SV Europeiska unionens officiella tidning L 89/1

KOMMISSIONENS BESLUT (EU) 2015/506

av den 20 februari 2014

om de åtgärder som Tyskland har genomfört till förmån för Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH och olika flygbolag SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)

[delgivet med nr C(2014) 868]

(Endast den tyska texten är giltig)

(Text av betydelse för EES)

EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket (1),

med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,

efter att i enlighet med nämnda artiklar (2) ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunkter, och

av följande skäl:

1. FÖRFARANDE

(1) Mellan 2003 och 2006 inkom klagomål från olika parter till kommissionen om att vissa flygbolag på och operatören av Berlin-Schönefelds flygplats (nedan kallad Schönefeld) möjligen hade erhållit olagligt statligt stöd för sin verksamhet på flygplatsen.

(2) Genom en skrivelse av den 17 augusti 2006 begärde kommissionen att Tyskland skulle inkomma med uppgifter om detta. Tyskland efterkom denna begäran genom en skrivelse av den 20 december 2006.

(3) Genom en skrivelse av den 10 juli 2007 (nedan kallat beslutet att inleda förfarandet) underrättade kommissionen Tyskland om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallat EUF-fördraget) avseende ovanstående åtgärder. Samtidigt utfärdade kommissionen ett föreläggande om att lämna upplysningar enligt artikel 10.3 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 (3) avseende alla dokument, alla uppgifter och all information som kommissionen behöver för att kunna bedöma om åtgärderna i fråga utgör statligt stöd.

(4) Tyskland inkom med ett yttrande till kommissionen den 4 oktober 2007 och kompletterade detta den 3 mars 2008 med ytterligare handlingar.

(5) Kommissionens beslut om att inleda förfarandet offentliggjordes den 30 oktober 2007 i Europeiska unionens officiella tidning (4). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med sina synpunkter om åtgärderna i fråga inom en månad från dagen för offentliggörandet.

(6) Kommissionen mottog synpunkter från flera berörda parter. Den 16 januari 2008 respektive 20 februari 2008 översände kommissionen dessa synpunkter till Tyskland. Genom en skrivelse av den 15 maj 2008 tog Tyskland ställning till synpunkterna från de berörda parterna. Kommissionen begärde kompletterande upplysningar genom en skrivelse av den 31 augusti 2009. Tyskland efterkom denna begäran genom tre skrivelser (av den 28 september 2009, 12 oktober 2009 och 28 oktober 2009). Den 4 april 2011 begärde kommissionen på nytt upplysningar från Tyskland. Till följd av detta inkom Tyskland den 19 maj 2011 med nya synpunkter samt ytterligare handlingar. Den 10 oktober 2011 översände kommissionen ytterligare synpunkter från berörda parter till Tyskland. Tyskland svarade på dessa synpunkter den 7 november 2011. Efter en ny begäran om upplysningar från kommissionen den 17 januari 2012 inkom Tyskland den 14 februari 2012 på nytt med synpunkter.

2. ALLMÄN BAKGRUND

(7) Efter Tysklands återförening 1990 befann sig Berlin i en mycket speciell situation avseende flygtrafiken till följd av den decennier långa delningen av staden i en östlig och en västlig del. De två flygplatserna inne i staden, Berlin-Tegel (nedan kallad Tegel) och Berlin-Tempelhof (nedan kallad Tempelhof), ligger i före detta Västberlin. Schönefelds flygplats ligger i före detta Östberlin, på gränsen mellan förbundsländerna Berlin och Brandenburg.

(8) Tempelhof öppnades 1923 och kunde på grund av sina korta start- och landningsbanor endast trafikeras av mindre flygplan. En enkel modernisering av flygplatsen var inte möjlig eftersom flygplatsens närhet till en historisk plats och de omgivande bostadsområdena utgjorde hinder för en expansion. Verksamheten på Tempelhofs flygplats lades ner den 30 oktober 2008.

(9) Tegel öppnades 1948 för att en luftbro skulle kunna upprättas för försörjning av staden under den sovjetiska blockaden av Västberlin. Från och med 1968 flyttade många flygbolag sin verksamhet från Tempelhof till Tegel eftersom Tempelhofs flygplats inte lämpade sig för jetflygplan. Sedan 1975 utvecklades Tegel till att bli den huvudsakliga passagerarflygplatsen i Berlin. Under trafiktoppar vid 1990-talets början utnyttjades Tegels kapacitet till max. Det enda sättet att undvika betydande kapacitetsbegränsningar på sikt hade varit att bygga ut start- och landningsbanorna och bygga en större terminal. Detta var dock inte möjligt eftersom Tegel, precis som Tempelhof, ligger inne i staden och omges av bostadsområden och tillfartsvägar. All ytterligare ökning av flygtrafiken på Tegel hade också inneburit mer buller för de boende.

(10) Schönefeld öppnades 1946 på order av den sovjetiska militäradministrationen i Tyskland. Flygplatsen tjänade till en början främst som militär flygplats, men trafikerades även av kommersiella flygbolag, till exempel Aeroflot och senare av det östtyska bolaget Interflug. Fram till den politiska omvälvningen i Tyskland år 1990 byggdes Schönefelds flygplats ut flera gånger. Platsen, som var tänkt som en militär flygplats, uppfyllde dock inte kraven från den moderna kommersiella flygtrafiken. Dessutom var flygplatsen inte längre i gott skick efter förändringen av det politiska läget. Stora investeringar behövde därför göras på 1990-talet för att anpassa flygplatsen till västeuropeiska säkerhetsstandarder. Dessutom ligger Schönefeld längre bort från Berlins centrum än Tempelhof och Tegel. Därför ansågs flygplatsen vara mindre attraktiv, åtminstone bland vissa passagerar- och flygbolagskategorier.

(11) Av historiska skäl drevs de tre flygplatserna i Berlin ursprungligen av olika företag. Efter återföreningen sammanfördes de till ett enda holdingbolag, Berlin Brandenburg Airport Holding GmbH (nedan kallat BBF), som ägdes av förbundsländerna Berlin och Brandenburg (till 37 % var) och den tyska förbundsregeringen (till 26 %). Fram till 2003 hade detta holdingbolag två dotterbolag: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (nedan kallat BFG), som drev flygplatserna Tegel och Tempelhof, och Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (nedan kallat FBS), som drev Schönefelds flygplats. I oktober 2003 slogs BBF och FBS samman. BFG blev då dotterbolag till FBS. Den 1 januari 2012 bytte FBS namn till Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (nedan kallat FBB).

(12) På 1990-talet blev det snabbt tydligt att det krävdes ett mer effektivt utnyttjande av den befintliga flygplatskapaciteten, som vid den tidpunkten var utspridd över Berlins storstadsområde till följd av den dittills politiskt motiverade delningen av staden. Anledningen till detta var att man allmänt utgick ifrån att flygtrafiken till och från Berlin skulle öka, delvis på grund av att Berlin åter skulle bli Tysklands huvudstad (se tabell 1). Tabell 1 Trafik på flygplatserna i Berlin (i miljoner passagerare) År Schönefeld Tegel Tempelhof 1991 1,1 6,7 uppgift saknas 1992 1,4 6,6 uppgift saknas 1993 1,6 7 1,1 1994 1,8 7,2 uppgift saknas 1995 1,9 8,2 uppgift saknas 1996 1,8 8,3 uppgift saknas 1997 1,9 8,6 uppgift saknas 1998 1,9 8,8 0,9 1999 1,9 9,5 uppgift saknas 2000 2,1 10,3 uppgift saknas 2001 1,9 9,9 uppgift saknas 2002 1,6 9,1 uppgift saknas 2003 1,7 11,1 0,5 2004 3,3 11 0,4 2005 5 11,5 0,5 2006 6 11,8 0,6 2007 6,3 13,5 0,4 2008 6,6 14,5 0,4 2009 6,8 14,2 nedlagd 2010 7,3 15,0 nedlagd 2011 7,1 16,9 nedlagd 2012 7,1 18,2 nedlagd Källa: Uppgifter hämtade från kommissionens beslut om statligt stöd NN 25/09 (ex N 167/09) – Tyskland – Finansiering av flygplatsen Berlin Brandenburg International (EUT C 179, 1.8.2009, s. 5), uppdaterade med information från FBB:s årsredovisningar.

(13) Mot bakgrund av detta blev möjligheten att skapa en enda flygplats för regionen Berlin-Brandenburg föremål för diskussion omedelbart efter Tysklands återförening. Utifrån prognoserna över antalet passagerare på Berlins flygplatser antog man att en ökning av flygtrafiken endast skulle kunna hanteras på ett effektivt sätt om man skapade en enda flygplats i lämplig storlek som höll aktuell teknisk nivå.

(14) Planerna på att skapa en enda flygplats för Berlin inleddes i januari 1992. Den 20 juni 1993 tillkännagavs att området söder om Schönefeld och de två flygplatserna Sperenberg och Jüterbog hade identifierats som platser där den nya flygplatsen skulle kunna byggas. Tegel och Tempelhof ansågs vara ointressanta av två skäl: för det första på grund av de negativa effekter som dessa centrala flygplatser innebar för de närboende (särskilt på grund av flygbullret) och för det andra på grund av omöjligheten att bygga ut dessa flygplatser i den utsträckning som krävdes för den nya flygplats som skulle bli Berlins enda. Skälet till att man valde Schönefeld var i slutändan att flygplatsen ligger relativt nära centrum (även om den är belägen utanför centrum) och har goda väg- och järnvägsförbindelser. Man beslutade därför att den befintliga flygplatsen Schönefeld skulle byggas ut och moderniseras och därmed göras till Berlins huvudflygplats, som skulle få namnet Berlin-Brandenburg Willy Brandt (nedan kallad BER). Samtidigt skulle flygplatserna Tegel och Tempelhof läggas ned. Beslutet formaliserades genom ett konsensusbeslut mellan den tyska federala regeringen och förbundsländerna Berlin och Brandenburg den 28 maj 1996.

(15) Delägarna i BBF planerade att BER-projektet skulle genomföras med hjälp av en privat flygplatsägare och flygplatsoperatör. År 1997 beslutade man att flygplatsen skulle privatiseras, vilket innebar att alla BBF-aktier skulle säljas till en privat investerare och att den framtida köparen skulle beviljas en koncession för flygplatsen.

(16) Men delägarna i BBF och anbudsgivarna kunde inte enas. År 2003 förklarade därför de offentliga ägarna att privatiseringen hade misslyckats och tillkännagav att flygplatsen nu skulle byggas under ledning av den offentliga sektorn (5).

3. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDERNA OCH BAKGRUNDEN TILL DESSA

3.1 Avtalet om kontroll och vinstöverflyttning

(17) Den 6 augusti 1992 ingick BBF och BFG ett avtal om kontroll och vinstöverflyttning. Detta avtal skulle ursprungligen gälla i fem år med automatisk förlängning för en period av två år och ett års uppsägningstid. Ett liknande avtal ingicks mellan BBF och FBS. Enligt tysk lag är avtal om kontroll och vinstöverflyttning mellan ett företag och ett dotterbolag ett avtal enligt vilket dotterbolaget överlåter sin ledning till moderbolaget. Dessutom är dotterbolaget skyldigt att överföra sin vinst till moderbolaget eller kvitta sina förluster mot vinster i moderbolaget. I praktiken innebär ett sådant avtal att vinster och förluster i moder- och dotterbolaget slås samman och beskattas i enlighet med detta. På grund av avtalet om kontroll och vinstöverflyttning mellan BBF och dess dotterbolag betraktades de olika företagen i fråga om bolagsskatten därför som ett enda skattesubjekt.

(18) I samband med sammanslagningen av BBF och FBS övergick år 2003 de rättigheter och skyldigheter som fastställts i det med BFG ingångna avtalet om kontroll och vinstöverflyttning av den 6 augusti 1992 till FBS. Dessutom förlorade avtalet om kontroll och vinstöverflyttning mellan BBF och FBS sin betydelse. Detta avtal kommer därför inte att beaktas ytterligare i detta beslut.

(19) I praktiken ledde avtalet mellan BBF och BFG om kontroll och vinstöverflyttning av den 6 augusti 1992 (nedan kallat avtalet om kontroll och vinstöverflyttning) – åtminstone under vissa år – till att de förluster som uppstod genom driften av Schönefelds flygplats kvittades mot de vinster som uppstod genom driften av Tegels flygplats.

(20) Verksamheten på Schönefelds flygplats gick åtminstone fram till 2006 med förlust. Detta framgår av tabellen nedan över flygplatsens EBITDA (6) och EBIT (7) under perioden 2003 till 2006 baserade på intäkter och kostnader direkt relaterade till flygplatsverksamheten. Tabell 2 EBITDA och EBIT för Schönefelds flygplats under perioden 2003 till 2006 EBITDA/EBIT (i miljoner euro) 2003 2004 2005 2006 EBITDA […] (8) […] […] […] EBIT […] […] […] […]

(21) De dåliga resultaten för Schönefelds flygplats ledde dock inte till att man ifrågasatte lönsamheten för gruppen bestående av FBS, BFG och – fram till år 2003 – holdingbolaget BBF (nedan kallad FBS-gruppen). FBS-gruppen kunde konsekvent tillhandahålla tillräckligt med egna finansiella medel eller skaffa fram de nödvändiga finansiella medlen på marknaden. Såvitt kommissionen känner till har FBS-gruppen bara erhållit offentlig finansiering från externa källor i samband med finansieringen av BER-projektet och då efter kommissionens godkännande (9).

