Särskild rapport nr 7/2000

om Internationella fonden för Irland och särskilda stödprogrammet för fred och försoning i Nordirland och de angränsande grevskapen i Irland 1995-1999, samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2000/C 146/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

SAMMANFATTNING

1986 inrättades Internationella fonden för Irland (IFI) inom ramen för det engelsk-irländska avtalet vars främsta mål var att främja försoning mellan de splittrade samhällena i Nordirland. 1995 inrättade Europeiska kommissionen ett gemenskapsinitiativ i form av ett särskilt stödprogram för Nordirland och de angränsande grevskapen i Irland i syfte att stärka framstegen i riktning mot ett stabilt samhälle och främja försoning genom ekonomisk utveckling och sysselsättning. I denna rapport granskas Europeiska unionens stöd till IFI:s verksamhet till och med december 1997 samt genomförandet av det särskilda programmet för fred och försoning under perioden 1995-1997. Granskningen har koncentrerats på lagligheten och korrektheten hos gemenskapsstödet och med hjälp av ett stort stickprovsurval av åtgärder och projekt undersökt effektiviteten och ändamålsenligheten hos förfarandena för utbetalning av stöd inom de båda åtgärderna.

De omständigheter under vilka båda gemenskapsstödpaketen IFI och programmet för fred och försoning, som utformats för att främja fredsprocessen i Nordirland och de angränsande grevskapen i Irland utformades och genomfördes var särskilt besvärliga beroende på misstron mellan de olika befolkningsgrupperna.

Vad gäller IFI understryker revisionsrätten att kommissionens utbetalning av bidrag innan det behövdes inte säkerställt att EU:s stöd använts så effektivt som möjligt (punkt 12). Personalpolitiken och delegeringen av befogenheter hade inte fastslagits formellt i skriftlig form (punkt 14). Utvärderingen av projekttillämpningar och granskningen i efterhand av projekt som erhållit stöd har inte alltid varit tillräcklig för att säkerställa att den ekonomiska förvaltningen varit sund (punkterna 17-21). Kommissionen har underlåtit att genomföra de kontroller och stickprover som föreskrivs i artikel 3 i finansieringsavtalet med IFI (punkt 28).

Programmet för fred och försoning har skapat betydelsefulla strukturer och incitament som uppmuntrat till samarbete i ett område med begränsade möjligheter till befolkningsgruppsöverskridande samarbete. Det har erbjudit möjligheter till partnerskap och dialog samt fört beslutsfattande och ansvar avseende lokal utveckling närmare människorna och har således bidragit till det övergripande målet att förbättra sociala och ekonomiska villkor genom lokalbefolkningens direkta deltagande (punkterna 39-40).

Revisionsrätten understryker dock att programmets struktur komplicerats genom de många olika genomförandeorganen och genom olikheten i de båda regionernas behov (punkt 41). Framför allt ledde beslutet att anförtro en stor del av förvaltningen och beslutsfattandet till icke-statliga organ till svårigheter i samband med urvalet av genomförandeorgan (punkterna 42-43). I vissa fall tog genomförandeorganen inte tillräcklig hänsyn till utvecklingen av ändamålsenliga metoder för att styra gemenskapsprojekt och sociala grupper (punkt 52-53). Förfarandena för urval och bedömning saknade gemensamma kriterier, vilket resulterade i att vissa bedömningar inte dokumenterades ordentligt eller innebar olika behandling av projekten (punkterna 45-48).

Det ursprungliga beviljandet av tre års finansiering för ett femårigt program orsakade svårigheter i planeringen och förvaltningen av åtgärderna (punkt 34) och förseningar i samband med genomförandet av programmet har noterats (punkterna 35-37). Ända till december 1997 har brister i systemen för ekonomisk och administrativ rapportering (punkt 49) samt avsaknaden av kvantifierade mål i programdokumentet (punkt 50) påverkat ändamålsenligheten i programmets kontrollmekanismer och mätningen av effekterna.

Trots att målen och genomförandemekanismerna för programmet för fred och försoning i hög grad skilde sig åt skedde slutligen en betydande överlappning mellan programmet, IFI:s verksamhet och strukturfondernas stödåtgärder, vilket resulterade i ineffektivitet och förseningar i genomförandet av andra program (punkterna 56-58).

INLEDNING

1. Internationella fonden för Irland (IFI) är en internationell organisation som bildades genom ett avtal av den 18 september 1986 (hädanefter benämnt avtalet) i syfte att bidra till det arbete som föreskrivs i artikel 10 a i det engelsk-irländska avtalet av den 15 november 1985(1) och som undertecknats av Förenade kungariket och Irland. Målen för IFI är att tillhandahålla finansiellt stöd till åtgärder som utformats för att främja försoning mellan de oeniga befolkningsgrupperna i Nordirland, för gränsöverskridande samarbete och för att främja ekonomiska och sociala framsteg. IFI finansieras för närvarande genom bidrag från Europeiska unionen (50 %, från artikel B2-604 i EU:s allmänna budget), Förenta staterna (47 %) och Australien (3 %). IFI strävar efter att uppfylla dessa mål med hjälp av ett antal program med årliga budgetar i vilka 75 % av stödet avsätts till Nordirland och 25 % till Irland.

2. I september 1994 efter icke-våldsförklaringen i Nordirland kom kommissionen och medlemsstaterna överens om ett gemenskapsinitiativ kallat "särskilt stödprogram för fred och försoning i Nordirland och de angränsande grevskapen i Irland". Dess syfte var att stärka utvecklingen mot ett fredligt och stabilt samhälle samt att främja försoning genom ökad ekonomisk utveckling och sysselsättning, att främja förnyelse av stadsområden och landsbygdsområden, utveckla gränsöverskridande samarbete och stärka den sociala integrationen(2).

REVISIONSRÄTTENS GRANSKNING

3. Revisionsrättens granskning har omfattat en granskning av lagligheten och korrektheten hos båda ovannämnda åtgärder och innefattat en granskning av IFI:s verksamhet till december 1997 samt av verksamheten inom programmet för fred och försoning från juli 1995 till december 1997. Effektiviteten och ändamålsenligheten hos båda åtgärderna granskades likaså, liksom inom ramen för programmet för fred och försoning särskilt de åtgärder som finansierats inom ramen för Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF). Granskningsperioden för IFI omfattar en avgörande period från 1989 då det politiska våldet nådde sin höjdpunkt, långt före vapenvilorna och fredsinitiativen 1994. När det gäller programmet för fred och försoning sammanfaller däremot granskningsperioden (juli 1995 till december 1997) med dess första fas, under vilken nya genomförandearrangemang infördes. Revisionsrätten är medveten om de mycket speciella omständigheter under vilka IFI och programmet för fred och försoning genomfördes, liksom de risker som är förbundna med genomförandet av utvecklingsåtgärder i en politiskt instabil miljö. Granskningsresultaten bör bedömas mot denna bakgrund.

4. När det gäller IFI innefattade revisionsrättens granskning en utförlig granskning av ett stickprovsurval på 34 projekt, av vilka 10 undersöktes på platsen. Stickprovet valdes ut så det omfattade ett så brett tvärsnitt som möjligt av den verksamhet som IFI använder sig av för att uppnå sina mål i form av främjande av dialog och försoning och ekonomiska och sociala framsteg.

5. När det gäller programmet för fred och försoning valdes ett brett tvärsnitt av de åtgärder som finansierats inom ramen för detta program ut för granskning. I detta ingick 8 av de 70 organ som deltog i genomförandet. Ett stickprov på 58 projekt granskades i detalj och 7 av dessa undersöktes på platsen.

INTERNATIONELLA FONDEN FÖR IRLAND

Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten för IFI

6. Revisionsrättens granskningsresultat som beskrivs nedan kan sammanfattas enligt följande:

a) IFI har banat väg för gemensam förvaltning och gemensamt genomförande av program mellan Irland och Nordirland samt varit banbrytande genom att prioritera missgynnade områden för finansiering (punkt 22).

b) IFI:s roll som den främste projektfinansiären gjorde det möjligt för stödmottagarna att få tillgång till annan finansiering (punkt 23).

c) Kommissionens utbetalning av stöd till IFI innan det behövdes säkerställde inte att EU:s medel användes så effektivt som möjligt (punkt 12).

d) IFI bör överväga att skriftligen fastställa regler för personal och delegering av befogenhet (punkt 14).

e) Utvärderingen av projekttillämpningar och granskning av projekt som beviljats stöd bör förbättras för att genomgående säkerställa sundheten i den ekonomiska förvaltningen (punkterna 19-21 och 27).

f) Kommissionens underlåtande att genomföra kontroller och stickprov såsom föreskrivs i artikel 3 i finansieringsavtalet med IFI måste omedelbart åtgärdas (punkt 28).

Bestämmelser och rättslig ram för finansiering

7. Europeiska gemenskapens finansiering av IFI godkändes för första gången 1989(3), då IFI redan existerat och varit verksam sedan tre år tillbaka. Den erforderliga rättsliga ramen för gemenskapens finansiering fastslogs emellertid inte förrän i rådets förordning (EG) nr 2687/94 av den 31 oktober 1994(4).

8. Under perioden 1989 till 1994 bidrog kommissionen med 15 miljoner ecu per år till IFI. I oktober 1994 fastställde rådet de finansiella bidragen till IFI till 20 miljoner ecu per år för åren 1995, 1996 och 1997. Ytterligare årliga bidrag på 17 miljoner ecu föreskrevs för åren 1998 och 1999(5) med kravet att en granskning av IFI:s resultat och dess behov av ytterligare stöd skulle göras före april 1999. Denna granskning genomfördes senare och vid stats- och regeringschefernas toppmöte i Berlin i mars 1999 godkändes ytterligare bidrag på 15 miljoner ecu per år för åren 2000-2002.

9. I förordningen om finansiering från 1994 föreskrivs att kommissionen skall förvalta bidraget och överlämna en årlig rapport om en utförlig granskning av IFI:s verksamhet, en bedömning av stödets utformning och dess verkan och resultaten av de kontroller som genomförts av kommissionen på platsen till den budgetansvariga myndigheten.

