Särskild rapport nr 8/2000

om gemenskapens åtgärder för avyttring av smörfett samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2000/C 132/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

HUVUDSAKLIGA GRANSKNINGSRESULTAT

EU:s smörproduktion (1840000 ton 1998) utgör cirka 45 % av världsproduktionen. Inklusive import och lager finns varje år cirka 2000000 ton smör tillgängligt på marknaden, men endast 1290000 ton säljs till marknadspris. Resten subventioneras, antingen genom avyttringsåtgärder, exportbidrag eller offentlig och privat lagring (se punkterna 1-3).

Smörkonsumtionen per capita sjönk med 15 % under andra hälften av 1980-talet. Trots att konsumtionen under 1990-talet varit relativt stabil förväntas en ytterligare minskning av konsumtionen. De höjda mjölkkvoterna kommer att möjliggöra en högre produktion under kommande år, vilket kan leda till större överskott (se punkterna 10-12).

Åtgärderna för avyttring av smör syftar till en ökad konsumtion genom att stödja smöranvändning. Det finns tre åtgärder ("smör för konditorivaror", "smörfett för direkt förbrukning" och "smör för icke vinstdrivande organisationer"). De årliga utgifterna uppgår till 600 miljoner ecu och omfattar cirka 500000 ton smör varje år (se punkterna 17-22).

Med nuvarande anbudssystem uppnås inte lägsta möjliga stödnivå. Stödnivån (cirka 30 % av marknadspriset för smör) skulle kunna sänkas ytterligare om marknadskrafterna gavs fritt spelrum (se punkterna 23-27 och 68-71).

Stöd kan även fås för smör av lägre kvalitet och importerat smör, vilket minskar åtgärdernas verkningsgrad (se punkterna 28-34).

I kommissionens förordningar om detta föreskrivs tillsättning av spårämnen i produkter av kontrollskäl. Enligt ett expertutlåtande medför vissa av de berörda ämnena hälsorisker. Kommissionen bör vidta åtgärder för att garantera att spårämnen testas och godkänns innan de tas i bruk och att de deklareras på förpackningen (se punkterna 35-38).

I vissa medlemsstater beläggs EU-stöd med moms. Detta strider mot principen om lika behandling och underminerar dessutom det allmänna syftet med stödet. Kommissionen bör betänka följderna av att EU-stöd inte når mottagarna till sitt fulla belopp (se punkterna 39-41).

Det behövs förbättringar på medlemsstatsnivå beträffande godkännande och inspektioner av företag som har rätt att använda smörfett som erhåller stöd, kontroll av tillsatsen av spårämnen och kontroll av att smör som är avsett för direkt konsumtion är av europeiskt ursprung (se punkt 51).

Motiveringen till avyttringsåtgärderna består i att öka efterfrågan, men kommissionen har inte tillgång till någon omfattande information, analys eller undersökning om åtgärdernas verkningar. För vissa traditionella eller förstklassiga produkter är det nödvändigt att använda smör för att uppnå förväntade slutliga produktegenskaper. När det gäller andra produkter kan man använda konkurrerande fetter, som vegetabiliska oljor och margarin, som är mycket billigare (minst 50 %). När det gäller croissanter och glass, som hör till de viktigaste produkterna i vilka subventionerat smör ingår, har EU-stödet en begränsad effekt på detaljhandelspriserna och därigenom även på den allmänna efterfrågan bland slutkonsumenterna (se punkterna 54-71).

Även om avyttringsåtgärderna är billigare än intervention och exportbidrag gäller denna jämförelse endast om åtgärderna leder till ökad efterfrågan. Det finns emellertid skäliga indikationer på att en betydande andel av det smör som avyttrats med hjälp av EU-stöd skulle ha konsumerats även utan sådant stöd (se punkt 75).

Åtgärderna för avyttring av smör infördes 1969 i form av tillfälliga åtgärder, men omvandlades till permanenta system för åtgärdande av strukturella överskott. Kommissionen bör försöka minska kostnaderna för avyttringsåtgärderna och även överväga strukturåtgärder för att öka efterfrågan på osubventionerat smör eller begränsa utbudet (se punkterna 76-78).

Kommissionen bör genomföra en omfattande utvärdering av avyttringsåtgärderna. Under tiden bör de nuvarande förfarandena för anbudsinfordran revideras, stödet minskas progressivt och koncentreras enbart på högkvalitativa icke importerade smörfetter för produkter där det är sannolikt att efterfrågan ökar (se punkt 84).

INLEDNING

Åtgärderna för avyttring av smör

1. En tredjedel av den mjölk som produceras i Europeiska unionen (EU) konsumeras antingen färsk i form av konsumtionsmjölk eller konverteras till färska produkter, såsom yoghurt. De resterande två tredjedelarna konverteras till tre huvudkategorier, smör, ost och skummjölk. EU:s smörproduktion på 1843000 ton år 1998(1), motsvarar cirka 45 % av hela världens produktion(2). Om import och lager tas med i beräkningen finns det 1984000 ton smör(3) tillgängligt på marknaden, men endast 1290000 ton(4) säljs till marknadspris.

2. Resten (694000 ton 1998) subventioneras, antingen för konsumtion via de olika avyttringsåtgärderna eller exporteras med stöd av exportbidrag eller lagras i offentliga eller subventionerade privata lager(5). För den totala marknadsbalansen, se tabell 1.

3. Smör tillverkas vanligtvis av grädde, som är den första produkt som erhålls när mjölkfett separeras från mjölk. Det har en minimifetthalt på 82 % (80 % om smöret saltats). Koncentrerat smör eller smörolja (99,8 % fetthalt), som kan lagras en längre tid utan kylning, används inom livsmedelsindustrin och vid matlagning i hushåll, särskilt i vissa delar av Tyskland.

4. EU:s avyttringsåtgärder infördes 1969 och syftar till att begränsa överskotten genom att subventionera användningen av smör, i synnerhet när det finns konkurrerande fetter, såsom vegetabiliska oljor(6). Det finns tre avyttringsåtgärder inom EU: en åtgärd som huvudsakligen avser användning av grädde, smör och koncentrerat smör i konditorivaror och glass ("smör för konditorivaror"), en åtgärd för koncentrerat smör avsett för direkt förbrukning som även omfattar hushåll ("smör för direkt förbrukning") och en åtgärd för användning av smör vid icke vinstdrivande institutioner och organisationer, såsom sjukhus och soppkök ("smör för icke vinstdrivande organisationer"). Cirka 600 miljoner ecu(7) används för dessa åtgärder varje år. Detta motsvarar 20 % av EU:s totala utgifter på 2956 miljoner ecu för den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk (GOM) år 1998 (se tabell 2).

Tabell 1

Övergripande marknadsbalans

>Plats för tabell>

Tabell 2

Utgifter för mjölk 1994-1999

>Plats för tabell>

Revisionsrättens granskning

5. Revisionsrättens granskning genomfördes 1998 och första halvåret 1999 vid kommissionen och i sex medlemsstater (Tyskland, Belgien, Spanien, Frankrike, Nederländerna och Förenade kungariket). Granskningen koncentrerades på förvaltningen av åtgärderna och omfattade en bedömning av kostnadseffektiviteten och vissa aspekter av åtgärdernas verkningsgrad. Revisionsrättens iakttagelser grundar sig på en granskning av de berörda systemen och tester av nyckelkontrollerna samt en granskning av ett antal utvalda transaktioner. Särskild uppmärksamhet fästes vid åtgärden smörfett för konditorivaror, som stod för 87 % av utgifterna för avyttringsåtgärder år 1998. Åtgärderna för avyttring av smörfett har tidigare granskats av revisionsrätten, nämligen 1989(8). Revisionsrätten kommenterade vid denna tidpunkt att åtgärderna var komplicerade och att kontroller på platsen borde ske oftare och den centrala övervakningen förbättras.

DEN GEMENSAMMA ORGANISATIONEN AV MARKNADEN FÖR MJÖLK OCH SMÖRÖVERSKOTTET

Den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk

6. Den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk inrättades genom rådets förordning (EEG) nr 804/68(9). Interventionsåtgärderna för åtgärdande av produktionsöverskott koncentreras på smör och grädde (för mjölkens fettinnehåll) och på skummjölkspulver och kasein (för mjölkens proteininnehåll)(10). Det finns även stöd för privat lagring av vissa ostsorter under vissa förhållanden och i vissa regioner.

7. Systemet med prisstöd för mjölk ledde tidigare till betydande överproduktion och ökande utgifter. Mjölkkvoter infördes från och med 1984 för att kontrollera mjölkproduktionen och, indirekt, begränsa produktionen av smör och skummjölkspulver, de två produkter till vilka all överskottsmjölk i sista hand ombildas. Eftersom kvoterna fastställdes med utgångspunkt i tidigare års produktion har överskottssituationen emellertid aldrig fått någon lösning.

8. Revisionsrätten har bland annat i sitt yttrande nr 10/98 om kommissionens förslag till revidering av den gemensamma jordbrukspolitiken inom ramen för Agenda 2000(11) konstaterat att nuvarande nivåer på garantipriserna oundvikligen leder till överskott på mjölk och mjölkprodukter och följaktligen till interventionsköp(12). Revisionsrätten har dessutom nyligen påpekat att endast 35 % av skummjölkspulvret säljs utan EU-stöd samt att stöd även betalas för ytterligare motsvarande 395000 ton skummjölkspulver som förädlats till kasein, vilket varje år orsakar EU utgifter på cirka 1050 miljoner ecu(13).

9. Systemet med mjölkkvoter, som ursprungligen infördes för en period på fem år från och med 1984, förlängdes till år 2000(14). En ytterligare förlängning till år 2008 samt en höjning av kvoterna med upp till 2,4 % tillsammans med en sänkning av interventionspriset med 15 % har beslutats inom ramen för jordbruksreformen i Agenda 2000. Förutsatt att nuvarande produktionsmönster inte ändras kommer höjningen av kvoterna att leda till att den årliga smörproduktionen ökar med 44000 ton(15).

EU:s smöröverskott

10. Enligt kommissionen ökar efterfrågan på mejeriprodukter något varje år, främst på grund av befolkningsökningen, men EU-länderna producerar fortfarande mera mjölk och mejeriprodukter än de konsumerar. Räknat i mjölkekvivalent överskrider det totala utbudet av mjölk konsumtionen med 11 %, eller med 20 % om man utesluter den subventionerade konsumtionen(16).

11. Marknadsläget för smör har varit relativt stabilt under de senaste åren. Detta har i huvudsak berott på införandet av mjölkkvoter och mindre attraktiva regler och priser för offentlig lagring. De offentliga interventionslagren minskade från maximimängden 1300000 ton i slutet av 1986 till 3000 ton i slutet av 1998. Det nuvarande marknadsläget kännetecknas av

a) en stabil smörproduktion sedan 1995 på mellan 1,8 och 1,9 miljoner ton per år(17),

b) en relativt stabil nivå av stödd privat lagring av smör, uppgående till totalt cirka 180000 ton, för vilken avtal ingåtts 1998(18),

c) en stabil konsumtion på mellan 1,7 och 1,8 miljoner ton per år sedan 1995(19),

d) ett ständigt överskott i handelsbalansen.

12. Trots det relativt stabila marknadsläget har den andel av konsumtionen som stöds genom avyttringsåtgärder inte minskat och uppgår fortfarande till cirka 500000 ton, eller 25 % av den totala volymen på EU-marknaden. Smörkonsumtionen per person (4,7 kg) har, trots att den under nittiotalet varit relativt stabil, aldrig återhämtat sig från minskningen på 15 %(20) under senare hälften av åttiotalet, vilken i huvudsak påverkade länder där smörkonsumtionen per person var hög, såsom Belgien, Danmark, Irland och Finland, se tabell 3. Det förutspås att konsumtionen per person ytterligare kommer att sjunka med 1 % per år, till 4,5 kg 2001 och 4,3 kg 2003(21). Denna minskning kan inte kompenseras av en förväntad ökning av EU:s befolkningsmängd, vilket innebär att den totala smörkonsumtionen i EU förväntas minska med 0,8 % per år.

Tabell 3

Smörkonsumtionen per person i EU

>Plats för tabell>

Tabell 4

Sammandrag av import och export av smör och smörolja

>Plats för tabell>

Den externa marknaden för smör

13. EU:s årliga smörexport överskrider importen med i genomsnitt 120000 ton per år (se tabell 4). Den externa marknaden bidrar följaktligen till stabiliseringen av marknaden för smör i EU trots att världsmarknadspriset för smör är lägre än den europeiska prisnivån. I slutet av 1998 var världsmarknadspriset för smör cirka 1480 ecu per ton fob, medan priserna i EU:s medlemsstater varierade mellan 3060 ecu och 3460 ecu(22) per ton. Så gott som all export av smör och smörolja från EU är beroende av EU:s exportbidrag(23). Exportbidragsnivån för smör har sjunkit från 1932 ecu per ton den 1 januari 1995 till 1700 ecu(24) sedan november 1997 i takt med att världsmarknadspriset gått upp.

