Särskild rapport nr 21/2000

om förvaltning av kommissionens program för yttre bistånd (särskilt om program för enskilda länder, projektberedning och delegationernas roll) samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2001/C 57/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

FÖRKORTNINGSLISTA

AVS Stater i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet

CRIS Gemensamma systemet för information inom Relex

EGT Europeiska gemenskapernas officiella tidning

EU Europeiska unionen

EUF Europeiska utvecklingsfonden

GD Generaldirektorat

GD Relex Generaldirektorat för yttre förbindelser

Ispa Strukturpolitiskt föranslutningsinstrument

Meda Program för ekonomiska och tekniska åtgärder i anslutning till reformeringen av ekonomiska och sociala strukturer i Medelhavsområdet

NPAA Nationellt program för antagande av det gemensamma regelverket

NVP Nationellt vägledande program

OECD-DAC Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling - kommittén för stöd till utveckling

OLAS Redovisningssystem online (EUF)

PCM Metodik för förvaltning över en hel projektcykel (Project Cycle Management)

Phare Program för bistånd till kandidatländerna i Öst- och Centraleuropa

Sapard Särskilt anslutningsprogram för jordbruk och landsbygdsutveckling

SCR Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser

Sincom Kommissionens redovisningssystem

Tacis Program för tekniskt bistånd till ekonomisk reform och återhämtning i de nya oberoende staterna i f.d. Sovjetunionen

SAMMANFATTNING

1. Bistånd till olika geografiska områden ges genom många skilda typer av program och regleras av olika bestämmelser. I länderna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS-länderna) ges det framförallt genom Europeiska utvecklingsfonden (EUF). I övriga geografiska områden finansieras de olika programmen direkt från Europeiska unionens allmänna budget (se punkt 9). Under 1999 gjordes sammanlagt åtaganden för 7927 miljoner euro (se tabell 1).

2. Till följd av iakttagelser i flera årsrapporter och särskilda rapporter från revisionsrätten och på Europaparlamentets begäran, har revisionsrätten undersökt kommissionens system och förfaranden för program för enskilda länder, beredning och utvärdering av projekt samt biståndsförvaltning i delegationerna med avseende på ändamålsenlighet och effektivitet (se punkterna 10-15). Kommissionen söker avhjälpa några av de problem som tidigare konstaterats, särskilt i kommissionens meddelande "Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik" som lyfter fram områden där förbättringar är oundgängligen nödvändiga.(1)

3. Kommissionen har inte utarbetat gemensamma förfaranden för utveckling och godkännande av program för enskilda länder i de olika geografiska områdena. Mottagarländernas regeringar och kommissionens delegationer deltar inte alltid aktivt i beredningen av program för enskilda länder, särskilt inte i Asien, Latinamerika och Medelhavsländerna. Kommissionen bör dessutom förstärka samrådet med gemenskapens medlemsstater, både på platsen och i de rådgivande kommittéerna. De program för enskilda länder som kommissionen antar innehåller inte regelmässigt effektivitetsmått och analyserar inte alltid grundläggande frågor såsom koordinering mellan givare eller frågor om mänskliga rättigheter (se punkterna 16-27).

4. Det finns svagheter i projektberedningen. Ämnen som kräver analys, såsom ekonomiskt, miljömässigt och institutionellt berättigande, organisatoriska frågor och möjligheterna till varaktighet, behandlas inte systematiskt. Objektivt kontrollerbara resultatindikatorer är otillräckligt definierade eller saknas helt (se punkterna 28-40). En konsekvens av detta är att projekten ofta fördröjs länge innan de kommer igång. Detta beror också på kommissionens tungrodda förfaranden (se punkterna 42-47).

5. Trots att kommissionens delegationer har kommit att spela en allt viktigare roll under senare år är deras ansvarsuppgifter ännu inte tydligt definierade. Beslutsfattandet inom kommissionen är i alltför hög grad centraliserat, delegationerna borde ha både mera ansvar och större resurser. Personalens storlek och färdigheter borde bedömas med tanke på vilka arbetsuppgifter som skall utföras och förändringar i den typ av projekt som finansieras (se punkterna 48-60).

6. Detaljövervakningen av projekt överlåts i hög grad till de företag och konsulter som genomför projekten. Delegationerna disponerar endast begränsad tid för att övervaka projekt (se punkt 66) och i flera fall finns det brister i den övervakning delegationerna bedrivit av hur projekt genomförts. Ett begränsat antal standardiserade övervakningsinstrument bör användas genomgående för att säkerställa noggrann uppföljning (se punkterna 61-65).

7. Många av de svagheter som konstaterats i program för enskilda länder och i beredning, utvärdering och övervakning av projekt kan hänföras till kommissionens organisatoriska struktur, dess förfaranden och hur den tillvaratar mänskliga resurser. Den uppdelning av projektcykeln som blev följden av införandet av SCR (Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser) har försämrat situationen. SCR ansvarar för projektens genomförande medan ansvaret för projektberedning fortfarande ligger på de olika Relex-generaldirektoraten (se punkterna 68-70).

8. Kommissionen genomför nu, efter att ha accepterat att en uppdelning av projektcykeln inte är tillfredsställande, ytterligare en omorganisation av tjänsten för yttre förbindelser, som förefaller angripa många av de problem som behandlas i denna rapport. Kommissionens förslag borde leda till förbättrad biståndsgivning, men enbart om dessa strukturella förändringar och förbättrade förfaranden åtföljs av förändringar i kommissionens förvaltningskultur mot större flexibilitet och en mer resultatinriktad inställning (se punkterna 79-81).

INLEDNING

9. Bistånd till olika geografiska områden ges genom många skilda typer av program, och regleras av olika bestämmelser(2). I länderna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS-länderna) ges det framförallt genom Europeiska utvecklingsfonden (EUF). I övriga geografiska områden finansieras de olika programmen direkt från Europeiska unionens allmänna budget. I tabell 1-3visas hur medel används till de olika områdena liksom det antal transaktioner som kommissionen förvaltar.

Tabell 1

Belopp för vilka åtaganden gjorts och som betalats under 1999 per övergripande program

>PIC FILE= "C_2001057SV.000401.EPS">

Källa:

SCR.

Tabell 2

Belopp för vilka åtaganden gjorts per övergripande program

>Plats för tabell>

Tabell 3

Transaktioner handlagda av SCR under 1999

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

10. Under senare år har farhågor väckts för att kommissionens struktur, organisation, resurser, förfaranden och förvaltning av externa åtgärder inte skulle räcka till. Dessa påpekanden har lyfts fram av OECD-DAC(3), i olika utvärderingar som gjorts på rådets och kommissionens begäran(4) liksom i många av revisionsrättens årsrapporter och särskilda rapporter(5). Europaparlamentet begärde 1997, som en del i resolutionen om beviljande av ansvarsfrihet för 1995 års räkenskaper, att revisionsrätten skulle undersöka ändamålsenligheten och effektiviteten i kommissionens struktur, förfaranden och fördelning av personal för utvecklingssamarbete(6).

11. I slutet av 1997 beslutade kommissionen att omorganisera sina enheter genom bildandet av Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser (SCR) som handlägger gemenskapens bistånd till icke-medlemsstater. Vissa farhågor beträffande denna omorganisation togs upp med de då ansvariga ledamöterna av kommissionen. Denna granskning kom därefter att inriktas på de nyckelområden som i princip var minst påverkade av omorganisationen: system och förfaranden som används i samband med program för enskilda länder, för beredning och utvärdering av projekt och som ligger kvar inom de geografiska generaldirektoratens ansvarsområde(7), samt förvaltning av bistånd via delegationer(8). Granskningen omfattade inte SCR:s organisation, förfaranden, system och resurser.

12. Särskilda granskningar genomfördes i fyra geografiska områden:

a) Asien, särskilt Bangladesh och Filippinerna.

b) Latinamerika, särskilt Bolivia och Guatemala.

c) Medelhavsområdet(9), särskilt Egypten och Marocko.

d) Länder i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet (AVS-länderna)(10), särskilt Kamerun, Centralafrikanska republiken, Tchad, Etiopien, Eritrea, Gabon, Malawi och Swaziland.

13. Om inte annat anges i texten syftar kommentarerna på dessa fyra områden.

14. Dessutom stödjer rapporten sig på det arbete som revisionsrätten utfört i Central- och Östeuropa, framförallt i Rumänien, Bulgarien, Estland och Polen, eftersom en del av problemen kring förvaltning av medel för kandidatländerna inför anslutningen påminner om dem som kan uppstå vid utvecklingssamarbete(11). När kommentarerna gäller samtliga fem områden anges detta särskilt.

15. Granskningen genomfördes vid kommissionens tekniska, geografiska och ekonomiska enheter och i de länder som uppräknats ovan. Flera biståndsmyndigheter i medlemsstaterna, liksom andra stora givare, besöktes också.

PROGRAM FÖR ENSKILDA LÄNDER

16. Målsättningen med programdokument för enskilda länder(12) är att anvisa överenskomna mål för utvecklingsbistånd till enskilda länder och att samtidigt lägga upp en strategi för hur dessa skall uppnås.

Rättslig grund

17. Vart och ett av de olika programmen för ekonomiskt och tekniskt bistånd har sin egen lagstiftningsram som i varierande grad detaljstyr beredningen av program för enskilda länder.

18. För AVS-länderna anger Lomékonventionerna tillsammans med de programinstruktioner som ges ut av det ansvariga Relex-generaldirektoratet en ram för utarbetande av ett nationellt vägledande program (NVP) och för bistånd som inte ingår i det nationella vägledande programmet, till exempel katastrofhjälp.

19. Den särskilda rådsförordning som styr ekonomiskt och tekniskt samarbete med Asien och Latinamerika är inte speciellt detaljerad. Där anges endast att "där så är möjligt skall ett vägledande femårsprogram fastställas för varje land"(13).

20. Särskilda riktlinjer(14) antogs för de nationella vägledande programmen inom Meda-programmet(15). Även om dessa riktlinjer innehåller en del värdefulla synpunkter är de på några områden alltför allmänna och repetitiva och de definierar inte de olika begrepp som används. Där påpekas först nödvändigheten av att "undvika att samarbetssatsningen splittras på alltför många verksamheter..." och därefter listas ett stort antal frågor som bör ingå i NVP. Riktlinjerna anger inte någon metodik för hur NVP skall förberedas.

21. Nya riktlinjer för Phare(16) antogs av kommissionen i mars 1997 för kandidatländerna i Central- och Östeuropa. De prioriteringar som noteras i kommissionens yttrande om kandidatländernas ansökningar om medlemskap i EU behandlas i partnerskapsprogram för anslutning som kompletteras med nationella program för antagande av det gemensamma regelverket (NPAA) som innehåller detaljer om hur kandidatlandet skall anta det gemensamma regelverket. Årliga finansieringsplaner som avtalats mellan kommissionen och kandidatlandet med detaljer om projekt som skall finansieras, utgår från åtgärder som identifierats som prioriteringar i yttranden och i partnerskapen för anslutning. Dessa dokument utgör den nya ramen för den årliga programplaneringen inom Phare.

Förfaranden för beredning av programdokument för enskilda länder

22. I Asien, Latinamerika och Medelhavsländerna uppdagades ett antal gemensamma svagheter i beredningen av programdokument för enskilda länder. Förfarandet var starkt centraliserat. Dokumenten förbereddes huvudsakligen i Bryssel med lågt deltagande från delegationerna eller mottagarlandets myndigheter. Detta är ineffektivt eftersom delegationernas kunskaper inte till fullo tillvaratas. Fastän delegationer ombads kommentera utkast fick de ofta inte tillräckligt med tid för att göra detta ordentligt, och deras kommentarer togs inte alltid tillvara. EU:s medlemsstaters representanter på fältet konsulterades inte heller i tillräcklig utsträckning. Även om medlemsstaternas rådgivande kommittéer (se punkt 41) haft möjlighet att diskutera de olika programdokumenten för enskilda länder har detta skett under alltför stor tidspress. Stora mängder dokument har ofta presenterats vid samma möte, t.ex. lades landsvisa strategidokument från elva sydamerikanska länder fram samtidigt, och medlemsstaterna har klagat på att de inte haft tillräckligt med tid att studera dokumenten(17). Dessutom togs deras kommentarer inte alltid tillvara(18).