10. Tabell 1 visar genomförandet av budgeten i åtaganden och betalningar av gemenskapens bidrag till IFI. Under perioden 1989-1997 har ett gemenskapsbidrag på 150 miljoner ecu åtagits för IFI, varav 146 miljoner ecu (97 %) har betalats ut. Gemenskapens årliga bidrag betalas ut i två delar: ett första förskott på 80 % betalas ut på grundval av en enda ansökan från IFI och restbeloppet på 20 % betalas efter att kommissionen mottagit årsräkenskaperna för IFI. Dessa betalningsbestämmelser skiljer sig från de som gäller för programmet för fred och försoning genom att betalningar till IFI grundas på ett visst fastslaget årligt bidragsbelopp som är oberoende av de faktiska utgiftsnivåerna (se tabell 2).

Tabell 1

Genomförande av budgeten för "Gemenskapens bidrag till Internationella fonden för Irland"

>Plats för tabell>

Tabell 2

EU:s åtaganden och betalningar för Internationella fonden för Irland och det särskilda stödprogrammet för fred och försoning i Nordirland och de angränsande grevskapen i Irland

>Plats för tabell>

11. De regler för budget och bokföring som antagits av IFI möjliggör överföringar från år till år av medel som avsatts för särskilda projekt för vilka avtalsenliga erbjudanden om finansiering utfärdats samt av icke projektspecifika medel som avsatts för program. Denna praxis att täcka åtaganden med hjälp av framtida bidrag från givarländerna resulterade i att balansräkningen för fonden i september 1997 uppvisade ett underskott på 16,46 miljoner ecu. IFI informerade revisionsrätten om att det sätt som användes för att presentera räkenskaperna för fonden återspeglar fondens unika ställning.

12. Trots detta utnyttjades 1995, 1996 och 1997 i genomsnitt endast 37 % av de sammanlagda utgifter som åtagits, vilket resulterade i betydande banksaldon på 64,85 miljoner ecu, 88,91 miljoner ecu och 78,75 miljoner ecu för IFI. Trots att artikel 6 i den årsredovisning som lagts fram av IFI inför kommissionen föreskriver att oanvända medel skall återbetalas innefattar kommissionens betalningsförfaranden, enligt vilka automatiska utbetalningar av förskott till IFI beviljas, även om användningen av anslag ur gemenskapens budget påskyndas, ingen utvärdering av kommissionen av IFI:s omedelbara ekonomiska behov.

Förvaltningsförfaranden

13. IFI:s styrelse utses gemensamt av de brittiska och irländska regeringarna och en observatör vid styrelsens sammanträden utnämns av vart och ett av givarländerna inom EU. Till sin förvaltningsstruktur är IFI, som intar en rättslig särställning, oberoende och förhindrad att ta emot instruktioner från någon regering (se bilaga 1).

14. Enligt artikel 10 i det engelsk-irländska avtalet skall IFI:s sekretariat, som består av två generaldirektörer och andra utsända tjänstemän från båda statsförvaltningarna, inrättas utan kostnad av båda regeringarna. Sådan utsändning av tjänstemän omfattas dock inte av några särskilda anställningsavtal. Trots att fondens arbetsordning hänvisar till särskilda skyldigheter och uppgifter för generaldirektörerna har övriga tjänstemäns ansvar och uppgifter inte fastställts skriftligen. Vidare omfattas inte styrelsens delegering av avtalsbefogenheter vad gäller undertecknande av erbjudanden om finansiering och förvaltningsavtal inte uttryckligen av fondens arbetsordning utan fastställs genom praxis.

IFI:s program

15. IFI uppfyller sina mål med hjälp av ett antal program som består av projekt som i första hand väljs ut genom allmänna meddelanden. Till och med slutet av 1997 hade IFI samfinansierat ca 3600 projekt till förmån för missgynnade områden, initiativet Befolkningsgrupper, bredare perspektiv, affärsverksamhet och teknik, turism, utveckling i stadsområden och flaggskeppsprojekt (se tabell 3).

Tabell 3

Internationella fonden för Irland 1997: program och betalningar

>Plats för tabell>

16. En preliminär bedömning av varje projekt görs av IFI:s sekretariat och/eller programmets arbetsgrupper och följs av en formell bedömning som genomförs av det ministerium eller organ som ansvarar för förvaltningen. Projekten bedöms därefter av särskilt utsedda styrelseledamöter innan de överlämnas till fondens styrelse, som fattar beslut rörande projekten efter att ha hört den rådgivande kommittén.

Förfaranden vid utvärdering av projekt

17. Enligt bestämmelserna om utnämning av styrelsens ledamöter och arbetsordningen för styrelsen får styrelsen utse rådgivare och konsulter som skall medverka i utvärderingen av förslag som den erhållit och rent allmänt i utövandet av dess funktioner. Fonden använder sig av denna möjlighet och förvaltningen av projekt sköts i regel av statliga myndigheter eller offentliga organ. I strid med avtalets bestämmelser om att sekretariattjänster skall tillhandahållas gratis av båda regeringarna betalade IFI belopp på 3,14 miljoner ecu, 3,59 miljoner ecu och 2,89 miljoner ecu under 1996, 1997 respektive 1998 för dessa tjänster. Detta motsvarade i genomsnitt 5 % av utgifterna för programmet.

18. I styrelsens arbetsordning och operativa regler fastslås särskilda kriterier för bedömning av projekt för IFI. Dessa innefattar kraven på att projekten skall vara värda pengarna och att de skall underkastas utvärderingar i förväg, vilka skall innefatta riskbedömningar.

19. Även om majoriteten av de granskade projekten uppfyllde målen för IFI, befanns noggrannheten i den riskbedömning och de utvärderingar som genomförts vara otillräckliga för 8 av 34 projekt som granskats av revisionsrätten(6). Exempel på bristfälliga förfaranden var

a) beslutet att bevilja stöd till ett projekt utan att genomföra någon formell affärsmässig bedömning (t.ex. i samband med ett projekt för ett ridsportcenter(7); trots att IFI har meddelat revisionsrätten att man genomfört en intern bedömning ansågs dock en särskild affärsmässig bedömning vara överflödig),

b) ett projekt inom ramen för initiativet för missgynnade områden; trots att verksamhetsplaner utarbetats inom ramen för projektet för att användas som underlag för ansökan om finansiering genomfördes inte den första projektbedömningen förrän efter det att ett första stöd på 915985 ecu hade godkänts av IFI(8),

c) ett projekt där avsaknaden av en fullständig affärsmässig utvärdering ledde till att det föreslagna projektet ersattes av ett annat (ett projekt till förmån för ett kultur- och språkcentrum(9) ersattes t.ex med en biograf- och kontorsbyggnad som hyrdes av kommunfullmäktige), samt

d) ett projekt(10) där erbjudandet om stöd inte utnyttjades av den sökande utfärdades på nytt vid ett senare tillfälle innan en andra ekonomisk utvärdering gjorts och trots de samfinansierande organens reservationer rörande den ekonomiska effektiviteten hos det numera nedbantade projektet.

20. I 3 av de 34 projekt som granskats(11) tillfördes upprepade gånger medel till projekten i syfte att täcka merkostnader och återbetala lån. I fallet med ett projekt till förmån för ett center för multimedieutställningar(12) bidrog IFI t.ex. ursprungligen med 1494268 ecu och under följande år med 373566 och 522993 ecu. Trots att projektet inte kunde bära sina egna kostnader var man den 31 december 1997 i färd med att söka ytterligare bidrag för att kunna fortsätta med det. Utan att ifrågasätta det allmänna värdet av dessa projekt kan man konstatera att samtliga tre projekt den 31 december 1997 inte visat sig vara ekonomiskt lönsamma, vilket var villkoret för IFI:s beslut om stöd.

Övervakning och utvärdering av projekt

21. I 6 av de 34 fall som undersökt konstaterades brister(13). Dessa brister i övervakningen och utvärderingen förvärrades genom bristfällig förvaltning från de projektansvarigas sida. Exempel på detta är

a) underlåtande att uppfylla stödvillkoren (t.ex. i fallet med ett projekt till förmån för landsbygdens utveckling(14) som beviljades stöd till ett sammanlagt belopp av 1084834 ecu. Trots att IFI beställde tre expertutlåtanden för 1995, 1996 och 1997 vilka visade på allvarliga problem vad gällde förvaltningen av projektet beviljades det första stödet utan att det föreskrivna lokala bidraget betalats in och ytterligare stöd beviljades utan att systemen för kontroll förbättrats nämnvärt);

b) förseningar i vidtagandet av direkta åtgärder för att säkra IFI:s investeringar (investeringen i ett projekt för ett aktivitetscentrum med logimöjligheter(15) till vilket 793200 ecu anslogs hade t.ex. ingen framgång på grund av fortlöpande ekonomiska svårigheter. I ett internt meddelande om projektet förklarade IFI att de totala utgifterna för anläggningen uppgick till 1541175 ecu, vilket för var och en som sett anläggningen i ofullbordat eller fullbordat skick i det närmaste framstår som obegripligt. Trots att IFI meddelat revisionsrätten att en del av projektet nu har sålts och är under genomförande, kvarstår det faktum att det lokala projektet misslyckats på grund av brister i projektförvaltningen och kontrollen av kostnaderna).

IFI:s effekter

22. IFI:s inrättande 1987 föregick reformen av strukturfonderna och ledde till införandet av vissa principer som senare skulle komma att utgöra de huvudsakliga elementen i reformen, såsom det i programmet förankrade konceptet för ekonomisk utveckling och betydelsen av befolkningsgruppsöverskridande partnerskap. På samma sätt banade den väg för gemensam förvaltning och genomförande av program mellan Irland och Nordirland och innehöll även som nytt inslag prioriteringen av missgynnade områden när det gällde finansiering.

23. Kommissionens rapport om utvärderingen av IFI från mars 1997(16) granskar IFI:s roll som den främsta bidragsgivaren till projekten vilken gör det möjligt för stödmottagarna att få tillgång till annan finansiering. Denna hävstångseffekt har uppgetts vara 1,8: 1 för perioden 1994 till 1996, men det ges dock ingen analys av vilken andel av denna siffra som avser samfinansiering av EU och vilken andel som utgörs av privata investeringar. Genom att denna hävstångseffekt endast hänförs till stödet från IFI beaktas vidare inte omfattningen av offentlig finansiering (inklusive EU-medel) som ändå skulle finnas att tillgå, särskilt för ett område som omfattas av mål 1. Vidare skymmer bristen på verklig analys av i vilken utsträckning resultaten kan tillskrivas de olika finansiärerna och synergin mellan dem den betydelse och väsentliga roll som andra samfinansiärer har haft, både på nationell nivå och EU-nivå.