14. Den subventionerade exporten uppgår till mindre än hälften av den totalvolym som tillåts i EU:s åtaganden inom ramen för GATT/WTO(25). Även de utgifter för exportbidrag som detta resulterar i (420 miljoner ecu 1998) uppgår till mindre än hälften av det tillåtna beloppet. WTO-åtagandena skulle tillåta en ökad subventionerad export om man kunde finna avsättningsmöjligheter. Med tanke på nuvarande konkurrensläge och överutbudet på världsmarknaden är det emellertid inte sannolikt att det skulle finnas någon marknad för en ökad export av EU-smör(26).

15. Importen av smör och smörolja till EU är tullbelagd. Den fulla importtullsatsen har minskat från 2780 ecu per ton den 1 januari 1995 till 2250 ecu sedan juli 1998. I praktiken sker emellertid över 80 % av dylik import inom ramen för preferensavtalet med Nya Zeeland(27). Ytterligare 10 % omfattas av preferensavtal med Polen, Tjeckien, Slovakien, Estland, Lettland och Litauen.

16. Den 31 december 1998 var preferenstullsatsen för smör från Nya Zeeland 868,80 ecu per ton (sedan den 1 juli 1995) och 450,20 ecu för smör från länderna i Central- och Östeuropa. Stödsatserna för de avyttringsåtgärder som importerat smör är berättigat till överskrider preferenstullsatserna.

De olika avyttringsåtgärdernas proportionella betydelse

17. EU utnyttjar följande åtgärder och utbytesmekanism för att handskas med överskott på smörfett:

a) Offentlig lagring om marknadspriserna för smör sjunker under en viss garanterad prisnivå.

b) Stöd till privat lagring av smör som förts i lager mellan den 1 april och den 15 augusti (för 1998)(28).

c) En utbytesmekanism med tredje land, med importavgifter, exportbidrag och kontroll av handel med hjälp av licenser.

d) "Avyttringsåtgärder" som finansieras av EU när överskotten av mejeriprodukter ökar eller när det är sannolikt att sådana kommer att uppstå. I nedanstående tabell redogörs för kostnaderna för dessa åtgärder:

>Plats för tabell>

18. I rådets förordning (EEG) nr 1723/81(29) anges de typer av avyttringsåtgärder för vilka särskilda kommissionsförordningar gäller(30). I tabell 5 visas de kvantiteter som avyttrats inom varje åtgärd under de fem senaste åren. Avyttringsåtgärderna är särskilt viktiga för Frankrike, Tyskland, Belgien, Förenade kungariket och Nederländerna. Dessa länder står för över 92 % av utgifterna (se tabell 6).

Tabell 5

Avyttringsåtgärdernas betydelse

Smörkvantiteter som omfattas av avyttringsåtgärderna:

>Plats för tabell>

Kostnad för avyttrat smör:

>Plats för tabell>

Kostnad per ton avyttrat smör

>Plats för tabell>

Tabell 6

Utgifter för avyttringsåtgärder 1998 enligt kategori och medlemsstat

>Plats för tabell>

19. "Smör för konditorivaror" är den viktigaste avyttringsåtgärden och stod för avyttringen av 444000 ton 1998, för vilket EU-stöd till ett belopp på 511,1 miljoner ecu betalades. Åtgärdens syfte är att uppmuntra till användning av smörfett i stället för andra fetter inom livsmedelssektorn. Stöd utbetalas för användning av grädde, smör och koncentrerat smör vid tillverkningen av konditorivaror, glass och andra livsmedel. I kommissionens förordning (EG) nr 2571/97 fastställs särskilda metoder som skall beakta de olika produkttyper i vilka smörfett används(31).

20. Inom åtgärden "smör för direkt förbrukning" tillhandahålls stöd för koncentrerat smör som är avsett för direkt förbrukning. Denna åtgärd stod för avyttringen av 18000 ton 1998, för vilket EU-stöd till ett belopp på 25,6 miljoner ecu betalades, varav över hälften i Tyskland. De produkter som omfattas används i huvudsak av slutkonsumenter vid beredning av mat(32).

21. Inom åtgärden "smör för icke vinstdrivande organisationer" tillhandahålls stöd för användning av smör till sänkta priser vid institutioner och icke vinstdrivande organisationer. Åtgärden stod för avyttringen av 30000 ton 1998, för vilket EU-stöd till ett belopp på 47,3 miljoner ecu betalades, till största delen i Tyskland och Frankrike.

22. Olika förvaltnings- och kontrollsystem gäller för de tre åtgärderna och olika stödsatser gäller för smör, koncentrerat smör och grädde. Stödsatserna för produkter med tillsats av spårämnen(33) är högre än för produkter utan spårämnestillsats. Den totala stödnivån har sänkts under de senaste åren till följd av gynnsammare marknadsvillkor, men motsvarar ändå ungefär 30 % av marknadspriset för smör. Diagram 1 visar den senaste utvecklingen av stödsatserna.

Diagram 1

UTVECKLINGEN AV DE GODKÄNDA STÖDSATSERNA 1995-1999

>PIC FILE= "C_2000132SV.001201.EPS">

>Plats för tabell>

IAKTTAGELSER MED ANKNYTNING TILL AVYTTRINGSSYSTEMEN

Fastställande av stödnivån

23. Medan stödsatserna för åtgärden "stöd för icke vinstdrivande organisationer" fastställs i kommissionens förordning(34), fastställs gemenskapsstödet för de övriga avyttringsåtgärderna ("smör för konditorivaror" och "direkt förbrukning") genom offentlig anbudsinfordran. I samband med dessa anbudsförfaranden, som anordnas två gånger per månad av interventionsorganen i medlemsstaterna(35), skall anbudsgivarna för varje produkt som ingår i deras anbud ange vilken stödsats de ansöker om(36), hur stor mängd de ämnar bearbeta och vilken av de metoder som tillåts i förordningen som kommer att följas.

24. Anbuden skall inlämnas tillsammans med ett skriftligt åtagande som fastställs i förordningarna och en anbudssäkerhet på 350 ecu per ton för "smör för konditorivaror" eller 181 ecu per ton för "smör för direkt förbrukning". För varje anbudsförfarande fastställer kommissionen en maximistödsats upp till vilken anbuden godkänns. Beslutet om detta offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning efter varje anbudsdatum.

25. Granskningen har visat att anbudsförfarandet fungerar på ett speciellt sätt. I praktiken är anbudsgivarna specialiserade företag, mycket få till antalet, (något fler än tio i de flesta medlemsstater som besöktes, 35 i Tyskland och 50 i Frankrike). Den stabila stödsatsen innebär att anbudsgivarna kan uppskatta den sannolika stödnivå som kommissionen kommer att godkänna och lämna kvantitativa anbud som motsvarar denna. Till följd av detta uppgår så gott som alla anbud till den maximala stödsatsen, varför det inte finns någon konkurrens om stödet, vilket påverkar anbudsförfarandets effektivitet i negativ riktning. Kommissionen förvaltar därför inte systemet genom att varje gång fastställa den lägsta möjliga stödnivån, utan genom att övervaka de kvantiteter för vilka anbud ingivits. Om det sker en särskild ökning av de kvantiteter för vilka anbud inges, som överskrider det övergripande efterfrågemönstret för en viss period (detta sker framför allt när branschen oroar sig för att kommissionen sannolikt kommer att sänka stödsatserna) kan kommissionen fastställa en lägre stödnivå.

26. Kommissionen väger de godkända anbuden för kvantiteter mot det årliga målet på 500000 ton för de tre avyttringsåtgärderna. Trots att kommissionen flera gånger har lyckats sänka stödsatserna (senast i januari 1999) finns det inget fastställt tillvägagångssätt för att genom beräkningar motivera en viss stödnivå. Kommissionen försöker undvika plötsliga justeringar av stödsatserna eftersom man är orolig för att detta kunde göra användning av smörfett mindre attraktivt för branschen. Om marknadskrafterna emellertid fick fullt utrymme skulle stödnivån kunna sänkas ytterligare.

27. Det finns emellertid ytterligare medel som kommissionen utnyttjar för att uppnå överensstämmelse mellan de kvantiteter som ingår i anbuden och det månatliga efterfrågemönstret för de kvantiteter som uppställts som mål. Kommissionen kan höja beloppet för den anbudssäkerhet som krävs (som 1998 ökade från 180 ecu per ton till 350 ecu per ton för "smör för konditorivaror"). Dessutom kan kommissionen förkorta tidsfristen för bearbetning till och iblandning av subventionerat smörfett i slutprodukter efter sista dagen för inlämnande av anbud. Denna tidsfrist, som ursprungligen fastställdes till sex månader, har ändrats flera gånger och är för närvarande fyra månader. En förkortning av tidsfristen leder till att stödmottagarna endast kan inge anbud för en relativt kort tidsperiod, och minskar därför de mängder för vilka stöd begärs. Dessutom kan vissa branscher, såsom glasstillverkarna, som planerar sin produktion och sina detaljhandelspriser för hela sommarsäsongen(37), inte räkna med en viss stödnivå för hela denna säsong.

Kvalitetskrav

28. Kvalitetskraven för smör och för de produkter som är berättigade till stöd har inte harmoniserats med dem som gäller för lagring(38). I artikel 1.2 i kommissionens förordning (EG) nr 2571/97 ("smör för konditorivaror") anges dessutom detaljerade kvalitetskrav för smör och grädde endast om dessa köps från marknaden ("smör som finns på marknaden")(39). Det finns emellertid inga kvalitetskrav överhuvudtaget för smör och grädde som används för framställning av koncentrerat smör. Till följd av detta kan man få stöd för allt slags smör om det konverteras till koncentrerat smör. På samma sätt fastställs i kommissionens förordning (EEG) nr 429/90 ("direkt förbrukning") inga kvalitetskrav för grädde eller smör som används för produktion av koncentrerat smör.

29. Vid granskningen framkom att smör av låg kvalitet, såsom vasslesmör, råsmör och olika bredbara mjölkfetter med varierande fettinnehåll används för att framställa koncentrerat smör(40). Vassle är en biprodukt av osttillverkning och är som sådan inte berättigad till EU-stöd. Från vassle kan man emellertid tillverka smör(41) som används vid framställning av koncentrerat smör och på detta sätt kan man få EU-stöd för vassle. Utöver detta tillåter en ändring av kommissionens förordning (EEG) nr 570/88 år 1993 samt den nya kommissionens förordning (EG) nr 2571/97 användning av koncentrerat smör för tillverkning av "modifierat smör"(42) utan att man går miste om stödet.

30. I den utsträckning som de sökande använder kvalitetsmässigt sämre ingredienser som ersättning för smör och grädde av hög kvalitet försvagas EU-stödets bidrag till den övergripande balansen på smörmarknaden.

Utbetalning av stöd för importerat smör

31. Medan den grädde och det smör som används för framställning av koncentrerat smör inom åtgärden "direkt förbrukning" måste vara av europeiskt ursprung, gäller motsvarande villkor inte inom åtgärden "smör för konditorivaror".

32. Smör som importeras inom ramen för preferensordningar, framför allt från Nya Zeeland, kan användas, och används för framställning av koncentrerat smör(43) som är fullt berättigat till EU-stöd under avyttringsåtgärden "smör för konditorivaror". Detta är ett attraktivt alternativ genom vilket man undviker arrangemangen och kostnaderna för förpackning och distribution i samband med detaljhandel. Dessutom är det koncentrerade smöret även berättigat till exportbidrag inom ramen för systemet för produkter som inte ingår i bilaga 2(44). Användningen av importerat smör är därför lönsam, eftersom produkten kan köpas till världsmarknadspris och det stöd som kan erhållas är högre än importavgifterna. EU erbjuder i själva verket nettostöd för smör som importerats till förmånspris, vilket rubbar efterfrågan på EU-producerat smör.

33. Åtgärden "smör för konditorivaror" skapar en attraktiv marknad för importerat smör och motverkar därför syftet att skapa balans på EU:s mjölkmarknad. Revisionsrätten har redan kommenterat denna situation i sin särskilda rapport nr 4/98(45) och beräknat att den årliga nettokostnaden för EU:s budget för avyttring av nyzeeländskt smör uppgår till 7,7 miljoner ecu. I sitt svar angav kommissionen följande: "Smör från Nya Zeeland utgör en del av tillgången och från en marknadsmässig synvinkel är det inte relevant vilket smör som används inom industrin. Kommissionen har alltid beräknat kostnaden för smörmedgivandet till Nya Zeeland som det belopp som krävs för att exportera en motsvarande kvantitet smör till tredje land minskat med den sänkta avgiften/tullen som betalades vid import." Förvaltningskommittén för mjölk och mjölkprodukter har emellertid två gånger avvisat kommissionens förslag att utesluta detta smör ur systemet(46).

34. I sitt beslut om beviljande av ansvarsfrihet för budgetåret 1997(47) rekommenderade rådet att en bestämmelse om att produkterna skall vara av europeiskt ursprung skulle införas i kommissionens förordning (EEG) nr 570/88 (som sedan dess ersatts av kommissionens förordning (EG) nr 2571/97). Revisionsrätten föreslår även en motsvarande bestämmelse till rådets förordning (EEG) nr 1723/81 i vilken införande av avyttringsåtgärder tillåts. Dessutom bör även stödet till "smör för icke vinstdrivande organisationer" begränsas till smör av hög kvalitet härrörande från Europa.

