franc (eller 25 427 ecu) till kommissionen och föreningen för två olika satsningar.

41. En tillfälligt anställd tjänsteman vid kommissionen var ständig sekreterare i ett nationellt förbund på turistområdet och medlem i en av organisationskommitténs arbetsgrupper före och under den period då han tjänstgjorde vid GD XXIII:s "turistenhet". Samma nationella förbund fick stöd från gemenskapen inom ramen för turiståret och senare i samband med andra direkta åtgärder. Dock påvisades inte denna sammanblandning av intressen vare sig på fransk nivå eller på gemenskapsplanet, och inget försök gjordes att klarlägga situationen.

Indrivningsförfaranden inom ramen för det Europeiska turiståret

42. I sitt svar på revisionsrättens särskilda rapport om turiståret nämnde kommissionen 17 avtal som föranledde indrivning på totalt 146 412 ecu, varav 73 % verkligen har uppburits.

43. I fråga om det avtal som rörde det högsta beloppet på denna förteckning (57 419 ecu, eller 39 % av det sammanlagda beloppet) utfärdade GD XXIII inte något betalningskrav. I själva verket återbetalade den berörda medlemsstaten (Italien) beloppet i februari 1992 på eget initiativ. Dock begärde inte GD XXIII in något dokument för att kunna kontrollera beloppet och det bokfördes inte på ett riktigt sätt. Följaktligen överfördes det till övriga intäkter i 1994 års budget.

44. Tre av de 16 betalningskrav som faktiskt utställdes av GD XXIII är felaktiga. I ett fall utställdes betalningskravet på ett belopp som var högre än det stöd som i själva verket hade betalats ut (en differens på 3 000 ecu). I de båda andra fallen var beloppen i betalningskraven för låga, på grund av att man använt en felaktig omräkningskurs för stödet (en differens på 3 755 ecu).

45. I tre andra fall, där det rörde sig om ett sammanlagt belopp på 21 362 ecu (24 % av de återkrävda beloppen) återkallades betalningskraven, därför att avtalsparterna hade inkommit med kompletterande handlingar. Dessa var dock inte av sådan kvalitet att det var motiverat att avbryta indrivningsförfarandet.

46. Sex avtalsparter (varav en hade fått fem avtal) betalade faktiskt tillbaka det otillbörligt erhållna stödet med ett sammanlagt belopp på 55 863 ecu (63 % av de återkrävda beloppen). Tre betalningskrav på totalt 8 857 ecu (10 % av de återkrävda beloppen) är fortfarande utestående, på grund av att avtalsparterna har flyttat till en okänd adress eller inte längre existerar.

Meddelande till kommissionen om de påvisade problemen

47. Revisionsrätten underrättade kommissionen om alla detaljer rörande de ovan beskrivna problemen, för att den i förekommande fall skulle kunna inkludera dem i de påbörjade förfarandena och få tillbaka de belopp som utbetalats till icke stödberättigade mottagare. Kommissionen anmodades också att noggrant undersöka alla samfinansierade åtgärder i samband med turiståret.

48. Vidare uppmanades utanordnaren att i individuella meddelanden kräva att mottagarna skulle spara verifikationer och övriga handlingar som behövdes för kontrollen av de subventionerade åtgärderna under längre tid än normalt. GD XXIII hörsammade uppmaningen, dock utan att kunna garantera att förteckningen över adressaterna verkligen motsvarade mottagarna, bland annat på grund av avsaknaden av handlingar med fullständiga uppgifter.

Revisionsrättens granskningar avseende handlingsplanen för stöd till turismen

Inledning

49. Med anledning av de påvisade problemen informerade kommissionen i januari 1995 parlamentet om att den redan i början av 1994 hade förbättrat förfarandena i fråga om urval, uppföljning och värdering av projekten. Samtidigt med att posten som chef för "turistenheten" tillsattes i juni 1994, beslutades att man skulle utse en biträdande enhetschef för att ge avdelningen en fastare struktur. Dessutom inrättades en centralenhet med ansvar för förvaltningen av finans- och budgetärenden inom GD XXIII.

50. I slutet av 1995 gjorde revisionsrätten en ingående granskning av de direkta åtgärderna, vilka förvaltas inom ramen för handlingsplanen och omfattas av budgetrubrikerna B5-325 och B7-830 (se tabell 1).

Påvisade generella problem

51. Under den fas då genomförandet av handlingsplanen inleddes (1993-1994) hade kommissionen ännu inte tillräckligt noggrant fastställt hur urvalet skulle gå till, hur projekten skulle finansieras och vilka standardbestämmelser som skulle ingå i avtalen. Fortsättningsvis förbättrade kommissionen förvaltningen av projekten. Bland annat reducerade man påtagligt, under åren 1994-1995, användningen av instrumentet "ad hoc-subventioner", som till stor del undandrar sig kommissionens internkontroll och utgör en högrisksektor. Dock har vissa problem som togs upp i den särskilda rapporten om turiståret och senare behandlades av GD XX ännu inte lösts.

52. På grund av brist på fast anställd personal och hög personalomsättning vid enheten "turism" handhas viktiga ärenden av tillfälligt anställda och av extern personal.

53. En stor del av oegentligheterna kunde påvisas av GD XX och UCLAF först efter granskningar på platsen. Trots de indicier man hade tillgång till har GD XXIII för sin del gjort för få kontroller hos mottagarna.

54. GD XXIII uppskattade att de problemavtal som ingicks 1993 utgör över 40 % av den disponibla budgeten avseende turismen för det året och att flera av avtalen bara kunde räddas genom ad hoc-arrangemang. Dessutom är handläggningsdokumenten ofta ofullständiga. Beträffande några avtal undertecknade 1994 och 1995 är besluten att bevilja stöd inte alltid tillräckligt detaljerade för att man skall kunna exakt identifiera avtalets syfte och de stödberättigade utgifterna.

55. Svagheterna i GD XXIII:s förvaltningssystem gjorde att utanordnaren kunde göra juridiskt bindande åtaganden innan controllern givit sitt godkännande, efter att ha lagt fram felaktiga eller dåligt dokumenterade förslag till åtaganden. I ett fall hade samma åtgärd godkänts två gånger, varav en i efterhand. I ett annat fall hade det juridiskt bindande åtagandet ingåtts innan controllern lämnat sitt godkännande. Denne gick med på att ge sitt godkännande vid en senare tidpunkt, med motiveringen att det i realiteten inte rörde sig om ett ställningstagande i efterhand, en ståndpunkt som inte överensstämmer med principen om förhandsgodkännande.

56. Resultatrapporterna och balansräkningarna skickas ofta in på ett sent stadium. Bara i undantagsfall har GD XXIII ingått tilläggsavtal för att förlänga avtalen. I de flesta fall begär inte GD XXIII att få täckande dokumentation rörande de stödberättigade utgifterna. Granskningen av de handlingar som lämnats in är ofta ytlig, och vissa beslut om stödberättigade utgifter är felaktiga eller omöjliga att rekonstruera.

Problem i samband med urvalet av projekt

57. Inom ramen för handlingsplanen grundas urvalet av projekten på en anbudsinfordran och en förslagsinfordran som inleddes i maj 1994 (17), ett förfarande som inte medger insyn och som har drabbats av tekniska problem, i synnerhet vad gäller registreringen av de inlämnade anbuden. I samband med det första urvalet begärde man dessutom in ytterligare uppgifter angående en arbetsplan och ett tidsschema samt en mer utförlig budget med specifikation av mottagarna från en rad samordnare av redan antagna anbud. Dessa uppgifter, som är väsentliga för värderingen av ett anbud, borde ha funnits med i det ursprungliga anbudet, såsom föreskrivs i bestämmelserna för anbudsinfordran och förslagsinfordran. Urvalsförfarandet för 1995 har förbättrats, men tillämpas fortfarande inte konsekvent. GD XXIII begärde på nytt in ytterligare uppgifter från vissa kandidater, medan däremot andra anbud avvisades utan att de granskats eftersom de inte var fullständiga, vilket framgår det av de protokoll som upprättades när de inkomna anbuden öppnades.