(22) Denna situation berodde främst på Tegels relativt goda ekonomiska resultat som minskade de negativa effekter som Schönefelds rörelseförluster innebar för FBS-gruppen. Under perioden 1990 till 2005 var Tegel, till skillnad från Schönefeld och Tempelhof, en modern flygplats som trafikerades av alla större internationella fullservicebolag (flygbolag med ett omfattande tjänsteutbud) som flög till Berlin. För vissa kategorier av passagerare och flygbolag var Tegel också den mest attraktiva flygplatsen i Berlinområdet. Dessutom uppvisade passagerarflygtrafiken i Berlin mellan 1990 och 2005 en allmän uppåtgående tendens, vilket gynnade FBS-gruppen i stort.

(23) Av tabell 1 framgår att antalet passagerare per år ökade stadigt på Tegel under 1990-talet och från och med 2004. På Schönefeld ökade antalet passagerare per år markant under första halvan av 1990-talet (från 1,1 miljoner till 1,9 miljoner passagerare mellan 1991 och 1995), stagnerade under andra halvan och sjönk under åren 2000–2003 (från 2,1 miljoner till 1,7 miljoner passagerare per år). Mellan 1991 och 2003 fångades större delen av trafikökningen i Berlin – i absoluta tal – upp av Tegel och inte av Schönefeld. Medan antalet passagerare per år under denna period ökade med 600 000 på Schönefeld, var motsvarande ökning på Tegel hela 4,4 miljoner. På båda flygplatserna ökade trafiken kontinuerligt mellan 2003 och 2012, vilket framgår av tabell 1: med 417 % på Schönefeld (från 1,7 miljoner till 7,1 miljoner passagerare per år) och 63 % på Tegel (från 11,1 miljoner till 18,2 miljoner passagerare per år). Till skillnad från perioden 1991–2003 var trafikökningen i absoluta tal nästan jämnt fördelad mellan de båda flygplatserna, vilket innebär att trafikökningen i procent var betydligt större på Schönefeld än på Tegel.

3.2 Avgiftssystemen för Berlin-Schönefelds flygplats

(24) På 1990-talet försökte FBS-gruppen få flygbolagen att flytta sin flygverksamhet från Tegels flygplats, vars kapacitet nästan utnyttjades till max, till Schönefelds flygplats, vars kapacitet var långt ifrån uttömd (10). Syftet var att få bort flaskhalsen på Tegel och samtidigt optimera kapacitetutnyttjandet på Schönefeld. Därför kontaktades såväl flygbolag som redan trafikerade Tegel och Tempelhof som flygbolag som ännu inte flög till eller från någon av Berlins flygplatser. Flera flygbolag visade intresse, men av marknadsföringsskäl valde i slutändan inte något av bolagen att förlägga sin verksamhet till Schönefeld. Detta berodde främst på att det saknades en så kallad ankaranvändare (11) på Schönefeld och att infrastrukturen på Schönefeld inte var lika modern som på Tegel. Denna nackdel kompenserades inte heller av attraktiva flygplatsavgifter eller andra ekonomiska incitament. I slutändan innebar detta att försöket att flytta en del av trafiken från Tegel till Schönefeld och få flygbolag som tidigare inte erbjudit anslutningar till eller från Berlin att etablera sig på Schönefeld till största delen misslyckades. Detta illustreras av det redan nämnda faktumet att antalet passagerare på Schönefeld ökade med endast 600 000 under perioden 1991–2003, medan antalet passagerare på Tegel ökade med 4,4 miljoner under samma period.

(25) Detta ledde till överväganden om hur Schönefelds ekonomiska situation skulle kunna förbättras strategiskt sett fram till öppnandet av flygplatsen BER. Att tillfälligt stänga flygplatsen var inte något man såg som ett alternativ. Föremål för de strategiska övervägandena var däremot bland annat frågan om nivån på flygplatsavgifterna och fastställandet av dessa i syfte att öka trafikmängden.

(26) I Tyskland beräknas de avgifter som flygplatserna tar ut av flygbolagen för tillhandahållandet av infrastrukturtjänster på flygplatsen utifrån respektive flygplats avgiftssystem. Avgiftssystemen publiceras i Nachrichten für Luftfahrer, den tyska officiella luftfartstidningen. Varje flygplats upprättar sitt eget avgiftssystem som de är skyldiga att informera de behöriga myndigheterna för civil luftfart i respektive förbundsland om.

(27) Sedan 2003 har olika avgiftssystem tillämpats på Schönefeld. Mellan den 1 augusti 2003 och 30 april 2004 tillämpades ett gemensamt avgiftssystem för Tegel, Tempelhof och Schönefeld (nedan kallat 2003 års avgiftssystem). Detta avgiftssystem ansågs dock inte vara tillräckligt attraktivt eftersom det inte gav flygbolagen några incitament att etablera nya linjer till och från Berlin eller öka turtätheten.

(28) Mot bakgrund av detta gav aktieägarna i FBS 2003 en företagsrådgivning ([…] – nedan kallad konsultföretaget) i uppdrag att utarbeta en snabbt omsättningsbar strategi som skulle förbättra den ekonomiska situationen för Schönefeld fram till öppnandet av BER.

(29) Företagsrådgivningens analys visade på att det av olika skäl fanns potential för en kraftig ökning av flygtrafiken i Berlin. Enligt företagsrådgivningens uppskattningar hade upptagningsområdet för Berlin upp till 10 miljoner möjliga passagerare per år. Konsultföretaget identifierade ett antal strukturella faktorer som främjade en expansion av flygtrafiken. Till de viktigaste faktorerna hörde att ett stort antal multinationella företag har sitt säte i Berlin, att Berlin är Tysklands största universitetsstad och ett centrum för så kallad etnisk trafik (12) och att staden i början av 2000-talet betraktades som en huvudstad i utveckling och en turistmagnet (13). Enligt företagsrådgivningen hade Berlin år 2003 fortfarande en betydande potential för en etablering och ökning av trafik från lågprisbolag (Low-Cost-Carrier-trafik, nedan kallad LCC-trafik) jämfört med andra huvudstadsflygplatser.

(30) Vid samma tidpunkt uppvisade LCC-trafiken i hela Europa en stark tillväxt (14). Av olika analyser framgick att lågprisbolagens resenärer främst var nya passagerare, vilket innebar att man kunde räkna med motsvarande trafikvolymer utöver den normala trafiken. Enligt konsultföretagets prognos uppgick potentialen för ytterligare LCC-trafik på Schönefeld på kort sikt, dvs. mellan 2003 och 2005, till mellan 600 000 och 900 000 nya passagerare per år och på medellång sikt, dvs. mellan 2005 och 2010, till 300 000 nya passagerare per år.

(31) Konsultföretaget konstaterade vidare att en strategi som gick ut på att få lågprisbolag att etablera sig på Schönefeld endast skulle kräva måttliga justeringar och inga betydande investeringar i infrastruktur eller väsentliga förändringar i den befintliga infrastrukturen.

(32) Konsultföretaget rekommenderade därför en sådan strategi (nedan kallad LCC-strategin). För genomförandet av strategin föreslog man en kombination av volymrabatter på flygplatsavgifterna och ekonomiska incitament (15).

(33) FBS beslutade sig för att genomföra LCC-strategin och antog för detta ändamål ett nytt avgiftssystem (nedan kallat 2004 års avgiftssystem). Detta avgiftssystem var – till skillnad från 2003 års avgiftssystem – särskilt framtaget för Schönefeld. Det nya avgiftssystemet antogs den 30 april 2004 och trädde i kraft den 1 maj 2004. Det innehöll följande avgiftstyper: a) Avgifter för start och landning särskilt baserade på flygplanets maximala startvikt. b) Passageraravgifter baserade på antalet avresande passagerare och flygdestinationen. c) Parkeringsavgifter för flygplan baserade på den maximala startvikten hos flygplanet och den tid som parkeringsfälten användes.

(34) Avgiftssystemet innehöll flera olika ekonomiska incitament: a) En passagerarvolymrabatt enligt vilken passageraravgifterna återbetalades i proportion till antalet passagerare på följande sätt: Tabell 3 Passagerarvolymrabatt enligt 2004 års avgiftssystem Antal passagerare per år Återbetalningsbelopp (%) Över 50 000 5 Över 100 000 10 Över 150 000 15 Över 250 000 20 b) En tillväxtstimulans i form av ett destinations- och ett frekvensincitament som gavs för etableringen av nya linjer från Schönefeld och skapandet av ytterligare turer på befintliga linjer från Schönefeld. Destinationsincitamentet uppgick under det första året till 80 %, andra året till 60 %, tredje året till 40 % och fjärde året till 20 % av den grundläggande landningsavgiften (definierad som summan av tillämpliga start- och landningsavgifter och passageraravgifter för respektive luftfartygsrörelser). Frekvensincitamentet uppgick under det första året till 60 % och andra året till 40 % av den grundläggande landningsavgiften. De exakta villkoren skulle fastställas i ett bilateralt avtal mellan FBS och flygbolaget.

(35) 2004 års avgiftssystem ändrades på nytt i juli 2005. Enligt denna ändring kunde flygbolagen erhålla destinationsincitament när de etablerade nya linjer från flygplatssystemet i Berlin, dvs. linjer till destinationer som inte tidigare trafikerats direkt från Berlin. Före ändringen gällde destinationsincitamentet för nya linjer från Schönefeld även om samma linje trafikerades av direktflyg från andra flygplatser i Berlin.

(36) Den 19 januari 2006 antogs ett nytt avgiftssystem (nedan kallat 2006 års avgiftssystem) som hade retroaktiv verkan från och med den 1 januari 2006. Jämfört med 2004 års avgiftssystem försvann nu frekvensincitamentet. 2006 års avgiftssystem innehöll i huvudsak tre olika ekonomiska incitament: ett tillväxtbidrag (16), dvs. ett incitament i samband med en ökning av tonnaget eller antalet passagerare per flygrörelse, ett destinationsbidrag för inrättandet av en ny direktlinje från Berlin till en flygplats på en ny destination samt en passagerarvolymrabatt.

(37) Enligt 2006 års avgiftssystem var ett flygbolag tvunget att välja mellan destinationsbidraget och tillväxtbidraget när det lanserade en ny linje från Berlin. Valet måste ske före lanseringen av den nya linjen och beslutet var bindande.

(38) Destinationsbidraget uppgick under den första tidtabellsperioden efter lanseringen av den nya linjen till 80 %, under den andra tidtabellsperioden till 60 %, under den tredje tidtabellsperioden till 40 %, under den fjärde tidtabellsperioden till 20 % och under den femte tidtabellsperioden till 10 % av den grundläggande landningsavgiften. Dessutom åtog sig flygbolagen att betala tillbaka destinationsbidraget om de upphörde med den nya linjen före utgången av den femte tidtabellsperioden: under den första tidtabellsperioden med 60 % av den utestående grundläggande landningsavgiften, under den andra tidtabellsperioden med 40 %, under den tredje tidtabellsperioden med 20 %, under den fjärde tidtabellsperioden med 10 % och under den femte tidtabellsperioden med 0 %.

(39) Flygbolagen kunde göra anspråk på tillväxtbidraget om de ökat tonnaget eller antalet passagerare per flygrörelse jämfört med föregående år. Tillväxtbidraget beräknades med hjälp av de belopp som angavs i avgiftssystemet utifrån åstadkommen tillväxt. Resultatet av detta var gradvis avtagande rabatter på flygplatsavgifterna. Tillväxtbidraget gavs under högst fem år.

(40) Passagerarvolymrabatterna ändrades däremot bara något och utvidgades jämfört med 2004 års avgiftssystem. Enligt 2006 års avgiftssystem bestod passagerarvolymrabatten, som nu kallades för volymbidrag, i en återbetalning av start- och landningsavgifterna och passageraravgifterna proportionellt till antalet passagerare. Rabattnivåerna hade fastställts enligt följande: Tabell 4 Volymbidrag: rabatter enligt 2006 års avgiftssystem Antal passagerare per år Återbetalningsbelopp (%) Över 50 000 5 Över 100 000 10 Över 250 000 15 Över 500 000 20 Över 1 miljon 30 Över 2 miljoner 40

3.3 Indiviuduella avtal mellan FBS och vissa flygbolag

3.3.1 Etablering av easyJet som ankaranvändare på Schönefeld

(41) Inom ramen för genomförandet av LCC-strategin på Schönefeld inledde FBS under 2003 förhandlingar med easyJet Airline Company Ltd (nedan kallat easyJet), eftersom företaget letade efter en plats att upprätta en ny bas på i Kontinentaleuropa. I utbyte mot attraktiva flygplatsavgifter och andra ekonomiska incitament erbjöd sig easyJet att placera ut fyra flygplan på denna flygplats under det första verksamhetsåret (2004), följt av sex flygplan under det andra året plus ytterligare ett flygplan för varje år under åren 2006 till 2009. Enligt Tyskland såg FBS detta som en möjlighet att locka till sig ett på marknaden redan etablerat lågprisbolag som ankaranvändare på Schönefeld.