23. I AVS-länderna deltar delegationerna i stor utsträckning i programplaneringsprocessen. Trots att det är AVS-landets ansvar(19) att författa ett utkast till nationella vägledande program, gjordes detta i praktiken av delegationen, vilket innefattade förhandlingar med den nationella utanordnaren och centrala ministerier som varade under en period av cirka två år. Det existerade riktlinjer utfärdade av kommissionen för upprättande av nationella vägledande program i den åttonde Europeiska utvecklingsfonden men dessa var märkta endast för officiell användning av kommissionen och delegationerna.

24. För kandidatländerna i Central- och Östeuropa underskattade kommissionen de resurser och den tid som krävdes för de förändringar som infördes genom de nya Phare-riktlinjerna, och tidtabellen för 1998 års programverksamhet var följaktligen inte realistisk. Rådet beslutade inte om mål och principer för partnerskap för anslutning förrän i mars 1998 och slutliga riktlinjer för 1998 års programplaneringsverksamhet antogs inte förrän i juni 1998. Följaktligen planerades projekten i 1998 års program utifrån tidigare års Phare-rutiner för att sedan infogas i de nya riktlinjerna, vilket resulterade i ett pressat tidsschema. Förändringarna i Phare-programmen och dit hörande förfaranden åtföljdes inte av effektiva system för definiering, planering, övervakning och utvärdering av dessa stora förändringar.

Innehåll i programdokument för enskilda länder

25. I allmänhet bedömdes nationella vägledande program från AVS-länderna bestå av relativt omfattande dokument som tillsammans utgjorde en användbar ram för genomförande av det utvecklingssamarbete som finansierades av den sjunde Europeiska utvecklingsfonden. Det fanns emellertid svagheter på vissa områden: beskrivning av offentliga åtaganden och verksamheter, samordningsfrågor, tidtabeller, jämställdhetsfrågor och frågan om lindring av fattigdom. Det saknades resultatindikatorer vilket gör att det blir svårt att värdera framtida prestationer och det ställdes heller inga krav på framtida utvärdering(20). Nationella vägledande program från de minst utvecklade länderna(21) visade inte vilken speciell behandling eller vilka särskilda åtgärder dessa vore betjänta av. Dessutom täcker inte NVP alla åtgärdsområden som finansieras av kommissionen.

26. De dokument från Asien, Latinamerika och Medelhavsländerna som undersöktes(22) var alltför beskrivande och saknade analys i många avseenden. Framförallt hade inga slutsatser dragits med anledning av kommissionens tidigare utvecklingsinsatser i det berörda landet. Liksom i AVS-dokumentet ingick inga effektivitetsindikatorer vilket gör att det blir svårt att värdera framtida prestationer, och inte heller ställdes krav på att framtida värderingar skall utföras. Samordningen mellan EU och medlemsstaterna och/eller andra givare behandlades inte. Dokumenten från Asien och Latinamerika innehöll många målsättningar som beskrevs i mycket allmänna termer utan varken fokusering eller prioritering. De asiatiska dokumenten följde inte standardformatet, trots att ett sådant överlämnats. I en del av programdokumenten för länder i Asien och Latinamerika saknas beskrivning av centrala delar av gemenskapens politik, som till exempel frågor om mänskliga rättigheter, trots att kommissionen driver stora projekt på detta område. NVP för Medelhavsländerna skall enligt sina riktlinjer behandla en lång lista av ämnen(23), av vilka många fick en ofullständig behandling i nationella vägledande dokument från Egypten och Marocko.

27. I slutet av 1998 gav inte de nationella programmen för antagande av regelverket (NPAA) för kandidatländerna i Central- och Östeuropa en tillräckligt tillförlitlig översikt för att kunna garantera att samtliga mål omfattades av nationella budgetar, Phare-program eller andra former av bistånd. Kandidatländerna skulle ha föredragit en starkare bindning mellan NPAA och årliga program för enskilda länder, och anser att NPAA nu skall utvecklas till ett mer praktiskt program- och övervakningsinstrument. Dessutom var programmens struktur och indelning specifik för varje kandidatland vilket gör det svårt att jämföra dem.

BEREDNING OCH UTVÄRDERING AV PROJEKT

28. I årsrapporten för budgetåret 1991(24) konstaterade revisionsrätten betydande svagheter i projektberedningsarbetet, särskilt

a) alltför hastig beredning av projektdokument utan något egentligt utvärderingsarbete,

b) avsaknad av tydligt definierade och kvantifierade mål,

c) orealistiskt definierade mål och tidtabeller för genomförande, med otillräcklig analys av risker och begränsningar.

29. För att förbättra sin projektförvaltning, inklusive beredning, införde kommissionen 1992 en särskild metodik för förvaltning över en projektcykel (PCM)(25) samt riktlinjer för format och innehåll i finansieringsförslag och en lista över de krav som ställs på en "logisk ram"(26). De projekt som undersöktes vid granskningen hade i de flesta fall förberetts enligt denna metodik. Även om det till viss del har skett en allmän förbättring av beredning och dokumentation av projekt, kvarstår en del svagheter som behandlas nedan.

30. Projekten saknar i allmänhet fortfarande tillräcklig utvärdering. Det vanliga förfarandet när ett projekt identifierats innebär att ett team konsulter tillbringar två eller tre veckor på platsen med undersökning av projektet och förberedelser av projektutformning. Finansieringsförslaget (se punkt 35) upprättas direkt av samordnaren utifrån dessa konsultrapporter(27) och i samråd med de tekniska enheterna. I praktiken behandlar inte några regioner projektets olika delar - identifiering och utvärdering - som skilda stadier i projektcykeln.

31. När det gäller Europeiska utvecklingsfonden ansvarar AVS-landet för identifiering och beredning av projekt med stöd av delegaten om så önskas, medan utvärderingen skall utföras av AVS-staten och gemenskapen tillsammans(28). I praktiken förbereds ofta projekten av delegationer med stöd och samarbete från gemenskapens enskilda experter som görs tillgängliga för AVS-ländernas egna institutioner. Dessa experter blir i allt högre grad inblandade i processen på grund av delegationernas arbetsbörda. Deras roll måste definieras tydligt för att säkerställa insyn beträffande genomförande av uppgifter för AVS-ländernas myndigheter och för delegationerna (vilka inte alltid har samma prioriteringar).

32. För EUF-utgifter infördes 1997(29) ett praktiskt hjälpmedel i form av en "Quality Support Group"(30) vars mål är att förbättra berednings- och utvärderingsfasen av projektet/programmet. Gruppen undersöker alla projekts beredningsdokument(31) och har haft viss framgång i arbetet med att förbättra deras kvalitet, trots att rutinerna för uppföljning av gruppens rekommendationer är dåligt utvecklade.

33. Ofta utförs projektberedningsarbetet under tidspress. För utgifter utanför utvecklingsfonden påverkar budgetens årscykel i alltför hög grad rytmen i arbetet med projektberedning och godkännande.(32) Brådskan att göra åtaganden för medel före årets slut innebär att ett stort antal projekt läggs fram för medlemsstaternas rådgivande kommittéer i december. Detta innebär kortare tid för värdering, vilket inte förbättrar projektberedningens kvalitet.

34. För Phare tar den årliga programprocessen över ett år. Detta är olämpligt lång tid, särskilt för projekt som är en vidareutveckling av tidigare verksamhet. Att varje år upprepa den fullständiga programcykeln med utgångspunkt i budgetförfarandets tidtabell är inte förenligt med komplexiteten i Phare-programmen. En programcykel som är närmare knuten till projektens varaktighet, dvs. tre till fyra år, skulle förbättra programkvaliteten och projektberedningen på landsnivå.

Finansieringsförslag och finansieringsöverenskommelser

35. Finansieringsförslaget är det interna kommissionsdokument som läggs fram för den rådgivande kommittén bestående av medlemsstaternas representanter, och på vilket kommissionens finansieringsbeslut grundas. Finansieringsöverenskommelsen(33) är det kontrakt som skrivs mellan kommissionen och myndigheterna i mottagarlandet.

Finansieringsförslag

36. Införandet av PCM-metodiken (se punkt 29) har inneburit en del förbättringar av dessa dokument. Den beskrivande delen av finansieringsförslagen, där bakgrunden till projektet och dess beståndsdelar eller verksamheter presenteras, är i allmänhet tillfredsställande.

37. Den logiska ram(34) som följer med som en bilaga till finansieringsförslagen är ofta illa förberedd. Skillnaderna mellan det övergripande målet, projektets syfte, resultat och verksamheter är ofta oklara, och objektivt mätbara resultatindikatorer saknas ofta. Analysen av risker och begränsningar är ofta ytlig. De mottagande myndigheterna känner inte alltid till den logiska ramen. I några fall i Asien fick inte projektledningen någon kopia av originalet till den logiska ramen i finansieringsförslagen(35), utan de fick börja från början när en logisk ram för den övergripande arbetsplanen skulle förberedas.

38. Andra delar av finansieringsförslaget behöver förbättras: organisatoriska frågor, informationen om övriga givares verksamhet eller om resultat av relevanta utvärderingar är ofta begränsad. I alla regioner är tidtabellerna orealistiska. I länder i Asien, Latinamerika och i Medelhavsområdet behandlas de mer analytiska aspekterna av beredningen ytligt eller inte alls, speciellt den ekonomiska, miljömässiga och institutionella nyttan, jämställdhetsaspekten och möjligheten till hållbarhet. I kandidatländerna i Central- och Östeuropa innehöll inte alltid finansieringsförslaget tillförlitlig information om tidigare projekt när det föreslagna projektet var en vidareutveckling av detta(36).

Finansieringsöverenskommelser

39. Finansieringsöverenskommelsen är ett nyckeldokument för projektförvaltning. Eftersom det är ett juridiskt avtal mellan kommissionen och myndigheterna i mottagarländerna anger det bindande ramar för vad projektledningen kan göra. Följande svaga punkter kunde dock konstateras i flera fall: ofullständig beskrivning av motpartens bidrag till projektet, oklarheter beträffande projektets längd, ofullständig beskrivning av vad som sker med tillgångar efter projektets slut, dåligt strukturerade budgetar och en ofullständig ansvarsbeskrivning, särskilt när flera organisationer är inblandade. Dessutom ordnades inte alltid regelbundna, oberoende redovisningsrevisioner. De förvaltare av allmänna projekt som hade att arbeta enligt finansieringsöverenskommelser var kritiska till dem eftersom det inte framgick tillräckligt tydligt vilka intentioner kommissionen och mottagarlandets myndigheter hade.

40. De svaga punkterna i finansieringsöverenskommelsen visar på att användningen av dokumentet i dess nuvarande form bör ses över. Finansieringsöverenskommelsen bör fokusera på mål, medel samt givarens och mottagarens ömsesidiga åtaganden. Den detaljplanering som krävs för framgångsrikt genomförande av ett projekt skulle kunna ingå i ett annat, mer anpassningsbart, dokument.

Den rådgivande kommitténs roll i beslutsprocessen

41. De olika rådsförordningar som reglerar externa åtgärder anger att medlemsstaterna genom rådgivande kommittéer skall yttra sig om finansieringsförslag överstigande ett bestämt belopp(37) innan kommissionen fattar ett finansieringsbeslut. Medlemmarna i den berörda rådgivande kommittén erhåller en kopia av utkastet till finansieringsförslag innan förslaget skall diskuteras. Vanligen skickar de det vidare till de lokala representanterna i landet i fråga för kommentarer. Detta samråd på fältet kommer emellertid för sent i beredningsprocessen för att några mer omfattande kommentarer skall kunna tas med. Medlemsstaternas representanter inkommer med skriftliga frågor om finansieringsförslagen före varje möte, men trots att kommissionens tjänstemän lägger ner mycket tid på att förbereda svar har dessa en tendens att inriktas på att försöka lugna representanterna snarare än att försöka lösa svagheter i projektens utformning.

Projektstart

42. I AVS-länder är den genomsnittliga tiden för att förbereda ett projekt fjorton månader (definierat som perioden mellan utarbetandet av projektidentifikationsdokumentet och undertecknandet av finansieringsöverenskommelsen). I några fall tog förberedelserna två år eller mer. I länderna i Asien, Latinamerika och i Medelhavsområdet dröjde det i genomsnitt tjugoen månader(38) från den inledande projektidentifikationen till undertecknandet av finansieringsöverenskommelsen. I två fall i Asien tog det över tre år.