58. De allmänna urvalskriterierna som anges i 1994 och 1995 års anbuds- och förslagsinfordran för gemenskapens handlingsplan för stöd till turismen anger inte uttryckligen att projekt skall avvisas om uppgifter saknas. Detta strider mot bestämmelserna vad gäller anbudsinfordran i förordningen om bestämmelser för genomförandet av budgetförordningen, artikel 104 (18).

Problem i samband med utvärderingen

59. Kommissionens båda årsrapporter till rådet, Europaparlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén om gemenskapsåtgärder som berör turismen (19) (20) framlades 10 respektive 19 månader senare än det slutdatum som föreskrivs i artikel 5 i rådets beslut av den 13 juli 1992 (92/421/EEG) om handlingsplanen. Den tredje årsrapporten, som skulle ha lagts fram i juli 1995, har ännu inte antagits av kommissionen.

60. Den första rapporten av den 6 april 1994 står inte i överensstämmelse med rådets beslut, eftersom den inte innehåller någon utvärdering av de gemenskapsaktiviteter som inverkar på turismen. Den inskränker sig till att beskriva dessa aktiviteter. Kommissionen förklarar själv att värderingen av aktiviteterna snarast har beskrivande karaktär (21). Den andra rapporten av den 5 februari 1996 utgör enligt kommissionen ett försök till värdering av effekten av de indirekta åtgärderna för stöd till turismen (22). Vad beträffar de direkta åtgärderna, inskränker man sig på nytt till enbart en beskrivning.

61. Inför utarbetandet av den rapport rörande värderingen av handlingsplanen för stöd till turismen som skall avges enligt artikel 6 i rådets beslut (92/421/EEG) begärde GD XXIII in förslag i november 1994. Rådgivande kommittén för upphandling och avtal, CCAM, avgav i januari 1995 ett negativt yttrande om det val som slutligen träffades bland de inkomna förslagen, på grund av att inget offentliggörande skett i EGT, att tidsfristen för ingivande av förslag var för kort och att man hade sammanblandat urvalskriterierna och kriterierna för tilldelning av avtal och värderingen av urvalskriterierna. För att kunna hålla det slutdatum som fastställts till den 30 juni 1995 presenterade GD XXIII ett andra förslag som inkommit inom ramen för samma anbudsinfordran, vilket också blev föremål för ett negativt yttrande från CCAM bland annat med motiveringen att det inte på ett avgörande sätt skilde sig från det tidigare förslaget och att tidspressen inte var en tillräcklig ursäkt. Slutligen publicerades en ny anbudsinfordran i juli 1995, och den resulterade i ett positivt yttrande från CCAM i oktober 1995. Avtalsparten lämnade in sin slutrapport i februari 1996 enligt bestämmelserna i avtalet, det vill säga åtta månader efter slutdatum för inlämnande av kommissionens rapport till rådet. Revisionsrätten hade inte möjlighet att ta del av den förrän den senare rapporten offentliggjordes (23).

62. Utvärderingsrapporten grundas på granskningen av resultaten under planens första två år (1993-1994), motsvarande 55 % av samtliga åtaganden. Den rör framför allt effektiviteten i åtgärderna inom ramen för handlingsplanen. Den analyserar inte mekanismerna hos de förmodade bedrägerierna och oegentligheterna men beaktar hur dessa påverkar genomförandet av planen i stort. Trots att utvärderingen inte görs i samma syfte som den externa revisionen, sammanfaller utvärderingsrapportens iakttagelser till stor del med revisionsrättens observationer, även om de senare är mer kritiska än rapportförfattarens.

Problem i samband med marknadsföringen i tredje land

63. Europaparlamentet har vid ett flertal tillfällen anmodat kommissionen att starta en kampanj i tredje land för att marknadsföra Europa som turistmål (24). För övrigt innehöll handlingsplanen för stöd till turismen en likartad målsättning. Den allmänna budgeten innehåller sedan 1992 en särskild rubrik för finansiering av sådana åtgärder (rubrik B7-830 - se tabell 1), medan budgetrubrik B5-325 rörande turismen inte heller utesluter finansiering av marknadsföringssatsningar.

64. GD XXIII:s avtal för genomförandet av kampanjen 1994 ingicks inte förrän i oktober 1994, trots att avtalsparten hade påbörjat arbetena i februari 1994 efter att ha undertecknat avtalsförslaget. De två första betalningarna, på sammanlagt 500 000 ecu, gjordes 1994 över budgetrubrik B7-830. Den tredje betalningen och slutbetalningen (till ett totalt belopp av 498 056 ecu) effektuerades 1995 via budgetrubrik B5-325. De mellanliggande betalningarna gjordes utan att avtalsparten hade presenterat någon detaljerad utgiftsredovisning, och slutbetalningen skedde utan att utgiftsförteckningen hade attesterats av en oberoende revisor, trots att det i avtalet föreskrevs att så skulle ske.

65. GD XXIII:s "handlingsprogram för turismen" för år 1995 innehöll också en kampanj för främjande i tredje land av Europa som turistmål. För att finansiera den planerade satsningen föreslog GD XXIII i augusti 1995 att åtagandebemyndiganden på 1,9 miljoner ecu skulle överföras från budgetrubrik B5-325 till rubrik B7-830, som var försedd med ett "symboliskt anslag". GD XIX biföll inte förslaget med motiveringen att denna rubrik inte längre skulle vara i bruk 1996 och att syftet med underavsnitt B7 är att finansiera åtgärder till förmån för tredje land. De båda tidigare marknadsföringssatsningarna hade emellertid, åtminstone delvis, finansierats via rubrik B7-830.

66. I oktober 1995 överförde GD XXIII 1,9 miljoner ecu från rubrik B5-325 till rubrik B5-320 (främjande av företag - små- och medelstora företag) med motiveringen att det inte var möjligt att använda de beräknade anslagen inom ramen för handlingsplanen för marknadsföringssatsningar i tredje land. 21 % av de anslag som i 1995 års budget var avsedda för direkta åtgärder för stöd till turismen användes följaktligen för andra ändamål.

Problem i samband med avtalen

67. Trots att urvalsförfarandet 1993 i samband med handläggningen av den stora europeiska tävlingen om "Turism- och miljöpriset" brast i öppenhet och de finansiella uppgifterna liksom de resultat som presenterades av avtalsparten ansågs otillräckliga, bad GD XXIII samme avtalspart att inkomma med en ändringsbudget, framför allt beroende på att ytterligare fem länder från Europeiska ekonomiska samarbetsområdet skulle delta. Konsulten fortsatte att arbeta från denna nya utgångspunkt, trots att avtalet hade löpt ut den 31 december 1994. Kommissionen träffade i augusti 1995 ett nytt avtal som möjliggjorde för konsulten att räkna in det arbete han utfört under tiden januari-augusti 1995. GD XXIII fick i januari 1996 veta att motparten hade trätt i likvidation i september 1994. Beträffande tillkommande utgifter på 146 450 ecu överensstämmer inte åtagandet som godkänts av controllern och som korrekt införts under rubriken B5-325 och det faktiska införandet i budgeten under rubrik B5-320 (främjande av företag - små- och medelstora företag). I princip tillåter inte kommissionens bokföringssystem ett sådant fel.