24. I en studie om effekterna av IFI:s program som beställdes av fonden 1994 beräknades att den sysselsättning som skapades inom ramen för projekt som erhöll stöd från IFI motsvarade 23787 arbetstillfällen den 30 september 1994. Denna siffra minskade till 11186 när förskjutnings- och "dödvikts"- effekterna (dvs. en uppskattning av sannolikheten för projekten att kunna erhålla alternativt stöd eller genomföras utan stöd) togs med i beräkningen. Denna beräkning minskades ytterligare till 7000 arbetstillfällen i en senare studie av samma period från 1996 (genomförd av konsulter(17) som medverkat under den första studien).

25. När projekten godkänns registrerar fondens projektdatabas beräkningar av den slutgiltiga effekten på sysselsättningen av projekt som erhåller stöd. Den beställda konsekvensundersökningen uppskattade emellertid det faktiska antalet skapade arbetstillfällen till 85 % av den potential till arbetstillfällen som beräknats av IFI och som fonden angav var till dess fördel jämfört med de beräkningar av sysselsättningspotentialen som gjorts av andra organ. När det gällde två granskade projekt översteg antalet beräknade arbetstillfällen kraftigt den sysselsättning som i själva verket skapats (t.ex. vid ett center för akvakulturforskning(18) där en beräknad ökning med 2000 arbetstillfällen registrerades som arbeten som kunde tillskrivas projektet, medan den verkliga siffran var fyra. Likaså skapades inom ramen för ett projekt tillhörande initiativet för fiskebyar(19) i praktiken endast 10 arbeten, att jämföra med ett beräknat antal på 41 heltidsarbeten).

26. Konsekvensundersökningen visade på de positiva effekterna av IFI(20), särskilt av dess program för bredare perspektiv, vilket har en gräns- och befolkningsgruppsöverskridande dimension. Studien visade dock även på svårigheten att finna ett tillfredsställande arbetssätt för gränsöverskridande projekt, vilket resulterar i en övervikt av statliga organ och fackorganisationer bland stödmottagarna för gränsöverskridande projekt.

27. Studier i utvärderingssyfte ger användbara uppgifter om verksamhetens konsekvenser när det gäller strategisk planering, dvs. fastställandet av mål och fördelningen av resurser. Avsaknaden av aktuella uppgifter om projektens förlopp och om uppfyllandet av kriterierna för de projekt som finansieras av IFI (som i fallet med skapandet av arbetstillfällen) utgör en brist vad gäller kontrollen av förvaltningen och medför en risk för att organisationen inte uppfyller sina mål på ett effektivt och ändamålsenligt sätt.

Kommissionens övervakning

28. Trots att artikel 3 i grundförordningen tilldelar kommissionen rollen som övervakare av IFI:s verksamhet har kommissionen inte i alla avseenden fullföljt denna uppgift. Trots att kommissionen sedan 1995 är ålagd att utarbeta en årlig rapport om IFI:s verksamhet lades den första rapporten i detta slag inte fram förrän 1997. Vidare genomfördes under denna period inga kontroller på platsen eller stickprov av kommissionen.

SÄRSKILDA STÖDPROGRAMMET FÖR FRED OCH FÖRSONING

Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten rörande det särskilda programmet för fred och försoning

29. Resultaten av revisionsrättens granskningsresultat kan sammanfattas enligt följande:

a) Programmet för fred och försoning var ändamålsenligt när det gällde att erbjuda möjligheter till partnerskap och dialog och vann båda befolkningsgruppernas gillande genom att föra beslutsfattandet och ansvaret för den lokala utvecklingen närmare människorna (punkterna 39-40).

b) Programmets genomförande komplicerades genom de många genomförandeorganen och på grund av att behoven i de olika regionerna skiljer sig åt (punkt 41).

c) Genomförandeorganen har i vissa fall inte tagit tillräcklig hänsyn till utveckling av ändamålsenliga metoder för inriktning på lokala projekt och samhällsgrupper (punkterna 52-53).

d) Beviljandet av tre års finansiering för ett femårigt program orsakade svårigheter i samband med planeringen och förvaltningen av åtgärderna, vilket resulterade i förseningar i genomförandet av programmet (punkterna 34-35).

e) Beslutet att överlåta en stor del av förvaltning och beslutsfattande till icke-statliga organ ledde till svårigheter i samband med urvalet av genomförandeorgan (punkterna 42-43).

f) Förfarandena för urval och bedömning saknade allmängiltiga kriterier, vilket ledde till att bedömningarna ofta blev begränsade till sin omfattning, inte dokumenterades ordentligt eller innebar att projekten bedömdes på olika sätt (punkterna 45-48).

g) Till december 1997 ledde avsaknaden av lämpliga kontrollmekanismer, brister i databaser och i systemen för ekonomisk och administrativ rapportering till felaktig återgivning av ekonomiska och administrativa uppgifter (punkt 49).

h) Mätningen av programmets konsekvenser påverkades negativt av avsaknaden av kvantifierade mål (punkt 50).

i) Trots att målen och genomförandemekanismerna för programmet för fred och försoning i allt väsentligt skilde sig åt skedde en avsevärd överlappning mellan detta program, IFI:s verksamhet och strukturfondernas stödåtgärder, vilket resulterade i ineffektivitet och förseningar i genomförandet av andra program (punkterna 56-58).

Rättslig ram och bestämmelser för finansiering

30. Som ett ytterligare svar på utvecklingen av fredsprocessen i Nordirland under 1994 antog kommissionen i syfte att finna vägar för att stödja fredsprocessen den 28 juli 1995 det särskilda stödprogrammet för fred och försoning. Programmet för fred och försoning, som är ett gemenskapsinitiativ med flera finansieringskällor som lyder under grundförordningarna för de olika strukturfonderna och för EIB, inrättades efter omfattande överläggningar med samtliga berörda parter både i Irland och i Nordirland. Programmets strategiska mål är att stärka utvecklingen mot ett fredligt och stabilt samhälle samt att främja försoning genom ökad ekonomisk utveckling och sysselsättning, att främja förnyelse av stadsområden och landsbygdsområden, utveckla gränsöverskridande samarbete och stärka den sociala integrationen. Till skillnad från andra strukturfondsprogram utformades programmet för fred och försoning inte endast för att överbrygga avståndet till en region som släpade efter ekonomiskt, utan var avsett att fokusera på dessa områden och delar av befolkningen som drabbats värst av våldet och således lidit störst förlust.

31. Programmet för fred och försoning består av sju delprogram som är uppdelade på 30 åtgärder, av vilka 20 samtidigt avser både Nordirland och de angränsande grevskapen på Irland (se bilaga 2a och bilaga 2b). Programmets struktur beskrivs i bilaga 3. Ett belopp på 300 miljoner ecu anslogs för en första period från 1995 till 1997 och ytterligare 100 miljoner ecu beviljades senare av kommissionen för vart och ett av åren 1998 och 1999.

32. De möjligheter som följt av icke-våldsförklaringen beskrevs i vida termer i programdokumentet, däribland möjligheten att åstadkomma ekonomiska justeringar av balansen mellan den offentliga och den privata sektorn alltmedan man försökte lindra de negativa effekterna på sysselsättningen som en nedskärning i säkerhetssektorn skulle innebära. Karaktären och den särskilda inriktningen för dessa åtgärder har dock inte helt och hållet utretts eller definierats för att kunna tas itu med på ett effektivt sätt inom ramen för programmet. Vidare har man inom ramen för programmet, trots att det i första hand prioriterade befolkningsgruppsöverskridande projekt som inriktade sig på marginaliserade grupper i samhället inte närmare befattat sig med metoder för att identifiera sådana grupper eller fastställa prioriteringar.

33. Tillsammans med kravet på omedelbara och synliga effekter, den begränsade tidsramen för genomförandet av den första fasen och önskvärdheten av att tillgodose så många lokala intressen som möjligt vid beslutsfattandet och genomförandet krävde dessa karakteristika en avsevärd administrativ ansträngning av alla som deltog i genomförandet av det särskilda programmet för fred och försoning.

Finansiellt genomförande och genomförande av budgeten

34. Kommissionens ursprungliga finansieringsbeslut, enligt vilket medel för endast tre år fördelades på ett femårigt program var uttryck för dålig planering eftersom osäkerheten rörande framtida finansiering försvårade planeringen och förvaltningen av delprogrammen och åtgärderna. Denna osäkerhet bidrog till förseningarna i urvalet av åtgärder för finansiering.

35. Förseningar i genomförandet av programmet, vilka återges i tabell 4, resulterade i en alltför begränsad användning av anslagen inom ramen för programmet. Åtagandebemyndiganden till ansenliga belopp drogs tillbaka i slutet av 1996 och 1997, nämligen 14,9 miljoner ecu (13,5 % av anslagen) respektive 106,6 miljoner ecu (66,7 % av anslagen). Dessa förfallna anslag utgjorde över 40 % av anslagen för perioden 1995-1997. På samma sätt förföll när det gällde betalningarna 34,9 miljoner ecu, vilket motsvarade över 20 % av anslagen, under samma period. Trots programmets låga användningsgrad gjordes ytterligare medel på 100 miljoner ecu disponibla för vart och ett av åren 1998 och 1999.

Tabell 4

Genomförande av budgetrubrik B2-1412 "Särskilt program till fördel för regionerna i Irlands två delar" - Särskilda stödprogrammet för fred och försoning

>Plats för tabell>

36. Även om kommissionens räkenskaper visar att 100 % av de disponibla anslagen i budgeten för 1995 använts skedde detta genom att 38,6 miljoner ecu (58,5 % av de ursprungliga anslagen för detta år) överfördes till andra gemenskapsinitiativ. I själva verket överfördes under perioden 1995-1997 över 46 miljoner ecu, vilket motsvarade ca 13 % av de ursprungliga anslagen, till andra gemenskapsinitiativ.