43. Även sedan finansieringsöverenskommelsen undertecknats påbörjas inte alltid projekten omedelbart. Det tar ofta tid att rekrytera tekniska assistenter för att driva projekten(39). I AVS-länderna inledde flera av de granskade projekten sin verksamhet flera år efter det att finansieringsöverenskommelsen undertecknats.

44. Det finns olika skäl till förseningarna. En del beror på dålig projektberedning, vilket gör projekten svåra att genomföra. Andra kan hänföras till kommissionens långsamma handläggningsrutiner. Kommissionen har varit långsam även när den gått samman med andra givare och stöttat redan pågående projekt. I några fall ligger orsaken till förseningen utanför kommissionens kontroll, till exempel när motsvarande myndighet i mottagarlandet backar från tidigare överenskommelser och önskar förändringar. Ibland kan detta vara ett tecken på myndigheternas bristande ägaransvar för projekten, vilket kan vara ett resultat av att de inte varit tillräckligt involverade på projektberedningsstadiet.

45. För EUF-projekt verkar förseningarna komma inte så mycket från själva förfarandena som från en onödigt formalistisk tillämpning av reglerna, särskilt vad gäller anbudsgivning, i kombination med de olika deltagarnas bristande kännedom om dessa förfaranden.

46. Den förändrade inriktningen av de nya Phare-programmen ledde till förseningar av projektstarter, särskilt som kommissionen införde de nya riktlinjerna utan att förbereda motsvarande nödvändiga förfaranden. När dessa utarbetades ledde detta till ytterligare förändringar av en del projekt, vilket bidrog till att tidtabellen blev mer ansträngd. Det är särskilt viktigt att projekt kan komma igång snabbt i ett land som genomgår snabba förändringar men projekt för 1998, som utarbetats i mitten av 1997 av de estniska myndigheterna, kunde inte inledas förrän under den senare delen av 1999.

47. Det är tydligt att projekt inte alltid kan komma att genomföras så snart finansieringsöverenskommelsen är undertecknad. Många projekt, och då särskilt "processprojekt"(40), kräver en inledningsfas då studier genomförs och grundläggande data förbereds. Det är då inte ovanligt att man i inledningsfasen noterar betydande förändringar som måste göras i projektet. I Asien, Latinamerika och i Medelhavsområdet leder detta till ändringar i finansieringsöverenskommelsen(41) vilket under senare år tagit lång tid att handlägga (se punkt 52). Det krävs också ofta ändringar av finansieringsöverenskommelsen som inte gäller budgeten utan helt enkelt en förlängning av projekttiden. Även sådana enkla ändringar tar lång tid att hantera. Att projekten så ofta förlängs är också ett tecken på att de flesta projekttidtabeller är orealistiskt korta.

DELEGATIONERNAS ROLL

48. Kommissionens delegationer har kommit att spela en allt viktigare roll under senare år. Ansvaret för att genomföra program för yttre bistånd är bara en av deras huvuduppgifter. Delegationerna har nu allt mer en politisk roll som unionens representanter, de är verksamma inom den ekonomiska, kommersiella och kulturella sfären och informerar om unionen, dess politik och program. Andelen tid och resurser som delegationerna i genomsnitt hade tillgänglig för program för yttre bistånd var 41 %(42).

49. Delegationernas andel av ansvaret för de olika faserna i projektcykeln varierar betydligt. AVS-delegationerna har genom reglerna i Lomékonventionen haft större ansvar än delegationerna i Asien, Latinamerika och Medelhavsländerna. Riktlinjerna för de nya Phare-programmen innebär en möjlighet att ge delegationerna större ansvar. Alla delegationer har emellertid betydande ansvar under genomförandefasen vilken kan hänföras till den mer övergripande rubriken projektövervakning (se punkterna 61-65).

Ansvarsfördelning och beslutsfattande myndighet

50. I samtliga regioner är ansvarsfördelningen oklar under projektcykelns olika stadier mellan vad som skall skötas av personal vid delegationerna respektive vid huvudkontoret i Bryssel. Kommissionen har inte heller tydligt angett innehåll, plikter och ansvarsområden för respektive tjänst. Befattningsbeskrivningarna för personal vid delegationerna är, där de existerar, för allmänt hållna för att vara användbara.

51. Denna brist på tydlighet i ansvarsuppdelningen leder till dubbelarbete och förseningar. I Ting-rapporten(43) från 1998 gjordes ett antal rekommendationer för att klargöra situationen och för att ge personalen vid delegationerna ökat ansvar. Den betonade särskilt det faktum att endast delegationerna rimligen kan utföra vissa uppgifter för vilka de också ansvarar, men trots detta måste de inhämta huvudkontorets godkännande som lämnas enbart utifrån uppgifter lämnade av delegationen.

52. Denna övercentralisering av beslutsprocessen till Bryssel är ineffektiv. Huvudkontorets enheter tar i allmänhet mycket lång tid på sig för att besvara frågor eller förslag från delegationerna och ibland kommer inget svar överhuvudtaget. De verksamheter som revisionsrätten undersökt försenades betydligt när det krävdes beslut för förberedelse av tjänsteresor, förändringar av finansieringsöverenskommelser, anbudshandlingar eller kontrakt för tekniskt bistånd. Besluten verkade dessutom tas utan noggrann analys av hur projektets genomförande påverkades. Kommissionens kraftigt centraliserade beslutsfattande(44) skiljer sig från andra givares(45) som har starkare närvaro på fältet, förstärkt av professionell personal, och högre grad av ansvarsdelegering.

53. Omorganisationen av tjänsterna i Bryssel 1998 och den nya ansvarsfördelningen förvärrade problemen för alla regioner, åtminstone på kort sikt, eftersom man till en början inte var säker på vem som ansvarade för vad. Förutom de förseningar som uppstod var de svar som lämnades ibland oförutsägbara och det uppstod osäkerhet om relativt rutinartade administrativa frågor. Kommissionens nyligen aviserade avsikt att överlåta mer ansvar till delegationerna, i kombination med förstärkta resurser, är mycket lovvärd(46). När granskningen genomfördes hade endast ett begränsat antal tjänster överförts från de centrala enheterna till delegationerna.

Resurser

54. För att delegationerna skall kunna fungera väl måste personalen räcka till vad gäller antalet, och deras yrkesmässiga bakgrund måste stämma med den aktuella arbetssituationen. Därför bör tjänster inte lämnas vakanta under längre tidsperioder(47) och den specialistkunskap som krävs för att arbetet skall kunna utföras bör vara lätt tillgänglig.

55. Det finns skillnader mellan de olika geografiska regionerna beträffande andelen tjänstemän och lokalanställda. I allmänhet är delegationerna i AVS-länderna i hög grad beroende av tjänstemän från kommissionen. Lokalanställda används sällan i ledande befattningar (med undantag för inflyttad personal), varken inom administrationen eller biståndsförvaltningen(48). Med tanke på att kvalificerad personal nu finns tillgänglig i de flesta AVS-länder bör man undersöka i vilken utsträckning lokal personal skulle kunna användas mer aktivt. Kommissionen har inte heller klart fastställt vilka arbetsuppgifter lokalanställda kan utföra, dvs. det finns inte någon klar policy beträffande de lokalanställdas möjligheter att sköta ekonomiska arbetsuppgifter och det råder olika situationer i olika länder (se också punkt 63).

56. Kommissionen har inte utarbetat kriterier som anger vilken arbetsbörda en delegation skall ha, eller hur mycket personal som behövs i förhållande till arbetsuppgifter och ansvarsbefogenheter. Detta är särskilt viktigt i situationer med stora ekonomiska eller politiska förändringar som i kandidatländerna i Central- och Östeuropa. Det är därför inte möjligt att utifrån objektiv information bedöma om, eller i vilken utsträckning, delegationer antingen har för mycket eller för lite personal.

57. Att kommissionens utvecklingsprogram ändrat inriktning och nu innefattar sektoriellt stöd på det sociala området innebär att den traditionella profilen för delegationspersonalen inte längre stämmer(49). Tjänsteföreskrifterna är rigida vilket förhindrar kommissionen att snabbt ändra kraven i önskad riktning. Utbildning och omskolningskurser skulle kunna förbättra personalens kompetens så att den bättre motsvarar nya förutsättningar, men än så länge har kommissionen inte kommit särskilt långt inom detta område. Särskilt delegationerna i Asien, Latinamerika och Medelhavsländerna saknar personal med specifik kompetens i ekonomisk förvaltning och vad gäller anbudsförfaranden och avtalsskrivning.

58. Kommissionen har i olika former försökt förstärka personalresurserna vid delegationerna med extern personal. I några fall har tekniska assistenter(50) kontrakterats för att hjälpa till med genomförandet av specifika program när det gäller t.ex. livsmedelssäkerhet, och då arbetat mycket nära delegationen även om man formellt inte ingått i den. Externa konsulter har också anlitats för att utföra specifika uppgifter som till exempel förstudier och analyser inför utarbetande av strategidokument för enskilda länder. Tjugo Phare-delegationer och representationskontor fick ytterligare personalresurser finansierade via del B i budgeten. Mellan 1996 och 1999 ökade sådan personal från 29 till 195 personer(51). Denna typ av finansiering av personalkostnader, som var avsedd att kopplas till programmets löptid, har blivit en strukturell lösning för hantering av personalbrist.

59. I enstaka fall har byråer för tekniskt stöd upprättats parallellt med delegationerna för att ge tekniskt stöd vid genomförande av program. Budgetmyndigheten godkände detta i Medelhavsområdet med införandet 1998 av Meda-team(52), och i Bosnien. Detta stöd har varit viktigt när kommissionen har genomfört sina program genom att det ger en möjlighet att kompensera för bristen på egen teknisk expertis. Dessa mekanismers flexibilitet uppvägs emellertid av mindre positiva aspekter. Många av lösningarna är kortsiktiga eftersom personalomsättningen är hög, och den erfarenhet och kunskap som byggs upp inte kan tas tillvara inom den egna organisationen.

60. Även om externa experter fortfarande kommer att ha betydelse på delegationsnivå måste kommissionen finna långsiktiga lösningar på problemet med bristande personalresurser. Detta är särskilt tydligt när ansvar delegeras från huvudkontoren till personal på platsen.

Projektövervakning

61. Kommissionen definierar övervakning som en fortgående process där man undersöker hur programmens resultat levereras till avsedd mottagare, och som pågår medan programmet genomförs för att eventuella avsteg från operativa mål genast skall kunna korrigeras.(53) Delegationerna spelar en viktig roll vid projektövervakning, även om de inte är ensamma om uppgiften. Mycket detaljövervakning överlåts till den personal som genomför projektet och i vars uppgifter det normalt ingår att upprätta system för övervakning och utvärdering.(54) Övervakningen är också till stor del beroende av externa konsulter som genomför supportbesök och granskningar efter halva tiden. I delegationerna i Asien och Latinamerika, där det inte finns så många specialister, överlåts övervakningen av projektens tekniska utveckling så gott som helt till projektledningen och till externa konsulter. Delegationspersonalen upprätthåller regelbunden kontakt med projektledningen, sitter med i styrkommittéer och genomför, så långt det är möjligt, regelbundna besök på fältet. Många av deras övervakningsuppgifter utgår emellertid från genomgång av ett stort antal olika dokument.

62. Trots att delegationspersonalen ser projektövervakning som en av sina huvuduppgifter, vilket framgår av punkt 48, är den tid som avsätts till övervakning begränsad. En stor del av arbetet inriktas på vad som går in i projekten snarare än vad som kommer ut av dem, och mycket tid ägnas åt den administrativa sidan av projektens genomförande. Koncentrationen av även mindre beslut till Bryssel (se punkterna 51-52) och det faktum att det inte är tydligt definierat vad som skall göras av personalen vid delegationerna respektive vid huvudkontoret i Bryssel (se punkt 50) innebär att mycket tid går förlorad medan dokument skickas fram och tillbaka mellan delegationerna och de centrala enheterna.

63. Det visar sig i praktiken att det finns stora variationer mellan hur mycket tid delegationerna ägnar åt ekonomisk övervakning. I delegationerna i AVS-länderna är ansvaret på detta område tydligt angivet, men så är inte fallet i delegationerna i Asien, Latinamerika och Medelhavsländerna. I några delegationer(55) finns ett omfattande system för ekonomisk övervakning med särskild personal som sysslar med detta, medan det i andra länder kan vara mycket lösare organiserat med endast liten kontroll av projektens betalningsansökningar innan dessa skickas vidare till Bryssel för utbetalning.

