SV Europeiska unionens officiella tidning L 217/52

KOMMISSIONENS BESLUT

av den 19 juni 2013

om det statliga stöd SA.28599 (C 23/10 [f.d. NN 36/10, f.d. CP 163/09]) som Konungariket Spanien har genomfört till förmån för utbyggnad av digital markbunden television i avlägsna och mindre urbaniserade områden (utanför Kastilien-La Mancha)

[delgivet med nr C(2013) 3204]

(Endast den spanska texten är giltig)

(Text av betydelse för EES)

(2014/489/EU)

EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2,

med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,

efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (1) och med beaktande av dessa synpunkter, och

av följande skäl:

1. FÖRFARANDE

(1) Den 18 maj 2009 mottog kommissionen ett klagomål från SES Astra SA (nedan kallat Astra). Klagomålet gällde en påstådd ordning för statligt stöd som de spanska myndigheterna hade genomfört i samband med övergången från analog till digital television i avlägsna och mindre urbaniserade områden i Spanien. Astra hävdade att ordningen innebar ett icke anmält och därmed olagligt stöd som medförde en snedvridning av konkurrensen mellan de satellitbundna och markbundna sändningsplattformarna.

(2) Den ifrågasatta stödordningen har sitt ursprung i lag 10/2005 av den 14 juni 2005 om brådskande åtgärder för att främja digital markbunden television, liberalisering av kabeltelevision och stöd för pluralism (2). Annan lagstiftning som antagits rörande övergången till digital markbunden television är bland annat kungligt dekret 944/2005 av den 29 juli 2005 om godkännande av den nationella tekniska planen för digital markbunden television (3) (nedan kallad NTP), kungligt dekret 945/2005 av den 29 juli 2005 om godkännande av allmänna bestämmelser för att tillhandahålla digitala markbundna televisionstjänster, förordning ITC 2476/2005 av den 29 juli 2005 om allmänna bestämmelser och föreskrifter för att tillhandahålla digitala markbundna televisionstjänster och kungligt dekret 920/2006 av den 28 juli 2005 om godkännande av allmänna bestämmelser för att tillhandahålla radio- och kabeltelevisionssändningar.

(3) Genom en skrivelse av den 29 september 2010 underrättade kommissionen Konungariket Spanien om att den hade beslutat att inleda ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt rörande stödet i fråga för hela Spaniens territorium med undantag av Kastilien-La Mancha som skulle omfattas av ett separat förfarande (4). Kommissionens beslut om att inleda förfarandet (nedan kallat beslutet om att inleda förfarandet) har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (5). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med sina synpunkter om stödet i fråga.

(4) Efter förlängning av tidsfristen svarade Spanien genom en skrivelse av den 30 november 2011 på begäran om att inkomma med synpunkter som kommissionen lagt fram i sitt beslut om att inleda förfarandet. Utöver den centrala regeringen lämnade även myndigheterna i Asturien, Aragonien, Baskien, Kastilien-León, Kastilien-La Mancha (6), Extremadura, Galicien, La Rioja, Madrid och Murcia sina synpunkter och/eller svar på de frågor som ställdes i beslutet om att inleda förfarandet.

(5) Kommissionen mottog också synpunkter från Radiodifusión Digital SL genom en skrivelse av den 11 januari 2011, från Grupo Antena 3 och UTECA (Union de Televisiones Comerciales Asociadas) genom skrivelser av den 28 januari 2011, från Gestora La Sexta genom en skrivelse av den 31 januari 2011, från Abertis Telecom SA (nedan kallat Abertis) genom en skrivelse av den 2 februari 2011 och från Astra och Telecinco genom skrivelser av den 4 februari 2011. Genom skrivelser av den 19 januari 2011 och den 9 februari 2011 översände kommissionen dessa synpunkter till Spanien, som gavs tillfälle att bemöta dem. Spanien lämnade synpunkter genom skrivelser av den 22 februari 2011 och den 14 mars 2011.

