Särskild rapport nr 4/2000

om åtgärder för återhämtning i AVS-länder som förberedelse inför normalt utvecklingsbistånd, samt kommissionens svar

(artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2000/C 113/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

Sammanfattning

År 1993 infördes ett koncept för återhämtning i länder som drabbats av krig eller naturkatastrofer. Återhämtning bör utgöra övergångsskedet mellan humanitärt bistånd och normalt långvarigt utvecklingsbistånd. Dessa åtgärder, som planerades vara tillfälliga, blev så gott som permanenta, eftersom åtgärderna tog längre tid än väntat. I slutet av 1998 uppgick besluten inom samtliga program som finansierades genom Europeiska utvecklingsfonden och budgeten till 1065 miljoner ecu. Utbetalningarna uppgick endast till 486 miljoner ecu, vilket tyder på ett långsamt genomförande.

Trots att återhämtningsåtgärderna lett till vissa konkreta resultat känner man varken till den övergripande effekten eller effekten i de enskilda stödmottagande länderna, antingen på grund av att ingen omfattande information funnits tillgänglig om de resultat som uppnåtts eller för att åtgärdernas syften i många fall inte var tydligt definierade.

I allmänhet var programplaneringen inte ett resultat av någon noggrann undersökning av behoven av återhämtningsåtgärder eller möjligheterna till sådana. I ett flertal länder inleddes återhämtningsåtgärder vid en tidpunkt då villkoret om relativ stabilitet ännu inte hade uppfyllts. Till följd av detta kunde åtgärdernas hållbarhet inte garanteras. Åtgärderna var ofta en fortsättning på redan befintliga åtgärder för humanitärt bistånd. Trots att dylika åtgärder hade ett visst värde var det inte alltid klart i vilken utsträckning återhämtningsåtgärderna skilde sig från humanitärt bistånd.

Samordningen av återhämtningsprogram och återhämtningsåtgärder med andra stödgivare (medlemsstater, Förenta nationerna) begränsade sig i huvudsak till informationsutbyte. Trots att innehållet i en sådan samordning delvis ligger utanför kommissionens kontroll, borde den ha inrättat en striktare samordning mellan sina egna avdelningar.

Övervakningen och rapporteringen var otillräcklig. Under genomförandet av en åtgärd var det nästan omöjligt att följa framstegen med utgångspunkt i rapporteringen om verksamheten och utgifterna. Det var därför mycket svårt för delegationerna att aktivt ingripa i processen. Detta förvärrades av att delegationerna inte hade tillräckligt med personal för att klara av den ytterligare arbetsbörda som återhämtningsåtgärderna innebar.

Trots att den information som finns att tillgå är begränsad bör kommissionen genomföra en ingående bedömning av erfarenheterna av de genomförda återhämtningsåtgärderna för att besluta om och i vilken form återhämtningsprogrammen bör fortsättas.

Inledning

Historik

1. År 1993, i efterdyningarna av konflikterna i Etiopien, Eritrea, Moçambique, Angola och Somalia, skapades ett särskilt instrument för att bistå vid återhämtningen i dessa länder. I ett senare skede har även andra länder inkluderats i programmet (se punkt 16).

2. Återhämtning i samband med utvecklingsbistånd har definierats som stadiet mellan en katastrof- eller krissituation och en stabil situation där normalt planerat långsiktigt utvecklingsbistånd kan äga rum. Enligt kommissionen är ett program för återhämtning "en länk mellan humanitärt bistånd och återupptagandet av stödprogram för långvarig utveckling riktat till utvecklingsländer som håller på att återhämta sig från en kris eller krig eller vars ekonomi allvarligt påverkats av andra faktorer"(1).

3. Europeiska unionen genomförde även återhämtningsprogram före 1993 inom ramen för Lomékonventionen, men det var inte förrän 1993 som begreppet återhämtning gavs en egen ram, och 1994 avsatte man även medel för detta i den allmänna budgeten. Det nya begreppet etablerades inom vad som är känt som det särskilda initiativet för Afrika (SIA)(2).

4. Programmet inleddes den 25 maj 1993, datumet för rådets slutsatser, och fortsätter fortfarande. I en resolution av den 4 november 1993(3), godkände Europaparlamentet kommissionens meddelande i dess helhet. I slutet av december 1998, uppgick besluten för samtliga SIA-program till 1065 miljoner ecu (både Europeiska utvecklingsfonden (EUF) och budgeten). Till dags dato uppgår utbetalningarna endast till 486 miljoner ecu, vilket tyder på mycket långsamma framsteg jämfört med det förväntade snabba genomförandet. Den ekonomiska situationen sammanfattas i tabell I och II.

Tabell I

Beslut och utbetalningar från EUF och från budgeten per land

>Plats för tabell>

Tabell II

Beslut och utbetalningar från EUF och från budgeten under perioden 1993-1998

>Plats för tabell>

Revisionsrättens granskning

5. Granskningen genomfördes i syfte att undersöka, verifiera och bedöma

a) att det finns en klar strategi som utgör en sammanbindande länk mellan humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd och att även utnyttjandet av Europeiska unionens olika finansieringsmetoder är enhetligt,

b) att identifieringen av stödberättigade länder och åtgärder är motiverad och samordnas med andra biståndsgivare, i synnerhet med Europeiska unionens medlemsstater,

c) huruvida de förfaranden och system som införts av kommissionen och som skall garantera en systematisk och fortgående övervakning är effektiva och tillåter insyn,

d) att åtgärderna har genomförts inom en begränsad tidsperiod och redogjorts för på ett öppet sätt,

e) att resultaten är bestående, förbättrar den lokala ekonomin och institutionerna och bidrar till införandet av politisk och social stabilitet och på detta sätt lägger grunden för normalt utvecklingsbistånd.

6. Granskningen genomfördes inom de centrala avdelningarna i Bryssel och i ett flertal länder (Etiopien, Eritrea, Moçambique, Madagaskar, Zaire och Haiti). Ursprungligen koncentrerade sig revisionsrätten på de åtgärder som finansierades av Europeiska utvecklingsfonden. När det visade sig att en betydande del av återhämtningsåtgärderna i en del av AVS-staterna finansierades genom budgeten togs även dessa med i denna granskning.

Ramen

Konceptet

7. Konceptet återhämtning, som fastställs i kommissionens meddelande, utvecklades vidare av Europaparlamentet i en resolution av den 4 november 1993. I sina slutsatser av den 2 december 1993 gav rådet sitt samtycke till att återhämtningsprogrammet fortsattes. Kommissionen hade emellertid inte gjort någon sammanfattning i syfte att definiera en klar begreppsram för återhämtning.

8. Efter några års erfarenhet av återhämtningsprogrammet lade kommissionen fram ett dokument om sammanfogande av hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd (LRRD) som hörnstenen för SIA-begreppet(4). I detta dokument, som godkändes i rådets slutsatser av den 28 maj 1996, fastställde kommissionen förslag och rekommendationer om hur dessa kopplingar kunde förstärkas. Man rekommenderade ett pilotförsök tillsammans med intresserade medlemsstater för att förbereda allmänna riktlinjer för ett antal länder och regioner som var utsatta för ekonomiska risker och spänningar eller naturkatastrofer. Avsikten var att inrätta arbetsgrupper, s.k. task forces, både på central nivå inom kommissionen och lokalt i de berörda länderna, för de länder/regioner som valts ut för pilotskedet. Angola, Liberia, Haiti, Somalia och området kring de stora afrikanska sjöarna valdes ut i detta syfte.

9. Tills vidare har det varit svårt att fastställa de faktiska resultaten av dessa ansträngningar. Framför allt borde man naturligtvis ha fastställt sambandet mellan krisåtgärder som redan vidtagits av Europeiska gemenskapens kontor för humanitärt bistånd (ECHO) och återhämtning inom ramen för SIA, men vid granskningen framkom endast tre projekt i Somalia och några projekt i Haiti som hade inletts av ECHO och tagits över av SIA. Trots att det står klart att vissa arbetsgrupper har varit verksamma har kommissionen inte ännu lagt fram någon omfattande beskrivning eller dokumentering av resultaten.

Den rättsliga ramen

10. Såsom redan påpekats i revisionsrättens särskilda rapport om humanitärt bistånd(5) i samband med rådets förordning (EG) nr 1257/96 av den 20 juni 1996 om humanitärt bistånd(6) har ingen övergripande förordning antagits vare sig för humanitärt bistånd eller för stöd för återhämtning. Beslut och förfaranden har utformats med utgångspunkt från källan till de ekonomiska resurserna och kommissionens interna organisation och inte med utgångspunkt från åtgärdernas art.

11. Med utgångspunkt i de två dokument som utarbetades av kommissionen och rådet i maj 1993 (se punkt 3), finansierades åtgärder som förvaltades inom ramen för Lomékonventionen från EUF, även om detta skedde utan några särskilda riktlinjer för återhämtning. De åtgärder som finansierades med budgetmedel omfattades inledningsvis av befintliga förordningar, som inte uttryckligen behandlade återhämtning. Mycket senare utfärdades rådets förordning (EG) nr 2258/96 av den 22 november 1996 om återanpassnings- och återuppbyggnadsprojekt till förmån för utvecklingsländer(7) vilka finansierades genom den allmänna budgeten. Denna rad av olika finansieringskällor, var och en med sina särskilda regler om förvaltning och genomförande, ledde till att man inte kunde åstadkomma något enhetligt tillvägagångssätt inom budgeten och mellan den allmänna budgeten och EUF (se punkterna 42-46).

Ekonomiska resurser

12. De ekonomiska resurser som fastställdes av rådet i dess slutsatser av den 25 maj 1993 gav vid handen att minst 100 miljoner ecu av befintliga EUF-medel omedelbart borde ställas till förfogande. Detta belopp på 100 miljoner ecu förklarades sedan stå till förfogande från EUF under ett inledande planeringsskede med enskilda organisationer (se punkt 31). De förslag som de enskilda organisationerna därefter lade fram översteg betydligt 100 miljoner ecu. De flesta av de projekt som inte kunde tas med i denna första del finansierades emellertid i ett senare skede med befintliga medel (EUF eller den allmänna budgeten). Åtagandena totalt (EUF och budgeten) uppgick efter fem år till strax över 1000 miljoner ecu.

13. Trots att den ursprungliga avsikten var att medlemsstaterna skulle ställa särskilda medel till förfogande för programmet, omsattes detta aldrig i praktiken. I vissa SIA-länder har medlemsstaterna genomfört egna bilaterala återhämtningsprogram. Denna situation innebär ytterligare komplikationer i fråga om säkerställande av övergripande samordning, planering och genomförande av program på ett enhetligt sätt.

14. I samband med rådets beslut 1993 om de 100 miljoner ecu som ursprungligen ställdes till förfogande, fastställde man även att kommissionen utan dröjsmål borde bedöma vilka medel som behövdes. Ingen sådan bedömning gjordes emellertid. Icke desto mindre frigjordes ytterligare medel till belopp som inte kunde absorberas snabbt. Särskilt i Angola och Moçambique fattades beslut och ingicks avtal om många program och projekt till budgetar som var mycket högre än vad som var nödvändigt med beaktande av de planerade åtgärderna, antingen på grund av problem vid det faktiska genomförandet av vissa av åtgärderna eller på grund av dåliga kostnadsberäkningar. Det fanns en stark tendens hos de verkställande parterna att föreslå förlängningar och i vissa fall finansierades nya åtgärder från de återstående medlen i stället för att lägga ned program och projekt.

15. I fråga om de flesta länderna fanns det redan relativt stora summor inom EUF som kunde användas för återhämtningsåtgärder inom ramen för SIA. Det oaktat har kommissionen kontinuerligt bidragit med medel från den allmänna budgeten utan att först analysera om medlen inom EUF kunde utnyttjas (se tabell III). Till exempel i det nationella vägledande programmet för Eritrea avsattes 20 procent, dvs. 7 miljoner ecu, av EUF-medlen för återhämtningsändamål. I praktiken användes inga av dessa medel för detta syfte, utan ytterligare 12 miljoner ecu tilldelades från budgeten.

Tabell III

Ökning av budgetmedlen trots att NVP-medel fortfarande fanns att tillgå

>Plats för tabell>

Övergripande programplanering

Stödberättigande

16. I en bilaga till kommissionens förslag(8) räknar man upp tio länder som före maj 1993 sannolikt skulle bli berättigade till stöd från programmet (Somalia, Etiopien, Eritrea, Moçambique, Angola, Rwanda, Zaire, Liberia, Haiti och Sudan). De fem första av dessa inkluderades i första skedet av programmet, medan de därpå följande fyra inkluderades senare. Sudan har än så länge inte omfattats av programmet. Dessutom upptogs Madagaskar 1994, efter att landet allvarligt drabbats av en tornado, medan Uganda, Burundi, Malawi, Tanzania (flyktingar i området kring de stora afrikanska sjöarna), Sierra Leone och Namibia upptagits i programmet successivt.