Särskilda hälsoaspekter

35. Både för avyttringsåtgärden "direkt förbrukning" och för "smör för konditorivaror" fastställs att spårämnen av kontrollskäl skall tillsättas i produkterna(48). Spårämnena omfattar ämnen som ger en särskild arom, såsom dem som erhålls ur vanilj eller syntetiskt vanillin, ämnen för tillsättning av färg, såsom dem som erhålls ur karoten, och ett antal andra ämnen som är nödvändiga för att produkterna skall kunna spåras på kemisk väg.

36. Spårämnena togs i bruk för cirka 20 år sedan, men kommissionen kunde inte förete bevis för att ämnena före ibruktagandet skulle ha testats och godkänts beträffande eventuella toxikologiska risker.

37. Kommissionens åsikt är att dessa spårämnen ansetts vara ofarliga för mänsklig konsumtion, eftersom ingen medlemsstat förbjudit användningen av dem och eftersom man inte upplysts om några problem med de befintliga spårämnena. Dessutom behöver förekomsten av spårämnen i slutprodukten i allmänhet inte anges om denna produkt inte innehåller över 25 % smör, koncentrerat smör eller grädde(49).

38. Enligt ett expertutlåtande (det tyska hälsovårdsministeriets "Bundesinstitut für gesundheitlichen Verbraucherschutz" [förbundsinstitutet för konsumentskydd i hälsofrågor]) ger vissa av de ämnen som anges som spårämnen i kommissionens förordning (EG) nr 2571/97 upphov till hälsorisker. Kommissionen bör ompröva detta ärende och vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att förfaranden för förhandstester och förhandsgodkännande antas. Införande av bestämmelser som kräver att spårämnestillsatser deklareras bör krävas i enlighet med principen om konsumentinformation och konsumentskydd.

Mervärdesskatt (moms) på EU-stöd

39. Förutom för de allmänna bestämmelser som fastställs i det sjätte momsdirektivet(50), har det tills vidare inte funnits någon särskild EU-lagstiftning om moms på stöd som betalats inom ramen för avyttringsåtgärderna.

40. I de flesta medlemsstater som revisionsrätten besökt är momssatsen för stöd till smörfett praktiskt taget noll. Antingen har stödet undantagits momsbeskattning (Spanien), eller så upptas ingen skatt på smör och därmed inte heller på stödet (Förenade kungariket), eller också kompenseras momsen av nationellt stöd (Frankrike). Å andra sidan måste moms betalas på stöd till "smör för icke vinstdrivande organisationer" i Belgien och Tyskland. I Tyskland betalades moms på EUGFJ-stöd till "smör för konditorivaror" även av en stödmottagare som besöktes i Bayern men inte av stödmottagare i Niedersachsen.

41. Den varierande behandlingen av EU:s stöd till smörfett strider mot principen om lika behandling och undergräver stödens allmänna syfte. Dessutom bör kommissionen allvarligt begrunda följderna av att EUGFJ-stöd inte når mottagarna till sitt fulla belopp.

Särskilda svagheter som påverkar kommissionens förordning (EG) nr 2571/97 ("smör för konditorivaror")

Komplicerade bestämmelser

42. Kommissionens förordning (EG) nr 2571/97 som tillämpas sedan januari 1998, ersatte kommissionens förordning (EEG) nr 570/88 som ändrades ett flertal gånger och som var i behov av en uppdatering (se punkt 5). Den nya förordningen är emellertid fortfarande komplicerad, eftersom den kombinerar bestämmelser för flera produkter som antingen kommer från marknaden eller från offentliga lager, och fastställer komplexa förfaranden för att i så stor utsträckning som möjligt undvika inkorrekt utnyttjande av stöd.

43. Stödbetalningarna till de sökande, som i de flesta fall är smörleverantörer, styrs av detaljerade regler om godkännande av anläggningar, produktionskontroller och förflyttning av produkter från de inledande bearbetningsskedena till de olika slutanvändarna av subventionerat smörfett.

44. Varje godkänd sökande skall inspekteras åtminstone en gång. För att minimera den ekonomiska risken i fall av oregelbundenheter delar de sökande upp sina anbud i mindre mängder, vilket medför att medlemsstaternas kontroller och inspektioner mångfaldigas. Kommissionen bör överväga en ökning av den minsta mängd på fem ton för vilken anbud får inges som fastställs i artikel 16.4 b i förordningen.

45. Det finns ett flertal godkända användningsområden för smörfetter i olika produkter, inklusive olika produktionsprocesser och särskilda bestämmelser om kontroll av iblandning av smörfetter i slutprodukten, för allt från stora industrigrupperingar till små kvartersbagerier. Beskrivningarna av metoder och slutprodukter är invecklade och ibland till och med ologiska (till exempel får man använda subventionerat smörfett för chokladöverdrag till glassar men inte för chokladöverdrag till praliner, trots att innehållet i vissa praliner kan vara stödberättigat). Reglerna bör förenklas genom att man koncentrerar sig på grupper av nyckelprodukter, och de måste åtminstone motsvara de koder i den kombinerade nomenklaturen till vilka förordningen hänvisar (för glass och beredningar krävs en lägsta fetthalt på 4,5 % i förordningen, men den kod till vilken förordningen hänvisar tillåter en lägsta fetthalt på 3 %).

Brister i övervakningen

46. Utgifterna för åtgärden smör för konditorivaror koncentreras till Belgien, Frankrike, Tyskland, Nederländerna och Förenade kungariket. Detta säger emellertid inte nödvändigtvis något om på vilken ort smöret bearbetas och iblandas, eftersom det smör som godkänns vid ett anbudsförfarande i en medlemsstat (där stödet utbetalas) kan sändas till en annan medlemsstat för att koncentreras och därefter kan sändas till en tredje medlemsstat för att iblandas i slutprodukten. De invecklade handelsmönstren omöjliggör verifiering av de mängder som bearbetats och slutligen iblandats i medlemsstaterna. Dessutom finns ingen information om användningen av subventionerat smörfett per slutprodukt, annat än för de två övergripande metoderna A (alla andra produkter än glass) och B (glass).

47. År 1998 infördes genom kommissionens förordning (EG) nr 2571/97 ett rapporteringssystem enligt vilket medlemsstaterna regelbundet skall rapportera om vissa statistiska och övriga uppgifter(51). Vissa medlemsstater (särskilt Grekland, Frankrike och Italien) var långsamma när det gällde att lämna information. Till följd av detta har rapporteringssystemet endast fungerat ordentligt sedan hösten 1998. Kommissionen å sin sida var långsam vid utvärderingen av resultaten. I april 1999 hade kommissionen ännu inte utvärderat den information som erhållits. Denna information kunde ha använts för att fatta bättre underbyggda beslut om till exempel inriktning av stödet på lämpliga slutanvändare eller om sänkning av stödnivåerna.

Särskilda svagheter som påverkar kommissionens förordning (EEG) nr 2191/81 ("smör för icke vinstdrivande organisationer")

48. Avyttringsåtgärden "smör för icke vinstdrivande organisationer" tillhandahåller stöd för upp till 2 kg smör per månad per stödberättigande konsument (dvs. per person som serveras måltider) men de flesta icke vinstdrivande organisationer köper mindre mängder. Trots att det är de icke vinstdrivande organisationerna som anses vara stödmottagare utbetalas stödet till leverantörerna, som tillsammans med sin begäran om stöd skall lägga fram de originaldokument som verifierar leveransen. Detta leder till en administrativ börda för det utbetalande organet, som skall kontrollera att varje leveransintyg överensstämmer med de kvantiteter för vilka stöd ansöks.

49. Detta förfarande bör förenklas genom att man slopar kravet på att de handlingar som intygar att leverans skett skall sändas in. I detta fall måste förordningen innehålla exakta bestämmelser om kontroller som grundar sig på riskanalys och tillräckligt representativa stickprov av de transaktioner som skall granskas. För närvarande finns inga sådana bestämmelser. Många leverantörer erbjuder stödmottagarna möjligheten att köpa smör till nedsatt pris endast i hopp om att även få sälja andra produkter, och det är mot denna bakgrund de tar på sig den tunga administrativa börda som detta inbegriper.

50. Åtgärden är till sin natur snarare en social åtgärd än en avyttringsåtgärd. Kommissionen bör överväga att överföra den till budgetrubrik B1-31 (Livsmedelsbistånd) som redan gäller för stöd till skolmjölk. Man kunde även tänka sig en direkt utbetalning av stödet till de icke vinstdrivande organisationerna, varvid man skulle fastställa minimikvantiteter för att utesluta fall med alltför små mängder.

ADMINISTRATIVA BRISTER SOM PÅTRÄFFATS I MEDLEMSSTATERNA

Brister i kontrollerna

51. Avyttringsåtgärderna för smörfett har varit i bruk i trettio år. Trots att de lagstiftningsmässiga kraven är så komplicerade är medlemsstaternas myndigheter i allmänhet väl medvetna om dem och har avdelat tillräckligt med personal för att administrera åtgärderna. Icke desto mindre framkom vid granskningen ett antal brister, såsom:

a) Bristande kontroll vad gäller kravet att de viktigaste delarna av bearbetningen inom åtgärden "smör för konditorivaror" skall genomföras i godkända anläggningar(52). I Frankrike och Spanien måste handlingarna om godkännande kompletteras. Dessutom hade den regelbundna granskning av om anläggningarna iakttagit villkoren för godkännande som krävdes i förordningen inte tillräckligt dokumenterats i rapporterna om genomförda kontroller (Frankrike, Spanien, Nederländerna och Förenade kungariket).

b) De godkända anläggningarna är skyldiga att föra register för att bokföra transaktioner och underlätta kontrollerna av överensstämmelsen med de villkor som fastställs i förordningen. Dessa register fördes ofta inte i den form som föreskrevs i förordningen och inte heller fördes de i enlighet med allmänt accepterade normer(53). Särskilda svagheter påträffades i Frankrike, Tyskland och Spanien. Nationella granskningsorgan bör fästa större uppmärksamhet vid dessa aspekter, eftersom det i avsaknad av ordentliga register är mycket svårt eller till och med omöjligt att genomföra kontroller.

c) Andra aspekter på kontrollsystemen befanns vara otillfredsställande:

i) avsaknad av arbetsplatsrotering bland inspektörer (Belgien),

ii) avsaknad av verifikationer över inspektioner och granskningar (Belgien),

iii) avsaknad av stickprov på produkter innan spårämnen tillsatts i Belgien, Nederländerna och Spanien och ett fall av otillräcklig stickprovstagning i Frankrike(54),

iv) vissa ofullständiga kontroller(55) (Spanien),

v) brister i inspektionerna hos icke vinstdrivande organisationer vad gäller avyttringsåtgärden för dem (Belgien och Tyskland).

d) I kommissionens förordning (EG) nr 2571/97 ("smör för konditorivaror") föreskrivs inga särskilda granskningar av små slutanvändare (i de flesta fall lokala konditorier) som använder mindre än 9 ton smörekvivalent eller 14 ton grädde per år om de lämnar in en skriftlig förklaring i vilken de intygar att de fullgjort sina skyldigheter(56) beträffande användning av subventionerat smörfett. Enligt revisionsrätten bör det finnas kontroller för att säkerställa att den övre gränsen iakttas, eftersom det finns en risk för att denna överskrids om små användare utfärdar förklaringar till flera olika leverantörer. För närvarande finns det i Frankrike och Tyskland(57) inga databaser som registrerar de förklaringar som de små användarna utfärdar, vilket innebär att inga effektiva kontroller(58) av att detta villkor uppfylls kan genomföras.

e) I Frankrike underlät man att kontrollera om det smör som användes vid framställning av smörfett var av europeiskt ursprung, trots kraven i kommissionens förordning (EEG) nr 429/90 (smörfett för "direkt förbrukning"). I fråga om en stödmottagare som besöktes inom ramen för granskningen kunde dessutom det europeiska ursprunget för största delen av det smör och den grädde som användes vid framställning av koncentrerat smör inte intygas med hjälp av verifikationer, som t.ex. ursprungsintyg eller avtal eller fakturor i vilka smörets ursprung skulle ha angivits.

f) För leveranser till andra medlemsstater finns det fastställda tidsfrister inom vilka slutanvändningen av de smörfetter för vilka stöd erhålls på kontrollexemplar T 5(59) skall intygas för det utbetalande organet i den "exporterande" medlemsstaten. Vid granskningen framkom att utfärdandet av kontrollexemplar T 5 med intyg över användningen ibland försenades, särskilt i Frankrike, på grund av invecklade handelsstrukturer.

Felaktig tillämpning av förordningar

52. Kommissionens förordning (EG) nr 2571/97 ("smör för konditorivaror") möjliggjorde utbetalning av stöd till grädde utan spårämnestillsats till följd av glassindustrins krav. I Frankrike utnyttjades emellertid inte detta 1998 eftersom man var tvungen att först införa nya särskilda kontrollförfaranden och ingå avtal med de berörda anläggningarna.