(42) Den 19 december 2003 ingick FBS och easyJet ett avtal (nedan kallat 2003 års easyJet-avtal) som omfattade ovanstående villkor. Med avtalet fastställdes en särskild avgiftsstruktur för easyJet som skilde sig från det aktuella avgiftsystemet. Enligt denna avgiftsstruktur baseras avgifterna enbart på antalet avresande passagerare. Utöver detta infördes ett rabattsystem som var baserat på antalet ytterligare passagerare som reste med easyJet under ett visst år jämfört med året innan. Detta speciella rabattsystem togs senare med i 2006 års avgiftssystem och kallades då för tillväxtbidrag (se skälen 36–39). Dessutom enades FBS och easyJet om ett destinationsbidrag i form av ett engångsbelopp på […] euro för varje ny daglig tur (frekvens) som easyJet etablerade. Betalningarna utifrån detta system ställdes dock in under 2004. Till följd av systemet främjades sammantaget 19 nya dagliga turer som lanserades av easyJet.

(43) Avtalet mellan FBS och easyJet hade ursprungligen en löptid på 10 år med möjlighet för easyJet att förlänga avtalet med ytterligare 10 år. Den 11 september 2007 ingick FBS och easyJet ett ändringsavtal (nedan kallat 2007 års easyJet-ändringsavtal), genom vilket löptiden och andra villkor i det ursprungliga avtalet ändrades. Med detta ändringsavtal förkortades löptiden för 2003 års easyJet-avtal, i dess ändrade lydelse, så att det bara gällde fram till öppnandet av flygplatsen BER (vid den tiden planerat till 2011). När det gäller flygplatsavgifterna innehöll 2007 års easyJet-ändringsavtal en ”dynamisk” hänvisning till flygplatsens allmänna avgiftssystem (17). Enligt denna hänvisning skulle det avgiftssystem som tillämpades på Schönefeld alltid gälla även för easyJet, även om FBS skulle ändra avgiftssystemet efter att avtalet ingåtts.

(44) Mellan 2003 och 2006 ökade easyJets trafik på Schönefeld avsevärt. easyJet kunde till och med öka antalet flygplan på Schönefeld snabbare än vad man enats om i avtalet med FBS. I och med detta blev Schönefeld 2006 den största easyJet-basen utanför Förenade kungariket.

(45) Detta faktum framgår av tabell 5, som återger utvecklingen av easyJets trafik på Schönefeld (både i absoluta tal och i procent av det totala antalet passagerare på Schönefeld mellan 2004 och 2010). Tabell 5 Utvecklingen av easyJets trafik på Schönefeld mellan 2004 och 2010 Utvecklingen av antalet easyJet-passagerare 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 easyJet 1 003 387 2 355 251 2 811 568 2 921 241 3 218 851 2 887 114 2 971 263 Andel easyJet-passagerare sett till samtliga passagerare på Schönefeld 30 % 46 % 46 % 46 % 48 % 42 % 41 %

3.3.2 Etablering av andra flygbolag på Schönefeld

(46) Förutom att få easyJet att etablera sig som ankaranvändare på Schönefeld försökte FBS även locka till sig andra lågprisbolag. I samband med detta ingick företaget individuella avtal med följande lågprisbolag: Germanwings GmbH (nedan kallat Germanwings), Ryanair Limited (nedan kallat Ryanair), Volare Airlines SpA (nedan kallat Volare), V-Bird Airlines B.V. (nedan kallat V-Bird), Norwegian Air Shuttle AS (nedan kallat Norwegian Air Shuttle), Icelandair Reykjavik Airport (nedan kallat Icelandair) samt flygbolaget Aer Lingus Limited (nedan kallat Aer Lingus), som i detta beslut betraktas som ett lågprisbolag (18).

(47) Med Ryanair och Germanwings ingicks två följdavtal, ett 2003 och ett 2004.

(48) Avtalen med Ryanair, Volare och V-Bird och det första avtalet med Germanwings ingicks före antagandet och ikraftträdandet av 2004 års avgiftssystem (se skäl 33). I avtalen beskrevs de linjer som utgick från Schönefeld samt respektive frekvenser. Avtalen innehöll även ekonomiska incitament i form av utbetalningar till de enskilda flygbolagen, som man hade förhandlat fram för att kunna övertyga dessa bolag om att börja med verksamhet eller expandera sin verksamhet på Schönefeld, utan att behöva vänta tills ett nytt avgiftssystem med incitament antagits. Dessa betalningar var knutna till villkoret att flygbolaget skulle genomföra minst en viss andel av de flyg som planerades inom ramen för den verksamhet som angavs i avtalet (19). I det första avtalet med Ryanair fastställdes en betalning på […] miljoner euro under ett år (avtalstiden). Avtalen med V-Bird och Volare omfattade betalningar på […] miljoner euro per avtal fördelade över tre år, där de årliga utbetalningarna avtog gradvis. Det första avtalet med Germanwings innehöll en gradvis avtagande rabatt på flygplatsavgifterna som skulle betalas ut under en period av tre år. Dessutom hade man kommit överens om att FBS skulle överta kostnaderna för marknadsföringsaktiviteter som uppgick till […] euro per år.

(49) Övriga avtal som ingicks i samband med eller efter ikraftträdandet av 2004 års avgiftssystem baserades i stort sett på samma principer. Även i dessa avtal beskrevs de linjer som utgick från Schönefeld samt respektive frekvenser. På så sätt kunde flygbolagen i fråga ta del av olika ekonomiska incitament. Avtalen innehöll dock en ”dynamisk” hänvisning till flygplatsens allmänna avgiftssystem. Enligt denna skulle det avgiftssystem som tillämpades på Schönefeld alltid gälla för respektive flygbolag även om FBS skulle ändra avgiftssystemet efter att avtalet hade ingått (20). Avtalen innehöll klausuler enligt vilka beviljandet av vissa incitament som fastställdes i avgiftssystemet var knutet till villkoret att flygbolaget skulle genomföra minst en viss andel av de flyg som planerades inom ramen för den verksamhet som angavs i avtalet. Vidare innehöll några av dessa avtal bestämmelser om att FBS skulle bidra till kostnaderna för flygbolagets marknadsföring. I avtalet med Norwegian Air Shuttle angavs till exempel att FBS skulle bidra med […] euro för att täcka de påvisbara kostnaderna för flygbolagets marknadsföring. Även Aer Lingus och Icelandair erbjöds engångsbetalningar på […] respektive […] euro som skulle täcka en del av bolagens marknadsföringskostnader.

(50) I tabellen nedan ges en översikt över de olika avtalens löptid. Tabell 6 Löptid för avtalen mellan FBS och olika lågprisbolag Flygbolag/avtal Datum för avtalet Planerad löptid (21) Ryanair (första avtalet) 31 mars 2003 1 maj 2003–30 april 2004 Ryanair (andra avtalet) 28 april 2004 1 maj 2003–30 april 2008 Germanwings (första avtalet) 14 oktober 2003 (22) 26 oktober 2003–31 oktober 2006 Germanwings (andra avtalet) 23 december 2004 1 maj 2004–30 april 2008 Volare 22 oktober 2003 (23) 26 oktober 2003–31 mars 2007 (24) V-Bird 3 november 2003 (25) 3 november 2003–3 november 2007 (26) Icelandair 6 juni 2004 6 juni 2004–31 mars 2009 Norwegian Air Shuttle 17 maj 2004 29 mars 2004–31 mars 2009 Aer Lingus 13 maj 2004 30 mars 2004–31 mars 2009

(51) I tabell 7 anges trafikutvecklingen för de berörda flygbolagen på Schönefeld mellan 2003 och 2010. Tabell 7 Utvecklingen av antalet passagerare för de lågprisbolag som var föremål för undersökningen under perioden 2003 till 2010. Utvecklingen av antalet passagerare för de flygbolag med vilka enskilda avtal slutits under perioden 2003 till 2010 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Germanwings 71 925 341 980 826 842 1 249 903 1 393 362 1 284 424 1 255 248 1 197 054 Ryanair 190 635 239 025 227 168 358 340 444 956 756 731 1 193 959 1 386 332 Norwegian Airshuttle — 35 381 59 035 102 682 169 376 191 742 204 508 221 237 Aer Lingus — 31 992 96 991 119 750 133 014 142 728 133 670 123 269 Icelandair — 7 000 12 937 15 395 20 027 21 582 9 655 8 609 Volare 19 240 138 828 — — — — — — V-Bird 10 978 95 925 — — — — — — Dessa flygbolags totala andel av trafiken på Schönefeld. 17 % 26 % 24 % 30 % 34 % 36 % 41 % 40 %

(52) Totalt sett ledde genomförandet av LCC-strategin till en mycket drastisk ökning av trafiken på Schönefeld. Som framgår av tabell 1 nästan fördubblades antalet passagerare mellan 2003 och 2004 (en ökning från 1,7 miljoner till 3,3 miljoner). Antalet passagerare fortsatte sedan att stiga och uppgick 2005 till 5 miljoner och 2006 till 6 miljoner. Mellan 2003 och 2009 fyrdubblades antalet passagerare på Schönefeld.

3.4 Terminal B och uthyrning av utrymme i denna terminal till easyJet

(53) På Schönefeld är terminalerna B och A strukturellt förbundna med varandra och bildar tillsammans den norra terminalen. Sett till kapaciteten är terminal B en av de minsta terminalerna på Schönefeld. De flesta passagerare och flygbolag använder sig av terminal A som är betydligt större. I terminal B sker endast incheckningen av passagerare och bagage och säkerhetskontrollen av passagerare. Alla övriga steg i passagerarhanteringen sker i angränsande terminal A. Till dessa steg hör väntan på avgång, förberedelser inför påstigning på flygplanet samt själva påstigningen. Dessutom anländer alla passagerare och deras bagage till terminal A.

(54) För att förbereda sig på den stora trafikökning som var att vänta på Schönefeld till följd av 2003 års avtal med easyJet, ingick FBS ytterligare ett avtal med detta flygbolag i mars 2004. Genom detta ytterligare avtal (nedan kallat 2004 års easyJet-hyresavtal) beviljade FBS easyJet ensamrätt till att använda incheckningsdisken samt besättningsutrymmen i terminal B på Schönefeld. Den överenskomna hyran skulle betalas separat och inte tillsammans med flygplatsavgifterna. Dessutom fick easyJet genom avtalet rätt till så kallad branding, dvs. att utforma vissa ytor i stil med flygbolagets varumärke.

(55) Under perioden 2004–2007 hyrde easyJet en yta på cirka […] m2 i form av kontor och incheckningsdiskar, vilket motsvarar […] % av den totala ytan i terminal B. I februari 2008 flyttade easyJet till separata kontorsutrymmen, vilket innebar att den yta som användes som kontorsutrymme i terminal B minskade till […] m2.

(56) De fria ytorna i terminal B, inklusive hallar och gångar samt de caféer som finns där, kan även användas av passagerare från andra flygbolag, eftersom det inte finns någon fysisk avgränsning mellan terminal A och terminal B.

(57) Passagerarhanteringen i terminal B skiljer sig åt från hanteringen i andra terminaler genom en teknisk aspekt hos bagagehanteringssystemets säkerhetsutrustning. Det system som används i terminal B har en integrerad röntgenapparat för bagagekontroll. I terminal A sker röntgenkontrollen direkt när passagerarna kommer in i incheckningsområdet. Enligt Tyskland motsvarar anläggningen i terminal B anläggningen i terminal A sett till bagagehanteringssystemens tekniska effektivitet.

3.5 Åtgärder som är föremål för det formella granskningsförfarandet

(58) Följande åtgärder är föremål för det formella granskningsförfarandet: — Avtalet om kontroll och vinstöverflyttning (nedan kallad åtgärd 1), vars potentiella förmånstagare enligt beslutet att inleda förfarandet har fastställts vara FBS. — De avgiftssystem som anges i 2003 års easyJet-avtal (nedan kallad åtgärd 2), vars potentiella förmånstagare har fastställts vara easyJet. — De villkor, inklusive rabatter på flygplatsavgifterna och olika ekonomiska incitament som erbjöds flera andra lågprisbolag enligt de avtal som avses i tabell 6 (nedan gemensamt kallade åtgärd 3), vars potentiella förmånstagare har fastställts vara Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus och Icelandair. — 2004 års easyJet-hyresavtal (nedan kallat åtgärd 4), vars potentiella förmånstagare har fastställts vara easyJet.