68. Vid utarbetandet av ett europeiskt register över turistsektorn föreskrivs i bilagan till avtalet att slutdokumentet skall anses ha godkänts av kommissionen, om den senare inom en månad efter mottagandet inte uttryckligen har delgivit avtalsparterna sina anmärkningar. Trots mycket eftertryckliga invändningar från turistorganisationerna och trots talrika felaktigheter i det förslag till färdig handbok som framlades för kommissionen, vilka ledde till att extra tid beviljades, informerade inte GD XXIII avtalsparten om rapportens undermåliga kvalitet förrän fyra månader efter inlämnandet. Med anledning av ett brev från avtalsparten som gjorde gällande att dokumentet ansågs ha godkänts av kommissionen, eftersom denna inte hade reagerat inom en månad efter mottagandet, förhandlade GD XXIII fram villkor för att få fram en godtagbar produkt som skulle göra det möjligt att utbetala beloppen enligt åtagandena. I augusti 1995, åtta månader efter det att det ursprungliga avtalet hade löpt ut, undertecknades ett tilläggsavtal till detta av bägge parter. Efter mottagandet av slutdokumentet verkställdes slutbetalningen, trots att den i avtalet föreskrivna kostnadsförteckningen inte hade inkommit. Den presenterade sammanställningen var baserad på uppskattningar och innehöll icke stödberättigade kostnader uppgående till över 50 % av totalbeloppet på 64 300 ecu.

TURISMEN OCH GEMENSKAPENS ÖVRIGA POLITIK

Samordning mellan kommissionens olika avdelningar

Allmän bakgrund

69. Eftersom de åtgärder som berör turismen är fördelade på olika GD, är det nödvändigt med god samordning. Kommissionen hade redan 1981 beslutat att inrätta en "Gemensam arbetsgrupp för turismen" (25) med uppgift att samordna de frågor som rör turismen. Samtidigt används de vanliga samrådsförfarandena för att få de olika berörda avdelningarnas medgivande i specifika ärenden.

70. Inom ramen för framtagandet av handlingsplanen för stöd till turismen uppdrog kommissionen i mars 1991 åt GD XXIII (26) att ansvara för klarläggande, samordning och rationalisering av de av gemenskapen vidtagna åtgärderna på turistområdet. Denna skyldighet skrevs också in i artikel 3 i rådets beslut om handlingsplanen.

Samråd mellan avdelningarna

71. GD XXIII:s dokumentation gör det inte möjligt att skapa sig en uppfattning om samrådet mellan avdelningarna förrän i början av 1994. Dessförinnan rörde det sig snarare om personliga initiativ från de berörda tjänstemännens sida än om tillämpning av systematiska förfaranden.

72. "Turistenheten" började inte reagera systematiskt på samrådet rörande gemenskapens ramar för stöd, åtgärdsprogram eller gemenskapsinitiativ förrän efter att ha fått en skrivelse daterad i maj 1994 från en annan enhet, som bland annat ansvarade för GD XXIII:s svar inom ramen för samrådet om strukturfonderna. Vidare inrättades i juni 1994 en samordningsgrupp inom "turistenheten", och företrädare för denna grupp valdes till medlemmar av de kommittéer som ansvarade för övervakningen av åtgärdsprogrammen för turismen i olika medlemsstater.

73. Trots dessa förbättringar är samordningen fortfarande inte tillfredsställande. I mars 1994 påbörjade till exempel GD VII (transporter) ett samrådsförfarande med de berörda sektorerna angående frågan om delade kostnader för de datoriserade bokningssystemen. Fastän GD XXIII vid upprepade tillfällen hade framhållit frågans betydelse, var det först efter en särskild förfrågan som generaldirektoratet i december 1994 informerades om resultaten av samrådsförfarandet. GD XXIII rådfrågades inte heller av GD VII i samband med framtagandet av ett förslag till meddelande från kommissionen om problemen med den allt tätare flygtrafiken, som också var av stor betydelse för turistverksamheten. Först i juni 1995 fick direktoratet slutdokumentet från GD VII för godkännande.

ERUF och turismen

Turismens roll i den regionala utvecklingen

74. Turismens betydelse för en regions utveckling beror i synnerhet på dess förmåga att skapa sysselsättning, dess bidrag till diversifieringen av det regionala näringslivet och de indirekta effekterna av turisternas utgifter. Härvidlag förklarade kommissionen i sin rapport om de gemenskapsåtgärder som berör turismen, vad beträffar de regionalpolitiska åtgärderna: Det framstår som nödvändigt att utarbeta en särskild rapport om satsningarna på turismen för att mäta inte bara de positiva effekterna utan också de svårigheter som uppstår vid uppbyggnaden av framför allt en betydande infrastruktur (27). Dock har någon sådan rapport ännu inte lagts fram.

Finansiering av projekten på turistområdet

75. I gemenskapens ramar för stöd och de samlade programplaneringsdokumenten fastställs medlemsstaternas och gemenskapens samfällda satsning på de prioriterade utvecklingsområdena, inklusive turismen. För så gott som samtliga berörda regioner planeras åtgärder för utbyggnad av turismen. Därmed innehåller åtgärdsprogrammen en "turistsatsning" eller är till och med specifikt avsedda för denna sektor.

76. För gemenskapens samtliga ramar för stöd omfattande perioden 1989-1993 planerades en gemenskapsinsats direkt inriktad på turismen med cirka 2 305,9 miljoner ecu, eller omkring 4 % av gemenskapsstödet. Nära 86 % av detta stöd kommer från ERUF, 5 % från Europeiska socialfonden (ESF) och 9 % från EUGFJ, Utvecklingssektionen. För perioden 1994-1999 uppgår gemenskapens bidrag till turismen från ramarna för stöd och de samlade programplaneringsdokumenten till 7 284,9 miljoner ecu, eller cirka 6 % av gemenskapsstödet, och 61 % finansieras av ERUF, 5 % av ESF och 34 % av EUGFJ, utvecklingssektionen. Fördelningen av dessa belopp per mål och per land framgår av tabell 2.

77. Gemenskapsinitiativen möjliggör också finansiering av åtgärder för turismen. Inom ramen för gemenskapsinitiativet Leader I (1991-1994) utgör till exempel åtgärderna för turismen på landsbygden omkring 40 % av det disponibla stödet på 400 miljoner ecu. Det är ännu inte känt hur stora belopp som slutgiltigt kommer att anslås till turismen inom ramen för Leader II (1995-1999), som förfogar över beräknade finansieringsramar på 1 400 miljoner ecu, men man kan räkna med att de inte kommer att minska. Vidare har gemenskapsinitiativet Envireg (1990-1993), där gemenskapsmedel på totalt 580 miljoner ecu har anslagits, till stor del använts för att finansiera projekt i kustområden där turismen är omfattande.

Resultat av revisionsrättens granskningar

78. År 1995 granskade revisionsrätten på platsen de åtgärdsprogram som specifikt var avsedda att stödja utvecklingen av turismen i fyra medlemsstater (Grekland, Irland, Italien, Förenade kungariket). Dessutom granskades i andra länder projekt som ingick i "turistsatsningar", andra åtgärdsprogram eller gemenskapsinitiativ.