64. Trots att många övervakningsuppdrag genomförs åtföljs de inte alltid av korrigerande åtgärder, inte ens när projektens operativa målsättningar inte uppnås. Delegationerna saknar riktlinjer för övervakningsförfaranden.

65. Det är ofta oklart hur mycket som läges- eller verksamhetsrapporten, som upprättas av projektledningen och skickas till de centrala enheterna, kommer till användning.(56) Rapporternas innehåll kan också variera i hög grad(57), ibland utgör de enbart en redogörelse för projektledningens verksamhet utan analys av projektets genomförande och problem. I flera projekt har delegationernas övervakning av projektens genomförande uppvisat brister, till exempel har inte de projektutvärderingar som nämns i finansieringsöverenskommelsen alltid genomförts. Delegationerna bevakar inte alltid konsekvent att regeringarna i mottagarländerna verkställer de handlingar och åtgärder som skall genomföras. I en delegation ansåg man till och med att övervakning av regeringens bidragsandel inte ingick i det egna ansvarsområdet.

Förvaltningsinstrument

66. Delegationerna har inte tillräckliga förvaltningsinstrument. Beträffande något så grundläggande som handböcker för förfarande hade AVS-delegationerna en detaljerad förfarandehandbok framtagen 1978, men det fanns ingen uttömmande uppdaterad handbok för delegationerna i Asien, Latinamerika och Medelhavsländerna. Det har tagits fram en för det latinamerikanska programmet, men den finns enbart på spanska. De olika meddelanden som vid olika tillfällen publicerats av huvudkontorets enheter har inte sammanställts. Under dessa omständigheter är det inte förvånande att kunskapen om vilka förfaranden som skall följas är bristfällig bland personalen vid huvudkontoret och delegationerna, vilket leder till förseningar.

67. Delegationerna i samtliga regioner saknar tillräckligt bra grundläggande informationssystem för att kunna följa genomförandeprocessen(58). De flesta har inte tillgång till kommissionens redovisningssystem, Sincom. Även andra informationsinstrument för projektledning är otillräckliga eller saknas helt. I Medelhavsländerna till exempel använder delegationerna ett system för hantering av utbetalningar till projekt som drivs enligt protokollen som inte är tekniskt anpassat till Meda, men vid tiden för granskningen hade inte något nytt system införts. När det gäller EUF är redovisningssystemet online (OLAS) i Bryssel av begränsad nytta för delegationerna eftersom de inte har direkt tillgång till det, och bokföringsinformation måste överföras manuellt från Bryssel, vilket orsakar förseningar. Likaså hade många delegationer i kandidatländerna svårigheter i slutet av 1998 att få tillgång till finansiell information om programmen. Följaktligen använder delegationerna sina egna system, datoriserade eller manuella, för redovisning av transaktioner i anslutning till projekt, vilket är ineffektivt.

68. Bildandet av Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser som har till uppgift att förenkla, standardisera och koda förfaranden och att utveckla gemensamma förvaltningsinstrument, är en viktig åtgärd för att lösa dessa problem. Informationssystemet CRIS(59) är under utveckling för att förse delegationerna och huvudkontoret med ett användbart förvaltningsinstrument, men det kommer att dröja innan ett pålitligt och fullständigt instrument finns tillgängligt.

69. Den lagstiftningsram som reglerar den ekonomiska förvaltningen av biståndsprogrammen i den allmänna budgeten är dåligt anpassad till behoven. Budgetförordningen är i sig otillräcklig(60), såväl de allmänna bestämmelserna som de som direkt behandlar verksamhet utanför gemenskapen, och behöver ses över(61) i samband med den totala översyn som pågår sedan 1999.

70. Phare-länderna i synnerhet har att hantera ett särskilt komplext regelverk som genomgått snabba förändringar: centralisering och decentralisering, gränsöverskridande samarbete, särskilda medel, nya riktlinjer sedan 1998. Kandidatländerna börjar nu bekymra sig över att de dessutom från år 2000 måste hantera tre skilda förvaltningssystem för Phare, Ispa(62) och Sapard(63).

71. AVS-länderna får också problem med regelverket eftersom de får bistånd både från EUF och från den allmänna budgeten. Detta komplicerar i hög grad biståndsförvaltningen eftersom de olika bidragskällorna lyder under olika regelverk, och olika avdelningar inom kommissionen ansvarar för dem(64).

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

Program för enskilda länder

72. Även om program för enskilda länder nu har blivit ett inslag i kommissionens samtliga program för yttre bistånd och förbättringar i programmen kan noteras både beträffande beredning och innehåll finns det fortfarande utrymme för ytterligare förbättringar. Program för enskilda länder bör bli en integrerad del i arbetet med att omvandla övergripande strategier och målsättningar till operativ verksamhet (se punkterna 16-27).(65)

73. Delegationerna i alla geografiska områden bör aktivt leda förvaltningen. De skall vara helt involverade i förberedelserna av programdokument för enskilda länder och det skall förekomma nära samarbete med regeringen i mottagarlandet. Konsultationerna med Europeiska unionens medlemsstater, både på platsen och i rådgivande kommittéer, samt med mottagarländernas myndigheter, skall förstärkas (se punkterna 22-24).

74. Programdokument för enskilda länder skall på ett klarare sätt identifiera mål och prioriteringar och ange en tydlig ram för planerade åtgärder. De skall omfatta alla åtgärdsområden som finansieras av kommissionen och identifiera de erfarenheter som kan dras av tidigare program och projekt (se punkterna 25-27).

Beredning och utvärdering av projekt

75. Införandet av metodiken för förvaltning över projektcykeln har lett till vissa förbättringar av projektberedning och dokumentation av projekt, men det finns fortfarande utrymme för ytterligare förbättringar (se punkterna 28-47).

76. Tillräckligt med tid måste avsättas i projektens förberedelsefas för identifiering och utvärdering (se punkterna 30-34). Finansieringsförslagen skall på ett systematiskt sätt innehålla information om andra givares verksamhet och om resultaten av relevanta utvärderingar. Tidsplaner bör vara mer realistiska. Större uppmärksamhet skall också ägnas åt att identifiera och specificera objektivt kontrollerbara effektivitetsmått (se punkterna 36-38).

77. På fältet bör man uppmuntra till närmare konsultation och samarbete med representanterna i medlemsstaternas rådgivande kommittéer för projektberedning. Vid möten för rådgivande kommittén i Bryssel skall större uppmärksamhet ägnas åt strategiska frågor såsom definition av övergripande policyramar, snarare än åt enskilda projekt(66). De rådgivande kommittéerna kan också tjäna som forum för ökad tvåvägsinformation och på så sätt säkra större samordning mellan medlemsstaternas bilaterala utvecklingsprogram, vilket är ett av de uttalade målen i kommissionens förslag till ny biståndspolitik(67).

Delegationernas roll

78. Kommissionens delegationer har under senare år fått en allt större roll i och med att delegationerna nu i allt högre utsträckning spelar en politisk roll som unionens representanter, verkar inom den ekonomiska, kommersiella och kulturella sfären och informerar om unionen, dess politik och program. Detta gör att den tillgängliga tiden för utvecklingsbistånd och projektbevakning begränsas. Kommissionen har accepterat att den nu måste överlåta mer beslutanderätt och ansvar till delegationerna (se punkterna 48-53) och den har inlett ett försöksprogram med ökad ansvarsdelegering till delegationerna. I anslutning till detta bör kommissionen tydligt definiera delegationernas roll och ansvar (se punkterna 50-52) samt personalens sammansättning och storlek (se punkterna 54-60). I detta sammanhang är det nödvändigt att tydligt lägga fast kvalitativa och kvantitativa indikatorer för det arbete som skall utföras av varje delegation samt i vilken utsträckning personal från de centrala enheterna kan omplaceras till delegationerna. Större uppmärksamhet skall ägnas åt övervakning av projektens resultat och projektrapporteringens kvalitet. Ett begränsat antal standardiserade övervakningsinstrument bör användas genomgående för att säkerställa noggrann uppföljning (se punkterna 61-65).

Allmänna slutsatser och rekommendationer

79. Gemenskapens externa åtgärder styrs av olika rättsliga ramverk beroende på varifrån medlen hämtas, vilket geografiskt område det gäller och vilka instrument eller kanaler som distribuerar biståndet. Detta resulterar i olika förfaranden på alla nivåer: program för enskilda länder, projektberedning och genomförande samt graden av deltagande från mottagarländerna och kommissionens delegationer i dessa länder, vilket försvårar ett effektivt genomförande av de olika programmen.

80. De svagheter som kommit fram i förvaltningen av yttre bistånd har påpekats i tidigare rapporter, i synnerhet i årsrapporten för budgetåret 1997(68), och liknande iakttagelser har också gjorts i de externa utvärderingsrapporter som rådet och kommissionen beställt(69). De försök som hittills gjorts för att förbättra kommissionens organisatoriska struktur för biståndsgivning, som till exempel inrättandet av SCR (Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser), har emellertid varit ofullständiga.

81. SCR ansvarar för projektens genomförande sedan finansieringsöverenskommelsen har undertecknats. De geografiska Relex-direktoraten(70) ansvarar för övergripande planering, strategier för enskilda länder och projektberedning. Detta avbryter projektcykeln vilket ytterligare komplicerar rutinerna för beslutsfattande, och gränsdragningen mellan delegationerna och huvudkontoret. Kommissionen har nu accepterat att en uppsplittring av projektcykeln inte är tillfredsställande. Ytterligare en omorganisation av tjänsten för yttre förbindelser har därför inletts, vilken förefaller råda bot på många av de problem som presenterats i denna rapport. Kommissionens förslag bör leda till förbättrad biståndsgivning, men detta kan endast ske om de strukturella förändringarna och förbättrade förfarandena åtföljs av förändringar i kommissionens förvaltningskultur mot större flexibilitet och en mer resultatinriktad inställning.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 29 och 30 november 2000.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Meddelande till rådet och Europaparlamentet, Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik, KOM(2000) 212 slutlig.

(2) Biståndet till AVS-länderna regleras av Lomékonventionen.

Biståndet till Asien och Latinamerika (ALA) regleras av rådets förordning (EEG) nr 443/92 om finansiellt och tekniskt bistånd till och samarbete med utvecklingsländerna i Asien och Latinamerika.

Biståndet till Medelhavsländerna regleras av rådets förordning (EG) nr 1488/96 om finansiella och tekniska stödåtgärder (Meda) för reformering av ekonomiska och sociala strukturer inom ramen för partnerskapet mellan Europa och Medelhavsområdet.

Biståndet till kandidatländerna regleras av Phare-programmet i rådets förordning (EEG) nr 3906/89, ändrad genom rådets förordning (EG) nr 753/96 och de nya riktlinjerna för Phare i KOM-dokumentet KOM(97) 112, antaget av kommissionen den 19 mars 1997.

(3) OECD-DAC, utvärdering av utvecklingssamarbete: Europeiska gemenskapen: 1996 och 1998.

(4) Rådet begärde 1995 en fullständig och detaljerad utvärdering av Europeiska gemenskapens handlingsprogram och instrument för utveckling. Oberoende utvärderingar genomfördes av Europeiska gemenskapens bistånd till AVS-länderna, Medelhavsländerna, länder i Asien och Latinamerika samt av Europeiska gemenskapens humanitära bistånd. Slutrapporten avlämnades i maj 1999.

(5) Särskilt i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1991 (EGT C 330, 15.12.1992), som granskade rutiner och resurser för förvaltning av anslag för ekonomiskt och tekniskt samarbete med länder i Asien och Latinamerika. Revisionsrättens särskilda rapport nr 1/98 om det bilaterala finansiella och tekniska samarbetet med tredje land i Medelhavsområdet samt kommissionens svar (EGT C 98, 31.3.1998) volym 41. Årsrapport för budgetåret 1997 (EGT C 349, 17.11.1998). Särskild rapport nr 3/97 om det decentraliserade systemet för genomförande av Phare-programmet (under perioden 1990-1995), (EGT C 175, 9.6.1997).

(6) Punkt 63 i resolutionen med kommentarerna som utgör en del av beslutet (EGT L 162, 19.6.1997).