4. SKÄL TILL ATT FÖRFARANDET INLEDDES

4.1 Åtgärd 1: Avtalet om kontroll och vinstöverflyttning

(59) I beslutet att inleda förfarandet konstaterade kommissionen att Schönefeld under en viss period gått med förlust och fortfarande i dag genererar förluster. Dessutom konstaterade man att ett av de främsta instrumenten som användes för att trygga FBS fortlevnad var att låta vinster från BFG kompensera för dessa förluster. Kommissionen drog den preliminära slutsatsen att denna korssubventionering som härrör från avtalet om kontroll och vinstöverflyttning lett till en ekonomisk fördel för FBS som företaget möjligtvis inte hade erhållit under normala marknadsförhållanden. Kommissionen ansåg att denna ekonomiska fördel är en särskild fördel eftersom den endast gynnar ett visst företag. Dessutom ansågs den snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna.

(60) Vidare drog kommissionen tillfälligt slutsatsen att denna ekonomiska fördel finansieras med statliga medel och därför kan tillskrivas staten. När det gäller statlig finansiering underströk kommissionen att FBS är ett offentligt företag som ägs av den tyska förbundsregeringen och två förbundsländer. Dessutom representerar åtta av förvaltningsrådets tolv medlemmar tyska offentliga organ. Kommissionen ansåg därför att FBS medel skulle betraktas som statliga medel. När det gäller frågan om åtgärd 1 bör tillskrivas staten betonade kommissionen särskilt den typ av verksamhet som FBS utövar och hävdade att flygplatser har stor betydelse inom olika politiska områden och att de offentliga organen i allmänhet ”inte är frånvarande” när flygplatsoperatörer fattar beslut om den långsiktiga utvecklingen av motsvarande infrastruktur.

(61) Kommissionen ansåg därför att åtgärden i fråga skulle kunna utgöra statligt stöd. Man betvivlade att detta potentiella stöd är förenligt med den inre marknaden, särskilt på grundval av det undantag som anges i artikel 107.3 c i EUF-fördraget. I detta hänseende noterade kommissionen att åtgärden i fråga utgjorde driftstöd om den kunde klassificeras som statligt stöd, att den inte verkade vara nödvändig och proportionerlig för att uppnå ett mål av allmänt intresse och att den inte är förenlig med en omstruktureringsprocess. Kommissionen ifrågasatte också huruvida åtgärden är förenlig med bestämmelserna i artikel 106.2 i EUF-fördraget och konstaterade att de tyska myndigheterna inte hade visat att FBS hade anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Kommissionen hänvisade också till punkterna 34 och 35 i riktlinjerna för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser (nedan kallade luftfartsriktlinjerna) (27), enligt vilka driften av en flygplats endast i undantagsfall kan betecknas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.

4.2 Åtgärd 2: 2003 års easyJet-avtal

(62) I beslutet att inleda förfarandet uppgav kommissionen att de flygplatsavgifter som betalats av easyJet var betydligt lägre än de avgifter som anges i det aktuella avgiftssystemet. Kommissionen påpekade också att de andra rabatter som beviljats lågprisbolagen på Schönefeld visserligen baserades på respektive aktuellt avgiftssystem, men att 2003 års easyJet-avtal inte innehöll denna ”dynamiska” hänvisning till avgiftssystemet. Därför ansåg kommissionen preliminärt att 2003 års easyJet-avtal innebar en särskild fördel för easyJet som av allt att döma snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

(63) Kommissionen drog även den preliminära slutsatsen att åtgärden finansieras med statliga medel och kan tillskrivas staten, bland annat på grundval av ovanstående argumentation beträffande åtgärd 1, som även kan tillämpas på åtgärd 2. Dessutom hävdade kommissionen att man för att ingå avtal, såsom de avtal som ingåtts med easyJet och andra lågprisbolag, troligen skulle ha tvingats inhämta ett godkännande från förvaltningsrådet, vars medlemmar till största delen består av företrädare för offentliga organ. Kommissionen konstaterade också att det avgiftssystem som FBS publicerat skulle ha behövt godkännas av ministeriet för stadsplanering, bostäder och transport i förbundslandet Brandenburg. Dessa aspekter ansågs vara ytterligare bevis på att även åtgärd 2 (och åtgärd 3) kan tillskrivas staten. Kommissionen påpekade också att ministerpresidenten för förbundslandet Brandenburg var medlem i FBS förvaltningsråd och att ministeriet för stadsplanering, bostäder och transport lydde under honom.

(64) Vidare uttryckte kommissionen tvivel om huruvida åtgärden, om den kunde klassas som statligt stöd, var förenlig med den inre marknaden, särskilt med tanke på bestämmelserna i luftfartsriktlinjerna.

4.3 Åtgärd 3: Avtal med diverse andra lågprisbolag

(65) I beslutet att inleda förfarandet förklarade kommissionen att det rabattsystem som inrättats på Schönefeld för att öka trafiken endast gynnade vissa flygbolag, och man lyfte fram bristen på öppenhet hos detta rabattsystem. Kommissionen påpekade att vissa av de undersökta avgiftssystemen avtalats vid en tidpunkt då det aktuella avgiftssystemet inte innehöll några bestämmelser om rabatter och att 2004 års avgiftssystem endast utformats för att skapa en retroaktiv rättslig grund för dessa bestämmelser. Enligt kommissionen kunde de bestämmelser om rabatter som föreskrivs i 2004 års avgiftssystem inte lagligen träda i kraft eftersom 2004 års avgiftssystem godkänts av den behöriga myndigheten endast på villkor att Europeiska kommissionen skulle meddelas om dessa rabattsystem och en sådan anmälan aldrig ägt rum (28). Mot bakgrund av detta drog kommissionen den preliminära slutsatsen att bestämmelserna i fråga innebar en särskild fördel för de berörda flygbolagen. Dessutom ansåg kommissionen att denna ekonomiska fördel av allt att döma snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

(66) När det gäller användningen av statliga medel i åtgärd 3 och frågan om denna åtgärd bör tillskrivas staten, angav kommissionen samma argument som för 2003 års easyJet-avtal.

(67) Slutligen uttryckte kommissionen tvivel om huruvida bestämmelserna i fråga, om de kunde klassas som statligt stöd, var förenliga med den inre marknaden, särskilt med tanke på bestämmelserna i luftfartsriktlinjerna.

4.4 Åtgärd 4: 2004 års easyJet-hyresavtal

(68) När det gäller överenskommelsen mellan FBS och easyJet om användningen av terminal B på Schönefelds flygplats hänvisade kommissionen i beslutet att inleda förfarandet till domen från tingsrätten i Potsdam (29). Tingsrätten hade funnit att easyJet hade beviljats ensamrätt till nyttjande av en komplett flygterminal (terminal B) och att alla andra flygbolag som tidigare hade använt den här terminalen varit tvungna att flytta. Denna terminal skulle också ha flera fördelar som de andra terminalerna på Berlin-Schönefelds flygplats saknar. Terminalen har till exempel ett bagagehanteringssystem i flera nivåer som möjliggör betydligt snabbare hantering än systemen i de andra terminalerna som endast består av en nivå.

(69) Enligt kommissionen hade tingsrätten funnit att det inte fanns något skäl att bevilja easyJet exklusiv rätt att använda terminal B. Andra flygbolag som också trafikerade Berlin-Schönefelds flygplats hade hanterat lika många passagerare på Schönefeld och erbjudit lika många linjer som easyJet. Därutöver ansåg kommissionen att den hyra på […] euro per månad som FBS tog ut av easyJet var lägre än marknadshyran.

(70) Därför intog kommissionen den preliminära ståndpunkten att 2004 års easyJet-hyresavtal innebar en särskild fördel för easyJet. Dessutom ansåg kommissionen att denna ekonomiska fördel av allt att döma snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

(71) När det gäller användningen av statliga medel i åtgärd 4 och frågan om denna åtgärd bör tillskrivas staten, angav kommissionen samma argument som för 2003 års easyJet-avtal.

(72) Slutligen uttryckte kommissionen tvivel om huruvida åtgärden, om den kunde klassas som statligt stöd, var förenlig med den inre marknaden, särskilt med tanke på bestämmelserna i luftfartsriktlinjerna.

5. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER

5.1 Air France

(73) Enligt Air France kunde det i fråga om de reducerade avgifter som FBS tog ut på Schönefeld inte röra sig om en allmän åtgärd, eftersom det tillkännagivande till allmänheten som i så fall hade krävts aldrig hade gjorts. Dessutom påpekade man att löptiden för 2003 års easyJet-avtal (20 år) står i strid med kommissionens beslutspraxis. Air France ansåg vidare att det inte fanns några objektiva skäl för ett långsiktigt ekonomiskt stöd och att det inte gick att påvisa någon stimulanseffekt.

(74) När det gäller easyJets användning av terminal B ansåg Air France att denna terminal var den enda som ett flygbolag erhållit ensamrätten till. Air France påpekade vidare att 2004 års easyJet-hyresavtal inte hade varit föremål för ett anbudsförfarande och att easyJet är det enda flygbolag som kan erbjuda en bekväm och pålitlig bagageutlämning på Schönefeld.

5.2 Lufthansa

(75) Deutsche Lufthansa AG (nedan kallat Lufthansa) påpekade i sitt yttrande att utvecklingen för verksamheten på de tre flygplatserna i Berlin (Tegel, Schönefeld och Tempelhof) var mycket positiv och att avkastningen på försäljningen under de senaste tre åren låg på cirka […] %. Enligt Lufthansa subventionerades Schönefeld genom de flygbolag som var verksamma på Tegel.

5.3 Germania

(76) Germania Fluggesellschaft mbH (nedan kallat Germania) intog ståndpunkten att de fördelar som erbjöds på Schönefeld till följd av avtalet om kontroll och vinstöverflyttning mellan FBS och BFG finansierades av passagerarna på flygplatsen Tegel. Enligt Germania uppstår en korssubventionering genom sättet att beräkna avgifterna och förbindelserna mellan dem som driver flygplatserna Schönefeld och Tegel, som enligt Germania bör betraktas som samverkan. FBS hade inte agerat som en marknadsekonomisk investerare när det gällde att kvitta förluster, ansåg man. Germania anser det osannolikt att verksamheten på Schönefeld skulle kunna täcka FBS kostnader för Schönefeld.

(77) Germania hävdade att flygbolagen på Schönefeld erhöll driftstöd till följd av de individuella avtalen om flygplatsavgifter. Dessutom hade 2004 års avgiftssystem varken godkänts eller offentliggjorts.

(78) Enligt Germania motsvarade den hyra som easyJet skulle betala för användningen av terminal B inte marknadspriset. Detta är enligt Germania att likställa med en positiv särbehandling och statligt stöd. Genom ensamrätten till nyttjande av hela terminalen hade easyJet dessutom kunnat erbjuda en mer effektiv service, samtidigt som andra flygbolag inte hade haft denna möjlighet.

5.4 DBA

(79) Enligt DBA Luftfahrtgesellschaft (nedan kallat DBA), ett lågprisbolag och dotterbolag till Air Berlin (verksamheten upphörde under 2008), var priskonkurrensen på Berlins luftfartsmarknad särskilt stark. Konkurrensvillkoren hade intensifierats i och med genomförandet av LCC-strategin på Schönefeld, särskilt då Germanwings och easyJet kom in i bilden. På så sätt hamnade flygbolag som var verksamma på Tegel under press, framför allt andra lågprisbolag som Air Berlin/DBA.

(80) Enligt DBA motsvarade den hyra som easyJet betalade för terminal B inte marknadspriset. Dessutom hade ensamrätten till nyttjande av bagagehanteringssystemet i terminal B inneburit en förmånsbehandling som är relevant med tanke på reglerna om statligt stöd.

5.5 Association of European Airlines

(81) Association of European Airlines (nedan kallat AEA), som representerar de europeiska flygbolagens intressen, anser att en korssubventionering mellan Tegel och Schönefeld, liksom mellan de av AEA:s medlemmar som främst bedriver trafik från Tegel och de subventionerade konkurrerande flygbolagen med bas på Schönefeld, är diskriminerande. Enligt AEA skulle de flygbolag som bedriver verksamhet på Schönefeld inte ha överlevt ekonomiskt utan denna konkurrensbegränsande korssubventionering och avgifterna på Tegel skulle ha kunnat bli betydligt lägre. På grund av Tegels geografiska närhet till Schönefeld hade subventionerna inte varit nödvändiga med tanke på allmänheten.

(82) AEA anser dessutom att det objektivt sett inte går att rättfärdiga de åtgärder som anges i beslutet att inleda förfarandet och att rabatterna och incitamenten är godtyckliga och diskriminerande och därför inte förenliga med luftfartsriktlinjerna.

5.6 Germanwings

(83) Enligt Germanwings hade FBS alltid förhållit sig som en privat investerare gentemot företaget. Trots den gradvisa minskningen av de rabatter som beviljades hade Germawings utökat sitt linjenät från Schönefeld. Företaget menade att man hade litat till att de finansiella överenskommelser som man ingått med FBS var i överensstämmelse med lagen, särskilt eftersom de tre flygplatserna i Berlin bildade ett enda flygplatssystem.