Iakttagelser rörande utgiftsdeklarationerna

79. De utgiftsdeklarationer som har inkommit till kommissionen är inte alltid tillförlitliga. För Italiens del innehåller de systematiskt - med undantag av de projekt där det ansvariga organet är ett specifikt ministerium - förskottsbetalningar som gjorts av de förmedlande organen till slutmottagaren i stället för uppgifter om den senares faktiska utgifter. Denna praxis, som har godtagits av kommissionen, avviker från de krav som uppställs i dess ursprungliga beslut om godkännande av åtgärdsprogrammet för den italienska turismen av den 14 december 1990, som innebär att de utgifter som läggs fram skall motsvara verkliga utgifter. Den frångår t.o.m. de i juni 1991 reviderade bestämmmelserna om finansiellt genomförande för interventionsformer. I dessa bestämmelser fastställs att i undantagsfall, som vederbörligen motiveras och som avser att bemöta särskilda svårigheter, kan kommissionen på medlemsstatens begäran acceptera att utgifter som intygats avser betalningar till de slutliga stödmottagarna (28).

80. I ett projekt avseende restaurering av ett slott uppgår slutmottagarens faktiska kostnader till 1 783 miljoner italienska lire (eller 0,9 miljon ecu). Däremot upptas i deklarationen utgifter på 2 250 miljoner italienska lire (1,14 miljoner ecu), som utbetalats av det förmedlande organet till slutmottagaren. Den sista utbetalningen till slutmottagaren gjordes i februari 1992, och cirka 10 % av den senares betalningar skedde först 1995. Detta ledde till att stödmottagaren i över tre år förfogade över 500 miljoner italienska lire (0,25 miljoner ecu) utan att använda dem för projektet. Samma problem påvisades vid ett projekt för byggande av en fritidshamn, där det deklarerade beloppet uppgår till 3 500 miljoner italienska lire (1,77 miljoner ecu) och det belopp som faktiskt utbetalats av stödmottagaren till 3 230 miljoner italienska lire (1,64 miljoner ecu).

81. I samband med uppförandet av en turistanläggning på Irland betalade det förmedlande organet ut 2 miljoner irländska pund (2,52 miljoner ecu) i förskott på stöd från ERUF till slutmottagaren, trots att ingen nationell medpart existerade. Inte desto mindre hade man inkluderat en teoretisk nationell samfinansiering på 667 000 irländska pund (0,84 miljoner ecu) i den utgiftsdeklaration som inlämnades till kommissionen. I samma medlemsstat visade det sig att man i de olika "Leader"-gruppernas utgiftsdeklarationer inte gjort någon fördelning mellan de olika strukturfonder som finansierar en global subvention och att det nationella ministeriets redovisning av varje grupps utgifter per fond grundas på uppskattningar.

82. I Förenade kungariket var man tvungen att lämna in en utgiftsdeklaration rörande åtgärdsprogrammet för turismen fyra gånger på grund av bristande överensstämmelse med den tidigare resultatrapporten, och kommissionen kunde inte betala ut förskottet förrän ett år efter den ursprungliga ansökan. Det resterande beloppet av åtagandet för det föregående året kunde inte betalas ut, därför att årsrapporten för året i fråga inte hade skickats in av medlemsstaten. Vid revisionsrättens revisionsbesök på platsen kunde den ansvariga myndigheten inte styrka riktigheten av den slutliga utgiftsdeklaration, och den slutliga resultatrapporten var ännu inte färdig.

Iakttagelser avseende specifika projekt

83. I kommissionens beslut om åtgärdsprogrammen föreskrivs alltid ett slutdatum för de obligatoriska juridiska åtagandena och de finansiella åtagandena. Dessa bestämmelser respekteras inte alltid. På Irland hade till exempel det ansvariga organet, ett år efter slutdatum för åtagandena, omfördelat de ej utnyttjade medlen mellan andra projekt där extra kostnader hade tillkommit.

84. Inom ramen för åtgärdsprogrammet för turismen i Italien tog sex av de sju granskade projekten emot betalningar från gemenskapen avseende kostnader på 26 100 miljoner italienska lire (14,29 miljoner ecu), trots att de var föremål för rättsliga förfaranden (genomförande som avvek från bestämmelserna i överenskommelsen, åsidosättande av miljönormer och regler för skydd av kulturarvet, olagliga expropriationer och koncessioner).

85. Varken den berörda myndigheten, kommissionen eller övervakningskommittén informerades om ovannämnda förfaranden. Kommissionen förklarade sig instämma i revisionsrättens iakttagelser och uppgav att lämpliga åtgärder skulle vidtas, i synnerhet vad beträffar de nödvändiga indrivningsförfarandena.

86. Omorganisationen av befogenheterna att genomföra åtgärdsprogrammet för turismen medförde också förseningar i genomförandet av programmet och samordningsproblem. Dessutom blev följden att kontrollmöjligheterna försämrades.

87. Efter ett beslut av "High Court" på Irland lät regeringen avbryta byggnadsarbetena på tre besöksanläggningar i nationalparker som hade fått stöd från ERUF (4 412 250 irländska pund, eller 5,56 miljoner ecu), eftersom byggnadslov inte hade beviljats. Kostnaderna för de tidigare arbetena och för åtgärderna för att garantera säkerheten på byggarbetsplatserna bedömdes vara stödberättigade. Däremot fördes kostnaderna för de avbrutna arbetena till ett "interimskonto". Ett av projekten lades ned, och de uppförda byggnaderna revs. Kommissionen anmodades att kräva tillbaka det stöd som hade utbetalats till de nedlagda arbetena och att besluta huruvida de övriga kostnaderna var stödberättigade eller ej.

88. I en rad projekt överskattade förstudien omfattningen av besökare och potentiella intäkter. Projekten kan bara realiseras om ytterligare stöd beviljas. I strid med yttrandet från de oberoende bedömarna, som skulle avges enligt bestämmelserna för beviljande av stöd, beviljades bidrag för byggande av ett nöjesfält (1,867 miljoner irländska pund, eller 2,35 miljoner ecu, från ERUF och 1,810 miljoner irländska pund, eller 2,28 miljoner ecu, genom nationell samfinansiering). Med tanke på de problem projektet kommer att ställas inför - framför allt för få besökare och brist på kapital - riskerar investeringen att gå förlorad.

89. I Grekland finansierade den nationella turistorganisationen, inom ramen för åtgärdsprogrammet för turismen, arbeten för att rätta till skador som orsakats av tidigare arbeten finansierade enligt andra program. En fritidshamn byggdes till exempel med stöd från det integrerade Medelhavsprogrammet, utan att man tillräckligt noggrant hade analyserat dess inverkan på miljön. Eftersom arbetena orsakade erosionsskador på kustremsan, beslöt man att via åtgärdsprogrammet för turismen finansiera uppförandet av två vågbrytare. Sedan dessa anläggningar delvis hade förstörts av stormar, finansierades också reparationerna, på 37 000 ecu, av åtgärdsprogrammet för turismen. Ytterligare en fritidshamn byggdes inom ramen för Medelhavsprogrammet, utan att den nödvändiga infrastrukturen fanns. Sedan klagomål inkommit, beslöt man bygga en parkeringsplats och låta projektet ingå i åtgärdsprogrammet för turismen. Protester av ekologisk natur ledde till att projektet lades på is. Förseningarna och kostnaderna för de nya ritningarna höjde den slutliga kostnaden för projektet i fråga med 58 %, till 172 miljoner grekiska drakmer (0,58 miljoner ecu).

90. Samma nationella turistorganisation äger en hotellkedja. Renoveringen av 65 bungalows vid en anläggning i denna kedja inkluderades i Turistprogrammets åtgärd "Offentliga investeringar" (527,5 miljoner grekiska drakmer, eller 1,79 miljoner ecu). Projektet skulle bara kunna anses vara stödberättigat inom ramen för åtgärden "Privata investeringar", som är specifikt avsedd för hotellinvesteringar. De faktiskt utförda arbetena stämmer inte överens med de tekniska ritningar som tjänade som underlag vid undertecknandet av avtalen och som senare ändrades. Två "VIP-bungalows" med lyxinredning ställs uteslutande till statens förfogande. Med hänsyn till de påvisade förhållandena borde villkoren för stöd ses över och de otillbörligt erhållna beloppen betalas tillbaka.