(7) GD Relex (av den franska termen Relations extérieures) används som allmän beteckning för samtliga geografiska GD som handlägger utvecklingsfrågor. Vid tiden för granskningen var dessa:

GD VIII: Bistånd - Bilateralt stöd och utvecklingssamarbete med Afrika, Västindien och Stillahavsområdet: Lomékonventionen. Dessutom tillkommer vissa budgetrubriker som livsmedel (ej katastrofbistånd) samt medfinansiering av icke-statliga organisationer.

GD 1A Yttre förbindelser - Central- och Östeuropa, f.d. Sovjetunionen, Mongoliet, Turkiet, Cypern, Malta och andra europeiska icke-medlemsländer. Ansvarar för Phare och Tacis.

GD 1B Yttre förbindelser - Södra Medelhavet, Mellanöstern och Främre Orienten, Latinamerika, Syd- och Sydostasien samt Nord-Sydsamarbetet.

GD1 Yttre förbindelser - förbindelser med Kina, Korea, Hongkong, Macao och Taiwan samt internationella förhandlingar som Uruguayrundan.

(8) Förutom att deltaga vid utveckling av program för enskilda länder och i projektberedning har delegationerna även övervakningsansvar under genomförandefasen.

(9) För verksamhet inom det nuvarande Meda-programmet.

(10) Med undantag av Sydafrika.

(11) Tacis-programmet omfattas inte av denna rapport eftersom det undersöktes i den särskilda rapporten nr 6/97 (EGT C 171, 5.6.1997) om Tacis-subventionerna till Ukraina.

(12) Programdokument för enskilda länder har olika namn beroende på till vilken geografisk region de hör. I AVS- och Medelhavsländerna kallas de NVP (nationella vägledande program) och strategidokument för enskilda länder. I Asien och Latinamerika kallas de strategidokument för enskilda länder. För Central- och Östeuropa finns det inga specifika programdokument. Programmen utarbetas enligt målsättningarna i partnerskap för anslutning och tar hänsyn till de nationella programmen för antagande av gemenskapens regelverk.

(13) Rådets förordning (EEG) nr 443/92 av den 25 februari 1992 om finansiellt och tekniskt bistånd till och ekonomiskt samarbete med utvecklingsländerna i Asien och Latinamerika. Artikel 9, interna meddelanden som anger utformningen av strategidokument för enskilda länder, har emellertid förberetts.

(14) Rådets beslut av den 6 december 1996 om antagande av riktlinjer för de vägledande programmen om finansiella och tekniska stödåtgärder för reformering av ekonomiska och sociala strukturer inom ramen för Europa-Medelhavspartnerskapet (Meda) (EGT L 325, 14.12.1996).

(15) Program för enskilda länder förbereddes även i det tidigare protokollet.

(16) De nya Phare-riktlinjerna KOM(97) 112/8 antogs av kommissionen den 19 mars 1997 och av rådet den 9 juni 1997.

(17) Protokoll från PVD-ALA kommitténs 139:e möte som hölls den 27 oktober 1998 (3 november 1998).

(18) Som exempel kan nämnas MED-kommitténs möte i juni 1996 där ett antal kritiska kommentarer lämnades angående de nationella vägledande program som presenterades, t.ex. borde dokumenten innehålla mer om flersektoriella frågor, hållbarhet, utvärdering och om samordning med andra givare. Denna allmänna diskussion upptog hela mötestiden vilket resulterade i att diskussionerna om enskilda nationella vägledande program sköts upp till följande sammankomst. Som en följd av denna diskussion på kommitténs möte i juli 1996 antogs de nationella vägledande program som presenterades formellt utan några ändringar vid kommitténs möte i september 1996.

(19) Artikel 281.2 i fjärde Lomékonventionen.

(20) I den åttonde EUF planeras utvärdering efter halva tiden.

(21) Artikel 329 i den fjärde Lomékonventionen.

(22) Nationella vägledande program och landsvisa strategidokument från ett antal länder undersöktes, inklusive från de länder som besöktes.

(23) Dessa innefattar bland annat miljöfrågor, finansiell och ekonomisk hållbarhet, kvinnors roll i utvecklingsarbetet, lokala institutioners kapacitet samt en bedömning av de problem som kan uppstå vid inledning av frihandel med Europeiska gemenskapen.

(24) Revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1991 (EGT C 330, 15.12.1992.)

(25) Metodiken för förvaltning över en projektcykel (PCM) anger en ram för hur projekt skall drivas över hela sin cykel, från projektidentifiering och beredning till utvärdering efter avslutat projekt.

(26) En logisk ram är ett arbetsverktyg som synliggör den underliggande logiken i ett projekts utformning, dvs. hur en viss input skall resultera i en viss output så att målsättningar uppnås som kan leda till högre mål. Det innehåller också information om resultatindikatorer, uppgiftskällor och om antaganden och risker i anslutning till projektet. Resultaten visas oftast i form av en matris med 4 rader och 4 kolumner.

(27) I praktiken förbereder konsulterna ofta utkast till finansieringsförslag och ombeds också upprätta upp en logisk ram.

(28) Artiklarna 285 och 287 samt artikel 317 a i fjärde Lomékonventionen.

(29) Beslut GD VIII av den 25 november 1996.

(30) Gruppen består av högre tjänstemän från alla direktoraten inom GD Bistånd och från tre direktorat inom SCR.

(31) För varje projekt består detta av ett projektidentifieringsdokument, ett finansieringsförslag och en slutrapport om utvärderingen.

(32) Se årsrapporten för 1998 (EGT C 349, 3.12.1999, punkterna 5.3-5.6).

(33) Ibland är den slutliga mottagaren inte en offentlig myndighet utan t.ex. en icke-statlig organisation. Då kan dokumentet ha ett annat namn men den grundläggande principen förblir densamma, nämligen att det finns ett kontraktsenligt dokument med liknande innehåll som finansieringsförslaget. I Phare-länder kallas sådana finansieringsöverenskommelser för finansieringsplaner.

(34) En logisk ram är ett arbetsverktyg som synliggör den underliggande logiken i ett projekts utformning, dvs. hur en viss input skall resultera i en viss output så att målsättningar uppnås som kan leda till högre mål. Det innehåller också information om resultatindikatorer, uppgiftskällor och om antaganden och risker i anslutning till projektet. Resultaten visas oftast i form av en matris med 4 rader och 4 kolumner.

(35) Det uppdagades också att förvaltningsenheterna i några fall inte hade kopior av konsulternas rapporter om projektberedningen.

(36) Ett föreslaget projekt på tullområdet i Bulgarien nämnde t.ex. inte att två tidigare projekt misslyckats.

(37) Mer än 2 miljoner euro för AVS-länderna och Medelhavsområdet, och mer än 1 miljon euro för ALA. Alla årliga finansieringsöverenskommelser inom Phare-programmet sluts med varje land efter konsultation med Phare-kommittén.

(38) I praktiken kan förseningarna bli ännu längre, i de fall där projekten inte hade startat då granskningen ägde rum har datum för granskningsbesöket använts som utgångspunkt för beräkningen.

(39) Anbudsförfarandet löper sällan obehindrat. Det uppstår ofta förseningar vid flera etapper av processen, experter som föreslagits i det vinnande anbudet är inte längre tillgängliga och måste ersättas, och ibland måste hela anbudsförfarandet göras om.

(40) För ett processprojekt är målsättningen att sätta igång en utvecklingsprocess som kommer att fortsätta sedan projektperioden avslutats. Jämför med ett "blue-print"-projekt, som till exempel ett vägbygge, som helt enkelt innebär genomförande av något som är färdigutformat i förväg.

(41) I AVS-länderna görs ofta ändringar i projekten utan att motsvarande ändring görs i finansieringsöverenskommelsen.

(42) Designing Tomorrow's Commission: A review of the Commission's Organisation and Operation, Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser, 24 februari 1999.

(43) Rapport från gruppen för analys av förhållandet mellan huvudkontoret och delegationerna.

(44) Även om graden av centralisering varierar mellan programmen, och dessutom inom dem, ibland beroende på de individer som är inblandade, så är beslutsfattandet i allmänhet centraliserat i alla program.

(45) Som till exempel Sverige, Storbritannien, Nederländerna och USAID, den amerikanska internationella hjälporganisationen.

(46) Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet, Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik, KOM (2000) 212 slutlig.

(47) Sex av de sexton AVS-delegationer som undersöktes hade vakanta tjänster i mer än ett år. Sammanlagt var tolv tjänster vakanta. Inte i något fall anställdes lokal personal på den vakanta tjänsten (inte ens på tillfällig basis).

(48) Enligt meddelandet till kommissionen, SEK (97) 605 av den 1 april 1997, fanns det 20 lokalt anställda i 14 av 63 AVS-delegationer och kontor som utförde detta slags uppgifter.

(49) Se till exempel OECD-DAC, utvärdering av utvecklingssamarbete: Europeiska gemenskapen: 1998.

(50) Tidigare främst genom Europeiska samarbetsorganet och nu direkt genom kommissionen.

(51) Del B av budgeten är avsedd för finansiering av driftsutgifter som t.ex. projekt. Del A av budgeten finansierar administrativa kostnader som t.ex. personal. Som jämförelse ökade antalet tjänster finansierade genom del A av budgeten med 87 stycken i dessa delegationer under samma period.

(52) Både vid huvudkontor och vid varje delegation.

(53) Evaluating EU expenditure programmes - a guide -, första upplagan januari 1997, Europeiska kommissionen.

(54) I Asien, Latinamerika och Medelhavsländerna är detta vanligen en programförvaltningsenhet som har både en lokal och en europeisk chef. I Phare-länderna sker detta normalt inom regeringens ministerier. AVS-länderna har andra arrangemang.

(55) Ofta när det på något stadium i processen har kommit en utvecklingsrådgivare från en AVS-delegation.

(56) Ibland åtföljs rapporterna av delegationens kommentarer, oftast gör de det inte, och delegationerna får sällan feedback från de centrala enheterna på dessa rapporter.

(57) Enligt metodiken för förvaltning av en projektcykel (Project Cycle Management Manual, s. 59) skall sådana rapporter följa det grundformat som används för projektens genomförandefas, med tillägg av de tekniska och ekonomiska detaljer som krävs för att riktigt kunna sätta sig in i projektets genomförande.

(58) Revisionsrätten har påpekat detta i olika rapporter sedan 1992: Revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1991 (EGT C 330, 15.12.1992.)

Revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1996 (EGT C 348, 18.11.1997.)

Särskild rapport nr 1/98 om det bilaterala finansiella och tekniska samarbetet med tredje land i Medelhavsområdet samt kommissionens svar (EGT C 98, 31.3.1998).

Särskild rapport nr 7/98 om Europeiska gemenskapens program för utvecklingsbistånd i Sydafrika (1986-1996) (EGT C 241, 31.7.1998).

(59) Gemensamma Relex-systemet för information, CRIS (Common Relex Information System). Första versionen skapas genom att föra samman de olika system som tidigare tagits fram inom de olika programområdena. Dessa system varierar i pålitlighet och användbarhet och stort arbete måste läggas ner för att omarbeta dem till ett gemensamt instrument.

(60) De oberoende experternas andra rapport belyser många av de viktigaste svagheterna i lagstiftningsramen, till exempel punkterna 2.1.29-2.1.34. Se också revisionsrättens yttrande nr 4/97 om förslaget till rådets förordning (Euratom, EKGS, EG) om ändring av budgetförordningen av den 21 december 1997 för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT C 57, 23.2.1998).

(61) Sedan 1998 har kommissionen, för att fylla några luckor, tagit fram "Vade-mecum", handböcker om anslagsförvaltning och byråer för tekniskt stöd, där man anger grundregler som skall följas av enheterna.

(62) Strukturpolitiskt föranslutningsinstrument.

(63) Särskilt anslutningsprogram för jordbruk och landsbygdsutveckling.

(64) Se årsrapporten för budgetåret 1998, Rapport om verksamheten under den sjätte, sjunde och åttonde utvecklingsfonden, kapitel III, punkterna 37-43 (EGT C 349, 3.12.1999).

(65) Kommissionen har nu uppmärksammat betydelsen av program för enskilda länder och i Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik (KOM(2000) 212 slutlig) sägs att "kommissionen [kommer att]... för rådet lägga fram ramar för de strategidokument för enskilda länder som skall utgöra det viktigaste instrumentet för styrning, förvaltning och översyn av EG:s biståndsprogram".