17. För vart och ett av de tio länderna i bilagan gavs bakgrundsinformation i enlighet med vilken kommissionen framlade avgörande grundläggande information som skulle beaktas i samband med besluten om ländernas stödberättigande.

Kriterier

18. Kommissionen har uppställt följande kriterier för att ett land skall vara berättigat till stöd från SIA:

a) Myndigheterna måste inlämna en begäran.

b) Landet måste befinna sig i ekonomisk kris eller landets grundläggande infrastruktur måste vara kraftigt försämrad.

c) Fientligheterna eller oroligheterna måste ha upphört.

d) Myndigheterna måste vara villiga att inleda en ekonomisk och social övergång som iakttar demokratiska principer och mänskliga rättigheter och arbetar för en strukturell reform.

I enlighet med förslaget skall länder som får strukturomvandlingsstöd dessutom inte vara berättigade till stöd, eftersom det faktum att de mottar sådant ekonomiskt stöd ger vid handen att de redan framgångsrikt slutfört återhämtningsskedet.

19. Medan alla länder uppfyllde kriteriet "ekonomisk kris" uppfyllde många av dem inte ett eller flera av de övriga kriterierna. Många av dessa länder befann sig fortfarande i en katastrofsituation. Genomförandet av återhämtningsprogram i dylika lägen medför risk för betydande förseningar och till och med att åtgärderna misslyckas.

Somalia

20. För Somalia borde Addis Abeba-avtalet som ingicks mellan de huvudsakliga fraktionerna i mars 1993 ha jämnat vägen för en politisk uppgörelse. Återhämtningsinitiativet började genomföras omedelbart och har pågått sedan 1993, trots att man fortfarande efter sex år inte har nått någon politisk uppgörelse. Den rådande säkerhetssituationen har emellertid försvårat genomförandet av åtgärder och ingen verksamhet (förutom katastrofåtgärder) har kunnat genomföras i Mogadishu-området. Avsaknaden av en erkänd ledning i vissa klankontrollerade områden har lett till att det varit svårt att säkerställa insyn och ansvarsskyldighet och det är tvivelaktigt om de åtgärder som vidtagits är hållbara. Åtagandena inom SIA för Somalia uppgick vid utgången av 1998 till 95 miljoner ecu.

21. I november 1997 ledde en serie incidenter i mellersta Shebell-regionen i Somalia till att man beslutade att regionen inte längre skulle vara berättigad till återhämtningsåtgärder. De utlandsstationerade tjänstemännen lämnade området och alla investeringar i infrastruktur och förnödenheter (för vilket 440000 ecu redan hade utbetalats) avbröts. Fem projekt inom hälsovårdssektorn drogs tillfälligt in för perioden juni 1994 till mars 1998. Ett av projekten avbröts och den enskilda organisationen drog sig tillbaka slutgiltigt, eftersom det regionala "ministeriet" inte samarbetade på det sätt man hade väntat sig (322000 ecu hade utbetalats). I de övriga fyra fallen användes indragningen som taktik vid förhandlingarna med Somalia och vid förstärkande av de utomstående organens förhandlingspositioner(9).

Angola

22. Trots att man 1993 hoppades att nya förhandlingar skulle skapa en fredlig situation har omständigheterna för återhämtning i Angola varit fortsatt problematiska sedan dess och är fortfarande långt ifrån tillfredsställande. Alla program inom SIA, de gamla såväl som de nya (uppgående till cirka 150 miljoner ecu) har drabbats av kraftiga förseningar och indragningar. Istället för att gå över till SIA borde man ha fortsatt med humanitärt bistånd.

Demokratiska republiken Kongo (före detta Zaire)

23. Beträffande Demokratiska republiken Kongo konstaterades i kommissionens förslag att förvaltningen varit handlingsförlamad sedan 1990 och att landet befinner sig i upplösningstillstånd. Informationsmeddelandet(10) avslutas på följande sätt: "Innan en återhämtningsinsats kan inledas måste emellertid flera villkor uppfyllas och i synnerhet måste det föreligga en politisk kompromiss mellan presidenten och oppositionen så att demokratiseringsprocessen kan fortsätta och ett krisprogram för ekonomisk återhämtning kan inledas".

24. Trots detta beslutade kommissionen inleda åtgärder för Kongo som omfattar åtaganden på mer än 200 miljoner ecu. De omständigheter som revisionsrätten bekräftade vid sitt granskningsbesök i oktober 1996 talade definitivt inte för ett införande av SIA vid denna tidpunkt. I slutet av 1996 var man tvungen att avbryta all verksamhet i östra Kongo på grund av säkerhetsproblem. Även ett omfattande program som inletts 1996 måste överges i slutet av samma år när hela budgeten på 9 miljoner ecu för tekniskt bistånd hade utnyttjats utan att förberedelserna slutförts.

25. Omedelbart efter det att president Kabila övertog makten återinledde kommissionen de befintliga programmen vid en tidpunkt då det var fullständigt oklart om kriterier som hållbarhet och kostnadseffektivitet kunde uppfyllas.

26. Avsikten var att genom ett nytt program på 30 miljoner ecu stöda de kommande valen i Kongo efter maktövertagandet. När förslaget lades fram för EUF-kommittén i mars 1997 gav representanter för flera medlemsstater uttryck för tvivel och ifrågasatte det rådande demokratiseringsläget. Vid samma tidpunkt konstaterade kommissionen att det var nödvändigt att ha dessa medel tillgängliga för att vid behov omedelbart kunna ta dem i bruk. Eftersom det fortfarande råder krig är det osannolikt att valen kommer att hållas inom den närmaste framtiden. Det föreslagna programmets relevans och brådskande karaktär vid tidpunkten för EUF-kommitténs sammanträde måste ifrågasättas. Detta insågs senare av kommissionen och programmet avslutades i augusti 1999.

Rwanda/Liberia

27. För Rwanda, som beviljats 153 miljoner ecu, uppfylldes inte kriterierna för återhämtning, dvs. ett minimum av säkerhet kunde inte garanteras och det fanns ingen förvaltning som klarade av att genomföra åtgärderna.

28. Trots den svåra situationen i Liberia har de åtgärder som vidtagits av kommissionen efter 1994 varit relativt framgångsrika. Detta är till stor del ett resultat av mycket speciella organisatoriska åtgärder som vidtagits i huvudkvarteret och i Liberia för att förbereda och genomföra åtgärder. Genom att inrätta en stark sambandscentral i Bryssel och en annan i Liberia kunde man reagera snabbt i varje skede av fredsprocessen. Erfarenheterna från Liberia anses med rätta av kommissionen vara en modell för återhämtningsprogram.

Etiopien

29. I Etiopien hade ett enormt återuppbyggnadsprogram, stött av alla möjliga biståndsgivare, fungerat sedan 1991 inom ramen för katastrofbistånd. I sitt förslag konstaterade kommissionen att Etiopiens behov av återhämtning och återuppbyggnad därmed redan täcktes av detta program. Dessutom blev Etiopien 1992 berättigat till strukturanpassningsstöd. Trots ovannämnda faktorer fick Etiopien stöd från SIA till ett belopp på cirka 25 miljoner ecu.

Moçambique/Haiti

30. Moçambique borde inte ha haft rätt till stöd från SIA-programmen (över 170 miljoner ecu), eftersom landet fortfarande fick strukturanpassningsstöd. Trots att Haiti ursprungligen inte fick något strukturanpassningsstöd, började man få sådant 1995. Det oaktat har Haiti fortsatt att ta emot SIA-stöd alltsedan dess.

Iakttagelser angående programplaneringen

31. Nästan genast efter att rådet godkänt SIA (i mitten av juni 1993), höll kommissionen ett sammanträde med företrädare för europeiska enskilda organisationer för att informera dessa om initiativet och be dem komma med idéer och upplysningar angående enskilda länder. Efter detta hölls enskilda möten under första hälften av juli för de fem länder som ursprungligen valts (Angola, Moçambique, Somalia, Etiopien och Eritrea). Vid dessa möten deltog ett begränsat antal enskilda organisationer (som valts ut av kontaktkommittén för enskilda organisationer). Dessa skulle ange vilka sektorer som skulle prioriteras och ge en beskrivning av den övergripande situationen i landet samt fastställa en tidsfrist för inlämnande av programförslag. Dessutom utarbetades en promemoria angående processen. Denna promemoria hade formen av en förordning som fastställde riktlinjer för identifiering och inledande planering av program i de fem länderna. Promemorian innehöll ingenting om samordning med medlemsstaterna trots att en sådan samordning är av stor vikt, vilket konstaterades i rådets slutsatser från maj 1993.

32. Efter att de enskilda organisationerna hade berett projektbeskrivningarna och kommissionen mottagit dessa fick de enskilda organisationerna i uppgift att utse en eller två organisationer i varje land för att fungera som sambandscentraler för EG:s delegationer, regeringar och enskilda organisationer. Denna samordning förverkligades aldrig som planerat. I Moçambique begränsades den så kallade sambandscentralens uppgifter till att samla in förslag beträffande ett program. Utöver detta hade organisationen ingen uppgift. I fråga om de övriga länderna som revisionsrätten granskade fanns det inga indikationer på att någon samordning skulle ha utförts av en enskild organisation eller några handlingar som redogjorde för samordnande enskilda organisationers roll.

33. I Eritrea klagade de enskilda organisationerna över att de inte gavs tillräcklig tid att förbereda sina projekt på grund av kommissionens brådska att genomföra utbetalningarna. Vid utgången av 1993 ombad delegationen dem att sända in förslag till projekt inom mindre än en vecka.

34. Det hade varit till fördel om kommissionen hade utarbetat ett dokument för EUF-kommittén i vilket man skulle ha redogjort för det övergripande återhämtningsprogrammet för varje land. Sådana övergripande program har aldrig utarbetats. I stället har program eller projekt framlagts i enlighet med normal praxis, dvs. i form av enskilda finansieringsförslag eller, i fråga om projekt på upp till 2 miljoner ecu, i form av informationsmeddelanden.

35. Efter det ovan beskrivna inledande skedet fastställdes program och projekt både för de fem ursprungliga länderna och de nya länderna på ett mera oplanerat sätt. I vissa fall åtog Europeiska unionen sig en del av ett program som förberetts av en FN-organisation eller Världsbanken. I andra fall har inga dylika samordnade åtgärder genomförts. I ett fall hade landet självt lagt fram ett nationellt program för återhämtning för biståndsgivarna (Eritrea). Ursprungligen planerades att Europeiska unionen skulle delta i programmet, men denna idé övergavs. I Haiti genomfördes det sista skedet av fastställandet av åtgärder fem månader efter att finansieringsöverenskommelsen hade undertecknats.

36. I Moçambique undertecknades två avtal med FN:s flyktingkommissariat (UNHCR) vid en tidpunkt när man i själva verket borde ha lagt sista handen vid SIA-programmet. I betydande utsträckning kom man överens om och till och med inledde åtgärderna i avtal mellan UNHCR och ett antal enskilda organisationer och lokala moçambikiska myndigheter. Delegationen underrättades inte om dessa underentreprenadsavtal, vilket innebar att kommissionen godkände åtgärder utan någon egentlig bedömning. Alla åtgärder var krisåtgärder och berättigade som sådana inte till stöd från SIA. Samma problem med underentreprenadsavtal påpekades även i revisionsrättens särskilda rapport om återuppbyggnaden av f.d. Jugoslavien(11).

Samordning

Samordning av biståndsgivare

37. Samordningen av åtgärder som finansieras av biståndsgivare är av avgörande betydelse. Behovet av en strikt samordning av biståndsgivarna betonades både i kommissionens ursprungliga förslag och i rådets slutsatser. Det nämndes att samordningen även måste innefatta landets lokala myndigheter, alla biståndsgivare (medlemsstater, FN-organ o.a.) likväl som de verkställande parterna (enskilda organisationer nämns särskilt). Trots att kommissionen för alla länder som omfattades av granskningen konstaterade att samordningen iakttagits systematiskt och noggrant, har revisionsrätten funnit det svårt att verifiera detta. Detta beror på bristfällig dokumentation och det osystematiska sätt på vilket man följer upp och rapporterar om de flesta aspekterna av programmet (se även punkterna 102-107 om övervakning).