91. Beträffande en annan hotellinvestering kunde inte revisionsrätten göra någon granskning, eftersom projektledaren uppgav att all dokumentation hade brunnit upp, trots att han inte kunde styrka eldsvådan med bevis.

92. I två medlemsstater (Italien och Grekland) hade majoriteten av de projektansvariga organen som besöktes inte informerats om att bidragen från det nationella stödprogrammet samfinansierades av ERUF. De informerades inte om detta förhållande förrän ett brev hade avsänts med meddelande om revisionsrättens kommande granskning. Följaktligen hade de inte möjlighet att se till att gemenskapsreglerna följdes. De anslag som informerar allmänheten om gemenskapsstödet placerades till exempel inte ut, eller placerades ut på ett mycket sent stadium.

SLUTSATS

93. Kommissionen dröjde för länge med att vidta interna åtgärder för att ta itu med de förmodade oegentligheterna i fråga om de direkta åtgärderna för stöd till turismen. På grundval av upplysningar man hade mottagit i juni 1992 kunde GD XXIII framför allt omedelbart ha informerat de behöriga avdelningarna vid kommissionen. De uppföljande kontroller som GD XXIII och GD XX gjorde, visade 1994 på allvarliga oegentligheter och ledde till att betalningar stoppades och till krav på återbetalning. Ärendet hänsköts inte till UCLAF förrän i juli 1994. Dess arbete inriktades omedelbart på att förbereda rättsliga åtgärder och ledde vid årsskiftet 1994-1995 till att utredningar inleddes i medlemsstaterna och häktningsbeslut utfärdades vid årsskiftet 1995-1996.

94. Kommissionen informerade inte revisionsrätten om de påvisade oegentligheterna. Det var i samband med ett revisionsbesök som revisionsrätten fick kännedom om problemen. Sedan oktober 1994 har revisionsrätten dock fått de dokument som krävs för uppföljning av ärendet.

95. De brister och oegentligheter revisionsrätten påvisade så tidigt som 1992 hade fortfarande inte helt undanröjts 1995 och försvårade genomförandet av handlingprogrammet för stöd till turismen. Införandet av ett "symboliskt anslag" i 1996 års budget för direkta åtgärder för stöd till turismen ger kommissionen möjlighet att koncentrera sig på de projekt som är under genomförande och vidta nödvändiga åtgärder för att avsluta dessa i vederbörlig ordning.

96. I samband härmed är det av största vikt att GD XXIII förfogar över alla nödvändiga dokument för att kunna avgöra vilka utgifter som berättigar till stöd och att man i förekommande fall kompletterar sin analys med granskningar på platsen. Dessutom bör en övergripande undersökning göras, så att de otillbörligt utbetalda beloppen kan återfås.

97. Med hänsyn till revisionsrättens ytterligare rön avseende de samfinansierade åtgärderna inom ramen för det Europeiska turiståret anmodas kommissionen att se över ärendena på detta område för att, i förekommande fall, kunna inkludera dem i de pågående rättsliga förfarandena.

98. Ett tillförlitligt system måste införas för förvaltningen av de anslag som är avsedda för direkta åtgärder för stöd till turismen. Kommissionen bör därför förbättra rutinerna för urval, uppföljning, värdering och kontroll. Den centrala enhet vid GD XXIII som ansvarar för finans- och budgetfrågor bör förses med de föreskrivna resurserna för att kunna fullgöra sina åligganden.

99. Det visar sig absolut nödvändigt att eftersträva samordning av de olika former av verksamhet som påverkar turismen. Detta är särskilt viktigt vad beträffar stöd från strukturfonderna, som med tanke på sina betydande resurser spelar en nyckelroll på området. Vidare bör dessa interventionsåtgärder bli föremål för en specifik utvärdering.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess möte den 7 november 1996.

För revisionsrätten

Bernhard FRIEDMANN

Ordförande

(1) Europaparlamentets resolution av den 16 december 1983 om en gemenskapspolitik beträffande turismen (EGT nr C 10, 16.1.1983, s. 281).

(2) Rådets resolution av den 10 april 1984 om en gemenskapspolitik beträffande turismen (EGT nr C 115, 30.4.1984, s. 1.)

(3) Rådets beslut (89/46/EEG) (EGT nr L 17, 21.1.1989, s. 53.)

(4) SEK (96) 496 slutlig.

(5) UN-WTO, Recommendations on tourism statistics, ST/ESA/STAT/SER, M/83, 1993. Turism definieras av Världsturistorganisationen som de aktiviteter som utövas av personer under deras resa till och vistelse på en plats belägen utanför deras vanliga miljö, under en sammanhängande tid av högst ett år, oavsett om det rör sig om en nöjesresa, en affärsresa eller en resa föranledd av andra omständigheter.

(6) World Tourism Organisation: "Tourism in 1994 - Highlights", Januari 1995, Madrid.

(7) Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 4/92 om utgifterna i samband med det Europeiska turiståret.

(8) EGT nr C 128, 9.5.1994, s. 340.

(9) Rådets beslut (92/421/EEG) av den 13 juli 1992 (EGT nr L 231, 13.8.1992, s. 26).

(10) Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 4/92 angående utgifterna i samband med det Europeiska turiståret.

(11) Ibid., punkt 3.1.

(12) Ibid., punkt 4.6.

(13) Ibid., svar på punkterna 3.1 och 3.2.

(14) EGT nr C 128, 9.5.1994, s. 340.

(15) EGT nr L 17, 21.1.1989, s. 53.

(16) Vid omräkningen till ecu har växelkursen i december 1995 använts.

(17) EGT nr C 122, 4.5.1994, s. 9.

(18) Kommissionens förordning (Euratom, EKSG, EG) nr 3418/93 av den 9 december 1993 om bestämmelser för genomförandet av budgetförordningen av den 21 december 1977. (EGT nr L 315, 16.12.1993).

(19) KOM(94)74 slutlig, 6.4.1994.

(20) KOM(96)29 slutlig, 5.2.1996.

(21) Se KOM(94)74 slutlig, 6.4.1994, s. 5.

(22) Se KOM(96)29 slutlig, 5.2.1996, s. 6 och 7.

(23) KOM(96)166 slutlig, 30.4.1996.

(24) Se bland annat resolutionen om turismen inför år 2000 (EGT nr C 446, 14.2.1994, s. 61) och resolutionen med anledning av Diez de Riveras rapport, EP 209.8977 slutlig, 23.11.1994.

(25) SEK(81)1142, 17.7.1981.

(26) SEK(91)520/2, 22.3.1991.

(27) KOM(94)74 slutlig, 6.4.1994, s. 60.

(28) Allmänna bestämmelser för interventionsformer, 25.7.1991.

BILAGA

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

KOMMISSIONENS SVAR

ALLMÄNNA KOMMENTARER

Revisionsrättens iakttagelser behandlar tre breda ämnen, nämligen

i) Europeiska turiståret - 1990,

ii) upptäckten år 1993 av allvarliga oegentligheter i samband med framläggandet, genomförandet och förvaltningen av direkta, gemenskapsfinansierade åtgärder rörande turismen,

iii) bristen på tillräcklig samordning av åtgärder som berör turismen, frågor om särskilda åtgärder samt behovet av verklig utvärdering.