(66) Detta har även rekommenderats i andra utvärderingsrapporter, t.ex. Evaluation of the MEDA regulation, slutrapport, Euronetconsulting, 12.2.1999.

(67) Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet, Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik, KOM (2000) 212 slutlig.

(68) Revisionsrätten - Årsrapport för budgetåret 1997 (EGT C 349, 17.11.1998, punkterna 5.19-5.44).

(69) Rådet begärde 1995 en fullständig och detaljerad utvärdering av Europeiska gemenskapens handlingsprogram och instrument för utveckling. Oberoende utvärderingar genomfördes av Europeiska gemenskapens bistånd till AVS-länderna, Medelhavsländerna, länder i Asien och Latinamerika samt av EG:s humanitära bistånd. Slutrapporten avlämnades i maj 1999.

(70) GD Bistånd, GD Utvidgning, GD Yttre förbindelser.

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

Kommissionen välkomnar denna rapport om bristerna i dess förvaltning av externa biståndsprogram. Kommissionen har själv insett dessa brister, vilka - som revisionsrätten också påpekar - beror på de olika omständigheter under vilka de geografiska programmen har kommit till stånd och har förvärrats av de flesta programmens snabba tillväxt, som har lett till invecklade förfaranden och en oklar ansvarsfördelning. Det har inte skett någon motsvarande ökning av personalen. Kommissionen har nyligen vidtagit åtgärder för att harmonisera och förenkla förfaranden och strukturer och hänsyn tas till dessa överväganden i förslagen till nya förordningar, allt eftersom dessa läggs fram.

Ytterligare reformåtgärder beskrivs vidare i meddelandet om "reformen av förvaltningen av biståndet till tredje land", SEK(2000) 814.

3. Kommissionen har tillstått att programplaneringen behöver förbättras. Särskilt följande åtgärder har vidtagits:

i) Ökat deltagande av partnerländer, medlemsstater och andra biståndsgivare i samrådsprocessen om landstrategier.

ii) Utformningen av och innehållet i strategidokumenten har så mycket som möjligt harmoniserats i de olika regionerna.

iii) En gemensam grupp för kvalitetsstöd med företrädare från olika avdelningar inom kommissionen har inrättats för att bidra till att förbättra kvaliteten på landstrategierna.

4. Den allmänna tillämpningen av metoden med projektcykelförvaltning har utan tvekan förbättrat standarden på projektberedningen. De långa dröjsmålen innan projekten sätts igång beror delvis på nödvändigheten av att säkerställa en korrekt tillämpning av de komplicerade, centraliserade och skiftande rutiner som har varit föremål för förenkling och harmonisering sedan 1999.

5. Kommissionen tillstår att beslutsfattandet har varit alltför centraliserat och har föreslagit åtgärder för en omfattande delegering av ansvar och resurser till delegationerna. Sedan man genom arbetsgruppsprocessen har uttömt möjligheterna att omdisponera personal inom kommissionen är det emellertid en absolut förutsättning för att denna delegering skall lyckas att tillräckliga medel tillhandahålls så som begärts i ändringsskrivelsen 1/2001, och detta beslut ligger hos budgetmyndigheten.

6. Kommissionen håller på att utveckla ett enkelt men effektivt övervakningssystem som baseras på projektcykelförvaltningen. Systemet har hittills testats på cirka 70 projekt i 13 utvalda länder.

7-8. Fr.o.m. 2001 kommer en ny byrå, EuropeAid, att ansvara för projektcykeln, från identifieringen av ett projekt fram till dess fullbordan.

8. Kommissionen håller på att vidta olika åtgärder för att öka flexibiliteten och utveckla en mer resultatinriktad metod. Den ser fram emot att samarbeta med revisionsrätten i bedömningen och vidareutvecklingen av sådana åtgärder.

INLEDNING

12-14. De allmänna synpunkter som lämnas i kommissionens svar omfattar i enlighet med uppläggningen av revisionsrättens rapport de fyra geografiska områden som anges i punkt 12.

PROGRAM FÖR ENSKILDA LÄNDER

Rättslig grund

16-18. En av de prioriteringar som fastställs i meddelandet av den 16 maj om reformen av förvaltningen av biståndet till tredje land är behovet av att förbättra programplaneringen i samband med kommissionens biståndsprogram. Kommissionen har inrättat en gemensam grupp för kvalitetsstöd (QSGI) som har sitt sekretariat på generaldirektoratet för bistånd. Denna grupp kommer att förbättra och harmonisera riktlinjerna för programplaneringen och säkerställa att landstrategidokument och nationella vägledande program konsekvent håller en hög kvalitet. Kommissionen har nyligen även infört en standardiserad struktur för landstrategidokument som tillämpas på programdokument avseende AVS-, ALA- och MED-regionerna och som gradvis bör börja tillämpas avseende andra regioner. Denna standardstruktur innebär att man främjar ett konsekvent tillvägagångssätt när det gäller programplanering, vilket leder till bättre samordning och komplementaritet med medlemsstaterna. Kommissionen har slutligen för avsikt att ge utvärderingar en mer framträdande plats och säkerställa att det sker en återkoppling så att utvärderingsresultaten beaktas under programplaneringsfasen.

När det gäller AVS-staterna har programplaneringen avseende enskilda länder tidigare ägt rum i två steg och både ett landstrategidokument och ett nationellt vägledande program har upprättats. Från och med programplaneringen för den nionde EUF kommer denna tvåstegsprocess att ersättas med ett enda programplaneringsdokument som innehåller både den strategiska analysen och en vägledande arbetsplan. Detta samlingsdokument kommer att kallas landstödstrategin och baseras på en standardiserad analysram som även tillämpas på landprogrammen i ALA- och MED-regionerna.

19. Som ett led i reformen har kommissionen för avsikt att förbättra programplaneringen så att den blir verkligt funktionell och kan tjäna som ett användbart underlag för diskussioner med medlemsstaterna och partnerländerna om mål och prioriteringar. Under denna process kommer kommissionen oundvikligen att vara tvungen att tillhandahålla mer uttryckliga och kvantifierade mål och resultatindikatorer än tidigare.

20. Riktlinjerna för de nationella vägledande programmen inom Meda-programmet utgör en rättslig och politisk text som förhandlades fram tillsammans med medlemsstaterna i enlighet med artikel 9.1 i Meda-förordningen och har den rättsliga formen av ett rådsbeslut. Beslutet utgör ett sammandrag av olika intresseströmningar och analyser.

De första nationella vägledande programmen inom Meda-programmet och de landstrategidokument som föregick dem uppvisade en del av de repetitiva och inkonsekventa drag som revisionsrätten tar upp. Den senaste programplaneringen (för perioden 2000-2006) utgår emellertid från de erfarenheter som har gjorts och är betydligt mer sammanhållen. Dessa förbättringar har införlivats i den nya Meda II-förordningen, som antogs av rådet den 9 oktober 2000.

Förfaranden för beredning av programdokument för enskilda länder

22. Genom den standardstruktur för landstrategidokument som nyligen har antagits för programdokument rörande AVS-, ALA- och MED-regionerna främjas ett ökat deltagande av medlemsstaterna i programplaneringen avseende enskilda länder, och därmed mindre mikroförvaltning av enskilda projekt. Avsikten är inte att införa ytterligare ett steg i det systematiska samrådet, utan att förenkla förfarandena i allmänhet.

Praxisen att samråda med mottagarländerna och med EG-delegationerna om prioriteringar under programplaneringen är väl etablerad, vilket även gäller behovet av att medlemsstaterna och kommissionen utbyter information och samordnar sin multilaterala och bilaterala samarbetsverksamhet. Alla ansträngningar görs för att se till att detta avspeglas i programdokumenten. Samrådet medför ingen skyldighet för kommissionen att införliva alla kommentarer och synpunkter som förs fram: dessa företräder en rad olika och ibland motstridiga intressen.

23. Riktlinjerna för programplaneringen när det gäller den nionde EUF är inte bara de mest heltäckande som någonsin har tagits fram. Redan från början delas de dessutom ut till och diskuteras med AVS-partnerländerna, inte bara skriftligen utan även vid en rad regionala diskussions- och utbildningsseminarier som i slutet av 2000 kommer att ha omfattat alla AVS-stater och EG-delegationer.

Se även svar på punkterna 16-18.

24. De konsekventa förändringar som gjordes 1998 syftade till att ge Phare-programmet en ny inriktning på hjälp till kandidatländernas förberedelser inför anslutningen, samt förbättra förvaltningen av programmet och åtgärda ett antal brister som hade identifierats under kommissionens övervaknings- och utvärderingsverksamhet i flera på varandra följande rapporter från revisionsrätten och i synpunkter från Europaparlamentet. Även om de formella programdokumenten inte godkändes förrän kring halvårsskiftet 1998 utgjorde de bara ett steg i en omorienteringsprocess som inleddes 1997. Kommissionen tillstår att kraven på partnerländerna och kommissionens personal under övergångsåret 1998 var hårda. Granskningen år 2000 av Phare-programmet visade att de positiva effekterna av reformerna nu håller på att förverkligas. Den visade emellertid också att förfarandena nu måste förbli stabila under överskådlig tid, att de förändringar som krävs för att skapa en överbryggning till strukturfonderna bör genomföras under en längre period än det försök som gjordes 1998 och att tillräckliga medel bör anslås för de nya arbetsuppgifterna inom kommissionen och i kandidatländerna.

Innehåll i programdokument för enskilda länder

25. Kommissionens avdelningar instämmer i stort sett med revisionsrätten när det gäller de brister som räknas upp avseende tidigare nationella vägledande program för AVS-staterna. Att avhjälpa dessa brister var ett av huvudmålen med bestämmelserna för programplaneringen i det nyligen undertecknade Cotonouavtalet, som kommer att styra genomförandet av den nionde EUF. Enligt de nya bestämmelserna, som hädanefter skall tillämpas på all programplanering som rör AVS-staterna, kommer programplaneringen att utgå från landstrategierna. En omfattande analys kommer att göras av situationen i varje land, där särskild uppmärksamhet ägnas möjligheterna till kompletterande insatser tillsammans med andra biståndsgivare, däribland gemenskapens medlemsstater. Vidare kommer en detaljerad redogörelse av alla tillgängliga gemenskapsinstrument, bl.a. budgetmedel, att ingå i gemenskapens föreslagna svarsstrategi, som kommer att beskrivas öppet i texten, särskilt i den vägledande arbetsplan som bifogas huvudtexten.

De minst utvecklade länderna och sårbara stater kommer att uppmärksammas särskilt i de vägledande resursanslag som kommer att tillkännages i början av programplaneringsprocessen och det skall finnas en stark fokusering på fattigdomsminskning i fråga om alla aspekter av programplaneringsprocessen, i linje med de mål som nyligen fastställdes i kommissionens meddelande om utvecklingspolitiken (KOM(2000) 212).

Det nya tillvägagångssättet när det gäller AVS-staterna bygger på ett system med rullande programplanering, regelbundna granskningsförfaranden och möjligheter att ändra de ursprungliga resursanslagen två gånger under den femåriga löptiden för nionde EUF:s finansieringsprotokoll. Gemensamma riktvärden och indikatorer skall fastställas i början av programplaneringen. De skall användas för att mäta och utvärdera framstegen och vara till hjälp vid eventuella justeringar av programmet som kan bli nödvändiga.

De nya landstödstrategierna för AVS-staterna kommer i början av processen att lämnas in tillsammans med övriga landstrategidokument till den nya gemensamma kvalitetsstödgruppen, under överinseende av de Relex-kommissionärer som har till uppgift att säkerställa att de föreslagna strategierna uppfyller de höga krav som fastställs i respektive riktlinjer för programplaneringen. Strategierna kommer också att noga gås igenom av medlemsstaterna i berörda förvaltningskommittéer.

I förfarandena för de granskningar av de nationella vägledande programmen för den åttonde EUF som görs årligen och efter halva löptiden har man fastställt ett antal tydliga kriterier för att bedöma hur de överenskomna åtagandena genomförs och granskningarna utgör underlag för beslut om utbetalning av den andra delen på 30 % av programmet.

26. När det gäller Latinamerika är syftet med landstrategidokumenten att med utgångspunkt i en analys av landets situation utforma ett antal riktlinjer för gemenskapens utvecklingssamarbete. Under utarbetandet av de slutliga versioner av landstrategidokumenten, som godkänts av medlemsstaterna i kommittén för ALA-utvecklingsländer, tar kommissionen i möjligaste mån hänsyn till delegationernas och medlemsstaternas förslag.