(84) Germanwings förklarade att flygplatserna i Hamburg, Dresden, Leipzig och Lübeck (30) inte betraktades som lämpliga konkurrenskraftiga alternativ till Schönefeld eftersom flygbolaget framför allt trafikerade linjer inom Tyskland. Med tanke på den korta flygtiden för inrikeslinjer låg de nämnda flygplatserna för långt bort från Berlin för att komma i fråga som lämpliga alternativ till Schönefeld.

(85) Germanwings förklarade vidare att easyJets hyra av terminal B stred mot konkurrensreglerna och reglerna om statligt stöd, eftersom easyJet inte på något sätt hade varit inblandat i finansieringen av terminal B och att terminalen hyrts ut utan att något motsvarande anbudsförfarande ägt rum. Dessutom ansåg Germanwings att hyran är för låg med hänsyn till det moderna bagagehanteringssystem som finns i terminal B men inte i terminalerna A och C.

5.7 Lübecks flygplats

(86) Lübecks flygplats angav att det inte uppstått några negativa effekter på marknaden till följd av FBS affärsstrategi.

5.8 Ryanair

(87) Ryanair hävdade att det inte förekommer någon konkurrens mellan flygplatserna i Dresden, Hamburg och Lübeck å ena sidan och Schönefeld å andra sidan när det gäller kort- och medeldistansflyg. Avståndet mellan Schönefeld och Dresden, Hamburg respektive Lübeck är för stort för att en sådan konkurrens ska kunna uppstå. Ett avtal med Schönefeld hade därför inte någon inverkan på dessa flygplatser.

(88) Ryanair uppgav att de avgifter som bolaget betalar på Schönefeld motsvarar de avgifter som anges i avgiftssystemet, som i sin tur motsvarar de standardavgifter som tillämpas inom sektorn. Avtalet med FBS liknar de avtal som slutits med ett antal privata flygplatser och skulle ha ingåtts på samma sätt av en marknadsekonomisk investerare. Ryanair presenterade en studie utförd av en företagsrådgivning […], där avtalen mellan Ryanair och FBS undersöktes. Utifrån en jämförande analys av Schönefelds flygplats med flygplatserna Liverpool och Luton kom företagsrådgivningen fram till att FBS förhöll sig på ett sådant sätt mot Ryanair som var att vänta av en privat investerare i en marknadsekonomi.

(89) Enligt Ryanair är Berlin ett viktigt ekonomiskt och administrativt centrum i Europa, jämförbart med London eller Milano, och därmed en viktig europeisk destination. I Berlin etablerade flygbolag kan därför vara säkra på att det finns tillräckligt många passagerare som vill resa dit.

5.9 easyJet

(90) När det gäller 2003 års easyJet-avtal hävdar easyJet att en privat investerare i en marknadsekonomi som agerar i FBS ställe också skulle ha tillämpat denna strategi. I själva verket hade åtgärden lett till en betydande ökning av antalet passagerare och ett förbättrat årsresultat för FBS.

(91) easyJet angav vidare att förekomsten av en individuell avgiftsöverenskommelse mellan FBS och easyJet inte nödvändigtvis innebär att diskriminerande rabatter beviljats och hävdade att andra flygbolag med liknande tillväxtmål beviljats exakt samma villkor som easyJet. I varje fall ansåg easyJet att rabatterna var befogade med tanke på de stordriftsfördelar som easyJet erbjudit. easyJet framhöll att de flesta passagerare på Schönefelds flygplats hade varit easyJet-kunder och att easyJet därför bidragit oproportionerligt mycket till att förbättra FBS resultat.

(92) Beträffande användningen av terminal B uppgav easyJet att det inte hade rört sig om en sluten flygplatsterminal. I själva verket hade easyJet hyrt ett separat incheckningsområde och tillhörande kontor i den norra terminalen på Schönefelds flygplats. Denna yta var till största delen tillgänglig för allmänheten och användes också av andra flygbolags passagerare. När avtalet med easyJet ingicks fanns det tillräckligt med ledig kapacitet i terminal B. Andra flygbolag missgynnades därför inte. easyJet betonade också att företaget var det flygbolag som hade haft i särklass flest passagerare sedan flygverksamheten på Schönefeld inleddes år 2004. Ensamrätten till nyttjande av vissa områden i terminal B kunde därför rättfärdigas av objektiva skäl.

(93) Vidare motsvarade bagagehanteringssystemet i terminal B enligt easyJet endast normal teknisk standard, och easyJet har på grund av detta bagagehanteringssystem inte erhållit några fördelar i förhållande till andra flygbolag.

(94) Beträffande marknadsvärdet för terminal B uppgav easyJet att den hyra som bolaget betalat var högre än marknadsvärdet för terminal B, eftersom terminalen inte varit tillräcklig för att tillgodose easyJets kapacitetskrav. Hyran kan därför endast jämföras med hyran för motsvarande ytor på Schönefelds flygplats eller – avseende kontoren – med hyran för kontorsutrymmen i flygplatsens omedelbara närhet.

5.10 FBS

(95) FBS hänvisade till den speciella situationen i Berlin, nämligen till flygplatssystemet (ursprungligen bestående av tre flygplatser) och planerna på att bygga den centrala flygplatsen Berlin-Brandenburg (BER). År 2003 utnyttjades bara ungefär hälften av Schönefelds trafikkapacitet, och inkomsterna från verksamheten vid flygplatsen räckte inte till för att täcka kostnaderna. Enligt FBS hade en stängning av Schönefeld bland annat lett till att man hade förlorat drifttillståndet för Schönefeld, och detta drifttillstånd behövdes för driften av BER.

(96) FBS påpekade att de flygplatser som kommissionen i beslutet att inleda förfarandet hade angett som förmodade konkurrenter i själva verket inte konkurrerade med flygplatserna i Berlin eftersom det geografiska avståndet mellan de olika flygplatserna var för stort.

(97) När det gäller avtalet om kontroll och vinstöverflyttning hävdade FBS att sådana avtal mellan företag inom en grupp är mycket vanliga inom näringslivet. FBS ansåg att överföringen av vinster mellan de tre flygplatserna i Berlin är en rent intern fråga för företaget. Enligt FBS bildade flygplatssystemet ett enda företag med gemensamma intressen och ömsesidig bundenhet enligt bolagsrätten. Flygplatssystemet utgör en enda geografisk marknad och produktmarknad. I fråga om avtalet om kontroll och vinstöverflyttning rörde det sig därför om vanlig marknadspraxis och avtalet var dessutom ändamålsenligt sett ur ett ekonomiskt perspektiv.

(98) FBS hade invändningar mot några av slutsatserna i beslutet att inleda förfarandet gällande användningen av statliga medel. Enligt företaget rättfärdigar inte det faktum att avgiftssystemet måste godkännas av offentlig sektor slutsatsen att FBS medel kontrolleras av staten. Enligt FBS gällde avgiftssystemets system på samma sätt för såväl privata som offentliga flygplatsägare och hänsyn togs till allmänhetens intresse av att flygtrafiken bedrivs i enlighet med rättsliga normer. Enligt FBS hade förbundslandet Brandenburgs ministerpresident, som också ingick i FBS förvaltningsråd, ingen förvaltningsrättslig instruktionsmakt gentemot det ministerium som ansvarar för godkännandet av avgiftssystem. När det gäller fastställandet av avgifter regleras det rättsliga förhållandet mellan flygplatsen och flygbolagen enbart av privaträtten och är civilrättsligt bindande oberoende av godkännanden från relevanta organ.

(99) FBS förklarade vidare att avgiftssystemet har samma giltighet som allmänna villkor och bildar en central del av ett avtal mellan en flygplats och ett flygbolag oberoende av officiella godkännanden. Avgiftssystemet – inbegripet dess rabattsystem – hade sedan den 1 maj 2004 erbjudits alla flygbolag utan åtskillnad. Bestämmelserna i de individuella avtalen hade bara syftat till en överenskommelse om bilaterala avvecklingsvillkor och ett fastställande av detaljerade mål. Inga särskilda fördelar hade getts genom dessa avtal.

(100) FBS hävdade att företaget 2003, efter den misslyckade privatiseringen, på grund av skillnaden i kapacitetsutnyttjande på de två största flygplatserna i Berlin – ett nästan fullständigt kapacitetsutnyttjande på Tegel utan direkta möjligheter till expansion i motsats till betydande outnyttjad kapacitet på den framtida BER-flygplatsen Schönefeld – varit tvunget att göra något för att åstadkomma en hållbar och ekonomiskt effektiv hantering av flygtrafiken i Berlins storstadsområde.

(101) Vidare förklarade FBS att det hade legat i FBS-gruppens intresse att upprätthålla verksamheten på Schönefeld med tanke på den framtida driften av flygplatsen BER. Enligt FBS hade även en tillfällig stängning av Schönefeld inneburit att det i praktiken skulle ha varit omöjligt att uppnå det långsiktiga strategiska målet, nämligen att driva en central berlinsk flygplats på den plats där Schönefeld låg.

(102) Enligt FBS måste därför verksamheten på Schönefeld mellan 2003 och öppnandet av flygplatsen BER överbryggas på ett så effektivt sätt som möjligt. FBS tillade att man på förslag av en välrenommerad företagsrådgivning hade beslutat att genomföra LCC-strategin för att bättre kunna nyttja tillgänglig kapacitet på Schönefeld. Denna LCC-strategi ansågs vara en ekonomiskt fördelaktig lösning för FBS, eftersom det ansågs troligt att det föreslagna avgiftssystemet och dess system med riktade och gradvis avtagande ekonomiska incitament skulle leda till en ökning av trafiken på Schönefeld inom kort.

(103) Enligt FBS var LCC-strategin mycket lyckad. Antalet passagerare på Schönefeld sköt i höjden utan att passagerarvolymerna minskade på övriga flygplatser i Berlin. FBS framhöll att den ökade trafiken hade lett till ökade inkomster och att de ekonomiska svårigheterna snabbt hade kunnat övervinnas. Redan under 2006 uppnådde FBS för första gången ett positivt rörelseresultat (EBIT). Enligt FBS antogs den positiva trenden fortsätta, vilket framför allt hade betydelse för möjligheten att finansiera den nya flygplatsen.

(104) FBS hävdade att den strategiska förändring som inleddes 2003 hade varit nödvändig av ekonomiska skäl och att FBS därmed betett sig som en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi. Genom den affärsplan som LCC-strategin baserades på hade FBS kunnat förutsäga att flygplatsverksamheten inte skulle fortsätta att gå med förlust. FBS hänvisade till den studie som revisionsbyrån […] hade fått i uppdrag att genomföra (nedan kallad studien utförd av den första experten). Denna studie, som blev färdig 2007, hade bekräftat att genomförandet av LCC-strategin och införandet av ett motsvarande avgiftssystem hade varit ändamålsenligt för en privat investerare i en marknadsekonomi.

(105) FBS förklarade att de individuella avtal som man i syfte att genomföra LCC-strategin hade ingått med vissa lågprisbolag före ikraftträdandet av 2004 års avgiftssystem hade varit nödvändiga för att ge flygbolagen ett incitament att etablera sig på Schönefeld. FBS hänvisade till ytterligare en studie som revisionsbyrån […] fått i uppdrag att genomföra och som också blev färdig år 2007. I denna studie analyserade […] lönsamheten för de olika avtalen i åtgärd 3 och fann att FBS hade agerat som en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi då dessa avtal ingicks. Alla individuella avtal med olika flygbolag hade ingåtts av rent ekonomiska skäl och i syfte att på kort sikt förbättra den ekonomiska situationen för FBS.

(106) När det gällde 2003 års easyJet-avtal hävdade FBS att avtalet utgjorde en viktig del av genomförandet av LCC-strategin och att det därför inte utgjorde statligt stöd. LCC-strategin hade gett easyJet, ett av de ledande lågprisbolagen i Europa, incitament att etablera sig på Schönefeld.

(107) Till följd av avtalet med easyJet (som så kallad ankaranvändare) hade FBS kunnat övertyga andra flygbolag att etablera sig på Schönefeld. Avtalsförhållandet med easyJet (inklusive flygbolagets skyldighet att placera ett minsta antal flygplan på Schönefeld) hade gett båda sidor en stor planeringssäkerhet och bidragit avsevärt till att förbättra lönsamheten för Schönefeld.

(108) FBS hävdade att 2003 års easyJet-avtal inte avviker väsentligt från 2004 års avgiftssystem och att avtalet inte lett till några otillbörliga fördelar. FBS påpekade också att det i 2007 års easyJet-ändringsavtal uttryckligen hänvisas till 2006 års avgiftssystem, som var det avgiftssystem som gällde då.

(109) FBS underströk vidare att de individuella avtalen med lågprisbolagen ingicks före antagandet av 2005 års luftfartsriktlinjer. Vissa avtal ingicks till och med redan före antagandet av kommissionens Charleroi-beslut (31).