Vid sidan om kommentarerna till särskilda punkter i revisionsrättens framställning lämnar kommissionen följande övergripande svar:

i) Europeiska turiståret - 1990

De svårigheter kommissionen konfronterades med under förvaltningen av Europeiska turiståret samt i sammanhanget påvisade brister redogjordes uttömmande för i revisionsrättens särskilda rapport 4/92. Kritiken godtas av kommissionen. Det nya i revisionsrättens senaste iakttagelser är tecken på allvarliga oegentligheter som är under utredning av nationella rättsliga myndigheter. Kommissionen följer utvecklingen och skall säkerställa att gemenskapens ekonomiska intressen skyddas helt och fullt.

Avseende återstående åtgärder med anknytning till Europeiska turiståret har kommissionen beslutat att se över alla berörda projekt i syfte att ge nödvändiga garantier för att gemenskapsmedel betalats ut enligt föreskrivna regler och förfaranden. Detta innebär att cirka 200 projekt i elva medlemsstater kommer att granskas.

ii) Gemenskapsfinansierade direkta åtgärder rörande turismen (1991-1995)

Det bör noteras att det var kommissionen som tog initiativ till det förlopp som har lett fram till nu pågående rättsliga förfaranden i vissa medlemsstater. Genom att kommissionen tagit del av och aktivt medverkat i skeendet är den väl skickad att bevaka och försvara gemenskapens intressen. Omständigheterna kring de första tecknen på oegentligheter, vilka ledde till att före detta tjänstemän vid turistenheten entledigades, behandlas i de särskilda iakttagelserna.

Av det arbete som pågick under perioden behöver uppemot 70 projekt från 1991-1993 ses över och avslutas. Projekt som godkändes 1994 och 1995 förväntas inte bereda några svårigheter. Projekt som valdes ut 1995 pågår och övervakas noga.

Bristerna i utformningen och förvaltningen av gemenskapens handlingsplan till stöd för turismen (1993-1995) klarlades och medgavs i kommissionens rapport KOM(96) 166 av den 30 april 1996 inför rådet och parlamentet i samband med utvärderingen av handlingsplanen som gjordes av en extern utvärderare. Framstegen i förbättrad förvaltning och förbättrade förfaranden har erkänts.

I avsikt att säkerställa effektiv förvaltning av det föreslagna turistprogrammet 1997-2000 (Philoxenia) bedriver man ett förberedande arbete i nära samarbete med de inom GD XXIII nyligen inrättade enheterna med ansvar för kontroll och kontrakt. Turistenheten håller på att organiseras om, varvid hänsyn tas till revisionsrättens och den externe utvärderarens iakttagelser.

iii) Samordning och utvärdering

På grund av att turism är en så mångskiftande och komplicerad verksamhet ställer effektiv samordning stora krav på personalresurser, organisation och nödvändiga tekniska färdigheter. Kommissionen medger att samordningen av dess åtgärder rörande turismen inte alltid varit helt tillfredsställande. Kommissionen ger instruktioner till alla inblandade avdelningar i syfte att underlätta samordningsarbetet. Vid omorganisationen av turistenheten i GD XXIII kommer man att beakta behovet av att utöka dess engagemang i indirekta åtgärder riktade till turismen och av att förbättra effektiviteten i dess medverkan i andra generaldirektorats arbete. Beträffande utvärdering kommer åtgärderna inom Philoxenia att underkastas en bedömning i förväg och i efterhand. I fråga om utvärdering av indirekta åtgärder, exempelvis sådana som vidtas genom strukturfonderna, är situationen mer komplicerad eftersom uppgiften innebär utvärdering av hur väl föreskrivna utvecklings- eller sammanhållningsmål uppfylls och inte av hur väl turismen gynnas. Trots detta kommer kommissionen att vidareutveckla utvärderingsmetoder för åtgärder rörande turismen.

ÖVERSYN OCH UPPFÖLJNING AV PROJEKT

Särskilda arbetsformer håller på att inrättas för att hantera resten av arbetet med att ännu en gång granska projekt inom Europeiska turiståret och sådana projekt från 1991-1993 som angetts vara i behov av ytterligare utredning. En grupp kommer att arbeta direkt under en direktör i GD XXIII i nära samarbete med andra huvudsakligen berörda avdelningar (GD XIX, XX, Rättstjänsten och UCLAF). Kommissionen svarar för att uppgiften slutförs före juni 1997. En fullständig rapport kommer att tillställas revisionsrätten vid den tidpunkten.

INLEDNING

6. När revisionsrätten gjorde sin första revision på ort och ställe vid kommissionen fann den att kommissionens kontroller hade avslöjat allvarliga oegentligheter och att kommissionen hade reagerat genom att avskeda två tjänstemän vid GD XXIII.

Revisionsrätten anmärker att man inte informerat om detta. Orsaken var att kontroller fortfarande pågick vid den tidpunkten.

PÅVISADE PROBLEM RÖRANDE DE DIREKTA ÅTGÄRDERNA SOM BERÖR TURISMEN

Utvecklingen efter framläggandet av den särskilda rapporten

Interna utredningar vid kommissionen

21. Det meddelande som revisionsrätten nämner är ett brev av den 15 juni 1992 som direktören i en marknadsföringsorganisation skickade till sina medlemmar inom EU. En kopia av brevet lämnades till kommissionen. Organisationen, som hade lämnat förslag i en ansökningsomgång, hävdade att en annan förslagsgivare var på väg att få sitt förslag antaget på grund av stöd från turistenhetens före detta chef. I brevet framfördes tvivel på äktheten i det stöd från de europeiska turistorganen som den andre förslagsgivaren uppgav sig ha, och på förslagsgivarens förmåga att genomföra det beställda arbetet, men ingenting sades om oegentligheter.

Upplysningarna bedömdes inte som tillförlitliga av två orsaker. Den första är att kommissionen ofta under förslagsgivningsomgångar mottar meddelanden som är ägnade att påverka besluten. Det är inte ovanligt att meddelandena framställer medtävlandes projekt i ofördelaktig dager. Om man vill att förfarandena skall framskrida i vanlig ordning bör man inte fästa sådan vikt vid detta slags meddelanden att UCLAF kopplas in varje gång. I detta särskilda fall kom upplysningarna från ett organ som under två år i följd hade mottagit direkt stöd av kommissionen för marknadsföring av Europa som turistmål och som föreföll missnöjt med att behöva konkurrera i förslagsgivningsomgången. Den andra orsaken är att de europeiska turistorganen därefter bekräftade att de stödde den andre förslagsgivarens projekt. Mot den bakgrunden fanns det alltså inte någon anledning att fästa särskild vikt vid det som anförts.

Den andra meningen i revisionsrättens text är riktig, men den handlar om ett annat fall, där information inte hade inkommit förrän i februari 1993.

Den interna utredningen vid GD XXIII som nämns i den tredje meningen i punkt 21 påbörjades faktiskt inte förrän 1994. Diskussionerna med generalsekretariatet och GD IX i december 1993 gällde endast de andra upplysningarna, som inkommit under det andra halvåret och som ledde till att GD XXIII inledde en intern utredning, vilken gav påtagliga resultat först efter att turistenhetens chef förflyttats i avdelningens intresse. I den första rapporten som GD XXIII lämnade till GD IX 1994 var för övrigt mycket fortfarande öppet och av GD IX bedömdes den inte som tillräckligt underbyggd.

Indrivningsåtgärder

28. I rapporten från GD XX angavs 31 fall där det vid en första granskning föreföll nödvändigt med indrivningsåtgärder. I många av fallen krävs en mer grundlig granskning före ett slutgiltigt ställningstagande. Denna granskning kommer att göras samtidigt med en övergripande översikt av pågående åtgärder inom turistnäringen.