38. För Somalia inrättades ett organ för samordning av biståndet till Somalia (Somalia Aid Coordination Body [SACB]) i Nairobi år 1994. Under lång tid leddes detta organ av kommissionen. Biståndsgivarnas intresse har emellertid minskat sedan dess, på grund av att alla biståndsgivare verkar genom verkställande organ som har sina egna specifika metoder.

39. Till och med för de så kallade pilotländerna för EU:s samordning(12), där kommissionen har givits ansvaret för samordningen av sin egen och medlemsstaternas verksamhet, är dokumentationen bristfällig. I ett av dessa länder (Moçambique), klagade medlemsstaterna faktiskt över att samordningen varit långt ifrån effektiv. Revisionsrätten har även tidigare i sin särskilda rapport nr 2/97 om humanitärt bistånd kommenterat bristen på samordning med medlemsstaterna.

40. Samordningen inriktades huvudsakligen på informationsutbyte. Genuin samordning, såsom gemensamma insatser och förfaranden, utvärderingar, kontroller och övervakning genomförs aldrig. Under dessa omständigheter var det inte i något SIA-land möjligt att bedöma verkningarna av samtliga insatser som stöddes av biståndsgivare.

41. I vissa av de länder som stöds genom SIA innehade UNHCR en ledande roll under krisskedet och spelade även en dominerande roll en tid efter detta genom att samordna och samla in medel för återhämtningsåtgärder. Denna samordning omfattade inrättande av förvaltningsfonder i fall där andra biståndsgivare lämnade bidrag och överlämnade genomförande och rapportering till UNHCR. Det ingår inte i kommissionens praxis att överlämna ekonomiskt ansvar till någon annan, varför gemenskapen aldrig är med i någon förvaltningsfond. En dylik avsaknad av samordning kan inte motiveras.

Samordning inom kommissionen

42. För de flesta länderna och programmen skilde man inom de centrala avdelningarna i praktiken mellan ansvaret för planering, genomförande och övervakning, beroende på om verksamheten finansierades från budgeten eller från EUF. Ansvaret delades även för särskilda budgetposter inom den allmänna budgeten (dvs. samfinansiering och återhämtning) på ett sätt som återspeglade fördelningen av ansvaret för olika budgetposter inom organisationen. Även om information utbyttes mellan de olika avdelningarna skulle en starkare samordning ha varit motiverad. Även delegationerna saknar ibland information om viss verksamhet som finansieras genom s.k. samfinansiering, eftersom de centrala avdelningarna inte delegerat något förvaltningsansvar till dem.

43. I Haiti inrättades en enhet för teknisk förvaltning för EUF-projekt. Det fanns inga tekniska experter för denna budgetpost år 1995 och 1996 (åtagandena för dessa år uppgick till 12,8 miljoner ecu). Eftersom kontrollerna av dessa projekt på platsen var bristfälliga försökte även enhetschefen i mån av möjlighet följa vissa projekt. År 1997 inrättades en teknisk enhet som även omfattar utgifter från den allmänna budgeten.

44. Såsom nämns i kommissionens bedömning av Angola(13), fungerar GD VIII och ECHO mera som skilda biståndsgivare än som kompletterande enheter inom samma organisation.

45. Problemet med intern samordning eller avsaknad av enhetlighet beskrivs i en av kommissionen finansierad bedömning av återhämtningsåtgärder inom ramen för artikel 255 i Lomékonventionen (bistånd för flyktingar)(14). I rapporten fastställs att det inte finns något skäl till att olika tjänster inom EG behandlar återhämtningen separat. Den nuvarande situationen beror på att målsättningarna för strategin för säkerställande av livsmedelsförsörjningen, vissa ECHO-projekt, vissa poster i gemenskapsbudgeten och nämnda artikel 255 överlappar varandra. Delvis på grund av att parterna ofta är desamma påminner diskussionerna om tillvägagångssätt beträffande beslut i enlighet med artikel 255 om dem som förs beträffande andra finansieringsinstrument.

46. Tabellen nedan visar de finansiella instrument som utnyttjats för SIA-verksamhet sedan 1993 och visar på de olika kommissionsavdelningarnas och -tjänsternas problem med att samordna ansvaret.

Bristen på samordning inom kommissionens avdelningar, både allmänt taget och mera specifikt för Angola, har rapporterats tidigare i revisionsrättens särskilda rapport om humanitärt bistånd(15). Vid utgången av 1998 var ansvarsfördelningen inom den nyligen grundade gemensamma tjänsten för yttre förbindelser (SCR) ännu inte klar.

>Plats för tabell>

Personal

47. I en resolution av den 4 november 1993 tvivlade Europaparlamentet på att kommissionen var i stånd att administrera så omfattande program i så många länder utan någon ytterligare personal och med mycket snäva tidsfrister. Parlamentet betonade därför behovet av att ytterligare personal och experter skulle avdelas för att möjliggöra en ordentlig samordning av strategin och för att garantera åtgärdernas varaktighet. I verkligheten har kommissionen varken avdelat eller ens begärt någon ytterligare fast anställd personal. Behovet av ytterligare personal för SIA har tillfredsställts genom att man inrättat enheter för tekniskt bistånd med tekniska experter. Dessa har ofta gjort ett bra arbete, men utvidgningen av programmet och dess komplexitet hade rättfärdigat en tilldelning av särskilda resurser (även om dessa hade varit tillfälliga) inom kommissionen för att säkerställa enhetlighet och samordning vid planering, övervakning, bedömning och rapportering. Bristen på personal, särskilt på fältet, har nämnts av revisionsrätten tidigare, i dess årsrapport för 1997(16).

48. Situationen var särskilt dålig inom delegationen i Moçambique på grund av obesatta tjänster och en allmän brist på resurser, vilket gjorde det omöjligt att klara av alla fonder och projekt. Dessutom var administrationen av denna delegation i allmänhet dålig. Ansvarsfördelningen var inte tydlig och man gjorde ofta omfördelningar, vilket hämmade varje form av kontinuitet. Det var därför så gott som omöjligt att hitta dokument och på vederbörligt sätt redogöra för de åtgärder som genomförts.

Återkoppling till den budgetansvariga myndigheten

49. Det har funnits otillräckligt med information om hur man rapporterat till rådet om vilka framsteg som gjorts, både vad gäller åtgärder finansierade av EUF och sådana som finansieras med budgetmedel. I förordning (EG) nr 2258/96 krävs att årliga rapporter skall framläggas för budgetfinansierade åtgärder. Endast en sådan rapport har lagts fram, år 1997.

50. Denna rapport är emellertid inte utvärderande på det sätt som krävs i artikel 9 i förordningen. Rapporten innehåller för varje land endast en beskrivning och uppräkning av de åtgärder som vidtagits under föregående år och en kort sammanfattning av de åtgärder som föreslagits för följande år. Ingenting nämns om de erfarenheter som gjorts, nya insikter eller problem som man stött på, varken i de få bedömningar som gjorts av enskilda projekt eller de som utgår från kommissionens egen övervakning. Utöver denna rapport har kommissionen förberett en lista som sammanfattar alla beslut och utbetalningar från EUF och de särskilda budgetposterna för återhämtning. Denna lista omfattar emellertid inte all SIA:s återhämtningsverksamhet, men tar däremot med åtgärder som endast består av livsmedelsbistånd. Det funktionella syftet med dessa listor är oklart.

51. Europaparlamentet bad i sin resolution i november 1993 kommissionen inkomma med en rapport om genomförandet tillsammans med en bedömning av resultaten för varje land som mottar återanpassningsstöd. Detta gjordes inte på något systematiskt sätt. Den begärda rapporten borde ha lagts fram innan programmet utvidgades.

52. Den bedömning av resultaten som begärts kunde omöjligen göras utan information som erhållits genom noggrann övervakning. Det var emellertid nästan uteslutande tekniska experter eller de verkställande organen själva som hade hand om övervakningen.

53. Kommissionen bör kontrollera övervakningsförfarandet och dokumentera vad som har gjorts på delegationsnivå samtidigt som man håller de centrala avdelningarna informerade. I synnerhet, i ljuset av svagheterna och den ofta dåliga kvaliteten på övervakningen på gräsrotsnivå som genomförs av de verkställande organen (såsom dokumenteras i lägesrapporterna och de ekonomiska rapporterna), är kommissionens övervakning av avgörande betydelse. För de flesta länder som granskades fanns det emellertid ingen dokumentation tillgänglig angående den övervakning som genomförts av kommissionens personal och många projekt hade överhuvudtaget inte besökts av dem. Olyckligtvis hade inte ens kontrollerna eller granskningarna av de övervakningsrapporter de utarbetat dokumenterats. Detta innebär att det i allmänhet inte förekom någon regelbunden återkoppling inom kommissionens avdelningar angående de pågående SIA-programmen. Det bör dock tillstås att det i vissa fall, såsom i fråga om Somalia, Angola och Kongo ofta inte fanns några rapporter att tillgå, eftersom säkerhetsläget försvårade, och ibland till och med omöjliggjorde besök.

Genomförande av åtgärder

Inledning

54. Till följd av kommissionens meddelande från maj 1993 borde programmen kunna tas i bruk snabbt och ta maximalt två år att slutföra. De bör koncentrera sig på återställande av grundläggande infrastruktur snabbt och utan nya investeringar. I praktiken har man endast undantagsvis kunnat slutföra program inom två år. Oftast har programmen slutförts först efter fyra år eller mer. En orsak till det långsamma genomförandet är att planeringen av program och projekt (åtminstone till en början) inte gjordes ordentligt (se punkterna 55-63).

Planering och budgetering

55. Största delen av SIA-projekten hade förberetts och föreslagits av enskilda organisationer som var intresserade av att delta i återhämtningsprogrammen i de olika länderna. De relativt stora belopp som var disponibla och marknadsföringen av det nya konceptet gav redan från inledningen upphov till hundratals förslag för de då fem stödberättigade länderna.

56. Förslagen till projekt granskades av kommissionen, framför allt av delegationerna i de berörda länderna. Delegationerna diskuterade de enskilda organisationernas föreslagna åtgärder, orterna där de skulle genomföras och deras budgetar med de lokala myndigheterna. På grund av personalbrist var de flesta delegationerna och den lokala ledningen inte i stånd att sköta denna enorma uppgift på ett tillfredsställande sätt. Det tog även lång tid att rekrytera och installera tekniska experter för att handha bedömning och övervakning av program.

57. Under tiden fanns det en stor politisk press för att inleda program, varför många projektförslag godkändes mer eller mindre i den form de lades fram av de enskilda organisationerna, utan någon tillräcklig kritisk bedömning. De tekniska och finansiella specifikationerna för sådana projekt grundades ofta inte i tillräcklig utsträckning på rådande förhållanden ute på fältet. Detta har ofta lett till att man varit tvungen att ändra åtgärdernas karaktär, orterna för genomförande av dem, deras målgrupper och budgetar. Det förekom även tillfällen där projekt tidvis avbröts eller till och med stoppades helt. Några projekt inleddes överhuvudtaget inte, trots att man redan ingått avtal om dem.

58. Ett projekt för malariakontroll i Eritrea omfattade en budget för läkemedel till ett belopp på 125000 ecu. Efter att projektet inletts upptäckte man att Världshälsoorganisationen (WHO) inkluderat tillräckligt med läkemedel i sitt separata program. Trots att handlingarna inte innehöll någon begäran om att få använda nämnda 125000 ecu för något annat, utnyttjades cirka 80000 ecu i själva verket till andra syften. Ett annat projekt, också i Eritrea, syftade till återflyttning av flyktingar. Efter att avtalet till ett belopp på 1,7 miljoner ecu hade undertecknats, upptäcktes att det markområde som valts ut för återflyttningen redan var upptaget av andra. Vid denna tidpunkt hade man redan rekryterat utlandsstationerade tjänstemän och anskaffat en del fordon och annan utrustning. Man blev tvungen att avsluta projektet efter att 287000 ecu hade använts. Den enskilda organisationen har fortfarande en utestående fordran som återstår att reglera. I Kongo omfattade ett projekt som gällde den sociala infrastrukturen en betydande del som gällde landsbygdsåtgärder. När man senare fann att kemikalier för rening av vattentillgångarna i Kinshasa borde prioriteras återstod inga medel för landsbygdsåtgärder.