53. Kommissionens förordning (EEG) nr 2191/81 ("smör för icke vinstdrivande organisationer") tillämpas i Nederländerna på ett sätt som inte överensstämmer med förordningen. Det utbetalande organet är samtidigt smörleverantör och dess utgiftsredovisning som varje månad sänds till kommissionen grundar sig på levererade kvantiteter multiplicerat med stödsatserna och inte, såsom det borde vara, på faktiska betalningar.

AVYTTRINGSÅTGÄRDERNAS VERKNINGSGRAD OCH KOSTNADSEFFEKTIVITET

Fastställande av verkningsgrad och kostnadseffektivitet

54. De nuvarande avyttringsåtgärderna kan anses vara verkningsfulla och kostnadseffektiva om de uppmuntrar till maximal efterfrågan till minsta möjliga stödsats. I detta sammanhang kan även kostnaderna i samband med andra former av marknadsinterventioner vara av betydelse.

55. Kommissionen bedömer avyttringssystemens framgång i relation till mjölkfettsmarknaden i sin helhet. Eftersom marknaden är stabil och interventionslagren är små anses förvaltningen av mjölkfettsmarknaden vara framgångsrik. Kommissionens förklaring till att efterfrågan på smör inom systemet varit stabil trots att stödet konstant sänkts är att den totala efterfrågan på smör hela tiden ökat. Ökningen av efterfrågan begränsas av de lägre stödsatserna. Kommissionen mäter systemens framgång i förhållande till en tidigare fastställd "målkvantitet" på cirka 500000 ton per år för alla tre avyttringsåtgärder. Motiveringen till avyttringsåtgärderna består i själva verket av skapande av ytterligare efterfrågan på smörfetter som annars inte kunde tillfredsställas till marknadspris.

56. Granskningen har visat att kommissionen inte har tillgång till någon omfattande information, analys eller undersökning om avyttringsåtgärdernas verkningsgrad eller om skapande av ytterligare efterfrågan. I punkterna 57 till 71 hänvisas till insamlade uppgifter som ger vid handen att EU-stödet endast i begränsad utsträckning bidrog till att öka efterfrågan på smör.

Faktorer som påverkar efterfrågan på den inre marknaden

Marknadens kännetecken

57. Marknaden för fetter är diversifierad, med stora variationer inom och mellan medlemsstater och olika branscher av livsmedelsindustrin. Olika typer och kvaliteter av smörfett används för olika ändamål. Användningen av mjölkfetter är av tradition relativt begränsad i vissa medlemsstater. Till exempel Grekland, Spanien och Portugal har av hävd använt vegetabiliska fetter, medan man i Belgien, Danmark, Tyskland och Frankrike använder betydligt mera mjölkfetter per person.

58. Medan många produkter kan framställas antingen med smör eller med vegetabiliska fetter (eller en blandning av fetter) kräver vissa, på grund av sin karaktär, av tradition eller av marknadsföringsskäl att smör används. Till exempel "galettes" från Bretagne, "stollen" från Tyskland, eller "butter shortbread" från Skottland kräver smör, om de framställs på traditionellt sätt. I sådana fall finns det ingen risk för att ersättande produkter skulle användas.

59. Även valet om huruvida man skall använda smör eller inte styrs av marknaden. Dyra förstklassiga produkter kan ibland innehålla mera smörfett, medan masskonsumtionsvaror, där priset är den avgörande faktorn, kan innehålla mera vegetabiliska fetter. Dessutom finns det erkända märken där användning av mjölkfetter eller andra fetter inte har någon betydelse för en framgångsrik marknadsföring. Slutligen kan användningen av vegetabiliska fetter i vissa produkter föranledas av hälsoskäl.

60. I de fall där producenterna för närvarande använder smörfetter är de till en viss utsträckning nödgade att använda smör på kort till medellång sikt, eftersom en övergång till vegetabiliska fetter skulle kräva investeringar och ändringar av produktions- och marknadsföringsstrategierna. Efter att de gått över till andra fetter än smörfetter är det emellertid osannolikt att de snart kommer att återgå till smörbaserade produkter om inte marknaden kräver det.

Konkurrensläget för smör i förhållande till övriga fetter

61. Trots att margarin även kan framställas ur animaliska fetter är vegetabiliska fetter den huvudsakliga ersättningen för smör inom livsmedelsindustrin. Palmolja(60) och kokosolja(61) är av särskilt intresse för glassindustrin, medan vegetabiliskt margarin är den huvudsakliga ersättningen för smör inom konditorivaruindustrin(62). Medan priset för smör med en fetthalt på 82 % uppgår till 3053 euro per ton, är konkurrerande fetter, även efter att stödet medräknats, fortfarande mycket billigare än smör och koncentrerat smör (se diagram 2).

Diagram 2

JÄMFÖRELSE AV SMÖRPRISER MED PRISERNA FÖR VEGETABILISKA FETTER

>PIC FILE= "C_2000132SV.001801.EPS">

Anm.:

För största delen av importen av palmolja och kokosolja betalas en reducerad tullsats, t.o.m. så lite som 3 %.

Det pris på solrosolja som anges är EU:s marknadspris.

Sojaolja framställs i EU av importerade sojabönor, som är tullfria.

Rapsfrö är ofta av europeiskt ursprung, alltså betalas ingen tull.

Källa:

Revisionsrättens analys av dokument från kommissionens GD VI, Förenta staternas jordbruksministerium.

62. Priset på vegetabiliska oljor, såsom raffinerad palmolja, kan uppskattas till cirka 700 euro per ton(63), medan priset för vegetabiliskt margarin är cirka 1000-1050 euro per ton.

63. Smör är dyrt i jämförelse med alternativa fetter. Följaktligen innebär nuvarande stödnivå inget betydande incitament för att använda smör om priset är den huvudsakliga faktorn. De producenter som använder smörfett anser att det högre priset för smör kompenseras av konsumenternas preferenser, som möjliggör försäljningspriser och/eller kvantiteter som kompenserar de högre produktionskostnaderna. Mot bakgrund av de enorma skillnaderna mellan priserna på smörfetter och ersättande vegetabiliska fetter förefaller det som om risken för att producenterna skulle gå över till ersättande vegetabiliska fetter om stödnivåerna sänktes (eller till och med avskaffades) är liten.

Stödets inverkan på slutprodukternas pris

64. För de flesta produkter är värdet av det stöd som utbetalas inte betydande i förhållande till produktens slutliga försäljningspris. Till exempel i fråga om en smörcroissant skulle EU-stödet endast sänka priset med 0,08 franska franc (något över 0,01 euro). För en förstklassig glass med en relativt hög halt av smörfett uppgår EU-stödet till 0,15 franska franc (något över 0,02 euro).

65. För produkter som croissanter eller glass som hör till de viktigaste produkterna vad gäller utgifter inom ramen för avyttringsåtgärderna, har stödet följaktligen haft en begränsad effekt på priser och efterfrågan. Det finns emellertid vissa förstklassiga produkter (se punkt 58) med en hög smörhalt, i vissa fall över 30 %, för vilka detaljhandelspriset kunde påverkas i betydande utsträckning genom förändringar av stödsatserna i den mån det är ingredienskostnaderna som bestämmer prissättningen av produkten.

66. I praktiken kan stödets inverkan på produkternas pris i detaljhandeln vara lägre än beräknat. I själva verket kan en del av stödet absorberas av bearbetningskostnader, inklusive förpackning, företagets handelsmarginal och de ytterligare kostnader som krävs för att man skall ha rätt till stöd, såsom kostnaderna för spårämnestillsats, deltagande i anbudsförfaranden och finansiering av anbuds- och bearbetningssäkerheter.

67. Ovannämnda faktorer tyder på att stödets inverkan på slutprodukternas priser är begränsad och att den totala efterfrågan bland slutkonsumenterna inte i någon större grad påverkas av stödnivån.

Förhållandet mellan efterfrågan, stödsatser och marknadspriser

68. Andra stödsatser för avyttringsåtgärder än de som gäller stödet till smör för icke vinstdrivande organisationer fastställs genom beslut inom ramen för anbudsförfaranden. Trots att de kvantiteter för vilka anbud inges varierar mycket från ett anbudsförfarande till ett annat har de genomsnittliga kvantiteterna varit stabila sedan 1994, även om de maximala stödsatserna successivt minskats med cirka 35 %(64). En analys av de kvantiteter för vilka anbud ingivits i de två viktigaste medlemsstaterna beträffande denna åtgärd (Frankrike och Belgien) visar även att efterfrågan på subventionerat smörfett inte ökade när marknadspriserna sjönk (se diagram 3).

Diagram 3 ANBUDSKVANTITETER I FÖRHÅLLANDE TILL MARKNADSPRISER OCH STÖDSATSER

1995-1998: Tilldelade anbudskvantiteter i Frankrike jämfört med marknadspriset för smör

>PIC FILE= "C_2000132SV.001901.EPS">

1995-1998: Tilldelade anbudskvantiteter i Belgien jämfört med marknadspriset för smör

>PIC FILE= "C_2000132SV.001902.EPS">

I Frankrike och Belgien finns det inget signifikant förhållande mellan marknadspriser för smör och efterfrågan under förordning (EEG) nr 570/88 och förordning (EG) nr 2571/97.

Korrelationskoefficienten är 0,107 för Frankrike och 0,087 för Belgien, där 0 innebär att det inte finns någon korrelation och 1 anger fullständig korrelation.

1994-1998: Tilldelade anbudskvantiteter i EU i genomsnitt jämfört med maximala stödsatser

>PIC FILE= "C_2000132SV.001903.EPS">

Anbudskvantiteterna har inte minskat när de maximala stödsatserna sänktes. I själva verket inträffade det motsatta - det har förekommit negativ korrelation mellan stödsatserna och de anbudskvantiteter som godkänts, uppgående till - 0,416, där 0 innebär att det inte finns någon korrelation och - 1 anger fullständig negativ korrelation.

Anm.:

Den stödsats som används är för smör med tillsats av spårämnen och en fetthalt på 82 %, kvantiteterna anges i ton smörekvivalent.

Källa:

Revisionsrättens analys av dokument från kommissionens GD VI.

69. I motsats till detta minskade efterfrågan inom åtgärden "smör för direkt förbrukning" när stödet minskades(65). På samma sätt reagerade de icke vinstdrivande organisationerna, som ofta fungerar med små budgetar, snabbt på en sänkning av stödsatserna genom att minska sin smörförbrukning. Båda dessa åtgärder har emellertid endast en liten inverkan på marknaden och står tillsammans för cirka 10 % av de avyttrade kvantiteterna.

70. Mot bakgrund av de 444000 ton som subventionerades 1998 för "smör för konditorivaror" skulle varje sänkning av stödsatsen med 1 ecu ha sparat 4,4 miljoner ecu av EU:s budgetmedel(66). Kommissionen känner emellertid inte till i vilken utsträckning den skulle kunna sänka stödet och samtidigt bibehålla efterfrågan.

71. Efterfrågan på subventionerat "smör för konditorivaror" har inte nämnvärt påverkats av tidigare sänkningar av stödnivåerna även om detta kombinerats med andra åtgärder från kommissionens sida för att minska efterfrågan på kort sikt inom systemet genom att höja anbudssäkerheten och förkorta tidsfristen för iblandning av det subventionerade smörfettet i slutprodukterna. Stödnivån är därmed eventuellt fortfarande för hög.

Strukturella faktorer

72. Bearbetningsindustrin för smörfett har utvecklats, specialiserats och anpassat sig till nya marknadsförhållanden sedan avyttringsåtgärderna infördes 1969. Branscherna har även skaffat sig nödvändig know-how för att efterleva förordningarnas komplicerade bestämmelser.

73. Nya distributionskanaler och marknader har också uppkommit(67). Specialiserade produkter, baserade på smörfett, har utvecklats för att möta kraven inom särskilda produktionsprocesser (såsom fraktionerade smörfetter(68) för konditorivaror). Under tiden har livsmedelsindustrins uppbyggnad i sin helhet förändrats, med en ökad produktion av beredda livsmedel för vilka man ofta använder subventionerat smörfett(69). Smörbearbetningsindustrins åtgärder för att övertala livsmedelsindustrin att använda smörfetter måste ovillkorligen beaktas vid bedömningen av avyttringsåtgärdernas inverkan på skapande av ytterligare efterfrågan.

Jämförelse mellan avyttringsåtgärder och andra former av marknadsinterventioner

74. Eftersom exportbidraget för smör för närvarande uppgår till 1700 euro per ton, och stödet till "smör för konditorivaror" utan spårämnestillsats till 910 euro(70), kostar varje ton smör som avyttras inom detta system 790 euro mindre än smör som exporteras med hjälp av exportbidrag. Dessutom är det med nuvarande bidragsnivå knappast möjligt att i någon betydande utsträckning öka exporten. Se diagram 4 för en jämförelse av exportbidragssatser, stödnivåer, genomsnittliga marknadspriser och interventionspriser.