(6) Under granskningens gång hölls flera möten: mellan kommissionen och Spanien den 11 och 12 april 2011, mellan kommissionen och Astra den 14 april 2011, mellan kommissionen och Abertis den 5 maj 2011 och mellan kommissionen och UTECA den 5 juli 2011. Efter att Spanien på eget initiativ lämnat information ett flertal gånger, inklusive synpunkter från Baskien av den 24 februari 2011, lämnades en formell begäran om upplysningar till Spanien genom en skrivelse av den 14 februari 2012. Efter förlängning av tidsfristen lämnade Spanien svar genom en skrivelse av den 16 april som åtföljdes av skrivelser av den 15, 19 och 25 juni 2012. Eftersom delar av informationen fortfarande saknades sände kommissionen den 9 augusti 2012 en begäran om ytterligare upplysningar. Efter förlängning av tidsfristen lämnade Spanien svar i en skrivelse av den 10 oktober 2012, och därefter genom en skrivelse av den 30 oktober 2012.

(7) Vidare lämnade Abertis på eget initiativ ytterligare information den 22 juni 2011 och den 25 juli 2012. Astra lämnade ytterligare information i skrivelser av den 21 juli 2011, den 16 maj 2011, den 8 september 2011 och den 11 november 2011, och alla dessa översändes till Spanien för synpunkter.

2. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN

2.1 BAKGRUND

2.1.1 Den klagande

(8) Den klagande är en satellitplattformsoperatör. SES ASTRA (nedan kallad Astra) grundades 1985 såsom Société Européenne des Satellites (SES), och var den första privata satellitoperatören i Europa. Astra driver satellitsystemet ASTRA, som har ett omfattande utbud av sändnings- och bredbandslösningar för kunder inom och utanför Europa. Astra sänder radio och television direkt till miljontals hushåll och tillhandahåller internet och nättjänster för offentliga myndigheter, stora företag, små och medelstora företag samt enskilda hushåll.

(9) I sitt klagomål hävdar Astra att de åtgärder som regeringen och de självstyrande regionerna har infört i avlägsna och mindre urbaniserade områden i Spanien kränker principen om teknikneutralitet, eftersom åtgärderna endast utgår från markbunden överföring som den enda vägen mot digitalisering. Astra hänvisar särskilt till fallet Kantabrien. På grundval av ett anbudsförfarande för utvidgning av täckningen av digital television för hela Kantabriens territorium som inleddes i januari 2008 hade den regionala regeringen i Kantabrien valt Astra för att tillhandahålla kostnadsfria kanaler via sin plattform. I november 2008 avslutade dock den regionala regeringen detta avtal. Enligt Astra avslutade myndigheterna avtalet enbart för att de hade fått veta att den centrala regeringen skulle finansiera uppgraderingen av det analoga markbundna nätet. De facto förklarade de kantabriska myndigheterna i en skrivelse av den 7 november 2008 att orsaken till att avtalet avslutades var att den centrala regeringen under tiden hade fattat beslut rörande utvidgning av täckningen av digital television till att omfatta hela Spanien (7). Fallet Kantabrien verkar således kunna visa för det första att Astra kan konkurrera på den marknaden och för det andra att den centrala regeringens beslut gjorde detta omöjligt.

2.1.2 Sektorn

(10) Detta fall gäller radio- och tv-sektorn, inom vilken många aktörer är verksamma på de olika nivåerna i produktkedjan för sändningstjänster.

(11) Sändningsföretag är de aktörer som köper in eller själva producerar tv-program och knippar ihop dem inom kanaler. Kanalerna förmedlas till allmänheten genom olika plattformar (t.ex. satellit, digital markbunden television, kabel-tv eller IPTV, dvs. television distribuerad över IP-nätverk). I Spanien räknas dessa tjänster enligt lag som allmännyttiga tjänster och tillhandahålls både av statsägda sändningsföretag (RTVE) och privata sändningsföretag som har koncessioner från staten (8). Dessa så kallade kostnadsfria kanaler kan ses gratis av tittarna. För att garantera att befolkningen faktiskt kan utnyttja dessa allmännyttiga tjänster innehåller lagstiftningen bestämmelser om skyldigheter rörande minimitäckning både när det gäller statsägda sändningsföretag och privata sändningsföretag som har koncession. De statsägda sändningsföretagen måste täcka minst 98 % av den spanska befolkningen och de privata sändningsföretagen måste täcka minst 96 %. I Spanien har de nationella sändningsföretagen inte ett eget nationellt sändningsnät. Därför ingår de avtal med plattformsaktörer för sändning av programinnehåll och för att uppfylla skyldigheterna rörande täckning.