Revisionsrättens kompletterande granskningar avseende det Europeiska turiståret

Resultat av revisionsrättens kompletterande granskningar

Genomförandet av samfinansierade projekt i Frankrike

33-40. I enlighet med vad som sägs i de allmänna kommentarerna kommer kommissionen att göra nödvändiga utredningar i alla medlemsstaterna och utnyttja lämpligaste sätt att driva in summor som skall betalas tillbaka.

41. Ifrågavarande tjänsteman anlitades vid den tidpunkten som nationell expert. Han gjordes speciellt uppmärksam på reglerna för sammanblandning av intressen.

Revisionsrättens granskningar avseende handlingsplanen för stöd till turismen

Inledning

49. Enheten med ansvar för förvaltningen av finans- och budgetärenden inrättades i april 1996.

Påvisade generella problem

53. Hade inte GD XXIII inlett utredningar, som dessutom ledde till att GD XX och UCLAF därefter inledde undersökningar, är det mindre troligt att oegentligheterna avslöjats vid den tiden. GD XXIII tog initiativ till gemensamma revisionsbesök tillsammans med GD XX, tills en senare revision av turistenheten inleddes av GD XX, som därefter tog över anordnandet av ytterligare revisionsbesök.

54. Behovet av att träffa ad hoc-överenskommelser föranleddes av att flera projekt från 1993 var otillräckliga vad beträffar förmånstagarens lagstadgade skyldigheter, och därför försökte kommissionen träffa lämpliga överenskommelser för att säkerställa rimliga resultat. De förbättringar som vidtogs i urvals- och förvaltningsförfarandet vid handläggningen av projekt 1994 och 1995 erhöll den externa utvärderarens och revisionsrättens erkännande.

55. Förfarandet vid handläggning av fall som godkänns i efterhand fastställdes i kommissionens beslut av den 1 april 1992. Genom detta förfarande har controllern möjlighet att godkänna åtaganden i efterhand när omständigheterna gör att de i praktiken är oundvikliga.

I det första av de två fallen som revisionsrätten hänvisar till gav finanskontrollen ett giltigt godkännande innan kontraktet undertecknades.

I det andra fallet underställdes förslaget till åtagande finanskontrollen innan kontraktet undertecknades. Finanskontrollen gav sitt godkännande i ljuset av tillfredsställande förklaringar på ett antal punkter som den anmärkt på, vilket alltså erhölls efter att kontraktet undertecknats. Det var därmed inte i snäv bemärkelse ett godkännande i efterhand.

Problem i samband med urval av projekt

57. I ett förslagsgivningsförfarande är det i princip tillåtet att begära in ytterligare eller klargörande uppgifter om en arbetsplan, ett tidsschema eller en mer utförlig budget i syfte att förtydliga eller komplettera innehållet i förslagen, så länge detta inte har någon diskriminerande effekt. Det är också tillåtet att avvisa förslag om kommissionen anser att uppgifterna i dem är ofullständiga. Det finns anledning att erinra om att det i det meddelande som offentliggjordes i EGT uttryckligen står att kommissionen förbehåller sig rätten att begära in kompletterande uppgifter om förslagen från förslagsgivarna och att avvisa förslagen, om de inlämnade uppgifterna är ofullständiga eller om förslagen inte uppfyller de angivna kraven. Kommissionen garanterar att de ytterligare uppgifter som begärdes in efter sista inlämningsdag för förslag/anbud i ansökningsomgången 1994 uteslutande gällde förslag. Till alla förslag som nådde slutskedet i handläggningen utgick samma förfrågan och tillvägagångssättet godkändes av finanskontrollen. Inga anbud handlades på detta sätt.

58. I punkt 3 i det i EGT offentliggjorda meddelandet anges faktiskt uttryckligen att kommissionen har rätt, och inte skyldighet, att avvisa projekt om uppgifter saknas. Kommissionen anser emellertid att dess befogenhet att begära in vissa ytterligare eller förtydligande uppgifter, som bedöms nödvändiga för att värdera projekten, inte står i strid med artikel 104 i förordningen om tillämpningsföreskrifter för finansförordningen. Enligt den artikeln skall endast sådana anbud avvisas som inte uppfyller de särskilda kraven i anbudsinfordran. Men den artikeln är inte tillämplig på uppmaningar till förslagsgivning.

Problem i samband med värderingen

59. Eftersom handlingsplanen för turismen inte inleddes förrän i januari 1993, dvs. sex månader efter det att den antagits, har årsrapporterna sammanställts efter kalenderår.

Problem i samband med marknadsföringen i tredje land

65. Förslaget till anslagsöverföring som lades fram av GD XXIII innehöll en överföring mellan olika rubriker inom budgetplanen. Eftersom det finns maximala ramar i budgetplanen som måste respekteras, kan sådana överföringar bara göras under speciella omständigheter, som vid detta tillfälle inte förelåg. De medel som således ställdes till förfogande användes för andra ändamål.

Problem i samband med kontrakt

67. Det bör noteras att kommissionen fortfarande håller inne 50 % av den överenskomna kontraktsumman. Återstoden kommer att betalas ut på villkor att de utförliga räkenskaper som nyligen inkommit är i ordning.

Att detta åtagande infördes under post B5-320 (främjande av företag) i stället för under post B5-325 (gemenskapspolitik inom turistnäringen) var felaktigt och kommissionens olika avdelningar upptäckte inte felet. Detta slags fel, som inte föreföll uppenbart att döma av de inlämnade verifikationerna, skulle inte kunna inträffa idag eftersom hela transaktionen, dvs. åtagandet och utanordnandet, verkställs inom SINCOM och alla felaktigheter i åtaganden och/eller utanordnanden kommer att upptäckas.

68. Det kontraktsvillkor som föreskriver att rapporter betraktas som godkända om kommissionen inte meddelar motsatsen inom en månad avlägsnades från kontrakten 1994. I det angivna fallet gällde kontraktet en särskild uppgift som skulle utföras för ett överenskommet pris.

TURISMEN OCH GEMENSKAPENS ÖVRIGA POLITIK

Samordning mellan kommissionens olika avdelningar

Samråd mellan avdelningarna

73. Vad beträffar frågan om delade kostnader för de datoriserade bokningssystemen kan det noteras att mötet i mars 1994 inte var ett samrådsmöte med de berörda sektorerna utan ett informationsmöte om tolkningen av en klausul i uppförandekoden för bokningssystemen och att det endast var rättstjänsten som skulle delta. Men GD XXIII tilläts delta helt och fullt i frågan om att utsträcka uppförandekoden till att omfatta resebyråerna.

Vad beträffar kommissionens planer på ett meddelande om den allt tätare flygtrafiken så stämmer det att GD XXIII inte rådfrågades om det första utkastet. Senare förekom det emellertid kontakter mellan de två generaldirektoraten. När vitboken om flygledningstjänst förbereddes i slutet av 1995 tilläts GD XXIII delta i GD VII:s beredning i ett tidigt skede.

ERUF och turismen

Resultat av revisionsrättens granskningar

Iakttagelser rörande utgiftsdeklarationerna

79. Det italienska åtgärdsprogrammet för turismen 1990-1993 godkändes den 14 december 1990 men genomfördes enligt de omarbetade finansiella bestämmelserna från juni 1991. Kommissionen beslutade, på medlemsstatens begäran och i enlighet med de bestämmelser som revisionsrätten nämner, att för vissa utbetalningar (förskott på varje delbetalning) betrakta betalningar till slutmottagaren som styrkta kostnader. Vid utbetalningen av återstoden skall emellertid de deklarerade utgifterna gälla betalningar som gjorts av slutmottagarna, och de skall styrkas med betalda räkningar eller andra verifikationer med samma bevisvärde.