37. Per den 31 december 1997 hade kommissionen betalat ut ett förskott på 61,4 miljoner ecu av de 148,3 miljoner ecu från Europeiska regionala utvecklingsfonden för åren 1995-1997, dvs. 41,4 % av det belopp som anslagits. Samtidigt uppgick dock de utgifter som redovisats för projekt endast till 20 % av det belopp som skrivits in i finansieringsplanen 1995-1997 (se tabell 5).

Tabell 5

ERUF-medel för särskilda stödprogrammet för fred och försoning - finansiell situation per den 31 december 1997

>Plats för tabell>

38. Det ytterligare anslaget på 100 miljoner ecu för vart och ett av åren 1998 och 1999 var förenat med villkoret att kommissionen skulle lägga fram en rapport över de framsteg som gjorts. Denna rapport lades fram i november 1997 i form av ett meddelande till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén(21). Rapporten visar att åtagandena för ERUF i slutet av 1997 förväntades uppgå till 74,4 miljoner ecu samtidigt som betalningarna beräknades uppgå till 61,4 miljoner ecu. Som ett resultat av denna långsamma användning av medel utfärdade kommissionen den 5 december 1997 ett nytt beslut i vilket man spred ut utgifterna över fem år med en betydande minskning under perioden 1995-1997. Vid toppmötet i Berlin i mars 1999 beslutades att programmet för fred och försoning skulle förlängas med ytterligare fem år och att 500 miljoner ecu skulle anslås för denna period.

Programmets förvaltningsstruktur

39. Gemenskapsinitiativet innehöll vissa nya element såtillvida att det omfattade både Nordirland och de angränsande grevskapen i Irland samt innehöll en modell för att öka det lokala deltagandet genom främjande av befolkningsgrupps- och gränsöverskridande samarbete. Följaktligen fick decentraliserade genomförandeorgan såsom icke-statliga organisationer och partnerskap på distriktsnivå (utöver de statliga myndigheternas och organens traditionella kanaler) en nyckelroll vid genomförandet av programmet. Detta innovativa decentraliserade arbetssätt ansågs politiskt nödvändigt för att programmet som helhet skulle bli framgångsrikt, trots risken för svårigheter beträffande förvaltningen och förseningar i genomförandet. I motsats till de förfaranden som gäller för IFI förlade således programmet för fred och försoning en stor del av förvaltningen och beslutsfattandet utanför statliga myndigheter och organ.

40. Framgången för denna metod framgick tydligast i fallet med partnerskap mellan distrikt i Nordirland, vilka består av företrädare för båda befolkningsgrupperna. På samma sätt garanterade inrättandet av ett "forum för rådgivning" som övervakade genomförandet av hela programmet att deltagare från flera olika grupper fanns representerade.

41. Genomförandet av strategin för programmet komplicerades dock av ett antal faktorer. För det första var programmets omfattning mycket vid och antalet genomförandeorgan mycket stort i jämförelse med andra EU-program. Vidare påverkades genomförandet av att man inom ramen för en och samma struktur försökte tillgodose de båda regionernas olika behov, vilka skilde sig åt framför allt på området för försoning mellan befolkningsgrupperna och social återanpassning.

42. Beroende på att ca 70 organ, vilkas förvaltningsmetoder i hög grad skilde sig åt, var engagerade i genomförandet av programmet uppstod svårigheter i samband med urvalet av genomförandeorganen. Det konstaterades till exempel att inget konkurrensförfarande i urvalssyfte tillämpades vid urvalet av organ för förmedling av finansiering för förvaltning av de globala lån som ingick i programmet, vilket ledde till att dessa organ på grund av att programmets brådskande natur påbörjade sitt arbete utan att de avtal som krävdes hade undertecknats. Vidare noterades ett fall där man använde sig av andra genomförandemekanismer än de som nämndes i programdokumentet(22).

43. Det konstaterades likaså i fallet med en av de granskade åtgärderna(23) att ett offentligt företag som utsetts inom ramen för programmet delegerat alla sina befogenheter till oberoende företag (underordnade organ) utan att övervakningskommittén eller kommissionen godkänt detta. Ansvarsområdet för dessa organ fastställdes i ett avtalserbjudande och en bruksanvisning tillhandahölls av det delegerande organet. Trots att ett anbudsförfarande genomfördes i samband med urvalet utsågs likväl två av de sju förvaltningsorganen(24) oberoende av detta förfarande och i strid med rådets direktiv nr 92/50/EEG om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster. Vidare ledde urvalet av ett av dessa organ till oförenliga uppgifter eftersom det offentliga organet(25) redan var tecknare för organet i fråga.

44. Under perioden fram till den 31 december 1997 rådde olika förfaranden för definition av slutliga stödmottagare, vilket ledde till felaktig återgivning av ekonomiska uppgifter. I juli 1997 föreslog övervakningskommittén för kommissionen att situationen skulle formaliseras och genomförandeorganen erkännas som slutliga stödmottagare endast i syfte att påskynda utbetalning från kommissionen. Detta förfarande tillämpades dock inte genomgående av alla genomförandeorgan. Eftersom förordningarna för ERUF föreskriver att de slutliga stödmottagarnas faktiska utgifter skall redovisas för den slutliga ansökan kommer betydande arbete att krävas i form av utförliga avstämningar vid tidpunkten för avslutandet av det särskilda programmet.

Förfaranden vid utvärdering av projekt

45. De förfaranden vid urval och utvärdering som tillämpas av åtta(26) av de granskade organ som deltar i genomförandet varierade avsevärt, vilket framgår av de konstaterade bristerna, som beskrivs under nedanstående punkter. Trots genomförandeorganens uttryckliga önskningar lyckades Nordirland och de angränsande grevskapen i Irland således inte enas om någon gemensam metod för bedömning och godkännande av projekt.

46. Då målet för programmet för fred och försoning varit att säkerställa att dess medel koncentrerades till de områden som var värst drabbade av konflikten tillämpade genomförandeorganen i Nordirland i regel ett förlustindex(27) vid fördelningen av medel i avsaknad av riktlinjer från staten och kommissionen. De angränsande grevskapen i Irland tillämpade inte systematiskt något förlustindex vid fördelningen av medel. Denna avsaknad av en allmän definition gav ingen tillfredsställande garanti för att investeringarna gjordes på de mest behövande områdena.

47. Urvalet av projekt och förfarandena för utvärdering var bristfälliga för 9 av de 58 projekt som granskats. För en av åtgärderna existerade inget förfarande för bedömning av ansökningarnas förtjänster i förhållande till varandra(28) och för majoriteten av de granskade projekten skedde ingen rangordning av projekten genom poängsättning eller viktning av deras fördelar(29).

48. För ett genomförandeorgan(30) som förvaltade 5 av de utvalda projekten(31) presenterades inget underlag för bedömningen av projekten medan det i ett annat fall(32) inte skedde någon uppdelning av kostnaderna efter projektets olika faser. Vidare förfogade genomförandeorganet inte över någon formell projektansökan vid tidpunkten för antagandet av projektet. Dessutom skedde ingen formell bedömning av ansökningar som mottagits innan organet formellt inrättades i juli 1996. Följaktligen var insynen i förfarandena otillräcklig.

Senare granskning av projekt som erhållit stöd

49. Trots programmets decentraliserade karaktär och vikten av effektiva system för ekonomisk förvaltning och övervakning, infördes under den inledande perioden inga lämpliga kontrollmekanismer på alla nivåer. Exempelvis krävdes i programmet att en central databas över godkända projekt skulle inrättas för att ge viktig information till allmänheten och fungera som ett system för bedrägeribekämpning. Den 31 december 1997 hade dock den föreskrivna databasen på grund av genomförandestrukturens komplexitet och avsaknaden av en lämplig utformning av projektet samt en utvecklingsplan ännu inte inrättats. Vidare kunde, trots att programmets övervakningskommitté haft för avsikt att göra utgiftsansökningarna till föremål för särskild granskning, ingen sådan granskning konstateras fram till den 31 december 1997. Under perioden från och med slutet av 1997 har icke desto mindre den centrala databas som krävdes inrättats.

50. Trots föreskrifterna i förordningarna om att kvantifierade mål måste fastställas fastställdes inga kvantifierade fysiska eller konkreta mål eller målgrupper för dess åtgärder. Inte heller uppfyllde alla genomförandeorgan kravet på inhämtande av uppgifter om resultaten av deras projekt och endast fyra av de åtta genomförandeorgan som granskats hade infört övervakningsförfaranden.

Programmets effekter

51. Effekterna av programmets system med globala lån begränsades genom det sätt på vilket medlen fördelades. Exempelvis försvårades försöket att utbetala medel via icke-statliga lokala organ i Nordirland ibland av att stöd från ERUF till övervägande delen förvaltades av statliga myndigheter medan stöd från Europeiska socialfonden främst betalades ut av lokala förmedlingsorgan, vilket ledde till att en och samme stödmottagare måste vända sig till båda instanser för att erhålla denna typ av stöd.

52. Det konstaterades brister i förfarandena för inriktning på potentiella stödmottagare. Trots att det särskilda programmet för fred och försoning hade som ett av sina mål att fördela stöd på nya stödmottagare uppnåddes inte alltid detta mål, vilket framgår av en åtgärd(33) för vilken det uppskattades att 92 % av stödmottagarna redan erhöll stöd som samfinansierats av EU från det berörda statliga organet. Trots att denna åtgärd syftade till att förse små och medelstora företag med startbidrag för nya företag ledde bristerna vad gällde definition och inriktning till att kortfristiga lån tilldelades redan existerande företag.

53. Liknande brister i inriktningen konstaterades vad gällde systemet för ränteavdrag, som var den största enskilda åtgärden som finansierades inom ramen för det särskilda programmet och vars förebild var Europeiska investeringsbankens system för globala lån. De vida stödkriterierna gjorde det möjligt för större företag att utnyttja bidraget. Vidare betraktades vissa investeringar som erhöll bidraget(34) för uppförande av industriella anläggningar felaktigt som produktiva investeringar enligt stödkriterierna.