(12) Leverantörer av utrustning är tillverkare eller installatörer av infrastruktur och utrustning som behövs för att bygga upp de olika plattformarna.

(13) Plattformsoperatörer (eller nätverksoperatörer) (9) är privata eller statligt kontrollerade enheter som driver den infrastruktur som behövs för att förmedla sändningsföretagens kanalinnehåll till allmänheten (dvs. överföra och sända signalen). Under televisionens tidiga dagar fanns endast den analoga markbundna plattformen att tillgå. I takt med teknikens utveckling har flera plattformar blivit tillgängliga på marknaden – satellit, kabel och på sistone även IPTV (10) – som förmedlar tv-signalen via bredband.

(14) Markbunden sändning innebär att tv-signalen förmedlas från en studio till en sändningsstation (head-end) som i regel tillhör och drivs av en nätverksoperatör. Därefter överförs och distribueras signalen från sändningsstationen t.ex. till sändningsstationer (t.ex. master) som drivs av en nätverksoperatör; och i vissa fall förmedlas signalen via satellit. Slutligen sänds signalen från sändningsstationen till mottagarna. För digitalisering av det analoga markbundna nätverket krävs att marksändarna byts ut. Den digitala signalen har dock sämre räckvidd än den analoga och den nya tekniken kräver därför ett mera finfördelat nätverk, och i vissa fall krävs det för utvidgningen av täckning också nya sändningsstationer.

(15) Vid satellitsändning förmedlas signalen till en sändningsstation (head-end) och därifrån till en satellit som sänder signalen till mottagarna. Alternativt kan signalen förmedlas direkt från en tv-studio till satelliten, förutsatt att studion har den utrustning som krävs. Mottagaren måste ha en parabolantenn och en avkodare. För att öka satellittäckningen i en region måste markutrustningen installeras hos mottagaren. I fråga om geografisk täckning kan satellitplattformen täcka nästan 100 % av det spanska territoriet, medan den markbundna plattformen täcker cirka 98 %.

2.1.3 Bakgrund

(16) Åtgärden i fråga måste granskas mot bakgrund av den digitalisering av sändningar som markbundna, satellitbundna eller kabelbundna plattformar har genomgått eller för närvarande genomgår. I jämförelse med analoga sändningar är fördelen med digitala sändningar att de har bättre sändningskapacitet tack vare effektivare användning av radiofrekvensspektret. Övergången till digital teknik är särskilt viktig när det gäller markbundna sändningar där det tillgängliga frekvensspektret är begränsat. Satellitsändningarna har i det avseendet fördelen att de fungerar på ett helt annat frekvensband där det inte råder brist på frekvenser.

(17) Övergången från analog till digital television frigör en betydande mängd radiospektrum av hög kvalitet inom den s.k. digitala utdelningen, som därmed görs tillgänglig för elektroniska kommunikationstjänster. Denna digitala utdelning, särskilt frekvenserna 790–862 MHz (800 MHz-bandet), har stor betydelse för konkurrenskraft och tillväxt och medför många sociala och kulturella fördelar (11).

(18) Den digitala utdelningen kan fås antingen genom att övergå från markbunden till någon annan plattform eller genom att övergå från analog till digital markbunden sändning. Det är också tänkbart att kombinera olika plattformar (12).

(19) I fråga om markbundna sändningar är dock bristen på frekvenser ett problem som kvarstår även efter digitalisering. Detta illustreras av det faktum att kort efter att övergången från analog till digital television blivit klar i april 2010 måste den spanska regeringen omlokalisera sändningsföretagen från 800 MHz-bandet till ett annat frekvensband. Omlokaliseringen av de multiplexer för digital markbunden television som tilldelats sändningsföretagen ledde till tilläggskostnader och därmed ytterligare statligt stöd som kommissionen för närvarande undersöker inom ramen för ett formellt granskningsförfarande (13).