Kommissionen anser att detta inte strider mot gällande finansiella bestämmelser.

80. De italienska myndigheterna har åtagit sig att utföra kontroller och ta fram alla fall där de deklarerade utgifterna inte överensstämmer med slutmottagarens verkliga utgifter, samt att följdenligt korrigera de belopp som styrkts inför kommissionen. Frågan har tagits upp av kommissionens företrädare vid övervakningskommitténs möten i oktober 1995 och juni 1996.

Vad beträffar fallet med slutmottagaren som i tre år förfogade över en del av de utbetalade beloppen utan att använda dem för projektet så har kommissionen fått uppgifter om att detta berodde på att projektet försenades, eftersom delar av det underkändes av tillsynsmyndigheten p.g.a. åsidosättande av reglerna för skydd av kulturarvet.

81. I det första fallet har det irländska handelsministeriet meddelat kommissionen att felet i bokföringen och i utgiftsdeklarationen rättades till i mars 1994 när det upptäcktes av mellanhandsinstitutet (Bord Failte).

Med anledning av att Leader-gruppernas deklarerade utgifter inte fördelades mellan strukturfonderna och att utgifterna redovisades som uppskattade belopp till kommissionen har det irländska jordbruksministeriet åtagit sig att noggrant redovisa utgifterna per grupp och fond för kommissionen. I juni 1996 bad kommissionen ministeriet om en särskild bekräftelse på att fördelningen av utgifterna i slutdeklarationen var riktig. Slutbetalningen för programmet är uppskjuten tills denna punkt klarlagts.

82. Kommissionen fann ett antal felaktigheter i utgiftsdeklarationerna för åtgärdsprogrammet för turismen i Nordirland och har begärt nödvändiga rättelser. Alla årsrapporterna har inkommit och godkänts av kommissionen. Ett utkast till slutrapporten har inkommit och är under behandling. Nordirlands turistbyrå har p.g.a. svagheterna i redovisningen nyligen granskats av Förenade kungarikets nationella revisionsverk. Slutbetalningen för programmet är uppskjuten tills redovisningsproblemen klarats upp och kommissionen godkänt slutrapporten.

Iakttagelser avseende specifika projekt

83. Det irländska handelsministeriet har förklarat att belopp som inte tagits i anspråk för ett antal projekt (sparade mindre belopp) omfördelats, efter slutdatum för åtagandena, till projekt som passerat kostnadsramen, utan att man därmed överskridit den samlade ramen. I juni 1996 bad kommissionen ministeriet kontrollera att utgifterna i slutdeklarationen gäller endast sådana lagliga och ekonomiska åtaganden som gjorts före slutdatum för åtagandena. Till dess att denna punkt klarlagts är slutbetalningen uppskjuten.

84-86. Kommissionen följer upp de fall revisionsrätten nämner, särskilt genom övervakningskommittén, där den fortlöpande får information om situationen. Årsrapporten om hur programmet fortskrider, som kommissionen begär, lades fram vid uppföljningskommitténs möte den 13 juni 1996. Den innehåller bl.a. information om projektens fysiska och ekonomiska situation, samt om situationen avseende eventuella rättsliga problem. Om det blir nödvändigt kommer man att be de italienska myndigheterna skära ned stödet.

87. Av de tre åsyftade projekten har ett, efter revisionsrättens granskning, fått byggnadslov och pågår. De andra två har lagts ned. Den 2 augusti 1996 inledde kommissionen förfarandet enligt artikel 24 i förordning (EEG) nr 4253/88, i ändrad version, som föreskriver inställande av stöd under vissa omständigheter.

88. Sådana projekt, inom offentlig sektor, förväntas inte generera stora vinster utan skall stimulera privata, icke stödfinansierade investeringar i det geografiska närområdet. Kommissionen vet att flera av dessa projekt har varit avgörande för att locka omfattande icke stödfinansierade investeringar till områden som annars inte hade dragit till sig sådana investeringar.

Vad beträffar besöksanläggningsprojektet, som drabbades av ekonomiska problem och slutligen ställde in betalningarna, så har kommissionen begärt en fullständig rapport om verksamhet och ekonomi.

89. I det första fallet gjordes ingen miljökonsekvensutredning eftersom det inte fanns krav på något sådant när fritidshamnsprojektet godkändes inom det integrerade Medelhavs- programmet. För att förebygga erosionsskador på kusten blev man tvungen att anlägga två vågbrytare som finansierades via åtgärdsprogrammet för turism som en följdåtgärd till fritidshamnen. Innan vågbrytarna var färdiga ledde extrema väderförhållanden till att kusten skadades och måste konsolideras för 37 000 ecu.

I det andra fallet var projektets slutliga kostnad 172 miljoner grekiska drakmer (0,58 miljoner ecu) men endast 149 miljoner grekiska drakmer (0,50 miljoner ecu) ansågs vara kostnader som berättigade till samfinansiering genom ERUF.

90. Den högsta stödnivån, som beviljades det vinstgenererande projektet att renovera bungalower i hotellkomplexet, har inte klarlagts helt och hållet i de grekiska myndigheternas svar på revisionsrättens revisionsrapport. Kommissionen har tagit upp frågan med det nationella ekonomiministeriet och begärt en fullständig motivering, i brist på vilken subventionen kommer att sänkas. Under tiden är slutbetalningen för programmet uppskjuten. Men den grekiska turistorganisationen, projektets stödmottagare, är en organisation i den offentliga sektorn med ekonomisk utveckling och social nytta som mål och inte ett privat, vinstorienterat företag. Därför framstår projektet i fråga som en offentlig och inte en privat investering.

Det utförda arbetet stämmer med den ändrade tekniska planen (renovering av 65 bungalower i stället för 54 som ursprungligen planerades). Ändringen innebar även förändringar i de ursprungliga kontrakten. De grekiska myndigheterna har meddelat kommissionen att de två "VIP-bungalowerna" inte kommer att stå uteslutande till statens förfogande utan även skall kunna användas av kunder.

91. Kommissionen har med det nationella ekonomiministeriet i Grekland tagit upp frågan om bristerna i underlag för utgifterna i samband med denna hotellinvestering och har frågat varför rapporten om eldsvådan inte visades för revisionsrättens inspektörer. Ministeriet har meddelat kommissionen att man för närvarande gör en formell utredning med vittnesmål från alla inblandade och kontrolluppdrag på ort och ställe.

92. I Grekland skickades 1994, på beslut av övervakningskommittén, brev (före revisionsrättens granskning) från ordföranden för övervakningskommittén till alla privata stödmottagare med information om samfinansieringen från gemenskapen.

I Italiens fall har kommissionen sedan programmet inleddes påmint de nationella myndigheterna, särskilt genom uppföljningskommittéerna, om deras skyldighet att informera när stöd utgår från strukturfonderna. De ansvariga myndigheterna har vid de senaste kommittémötena informerat om hur man agerat (brev, uppdrag på ort och ställe) gentemot slutmottagarna för att följa gällande bestämmelser.

SLUTSATS

93. Det står klart idag, efter en kompletterande, grundlig utredning, att ifrågavarande avtalspart inte fullgjort alla sina skyldigheter under arbetet med projektet för 500 000 ecu. Av uppgifterna som inkom i juni 1992 kunde man emellertid inte, på grund av omständigheter och innehåll, dra slutsatsen att så var fallet, eller att det hade förekommit oegentligheter (jfr svar på punkt 21). Det bör också noteras att det var GD XXIII som tog initiativet till undersökningarna som ledde till att slutbetalningen på 100 000 ecu inställdes och som leder till att ett belopp som för närvarande uppskattas till 82 817,53 ecu kommer att återbetalas.