75. Enligt kommissionen är avyttringsåtgärderna betydligt billigare än offentlig intervention och exportbidrag, de andra huvudsakliga instrumenten för marknadsstyrning för avhjälpande av det strukturella smöröverskottet. I själva verket fick 83 % av interventionslagren mellan 1992 och 1998 stöd inom ramen för avyttringsåtgärderna för smörfett när de slutligen såldes. Vad gäller jämförelsen med exportbidrag gäller kommissionens påståenden i den mån avyttringsåtgärderna skapar ytterligare efterfrågan. Det finns emellertid skäliga indikationer på att en stor del av det smör som avyttrades med hjälp av EU-stöd skulle ha konsumerats i alla fall (se punkterna 63-67).

Diagram 4

JÄMFÖRELSE AV HUVUDSAKLIG STATISTIK FÖR SMÖR

>PIC FILE= "C_2000132SV.002101.EPS">

>Plats för tabell>

Strukturellt överskott

76. Den första avyttringsåtgärden, som infördes 1969(71), ansågs vara en tillfällig åtgärd som begränsade sig till försäljning av smör från interventionslager till bearbetningsindustrin. Avyttringsåtgärderna har emellertid fortsatt alltsedan dess. De utvidgades till att även omfatta smör från privata lager och grädde och smör från marknaden samt koncentrerat smör och utvecklades till system för permanent stöd för att öka efterfrågan, framför allt inom livsmedelsindustrin.

77. Vad gäller den förutspådda minskningen av efterfrågan under de fem närmaste åren (se punkt 12) och nivån för de kvoter som fastställdes i samband med Agenda 2000-reformen (se punkt 9) kan man inte förvänta sig någon minskning av det överskott som kännetecknat smörmarknaden under det senaste decenniet.

78. Utöver att försöka sänka kostnaderna för avyttringsåtgärderna för överskottssmör till ett minimum bör kommissionen även överväga att införa strukturella åtgärder för att öka efterfrågan på osubventionerat smör och/eller minska utbudet på sådant smör. Vad gäller det senare alternativet har revisionsrätten tidigare föreslagit en översyn av den mekanism som hindrar alltför hög fetthalt i mjölk(72) och noterar att Europeiska rådet i Berlin har skjutit upp sänkningen av garantiprisnivåerna till 2005(73).

SLUTSATS

79. Åtgärderna för avyttring av smör infördes 1969 på tillfällig basis, men omvandlades till permanenta system för åtgärdande av det strukturella smöröverskott som är ett resultat av den överproduktion som kännetecknar mjölksektorn, trots mjölkkvoternas införande 1984 (se punkt 76).

80. Vissa svagheter i anknytning till förordningarnas bestämmelser om avyttringsåtgärderna och genomförandet av dem har även påverkat EU-stödens effektivitet. Smör av sämre kvalitet och importerat smör är berättigat till EU-stöd, stödet har inte fastställts till lägsta möjliga nivå och i vissa medlemsstater beläggs EU-stöd med moms (se punkterna 28-34).

81. Medlemsstaternas myndigheter är i allmänhet väl medvetna om de komplicerade kraven i förordningarna och har avdelat tillräckligt med resurser för att administrera avyttringsåtgärderna. Vid granskningen framkom emellertid att det behövs förbättringar, framför allt vad gäller godkännande och inspektioner av företag som har rätt att iblanda subventionerat smör, kontrollen av spårämnestillsatsen och det europeiska ursprunget beträffande smör för direkt förbrukning (se punkterna 31-34 och 51-52).

82. Kommissionen har inte gjort någon täckande utvärdering av vilken inverkan dessa åtgärder haft på efterfrågan. De uppgifter som insamlats tyder emellertid på att EU:s stöd endast i begränsad utsträckning har skapat ytterligare efterfrågan på smör, mot bakgrund av konkurrerande fetters betydande prisfördel och stödets marginella betydelse i förhållande till konsumentpriserna på de flesta av de produkter i vilka subventionerat smör för närvarande används (se punkterna 61-67).

83. Det bestående överskottet i mjölkproduktionen orsakas av kvotsystemets begränsade inverkan på produktionen i förening med den väsentliga minskningen av konsumtionen per person i slutet av åttiotalet. Det är inte ändamålsenligt att försöka avhjälpa de strukturella överskotten enbart med de nuvarande avyttringsåtgärderna för smör. Även en sänkning av garantiprisnivån i förening med åtgärder för styrning av produktionen måste övervägas (se punkterna 7, 8 och 78).

84. Kommissionen bör göra en omfattande utvärdering av avyttringsåtgärderna. Under tiden bör nuvarande anbudsförfaranden ses över, stödet minskas successivt och koncentreras enbart på icke importerade smörfetter av hög kvalitet som används i produkter där det är sannolikt att efterfrågan faktiskt kommer att öka. Dessutom bör man överväga alternativa åtgärder som syftar till att öka efterfrågan på osubventionerade smörfetter och sanktioner för ökning av fetthalten i färsk mjölk (se punkterna 12 och 77-78).

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 23 och 24 februari 2000.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Inklusive cirka 15000 ton hemkärnat smör.

(2) Källa: ZMP Bonn. Den sammanlagda världsproduktionen av smör är 4065000 ton. Uppgifterna för 1997 har sammanställts ur ett antal källor, inklusive Eurostat, FAO och USDA, men omfattar endast producerande länder för vilka detaljerade uppgifter finns tillgängliga. En betydande andel komjölk produceras i utvecklingsländer för vilka inga uppgifter finns att tillgå. Europas andel av den totala komjölksproduktionen, utvecklingsländerna medräknade, är cirka 25 %.

(3) Den totala mängden som finns tillgänglig på marknaden består av offentliga och privata lager (51000 ton) och import (90000 ton) samt EU:s produktion (1843000 ton).

(4) Den totala konsumtionen minus den subventionerade konsumtionen (se även tabell 1).

(5) Offentlig lagring (3000 ton) och privat lagring (57000 ton) vid utgången av 1998; cirka 9000 ton mer än under föregående år (skillnaderna jämfört med totalbeloppet beror på avrundningar). För avyttringsåtgärderna inkluderar mängden (464000 ton) som anges för 1998 i balansräkningen för smör inte grädde, som också subventioneras genom avyttringsåtgärderna.

(6) Situation and Outlook Dairy Sector, april 1997 (Kommissionen, GD VI - Arbetsdokument GJP 2000).

(7) Beloppen anges i ecu när de hänvisar till perioden före den 1 januari 1999 och i euro när de hänvisar till tiden efter detta datum.

(8) Årsrapporten för budgetåret 1989, punkterna 4.1.1 till 4.1.26 (EGT C 313, 12.12.1990).

(9) EGT L 148, 28.6.1968, s. 13.

(10) Åtgärderna för skummjölkspulver granskades av revisionsrätten 1998. Se särskild rapport nr 1/99 (EGT C 147, 27.5.1999).

(11) EGT C 401, 22.12.1998.

(12) Interventionspriset för smör är 3282,00 ecu per ton och för skummjölk 2055,20 ecu per ton (detta pris gäller sedan 1995). Offentlig lagring sker emellertid endast om marknadspriserna är lägre än 92 % av interventionspriset. Det uppköpspris som fastställs av kommissionen skall inte vara lägre än 90 % av interventionspriset.

(13) Se kapitel 4 i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1993, punkterna 4.1-4.54 om stöd för kasein och kaseinater från skummjölk (EGT C 327, 24.11.1994) och särskild rapport nr 1/99 om stödet till skummjölk och skummjölkspulver avsett för djurfoder, särskilt tabell 2 (EGT C 147, 27.5.1999). Inbegripet kasein motsvarande skummjölkspulver uppgår EU:s totalproduktion till 1,6 miljoner ton. I utgifterna på 1050 miljoner ecu år 1998 ingår 367 miljoner ecu för åtgärder för avyttring av skummjölkspulver och ytterligare 287 miljoner ecu i stöd till kasein.

(14) Mjölkkvoterna infördes genom rådets förordning (EEG) nr 856/84 av den 31 mars 1984 (EGT L 90, 1.4.1984, s. 10). Nuvarande system styrs av rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 (EGT L 405, 31.12.1992, s. 1).

(15) Detta kommer att höja mjölkkvoterna från 117492,6 miljoner ton till 120324,1 miljoner ton. Förutsatt att produktionsmönstret inte ändras kommer höjningen av kvoterna att resultera i en proportionell ökning av smörproduktionen med 44232 ton, vilket skall säljas på marknaden, med eller utan stöd.

(16) Den totala mjölkbalansen 1997 räknat i mjölkekvivalent: leveranser 113,28 miljoner ton, motsvarande 111 % av den totala konsumtionen och 120 % av den totala konsumtionen till marknadspris. För mjölkfett är situationen mera gynnsam: leveranserna och den totala konsumtionen är i balans, men om endast konsumtionen till marknadspris beaktas är överutbudet 9 %. (Källa: ZMP Bonn, Cow Milk Balance of the European Union.)

(17) Även om detta inbegriper den årliga produktionen på cirka 140000 ton i de tre nya medlemsstaterna är EU:s nuvarande produktionsnivå betydligt lägre än produktionsnivåerna mellan 1980 och 1987, då produktionen uppgick till mellan 1,9 och 2,3 miljoner ton per år.

(18) Den mängd för vilken avtal ingåtts är högre än den mängd som anges i marknadsbalansen för mjölk (tabell 1) för privata lager på grund av cirkulering under året. Mängd för vilken avtal ingåtts 1996: 205000 ton, 1997: 144000 ton, 1998: 181000 ton, prognos för 1999: 200000 ton.

(19) Detta motsvarar en något högre konsumtionsnivå än under tidigare år, även sedan man beaktat de ytterligare 100000 ton som årligen konsumeras i de tre nya medlemsstaterna.

(20) Den minskade konsumtionen per person förklaras i allmänhet genom ändrade konsumtionsvanor, främst på grund av hälsoskäl och den ökade tillgången till alternativa produkter.

(21) CAP reports: Prospects for agricultural market 1998-2005, kommissionen, GD VI, oktober 1998.

(22) Källa: Europeiska kommissionen, GD VI. D1 "Smörpriser meddelade av medlemsstaterna (i % av interventionspriserna) (kommissionens förordning (EEG) nr 1547/87)".

(23) "Situation and Outlook - Dairy Sector" (april 1997) - tabellen på sidan 28 anger att all export av smör och smörolja subventioneras.

(24) Fastställandet av exportbidragsnivån är komplicerat, eftersom priserna på mejeriprodukter varierar mellan olika medlemsstater och är betydligt högre än världsmarknadspriserna, som anges i US-dollar. Till exempel har de tyska priserna för smör med en fetthalt på 82 % sedan 1995 varit i genomsnitt 4 % högre än i Förenade kungariket.

(25) I de exportåtaganden som man kom överens om vid GATT:s Uruguayrunda förband EU sig att begränsa sina exportbidrag för smör och smörolja. De årliga utgifterna för exportbidrag begränsades till 1392,1 miljoner ecu 1995/1996, med en gradvis sänkning till 947,8 miljoner ecu 2000/2001. Den årliga volym för vilken exportbidrag kunde betalas begränsades till 487800 ton 1995/1996, med en gradvis sänkning till 399300 ton 2000/2001. EU:s faktiska export uppgick 1995 till 220000 ton och 1998 till 170000 ton.

(26) Källa: Jordbruksläget i Europeiska unionen - Rapport 1997. KOM(1998) 611 slutlig, 8.12.1998.

(27) Se punkt 1.3 i revisionsrättens särskilda rapport nr 4/98, som redogör för ursprunget till Nya Zeelands kvot och de reducerade importavgifterna.

(28) Stöd för privat lagring kan erhållas på basis av lagringsavtal mellan stödmottagare och utbetalande organ för en minimiperiod på 90 dagar. Stödet betalas under högst 210 dagar. Stödet uppgick till 24 ecu per ton för fasta kostnader och 0,7591 ecu per ton och dag 1998 (0,6773 euro 1999). Det totala stödbeloppet för ett ton under maximiperioden 210 dagar var 183,41 ecu 1998 (166,23 euro 1999).

(29) EGT L 172, 30.6.1981, s. 14.

(30) En fjärde avyttringsåtgärd, smör för armén (kommissionens förordning (EEG) nr 2192/81 av den 31 juli 1981), upphävdes tillfälligt 1989 och slutgiltigt genom kommissionens förordning (EG) nr 479/1999 av den 4 mars 1999 (EGT L 57, 5.3.1999, s. 5).

(31) Enligt kommissionens förordning (EEG) nr 570/88 (EGT L 55, 1.3.1988, s. 32) gäller metod A användning av smör för konditorivaror och den omfattar även andra liknande produkter. Metod B gäller användning i glass. Metod C gäller livsmedelsberedningar av mjöl, stärkelse eller maltextrakt. Metod D gäller konserver/beredningar av kött, fisk, såser och soppor. Från 1998 har förordningen ersatts med kommissionens förordning (EG) nr 2571/97 (EGT L 350, 20.12.1997, s. 3). I den nya förordningen fastställs endast två metoder: A (som motsvarar de gamla metoderna A, C och D) och B (som motsvarar den gamla metoden B). Det finns emellertid inga större skillnader mellan den gamla och den nya förordningen. På grund av tidsåtgången mellan anbudsförfarandet och utbetalningen av stöd som är kopplad till företeende av bevis på slutanvändningen, återstår fortfarande betalningar inom kommissionens gamla förordning (EEG) nr 570/88. Revisionsrättens iakttagelser gäller både den gamla och den nya förordningen om inget annat anges.