(20) När det gäller tv-sändningar kan digitala markbundna sändningar i framtiden ersättas med bredbandsteknik, eftersom nästa generations bredbandsnät (NGA) sannolikt kommer att bli den ledande tekniken. För närvarande omfattar den geografiska täckningen av sådana bredbandsnät dock inte hela Spanien.

(21) Det finns för närvarande fyra sändningsplattformar i Spanien: digital markbunden television (DBV-T), satellit (DBV-S), kabel (DVB-C) och IPTV. Digital markbunden television (DTT) är den huvudsakliga plattformen för kostnadsfria statliga och privata spanska kanaler (14). Den främsta operatören för det markbundna nätet är Abertis, som också kontrollerar satellitoperatören Hispasat. Det finns också ett antal lokala telekommunikationsoperatörer som använder DTT-signaler som i regel är sammankopplade med Abertis nationella nät. Kanalerna för betaltelevision sänds främst via satellit, kabel och IPTV. Astra och Hispasat är de främsta satellitoperatörerna.

(22) För digitaliseringsprocessen och övergången från analog till digital television antog Spanien under 2005–2008 lagstiftning rörande det markbundna nätet (se avsnitt 2.2). Enligt lagstiftningen delades det spanska territoriet upp i tre skilda områden: i) Område I – som omfattar huvuddelen av den spanska befolkningen och där kostnaderna för övergången axlades av sändningsföretagen – 96 % av territoriet för privata sändningsföretag och 98 % för statliga sändningsföretag. Eftersom sändningsföretagen bar kostnaderna behövdes inget statligt stöd. ii) Område II – som omfattar 2,5 % av befolkningen och utgörs av mindre urbaniserade och avlägsna områden där man tidigare kunde ta emot statliga och privata kanaler via analog markbunden television. Eftersom övergång till digital teknik kräver uppgradering av befintliga sändningsstationer och uppförande av nya stationer krävdes dock betydande investeringar i det markbundna nätet. De privata sändningsföretagen hade inte tillräckliga kommersiella intressen för att erbjuda tjänsten i område II och vägrade att ta på sig kostnaderna för digitaliseringen. De spanska myndigheterna inrättade därför den stödordning som granskningen gäller, för att uppgradera befintliga sändningsstationer och uppföra nya, för att säkerställa att de invånare som fram till då hade mottagit privata och statliga kanaler via analog markbunden television även i fortsättningen skulle kunna motta alla kanaler via digital markbunden television. Detta kallades allmänt ”utvidgning av täckningen för digital markbunden television” (dvs. utökning av täckningen utöver det som var obligatoriskt för kommersiella sändningsföretag). iii) Område III – där det på grund av topografin inte är möjligt att tillhandahålla tv-tjänster via den markbundna plattformen, utan satellit måste användas i stället. Sändningen av kostnadsfria tv-signaler i område III görs av Hispasat. Eftersom tv-sändningarna görs via satellit medför detta kostnader för konsumenterna som måste skaffa parabolantenner och avkodare.

2.2 BESKRIVNING AV STÖDET

(23) Det stöd som är föremål för granskning baserar sig på ett komplext system av rättsliga bestämmelser som de spanska centrala myndigheterna har satt i kraft från och med 2005. På grundval av dessa bestämmelser beviljades statligt stöd för digital markbunden television i område II under åren 2008–2009 av de självstyrande och kommunala myndigheterna, som kanaliserade medel från den centrala budgeten och sina respektive budgetar. Dessutom har de självstyrande regionerna sedan 2009 beviljat fortlöpande stöd för underhåll och drift av näten inom område II.

(24) Regleringen av övergången till digital television inleddes när lag 10/2005 av den 14 juni 2005 antogs (15). I den fastställs behovet av att främja en övergång från analog till digital markbunden teknik och krav på att regeringen vidtar lämpliga åtgärder för att säkerställa denna övergång.

(25) I enlighet med detta godkände ministerrådet genom kungligt dekret 944/2005 den nationella tekniska planen, enligt vilken den analogiska nedsläckningen i Spanien skulle ske den 3 april 2010 (16).