(110) Vidare hade hyran av utrymmen i terminal B enligt FBS inte inneburit att easyJet beviljats någon särskild fördel. Att easyJet hade tilldelats en hel terminal hade skett av ekonomiska och praktiska skäl, på grund av flygbolagets höga passagerarantal på Schönefeld. Den hyra som easyJet hade betalat motsvarade det normala marknadspriset och hade fastställts utifrån redan gällande hyror på Schönefeld. Att tilldela flygbolag olika terminalområden är normal praxis på tyska och internationella flygplatser. Dessutom hade det inte förekommit några reklamrättigheter som gett easyJet en fördel gentemot andra flygbolag eftersom easyJet – precis som alla andra flygbolag – hade erhållit brandingsrättigheter endast för det egna incheckningsområdet.

6. KOMMENTARER FRÅN TYSKLAND

6.1 Statlig inblandning

(111) Tyskland hävdade att FBS medel varken kontrollerades av staten eller att deras användning kunde tillskrivas staten. Enligt Tyskland finansierades de ifrågavarande incitamenten och rabatterna inte med offentliga medel, utan var ett resultat av verksamheten hos ett företag som verkat enligt privaträttens regler.

(112) Tyskland förklarade i detta sammanhang att FBS och dess dotterbolag, trots de offentliga aktieägarna, inte hade införlivats i den offentliga förvaltningen, utan medvetet underordnats principerna om konkurrens och den fria marknaden. Tyskland tillade att de statliga aktieägarna i FBS förväntade sig att företaget skulle gå med vinst.

6.2 Avtalet om kontroll och vinstöverflyttning (åtgärd 1)

(113) Tyskland hävdade att avtalet om kontroll och vinstöverflyttning inte innebar någon korssubventionering som utgjorde statligt stöd.

(114) Tyskland betonade att flygplatserna i Berlin var sammankopplade med varandra på ett sådant sätt att de enligt offentlig rätt och unionslagstiftningen (32) utgjorde ett enda flygplatssystem. Syftet med ett sådant flygplatssystem är att de olika flygplatserna behandlas som en enda flygplats med flera start- och landningsbanor. FBS och BFG bör således betraktas som ett enda företag. Tyskland påpekade att kommissionen själv har angett ett avtal om kontroll och vinstöverflyttning, en gemensam IT-infrastruktur, centraliserade nyckelfunktioner och enhetliga företagsplaner som kriterier för att klassificera enskilda företag inom en grupp som icke självständiga (33).

(115) Enligt Tyskland innebar vinstöverföringen ingen överföring av kostnader från Schönefeld till Tegel och Tempelhof. Överföringen påverkade inte heller flygplatsavgifterna på Tegel. De avgifter som tagits ut på de tre flygplatserna baserades på kostnaderna för respektive flygplats.

(116) Dessutom hävdade Tyskland att FBS, precis som alla andra privata företag, följde en strategisk plan för långsiktig vinst. Det viktigaste inslaget i denna plan var att skapa en gemensam flygplats för Berlin på den plats där Schönefeld låg.

6.3 Den rättsliga giltigheten hos 2004 års avgiftssystem

(117) Enligt Tyskland återspeglar kommissionens preliminära slutsats i beslutet att inleda förfarandet, enligt vilken ett avgiftssystem inte är giltigt om det inte utan förbehåll har godkänts av den behöriga regionala myndigheten (34), inte det rådande rättsläget i Tyskland på ett korrekt sätt. Den behöriga regionala myndighetens godkännande enligt § 43 a i Lufttrafiklicensstadgan (35) är inte en förutsättning för att avgiftssystemet ska vara giltigt. Enligt fast rättspraxis från Förbundsdomstolen (BGH) och de lägre domstolarna i Tyskland utgjorde flygplatsernas publicerade avgiftssystem ”standardvillkor” enligt tysk civilrätt (36). Detta skulle i så fall innebära att avgiftssystemen – oavsett om de har godkänts av den behöriga myndigheten eller ej – fungerade som avtalsvillkor som de flygbolag som använder flygplatsen erbjuds som standard (37).

(118) Enligt Tyskland hade Potsdams tingsrätt gjort en felbedömning i sin dom av den 20 oktober 2004, som kommissionen hade hänvisat till i skäl 22 i beslutet att inleda förfarandet (38). Dessutom hade domen överklagats. I detta sammanhang hade hovrätten i Brandenburg påpekat att det inte gick att hålla fast vid domen från tingsrätten i Potsdam. Tyskland förklarade att klagomålet hade återkallats i samband med en förlikning mellan parterna i tvisten under det inledande förfarandet. Domen från tingsrätten i Potsdam hade därför aldrig vunnit laga kraft och hade förlorat sin verkan då klagomålet återkallades, även om den inte uttryckligen hade upphävts. Tyskland påpekade att tingsrätten i Potsdam nu har ändrat sin tolkning av lagen och i ett efterföljande nästan identiskt fall avvisat en stämningsansökan angående avgiftssystemet för Schönefeld.

6.4 Individuella avtal som ingåtts mellan FBS och vissa flygbolag (åtgärderna 2 och 3)

(119) Tyskland förklarade att avgiftssystemet och de individuella avtalen med olika flygbolag på Schönefelds flygplats måste ses mot bakgrund av genomförandet av LCC-strategin.

(120) Tyskland hävdade att mot denna bakgrund hade flygplatserna i Berlin inte konkurrerat med varandra eftersom de utgjorde ett enda ”flygplatssystem”. Schönefeld hade fungerat som ett komplement för att avlasta Tegels flygplats som befann sig på gränsen för sin kapacitet. LCC-strategin var en legitim metod som man hade använt sig av för att indirekt kontrollera trafikbelastningen. Denna strategi hade inte lett till en minskning av antalet passagerare på Tegel. Snarare hade de båda flygplatserna kunnat öka sina passagerartal avsevärt under åren före inledandet av det formella granskningsförfarandet. Dessutom innebar det geografiska avståndet mellan flygplatserna i Berlin och flygplatserna i Leipzig, Dresden, Hamburg och Lübeck att dessa flygplatser inte på något sätt konkurrerade med varandra, särskilt när det gällde lågprisbolagens kostnadsmedvetna passagerare.

(121) Enligt Tyskland hade det varit viktigt för genomförandet av LCC-strategin att man lyckades locka till sig ett flygbolag som ankaranvändare som använde Schönefeld som bas. Detta var första steget mot att åstadkomma en stor trafikvolym på denna flygplats, vilket skulle göra Schönefeld mer attraktivt för andra flygbolag. Om samma villkor hade gällt för Schönefeld som för Tegel hade det varit omöjligt att locka till sig en sådan ankaranvändare, vilket de misslyckade försöken på 1990-talet att få flygbolagen att flytta från Tegel till Schönefeld vittnade om. För att kunna avleda trafiken och utnyttja kapaciteten på Schönefeld på ett effektivt sätt hade det varit nödvändigt att skapa incitament för flygtrafiken på Schönefelds flygplats. Genomförandet av LCC-strategin innebar att flygbolagen försågs med sådana incitament, bland annat ett avgiftssystem som innehöll mängdrabatter och andra ekonomiska incitament.

(122) För att begränsa Schönefelds förluster så snabbt som möjligt och uppnå en fördelaktig position på den då snabbt växande marknaden för lågprisbolag, hade det före ikraftträdandet av 2004 års avgiftssystem varit nödvändigt att upprätta individuella avtal med flera flygbolag för att genomföra LCC-strategin. I detta avseende anförde Tyskland att en officiell ändring av en flygplats avgiftssystem skulle ha inneburit en betydande administrativ börda och att en sådan ändring inte hade kunnat genomföras tillräckligt snabbt för att man skulle kunna börja med genomförandet av LCC-strategin så snart som möjligt, dvs. i slutet av 2003.

(123) Tyskland hävdade att FBS genom att vidta åtgärderna i fråga hade handlat som en privat investerare i en marknadsekonomi, eftersom FBS affärsbeslut var baserade på LCC-strategin och de enskilda avtalen hade ingåtts på grundval av en solid affärsplan som hade tagits fram av konsultföretaget. Tyskland hänvisade också till de utvärderingar som hade gjorts av de två revisionsbyråerna […] och […] som FBS hade beställt för att undersöka om LCC-strategin och de individuella avtalen var förenliga med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, vilket de var.

(124) Enligt Tyskland hade revisorerna kommit fram till att det kunde bevisas att en privat investerare i en marknadsekonomi skulle ha fattat samma beslut i en jämförbar situation, både när det gällde ledningsbeslutet om en strategisk omläggning och införandet av ett system med ekonomiska incitament. Beträffande 2003 års easyJet-avtal och de individuella avtal som anges i tabell 6 (förutom avtalet med V-Bird) hade […] beräknat respektive nettonuvärden (Net Present Value, NPV), och dessa var alla positiva. […] hade därför dragit slutsatsen att en privat investerare i en marknadsekonomi skulle ha agerat på exakt samma sätt som FBS. Ändå hade […] gett uttryck för tvivel, särskilt avseende den ursprungliga löptiden för 2003 års easyJet-avtal. […] hade beträffande denna avtalstid (tio år med möjlighet att förlänga avtalet med ytterligare tio år) uttryckt oro över att en försiktig investerare som ingick ett sådant avtal med all sannolikhet skulle ha tagit hänsyn till de effekter som ett framtida avtal skulle ha haft för den framtida driften av flygplatsen BER, som skulle öppna innan 2003 års easyJet-avtal hade löpt ut (39). Enligt […] skulle 2003 års easyJet-avtal ha kunnat ha en negativ inverkan på de avgifter som FBS kunde förhandla fram med andra flygbolag för användningen av BER, vilket hade haft konsekvenser för lönsamheten för den framtida flygplatsen. Tyskland förklarade emellertid att dessa farhågor avseende den från början planerade löptiden för 2003 års easyJet-avtal inte längre var relevanta eftersom detta avtal hade ändrats genom 2007 års easyJet-ändringsavtal. Ändringsavtalet innehöll en bestämmelse om att avtalet skulle upphöra att gälla då BER öppnades, vilket vid denna tidpunkt planerades ske 2011.

(125) Dessutom menade Tyskland i sina kommentarer till synpunkterna från andra berörda parter att vissa berörda parters synpunkter avseende 2004 års avgiftssystem och avseende de individuella avtalen med lågprisbolagen var felaktiga och satta ur sitt sammanhang. Tyskland underströk att avgiftssystemet för Schönefeld var avsett att främja etableringen av nya destinationer och var icke-diskriminerande, eftersom rabatterna gavs till alla flygbolag som lyckades locka passagerare i tillräckligt antal till Schönefeld eller etablera nya linjer eller öka turtätheten på flygplatsen.

6.5 2004 års easyJet-hyresavtal (åtgärd 4)

(126) Beträffande easyJets användning av terminal B påpekade Tyskland att easyJet endast hade hyrt en del (24 %) av det användbara utrymmet i terminal B. Att ett visst flygbolag får tillåtelse att använda kontorsutrymmen och incheckningsdisken inom ett visst område i en terminal var enligt Tyskland vanlig praxis på internationella flygplatser och innebar inte någon förmånsbehandling.

(127) När det gäller den exklusiva rätt som easyJet beviljats förklarade Tyskland att det med hänsyn till det stora antal passagerare som flög med easyJet av rent praktiska skäl inte var möjligt att låta andra flygbolag använda terminal B, eftersom kapaciteten för terminalen redan hade överskridits till följd av easyJets användning av terminalen.

(128) Tyskland hävdade vidare att även andra flygbolag hade beviljats exklusiv rätt att använda vissa terminalområden på Schönefelds flygplats. I synnerhet hade Lufthansagruppen (Condor, SunExpress och Germanwings) ursprungligen haft exklusiv rätt att använda terminal D då denna terminal byggdes 2004–2005.

(129) Dessutom ifrågasatte Tyskland synpunkter från vissa berörda parter angående åtgärd 4 och menade att de uppgifter om hyran som vissa av dessa parter hade angivit var felaktiga och ogrundade. Den hyra som easyJet betalade hade fastställts utifrån marknadshyran för Schönefeld. Tyskland hävdade att till skillnad från vad vissa berörda parter påstod kunde hyrorna på Schönefeld inte jämföras med dem på Tegel.

(130) När det gäller de eventuella fördelar som easyJet hade erhållit på grund av det särskilda bagagehanteringssystemet i terminal B uppgav Tyskland att detta system hade tillverkats av samma företag som tillverkat bagagehanteringssystemet i terminal A och att det därför hade utformats enligt samma tekniska normer. Integrationen av röntgenteknik gör emellertid anläggningen i terminal B mer komplex och medför en lägre teknisk kapacitet, längre transporttider för bagaget och en högre känslighet för störningar. Därför innebär bagagehanteringssystemet i terminal B att easyJet faktiskt får en nackdel jämfört med flygbolag som hanterar sina passagerare i terminal A. På grund av byggnadernas läge kunde dessutom bagage från terminal A transporteras mycket snabbare till det väntande flygplanet än bagage från terminal B. På så sätt uppstod ytterligare en nackdel för easyJet jämfört med flygbolag som höll till i terminal A.