59. I Angola tilldelades stora summor enskilda organisationers projekt som inte hade någon klar målsättning. Detta gav de enskilda organisationerna en betydande autonomi och ändringar gjordes utan att detta förankrades hos delegationen eller utan att några ändringar gjordes i budgetarna. Ett projekt skars ned från att omfatta två kommuner till en på grund av säkerhetsproblem, varvid antalet mottagare minskade från 23000 till 8000 familjer. Trots att denna ändring rapporterades till delegationen gjordes inga ändringar i budgeten på 810000 ecu.

60. I Moçambique beslutades i augusti 1994 om ett belopp på 1,95 miljoner ecu för återflyttande av unga personer i tre provinser. Finansieringsöverenskommelsen undertecknades i juni 1995. Projektets syfte var att finna sysselsättning för arbetslösa unga. Till dags dato har inga specifika medel avsatts. Regeringen anser inte längre projektet vara aktuellt, men inga förslag till ominriktning av projektet har gjorts. Åtagandet borde dras tillbaka.

61. Trots att många enskilda organisationer gjorde ett tillfredsställande arbete, hade ett betydande antal av dem inte tillräckliga resurser eller tillräcklig erfarenhet inom de sektorer de skulle verka för att förbereda ordentliga förslag till projekt eller för att lätt kunna anställa den personal som behövdes, vare sig det var fråga om utlandsstationerade tjänstemän eller lokala experter. De var även ofta alltför inriktade på katastrofbistånd och hade liten erfarenhet av utveckling. Till följd av detta inleddes projekt med kvalitativa brister som grundade sig på felaktiga antaganden om deltagande på gräsrotsnivå och lokalförvaltningarnas förmåga att ta över verksamheten. Det är osannolikt att sådana projekt kommer att visa sig vara hållbara.

62. I andra fall var planeringen och bedömningen kvalitativt högtstående. Detta gällde ofta för de projekt som inte var så invecklade, såsom vattenposter med handpumpar som utgjorde en fortsättning på eller utvidgning av projekt som inletts/genomförts före SIA inom ramen för redan befintliga återhämtningsprogram och samfinansiering. Bedömningen efter halva tiden för Haiti beskrev urvalet av insatser som exemplariskt.

63. På grund av utnyttjandet av många enskilda organisationer, de många biståndsgivarna och bristen på samordning i alla länder var systemet för planering och lokalisering av projekt relativt splittrat och oenhetligt. Detta ledde till parallella strukturer för genomförande, inköpssystem och rapporteringssystem på nationell nivå. Dessutom var projekten ofta alltför splittrade för att få landsomfattande verkningar.

Stödmottagarnas deltagande

64. Stödmottagarnas deltagande i beslutsfattande och genomförande på lokal (gräsrots-)nivå är en förutsättning för de flesta biståndsprogram. Ett dylikt deltagande tar tid, och bör även få göra detta för att programmet skall ha en chans att lyckas och ge varaktiga resultat. Olyckligtvis har trycket för att utnyttja medel och producera snabba resultat, både från biståndsgivarens, medlemsstaternas och det stödmottagande landets sida varit så starkt att man ofta förbisett eller försummat dessa aspekter. I Etiopien och Eritrea har regeringen och de lokala myndigheterna deltagit både i genomförande- och övervakningsförfarandet i större utsträckning. Delegationerna har ibland ansett inblandning av regeringen vara alltför tidsödande.

65. Den allmänt erkända rollen för enskilda organisationer som arbetar i utvecklingsländer är att fungera som en underlättande faktor under genomförandet av projekt. Själva genomförandet bör i så stor utsträckning som möjligt ske på stödmottagarnas ansvar, vid behov med hjälp av lokala experter. Istället tog många enskilda organisationer själva på sig den genomförande rollen genom att i stor utsträckning utnyttja utlandsstationerade tjänstemän. Detta minskar sannolikheten för en framgångsrik överföring av kunskap och för att åtgärdernas verkningar skall bli varaktiga. Det har även lett till spänningar med lokala myndigheter, som vanligtvis förespråkar att så få utlandsstationerade tjänstemän som möjligt används. Problemet visar på motsättningarna mellan ett snabbt genomförande och åtgärdernas varaktighet.

66. I Haiti ombads vissa mottagare av stöd från jordbruksprojekt att delta i projekt vars slutliga syfte, förväntade resultat, förvaltningssystem och finansiella arrangemang de inte kände till. Invånarnas deltagande i beslutsfattande och mottagande/utvärdering av resultaten har inte fastställts och de enskilda organisationernas förslag är ofta alltför vaga på denna punkt(17).

67. Oberoende av vilka orsakerna till tillkortakommanden är kan dessa vanligtvis kompenseras av ordentlig övervakning och insikt som följs upp genom tillräckligt stöd eller avhjälpande åtgärder och bör anses utgöra en del av ansträngningarna för landets återhämtning. Lokalt deltagande i vilken form som helst bör därför anses vara en positiv faktor under förutsättning att det sker under iakttagande av öppenhet och ansvarstagande.

Varaktighet

68. De lokala myndigheternas deltagande bör från inledandet av ett projekt omfatta ett avtal om att dessa kommer att ta över strukturerna och ansvaret för säkerställande av verksamheten i skolor, kliniker osv. Detta ansvar bör fastställas i alla tillämpliga finansieringsöverenskommelser och avtal. Alltför ofta hade intyg om överlämnande inte utfärdats och den fortsatta finansieringen av infrastrukturerna var fortfarande ofta oklar när projekten avslutades. Till exempel i Moçambique godtog hälsovårdsministeriet inte strukturerna och ansvaret för deras verksamhet, eftersom man inte deltagit i planeringen av den. Det uppdagades att byggnader inte motsvarade nationella standarder och/eller att de inte var belägna där ministeriet hade velat. Till följd av detta, konstateras det i två bedömningsrapporter(18), lades flera kliniker och hälsovårdsstationer ned eller, om de fortsatte med sin verksamhet, motsvarade deras verksamhet inte standarderna.

69. Det är särskilt svårt att säkerställa varaktighet för innovativa projekt och områden där de enskilda organisationerna har liten eller ingen erfarenhet. Det har till exempel förekommit en trend att skapa kreditsystem och rörelsekapital inom så kallade inkomstskapande projekt, såsom jordbruk, kreatursskötsel, hantverk och annan tillverkning, av vilken målgrupperna inte har någon tidigare erfarenhet. System med fördelning av kostnader för mediciner, skolmateriel och lärarlöner samt även vattenavgifter för möjliggörande av underhåll är andra exempel där stödmottagarna ofta inte är vana att betala och har mycket begränsade resurser för att göra det. Dessa projekt har ofta misslyckats i större eller mindre grad, eller också måste det framgångsrika genomförandet av dem betvivlas. Projekt i vilka stödmottagarna själva deltagit från det inledande skedet av projektet har en större chans att lyckas, såsom var fallet i ett mikrohydrologiskt projekt i Madagaskar. I detta projekt deltog även lokala företag på ett framgångsrikt sätt.

70. Efter att slutförda projekt, såsom skolor och hälsovårdskliniker, övertas får personalen vanligtvis lön i enlighet med de befintliga systemen för statsanställda i vederbörande land. Enskilda organisationer och övriga verkställande parter betalar alltid löner till lokalanställda som är högre än de som erbjuds av de nationella myndigheterna. Detta gör det svårt att hålla kvar personalen efter att de lokala myndigheterna övertar projektet. Antingen hittar personalen ett nytt jobb, t.ex. inom en internationell organisation eller den privata sektorn, eller också stannar de kvar men tappar motivationen.

71. I Angola var månadslönen 1000 US-dollar för en sekreterare som arbetade för en enskild organisation och 300 US-dollar för en chaufför. Samtidigt tjänade en läkare som arbetade för hälsovårdsministeriet 10-20 US-dollar. De löner som erbjöds i kontrakt som finansierades inom SIA var fullständigt oförenliga med de lokala förhållandena och kunde inte upprätthållas när regeringen tog över projekten.

72. Sådana situationer kan delvis förklaras genom avsaknad av eller brist på personal. Detta ledde inte bara till att anställningen av experter till enskilda organisationer blev en utdragen process, till följd av konkurrens mellan enskilda organisationer blev man dessutom tvungen att erbjuda höga löner (mer eller mindre samma som de som erbjöds "kommersiella" tekniska experter) och inte ens då fanns det alltid personer med tillräcklig erfarenhet och kvalifikationer tillgängliga för uppgifterna. Ibland lämnade anställda landet innan kontraktet hade gått ut eller förlängde inte sina kontrakt på grund av svårigheter att klara av de lokala arbetsförhållandena.

73. I Haiti har varken staten eller föräldrarna de medel som krävs för att upprätthålla skolor. Inte heller finns det något system som garanterar betalningen av avgifter för dricksvatten(19). Under sådana omständigheter är investeringens varaktighet fullständigt beroende av kontinuerlig utomstående finansiering.

Genomförande av program och resultat

74. Revisionsrätten medger att det gjorts framsteg inom programmen i de enskilda länderna i form av inrättande/upprustning av skolor, hälsovårdsinrättningar, vattenposter, bevattningssystem osv. som var funktionsdugliga och utnyttjades väl av målgrupperna. Exempel på lyckade insatser ges även i olika bedömningsrapporter.

75. På grund av otillräcklig rapportering (se punkterna 88-99) är den information som finns att tillgå om de övergripande resultaten av åtgärderna och informationen om i vilken utsträckning målsättningarna uppnåtts inte tillräcklig. Det uppdagades emellertid i ett flertal fall att projekt genomförts dåligt och att vissa av dem inte alls var kostnadseffektiva.

76. Såsom konstateras i kommissionens förslag och rådets slutsatser var SIA-initiativets omedelbara syften att återanpassa de sociala sektorerna och att (åter)inleda livsmedels- och inkomstgenererande verksamhet så snabbt som möjligt medan man jämnade vägen för varaktig långsiktig utveckling.

77. Inledningen av flera projekt försenades kraftigt eftersom det tog lång tid att distribuera de medel som ursprungligen ställts till förfogande. De långdragna förfarandena inom kommissionen för att överföra medlen till de verkställande organen tvingade dem att skjuta upp genomförandet med flera månader efter att avtalen hade undertecknats. Även senare utbetalningar var ofta försenade. I ett fåtal fall utnyttjade de enskilda organisationerna sina egna medel för att inleda eller fortsätta åtgärderna.

78. Långa förseningar orsakades även av att de lokala myndigheterna var tvungna att godkänna ofta oklara och kvalitetsmässigt bristfälliga ekonomiska rapporter från enskilda organisationer och andra organ.

79. I Somalia var kostnaderna för det tekniska biståndet inom det första återhämtningsprogrammet mycket högt. Omkring 9 miljoner ecu av det totala beloppet på 38 miljoner ecu användes till tekniskt bistånd och rådgivning (undersökningar). Om transportkostnader (flygkostnader: 1,1 miljoner ecu), administrationskostnader och andra allmänna omkostnader i alla projekt läggs till det tekniska biståndet har inte mer än hälften av den totala budgeten använts för tjänster eller bygg- och anläggningsarbeten som direkt gagnar stödmottagarna.

80. Administrationskostnader kan tas med om detta är motiverat, men inte till schablonbelopp, vilket kommissionen i själva verket i många fall godtog. I Moçambique var det snarare regel än undantag att ett schablonbelopp på 6 % i administrationskostnader lades till alla andra budgetposter. Trots att det tydligt angavs i riktlinjerna hur administrationskostnader skulle behandlas (se punkt 31), ignorerades detta totalt av dess delegation.

81. Ursprungligen fastställdes att endast befintliga strukturer bör återanpassas och att inga nya investeringar bör göras. Eftersom man ansåg att denna begränsning, som införts för att främja ett snabbt genomförande, motverkade sitt eget syfte, gjordes dylika investeringar det oaktat i form av nya vatteninstallationer, skolor och hälsovårdsinrättningar i de flesta av de berörda länderna. Förbudet mot nya investeringar (förutom för anskaffning av byggnader) togs därför inte med i förordning (EG) nr 2258/96.

82. För att undvika högre byggnads- och underhållskostnader bör utrustningens och byggnadernas standard inte vara överdrivet hög jämfört med normal standard i landet. I Moçambique klagade regeringen över alltför höga byggnadskostnader för kliniker och vattenpumpar i ett projekt som bedömts av oberoende konsulter. De sade att dessa kostade så mycket att de skulle bli svåra att underhålla och ersätta när de hade slitits ut. I Haiti, å andra sidan, utnyttjade man lokala företag för alla avtal om vägbyggen, vilket ledde till ett gott resultat.