Behovet av att på regional nivå harmonisera dokumenten för varje land har dock inneburit att man i några fall inte har kunnat beakta alla förslag eller kommentarer som förts fram under dialogen mellan delegationerna och medlemsstaternas representationer på platsen. I landstrategidokumenten beaktas nämligen ett visst antal prioriterade områden, vanligen fem, inom vilka gemenskapen kan göra samarbetsinsatser, men det föreligger inte någon skyldighet att täcka dem alla. Antalet utvalda prioriterade områden kan verka högt, men det har redan skett en väsentlig minskning av dem jämfört med hur det var tidigare.

Den nya ram som har upprättats kommer att möjliggöra en viss flexibilitet i förhandlingarna med regeringarna i samband med beredningen av den fleråriga programplaneringen.

Det är riktigt att landstrategidokumenten inte innehåller någon hänvisning till kvantifierade mål eller någon föreskrift om mekanismer för att utvärdera framstegen i genomförandet, eftersom detta ligger utanför landstrategidokumentens ram.

I framtiden kommer resultatindikatorer och utvärdering av tidigare resultat att utgöra ett av de viktigaste inslagen i den nya standardstrukturen för landstrategidokument.

27. Även kommissionen skulle vilja att de nationella programmen för antagandet av gemenskapens regelverk utvecklades i en sådan riktning att det kunde säkerställas att anslutningskraven täcktes av de olika finansieringskällorna. Kommissionen förväntar sig att allt eftersom kandidatländerna börjar använda dessa program mer som ett planeringsinstrument kommer dessa program att förbättras och skapa förutsättningar för mer långsiktiga åtaganden från kommissionens sida inom prioriterade sektorer.

BEREDNING OCH UTVÄRDERING AV PROJEKT

28-30. Som ett led i reformen av förvaltningen av biståndet till tredje land har ansvaret för projektcykeln, från identifiering till utvärdering i efterhand av projekt, lagts på SCR, medan de geografiska generaldirektoraten (Yttre förbindelser, Bistånd) även i fortsättningen kommer att ansvara för övergripande strategi och programplanering. Undantagen till denna regel kommer att vara Phare-programmet, som helt kommer att förvaltas av GD Utvidgning, det humanitära biståndet, som kommer att förvaltas av ECHO, åtgärder som rör GUSP och mekanismen för akuta ingripanden, som kommer att förvaltas av GD Yttre förbindelser och de makroekonomiska biståndsprogrammen som sköts av GD Ekonomi och finans. I början av 2001 kommer SCR att ersättas av en ny byrå - EuropeAid - under ledning av en styrelse bestående av Relex-kommissionärer. Kommissionen anser att dessa förändringar kommer att leda till en mer sammanhållen och effektiv förvaltning av projekten.

29. Kommissionen tillstår att det fortfarande finns utrymme för förbättringar av projektberedningen. Olika åtgärder håller på att vidtas som utgår från "bästa praxis" och beskrivs närmare nedan.

30. EuropeAid, som kommer att ansvara för identifiering och bedömning av projekt, kommer att utveckla noggranna rutiner där en tydligare åtskillnad kommer att göras mellan identifiering och bedömning, samt vidareutveckla befintliga riktlinjer om temafrågor som jämställdhet och miljö.

31. Det är nödvändigt att anlita europeiska enskilda experter för att säkerställa tillräcklig fackkunskap. Deras roll kommer att förtydligas under Relex-reformen.

32. De framsteg som har kunnat konstateras sedan GD Bistånd inrättade gruppen för kvalitetsstöd för att förbättra beredningen och bedömningen av projekt och program i AVS-staterna har föranlett kommissionen att, inom ramen för den reform som beslutades i maj 2000, utvidga gruppens behörighetsområde till att omfatta alla utvecklingsländer. Ur detta perspektiv och med hänsyn till tidigare erfarenheter kommer detta instrument att förbättras inom ramen för reformen och utvidgas till att omfatta alla program, inte minst när det gäller rutinerna för uppföljning av dess rekommendationer.

33.

Kommissionen fortsätter att inom ramen för det nuvarande regelverket göra ansträngningar för att undvika en alltför stor anhopning av åtaganden i slutet av varje budgetår. Inom ramen för de nuvarande budgetbegränsningarna och i syfte att förbättra situationen har kommissionen föreslagit en reform av förvaltningen av biståndet till tredje land som går ut på att

- inrikta förvaltningskommittéernas (medlemsstaternas) roll på strategiska frågor snarare än på granskning av enskilda projekt,

- förstärka programplaneringens fleråriga inriktning,

- på ett mer konsekvent sätt samla uppgifterna hos EuropeAid,

- öka resurserna.

Dessa åtgärder bör möjliggöra en jämnare spridning av åtagandena över året.

34. Kommissionen tillstår att det för många projekt inte är tillfredsställande med en planeringscykel som tar ett år. Från och med 2002 kommer kommissionen att införa flerårig programplanering som skall baseras på förbättrade nationella program för antagandet av gemenskapens regelverk och nationella utvecklingsplaner och utgå från de rutiner som tillämpas i fråga om strukturfonderna. Därmed kommer mer långsiktiga indikationer att kunna ges om stöd till prioriterade sektorer och verksamheten att kunna planeras på ett effektivare sätt inom en given period.

Finansieringsförslag och finansieringsöverenskommelser

Finansieringsförslag

37. När det gäller behovet av att förbättra kvaliteten på finansieringsförslagen vill kommissionen betona att utformningen av de förslag som lämnas till kommittén för ALA-utvecklingsländer har ändrats. Tidigare innebar begränsningen av sidantalet i finansieringsförslagen att det inte alltid gick att ta med detaljerad information om en del viktiga frågor. Med den nuvarande utformningen, som fastställdes gemensamt av kommissionen och medlemsstaterna och har tillämpats sedan 1999, finns det utrymme för särskilda hänvisningar till alla de punkter som nämns av revisionsrätten: samordning med medlemsstaterna och andra biståndsgiare, ekonomisk och miljömässig konsekvensanalys, utvärdering av nyligen genomförda projekt inom samma sektor, institutionella förhållanden. Kommissionen är övertygad om att detta kommer att förbättra kvaliteten på finansieringsförslagen avsevärt.

Utformningen av finansieringsförslag som rör EUF reviderades i början av 2000 för att fokusera på projektens relevans, genomförbarhet och hållbarhet. Nya avsnitt handlar om lärdomar som dragits av tidigare erfarenheter och samordning med andra biståndsgivare. Den nya utformningen åtföljs av detaljerade handböcker om hur förslagen skall upprättas. Den nya utformningen är en definitiv förbättring jämfört med den föregående eftersom projekten sätts in i ett sammanhang och det ges en tydlig beskrivning av tanken bakom insatsen.

Kommissionen kan tillstå att finansieringsförslagen inte alltid innehöll närmare information om tidigare projekt. Full hänsyn togs emellertid till de lärdomar som kunde dras av tidigare projekt.

Finansieringsöverenskommelser

39. Det måste finnas skillnader mellan finansieringsöverenskommelserna beroende på vilket område som berörs.

När det gäller Latinamerika och Asien uppvisar de finansieringsöverenskommelser som har upprättats på senare år en tydlig kvalitetsförbättring, även om det måste tillstås att vissa problem kvarstår på grund av ofullständiga definitioner, brist på bestämmelser om den nationella motparten inte uppfyller sina åtaganden etc. För Latinamerikas del har flera av de punkter som var föremål för anmärkningar redan åtgärdats på ett slutgiltigt och adekvat sätt genom undertecknandet av ramavtalet. Samma lösning kommer att övervägas beträffande Asien.

Kommissionen tillstår att det fortfarande finns utrymme för en förbättring av projektberedningen och kommer att hantera dessa frågor genom den nya byrå som kommer att ta hand om hela projektcykeln.

40. Kommissionen har för avsikt att revidera utformningen av finansieringsöverenskommelserna.

Den rådgivande kommitténs roll i beslutsprocessen

41. En stor del av reformen av förvaltningen av biståndet till tredje land syftar till att ändra det sätt på vilket kommittéerna med medlemsstaternas företrädare sköter biståndet. Kommissionen skulle vilja att medlemsstaternas bidrag inriktas på programplanering och landprogram istället för på mikroförvaltning av enskilda projekt. I detta sammanhang håller kommissionen för närvarande på att analysera de olika kommittéförfarandena och bedöma möjligheten att antingen föreslå en "horisontell" förordning om kommittéförfarandena rörande alla EU:s instrument för bistånd till tredje land eller anpassa befintliga förordningar.

I Asien skulle till exempel antalet projekt som går via ALA-kommittén sjunka med 58 % om det tak under vilket projekt inte behöver granskas av kommittén skulle höjas från den nuvarande nivån på 1 miljon euro till 25 miljoner euro, samtidigt som medlemsstaterna fortfarande skulle kontrollera 51 % av de finansiella volymerna.

När det gäller Phare-länderna anordnar kommissionen, innan det årliga programmet slutligen godkänns, varje år en policydiskussion med Phare-programmets förvaltningskommitté angående varje land för att kunna ta hänsyn till medlemsstaternas synpunkter.

Vid rådets möte (allmänna frågor) den 9 oktober 2000 enades man om att förstärka samordningen ute på fältet mellan kommissionens delegationer och medlemsstaternas representanter.

Den nya Meda II-förordningen, som rådet antog den 9 oktober 2000, har anpassats för att möjliggöra ett större deltagande från medlemsstaternas sida.

I AVS-staterna har stora framsteg gjorts beträffande samordningen ute på fältet och betydande förändringar har skett och välkomnats av kommissionen när det gäller medlemsstaternas deltagande i utarbetandet av landstrategier och programplanering. Medlemsstaterna har däremot inte gått med på motsvarande reformförslag, särskilt beträffande tröskelvärdet för att hänskjuta finansieringsförslag till EUF-kommittén och kommitténs beslutsförfarande(1).

Projektstart

42. Kommissionen anser att man måste räkna med betydande fördröjning i samband med att komplicerade projektförslag noggrant förbereds och bedöms. Vissa förseningar kan inträffa under det samråd mellan avdelningar som äger rum i bedömnings- och beslutsskedet, särskilt för projekt som uppvisar grundläggande brister. Förseningarna är ofta en följd av kommissionens mål att finansiera program av hög kvalitet eller beror på typen av program: det tar normalt mycket längre tid att genomföra program som skall främja kunskapsutbyte än renodlade bygg- och anläggningsprojekt.

Det var just för att undvika alltför stora förseningar av projektstarten som startdatumet togs med i budgetförordningen för den åttonde EUF, och detta har med framgång påskyndat projekt eller, i vissa fall, gjort det möjligt att avbryta dem när det inte har funnits något verkligt engagemang att genomföra projektet.

43. Det har ofta varit svårt att snabbt rekrytera tekniska konsulter på grund av behovet av att säkerställa att de komplicerade, centraliserade anbudsförfarandena tillämpas på rätt sätt och av att arvodena inte har varit konkurrenskraftiga.

44-45. Förenklingen och harmoniseringen av anbudsförfarandena inleddes 1999 och är nu snart fullbordad. Detta bör främja en snabb tilldelning av kontrakt och bana väg för ett större deltagande från delegationernas sida i hanteringen av förfarandena.

46. Det var oundvikligt att det skulle uppstå problem med det slutliga godkännandet av program i Phare-länderna under det första året med ett helt nytt tillvägagångssätt. Flera parter var inblandade och i en rad kandidatländer förekom också många interna diskussioner om ansvaret för och den finansiella kontrollen över externa medel, däribland Phare-medel, innan beslut kunde fattas och finansieringsavtalen undertecknas. I andra länder berodde förseningarna på utdragna interna förfaranden innan landet kunde underteckna. Situationen har sedan dess förbättrats och intervallet mellan finansieringsavtalet och tilldelningen av kontrakt krympt till följd av kommissionens yrkande på att projekten måste vara "mogna" för att beviljas medel. Kommissionen fortsätter att undersöka praktiska åtgärder för att minska den tid det tar att underteckna finansieringsavtalen efter godkännade av Phare-programmets förvaltningskommitté.

Efter en granskning nyligen av partnersamverkan har förfarandena mjukats upp för att minska den tid det tar att starta projekten.