(131) Tyskland menade att till skillnad från vad vissa berörda parter påstod hade bagagehanteringssystemet inte förnyats för easyJet. Röntgenanläggningen hade installerats av säkerhetsskäl 2003 i de redan befintliga bagagehanteringssystemen.

(132) Slutligen framförde Tyskland att terminal B hade tilldelats easyJet för bolagets passagerarhantering utifrån icke-diskriminerande och relevanta kriterier och att detta visserligen hade skett utan föregående anbudsinfordran, men att sådan inte krävdes vare sig enligt tysk rätt eller unionsrätten. När easyJet 2004 bestämde sig för att börja bedriva flygverksamhet på Schönefeld, stod det enligt Tyskland klart att detta flygbolag redan från början skulle stå för en betydande andel av den totala trafiken på flygplatsen. Faktum var att easyJet redan under 2004 hade stått för 30 % av den totala trafiken på Schönefeld. Det hade därför varit skäligt och ändamålsenligt att förlägga all easyJets trafik till en enda terminal, varvid terminal B på grund av sin lediga kapacitet ansågs vara den lämpligaste terminalen. Enligt Tyskland varken förnekades andra flygbolag tillgång till Schönefeld eller begränsades deras tillgång till flygplatsen, eftersom flygplatsens kapacitet var tillräcklig för alla potentiellt intresserade flygbolag.

7. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDERNA

(133) Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

(134) De kriterier som fastställs i artikel 107.1 är kumulativa. För att en åtgärd ska utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget måste därför samtliga följande fyra villkor vara uppfyllda. Det ekonomiska stödet — beviljas av staten eller ges med hjälp av statliga medel, — gynnar vissa företag eller viss produktion, — snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och — påverkar handeln mellan medlemsstater.

(135) I förevarande fall argumenterade Tyskland att FBS alltid hade agerat såsom en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av strävan efter lönsamhet skulle ha agerat i en liknande situation, vilket innebär att åtgärderna i fråga inte gett upphov till någon ekonomisk fördel som företaget inte skulle ha erhållit under normala marknadsförhållanden. Om detta faktiskt stämmer utgör de åtgärder som FBS har vidtagit inte statligt stöd.

7.1 Principen om en privat investerare i en marknadsekonomi – allmänna överväganden

(136) För att bedöma om ett visst avtal som ett offentligt företag ingått med en tredje part för leverans av varor eller tjänster har försett den tredje parten med en ekonomisk fördel, undersöker kommissionen om en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av vinstutsikter skulle ha vidtagit liknande åtgärder i en motsvarande situation. Beteendet hos ett offentligt företag – som FBS – bör jämföras med det hos en hypotetisk försiktig privat investerare i en marknadsekonomi när det gäller hur den privata investeraren själv skulle ha agerat vid ingåendet av avtalet i fråga med hänsyn till den information som finns tillgänglig vid tidpunkten i fråga och den förväntade utvecklingen då, utan hänsyn till efterföljande händelser.

(137) Den förväntade lönsamheten för det offentliga företaget i fråga är därför av central betydelse. Detta betyder inte nödvändigtvis att investeraren måste ingå ett avtal för att nå lönsamhet på kort sikt för att verksamheten inte ska omfatta statligt stöd. Som domstolen har fastställt kan beteendet hos en offentlig investerare jämföras med beteendet hos en privat investerare som styrs av långsiktiga vinstutsikter (40).

(138) I det aktuella ärendet har kommissionen först undersökt om den LCC-strategi som FBS följt sedan 2003 hade kunnat ge positiva resultat på medellång och lång sikt och om det av lönsamhetsskäl hade varit ändamålsenligt att stänga Schönefeld. Kommissionen har sedan undersökt varje åtgärd som har varit föremål för det formella granskningsförfarandet utifrån principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. Undersökningen visade att de granskade åtgärderna inte utgjorde statligt stöd.

7.2 Preliminär analys: Bedömning av de strategiska alternativen för FBS sett ur en privat investerare i en marknadsekonomis perspektiv

(139) I avsnitten 2, 3.1 och 3.2 beskrevs den ekonomiska situation som rådde då FBS drev Schönefelds flygplats i början av 1990-talet och under 2003.

(140) Som framgår av dessa avsnitt drev FBS även de andra flygplatserna i Berlin, dvs. Tempelhof och Tegel. Tempelhof ansågs, på grund av sina särskilda förhållanden och sitt läge inne i staden, redan från början inte vara någon lämplig utgångspunkt för en expansion. Tegel var en modern flygplats som på det hela taget var mer attraktiv än Schönefeld för såväl flygbolag som passagerare, eftersom den hade en modernare infrastruktur och låg närmare centrum. På 1990-talet utnyttjades Tegels kapacitet redan nästan fullt ut och flygplatsen kunde inte utvidgas nämnvärt för att förhindra kapacitetsbegränsningar på sikt. I motsats till detta var Schönefelds kapacitet långt ifrån uttömd och flygplatsen kunde utökas om så behövdes.

(141) En annan viktig faktor i sammanhanget var utsikten att skapa en enda flygplats för Berlin som skulle ersätta de befintliga flygplatserna och etableras i Schönefeld. Som framgår av skäl 14 formaliserades beslutet att genomföra ett sådant projekt genom konsensusbeslutet mellan den tyska federala regeringen och delstaterna Berlin och Brandenburg i maj 1996.

(142) Den tredje viktiga faktorn var det misslyckade försöket på 1990-talet att flytta en del av trafiken från Tegel till Schönefeld och det faktum att flygtrafiken på Schönefeld minskade stadigt mellan 2000 och 2003, efter en period av stagnation under andra hälften av 1990-talet. 2003 var de statliga organen tvungna att erkänna att privatiseringen av flygplatserna i Berlin hade misslyckats.

(143) Detta ledde 2003 till att myndigheterna och FBS undersökte vilka strategiska alternativ som fanns tillgängliga för FBS. Som framgår av ovanstående ifrågasattes vid den här tiden inte målet att skapa en enda ny flygplats för Berlin på platsen där Schönefeld låg och med hjälp av en del av den befintliga infrastrukturen på flygplatsen (41). Målet för FBS och de statliga organen var därför att hitta en optimal strategi för Schönefeld för perioden 2003 fram till det planerade öppnandet av BER 2011. Som redan framgått av skäl 28 gav man i detta sammanhang konsultföretaget i uppdrag att genomföra en studie (nedan kallad konsultföretagsstudien), i vilken en strategi för att skapa incitament för lågprisflygbolag (Low Cost Carrier, LCC) rekommenderades (LCC-strategin).

(144) Förutom LCC-strategin (alternativ 1) hade FBS även två andra alternativ att välja mellan, nämligen att fortsätta den strategi som tillämpades på Schönefeld vid den här tidpunkten (alternativ 2) eller att tillfälligt stänga Schönefeld fram till öppnandet av den nya flygplatsen BER (alternativ 3).

7.2.1 Jämförelse av alternativ 1 och 2

(145) Som kommer att visas nedan skulle det för en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av vinstutsikter på medellång till lång sikt och som agerar i FBS ställe ha varit ändamålsenligt att välja alternativ 1 i stället för alternativ 2.

Konsultföretagsstudien

(146) Som framgår av skälen 29 och 30 visade konsultföretaget att det av en rad olika strukturella skäl fanns potential för en betydande ökning av flygtrafiken i Berlin och att Berlin jämfört med andra huvudstadsflygplatser år 2003 fortfarande uppvisade stor potential för en etablering och tillväxt av LCC-trafik.

(147) Konsultföretaget gjorde en jämförelse mellan Berlin och andra storstäder avseende LCC-trafiken. Det visade sig att antalet LCC-turer per invånare i storstadsområdet i Berlin var betydligt lägre (0,011) än i andra europeiska städer såsom London (0,029), Bryssel (0,040), Köln (0,030) och Dublin (0,051). Jämförelsen visade också att den procentuella andelen LCC-turer av det totala antalet turer var mycket lägre i Berlin än i andra större europeiska städer. Utifrån dessa siffror kunde den procentuella andelen uppskattningsvis ökas från […] till minst […] och kanske till och med till […].

(148) Baserat på erfarenheter från andra större städer beräknade konsultföretaget att om åtgärder vidtogs för att bygga ut LCC-trafiken skulle två tredjedelar av den ökade LCC-trafiken kunna utgöras av ”nya” passagerare, dvs. passagerare som inte skulle flyga från Berlin om inget ytterligare LCC-utbud skapades genom de aktuella åtgärderna (42). Enligt konsultföretaget kunde man vänta sig att en del av dessa ”nya passagerare” skulle ”tas” från andra transportsätt såsom från tåg- eller busstrafiken.

(149) Utifrån dessa analyser fanns det enligt konsultföretagets prognos potential för ytterligare LCC-trafik på Schönefeld: mellan 600 000 och 900 000 nya passagerare per år på kort sikt, dvs. mellan 2003 och 2005, och 300 000 nya passagerare per år på medellång sikt, dvs. mellan 2005 och 2010. På grund av denna kraftiga ökning var det sannolikt att man på Schönefeld skulle kunna hantera mellan 3 miljoner och 4,2 miljoner fler passagerare än under 2003. Detta innebar att FBS kunde hoppas på att trafikvolymen på Schönefeld år 2010 skulle uppgå till mellan 4,7 miljoner och 5,9 miljoner passagerare (43).

(150) I anslutning till detta gjordes inom ramen för konsultföretagsstudien en detaljerad bedömning av möjligheten att genomdriva en strategi inriktad på lågprisbolag på Schönefeld, och eventuella hinder och faktorer som skulle kunna minska framgången för en sådan strategi identifierades.

(151) Man analyserade i detalj de operativa krav som lågprisbolagen ställer, vilka på olika sätt skiljer sig åt från de operativa krav som traditionella flygbolag har. I analysen utgick man från situationen på ett antal europeiska flygplatser som trafikeras av lågprisbolag. Av analysen framgick att lågprisbolagen framför allt väntar sig följande: — Korta marktider (25–30 minuter (44)) – viktigaste kravet. — Så få flygplatstjänster som möjligt när det gäller hantering av passagerare och bagage, men med en hög kvalitet på de tjänster som krävs. — ”Walk-boarding” (45) i stället för det dyrare alternativet med passagerarbryggor, med ett kort avstånd mellan terminalen och plattan. — Enkel och funktionell infrastruktur utan dyra IT-system samt intuitiv och enkel vägföring inne på flygplatsen. — Tillräckligt goda trafikförbindelser till flygplatsen. — Exklusiv tilldelning av passagerarbryggor, försäljnings- och incheckningsdiskar samt tillhandahållande av tillräckliga kontorsutrymmen för lågprisbolagen.

(152) Enligt konsultföretaget kunde Schönefeld på det stora hela leva upp till dessa krav. Ur operativ synvinkel var det särskilt möjligt att åstadkomma korta marktider på Schönefeld. Dessutom betonade konsultföretaget att flygplatsen hade utmärkta trafikförbindelser med buss, tåg och bil. Trots detta noterade man i studien olika relativt obetydliga luckor och svagheter när det gällde walk-boarding, exklusiv tilldelning av terminalområden och kontorsutrymmen, intuitiv vägorientering inne på flygplatsen och avstånden mellan terminalerna och plattorna. Delvis med hänvisning till hur man löst dessa problem på andra flygplatser som trafikerades av lågprisbolag rekommenderade konsultföretaget en rad relativt begränsade justeringar för att Schönefeld helt och fullt skulle uppfylla kraven från de lågprisbolag som var intresserade av att börja bedriva flygverksamhet på flygplatsen. Man menade att det inte skulle behövas några investeringar i infrastrukturen eller betydande ändringar av den befintliga infrastrukturen. När det gällde kravet på walk-boarding verkade det dessutom som om man inom bara några månader och till en låg kostnad skulle kunna komplettera den befintliga infrastrukturen med walk-boarding-gater.

(153) Vidare undersökte konsultföretaget det konkurrenstryck som LCC-verksamheten på Schönefeld skulle utsättas för om FBS valde att satsa på lågprisbolag. Konsultföretaget kom fram till att konkurrensen skulle vara begränsad, främst på grund av att de närmaste internationella flygplatser som kunde hantera större mängder LCC-trafik, till exempel Dresden, Leipzig eller Hannover, låg för långt bort för att utgöra något större potentiellt hot. Enligt konsultföretaget var detta en bekräftelse på att den betydande potential som fanns för LCC-trafik i Berlinområdet faktiskt skulle kunna realiseras på Schönefeld.