(26) Vad gäller område II och område III omfattade tilläggsbestämmelse 12 i den nationella tekniska planen redan möjligheten att de lokala och regionala myndigheterna utökar täckningen till mellan 96 och 100 % av befolkningen. I detta hänseende hänvisar den tekniska planen uttryckligen till digital markbunden television och innehåller sex villkor för hur de lokala myndigheterna kan genomföra utvidgningen. Enligt villkor e) måste den lokala installationen vara i överensstämmelse med den tekniska planen för digital markbunden television.

(27) Senare, den 7 september 2007, godkände ministerrådet den nationella planen för övergång till digital markbunden television (nedan kallad övergångsplanen) (17) som genomför den nationella tekniska planen. I övergångsplanen delades det spanska territoriet upp i nittio tekniska övergångsprojekt (18) och en tidsfrist fastställdes för släckningen av analoga sändningar för vart och ett av dessa projekt.

(28) Den 29 februari 2008 antog ministeriet för industri, turism och handel (Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, senare kallat MITyC) ett beslut i syfte att förbättra infrastrukturerna för telekommunikationer och fastställa kriterier och fördelning av finansieringen för åtgärderna avsedda att utveckla informationssamhället enligt Plan Avanza för 2008 (19). Budgeten enligt detta beslut uppgick till 558 miljoner euro och var avsedd dels för att utveckla bredband, dels för att digitalisera televisionen i Spaniens avlägsna och mindre urbaniserade områden som inte omfattades av de lagstadgade skyldigheterna som gällde för kommersiella sändningsföretag (20). Digitaliseringen i dessa områden kallades allmänt ”utvidgning av täckningen”. Denna genomfördes därefter genom en rad tillägg till de befintliga ramavtalen (21) undertecknade av MITyC och de självstyrande regionerna mellan juli och november 2008 (tillägg till ramavtalen från 2006), offentliggjorda i Boletín Oficial del Estado (Spaniens officiella tidning, nedan kallad BOE) separat för varje självstyrande region. I de flesta fall är dessa avtal formulerade på så sätt att digital markbunden teknik är den enda tekniken som kan få finansiering. På grundval av dessa avtal överförde MITyC medel till de självstyrande regionerna, som åtog sig att täcka de återstående kostnaderna från sina budgetar. Tillägget inbegrep också en skyldighet för de lokala myndigheterna att följa tilläggsbestämmelse 12 i den nationella tekniska planen.

(29) Den 17 oktober 2008 kom ministerrådet parallellt överens om att tilldela ytterligare 8,72 miljoner euro för att utvidga och slutföra täckningen för digital markbunden television inom det övergångsprojekt som skulle slutföras under första halvan av 2009, fas I av övergångsplanen. Finansieringen beviljades efter att nya ramavtal hade undertecknats mellan MITyC och de självstyrande regionerna i december 2008 (nedan kallade 2008 års ramavtal). I avtalen (ramavtal för samarbete mellan ministeriet för industri, turism och handel och den självstyrande regionen […] för utvecklandet av den nationella planen för övergång till digital markbunden television) hänvisas till den ovan nämnda finansieringen på 8,72 miljoner euro. I avtalen förtecknas en rad aktiviteter som de centrala och regionala myndigheterna ska finansiera för att den digitala televisionens täckning ska nå upp till samma nivå som den befintliga analoga täckningen. Aktiviteterna hör samman med digital markbunden television.

(30) Den 29 maj 2009 godkände ministerrådet kriterierna för fördelning av 52 miljoner euro för finansiering av åtgärder för genomförandet av övergången till digital markbunden television, dvs. projekt som syftade till att utvidga täckningen enligt fas II och fas III i övergångsplanen (22). Genom denna överenskommelse i ministerrådet etablerades en direkt koppling till övergångsplanen, i och med att det i överenskommelsen konstateras att för att nå det mål som fastställts i den nationella planen för övergång till digital markbunden television, dvs. en liknande täckning som för den dåvarande markbundna televisionen med analog teknik, krävs finansiellt stöd från de offentliga myndigheterna. I överenskommelsen anges också att detta samarbete kommer att formaliseras inom den ram som sätts av den nationella planen för övergång till digital markbunden television.