47. Kommissionen noterar revisionsrättens iakttagelse om att tidtabellerna för vissa projekt är orealistiska och instämmer i att vissa typer av projekt kräver mer tid för start och genomförande. Den beräknade varaktigheten för projekt har därför nyligen förlängts och i denna beräkning ingår det inledande arbetet, däribland analyser.

DELEGATIONERNAS ROLL

48. Delegeringen av ansvaret för genomförande och övervakning av biståndsprojekt till delegationerna är ett av de viktigaste inslagen i meddelandet av den 16 maj om reformen av förvaltningen av biståndet till tredje land. Delegering är redan normen i Central- och Östeuropa. Det finns redan en lista över de 20 delegationer som kommer att beröras av nästa delegeringsvåg 2001. Kommissionen har gjort en noggrann bedömning av den personal, de IT-system och den utbildning som kommer att krävas för att delegeringen skall kunna genomföras friktionsfritt och har tagit upp detta i ändringsskrivelsen till 2001 års budgetförslag. Dessa resurser kommer att göra det möjligt för kommissionen att lansera nästa delegeringsfas hösten 2001, med målet att ha fullbordat processen i början av 2003.

Ansvarsfördelning och beslutsfattande myndighet

50. Delegeringen innebär att kommissionen kommer att tillämpa principen att allting som kan skötas och beslutas bättre på plats inte bör skötas eller beslutas i Bryssel. Nya delegeringsinstruktioner har nyligen utfärdats, i vilka de olika rollerna och rapporteringskanalerna för delegationernas avdelningar för Phare-ärenden och ekonomiska ärenden klargörs och överlappande områden undanröjs.

De allmänt hållna befattningsbeskrivningarna för varje anställd som baseras på det uttalade verksamhetsmålet för varje generaldirektorat ingår i kommissionens reformprogram och håller på att införas på delegationerna liksom på alla andra enheter inom kommissionen.

51. När det gäller Latinamerika beskrivs i Ting-rapporten den roll som delegationerna bör spela i utvecklingssamarbetet under hela projektcykeln.

När det gäller delegationerna i Latinamerika delegerades under 1994 och 1995 uppgifter som rörde projektens genomförande till flera delegationer. Godkännandet av Ting-rapporten innebar dels att denna delegering utvidgades till alla delegationer i Latinamerika, dels att även uppgifter som rörde programplanering, identifiering och beredning delegerades.

52. Kommissionen instämmer i revisionsrättens iakttagelser och har börjat förbereda en omfattande delegering till delegationerna. Detta kan emellertid bara lyckas om budgetmyndigheten går med på att tillhandahålla nödvändiga medel.

53. En delegering till delegationerna av kommissionens funktion i genomförandet av program har gradvis ägt rum sedan 1998 i Central- och Östeuropa och håller på att införas i Nicaragua. Ungefär 26 tjänster, däribland tjänsten som finansansvarig, har omdisponerats från kommissionen centralt (huvudkontoret) till delegationer i denna första delegeringsfas.

Delegeringsprocessen är numera en uttalad strategi från kommissionens sida. Ytterligare 20 delegationer som kommer att beröras av delegeringen under 2001 har identifierats och förberedelser pågår.

Resurser

54. I kommissionens meddelande nyligen fastställdes att en analys skall göras av varje delegations arbetsbörda. Detta kommer att bidra till att säkerställa att kommissionens personal används på bästa sätt. Även om alla ansträngningar görs för att säkerställa att alla tjänster tillsätts så snabbt som möjligt är det inte alltid möjligt att hitta lämpliga kandidater för några av de mindre attraktiva tjänsterna.

55. Kommissionen har infört en policy för att ändra personalfördelningen på delegationerna i syfte att uppnå en bättre jämvikt mellan lokalanställd och utsänd personal. Detta gäller särskilt AVS-delegationerna som traditionellt har haft få lokalanställda högre tjänstemän. Det finns nu 71 sådana lokalanställda tjänstemän på AVS-delegationerna. I kommissionens meddelande från juli 2000 förutses en förflyttning av ytterligare 30 utsända tjänstemän som sannolikt kommer att ersättas med lokalanställda i lönegrupp I.

Kommissionen anser att ansvaret för den finansiella förvaltningen främst ligger på delegationschefen och övriga tjänstemän på delegationen. Detta ansvar kan inte helt och hållet delegeras till lokalanställda och i maj 1999 påmindes delegationscheferna om att de måste säkerställa lämplig övervakning.

56. Kommissionen håller på att utarbeta kriterier för att fastställa varje delegations arbetsbörda. Detta kommer att möjliggöra en bättre bedömning av personalförhållandena på delegationerna.

57. Inrättandet av EuropeAid (se svar på punkterna 28-30) bör möjliggöra en större flexibilitet vid anställningen av personal och därmed en lämpligare profil för personal som hanterar biståndsärenden.

58. I Central- och Östeuropa är en stor andel av personalen inhemska medborgare och delegationerna har en betydande handlingsfrihet när det gäller att anlita personal för att hantera en varierande arbetsbelastning.

59. Kommissionen har godtagit att det är nödvändigt att avskaffa byråerna för tekniskt stöd och de flesta av dem kommer att ha lagts ned före slutet av 2001. Nödvändiga finansiella justeringar har föreslagits som skall införlivas i budgetförfarandet 2001. Allt eftersom kontrakten för de befintliga 80 byråerna inom Relex-sektorn löper ut kommer deras verksamhet att övertas direkt av kommissionens avdelningar, i första hand delegationerna och det nya EuropeAid, som kommer att skapas ur nuvarande SCR.

60. En av förutsättningarna för att delegeringen skall lyckas är att delegationerna förstärks med ytterligare personal, särskilt när det gäller den finansiella förvaltningen. I ändringsskrivelsen till budgeten för 2001 har kommissionen begärt sammanlagt 261 nya tjänster inom kategori A för området yttre förbindelser generellt. Av dessa kommer 40 att användas för att förstärka delegationerna. Kommissionen har vidare begärt att budgetmyndigheten skall tillåta att 320 externa tjänster finansieras genom driftsanslag (poster för administrativa utgifter som fördelats på specifika poster i driftsbudgeten) med tanke på delegeringen. Dessa tjänster ingår inte i de 280 ytterligare externa tjänster för delegationerna som har begärts med hänvisning till att byråerna för tekniskt stöd skall läggas ned. Sammantaget innebär alla dessa åtgärder en betydande förstärkning av personalen på delegationerna som kommer att göra det möjligt för dessa att på ett effektivt sätt hantera de ytterligare uppgifter som kommer att tilldelas dem i och med delegeringen.

Projektövervakning

61-63. Kommissionen känner igen mycket i den situation som beskrivs när det gäller övervakningens varierande djup, kvalitet och uppföljning. Denna situation har redan konstaterats och beskrivits i utvärderings-, läges- och övervakningsrapporter och är en direkt följd av otillräckliga personalresurser både ute på fältet och på kommissionen centralt. I brist på tillräckliga resurser har de som funnits tillgängliga koncentrerats på grundläggande uppgifter (ofta finansiell förvaltning), vilket har haft negativa effekter på den formella övervakningen och rapporteringen.

Den lösning som planeras av kommissionen har flera inslag, i första hand erhållandet av ytterligare resurser - som en del av omorganisationen av avdelningarna för yttre förbindelser, däribland delegeringen - och inrättandet av ett projektövervakningssystem som omfattar alla externa biståndsprogram. För Phare- och Tacis-programmen finns det externa övervakningssystem och ett liknande system håller på att utformas och testas för AVS-, ALA- och MED-programmen och kommer att tillämpas i stor omfattning i början av 2001. Enligt förväntningarna skall praktiskt taget alla projekt ha varit föremål för övervakning fram till slutet av 2002. Med tanke på hur omfattande detta arbete kommer att vara (inte minst med tanke på antalet projekt som kommer att besökas av övervakare och projektens komplexitet) är det inte sannolikt att det skulle kunna ske snabbare. Under tiden kommer delegationernas befintliga övervakning att fortsätta och det kan, beroende på hur snabbt och effektivt delegeringen äger rum, visa sig vara möjligt att förstärka och påskynda övervakningens omfattning.

Övervakningsarbetet och övervakningssystemet kommer att förstärka flera aspekter av den beredning och utformning av projekt som kritiseras på andra ställen i revisionsrättens rapport, genom att förbättra kvaliteten på den målorienterade projektplaneringen (inbegripet indikatorer) och de tidtabeller för genomförande som utgör den nödvändiga grunden för övervakning.

65. Det står klart att övervakningen av statens bidrag (eftersom det utgör en väsentlig del av projekten) måste underställas samma övervakning som gemenskapens bidrag. Det måste emellertid understrykas att det direkta genomförandet av projekt- och övervakningsverksamheten utförs av projektets genomförandeorgan eller andra särskilda organ som projektgenomförandeenheten, projektledningsenheten, projektsamordnings- och övervakningskommittén, styrkommittéerna etc.

Förvaltningsinstrument

66. Kommissionen är väl medveten om de problem som revisionsrätten tar upp. Förbättringen av övervakningsförfarandena ingår i den totala översynen av kommissionens finansiella förvaltning, kontroll och revision som beskrivs i vitboken om reformen.

Genom delegeringen kommer delegationerna att få ett större ansvar för genomförandet och den finansiella förvaltningen av projekt. Vidare förutses också en delegering av utanordnarfunktionen till delegationschefen. Undanröjandet av förhandskontroller och ett utökat ansvar kommer att uppmuntra delegationerna att tillämpa stränga finansiella kontrollförfaranden. Inför denna överföring av ansvar kommer kommissionen att harmonisera och förbättra förvaltnings- och övervakningsinstrumenten (handböcker, övervakning, inspektioner, revisioner). Den kommer även att fastställa instruktioner om rapporteringskanaler och beslutsordningen på delegationerna och mellan kommissionens centralt (huvudkontoret) och delegationerna för den personal som ansvarar för genomförandet av projekt.

67-69. Kommissionen delar revisionsrättens oro. I samband med Relex-reformen kommer kommissionen att ge högsta prioritet åt datoriseringen av delegationerna genom en plan som i första hand är avsedd att förbättra delegationernas IT-infrastruktur och sedan möjliggöra installation av Sincom, för att slutligen införa det mer omfattande förvaltningsinstrumentet CRIS. Budgetmyndigheten kommer i samband med ändringsskrivelsen till det preliminära budgetförslaget för 2001 att erhålla en prioriterad begäran för att den första etappen av denna plan skall kunna sättas i verket redan i början av 2001, bland annat i Sydafrika och i delegationerna som ansvarar för genomförandet av Meda-programmet.

Beträffande EUF kommer samma åtgärder att vidtas parallellt. Eftersom det inte har varit möjligt - så som ursprungligen planerades - att föra över redovisningsinformationen från OLAS till Sincom har SCR inlett ett pilotförsök med decentralisering av utbetalningar. SCR har också för avsikt att föra en aktiv politik för att gradvis förse EUF:s delegationer med nödvändiga instrument för hantering av redovisning och kontrakt.

Delegationerna i Central- och Östeuropa har tillgång till ett finansiellt rapporteringssystem kallat Perseus som ger dem aktuell information om den finansiella utvecklingen. Sincom har installerats på dessa delegationer. Det behövs emellertid en mer omfattande förbättring när det gäller förvaltningsinformationen om Phare, och GD Utvidgning skall utveckla ett nytt system baserat på de befintliga finansiella rapporteringssystemen.

69. Sommaren 2000 överlämnade kommissionen ett förslag till budgetmyndigheten om ändring av budgetförordningen som bland annat tar hänsyn till de yttre förbindelsernas behov och särskilda karaktär.

70. För att förenkla den operativa miljön för kandidatländerna har kommissionen integrerat Phare-verksamheten i landprogrammen så mycket som möjligt, börjat anpassa det gränsöverskridande samarbetet till Phares huvudprogram och minskat antalet program för flera länder till ett minimum. Införandet av Sapard och ISPA försvårar de samordningsansträngningar som krävs för dessa länder, men i båda fallen handlar det om att dessa program är nödvändiga för att utarbeta strukturer för programgenomförande som kommer att behövas efter anslutningen.

71. Kommissionen instämmer helt i revisionsrättens synpunkter om överlappningen mellan EUF och budgetposterna för bistånd och anser att man under 20