83. I Somalia stöddes nya strukturer som skulle skapa inkomster (t.ex. importavgifter). Den viktigaste av dessa var hamnen i Berbera. Trots att kommissionen stödde införandet av system för finansiell kontroll återstår fortfarande tvivel angående insyn och ansvarsskyldighet. Kommissionen borde ha varit försiktigare innan man åtog sig inkomstskapande projekt under de rådande förhållandena eftersom Somaliland, där hamnen är belägen, inte erkänts internationellt som en oberoende stat.

Förenklade förfaranden

84. Avsikten var att förenklade förfaranden skulle användas vid ingående av avtal. Liknande förfaranden används av kommissionen för katastrofbistånd. Till följd av detta användes ofta avtal genom privat överenskommelse, trots att detta inte var tillräckligt för att säkerställa det snabba genomförande som krävdes. Istället klagade både verkställande organ och lokala myndigheter ofta över vad de ansåg vara utdragna och byråkratiska kommissionsförfaranden. Detta gällde i synnerhet anbuds- och upphandlingsförfaranden, för vilka det tog lång tid att få godkännande från Bryssel.

85. Ett projekt i Moçambique gällde upprustning av vägar till ett belopp på 30 miljoner ecu och utgjorde en del av ett större program för upprustning av vägar som finansierades av flera biståndsgivare. Vid tidpunkten för granskningsbesöket i oktober 1996 hade nästan tre år förflutit sedan finansieringsöverenskommelsen undertecknades och de flesta andra vägar som finansierats med biståndsmedel hade redan färdigställts. Vid denna tid hade entreprenörerna för projektet i fråga precis inlett sitt arbete. Flera orsaker till denna kraftiga försening nämndes, såsom bristfälliga mängdförteckningar och otillräckliga kunskaper om EUF:s förfaranden både hos den konsult som användes och inom ministeriets ansvariga avdelning. Dessa problem ledde till att anbud diskvalificerades av administrativa skäl. Slutligen utvärderades anbuden i Bryssel, vilket inte bidrog till att öka hastigheten. Projektet fortsatte att uppvisa problem även efter att det inletts och i slutet av december 1998, fem år efter att man fattat beslut om projektet, hade det fortfarande inte avslutats (endast 20,4 miljoner ecu av de 25,7 miljoner ecu för vilka avtal hade ingåtts hade utbetalats). Under tiden var man tvungen att genomföra brådskande reparationer av samma vägar.

86. I Angola ingick man avtal om tekniskt bistånd i mars 1995. Avtalet gällde övervakning av ett program för återhämtning inom hälsovården till ett belopp på 15 miljoner ecu som man hade fattat beslut om redan 1993. Ingen egentlig verksamhet inleddes förrän efter juni 1995. Programmet har genomförts extremt långsamt (åtaganden hade ingåtts för 50 procent av anslagen i slutet av 1998 och 25 procent hade utbetalats efter cirka fyra år). Kommissionen skyllde på den nationella utanordnaren som angavs som en av orsakerna till de långsamma framstegen, dvs. att det tagit lång tid att behandla förslag till projekt och erhålla godkännande för rapporter/utbetalningar beträffande de enskilda organisationerna. Samtidigt iakttog revisionsrätten att cirka 1 miljon ecu hade använts inom ett särskilt program i form av tekniskt bistånd till den nationella utanordnaren. Det ser ut som om resultatet av dessa ansträngningar var dåligt och inte baserat på en sund bedömning av stödets genomförbarhet.

Särskilda bankkonton

87. I avtalen krävdes vanligtvis att medel från kommissionen skulle deponeras på ett särskilt bankkonto och att räntorna skulle redovisas skilt för sig. I avtalen krävdes även att de enskilda organisationerna skulle komma överens om hur räntorna skulle användas; antingen till samma projekt eller återbetalas till kommissionen. I de flesta fall iakttogs dessa bestämmelser inte och det är inte känt hur stora räntebeloppen varit, eftersom kommissionen inte övervakat detta i detalj. Det kan emellertid vara fråga om betydande belopp. Till exempel inom ett projekt på 12 miljoner ecu i Moçambique undertecknades cirka 20 avtal med enskilda organisationer. Räntorna redovisades inte separat i någon av de berörda ekonomiska rapporterna, vilket delegationen försummade att lägga märke till.

Rapportering

Krav

88. I allmänhet specificerades eller fastställdes inte kraven på verkställande organs rapportering på förhand eller vid inledandet av initiativet. Detta trots de särskilda kraven på rapportering på alla nivåer som nämndes i kommissionens förslag och rådets slutsatser från maj 1993.

89. Detta misstag orsakade många problem under förfarandet. I de fall där enheter för tekniskt stöd successivt inrättades etablerades förfaranden för de verkställande parternas rapportering i ett senare skede. Men sådana enheter inrättades inte i alla länder eller för alla SIA-program i ett visst land. I de flesta av dessa fall var delegationerna i allmänhet tvungna att med eller utan stöd från de centrala avdelningarna bestämma i vilken form rapporteringen skulle ske.

90. Rapporteringen för projekt som finansierades från EUF eller budgetposterna för livsmedelsbistånd, samfinansiering o.a. ankom på olika enheter vid kommissionen, vilket ledde till olika format, både i fråga om innehåll och frekvens. Detta kan vara en förklaring till varför det fram till dags dato inte har funnits någon övergripande rapportering om övervakningen beträffande SIA - varken för alla SIA-åtgärder eller för ett enskilt land.

91. I brist på exakta krav använde de enskilda organisationerna antingen sina egna etablerade format, som mycket väl kan ha godkänts för tidigare katastrofbiståndsprojekt som finansierats från EUF och/eller den allmänna budgeten, eller också försökte de iaktta det format som använts vid förslagsförfarandet. Eftersom rapporteringskraven varierade mellan olika finansieringsinstrument (SIA, livsmedelsbistånd, enskilda organisationers övriga åtgärder), hade vissa enskilda organisationer flera än ett format att följa. Detta försvårade även den nationella utanordnarens uppgift, eftersom han skulle godkänna rapporterna beträffande EUF-finansierade projekt innan ytterligare utbetalningar kunde göras.

92. I vissa fall krävde kommissionen att originalfakturor och andra verifikationer skulle bifogas rapporterna, ibland i original och ibland som kopior. I andra fall behövde verifikationerna inte bifogas. Ibland ändrade man på dessa krav under avtalets giltighetstid. De varierande kraven har skapat förvirring och onödigt administrativt arbete, både hos de verkställande parterna och inom kommissionen.

Motstridiga bestämmelser

93. I Moçambique påstod FN:s flyktingkommissariat och vissa enskilda organisationer att deras egna interna bestämmelser om revision och bevarande av originalfakturor och andra verifikationer hindrade dem från att iaktta kommissionens krav. De försök som gjordes för att lösa dessa problem fullföljdes inte.

94. Vad gäller FN:s flyktingkommissariat i Moçambique användes samma avtalsformat som för avtal genom privat överenskommelse med enskilda organisationer. FN:s flyktingkommissariat rapporterade inte till delegationen, såsom krävdes i avtalet, eftersom deras egna avtal med underentreprenörerna inte hade utformats i enlighet med detta och de redovisningsförfaranden som användes av FN:s flyktingkommissariat inte var kompatibla med avtalsvillkoren. Rapporterna från FN:s flyktingkommissariat visade på stora skillnader mellan de budgetar (totalt 3 miljoner ecu) och åtgärder som man kommit överens om mellan FN:s flyktingkommissariat och kommissionen och det faktiska resultatet, men ändå inhämtade varken FN:s flyktingkommissariat eller de verkställande organen någonsin kommissionens godkännande. Problemet berodde till en del på att vissa enskilda organisationer hade blandat medel från unionen med medel från FN:s flyktingkommissariat och andra biståndsgivare och/eller egna medel i samma projekt. I mitten av 1998, när den slutliga utbetalningen gjordes, hade de fortfarande inte besvarat ett antal frågor. Under rådande förhållanden finns det en brist på insyn i både de finansiella och de administrativa förfarandena med anknytning till dessa avtal, såsom

a) finansiell övervakning och övervakning av genomförandet från både FN:s flyktingkommissariats och delegationens sida,

b) rapportering till delegationen och den nationella utanordnaren,

c) det slutliga godkännandet och den nationella utanordnarens och delegationens godkännande av utbetalningar.

Samma problem med FN:s flyktingkommissariat vad gäller ingående av avtal, underentreprenad, rapportering och övervakning nämndes i revisionsrättens särskilda rapport om återuppbyggnad av f.d. Jugoslavien(20).

95. Även förfarandena för godkännande av avtal och utbetalningar varierar, eftersom man utnyttjade finansiering både från EUF och budgeten. Detta har påverkat insynen för det stödmottagande landet i negativ riktning, eftersom den nationella utanordnarens deltagande i dessa förfaranden inte är obligatoriskt för åtgärder som finansieras från budgeten. Ibland, men inte alltid, gavs den nationella utanordnaren all information i alla fall.

Rapporteringstidpunkt

96. Rapporterna inkom sällan inom utsatt tid och man var ofta tvungen att sända ut påminnelser för att erhålla dem. När det gällde återhämtningsåtgärder som finansierades genom livsmedelsbistånd och samfinansieringsarrangemang var rapporteringen emellertid ännu sämre, både när det gällde ekonomiska rapporter och lägesrapporter. De handlingar som revisionsrätten granskade för dessa instrument beträffande vissa av länderna innehöll inga sådana rapporter och ofta inte ens några tecken på att påminnelser skulle ha sänts ut.

97. Avsikten var att en åtgärd i Angola skulle slutföras i mars 1996. Den enskilda organisationen lade fram en slutrapport först i oktober 1996, men den godkändes inte. Den korrigerade rapporten lämnades inte in förrän i mars 1997, sex månader senare. Den slutliga utbetalningen gjordes därefter under andra halvåret 1997.

98. Kommissionen beslutade finansiera ett vattenförsörjningsprojekt (750000 ecu) i juli 1994. Den första rapporten framlades i december 1995 efter att tidsfristen redan hade förlängts. En ytterligare förlängning på sex månader begärdes och godkändes i april 1996. Den andra rapporten framlades i juli 1996 och slutrapporten i mars 1997. Den ekonomiska rapporten godkändes inte och returnerades. Ett år senare (dvs. i mars 1998), hade den reviderade rapporten fortfarande inte framlagts.

99. I vissa länder var de nationella eller lokala myndigheterna direkt inblandade i genomförandet, antingen på egen hand eller i samarbete med enskilda organisationer. I enlighet med detta mottogs medel av dem eller kanaliserades genom dem. Det är naturligtvis lika viktigt att principerna om insyn och ansvarsskyldighet iakttas i dessa fall. I dessa länder har det ofta tagit längre tid och krävts större ansträngningar av delegationen att få rapporterna, om de överhuvudtaget fått dem.

Granskningar

100. I ett fåtal fall där oegentligheter misstänktes förekomma genomfördes granskningar av externa revisorer och fallen överlämnades till UCLAF år 1996. Dessa fall var fortfarande under behandling i slutet av 1998. Ett av fallen gällde en enskild organisation som undertecknade ett avtal med kommissionen år 1994. Efter den första delbetalningen på 183000 ecu försvann "ägaren" innan någon verksamhet hade inletts. Avtalet är fortfarande oavslutat i räkenskaperna, men revisionsrätten är inte medveten om att några åtgärder på senare tid skulle ha vidtagits för att återkräva det belopp som ansökts om och utbetalats. I övrigt har mycket få granskningar gjorts, trots att regelbundna granskningar ansågs vara viktiga redan när SIA inleddes och bestämmelser om detta togs med i förordning (EG) nr 2258/96. Inga övergripande uppgifter kunde tas fram inom kommissionen angående dess egna granskningar av SIA-programmen. Om enskilda organisationers och andra verkställande organs granskningar vet man ännu mindre. I ett fall nämnde den verkställande enskilda organisationen i en rapport att den själv hade genomfört en granskning. Delegationen i fråga hade inte begärt att få rapporten och kunde inte inkomma med en kopia när revisionsrätten begärde det. Det skulle hur som helst ha varit i enlighet med normala sunda ekonomiska förfaranden att rutinmässigt genomföra granskningar inom vart och ett eller de flesta av programmen.

101. Det förekom även ett fåtal fall i Eritrea och Somalia där en samarbetande enskild organisation eller delegationen hade konstaterat att medel inte använts för avsedda ändamål. Även om man måste beakta att det var svårt att följa upp ärendet, bör man försöka få ett tillräckligt underlag för att klargöra dessa fall.