(31) Slutligen, mellan oktober och december 2009, offentliggjordes tillägget till ramavtalen (se skäl 29) i BOE, inklusive finansieringen för utvidgning av faserna II och III enligt övergångsplanen. I dessa tillägg definieras vad som avses med åtgärd för att utvidga täckningen, genom uttrycklig hänvisning enbart till markbunden teknik (även om andra tekniker inte formellt utesluts) (23).

(32) Efter att 2008 års ramavtal och de ovan nämnda tilläggen hade offentliggjorts (24), började de självstyrande regionernas myndigheter genomföra utvidgningen. Dessa organiserade för sin del offentliga anbudsförfaranden eller anlitade ett offentligt företag för detta. Subventionerna var till vissa delar överenskomna med MITyC och finansierades därför från den centrala budgeten eller delvis från de självstyrande regionerna. I vissa fall gav de självstyrande regionernas myndigheter kommunerna i uppdrag att genomföra utvidgningen.

(33) Generellt taget fördelades två typer av anbudsförfaranden över hela landet. Den första typen gällde utvidgning av täckningen, som innebar att det anbudsvinnande företaget åtog sig att tillhandahålla (ofta bygga upp) ett fungerande nätverk för digital markbunden television. Uppdraget omfattade utformning och uppbyggnad av nätverket, överföring av signalen, användning av nätverket och leverans av behövlig utrustning. De övriga typerna av anbud gällde leverans av utrustning, i fall där det redan fanns nätverk. Anbudsvinnaren förväntades göra en uppgradering med nödvändig utrustning, dvs. leverera, installera och ta utrustningen i drift.

(34) I de flesta fall hänvisade de anbudsinfordrande myndigheterna explicit, genom definition av syftet med anbudsinfordran (25), och/eller implicit, genom den tekniska beskrivningen av den utrustning som finansieras (26), till markbunden teknik och digital markbunden television. I de få fall där satellitteknik uttryckligen omnämns, gäller hänvisningarna parabolantenner för mottagning av satellitsignalen vid markbundna stationer (27) eller utrustning för att få tillgång till digital television i område III (28). Väldigt få av anbudsförfarandena för utvidgning kan anses teknikneutrala i det avseendet att de inte utesluter andra tekniker än digital markbunden television (29).

(35) Under åren 2008–2009 investerades nästan 163 miljoner euro från den centrala budgeten (delvis som mjuka lån beviljade av MITyC till de självstyrande regionerna (30)) och 60 miljoner euro från de 16 granskade självstyrande regionernas budgetar för utvidgningen till område II. Dessutom finansierade kommunerna utvidgningen med cirka 3,5 miljoner euro.

(36) Som ett andra steg efter utvidgningen av digital markbunden television till område II och med början från år 2009 har vissa av de självstyrande regionerna anordnat ytterligare anbudsförfaranden eller slutit relevanta kontrakt utan anbudsförfarande, för drift och underhåll av den utrustning som digitaliserats och använts för utvidgningen. Till skillnad från stödet för övergången, utgör den senare åtgärden fortlöpande stöd. Eftersom åtgärderna är avsedda för drift och underhåll av det markbundna nätverket såsom det installerats i område II, är dessa avtal inte heller teknikneutrala. Det totala beloppet för medel som beviljats genom anbudsförfaranden för drift och underhåll (fortlöpande stöd) uppgick under åren 2009–2011 till minst 32,7 miljoner euro.

2.3 SKÄL FÖR ATT INLEDA FÖRFARANDET

(37) I sitt beslut om att inleda förfarandet noterade kommissionen för det första att den beskrivna åtgärden verkar uppfylla alla kriterier enligt artikel 107.1 och därför kan betraktas som statligt stöd.

(38) Eftersom det finns olika nivåer på marknaden för sändningar, fastställdes tre kategorier av mottagare av statligt stöd i beslutet om att inleda förfarandet: i) nätverksoperatörer, ii) leverantörer som deltar i anbudsförfaranden för den utrustning som behövs för utvidgningen och iii) tv-kanalernas sändningsföretag.