54. Beroende på de långsamma framstegen när det gällde genomförandet av programmet ända till slutet av 1997 liksom vid införandet av lämpliga system för övervakning och utvärdering var det endast i liten utsträckning möjligt att exakt mäta effekterna fram till den 31 december 1997. Det fanns ingen mekanism för dokumentering av siffror rörande antalet faktiskt skapade arbetstillfällen och konsekvensindikatorerna bestod i många fall av uppskattningar vilkas exakthet varierade. Därmed ökade risken för att effekterna tillskrevs såväl det särskilda programmet för fred och försoning som andra EU-program. Detta bekräftades av den person som var ansvarig för utvärderingen efter halva tiden och som i juli 1997 meddelade att vid denna tidpunkt fanns förhållandevis begränsat underlag för omedelbara verkningar som härrörde från konkreta resultat av projekt som erhållit stöd.

PR och information

55. Det särskilda programmet för fred och försoning saknade en sammanhängande plan för samordnad PR-verksamhet. Inrättandet av programmet ledde i själva verket till stor förvirring bland allmänheten vad gällde förhållandet mellan detta program och övriga EU-program. Trots inrättandet av en kommitté för information och PR 1996 noterades inga nämnvärda förbättringar fram till den 31 december 1997. Denna brist blev allt mer markant beroende på att omfattande publicitet hade inneburit en klar fördel för främjandet av programmets mål i form av fred och försoning.

ÅTGÄRDER MED FLERA FINANSIERINGSKÄLLOR

56. Många av de åtgärder som ingick i delprogrammen i särskilda programmet för fred och försoning och IFI:s program, gemenskapsinitiativet Interreg och det samlade programmet för Nordirland (1994-1999) uppvisade stora likheter och i somliga fall en betydande grad av dubbel verksamhet. Vidare var det beroende på de begränsade resurser som styrelserna för de angränsande grevskapen i Irland förfogade över nödvändigt att kombinera flera finansieringskällor såsom det operativa programmet för utveckling av stads- och landsbygdsområden (Local Urban and Rural Development OP) och Interreg vid finansiering av projekt(35). Samfinansiering av projekt inom ramen för olika program innebar även en risk för att projektens effekter och publicitet samtidigt kunde tillskrivas flera program.

57. Ett IFI-projekt (turistbyråns utveckling av ett elektroniskt informations- och bokningssystem), som tilldelades 1494266 ecu 1989 erhöll även stöd från EU-källor(36). Trots att de totala utgifterna för projektet under perioden 1990 till 1995 uppgick till 11,37 miljoner ecu (varav 52 % härrörde från EU och IFI) blev det ursprungliga projektet ingen framgång beroende på brister i systemens konstruktion och förvaltningen. 1997 såldes en majoritetsandel på 74 % av projektet för endast 3 % av den ursprungliga proportionella kostnaden.

58. I fråga om det särskilda programmet för fred och försoning gavs, trots att risken för överlappning av åtgärder erkändes, prioritet åt programmets finansiering av en annan, särskild anledning, nämligen för att befästa fredsprocessen och främja försoning. Detta särskiljande kunde dock inte i praktiken förhindra dubbel verksamhet eftersom införandet av finansiering genom programmet ledde till att genomförandet av andra program, särskilt Interreg, blev långsammare.

ADDITIONALITET BETRÄFFANDE STÖDET

59. Ett villkor för att kommissionen skall godkänna stödet är att gemenskapsbidraget till IFI i första hand skall användas till befolkningsgruppsöverskridande projekt för att därigenom uppmuntra dialog och försoning och att det skall leda till en verklig extrainsats och inte användas som ersättning för andra offentliga eller privata utgifter.

60. I ett mindre antal fall (3 av 34 granskade projekt) förekom ersättning av statsfinansierad verksamhet, vilket resulterade i att den särskilda effekten av IFI minskade, som i fallet med två myndigheters finansiering av utformningen av en ekonometrisk modell för jordbrukslivsmedelsindustrin(37).

61. På samma sätt omfattade två åtgärder inom ramen för det särskilda programmet för fred och försoning, "5.2. New Industrial Development Services" (bidrag för startande av företag) och "5.3. Trade Development" (utveckling av handeln), åtgärder som inte kunde särskiljas från strukturfondernas huvudprogram. I detta sammanhang fastslog den ansvarige för utvärderingen efter halva tiden i sin rapport om ett sådant projekt(38) att det var oklart varför det överförts till programmet för fred och försoning eftersom det ursprungligen finansierades inom ramen för delprogrammet för ekonomisk utveckling i det samlade programmet för Nordirland.

62. I 8 av de 58 projekt(39) som granskats inom ramen för det särskilda programmet för fred och försoning konstaterades att den verksamhet som erhållit stöd utgjorde allmän ekonomisk verksamhet av en typ som redan erhöll stöd och genomfördes av myndigheter och andra EU-program och som lika gärna kunde ha omfattats av strukturfondernas huvudprogram.

63. I fallet med vissa organ som är ansvariga för genomförandet av programmet för fred och försoning(40) härrörde projekten från organen själva. Exempelvis hade tre projekt(41) för vilka det totala stödet uppgick till 6,2 miljoner ecu antagits före programmets officiella startdatum. Detta minskade den tillförda nyttoeffekten och inverkan av stödet till freden på grund av att kommunerna inte deltog direkt. Nationellt stöd till ett projekt(42) som syftade till utnyttjande av Nordirlands naturresurser på fiskeområdet föreslogs och avslogs 1989 med motiveringen att det inte framgick huruvida det var ekonomiskt lönsamt. Ett likadant projekt föreslogs dock senare och antogs såsom gemensamt projekt för IFI och Interreg. Detta projekt inleddes inte förrän det erhållit stöd från det särskilda programmet för fred och försoning, utan att något utförligt separat förslag eller någon utvärdering av lönsamheten enligt programmets särskilda kriterier lades fram.

64. I en rapport från 1996 från det brittisk-irländska interparlamentariska organet om EU-stöd för fred och försoning(43) rekommenderades att medel från det särskilda programmet inte skulle användas för projekt som redan fanns sedan tidigare eller användas som ersättning för medel som normalt sett beviljas av staten. Granskningen avslöjade dock exempel på att projekt som varit planerade sedan tidigare erhållit stöd, liksom projekt som kunde ha genomförts utan stöd. I fallet med en åtgärd visade en undersökning(44) som genomfördes under granskningen efter halva tiden att 53 % av stödmottagarna skulle ha klarat sig utan stöd, om än i mindre skala. För samma åtgärd godkändes lån, som godkänts av de förmedlande bankerna långt innan ansökning om räntesubvention för dessa lämnats in, även för stöd inom ramen för programmet.

65. Med avseende på de arbetsgrupper som letts av grevskapens styrelser och som inrättats särskilt inom ramen för programmet användes medlen i allmänhet för projekt som härrörde från det konsultationsförfarande som grevskapens styrelse tillämpade för sin femåriga utvecklingsplan och inte från direkta ansökningar från allmänheten, vilket fick till resultat att endast en liten del privata medel förekom. Sålunda utgick t.ex i ett fall(45) stöd till nio av tolv genomförda projekt rörande gångstigar, vägskyltar och avloppsnät. Lokalbefolkningen deltog dock direkt endast i två projekt. I ett annat fall(46) som rörde utbyte av gatubelysningen i en stadsägd bostadsanläggning för vilken styrelsen tidigare utan framgång sökt statligt stöd, överlämnades ansökan inte förrän efter att arbetet godkänts och påbörjats och ingen formell bedömning av projektet genomfördes.

SLUTSATS OCH REKOMMENDATIONER

66. De omständigheter under vilka gemenskapsstödpaketen för både IFI och särskilda programmet för fred och försoning som utformats för att främja fredsprocessen i Nordirland och de angränsande grevskapen i Irland utvecklades och genomfördes var synnerligen besvärliga beroende på den misstro som rådde mellan de olika befolkningsgrupperna.

67. Med tanke på dessa omständigheter fattades ett beslut av kommissionen och medlemsstaterna i syfte att "ta risker för fredens skull". Det faktum att stabilitet i regionerna ännu inte hade uppnåtts helt och hållet innebar att det fortfarande fanns en stark motvilja mot att satsa på investeringar av kapital och detta resulterade i relativt få genomförbara förslag till projekt som innebär fullständigt riskfria investeringsmöjligheter. Trots de begränsningar som denna situation medfört för programmen borde större ansträngningar ha gjorts för att identifiera lovande åtgärder och nå ut till nya stödmottagare genom att i högre grad försöka efterleva de särskilda kriterierna för åtgärderna (punkterna 32 och 52-53).

68. I en region där det fanns små möjligheter till samarbete mellan befolkningsgrupperna erbjöd programmet för fred och försoning viktiga strukturer och incitament för främjande av samarbete. Det skapade även möjligheter till partnerskap och dialog och förde beslutsfattandet och ansvaret för den lokala utvecklingen närmare människorna. Trots de betydande svårigheter man stött på vann programmet gillande i båda befolkningsgrupperna genom de lokala finansieringsorganens arbete och bidrog således till det allmänna målet att förbättra de sociala och ekonomiska villkoren genom att lokalbefolkningen var direkt engagerad i arbetet (punkterna 32 och 41).

69. Dessa besvärliga omständigheter ledde dock inte till att man avstod från att införa lämpliga åtgärder för förvaltningen och kontrollen av gemenskapens disponibla medel, utan ökade behovet av sådana. Revisionsrättens granskning avslöjade att kontrollförfarandena bör stärkas i syfte att förbättra finansieringens ändamålsenlighet (punkterna 19-20, 22 och 47-48).

70. När det gäller IFI rekommenderar revisionsrätten framför allt följande:

a) Innan utbetalningar till IFI görs bör kommissionen göra en bedömning av IFI:s omedelbara ekonomiska behov. Kommissionens förfaranden vid utbetalning kommer att behöva ändras för att motsvara detta nya krav (punkt 12).

b) Delegering av befogenhet av IFI:s styrelse bör formaliseras och arbetsbeskrivningar för samtliga anställda bör utarbetas i syfte att tydligt fastställa uppgifterna (punkterna 13-14).

c) Kommissionen bör genom sin representation vid sammanträdena för IFI:s styrelse säkerställa att kriterierna för utvärdering av projektansökningar är lämpliga, tillämpas konsekvent och följs (punkterna 18-20).

d) Kommissionen bör rutinmässigt övervaka lämpligheten hos gemenskapens utgifter för projekt inom ramen för IFI i syfte att kunna utvärdera förtjänsterna hos projekt som erhåller stöd och presentera resultaten för IFI:s styrelse för övervägande (punkt 21).