Övervakning

102. Huvudansvaret för övervakningen av programmen vilar hos kommissionen, i vanliga fall delegationerna.

103. Delegationerna var ursprungligen inte förberedda eller utrustade för att övervaka åtgärder inom SIA. Förfaranden för övervakning utvecklades gradvis i SIA-länderna först efter att programmen inletts. Eftersom kommissionen inte hade tillräckligt med personal genomfördes övervakningen av tekniska experter, för det mesta inom särskilda enheter för tekniskt bistånd, med ibland integrerade i delegationen. I Angola klagade de enskilda organisationerna över att de inte haft besök från delegationen under de 18 månader som förflutit sedan verksamheten inletts.

104. Kommissionen har för det mesta inte krävt någon rutinmässig uppföljning av projekt i efterhand. Undantaget utgörs av Eritrea, där alla avtal med enskilda organisationer innehåller en bestämmelse om att den enskilda organisationen skall lägga fram en "operativ rapport" för kommissionen inom ett eller två år.

105. I Somalia har övervakningen genomförts av de tekniska experterna inom Somalia-enheten vid delegationen i Nairobi. Deras rapporter kan knappast anses vara egentliga övervakningsrapporter. Inga hänvisningar görs till projektens särskilda syften. I rapporterna nämns endast kortfattat de problem som diskuterats eller lösts under besök.

106. I Moçambique planerade kommissionen att inrätta en särskild enhet för samordning och övervakning av alla återhämtningsinsatser som finansierades av kommissionen. Detta nämndes i kommissionens förslag till rådet och parlamentet i maj 1993. Enheten inrättades aldrig. I stället kontrakterades flera tekniska experter för att övervaka det enorma SIA-programmet som vid utgången av 1998 uppgick till cirka 180 miljoner ecu. Deras övervakning dokumenterades överhuvudtaget inte och ett flertal projekt hade aldrig besökts vid tidpunkten för revisionsrättens besök i september 1996. Delegationens fast anställda personal var överhuvudtaget inte inblandad i övervakningen, med undantag för den lokala personal som hade hand om bokföringen och som kontrollerade de ekonomiska rapporterna. Kommissionen kommenterade att det inte fanns något behov av att dokumentera övervakningen, eftersom de tekniska experterna var stationerade inom delegationen. I fråga om Moçambique följde kommissionen inte framstegen inom EUF-finansierade projekt, utan koncentrerade sig på dem som finansierades från den allmänna budgeten.

107. I Eritrea hade kommissionens delegation dokumenterat sin regelbundna och relativt frekventa övervakningsverksamhet, inklusive besök på de flesta orter där projekten genomfördes. Samtidigt mottog man regelbundet övervakningsrapporter från en teknisk expert som anställts uttryckligen för programmet. De övervakningsrapporter som utarbetades av delegationen vidarebefordrades emellertid inte till de centrala avdelningarna.

Utvärderingar

108. Bedömningen av en utvecklingsinsats verkningar är ett avgörande element vid säkerställande av en sund ekonomisk förvaltning, i synnerhet för att underlätta utformningen av kommande program. Om de program som genomförs till sin utformning är nya eller nyskapande, såsom när det gäller SIA, är det till och med viktigare att bedömningarna inleds så snabbt som möjligt och att beslut fattas för att avhjälpa alla tillkortakommanden eller problem som upptäcks under bedömningen. Betydelsen av detta erkändes av rådet och kommissionen från första början.

109. Bristen på mätbara mål i många programdokument försvårar utvärderingarna. I början innehöll de flesta förslagen till projekt och anknytande finansieringsavtal inte en klar logisk målsättning, förväntade resultat och åtgärder för uppnående av dem. Under senare år har situationen förbättrats.

110. Ett flertal utvärderingar har gjorts, men flera utvärderingar av enskilda projekt gjordes av de verkställande organen själva eller av lokala konsulter som endast citerade ur lägesrapporterna, utan att tillfoga något mervärde. Omfattande övergripande utvärderingar av återhämtningsåtgärder som genomförs av kommissionen har endast förberetts för Liberia och Moçambique. Enligt kommissionen har den budget som tilldelats för utvärderingar inte varit tillräcklig för att möjliggöra dylika utvärderingar. Kommissionen bör prioritera sådana utvärderingar och ansöka om medel för detta.

111. Utvärderingar eller granskningar efter halva tiden fastläggs ibland, men inte alltid, i finansieringsavtal. Även när sådana krävs utförs de ofta inte. De utvärderingar som gjordes omfattade dessutom vanligtvis inte ett program i sin helhet, utan endast ett eller några av projekten eller beståndsdelarna i ett program, dvs. enskilda avtal och inte hela programmet såsom det framlades i finansieringsavtalet. I dessa fall är det mycket svårt att dra några slutsatser om huruvida programmets syften uppnåtts, eftersom effektivitetsmåtten och målen vanligtvis uppställs för programmet i sin helhet.

112. Till exempel i Angola var avsikten att utvärderingarna för tre EUF-program skulle göras i början av 1998. Tills vidare har ingenting lämnats in. Två utvärderingar som fastställts för program i Etiopien kommer enligt delegationen inte att genomföras. I Moçambique har man förutom den övergripande utvärderingen (se punkt 110) inte gjort några särskilda utvärderingar av något projekt inom programmet på 180 miljoner ecu.

113. En ordentlig utvärdering måste göras av ett oberoende organ och inte av det verkställande organet eller kommissionen. När revisionsrättens revisorer bad om utvärderingsrapporter fick de i fråga om vissa projekt rapporter som utarbetats av de verkställande organen själva. Dessa var i allmänhet av bristande kvalitet och inte probleminriktade.

114. I vissa fall lades utvärderingarna ut på lokala konsulter. I idealfallet bör lokala konsulter, förutsatt att de har tillräcklig kapacitet, utnyttjas i så stor utsträckning som möjligt, eftersom de är billigare och kan förväntas ha bättre kännedom om de lokala förhållandena. I Etiopien användes en lokal konsultbyrå för att utvärdera ett antal projekt som ingick i ett program. Dessa utvärderingar upprepade emellertid endast de slutsatser som dragits av de verkställande tjänstemännen själva i deras slutliga rapporter om genomförandet. Följaktligen bidrog de inte till några framtida förbättringar av effektiviteten hos liknande projekt eller det verkställande organ som utvärderingen gällde.

Slutsats

Konceptet

115. Avsikten med återhämtningsverksamheten inom SIA-konceptet är först och främst att vara en stark länk i kedjan mellan krisåtgärder och långsiktig utvecklingsverksamhet. Inga entydiga kriterier för vad som kunde anses som "återhämtningsstöd" i motsats till katastrofbistånd och ingen lämplig förvaltningsstruktur har fastställts för denna typ av stöd (se punkterna 1-4).

116. I praktiken skilde sig en stor del av återhämtningsåtgärderna inte från humanitärt bistånd och i många fall fortsattes katastrofbiståndsåtgärder under namnet återhämtningsprogram. Mot bakgrund av att andra avdelningar inom kommissionen blev ansvariga för återhämtningsåtgärderna, skulle en omfattande dokumentation av de tidigare åtgärderna ha varit användbar. Sådan dokumentation kunde emellertid inte framläggas för något av länderna (se punkt 9).

117. Finansieringsstrukturen borde anpassas till programmets behov. Det finns ingen samstämmighet mellan de olika finansieringskällorna, dvs. den allmänna budgeten och EUF. Olika grundläggande lagstiftning och finansiella bestämmelser gäller och stödmottagarnas möjligheter att påverka är mycket större när det gäller stöd från EUF än när det är fråga om stöd med budgetmedel. Bestämmelserna om ingående av avtal och andra förfaranden, såsom rapportering, varierar mycket och organisationsstrukturerna inom kommissionen skiljer sig från varandra. Under dylika omständigheter är en blandad finansiering från budgeten och EUF inte ändamålsenlig (se punkterna 10-11).

Identifiering och samordning

118. Länder som inte uppfyllde kriterierna beträffande ett visst mått av stabilitet, säkerhet och förefintligheten av en ledning med legitima maktbefogenheter i landet ansågs icke desto mindre av kommissionen vara berättigade till återhämtningsstöd (t.ex. Angola, Kongo, Somalia). I sådana fall fanns det ingen grund för återhämtningsverksamhet (se punkterna 16-30).

119. Det politiska trycket för att snabbt inleda projekt och utbetalningar minskade planeringsstadiets effektivitet i sådan utsträckning att det till och med motverkade sitt eget syfte vad gäller målsättningen med ett snabbt genomförande. Kommissionen borde ha bibehållit katastrofbiståndsåtgärderna tills omständigheterna blev mera gynnsamma (se punkterna 31-36).

120. Samordningen mellan kommissionen och andra biståndsgivare begränsades till informationsutbyte (se punkterna 37-41). Trots att detta problem till en viss utsträckning befinner sig utanför kommissionens kontroll, borde den ha infört en strikt samordning mellan sina egna avdelningar. I praktiken koncentrerade sig varje avdelning inom kommissionen som hade att göra med återhämtning endast på de åtgärder som man direkt ansvarade för (se punkterna 42-46).

Programplanering och övervakning

121. Kommissionens ursprungliga övergripande programplanering tillät ingen insyn och grundade sig inte på en djupgående behovsprövning. Avtal med befintliga parter förlängdes ofta utan en ordentlig bedömning av den ekonomiska situationen och behovet av att förlänga verksamheten (se punkterna 12-15).

122. Framför allt för de projekt som antogs i början är det inte möjligt att bekräfta om program har grundats på bedömningar av faktiska återhämtningsbehov. Projekt grundades ofta på befintliga åtgärder, dvs. enskilda organisationer som redan fungerade inom en viss sektor i en region. Med dessa förutsättningar är det sannolikt att resultatet blir splittrat och oenhetligt (se punkterna 55-63).

123. Tidspressen att lägga fram förslag till projekt hindrade i själva verket lokala myndigheters och stödmottagares deltagande. Detta ledde till investeringar med osäker varaktighet (se punkterna 56-73).

124. Övervakningen och rapporteringen var inte tillräcklig. Framför allt lade kommissionen inte fram några regelbundna övergripande rapporter som skulle ha omfattat både stöd som kanaliserades genom budgeten och genom EUF för Europaparlamentet och rådet. I allmänhet rådde det brist på information om genomförandet av åtgärder, vilket möjliggjorde en tillräcklig övervakning endast i begränsad utsträckning (se punkterna 90-95). Dessutom hade delegationerna inte tillräckligt med personal för att övervaka verksamheten (se punkterna 102-107).

125. Avsaknaden av anvisningar om rapportering och bristen på övervakning från kommissionens sida gav möjligheter för flera enskilda organisationer att lägga fram åtgärder utan klara syften eller tydliga målgrupper (se punkterna 59-61). De enskilda organisationernas rapporter var i allmänhet försenade och ofta kvalitetsmässigt så bristfälliga, att det var utomordentligt svårt att få reda på vad som hade uppnåtts och till vilken kostnad (se punkterna 96-98).

Genomförande och ansvarsskyldighet

126. Avsikten var att återhämtningsprogrammet skulle vara en tillfällig möjlighet och att åtgärderna skulle genomföras snabbt. I praktiken har programmet blivit nästan permanent och åtgärderna varade mycket längre än väntat. Det var ofta omöjligt att se någon skillnad mellan dessa program och traditionella utvecklingsprogram.

127. Vissa åtgärder blev försenade på grund av svårigheterna att rekrytera lokal personal (se punkt 72). Genomförandet av åtgärder var långsamt, delvis på grund av långa utbetalningsförfaranden och tidskrävande beslutsprocesser via kommissionen i Bryssel (se punkterna 77-78 och 84).

128. Den ekonomiska rapporteringen var dålig och det fanns ingen ständig ekonomisk övervakning. Kommissionen kunde inte ge en samlad bild av den ekonomiska situationen beträffande de återhämtningsåtgärder som finansierades med medel från EUF och den allmänna budgeten (se punkterna 12-15).

Resultat

129. Ett antal återhämtningsåtgärder har gett utdelning, såsom byggande/upprustning av vägar, skolor, hälsovårdscentraler och vattenposter. Det finns dock ingen information om återhämtningsverksamhetens totala resultat, vare sig på programnivå eller på nationell nivå, och ofta var det inte möjligt att ta reda på i vilken utsträckning målsättningarna för de enskilda åtgärderna hade uppnåtts (se punkterna 74-75).

130. För stödmottagarna är minimikravet för varaktighet att det finns en effektiv institutionell ram. Institutions- och kapacitetsbyggande bör i återhämtningsskedet ha högre prioritet än för närvarande.