(32) Den höga acceptansen i Tyskland förklaras av att matlagningssmör traditionellt används i södra Tyskland. Metoden "ghee utvunnet ur smör" används i huvudsak i det indiska och det pakistanska köket. Med anledning av förordningens begränsade verkningsgrad upphävde kommissionen den tillfälligt i januari 1998, men återinförde den i maj 1998, framför allt på grund av den tyska marknaden.

(33) Spårämnen måste tillsättas för att ange att produkterna subventionerats. Produkter utan tillsats av spårämnen är endast stödberättigade under vissa villkor och under förutsättning att ytterligare kontroller genomförs.

(34) Den senaste revideringen av stödsatserna i januari 1999 omfattade emellertid inga sänkningar av stödsatsen för icke vinstdrivande organisationer.

(35) Anbudsförfarandena genomförs två gånger per månad, utom i augusti och december, då endast ett anbudsförfarande genomförs.

(36) Det förfarande som beskrivs gäller grädde, smör eller smörfett tillverkade av kvantiteter som inköpts från den marknad för vilken stödsatsen betalas. För smör fritt offentligt interventionslager skall anbudsgivarna ange ett pris för det interventionssmör de vill köpa.

(37) För glass beräknas och fastställs programmet och prisnivån i januari/februari för hela sommarsäsongen och det är svårt för producenterna att genomföra prisjusteringar under säsongen.

(38) Medan de striktaste kvalitetskraven gäller smör för offentlig lagring, är kraven på smör för privat lagring inte lika strikta, smöret kan t.ex. vara saltat och behöver inte framställas direkt och uteslutande av pastöriserad grädde.

(39) Detta smör måste framställas direkt och uteslutande av pastöriserad grädde och uppfylla villkoren i artikel 6.2 i rådets förordning (EEG) nr 804/68 och kraven för de nationella kvalitetsklasserna. Grädde skall uppfylla villkoren i artikel 6.5 i samma förordning och dessutom ha en fetthalt som inte är lägre än 35 %.

(40) Koncentrerat smör måste endast uppfylla villkoren i bilaga I till kommissionens förordning (EG) nr 2571/97: minimifetthalt 99,8 %, vattenhalt och icke fetthaltiga mjölkbeståndsdelar 0,2 %, fria fettsyror 0,35 %; peroxidtal högst 0,5 %; frisk smak, avsaknad av främmande lukter, avsaknad av neutraliseringsmedel och fett som inte härrör från mjölk.

(41) Vasslesmör har en särskilt stark smak och marknadsförs inte för direkt konsumtion av människor.

(42) Modifierat smör framställs utgående från smörolja genom tillsats av vatten och/eller grädde för att erhålla en typ av mjölkfett med en fetthalt som motsvarar den hos färskt smör.

(43) Den totala mängd importerat smör som används för framställning av subventionerat koncentrerat smör kan inte kvantifieras, eftersom det inte finns någon statistik tillgänglig.

(44) Preferenstullen för nyzeeländskt smör med en fetthalt på 80 % är 868,88 euro per ton, vilket motsvarar 1083,38 euro per ton om man räknar med en fetthalt på 99,8 %. Produkten är berättigad till stöd för smörolja på 1130 euro per ton om spårämnen inte tillsatts och 1170 euro per ton om spårämnen tillsatts. Denna avgift överskrider redan importavgiften. Slutprodukten är, om den exporteras som en produkt som inte ingår i bilaga II, berättigad till exportbidrag på 2160 euro per ton, från vilket belopp det stöd som erhållits skall dras av. Det är därför lönsammare att importera nyzeeländskt smör för att framställa smörolja än att använda EU-smör, eftersom smöret kan importeras till världsmarknadspriser som är mycket lägre än priserna inom EU.

(45) Särskild rapport om import av mejeriprodukter från Nya Zeeland samt schweizisk ost (EGT C 127, 24.4.1998, punkterna 3.32 och 3.33).

(46) Enligt kommissionen försökte man i förordning (EG) nr 2571/97 införa ett villkor som främjade europeiska produkter, liknande det i förordning (EEG) nr 429/90, men förvaltningskommittén gick inte med på detta.

(47) Rådets dokument 5911/99 av den 19 februari 1999, bilaga III till bilagan: Slutsatser beträffande revisionsrättens särskilda rapport nr 4/98.

(48) Kommissionens förordning (EG) nr 2571/97 tillåter även utbetalning av stöd för produkter utan spårämnestillsats, men till lägre stödsatser och endast under vissa särskilda villkor.

(49) Rådets direktiv 79/112/EEG av den 18 december 1979. För gränsen 25 % gäller artikel 6.7. Även i de fall där slutprodukten innehåller över 25 % smör är det osannolikt att slutproducenten kommer att ange att den innehåller spårämnen, eftersom grossisten för smörfetter inte har någon skyldighet att redogöra för innehållet.

(50) Rådets direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter - Gemensamt system för mervärdeskatt: enhetlig beräkningsgrund (EGT L 145, 13.6.1977, s. 1).

(51) En månatlig tabell över mottagna anbud och accepterade kvantiteter. Varje kvartal skall även inlämnas tabeller som visar de kvantiteter som förs in i och ut ur medlemsstaten med kontrollexemplar T 5 och uppgifter om iblandning av dessa kvantiteter i slutprodukter. Dessutom krävs i artikel 25 att man lämnar uppgifter om de priser som slutanvändarna betalar och de fall där det konstaterats att de krav som avses i artikel 1.2 i kommissionens förordning (EG) nr 2571/97 inte har uppfyllts (denna punkt gäller kvaliteten på smör, koncentrerat smör och grädde).

(52) Detta gäller enligt kommissionens förordning (EG) nr 2571/97 tillsats av spårämnen, omförpackning av koncentrerat smör, iblandning i mellanprodukter och, i förekommande fall, iblandning av smör, koncentrerat smör, mellanprodukter och grädde i slutprodukter. I kommissionens förordning (EEG) nr 429/90 fastställs även att anläggningarna för framställning och förpackning av koncentrerat smör skall godkännas.

(53) Till exempel gjordes anteckningar med blyertspenna och/eller på diverse papperslappar. Andra innehöll inga hänvisningar till transaktionens nummer eller innehöll endast totalsummor som inte kunde avstämmas med den berörda transaktionen.

(54) Flera sådana fall rapporterades. Smörfettets kvalitet måste kontrolleras genom laboratorieanalys före och efter att spårämnen tillsatts. Det test som föregår tillsatsen av spårämnen dokumenterades inte i Nederländerna och genomfördes inte av en stödmottagare i Belgien som hade rätt att själv genomföra kontroller. I Spanien avskaffades provtagningen före tillsättning av spårämnen. Hos en storproducent i Frankrike togs proven ur en huvudtank men rörelserna dokumenterades inte, vilket innebär att det inte finns några bevis för att proven skulle ha tagits från de varupartier som skulle granskas.

(55) De spanska myndigheterna attesterade slutanvändning av produkter som importerats under kontrollexemplar T 5 trots felaktiga eller ofullständiga beskrivningar av produkten i kontrollexemplar T 5.

(56) De skall bekräfta sitt åtagande att utföra iblandningen av smörfettet i slutprodukterna och uppge att de är medvetna om de påföljder som de kan utsättas för om det vid någon av myndigheterna utförd kontroll konstateras att de inte har fullgjort de skyldigheter de har åtagit sig.

(57) Vad gäller Tyskland förväntas en sådan databas inrättas under de närmaste månaderna.

(58) Kontroller på regional nivå (1 % av förklaringarna) görs i Tyskland, i Frankrike görs inga kontroller.

(59) För leveranser till andra medlemsstater skall kontrollexemplar T 5 utfärdas. I dessa skall anges vilken produkt det är fråga om, vilken metod som använts och vilka tidsfristerna är. Den "importerande" medlemsstaten ansvarar för att slutanvändningen kontrolleras.

(60) Palmolja är den huvudsakliga produkt som utvinns ur palmer och den viktigaste ersättningen för smörolja vid glasstillverkning. Det första skedet i processen är utvinningen av rå palmolja från oljepalmers exokarp. Denna produkt vidareförädlas till matolja. Den största exportören är Malaysia.

(61) Kokosolja utvinns ur kokospalmer. Dess konkurrenskraft gentemot andra vegetabiliska oljor sjunker för närvarande på grund av brist på forskning i nya tillämpningar och även på grund av åldrande planteringar. De största producenterna finns i Sydostasien, Afrika och Stillahavsområdet.

(62) Margarin framställs inte enbart av vegetabiliska fetter, utan kan även framställas av animaliska fetter. Priskonkurrensen är emellertid beroende av vegetabiliska fetter och därför baseras exemplen på dessa fetter.

(63) I avsaknad av tillförlitlig statistik över de kommersiella värdena uppskattas priset med utgångspunkt i uppgifter som inlämnats av kommissionen: Priset cif Rotterdam för palmolja år 1998 på 600 ecu + 3 % i importavgift + de beräknade raffineringskostnaderna på 40 ecu = 658 ecu per ton. Kommersiella handelsmarginaler skall tillfogas.

(64) Till exempel för smör med spårämnestillsats från 1460 ecu per ton år 1995 till 950 euro per ton år 1999.

(65) Ersättande produkter som innehåller i huvudsak vegetabiliska fetter och en liten del osubventionerat smör är redan under utarbetning.

(66) Stödsatsen fastställs per 100 kg. En sänkning av stödsatsen per 100 kg med 1 ecu motsvarar en total inbesparing på 10 ecu per ton.

(67) I Tyskland, till exempel, utvecklingen av varumärket Butaris, som stötts med reklam, för användning av smörfett som matlagningssmör i restauranger och hushåll. Andra exempel är varumärken för ghee framställt av smör för den etniska marknaden, framför allt i Förenade kungariket, och ett antal varumärken som utvecklats av flera olika bearbetningsföretag för koncentrerat smör för konditorivaruproducenter.

(68) Vid produktion av konditorivaror är det viktigt att de fetter som används ger ett bra resultat vid en given baktemperatur och baktid. Genom att variera behandlingen och blandningen av de olika fetter som ingår i smör (steroler, kolesterol och oleikoler) kan fraktionerat smör ge oföränderliga resultat under hela året.

(69) Till exempel användning av halvfabrikat vid lokala konditorier.

(70) Sedan januari 1999 är detta stödsatsen för smör från marknaden med en fetthalt på 82 % utan spårämnestillsats. För koncentrerat smör gäller högre stödsatser.

(71) Kommissionens förordning (EEG) nr 198/69 av den 31 januari 1969 (EGT L 26, 1.2.1969, s. 31).

(72) I sin särskilda rapport nr 4/93 (EGT C 12, 15.1.1994) om kvotsystemet konstaterade revisionsrätten att det straff som påfördes om referensfetthalten överskreds inte hade någon avskräckande effekt. Fetthalten i den levererade komjölken ökade från 3,87 % 1984 (EEG 10) till 4,09 % 1997 (EU-15). Den ökade fetthalten har haft en direkt inverkan på smörproduktionen. Vid beräkning av mjölkproduktionen ökas mjölkkvantiteten med 0,18 % per 0,1 gram ytterligare fett per kg mjölk. Till exempel en ökning av fetthalten med 22,2 % (från 3,6 % till 4,4 %) skulle leda till en ökning av den beräknade mjölkproduktionen med 1,44 %.

(73) En successiv sänkning av riktpriserna och interventionspriserna för smör och skummjölkspulver kommer att inledas den 1 juli 2005. Se rådets förordning (EG) nr 1255/1999 av den 17 maj 1999 (EGT L 160, 26.6.1999, s. 48).

Kommissionens svar

HUVUDSAKLIGA GRANSKNINGSRESULTAT

Mjölksektorn har strukturella överskott där produktionen av smör överstiger efterfrågan vid normala marknadspriser. Rådet har därför inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken krävt att stödåtgärder skall tillämpas i form av ett interventionssystem för smör och skummjölkspulver, liksom interna och externa avyttringsåtgärder, för att förbättra balansen på marknaden och säkerställa stabilitet för både konsumenter och mjölkproducenter.

Interna avyttringsåtgärder är nödvändiga i en situation där konsumtionen av smör fortsätter att minska, och har tidigare visat sig effektiva när det gäller att bevara stabiliteten och undvika dyra offentliga interventionsköp. Under närmare trettio år har särskilt systemet för konditorivaror och glass varit ett viktigt instrument för att förbättra balansen på smörmarknaden. Med tiden har förordningarna förbättrats och i Agenda 2000 bekräftade rådet också behovet av att säkerställa avyttringsåtgärder även i fortsättningen.