(154) Dessutom fastställde och analyserade konsultföretaget de olika alternativ som stod FBS till buds för att erbjuda lågprisbolagen attraktiva flygplatsavgifter. Denna aspekt ansågs vara en avgörande faktor för en eventuell LCC-strategi. I själva verket är det ett allmänt vedertaget faktum att lågprisbolag kräver låga flygplatsavgifter från flygplatsoperatörerna på grund av sin egen prispolitik gentemot passagerare, som är resultatet av en strategi inriktad på stora volymer och attraktiva priser. Eftersom lågprisbolag dessutom ofta snarare erbjuder så kallade point-to-point-anslutningar än så kallade hub-and-spoke-anslutningar har lågprisbolagen möjlighet att på ett mycket flexibelt och dynamiskt sätt etablera nya linjer, justera befintliga linjer eller öka eller minska turtätheten. Detta ger dem möjlighet att sätta större press på flygplatsoperatörerna för att erhålla så låga flygplatsavgifter som möjligt. Därmed stod det klart att LCC-strategin var dömd att misslyckas om Schönefelds avgiftssystem inte gjordes mer attraktivt.

(155) De alternativ som granskades och utvärderades av konsultföretaget var i) en allmän sänkning av flygplatsavgifterna, ii) mängdrabatter, iii) en resultatbaserad differentiering och iv) en kombination av de grundläggande alternativ som nämnts. Utifrån en juridisk analys och en ekonomisk utvärdering av dessa alternativ rekommenderades en metod som bestod av en kombination av en allmän minskning av flygplatsavgifterna, en volymrabatt för passageraravgifter och en differentiering av avgifterna beroende på vilka tjänster som erbjöds, där denna differentiering särskilt skulle innebära en befrielse från stationeringsavgifter vid marktider under 30 minuter. Bortsett från den allmänna sänkningen av flygplatsavgifterna var dessa åtgärder särskilt inriktade på lågprisbolag som flyttar till Schönefeld och inte på flygbolag som redan var etablerade på Schönefeld. Syftet med denna strategi var att locka till sig nya flygbolag utan att detta skulle leda till negativa effekter beträffande intäkterna från de flygbolag som redan bedrev verksamhet på Schönefeld.

(156) Slutligen fastställde och analyserade konsultföretaget flera möjliga åtgärder som skulle leda till ökade icke flygrelaterade intäkter – i synnerhet genom driften av restauranger och livsmedelskedjor, parkeringsanläggningar, skytteltrafik, reklamytor osv. När dessa rekommendationer gavs tog man hänsyn till mängden och sorten (46) ytterligare trafik som väntades till följd av den föreslagna LCC-strategin.

(157) I sin studie tillämpade konsultföretaget en tillförlitlig metodik och genomförde en detaljerad bedömning där alla relevanta faktorer beaktades. Särskilt noggrant utförd var den kvantitativa bedömningen av möjligheten till ytterligare LCC-trafik utifrån Berlinområdets särdrag och erfarenheter från stora ”benchmarkflygplatser”. Ändamålsenlig var även den undersökning som gjordes om i vilken utsträckning LCC-strategin skulle kunna hindras av konkurrerande flygplatser, och resultaten av denna analys är tydliga. Likaså hade undersökningen av kraven från lågprisbolag som eventuellt var intresserade av att börja bedriva verksamhet på Schönefeld, och identifieringen av åtgärder som kunde vidtas för att Schönefeld skulle uppfylla dessa krav fullt ut, genomförts på ett tillförlitligt sätt. Analysen är systematiskt utförd och mycket detaljerad. Detsamma gäller analysen av de olika tänkbara flygplatsavgiftssystem som skulle locka lågprisbolag till flygplatsen.

(158) Det bör också noteras att konsultföretaget i samband med studien utarbetade ett antal dokument för FBS, som utgjorde grunden för FBS beslut tillsammans med de handlingar som FBS självt utarbetat (inklusive en på förhand utarbetad finansieringsöversikt från den 5 september 2003 innehållande lönsamhetsprognoser). I tabell 8 ges en översikt över det ekonomiska resultat som man 2003 utgick från till följd av LCC-strategin respektive en strategi där FBS skulle fortsätta att fokusera på den traditionella trafiken (i studien från den andra experten, nedan kallad alternativ 1). För LCC-strategin räknade man med två scenarier, ett pessimistiskt scenario och ett realistiskt scenario, som skiljer sig åt beträffande mängden förväntad ytterligare LCC-trafik. Tabell 8 Ekonomiska konsekvenser av alternativ 1 och alternativ 2 i förhållande till den förväntade vinstmarginalen på Schönefeld under perioden 2003–2012 (i miljoner euro) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Vinstmarginal utan lågprisbolag (alternativ 1) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Vinstmarginal med lågprisbolag (alternativ 2 – nedan kallat pessimistiskt scenario) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Vinstmarginal med lågprisbolag (alternativ 3 – nedan kallat realistiskt scenario) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Källa: FBS finansieringsöversikt.

(159) För såväl det realistiska som det pessimistiska scenariet härrör ovanstående beräkningar från konsultföretagets prognoser över den ytterligare LCC-trafiken. Dessa beräkningar bekräftar snarast att LCC-strategin leder till en bättre ekonomisk situation än en kontrafaktisk situation där FBS fortsätter att förlita sig på traditionella flygbolag. I själva verket skulle FBS vid val av alternativ 1 tvingas räkna med betydande förluster fram till 2012, utan att ha någon direkt möjlighet att minska dessa förluster. Vid genomförandet av LCC-strategin skulle FBS däremot kunna räkna med en betydande och kontinuerlig minskning av förlusterna och enligt det realistiska scenariet skulle företaget kunna räkna med att återgå till ekonomisk lönsamhet under 2009.

(160) En försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av vinstutsikter på medellång till lång sikt skulle ha betraktat slutsatserna i konsultföretagsstudien tillsammans med FBS egna prognoser som en tillförlitlig grund för ett strategiskt beslut. För en sådan försiktig privat investerare i en marknadsekonomi skulle det således ha varit ändamålsenligt att välja alternativ 1 framför alternativ 2.

Studien utförd av den första experten

(161) Som redan nämnts hade FBS gett revisionsbyrån […] (nedan kallad den första experten) i uppgift att utföra en studie för att utsätta materialet som FBS hade grundat sitt beslut om LCC-strategin på för ett stresstest (nedan kallad studien utförd av den första experten). I studien, som blev färdig 2007, drog man slutsatsen att det, sett ur en privat investerare i en marknadsekonomis perspektiv, vore ändamålsenligt att introducera LCC-strategin och motsvarande avgiftssystem, dvs. 2004 års avgiftssystem. Som underlag för analysen använde den första experten ett antal dokument från 2003, i synnerhet en finansieringsöversikt som FBS hade upprättat för perioden 2004–2012, samt dokument som konsultföretaget hade upprättat i samband med den studie som man utförde för FBS.

(162) De slutsatser som den första experten drog stämmer överens med slutsatserna i konsultföretagsstudien. Trots att studien utförd av den första experten inte är relevant för kommissionens bedömning är den ändå ytterligare ett bevis på att det skulle ha varit ändamålsenligt för en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi att välja alternativ 1 framför alternativ 2.

Slutsats

(163) Mot bakgrund av ovanstående dras slutsatsen att det år 2003 skulle ha varit ändamålsenligt för en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av vinstutsikter på medellång till lång sikt och som agerar i FBS ställe att välja alternativ 1 framför alternativ 2.

7.2.2 Alternativ 3 i jämförelse med alternativ 1 och 2

(164) Som redan nämnts skulle det ha varit ett möjligt alternativ för FBS att stänga Schönefeld (alternativ 3) åtminstone fram till öppnandet av BER. FBS hade kunnat fatta detta beslut inte bara under 2003 (det år då FBS bestämde sig för att införa LCC-strategin), utan såväl före som efter denna tidpunkt. Av de dokument som finns att tillgå framgår att FBS tydligen aldrig allvarligt hade övervägt detta alternativ, åtminstone inte sedan man ingått avtalet om kontroll och vinstöverflyttning år 1992. Dessutom hade fördelarna med ett sådant alternativ inte analyserats i konsultföretagsstudien.

(165) För att bedöma om en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som styrs av vinstutsikter skulle ha funnit detta alternativ fördelaktigare än alternativ 1 och 2, är det viktigt att ta hänsyn till BER-projektet. Som framgår av skäl 14 tog planerna för att skapa en gemensam flygplats för Berlin sin början i januari 1992, och den 20 juni 1993 tillkännagavs att området söder om Schönefeld, liksom den befintliga flygplatsen, var en möjlig plats för upprättandet av infrastrukturen för den nya flygplatsen BER. Således var alternativet att bygga den nya flygplatsen för Berlin i Schönefeld redan 1992/1993 mer än bara en vag möjlighet. Denna möjlighet blev ett faktum i och med det konsensusbeslut som fattades av den federala regeringen och förbundsländerna Berlin och Brandenburg den 28 maj 1996 och har sedan dess aldrig ifrågasatts.

(166) Mot denna bakgrund skulle stängningen av Schönefeld ha medfört en rad väsentliga nackdelar för en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi. För det första bör det erinras om att Tegel sedan 1990-talet, i takt med att verksamheten på Tempelhof successivt upphörde, alltmer närmade sig gränsen för sin kapacitet, och som framgår av tabell 1 hade trafiken på Tegel dessutom ökat kraftigt sedan dess (47). Tegel skulle inte under några omständigheter kunna hantera all trafik i Berlinområdet. Schönefeld behövdes för att säkerställa tillräcklig flygplatskapacitet i Berlin, och en stängning av Schönefeld skulle ha gett upphov till en stor kapacitetsbrist. Faktum är att Schönefeld mellan 1991 och 2003 stod för mellan 13 % och 20 % av all passagerarflygtrafik i Berlin. Schönefeld behövdes i synnerhet under trafiktoppar, dvs. under perioder då man i Berlin behövde hantera ett stort antal charterflyg. Schönefeld var emellertid även oumbärlig för fraktflyg, eftersom Schönefeld, till skillnad från Tegel, innehar ett 24-timmarstillstånd och därmed även kan hantera nattflyg. Dessutom var det inte möjligt att bygga ut Tegel och Tempelhof för att undvika kapacitetsbegränsningar på längre sikt (48).

(167) Vidare hade Schönefeld betydande outnyttjad kapacitet och skulle därmed ha kunnat hantera ytterligare trafik. Som framgår av tabell 1 innebar Schönefelds existens att flygtrafiken i Berlin kunde öka betydligt med tiden, särskilt efter införandet av LCC-strategin år 2003. Faktum är att antalet passagerare i Berlin steg från 13,3 miljoner till 18,4 miljoner mellan 2003 och 2006 och att mer än 80 % av denna ökning fångades upp av Schönefeld. Därför skulle en stängning av Schönefeld inte bara ha inneburit att Berlin förlorade en stor del av sin befintliga trafik, utan också en stor del av sin tillväxtpotential.

(168) Utsikten att stängningen av en flygplats skulle kunna leda till kapacitetsbrist inom det område där flygplatsen är belägen och till en begränsning av möjligheten att öka flygtrafiken inom detta område skulle i sig inte nödvändigtvis avhålla en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi, som snarare styrs av vinstutsikter än offentliga politiska mål, från att stänga flygplatsen. I det aktuella fallet skulle emellertid stängningen av Schönefeld och de konsekvenser som denna stängning skulle ha för den totala kapaciteten hos flygplatsinfrastrukturen i Berlinområdet – och därmed för den totala flygtrafiken i området – i stor utsträckning ha påverkat flygtrafiken på den i framtiden enda flygplatsen i Berlinområdet, BER, under flygplatsens inledande verksamhetsskede. Om Schönefeld stängdes skulle BER ha startat sin verksamhet under mycket sämre affärsförhållanden, dvs. med mycket lägre trafik, än om verksamheten på Schönefeld fortskred. Detta faktum skulle ha avskräckt en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi som agerade i FBS ställe från att stänga Schönefeld, eftersom stängningen skulle ha påverkat företagets lönsamhet.

(169) Om Schönefeld skulle ha stängts före öppnandet av BER skulle FBS har varit tvunget att stå för all trafik på BER under den inledande perioden. Man skulle då ha behövt övertyga flygbolagen på Tegel att flytta sin verksamhet till den nya flygplatsen (snarare än att bara ställa in verksamheten). Dessutom skulle FBS ha tvingats övertyga flygbolag som inte flög till Berlin att börja flyga dit. En sådan situation skulle vara betydligt mindre fördelaktig än om Schönefeld fortfarande bedrev verksamhet när BER öppnades. Det senare scenariet skulle innebära att den nya flygplatsen skulle få en stor del av sin trafik under det inledande skedet på ett ”naturligt” sätt, via flygbolag som redan var verksamma på Schönefeld och via flygbolag som man från och med 2003 skulle locka till sig genom LCC-strategin.

(170) Dessutom skulle en stängning av Schönefeld ha haft långtgående administrativa konsekvenser för BER-projektet. Stängningen av Schönefeld skulle ha inneburit att flygplatsens drifttillstånd drogs in. Därmed skulle man ha behövt genomföra en helt ny planeringsprocess och skaffa ett helt nytt drifttillstånd för den nya flygplatsen. Om verksamheten