131. Med utgångspunkt i erfarenheterna av återhämtningsprogrammet bör kommissionen göra en djupgående utvärdering av programmet. Denna bör inbegripa alla programmets faser, dvs. planering, genomförande, övervakning och utvärdering, samt även samordningen av åtgärder, med beaktande av de positiva erfarenheterna av programmet i Liberia. Det är skäl att ompröva konceptet återhämtning i programform och ersätta det med omfattande program för enskilda länder som grundar sig på djupgående analyser av de särskilda omständigheter som råder i varje land efter en krissituation.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 26 och 27 januari 2000.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Källa: KOM(93) 204 slutlig.

(2) SIA inrättades av rådet i dess slutsatser av den 25 maj 1993 till följd av ett förslag från kommissionen i dess meddelande av den 12 maj 1993, KOM(93) 204.

(3) PE 205.689 slutlig.

(4) KOM(96) 153 av den 30 april 1996.

(5) Särskild rapport nr 2/97, punkt 2.4 (EGT C 143, 12.5.1997).

(6) EGT L 163, 2.7.1996.

(7) EGT L 306, 28.11.1996.

(8) KOM(93) 204.

(9) Kommissionens svar (13.5.1998) på revisionsrättens teoretiska granskning FD 3009 av den 16 mars 1998.

(10) KOM(93) 204.

(11) Särskild rapport nr 5/98, punkt 3.55, EGT C 241, 31.7.1998.

(12) Rådets resolution av den 3 december 1993 i enlighet med vilken rådet i maj 1994 valde ut sex länder (Elfenbenskusten, Moçambique, Etiopien, Peru, Costa Rica och Bangladesh).

(13) COWI Report, Angola Country Case Study, juli 1997.

(14) Rådets resolution av den 3 december 1993 i enlighet med vilken rådet i maj 1994 valde ut sex länder (Elfenbenskusten, Moçambique, Etiopien, Peru, Costa Rica och Bangladesh).

(15) Särskild rapport nr 2/97, punkterna 3.8-3.12 (EGT C 143, 12.5.1997).

(16) EGT C 349, 17.11.1998, punkterna 5.28-5.31.

(17) Utvärderingsrapport beträffande Haiti, DRN, september 1997.

(18) Utvärdering, artikel 255 Moçambique, Cowi, juli 1997, Phase II Country Report Mozambique, APT Consult, september 1998.

(19) EGT C 349, 17.11.1998, punkt 5.28-5.31.

(20) Särskild rapport nr 5/98, punkterna 3.55 och 5.7. EGT C 241, 31.7.1998.

Kommissionens svar

Sammanfattning

Kommissionen betraktar 1993 års meddelande (KOM(93) 204 slutlig) som en viktig hållpunkt för den erfarenhet av politisk verksamhet och insatser inom återhämtningsbistånd som håller på att byggas upp, och tonvikten i meddelandet läggs på flexibilitet och realism. Avsikten var inte att fastställa en finansieringsmöjlighet av en viss beloppsstorlek eller att upprätta en förteckning över länder som skall omfattas av återhämtningsbistånd, utan helt enkelt att ge några konkreta exempel.

Den finansiella genomförandegrad som uppnåtts efter fem år av återhämtningsinsatser är blygsam, dock endast vid en ytlig bedömning. Dessa resultat måste nämligen ses i ett sammanhang och bedömas med hänsyn till de särskilt svåra förhållanden under vilka återhämtningsinsatserna görs i länder som håller på att hämta sig efter långvariga och mycket djupa kriser. Dessutom bör hänsyn tas till en rad andra resultat som åstadkommits, som åtagandetakten, större koncentration av åtagandena på vissa "riskländer", utbetalningstakten som har en tendens att stiga samt den allmänna genomförandegraden för samtliga instrument för utvecklingsbistånd.

Påståendet att "i ett flertal länder inleddes återhämtningsåtgärder vid en tidpunkt då villkoret om relativ stabilitet ännu inte hade uppfyllts" är riktigt, men detta är normalt. I 1995 års meddelande om sammanfogande av hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd och i utvärderingar som gjorts av kommissionen och andra biståndsgivare anges det att det inte är frågan om en linjär, kontinuerlig process, utan om en diskontinuerlig utveckling. Det kan hända att olika regioner i ett land befinner sig på olika stadier av denna utveckling och att den politiska och militära stabiliteten i dessa regioner är växlande. Därför har kommissionens strategi varit att besluta att genomföra projekt när det funnits en "relativ stabilitet" i den berörda regionen. Återhämtningsbiståndet skall konsolidera freden, men det finns inga garantier för att freden kommer att bestå. I stället kan det bli krig igen. Kommissionen anser inte att katastrofbistånd skulle ha givits i stället för återhämtningsbistånd, i synnerhet med tanke på att katastrofbistånd är en relativt kostsam form av bistånd.

Budgetanslagen för återhämtningsåtgärder till förmån för AVS-länder har i genomsnitt uppgått till 40 miljoner euro om året, vilket naturligtvis inte räckt till för att helt fylla de drabbade befolkningarnas biståndsbehov. Mot bakgrund av rådets slutsatser av den 2 december 1993 var från och med det budgetår som började i januari 1995 syftet vid programplaneringen av budgetanslag i början av året att, för vissa länder, täcka biståndsbehovet i de sektorer som ansågs vara prioriterade med hänsyn till åtgärder som finansierats på annat sätt (nationella vägledande program, artikel 255 i fjärde Lomékonventionen). Genom rådets förordning (EG) nr 2258/96 av den 22 november 1996(1), har den tidigare praxisen formaliserats i enlighet med artikel 8 i förordningen, vilket innebär att de allmänna riktlinjerna för det kommande årets åtgärder redovisas för medlemsstaterna inom ramen för en gemensam kommitté. Dessa riktlinjer omfattar de allmänna principerna för återhämtning samt uppgift om vilka länder som är stödberättigade och vilka sektorer som skall prioriteras. I enlighet med bestämmelserna har man i detta sammanhang beaktat återhämtningsbiståndets särskilda roll, nämligen att gradvis ersätta humanitära åtgärder och att därvid i möjligaste mån ta hänsyn till att det bör finnas en lägsta säkerhetsnivå. Alltså har det visst förekommit regelbunden programplanering, samordning och avgränsning av handlingsramen för återhämtningsbistånd som finansieras genom allmänna budgetmedel(2).

Inom kommissionens egna avdelningar har användningen av budgetanslag för återhämtningsåtgärder samordnats noga av den enhet som sedan oktober 1995 svarar för bl.a. programplanering och beredning av de beslut som skall fattas på grundval av de förslag från de operativa partnerna som inkommit genom de geografiska enheterna och delegationerna. Genom att uppmärksamma den centrala roll som huvudkontorets geografiska enheter och delegationer spelar i fråga om programplanering och överföring av projekt och program kan man konstatera att det finns samordning mellan de olika finansieringskällorna. Även med ECHO (Europeiska gemenskapens kontor för humanitärt bistånd) har en mycket nära samordning upprätthållits.

Nästan samtliga budgetfinansierade återhämtningsåtgärder genomfördes av icke-statliga organisationer genom projekt som innehöll en detaljerad budget och väldefinierade mål. De kontrakt som gällde för dessa åtgärder innehöll bestämmelser om rapporteringsskyldighet, bl.a. vid begäran om delbetalningar och slutbetalning. Dessutom inrättades i ett flertal länder som mottog återhämtningsbistånd enheter för tekniskt bistånd för att noggrant övervaka hur projekt och program genomförs på fältet. Dessa enheter har regelbundet avlämnat rapporter. Kommissionen har dock noterat - och delar - revisionsrättens åsikt att övervakningen av åtgärderna har försvårats på grund av brist på personal, framför allt inom delegationerna.

Kommissionen har inrättat en särskild arbetsgrupp för att granska de resultat som sedan 1996 uppnåtts i frågan om att sammanfoga humanitärt bistånd, återhämtnings- och utvecklingbistånd, för att på så sätt kunna fastställa en förstärkt sammanhängande strategi vid krissituationer och under skedet därefter.

Inledning

Historik

4. Utvecklingsländernas bristande förmåga att ta emot stöd är ett allmänt och erkänt problem. I utvecklingsländer som håller på att återhämta sig är problemet ännu värre på grund av den förstörelse och den strukturupplösning som dessa länder utsatts för. Biståndet till dessa länder ges därför under särskilt svåra villkor, eftersom behoven är mycket stora, ibland skriande, och de åtgärder för att reagera på dessa är svårare att genomföra. Dessa förutsättningar leder till att genomförandet kräver mer tid, vilket också konstaterats av kommissionens partner, vilket i sin tur påverkar de ekonomiska indikatorerna i negativ riktning. Jämfört med den globala utbetalningsnivån för bistånd är nivån av utbetalningar för återhämtningsåtgärder inte ofördelaktig. Det kan tilläggas att utbetalningarna inom detta område genomgående ökat kraftigt under perioden och att genomförandetakten för budgetfinansierade återhämtningsåtgärder som genomförts av icke-statliga organisationer för att täcka de drabbade befolkningarnas grundläggande biståndsbehov (hälsovård, vattenförsörjning, utbildning) ökat ännu mer. Detta är resultatet av de konkreta och målmedvetna ansträngningar som gjorts för att genomföra den typen av biståndsåtgärder.

Ramen

Konceptet

7. Kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet(3), den av revisionsrätten omnämnda resolutionen från Europaparlamentet och de slutsatser som antogs av rådet den 2 december 1993 om återhämtningsbistånd utgör en stadig grund för genomförandet av återhämtningsinsatser.

9. Genom de arbetsgrupper som upprättats för olika länder och sektorer har det blivit möjligt att gemensamt analysera de komplicerade och skiftande förhållanden som råder i de berörda länderna, vilket har lett till en mer stringent programplanering och en bättre samordning inom ramen för en global strategi. Att det har skett ett övertagande av projekt och program åt vartdera håll mellan ECHO och generaldirektoratet för bistånd är därför enbart en aspekt av det arbete som genomförts gemensamt.

Den rättsliga ramen

10. Det faktum att olika förordningar gäller för humanitärt bistånd och återhämtning hindrar inte att biståndsinsatserna genomförs på ett effektivt sätt, under förutsättning att de samordnas. Dessutom har sedan tillträdet av den nya kommissionen båda dessa former av bistånd underställts en enda kommissionsledamots ansvarsområde.

11. Kommissionen önskar redogöra i närmare detalj för händelseutvecklingen under perioden maj 1993-november 1996, som inneburit att de olika gemenskapsorganen på kommissionens initiativ har fördjupat återhämtningsbegreppet och fastställt regler för genomförandet av återhämtningsåtgärder, under hänsynstagande till att kommissionen måste genomföra åtgärder som finansieras från olika källor.

Enligt artikel 257 i avsnitt 6 (katastrofbistånd) i fjärde Lomékonventionen (1990-1995), kan återhämtningsbistånd ges till AVS-stater (länder i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet) från första finansprotokollets olika finansieringskällor. Projekt och program skall genomföras enligt Europeiska utvecklingsfondens regler och principer.

Eftersom behovet av återhämtningsbistånd även har ökat utanför AVS-området, presenterade kommissionen ett meddelande till rådet och Europaparlamentet i maj 1993 om en samordnad strategi för att reagera på detta behov.

Rådets slutsatser av december 1993 och Europaparlamentets resolution utgör tillsammans ramen för genomförandet av de första återhämtningsinsatser som finansierats från den nya budgetposten (B7-5076) i gemenskapernas allmänna budget för 1994 och kompletterar samtidigt den redan befintliga ramen för åtgärder som finansieras med medel från EUF (Europeiska utvecklingsfonden).

I mitten av 1995 presenterade kommissionen ett förslag till rådets förordning (EG) om återanpassnings- och återuppbyggnadsprojekt i utvecklingsländer(4), som kom att följas av ett första yttrande från Europaparlamentet den 15 december 1995 och en gemensam ståndpunkt den 29 januari 1996. Efter Europaparlamentets andra yttrande av den 21 maj 1996 antogs förordningen slutligen den 22 november 1996.

För att driva fram en övergripande strategi hade kommissionen under tiden lagt fram ett meddelande till rådet och Europaparlamentet om sammanfogande av hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd(5), som bl.a. ledde till rådets slutsatser av den 28 maj 1996 och Europaparlamentets yttrande av den 21 februari 1997. Som ett resultat av allt detta har bl.a. arbetsgrupperna för olika länder och sektorer inrättats.