Stödnivåer och kvantiteter i systemet för konditorivaror och glass och systemet för koncentrerat matlagningssmör fastställs genom ett anbudssystem, och kommissionen är övertygad om att systemets tidigare tillämpning har inneburit att lämpliga stödnivåer och kvantiteter fastställts, vilket gjort det möjligt att säkra stabiliteten och den mest ekonomiska avyttringen av smöröverskottet på kort, medellång och lång sikt. Sänkningar av stödet med ca 35 % har genomförts sedan 1995 och kommissionen har - trots att dyra interventionsköp tillfälligt har visat sig nödvändiga - lyckats dämpa den ökande användningen av subventionerat smör och därigenom uppnått en rimlig marknadsbalans.

Sänkningar av stödet sedan 1995 har gett årliga besparingar på ca 250 miljoner euro för en kvantitet på ca 500000 ton, men det finns risker med att sänka stödet ytterligare, särskilt under en period med låga priser och interventionsköp. Stödnivåer och kvantiteter för vilka avtal ingåtts bevakas noggrant av kommissionen och medlemsstaterna inom ramen för Förvaltningskommittén för mjölk och mjölkprodukter.

För det andra ingår både smör av hög kvalitet och importerat smör i smörutbudet, och de interna avyttringsåtgärderna säkerställer avyttring av överskott av mjölkfett i form av smör, grädde och smörkoncentrat. Smör av lägre kvalitet och importerat smör är inte stödberättigande i sig, men kan användas för framställning av smörkoncentrat av hög kvalitet utan att systemets effekter minskar. Internationella koncessioner och avtal måste också respekteras för importerat smör.

Den expertundersökning som revisionsrätten hänvisar till behandlar särskilt två spårämnen och deras inverkan på hälsan. Enligt uppgifter som medlemsstaterna lämnat senare, används dock inte dessa spårämnen i systemet för konditorivaror och glass. Kommissionen kommer därför att stryka dem ur förordningen. De kommer dessutom att bedömas som smaktillsatser av Vetenskapliga livsmedelskommittén enligt rådets och Europaparlamentets förordning (EG) nr 2232/96. För närvarande planeras ingen förändring av rådets direktiv om märkningsbestämmelser, som redan omfattar smaktillsatser och aspekter på konsumentinformation och konsumentskydd.

Kommissionen har beaktat revisionsrättens synpunkter om mervärdesskatt och kommer att beakta dessa vid framtida åtgärder som syftar till att modernisera och förenkla systemet för mervärdesskatt.

Medlemsstaterna kommer att underrättas om revisionsrättens synpunkter på deras administration av avyttringsåtgärderna, och vid behov kommer ekonomiska korrigeringar att göras i samband med avslutandet av räkenskaperna.

Syftet med systemet för konditorivaror och glass är i första hand att se till att mjölkfett används som råvara i stället för konkurrerande vegetabiliska fetter. Förvaltningskommittén för mjölk och mjölkprodukter har noggrant valt ut de stödberättigande produkterna med detta i åtanke. Uppgifter om användningen av subventionerat mjölkfett i olika grupper av slutprodukter kommer att finnas tillgängliga inom kort. En utvärdering av hela organisationen av marknaden för mjölk (inklusive kvotsystemet) skall dessutom genomföras under 2001, så att resultatet finns tillgängligt när kvotsystemet ses över 2003.

På grund av rådets beslut inom ramen för Agenda 2000 kommer det strukturella överskottet att finnas kvar, och med undantag av begränsat gemenskapsstöd till allmänna säljfrämjande åtgärder anses det åligga branschen, och de olika organisationer som tillvaratar mjölksektorns intressen, att främja mjölk och mjölkprodukter samt öka efterfrågan.

Tack vare det senaste decenniets politik inom mjölksektorn, särskilt när det gäller förvaltningen av mjölkkvotsystemet, var interventionsköpen mellan 1995 och 1998 små och lagren uppgick endast till ca 3000 ton i slutet av 1998 jämfört med 1,3 miljoner ton i slutet av 1986. Tyvärr började lagren växa igen under 1999. Mjölksektorns andel av budgeten har dessutom minskat från sin toppnivå på ca 6 miljarder ecu, eller 30 % av de totala kostnaderna 1985, till mindre än 3 miljarder euro, eller 7 % av de totala kostnaderna 1999.

DEN GEMENSAMMA ORGANISATIONEN AV MARKNADEN FÖR MJÖLK OCH SMÖRÖVERSKOTTET

6-22. Införandet av systemet med mjölkkvoter 1984 ledde omedelbart till mindre mjölkleveranser, och senare sänkningar av kvoterna har tillsammans med fortsatta interna och externa avyttringsåtgärder förbättrat situationen på smörmarknaden väsentligt.

Mjölkkvoternas nivå är en politisk fråga som varit föremål för intensiva förhandlingar i rådet. De sänkningar av kvoterna som tidigare gjorts har dock bara minskat, inte avskaffat, det strukturella överskottet.

De offentliga interventionslagren av smör sjönk från 841000 ton i slutet av 1984 till 3000 ton i slutet av 1998 (efter en topp på 1,3 miljoner ton i slutet av 1986), och interventionsköpen har endast uppgått till ca 43000 ton under perioden 1995-1998. Under 1999, då offentliga interventioner användes på grund av låga marknadspriser i elva medlemsstater, ökade dock interventionsköpen till nästan 55000 ton.

Rådet har inom ramen för Agenda 2000 beslutat att en ökning av kvoterna skall åtföljas av sänkningar av stödpriserna med 15 % för smör och skummjölkspulver, och med tanke på den sjunkande smörkonsumtionen vid normala marknadspriser kommer ett strukturellt överskott att kvarstå. Interna avyttringsåtgärder för smör och skummjölkspulver kommer därför att behövas under de kommande åren.

Kommissionen påminner om sitt svar på revisionsrättens rapport nr 1/99 om stödet till skummjölk och skummjölkspulver avsett för djurfoderanvändning, av vilket det framgår att överskott på mjölk som inte kan omsättas till annat värde - produkter med mjölktillsatser - används för framställning av smör och skummjölkspulver, som är de två interventionsprodukter som utgör grunden för marknadsstödet inom mjölksektorn.

Med tanke på den nuvarande stabila produktionen, den minskade exporten, den ökade importen, den relativt stabila försäljningen av smör under de interna avyttringsåtgärderna och den sjunkande normalkonsumtionen, anser kommissionen att de interna avyttringsåtgärderna har en betydande effekt på marknadsbalansen, särskilt när de offentliga lagren minskar och interventionsköpen är begränsade.

Det strukturella överskott på 20 % i mjölkekvivalent räknat (exklusive subventionerad konsumtion) som revisionsrätten hänvisar till förutsätter både en intern subventionerad försäljning på ca 500000 ton smörekvivalent och bidragsstödd export. Annars kommer smör i slutänden att bli beroende av offentliga interventioner på en marknad som kännetecknas av låga priser. Såsom revisionsrätten påpekar i punkt 14 är det inte sannolikt att det skulle finnas någon marknad för ökad export av EU-smör, och minskad försäljning under de interna avyttringsåtgärderna kommer därför i stor utsträckning att leda till dyra offentliga interventionsköp.

Det är inte säkert att den genomsnittliga kostnad per ton som revisionsrätten anger i punkt 17 d helt och hållet återspeglar situationen, på grund av tidsfördröjningen mellan de kvantiteter för vilka anbud ingivits och den slutliga stödutbetalningen. Stödsatsen från januari 1999 för smör avsett för konditorivaror och glass (fetthalt 82 %, inga tillsatser av spårämnen) är 910 euro/ton. Exportbidraget uppgår till 1700 euro/ton och interventionspriset till 2954 euro/ton.

IAKTTAGELSER MED ANKNYTNING TILL AVYTTRINGSSYSTEMEN

Fastställande av stödnivån

23-27. Kommissionen fastställer ett stödtak för varje anbud med beaktande av begärda kvantiteter. De aktuella verksamheternas karaktär innebär att aktören måste kunna planera regelbundna leveranser. Aktören inger sitt anbud i enlighet därmed och den högsta stödnivå som fastställts för anbudet i fråga medger eller medger inte den kvantitet som aktören angivit. Om stödet fastställs till en nivå som innebär att aktörens anbud avslås upprepade gånger kommer aktören att börja använda alternativa råvaror och sluta delta i systemet. Systemet skulle således inte vara så effektivt som det är i dag när det gäller att avyttra smörfett. En effektiv tillämpning av anbudssystemet, som säkerställer en optimal stödnivå, hindrar inte att stödnivåer och försäljningspriser för interventionssmör förblir oförändrade under vissa perioder, om de kvantiteter och stödnivåer som begärts av aktörer i en given marknadssituation överensstämmer med kommissionens mål. Kommissionen kan även besluta att avslå de anbud som inges.

I den rådande situationen finns det inget som tyder på att efterfrågan på stöd är högre än målkvantiteten, och på grundval av de pågående diskussionerna i Förvaltningskommittén för mjölk och mjölkprodukter är kommissionen förvissad om att stödnivåerna är lämpliga och att anbudssystemet fungerar på ett korrekt sätt.

I det nuvarande anbudssystemet har det varit möjligt att sänka stödnivåerna kraftigt över tiden. Sedan början av 1995 har stödet för smör med en fetthalt på 82 % och med tillsats av spårämnen, i systemet för konditorivaror och glass, sänkts med 35 % från 146 ecu/100 kg (eller 45 % av interventionspriset) till 95 euro/100 kg (eller 29 % av interventionspriset). Stödets andel av marknadspriset sjönk under samma period från ca 45 % till ca 30 %.

Stödet till koncentrerat matlagningssmör sänktes under samma period från 209 ecu/100 kg till 117 euro/100 kg, eller 40 %, och stödet till icke vinstdrivande organisationer från 156 ecu/100 kg till 105 euro/100 kg, eller 32 %.

Medlemsstaterna och kommissionen anser att anbudssystemet är enkelt både för aktörer och myndigheter, och att det är det bästa sättet att styra över kvantiteter. Systemet infördes för att säkra lika tillgång för alla inköpare, fastställa stödet till den nivå som är absolut nödvändig och övervaka de berörda kvantiteterna på ett effektivt sätt. Stabilitet är avgörande för användarna och för att systemen skall fungera väl.

Kvalitetskrav

28-30. Kommissionen vill understryka att det stöd som beviljas inom ramen för interna avyttringsåtgärder har införts för att säkerställa avyttring av överskott av mjölkfett i form av smör, grädde eller smörkoncentrat. Interventionspriset för smör fastställs på grundval av särskilda produktkriterier och anslutande produktionskostnader, och om stödnivån för smörkoncentrat styrdes av samma kriterier och kostnader skulle stödet till smörkoncentrat inte behöva vara högre. Kvalitetskraven på subventionerat smör behöver därför inte vara exakt desamma som för smör som lagras i offentliga eller privata lager. Stödet beviljas dessutom för smörkoncentrat, för vilket höga kvalitetskrav gäller enligt förordningen, och inte till de råvaror som används för att framställa det. Smörkoncentrat kan användas för mellanprodukter med 82 % fett och tillsats av spårämnen ("modifierat smör"), och stödet är detsamma som för stödet till smör med 82 % fett och tillsats av spårämnen.

Kommissionen anser att om produkter av lägre kvalitet inte får användas för framställning av smörkoncentrat blir de kvar på marknaden där de kan leda till att dyrare smör av högre kvalitet tvingas in i offentlig intervention.

Utbetalning av stöd för importerat smör

31-33. Efter en tidigare rekommendation från revisionsrätten har kommissionen i förvaltningskommittén redan försökt utesluta importerat smör från systemet för konditorivaror och glass. Av marknads- och kontrollskäl har detta avvisats av medlemsstaterna, som även understryker att det verkliga problemet är att rådet och internationella avtal medger att smör får importeras till förmånspris, samtidigt som det måste behandlas på samma sätt som EU-smör efter importen. Kommissionen är dessutom bunden av internationella koncessioner och avtal, och kan därför inte stoppa utbetalning av exportbidrag till produkter som inte ingår i bilaga 1, även om dessa produkter innehåller bearbetade importerade produkter som omfattas av andra KN-nummer.

Enligt revisionsrätten är det förmånligt att använda smör som importerats inom ramen för preferensordningar i systemet för konditorivaror och glass, eftersom förpacknings- och distributionskostnaderna i samband med detaljhandel undviks. Kommissionen anser dock att även om det är en fördel att distributionskostnaderna i samband med detaljhandel undviks så uppvägs denna fördel i viss mån av att priset för stora smörkvantiteter är lägre än priset för mindre smörförpackningar i detaljhandeln. Det är vidare dyrare att framställa smörkoncentrat från smör än från grädde, som normalt används som råvara och på vilken stödet baseras. Aktörerna utnyttjar dessutom denna möjlighet sparsamt, beroende på hur marknadsvillkoren ser ut.