71. Särskilda rekommendationer rörande programmet för fred och försoning är följande:

a) Mot bakgrund av principen om partnerskap bör övervakningskommittén för det särskilda programmet ge ytterligare stöd åt genomförandeorganen i syfte att säkerställa överensstämmelsen mellan urvalskriterierna för lokala projekt och samhällsgrupper. Man bör även erbjuda vägledning och resurser för att säkerställa att lokala projekt och samhällsgrupper i så stor utsträckning som möjligt bidrar till beslutsfattande och genomförande som rör programmet (punkterna 32-33).

b) Kommissionen bör säkerställa att programmets ekonomiska behov bedöms korrekt och att de beräknade verksamhetsnivåerna som utgör grunden för de ekonomiska behoven verkligen kan uppnås (punkt 37).

c) Eftersom en stor del av förvaltningen och beslutsfattandet i samband med programmet sköts av icke-statliga organ är det av stor vikt att övervakningskommittén granskar det arbete som utförs av dessa organ för att säkerställa att deras deltagande sker i full överensstämmelse med programmet (punkterna 42-43).

d) Projektutvärderingar som görs inom ramen för programmet för fred och försoning bör genomföras i enlighet med särskilda skriftliga kriterier i syfte att säkerställa lika behandling av olika projekt. Resultaten av projektutvärderingarna skall dokumenteras noggrant (punkterna 45-48).

e) Med tanke på komplexiteten hos programmet för fred och försoning och det stora antalet genomförandeorgan bör övervakningskommittén säkerställa att det finns lämpliga kontrollmekanismer för skydd av gemenskapens medel. Utgiftsredovisningar från genomförandeorgan bör t.ex. vara föremål för en särskild granskning (punkt 44).

f) Vad gäller åtgärder med flera finansieringskällor och i enlighet med rådets förordning (EG) nr 2614/97 om stöd till IFI bör de av kommissionens avdelningar som är ansvariga för förvaltningen av gemenskapsåtgärder för stöd till Nordirland (inklusive IFI:s verksamhet) regelbundet utvärdera den föreslagna verksamheten i syfte att säkerställa synergi och samordning och vid behov avgöra vilken enhet som är bäst lämpad för att förvalta verksamheten i syfte att undvika oförutsedda merkostnader och byråkrati (punkterna 56-58 och 62-65).

g) Kommissionen bör säkerställa att åtgärder som genomförts inom ramen för programmet för fred och försoning får tillräckligt med publicitet så att deras effekt blir så stor som möjligt. Den nybildade underordnade övervakningskommittén för publicitet bör resultera i ökad medvetenhet hos allmänheten om verksamhet som bedrivits inom ramen för programmet; ändamålsenligheten hos alla initiativ som införts av denna grupp bör granskas (punkt 55).

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 23 och 24 februari 2000.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Irländska fördragsserien nr 62 (1985). "The two governments shall co-operate to promote the economic and social development of those affected areas of both parts of Ireland which have suffered most severely from the consequences of the instability of recent years".

(2) Särskilt stödprogram för fred och försoning i Nordirland och de angränsande grevskapen i Irland 1995-1999 (punkt 3.16).

(3) Brev av den 21 februari 1989 SG.(89) D/2399 från Europeiska kommissionens ordförande.

(4) Aff-C-106/96 UK/Commission.

(5) Rådets förordning (EG) nr 2614/97 av den 15 december 1997.

(6) Se bilaga 4, projekt nr 2 - Lough Foyle, 4 - Carolls Warehouse, 5 - Jones Bros, 8 - Lifford Castle, 14 - Seeconnell, 15 - Turf Lodge, 17 - CMAR, 31 - Navan At Armagh.

(7) Se bilaga 4, punkt 5 - Jones Bros.

(8) Se bilaga 4, punkt 14 - Seeconnell.

(9) Se bilaga 4, punkt 8 - Lifford Castle.

(10) Se bilaga 4, punkt 15 - Turf Lodge.

(11) Se bilaga 4: projekt nr 11 - Rathlin Island, 14 - Seeconnell, 31 - Navan.

(12) Se bilaga 4, punkt 31 - Navan.

(13) Se bilaga 4, projekt nr 8 - Lifford, 9 - Gulliver, 11 - Rathlin, 14 - Seeconnell, 24 - Mount Errigal, 31 - Navan.

(14) Se bilaga 4, punkt 14 - Seeconnell.

(15) Se bilaga 4, punkt 11 Rathlin.

(16) "Internationella fonden för Irland, en utvärderande rapport", KOM(97) 130 av den 25.3.1997.

(17) NIERC (Northern Ireland Industrial Economic Research Centre).

(18) Se bilaga 4, punkt 17 - CMAR.

(19) Se bilaga 4, punkt 16 - Portavogie.

(20) Den internationella fonden för Irland har fungerat som en viktig och synlig kraft vid främjandet av kontakt, dialog och försoning mellan befolkningsgrupperna i Nordirland och mellan Nordirland och Irland samt vid skapandet av sysselsättning inom ramen för projekt som erhållit stöd från fonden.

(21) KOM(97) 642 slutlig, av den 26 november 97.

(22) Industrial development Board (IDB).

(23) Delprogram 5, åtgärd 1, startkapital (system med lån som automatiskt förlängs).

(24) Lokala byråer för företagen.

(25) LEDU (Local Economic Development Unit, lokal enhet för ekonomisk utveckling), Nordirland.

(26) Miljöministeriet, NI, Jordbruksdepartementet, NI, ADM/Combat Poverty Agency, Arbetsgrupp 1 Monaghan, Arbetsgrupp 2 Navan, DED NI (förvaltande organ), Emerging Business Trust, Co-operation North, NI/IRL.

(27) Robsons förlustindex som grundas på en studie vid universitetet i Manchester.

(28) Åtgärd 2(B)2: Economic and Rural Development: Farm and Countryside Enhancement Scheme (FACES).

(29) Emerging Business Trust (Measure 2(B)2: Economic and Rural Development).

(30) Arbetsgrupp ledd av styrelsen för grevskapet Monaghan.

(31) Se bilaga 5, projekt nr 10 - Mullaghmatt, 11 - Killyroan.

(32) Clones Diamond Phase II, Monaghan samt Killyroan Housing Estate.

(33) Fond för startkapital.

(34) Se bilaga 5, punkt 18 - Combra Ltd, 19 Kelly Bros.

(35) Se bilaga 5, punkt 13 - Clones Diamond.

(36) Star, Impact, Telematique och Interreg.

(37) Se bilaga 4, punkt 32.

(38) Utvärderande rapport efter halva tiden, juli 1997, sidan B 114 "Competitive Analysis Model".

(39) Se bilaga 5, projekt nr 8 - Belturbet Pedestrian links, 9 - Ballinagh Sewerage, 10 - Mullaghmatt, 11 - Killyroan, 12 - O'Neill's pack, 34 - Advance factory, 35 - Advance factory, 53 - Salmon Enhancement.

(40) Rivers Agency och jordbruksministeriet, Nordirland.

(41) Se bilaga 5, punkt 56 - Forest service, 57 - Equiova breeding, 58 - Food Business units.

(42) Se bilaga 5, punkt 53.

(43) EU-stöd till fred och försoning, juli 1996, kommitté i det brittisk-irländska interparlamentariska organet.

(44) Utvärderande rapport efter halva tiden.

(45) Arbetsgrupp ledd av styrelsen för grevskapet Cavan.

(46) Se bilaga 5, punkt 10 - Mullaghmatt.

Bilaga 1

Internationella Fonden för Irland - förvaltningsstruktur och program

>PIC FILE= "C_2000146SV.001602.EPS">

Bilaga 2a

Särskilda stödprogrammet för fred och försoning

Fördelningen av medel mellan delprogram

>PIC FILE= "C_2000146SV.001702.EPS">

BILAGA 2B

SÄRSKILDA STÖDPROGRAMMET FÖR FRED OCH FÖRSONING

Fördelningen av medel mellan strukturfonderna

>PIC FILE= "C_2000146SV.001703.EPS">

Bilaga 3

Uppbyggnad av programmet för fred och försoning (endast med avseende på ERUF)

>PIC FILE= "C_2000146SV.001802.EPS">

Allegato 4

Campione di progetti controllati - Fondo internazionale per l'Irlanda

>Plats för tabell>

Bilaga 5

Stickprovsurval av projekt inom ramen för programmet för fred och försoning

>Plats för tabell>

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

Beträffande IFI hänvisar kommissionen till sitt ingående svar på dessa anmärkningar under punkterna 14, 19 och 20.

Beträffande resultaten om programmet för fred och försoning (1995-1999), som är hämtade från en revision revisionsrätten genomförde så tidigt som 1997, noterar kommissionen att åtgärder i flera fall sedan dess vidtagits av övervakningskommittén och de genomförande organen för att råda bot på sådana inledande svårigheter.

Med facit i hand anser kommissionen nu att detta mycket ambitiösa och nyskapande gemenskapsinitiativ - både sett till målen (fred och försoning) och mekanismen för genomförandet (ur ett gräsrotsperspektiv) - har visat sig bli genomfört med framgång.

Det politiska och ekonomiska stödet från Europeiska unionen via IFI och programmet för fred och försoning har således bidragit till freds- och försoningsprocessen i området, och därigenom bidragit till framstegen på den politiska nivån.

REVISIONSRÄTTENS GRANSKNING

3. När det gäller programmet för fred och försoning började själva genomförandet av projekten huvudsakligen 1996, varför det torde krävas en längre period för att dra definitiva slutsatser om hur effektivt och ändamålsenligt programmet varit överlag. Som kommissionens svar visar har de flesta områden som enligt rapporten kunde förbättras också tagits upp under de påföljande åren.

INTERNATIONELLA FONDEN FOR IRLAND

Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten för IFI

6. Kommissionen vill betona fondens unika roll och driftsformer. Fonden är en oberoende juridisk enhet och verkar efter finansieringsbestämmelser som är olika alla andra EU-initiativ, exempelvis programmet för fred och försoning som förvaltas av kommissionen och de två regeringarna. Kommission framhåller att granskningen av bägge instrumenten i samma rapport måste göras med försiktighet, så att missförstånd undviks. Kommissionen noterar revisionsrättens anmärkningar och hänvisar till sina ingående svar under respektive punkter i rapporten.