Mot denna bakgrund är det svårt att påstå att det saknas inslag av enhetlighet i återhämtningsinsatserna, vare sig de finansieras med medel från EUF eller från den allmänna budgeten, vars kompletterande karaktär redan omnämnts vid upprepade tillfällen. Däremot är det sant att återhämtningsbistånd, sedan lanseringen av det särskilda initiativet för Afrika inte har betraktats som ett nytt enskilt instrument, utan snarare som en flexibel och samordnad möjlighet att utnyttja flera redan befintliga instrument, vars samstämmighet gradvis preciserats närmare, såsom angivits ovan.

Ekonomiska resurser

14. På denna punkt bör dock noteras att kravet på mycket snabba interventioner har erkänts särskilt, jfr punkt 7 i rådets slutsatser av den 2 december 1993. Vidare bör även hänsyn tas till biståndsbehovets omfattning, till svårigheter i genomförandet på fältet som leder till förseningar och oförutsedda händelser samt till ibland plötsliga situationsväxlingar som kräver att insatserna anpassas.

15. AVS-stater som befinner sig i en återhämtningsfas har kunnat förfoga över särskilda finansiella medel vars användning motiverades av att befolkningen drabbats särskilt hårt, t.ex. inom ramen för artikel 255 i fjärde Lomékonventionen vad gäller flyktingar, fördrivna och återvändande personer. Dessa stater har även kunnat förfoga över extra anslag från gemenskapernas allmänna budget, som fastställts av budgetmyndigheten i enlighet med Europaparlamentets resolution av den 16 november 1993(6), i vilken omfattningen av behovet av återhämtningsbistånd underströks och det ansågs önskvärt att inrätta en särskild ram till vilken betydande ekonomiska medel skulle anslås för att möta detta behov.

I fråga om medel för nationella vägledande program gäller andra kriterier och genomföranderegler än för medel från den allmänna budgeten, vilka förvaltas på ett mer autonomt sätt. Frågan om vilken sorts insatser det rört sig om har spelat en viktig roll vid programplaneringen av medlen. Det bör nämligen påpekas att medel från den allmänna budgeten huvudsakligen har använts för snabba insatser genom icke-statliga organisationer inom de grundläggande sektorer som var viktigast för den drabbade befolkningen, vilket gjort det möjligt att använda eventuellt outnyttjade medel från nationella vägledande program för att finansiera, när så var möjligt, framför allt ur politisk synvinkel, andra typer av projekt och program, bl.a. för att få igång utvecklingsprocessen.

Övergripande programplanering

Kriterier

19. Enligt kommissionen fastställs kriterierna för att avgöra vilka länder som är berättigade till återhämtningsbistånd i två huvuddokument: rådets slutsatser av den 2 december 1993 (punkt 6) och rådets förordning (EG) nr 2258/96 av den 22 november 1996. I båda dokumenten omnämns kriteriet "lägsta säkerhetsnivå". I det ena dokumentet preciseras dock att all nödvändig flexibilitet samtidigt skall iakttas och i det andra att säkerhetsnivån bör finnas "i möjligaste mån". Detta innebär att behovet av snabba åtgärder för att fortsätta humanitära hjälpinsatser kan förenas med den helt relevanta iakttagelsen att den komplexa processen att komma över krisen, återhämta sig och återuppta utvecklingen varken är linjär i tiden eller enhetlig i rymden. Vissa perioder eller regioner är stabila, andra är oroliga, ibland växelvis, vilket förklarar varför man har velat ha flexibla bestämmelser, förutom att det handlar om att se till att täcka drabbade befolkningars viktigaste behov av bistånd.

Vilka länder som är berättigade till återhämtningsstöd och vilka insatser som skall finansieras är frågor som fastställs i nära samarbete med rådet, genom den gemensamma kommittén, EUF-kommittén och genom utbyte av förhandsinformation.

Slutligen och särskilt vad gäller återhämtningsbistånd med allmänna budgetmedel har det faktum att återhämtningsinsatserna genomförts genom icke-statliga organisationer under mycket svåra och ibland farliga förhållanden, gjort det möjligt att överhuvudtaget upprätthålla ett stöd till hårt drabbade människor. Detta har visserligen lett till att ett antal projekt, men på det hela taget endast ett fåtal sådana, har dragits in eller avbrutits, vilket faktiskt är avigsidan av den valda politiken som, när det gäller den typen av frågor, inte får vara passiv.

Somalia

20. Addis Abeba-avtalet som ingicks i mars 1993 mellan ledarna för de somaliska fraktionerna följdes av Addis Abeba-deklarationen av den 1 december 1993, som undertecknades av hela det internationella biståndssamfundet (regeringar, FN-organ och icke-statliga organisationer) samt av företrädare för de olika regionerna i Somalia. I deklarationen utstakas en strategi för återuppbyggnads- och återhämtningsåtgärder, som utgår ifrån den befintliga situationen, dvs. frånvaro av en central regering, och sedermera blivit känd under beteckningen "peace dividend approach". Europeiska gemenskapen har hållit fast vid denna metod sedan mitten av 1994 då det första återhämtningsprogrammet inleddes. Det internationella biståndssamfundet anser helt otvetydigt att det för närvarande inte finns något alternativ till denna strategi, om Somalia inte skall lämnas åt sitt öde.

21. De av Europeiska gemenskapen finansierade insatserna i mellersta Shebell-regionen ökade betydligt när SACB (organet för samordning av biståndet till Somalia) förklarade att området var berättigat till återhämtningsåtgärder. Att situationen i området sedermera skulle försämras på grund av konflikter mellan olika klaner kunde inte förutses. Trots de svårigheter som ledde till att infrastrukturprojekt avbröts kan de investeringar som redan har gjorts på det hela taget anses vara nyttiga. Att fem projekt inom sjukvårdssektorn fick dras in i perioden 1994-1998 berodde på att säkerhetssituationen höll på att ändras. Såsom revisionsrätten nämner fick faktiskt endast ett av projekten avbrytas i förtid, medan de övriga återupptogs efter det att situationen hade förbättrats.

Angola

22. Trots svårigheterna vad gäller genomförandet av Lusaka-protokollet som undertecknades i november 1994, befann sig Angola fram till 1998 i en period utan vare sig krig eller fred, under vilken det internationella samfundet understödde landet i förhoppning om att fred och nationell försoning skulle skapas. Under denna period beviljade kommissionen Angola fortsatt katastrofbistånd. I syfte att främja försoningsprocessen åtog sig det internationella samfundet samtidigt vid rundabordskonferensen i Bryssel (1995) att stödja landets återuppbyggnadsarbete. Kommissionens återhämtningsbistånd skall ses som ett led i denna process.

Demokratiska republiken Kongo (före detta Zaire)

23-24. Kommissionen tillbakavisar revisionsrättens påpekande rörande lämpligheten i att inleda återhämtningsinsatser i Demokratiska republiken Kongo. Det är riktigt att kommissionen i sitt meddelande KOM(93) 204 förordade en politisk kompromiss och ett återupptagande av övergångsprocessen. Meddelandet är en bekräftelse av de slutsatser som föranledde gemenskapen och medlemsstaterna i januari 1992 att dra in sina program för utvecklingssamarbete, med undantag av humanitärt bistånd. I sin deklaration av den 27 juli 1994 noterade Europeiska unionen att en vändning ägt rum genom installationen av regeringen Kengo och den nya nationalförsamlingen (Haut Conseil de la République - Parlement de Transition).

I avvaktan på att villkoren för att återuppta det klassiska utvecklingssamarbetet uppfylls igen, har kommissionen finansierat olika program för att förbättra befolkningens levnadsförhållanden. Detta verkade vara ett riktigt steg i kedjeprocessen "hjälpaktioner - återhämtning - utveckling", men fick delvis avbrytas på grund av den konflikt som flammat upp i östra Kongo i slutet av 1996 och som spridit sig under 1997. Denna konflikt som ledde till att president Kabila tog makten hade inte förutsetts och var inte förutsebar.

25. Det beslut som fattades gick ut på att komplettera och inleda program som redan hade beslutats tidigare. Maktövertagandet innebar inte nödvändigtvis att övergångsprocessen äventyrades. Befolkningens behov av bistånd hade inte ändrats och inte heller förutsättningarna för att genomföra återhämtningsprojekt. Att mot denna bakgrund ge upp dessa projekt hade kunnat ge upphov till verkligen befogad kritik.

26. Programmet för att stödja valen (PAPE) som revisionsrätten hänvisar till har inte givit upphov till någon utbetalning och åtagandet har sedan dess avslutats helt.

Det föreslagna programmet avsåg ett deltagande i folkräkningen som ett viktigt instrument för att förbereda de val som hade planerats av regeringen Kengo och som underlag för mer omfattande återhämtnings- och utvecklingsprogram grundade på en behovsprövning av en befolkning vars antal och lokalisering man ännu i dag enbart kan gissa.

När det blev klart att valutsikterna hade försämrats under de nya makthavarna avslutades åtagandet, utan att en enda euro hade betalats ut, liksom åtagandet från budgetposten inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken om inrättande av en europeisk enhet för uppföljning och övervakning av valen och valförberedelserna. Kommissionen vill påpeka att det inte handlade om val som hade planerats särskilt efter maktövertagandet, utan om val som var avsedda att stödja ett regimskifte enligt demokratiska regler. Programmet hade beslutats vid tiden för Kengo-regeringen som hade planerat att själv satsa 150 miljoner US-dollar och som förväntade sig bidrag från Förenta nationerna. Kommissionens program utgjorde således en komplettering av dessa åtaganden och upprätthölls då den nya presidenten hade lovat att hålla val inom två år efter maktövertagandet.

Kommissionen anser att det mer än någonsin krävs komplementaritet mellan de olika resurser som står till förfogande (EUF och den allmänna budgeten) och nära samordning med de övriga biståndsgivarna när det gäller den typen av insatser.

Rwanda/Liberia

27. Enligt kommissionens åsikt var det mycket lämpligt att ge Rwanda återhämtningsbistånd.

Kommissionen upprätthöll det humanitära biståndet, men ansåg samtidigt att detta inte helt kunde täcka behovet av bistånd hos en befolkning som chockats svårt av folkmordet. Kommissionen har ansett det nödvändigt att snarast möjligt inleda insatser för att återuppbygga den förstörda infrastrukturen samt få i gång ekonomin och därmed bidra till nationell försoning.

Den typen av insatser kan inte omfattas av humanitärt bistånd, som inte är till för att t.ex. finansiera viktiga infrastrukturarbeten.

Den logiska och oundvikliga länken mellan katastrofhjälp, återhämtnings- och utvecklingsbistånd utesluter inte att dessa tre typer av bistånd kan ges samtidigt till ett visst land.

28. Att insatserna i Liberia har varit framgångsrika har också nyligen bekräftats i två oberoende utvärderingsrapporter, som bl.a. kommit fram till följande slutsatser:

- Återhämtningsinsatsernas mål, resultat och effekt har i hög grad varit samstämmiga med Europeiska unionens mål och har förbättrat komplementariteten mellan EU:s och kommissionens samtliga initiativ.(7)

- Europeiska kommissionen har visat sig vara mycket mer reaktionssnabb ur operativ synpunkt än vad man i allmänhet tror.(8)

- Europeiska gemenskapen har haft ett stort inflytande både på fredsprocessen och på de första stadierna av återhämtningsprocessen efter inbördeskriget.(9)

- Efter denna utvärdering har kommissionen fortsatt att spela en nyckelroll som biståndsgivare i Liberia genom genomförandet av det andra återuppbyggnadsprogrammet. Denna roll har allmänt erkänts av biståndssamfundet.(10)

Etiopien

29 och 30. Denna begränsning som föreslogs i kommissionens meddelande har inte behållits i rådets slutsatser av den 2 december 1993. Den finns för övrigt inte heller med i förordningen om budgetfinansierat återhämtningsbistånd. Anmärkningen rörande kommissionens beviljande av stöd till det särskilda initiativet för Afrika skall ses i sitt rätta sammanhang. Kommissionen har alltsedan 1991 finansierat ett stort antal nödhjälpsinsatser för människor som fallit offer för krig, torka och hungersnöd. Projektet för social rehabilitering som inleddes 1994, efter nödhjälpsinsatserna, var ett av inslagen i kontinuitetsprocessen. Vidare bör det påminnas om att efter det att Eritrea blev en oberoende stat har EUF överfört 20 miljoner euro i medel som ursprungligen var avsedda för Etiopien till Eritrea, för att finansiera liknande insatser i regioner som tidigare tillhört Etiopien. Av tillgängliga uppgifter framgår att ett belopp av