34. Även om rådet i sitt yttrande om ansvarsfrihet för budgetåret 1997(1) rekommenderade en bestämmelse om att smörkoncentrat i systemet för konditorivaror och glass skall vara av europeiskt ursprung, har det i sin nya grundförordning (EG) nr 1255/1999 (som införlivar rådets förordning (EEG) nr 1723/81 om godkännande av avyttringsåtgärder) inte uteslutit att importerat smör kan användas vid framställning av smörkoncentrat. Importerat smör i sig är dock redan utestängt från systemet.

Särskilda hälsoaspekter

35-38. På medlemsstaternas begäran infördes spårämnen för tjugo år sedan av kontrollskäl. Produkter med tillsats av spårämnen behöver inte genomgå lika stränga kontroller som produkter utan tillsats av spårämnen. För tjugo år sedan fanns ännu ingen gemenskapslagstiftning för livsmedelstillsatser, smaktillsatser etc. Kommissionen behövde därför inte kräva föregående testning eller godkännande av spårämnen i den form och mycket begränsade kvantitet som krävdes. Eftersom medlemsstaterna hade godkänt spårämnen i gemenskapens lagstiftning var det deras uppgift att se till att spårämnen i enlighet med nationell lagstiftning var godkända för konsumtion av människor i den form och mycket begränsade kvantitet som krävdes.

Gemenskapens senaste lagstiftning om tillsatser och nya livsmedel har behållit denna grundinställning, eftersom spårämnen i allmänhet inte betraktas som livsmedelstillsatser enligt direktiv 89/107/EEG och har en annan funktion.

I det expertutlåtande som revisionsrätten hänvisar till ifrågasätts särskilt de två spårämnena tymol och kapsaicin. Det är dock inte alla tillåtna spårämnen i systemet för konditorivaror och glass som används i praktiken, och enligt uppgifter som medlemsstaterna lämnat senare används inte dessa två smaktillsatser. Å andra sidan ingår de i gemenskapens register på ca 3000 smakämnen som skall bedömas av Vetenskapliga livsmedelskommittén under de kommande fem åren enligt rådets och Europaparlamentets förordning (EG) nr 2232/96(2). Kommissionen kommer att föreslå Förvaltningskommittén för mjölk och mjölkprodukter att den skall utesluta de båda ovannämnda spårämnena från systemet för konditorivaror och glass.

I systemet för konditorivaror och glass tillsätts spårämnen dessutom i smör, smörkoncentrat eller grädde avsett för vidare bearbetning eller framställning av sammansatta livsmedel som omfattas av de ordinarie märkningskraven i rådets direktiv 79/112/EEG(3). Direktivet omfattar redan aspekter på konsumentinformation och konsumentskydd, och inga särskilda märkningskrav för spårämnen planeras därför för närvarande.

Mervärdesskatt (moms) på EU-stöd

39-41. Revisionsrättens slutsats att reglerna för mervärdesskatt på stöd inte är harmoniserade är delvis ett direkt resultat av själva momsdirektivet.

Kommissionen har på olika sätt försökt uppnå en mer enhetlig behandling av mervärdesskatt på stöd, men utan framgång eftersom medlemsstaterna inte har lyckats enas sinsemellan. Som en del i ansträngningarna att modernisera och förenkla mervärdesskattesystemet planerar kommissionen för närvarande att föreslå en grundlig omarbetning av reglerna för mervärdesskatt på stöd i unionen. I denna process kommer revisionsrättens synpunkter att beaktas.

Särskilda svagheter som påverkar kommissionens förordning (EG) nr 2571/97 ("smör för konditorivaror")

Komplicerade bestämmelser

42-45. Förordning (EG) nr 2571/97 ersatte från och med den 1 januari 1998 förordning (EEG) nr 570/88, och är resultatet av över två års förberedande arbete i arbetsgrupper inom Förvaltningskommittén för mjölk och mjölkprodukter. Nationella experter (som skall täcka alla aspekter av systemets förvaltning) och kommissionens experter från avdelningen för marknadsfrågor, biträdda av avdelningarna för juridiska frågor, tullfrågor, EUGFJ och ekonomistyrning, deltog i förberedelserna inför förordningen. Förordningen omfattar även rekommendationer från revisionsrätten och en extern "förenklande expertgrupp" enligt revisionsrättens rekommendationer inom ramen för förordning (EEG) nr 570/88, där två förordningar kombineras.

Förordningens struktur och bestämmelser återspeglar kraven på förbättrad förvaltning och kontroll av gemenskapens marknad och medel, liksom komplexiteten hos branschen och hos de noggrant utvalda produkter - där hänvisningar till den kombinerade nomenklaturen är en central del - som kan gynnas i systemet.

Kommissionen noterar revisionsrättens inställning till användning av stöd och håller med om kravet på konstant förvaltning och kontrollerande bedömningar. Erfarenheterna från de två första åren efter att den nya förordningen trädde i kraft visar dock att systemet har fungerat tillfredsställande.

Revisionsrättens förslag i punkt 44 att öka den minsta mängd för vilken anbud får inges skulle minska antalet kontroller enligt artikel 23.2 i systemet för konditorivaror och glass. Kommissionen kommer att undersöka detta förslag.

Brister i övervakningen

46-47. Kombinerade nomenklaturens nummer och stödberättigande produktkategorier har tidigare valts ut noggrant för att säkerställa högsta tänkbara effektivitet. Genom inledningen i förordning (EG) nr 2571/97 (särskilt artikel 25 och bilagorna VIII-XIII) kommer ytterligare statistiska uppgifter rörande användningen av olika typer av stödberättigande produkter, mellanprodukter och specificerade kategorier av slutprodukter att göras tillgängliga enligt revisionsrättens rekommendationer. Två viktiga medlemsstater har ännu inte lämnat sådana tillräckliga jämförbara uppgifter till kommissionen som krävs för att den skall kunna göra en tillförlitlig bedömning. Detta har dock inte hindrat kommissionen från att försiktigt styra marknaden och sänka stödnivåerna med hjälp av anbudssystemet. Medlemsstaterna har vid flera tillfällen ombetts att lämna saknade uppgifter och att respektera förordningens tidsfrister.

Särskilda svagheter som påverkar kommissionens förordning (EEG) nr 2191/81 ("smör för icke vinstdrivande organisationer")

48-49. I förordningen föreskrivs att medlemsstaterna skall genomföra alla nödvändiga kontroller för att se till att förordningens bestämmelser följs, och den administrativa börda för den utbetalande myndigheten som revisionsrätten hänvisar till kan mycket väl orsakas av den behöriga myndigheten själv.

50. Denna avyttringsåtgärd infördes för att främja avyttringen av överskott på mjölkfett, vilket är målet för alla avyttringsåtgärder på den inre marknaden. Den rättsliga grund som rådet har fastställt är också densamma. Kommissionen kan därför inte stödja revisionsrättens förslag att överföra systemet till budgetposten för livsmedelsstöd.

ADMINISTRATIVA BRISTER SOM PÅTRÄFFATS I MEDLEMSSTATERNA

51-53. Med beaktande av revisionsrättens kommentarer om kontroller vill kommissionen påpeka att ca 500000 ton smörekvivalent har subventionerats varje år sedan 1995 och att kommissionen, även om medlemsstaterna har rapporterat flera oegentligheter under denna period, är förvissad om att systemet relativt sett har fungerat mycket bra.

Revisionsrättens synpunkter kommer att följas upp i samband med räkenskapsavslutningen och vidarebefordras till berörda medlemsstater i vederbörlig ordning. Om synpunkterna bekräftas kan följden bli ekonomiska justeringar. När det gäller revisionsrättens påpekande om Nederländerna (punkt 53) har kommissionen inlett ett förfarande för att göra nödvändiga uppföljande kontroller.

AVYTTRINGSÅTGÄRDERNAS VERKNINGSGRAD OCH KOSTNADSEFFEKTIVITET

Fastställande av verkningsgrad och kostnadseffektivitet

54-56. Enligt rådets förordningar (EEG) nr 804/68 och (EEG) nr 1723/81 (ersatta av (EG) nr 1255/1999) måste kommissionen i den rådande situationen med överskott stödja smörmarknaden. Olika avyttringsåtgärder som stödjer den totala konsumtionen av mjölkfett i form av smör, smörkoncentrat och grädde har därför införts.

Smöröverskottet och uppgifter om genomförda subventionerade försäljningar motiverar avyttringsåtgärderna och kommer, tillsammans med interventionssystemet, att se till att marknadspriset för mjölk närmar sig det målpris som rådet fastställt. Åtgärderna har tydligt begränsat interventionsköpen under tidigare perioder.

Kommissionen understryker att den, även om ingen särskild utvärderande undersökning har genomförts förrän nu, noggrant har följt de marknadsförvaltande åtgärderna för smör tillsammans med medlemsstaterna inom ramen för Förvaltningskommittén för mjölk och mjölkprodukter.

Ett system håller dock på att inrättas som gör det möjligt för kommissionen att utvärdera de tre organisationer av marknaden som reformeras enligt Agenda 2000 (åkergrödor, nötkött och mjölk) på medellång sikt (mellan 2002 och 2006).

I detta sammanhang planeras en utvärdering av hela organisationen av marknaden för mjölk (inklusive kvotsystemet) under 2001, för att få fram resultat i tid till översynen av kvotsystemet 2003.

Faktorer som påverkar efterfrågan på den inre marknaden

Marknadens kännetecken

57-60. Många faktorer påverkar operatörernas val mellan olika typer av fetter som skall användas som råvara. Stödnivån för mjölkfett och förändringar i stödnivån kommer säkerligen att påverka valet mellan olika fetter och styra de kvantiteter för vilka avtal ingåtts. Dessutom kommer det sammanhang i vilket förändringarna genomförs, liksom många andra faktorer, att styra operatörernas beslut och de kvantiteter för vilka anbud inges både på kort och lång sikt. Förändringar av och förväntningar på stödnivåer, tillgången på råvaror, priser på konkurrerande vegetabiliska produkter, recept, märkesnamn, image, kvalitet, smak, strategi, produktionsprocess, lansering av nya produkter etc. kommer att påverka den nuvarande och framtida efterfrågan hos operatörer.

En analys av var och en av dessa faktorer och deras inverkan på försäljningen kan endast göras med begränsad säkerhet med tanke på komplexiteten hos de ekonomiska inbördes sambanden.

Konkurrensläget för smör i förhållande till övriga fetter

61-63. Svårigheten i praktiken är att se till att operatörer använder smör eller mjölkfett som råvara i stället för andra produkter och att stödet fastställs till lägsta möjliga nivå genom anbudssystemet.

Kvaliteten och smaken hos smör är överlägsen jämfört med vegetabiliska fetter, men på grund av det relativt högre priset på smör söker branschen ständigt nya sätt att ersätta smör med billigare råvaror. Fortsatta sänkningar av stödnivån kommer därför att styra bort operatörerna från smör (särskilt när det gäller nya slutprodukter) och även minska systemets effektivitet, vilket i sin tur leder till interventionsköp som är ännu mer kostsamma.

Det är extremt dyrt att skapa ett erkänt märkesnamn och därmed blir det svårt och dyrt att dra tillbaka särskilda recept. Det är föga sannolikt att en aktör som beslutar sig för att överge smör till förmån för vegetabiliska fetter skulle återgå till smör igen.

Med tanke på ovanstående faktorer och att aktörer har tre till sex månader på sig att blanda i smör i slutprodukter kan sänkningar av stödet på kort sikt få motsatt effekt än den önskade och leda till ökad efterfrågan, särskilt om aktörerna väntar sig en ytterligare sänkning av stödet. Det är normalt konsumentbeteende på kort sikt att optimera inköpen om stödet förväntas sjunka och att minimera inköpen om stödet kan förväntas bli högre.

Stödets inverkan på slutprodukternas pris

64-67. Det primära målet för systemet för konditorivaror och glass är inte att sänka konsumentpriserna på slutprodukter, utan snarare att se till att mjölkfett används som råvara i stället för andra fetter. Det är vidare mycket svårt att exakt fastställa vilken effekt en prisförändring hos en enda råvara (som kan bero på förändringar av stödet till smör eller av marknadspriserna på smör) skulle kunna få på konsumentpriserna och försäljningen, särskilt när råvarans andel av slutproduktens värde är liten.

Stödet förs inte vidare helt och hållet till detaljhandelspriset, men en minskning av stödets effekt borde begränsas till de faktiska extrakostnaderna för deltagandet i systemet. Kostnader för framställning, förpackning, distribution etc. är mer eller mindre desamma för subventionerade och icke-subventionerade produkter, och bör därför inte räknas som en minskning av stödets effekt utan snarare som nödvändiga kostnader för att erhålla en eftersträvad produkt.

Med beaktande av det ovanstående anser kommissionen att det alltid finns en risk att aktörer byter till billigare vegetabiliska fetter, särskilt efter sänkningar av stöd och/eller höjningar av råvarupriserna. Denna risk ökar när prisskillnaden mellan smörfett och lämpliga vegetabiliska ersättningsfetter, liksom osäkerheten kring priset på smörfett, växer.

Förhållandet mellan efterfrågan, stödsatser och marknadspriser

68-71. Kommissionen anser att ett höjt inköpspris, när alla andra förhållanden är lika, kommer att minska den absoluta försäljningen eller bromsa den allm