Bestämmelser och rättslig ram för finansiering

11-12. Kommissionen anser inte att fondens banksaldo utgör "oanvända medel" eftersom medlen redan är anslagna till programmen. IFI:s räkenskaper visar i själva verket att för 1995, 1996 och 1997 överskred de avtalsenliga åtagandena till projekt saldot. Detta inträffar eftersom fonden avpassar utbetalningen av sitt stöd till projekten i takt med att de framskrider, och i takt med att motsvarande finansiering tillhandahålls. Följaktligen måste fonden vara säker på att bidrag från givarna kommer i god tid före de slutliga utbetalningarna till projekten. Kommissionen kommer dock att granska frågan och utreda om det är möjligt att förlägga utbetalningarna till fonden på annat sätt än den nuvarande ordningen med två betalningar om året.

Förvaltningsförfaranden

13-14. Kommissionen godtar revisionsrättens anmärkningar om behovet av att se över IFI:s nuvarande arrangemang för personal och delegering av befogenheter, och har tagit upp frågan med fondens styrelse.

Förfaranden vid utvärdering av projekt

19-20. Kommissionen har bett fonden att se över sina förfaranden för bedömning av projekt med ledning av revisionsrättens anmärkningar. I de fall som revisionsrätten nämner har kommissionen intrycket att stöd beviljades ur fonden på grundval av preliminära bedömningar av projekten och i enlighet med fondens princip att vara den första som skjuter till pengar för att hjälpa till att attrahera andra finansieringskällor till projekten.

Övervakning och utvärdering av projekt

21. Liknande konstateranden om brister i övervakning och utvärdering angavs i revisionsrapporten från GD Ekonomistyrning efter kontrollen i oktober 1998. Därefter erbjöd IFI sig att vidta ett antal åtgärder för att rätta till situationen.

IFI:s effekter

23. Denna punkt bör ses mot bakgrund av att IFI är första finansiär på många områden just därför att de politiska och samhälleliga omständigheterna är sådana att tillgången till annan offentlig finansiering är mycket svår utan den starthjälp som fonden erbjuder.

24. De uppskattningsvis 7000 nya arbetstillfällena kan sannerligen ses som ett resultatmått i rent ekonomiska termer. De utgör dock inte hela antalet nya arbetstillfällen som skapats inom projekt med stöd från IFI, där hävstångsverkan anses förekomma. KPMG:s undersökning från 1995 förefaller att stödja ett sådant synsätt.

26. Att det är en övervikt för statliga organisationer och fackorganisationer som stödmottagare för gränsöverskridande projekt bör ses mot bakgrund av den sociala och politiska situationen, särskilt i den tidigare delen av den period denna rapport avser.

27. IFI har försäkrat kommissionen om att den ägnar särskild uppmärksamhet åt denna fråga.

Kommissionens övervakning

28. Kommissionens avdelningar genomförde i oktober 1998 en ingående ekonomisk granskning av IFI:s förvaltnings- och kontrollsystem och de projektansvarigas genomförande, i kombination med kontroller ute på fältet för att övervaka projekten. Granskningsrapporten bekräftade att reglerna om högsta tillåtna bidrag följts i fall där projekt fått medfinansiering från strukturfonderna. En liknande granskning ute på fältet övervägs för år 2000.

SÄRSKILDA STÖDPROGRAMMET FÖR FRED OCH FÖRSONING

Sammanfattning av de huvudsakliga resultaten rörande det särskilda programmet för fred och försoning

29. Beträffande revisionsrättens slutsatser från den undersökning den genomförde så tidigt som 1997 noterar kommissionen att åtgärder i flera fall sedan dess vidtagits av övervakningskommittén och de genomförande organen för att råda bot på sådana inledande svårigheter.

Med facit i hand anser kommissionen nu att detta mycket ambitiösa och nyskapande gemenskapsinitiativ - både sett till målen (fred och försoning) och mekanismen för genomförandet (ur ett gräsrotsperspektiv) - har visat sig bli framgångsrikt överlag.

(Närmare anmärkningar under respektive punkt.)

Rättslig ram och bestämmelser för finansiering

32. Eftersom programmet för fred och försoning genomförts ur ett gräsrotsperspektiv, var det de genomförande organen som svarade för att bedöma naturen och särdragen i de tillfällen som uppstod efter vapenvilan, varför dessa inte avgränsades a priori i själva programmet. De genomförande organen fick alltså använda lämpliga metoder för att rikta in sig på målgrupper i samhället och projekt som överensstämde med de övergripande målen i programdokumentet. Ett tydligt exempel är District Partnerships, som fick medel från Miljödepartementet enligt en rangordning efter Robsons förlustindex i kombination med regional statistik (befolkning, våld etc.)(1).

33. Insatserna från alla genomförande organ som medverkar i programmet för fred och försoning har visat sig vara effektiva, vilket visas i T. Haases(2) analys av genomslaget i samhället i Nordirland: programmet har haft ett imponerande genomslag i hela Nordirland där mer än 80 % av valdistrikten lämnat in ansökningar. Fördelningen av både projektansökningar och anslagstilldelning följde befolkningens fördelning, särskilt koncentrerad till stadsområden. I de angränsande grevskapen i Irland förväntas den slutliga utvärderingen av programmet bekräfta att så är fallet även i det området.

Finansiellt genomförande och genomförande av budgeten

34. Den finansieringsplan som utformats av medlemsstaterna och föreslagits av kommissionen 1995 återspeglade Europeiska rådets beslut att anslå 100 miljoner ecu per år under åren 1995-1997. Kommissionen håller med om att tilldelning av medel för en kortare period än programmets planerade löptid kan ha lett till problem för planeringen av vissa projekt. Det var dock inte enbart en nackdel, eftersom det hjälpte till att skapa en känsla av skyndsamhet och hastighet hos alla som deltog i genomförandet av programmet. Med tanke på den potentiellt instabila politiska bakgrunden i regionen och den särskilda naturen och omfattningen hos programmet för fred och försoning var dessutom kommissionens förslag(3) med en översyn av framstegen efter tre år som förutsättning för ytterligare anslag helt motiverat.

35-37. Processen att välja ut och skriva avtal med Intermediary Funding Bodies och upprätta District Partnerships och organet Northern Ireland Partnership Board tog med nödvändighet tid, och ytterligare tid krävdes för att dessa genomförande organ skulle komma i gång med sin verksamhet. Dessutom inflöt ett stort antal ansökningar till programmet för fred och försoning - mer än 22000 fram till den 31 december 1997 - som skulle granskas av de genomförande organen. Därför var beloppen på åtaganden och utbetalningar och utgifter till projekt per slutet av 1997 avsevärt lägre än vad som förväntades när programmet antogs i mitten av 1995.

De indragningar och överföringar av bemyndiganden som skedde under 1996 och 1997 var budgettekniska överföringar till andra gemenskapsinitiativ av medel som inte förbrukats inom budgetposten för programmet för fred och försoning. Detta är rutin i EU:s budgetförvaltning.

38. I sin framstegsrapport från 1997 ansåg kommissionen att ytterligare medel krävdes för att tillfredsställa befintliga och framtida behov, och rekommenderade budgetmyndigheten att godkänna tilläggsanslag från EU om 100 miljoner ecu för 1998 och senare ett liknande belopp för 1999. Detta alternativ har visat sig vara motiverat eftersom programmets resurser var fullständigt tagna i anspråk i slutet av 1999 av omkring 12600 projekt.

Med beaktande av den långsamma förbrukning av medel som förklarats i punkt 35, var kommissionens beslut av den 5 december 1997 en nödvändig justering av programmets finansiella planering och genomförande.

Kommissionen välkomnar beslutet vid Europeiska rådets möte i Berlin i mars 1999, där man beslutade om det totala anslaget till programmet Peace II för hela den nya löptiden (2000-2004).

Programmets förvaltningsstruktur

41. Även om programmets omfattning är bred och antalet genomförande organ stort, måste man ha i åtanke att programmet för fred och försoning i lika hög grad rör innehållet som processen: ända från början utformades därför programmets förvaltningsstruktur för att skapa en så nära kontakt som möjligt med gräsrötterna.

42. Även om förvaltningsrutinerna kan ha varierat i hög grad till följd av det decentraliserade genomförandet, bekräftade övervakningskommittén att målen, prioriteringarna och genomförandemekanismerna var korrekta. Kommittén tillhandahöll också gemensamma riktlinjer till alla genomförande organ.

När det gäller valet av Intermediary Funding Bodies (IFB): även om inget anbudsförfarande ägde rum anlitade kommissionen konsulter för att bedöma kandidaterna. Dessutom fördes omfattande diskussioner med nationella myndigheter och det civila samhället före det slutliga valet av IFB och före inrättandet av Northern Ireland Partnership Board och District Partnerships.

Enligt programdokumentet skulle IDB svara för genomförandet (delprogram 5, åtgärd 2 "Nya industriella utvecklingstjänster"), men åtgärden förvaltades till slut av IDB:s överordnade departement, Departementet för ekonomisk utveckling.

43. I syfte att sörja för en vid användning av groddkapitalfonden enligt delprogram 5, åtgärd 7, anlitade LEDU ett antal ombud i olika delar av Nordirland. En revision utförd av internrevisionen vid Departementet för ekonomisk utveckling gav vid handen att LEDU:s arrangemang för övervakning var tillräckliga för att uppfylla kraven på ansvar för förvaltning av fonden och att ombudens arrangemang för utbetalning av medlen var tillfredsställande. Uppgifter om de utbetalande ombudens namn och verksamhet lämnades i framstegsrapporterna till övervakningskommittén.

44. Förhandsutbetalningar begärs av medlemsstaterna med utgångspunkt i de utgifter som stödmottagarna uppger. För att undanröja alla tvivel angavs stödmottagarna slutgiltigt i kommissionens beslut av den 10 juli 1998(4), som följde på översynen efter halva tiden av programmet(5). Alla genomförande organ rapporterar nu utgifter på samma sätt.

Förfaranden vid utvärdering av projekt

45. I ett så omfattande program är det inte ägnat att förvåna att det förekommer olika sätt att välja ut projekt. Om man hade försökt att uppnå total standardisering hade programmet kunnat inledas först betydligt senare. Detta ursäktar inte att det saknades adekvata bedömningsförfaranden i vissa fall, och revisionsrättens anmärkningar under denna punkt noteras.

46. Beträffande målinriktning i Nordirland utsåg statliga departement bidragsberättigade områden efter Robsons förlustindex, ibland kompletterat med andra indikatorer om stödet hade en särskild inriktning (hälsa, miljö, sysselsättning etc). I de angränsande grevskapen i Irland använde en del IFB ett förlustindex när de tilldelade stödet. En uppdaterad version av förlustindexet från Gamma studies användes vanligen som kriterium för bedömning av enskilda projekt.

47-48. Kommissionen noterar resultaten. Den kommer att se till att särskilda, skriftliga kriterier för de genomförande organens val av projekt och bedömningsförfaranden tillhandahålls i det kommande programmet för fred och försoning (2000-2004), särskilt i fråga om sätt att jämföra ansökningar med varandra och rangordna projekt genom poängsättning eller viktning av deras fördelar.

Senare granskning av projekt som erhållit stöd

49. Fram till slutet av 1997, i väntan på en central databas, skapade IFB sina egna databaser för att kontrollera de ansökningar som lämnats in till dem.

Sedan slutet av 1997 har centrala databaser enligt programmets krav upprättats, som innehåller uppgifter om projektansökningar och godkännande samt uppgifter från de projektansvariga i enlighet med frågeformuläret för bästa övervakning (optimum monitoring questionnaire, OMQ). Uppgifterna har använts som underlag för övervakningskommitténs framstegsrapporter och för analyser av den externa utvärderaren.

50. Inga kvantifierade fysiska eller konkreta mål sattes ut i programdokumentet, eftersom programmet då befann sig i ett icke föreskrivande stadium. Under genomförandet av programmet har en heltäckande uppsättning övervakningsindikatorer tagits fram, som nu används för att rapportera framstegen till övervakningskommittén med utgångspunkt i de uppgifter som inkommit med hjälp av OMQ. Inför utvärderingen av programmet har en strategisk bedömningsmodell tagits fram av den externa utvärderaren, och övrigt arbete fortskrider inför slututvärderingen.

Programmets effekter

51. Separata åtgärder som förvaltas av separata genomförande organ är gemensamt för program inom strukturfonderna. I några fall kan detta faktiskt innebära att stödsökande måste ansöka till olika organ för att finansiera ett mångfacetterat projekt. De ansvariga för delprogrammen (statliga departement) har medverkat till att åtgärderna genomförts med full komplementaritet.

52-53. Beträffande målinriktning med avseende på de övergripande målen för programmet för fred och försoning, se svar på punkt 46.

Kommissionen noterar anmärkningarna och kommer att granska frågan ytterligare.

54. Fr.o.m. 1998 fanns ett adekvat övervaknings- och utvärderingssystem i form av en heltäckande databas, med regelbunden inmatning tack vare OMQ, där nyskapade arbetstillfällen och effektindikatorer registrerades (se även svaren till punkterna 49 och 50).

PR och information

55. I början av programmet för fred och försoning gjordes inte så mycket PR eller spreds information på programnivån, eftersom det viktigaste kravet var att informera potentiella ansökande om delprogrammen och åtgärderna. Information spreds dock av de genomförande organen i detta syfte, med framgång eftersom väldigt många ansökningar inflöt till programmet (omkring 29000), något som tyder på att folk varit medvetna om det och att det varit relevant för dem.

Ökad vikt läggs nu vid information och PR på programnivå, med hjälp från erfarna konsulter som är specialiserade på mediekommunikation, och som regelbundet rapporterar till övervakningskommittén(6).

ÅTGÄRDER MED FLERA FINANSIERINGSKÄLLOR

56. Jämfört med andra EU-program var programmet för fred och försoning avsevärt annorlunda både sett till övergripande mål och till målgrupper för stödet. Jämfört med IFI-programmen var programmet för fred och försoning annorlunda med sitt gräsrotsperspektiv på programmets genomförande och genom att en stor del av medlen förvaltades av icke-statliga genomförande organ.

Riskerna för dubbelräkning i bedömningen av projektens effekter och PR för enskilda program är något som även kommissionen bekymrar sig om.

57. Kommissionen noterar revisionsrättens anmärkningar om detta projekt, nämligen att 52 % av utgifterna för Gulliver-projektet härrör från EU och IFI. Kommissionen vill dock framhålla att endast hälften av IFI:s medel härrör från EU. Gulliver-projektet var ytterst nyskapande och därför av nödvändighet förenat med viss risk.

58. Se svar till punkterna 61-62.

ADDITIONALITET BETRÄFFANDE STÖDET

60. Kommissionen håller med om att fall där statsfinansierad verksamhet trängs undan på grund av IFI-finansiering tillhör undantagsfallen: endast ett sådant fall anges i rapporten, och det fallet anmäldes också klart och tydligt till IFI:s styrelse av kommissionen när det var aktuellt, och finns antecknat i styrelsens protokoll.

61-62. Överlappning av vissa åtgärder förutsågs och godtogs från början: det är normalt att vissa projekt kan vara berättigade till stöd både från staten och EU-program samtidigt som de uppfyller kraven på ett stabilare och fredligare samhälle enligt programmet för fred och försoning. Det är rimligt att anta att sådana projekt som finansierats från programmet för fred och försoning har betydelse för dess mål och därför är bättre målinriktade.

63. Kommissionen anser att projekt som uppfyller kraven för programmet för fred och försoning inte bör uteslutas bara för att de härrör från statliga departement eller myndigheter, men håller med om att de bör bedömas på samma grunder som andra projekt.

64. Kommissionen delar revisionsrättens uppfattning att medel från programmet inte bör ersätta normala utgifter från staten eller de lokala myndigheterna.

När det gäller huruvida projekt som skulle kunnat genomföras utan stöd skall få stöd (dödviktseffekten) erinrar kommissionen om att det kan vara särskilt eftersträvansvärt med en påskyndad tillväxttakt eller större utvecklingsskala i syfte att befästa framstegen mot ett fredligt och stabilt samhälle. Dessutom är en av de positiva effekterna från programmet för fred och försoning dess genomförandemekanismer varför sådana projekt också kan skapa fördelar från de processer som berörs vid utformandet och genomförandet av dem.

65. Kommissionen noterar anmärkningarna och kommer att ägna frågan uppmärksamhet när det nya programmet Peace II utformas.

SLUTSATS OCH REKOMMENDATIONER

66-69. Kommissionen uppskattar att revisionsrätten inser de besvärliga omständigheterna under vilka programmet för fred och försoning inleddes och dess värde för tillhandahållande av betydelsefulla och nyskapande strukturer och även de incitament som stimulerade till samarbete och lokalsamhällenas medverkan.

70. a) Kommissionen kommer att granska frågan och undersöka möjligheterna att betala till fonden oftare än de nuvarande två gångerna.

70. d) Kommissionen instämmer helt i revisionsrättens rekommendation. Kommissionen vill påpeka att den genomförde en detaljerad övervakning av projekten 1998-1999. Rapporten om denna övervakning omfattar också befintliga arrangemang för att förhindra överlappning mellan IFI:s och strukturfondernas verksamhet. En liknande bedömning på plats kommer att genomföras under andra halvåret 2000.

71. Kommissionen välkomnar de närmare rekommendationerna om programmet för fred och försoning. Den noterar att övervakningskommittén för programmet och de genomförande organen redan vidtagit åtgärder på flera av de punkter som revisionsrätten tar upp. Kommissionen kommer att se till att alla revisionsrättens rekommendationer kommer att uppmärksammas noga i samband med utarbetandet och godkännandet av det efterföljande programmet Peace II för perioden 2000-2004. Särskilt kan följande nämnas:

a) En granskning av erfarenheterna från genomförandet av programmet (bl.a. urval av och målinriktning för projekt) kommer att utföras av den externa utvärderaren, vars rapport (början av 2000) skall tjäna som underlag för utformningen av Peace II.

b) Kommissionen instämmer i denna rekommendation. Med tanke på erfarenheterna från programmet för fred och försoning förväntar den sig att utgiftstakten i Peace II kommer att ligga mer i linje med andra operativa program inom strukturfonderna.

c) Kommissionen håller med om denna rekommendation som gäller allagenomförande organ.

d) Kommissionen håller med om att projektbedömningar i hela programmet bör göras med utgångspunkt i särskilda skriftliga kriterier och dokumenteras tydligt.

e) Kommissionen instämmer i rekommendationen i den första meningen och erinrar om att programmets centrala databaser inrättats efter 1997.

f) Kommissionen kommer att agera för att öka samarbetet mellan dess avdelningar avseende gemenskapens medverkan i Internationella fonden för Irland och i programmet Peace II. Synergin mellan deras respektive program kommer också att eftersträvas under utarbetandet av dem.

g) Kommissionen instämmer i denna rekommendation. Den kommer att ägna särskild uppmärksamhet åt PR-bestämmelserna som introduceras i det kommande programmet Peace II.

Trots de inledande svårigheterna med att starta detta mycket ambitiösa och nyskapande gemenskapsinitiativ anser kommissionen att programmet för fred och försoning (1995-1999) har genomförts framgångsrikt. Det politiska och ekonomiska stödet från Europeiska unionen har hjälpt till att understödja freds- och försoningsprocessen i regionen, och därigenom bidragit till framstegen på den politiska nivån.

(1) Se även svaret till punkt 46.

(2) T. Haase & J. Pratschke: "EU Special Support Programme for Peace and Reconciliation: Analysis of Community Uptake", NISRA, 1999.

(3) Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet av den 7 december 1994, KOM(94) 607.

(4) Kommissionens beslut 97/324/EG av den 23 april 1997 om ändring av besluten om godkännande av ramar för gemenskapsstöd, samlade programplaneringsdokument och gemenskapsinitiativ gällande i Irland: faktablad nr 1.

(5) Kommissionens beslut av den 10 juli 1998, K(1998) 1632.

(6) Omkring 400 artiklar i pressen och över 50 framträdanden på tv och i radio under programmets löptid hade rapporterats till övervakningskommittén per den 2 december 1999.