(39) Kommissionen kom preliminärt fram till att stödordningen, genom att den finansierade kostnader förknippade med utvidgning av plattformen för digital markbunden television, kunde ha skapat en potentiell eller faktisk snedvridning av konkurrensen mellan utrustningsleverantörer inom olika tekniker och mellan de markbundna och satellitbundna plattformarna.

(40) I sin preliminära bedömning ansåg kommissionen att åtgärden utgjorde statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och såg inga skäl till varför stödet skulle vara förenligt med den inre marknaden, eftersom det inte fanns något undantag som kunde tillämpas.

(41) Närmare uppgifter finns i beslutet om att inleda förfarandet som bör ses som en oskiljaktig del av detta beslut.

3. SYNPUNKTER FRÅN SPANIEN

3.1 ALLMÄNNA ANMÄRKNINGAR

(42) Som svar på beslutet om att inleda förfarandet har Spanien och de självstyrande regionerna lagt fram ett flertal argument (31). Dessa kan generellt sett delas upp i två kategorier. De spanska myndigheterna hävdar för det första att det inte förekommer något statligt stöd, eftersom tjänsten är en allmännyttig tjänst och åtgärden därför inte utgör stöd, eftersom den faller inom uppdraget att verka i allmänhetens tjänst i fråga om radio och television. Dessutom ger åtgärden ingen fördel. För det andra, även om det skulle förekomma statligt stöd, skulle detta vara förenligt enligt artikel 106.2 eller artikel 107.3 c utifrån att a) det analoga nätverket redan fanns och att en ren uppgradering av den existerande infrastrukturen ur ett effektivitetsperspektiv skulle vara förmånligare än övergång till en ny plattform, b) endast tekniken för digital markbunden television kan uppfylla de nödvändiga kvalitetskriterierna och c) anbudsförfarandena var teknikneutrala och även andra plattformsoperatörer kunde ha deltagit. Argumenten sammanfattas nedan.

3.2 FRÅNVARO AV STÖD

3.2.1 Tjänst av allmänt ekonomiskt intresse

(43) De spanska myndigheterna anser att nätverksoperatörerna tillhandahåller en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i domen i målet Altmark (32). Eftersom de självstyrande regionerna har ansvaret för att utvidga täckningen måste tillämpbarheten för domen i målet Altmark granskas fall för fall, och det åligger de självstyrande regionerna att bevisa att Altmark-kriterierna har uppfyllts. De mest detaljerade argumenten kom från Baskien, som genomförde digitaliseringen genom ett offentligt företag, Itelazpi SA (nedan kallat Itelazpi).

3.2.2 Ingen fördel

(44) I fråga om utrustningsleverantörerna ansåg Spanien att det faktum att de vann anbudsförfarandena utesluter förekomsten av en selektiv fördel.

(45) I fråga om nätverksoperatörer, och även om Abertis är den främsta operatören inom område I och äger 29 % av de stationer inom område II som uppgraderades, driver Abertis inte nätverket inom område II. Abertis skulle därför inte såsom nätverksoperatör dra fördel av åtgärden.

(46) Nätverket drivs i stället av vissa regionala operatörer, av de självstyrande regionerna eller av lokala myndigheter, som enbart hyr Abertis lokaler och anläggningar. De självstyrande regionerna och de lokala myndigheterna konkurrerar inte med andra nätverksoperatörer och får därför inte någon konkurrensfördel. Dessutom får de inga intäkter, eftersom sändningsföretagen inte betalar för att tillhandahålla sändningstjänster i område II.

(47) I fråga om sändningsföretagen inom digital markbunden television hävdar Spanien att de granskade åtgärderna praktiskt taget inte har någon effekt på sändningsföretagen. Åtgärderna ökade inte tittarsiffrorna jämfört med när programmen sändes analogt, eftersom 2,5 % av den befolkning som berördes av den utvidgade täckningen redan hade mottagare för analog markbunden television. Av detta följer att åtgärderna inte påverkar affärsverksamheternas ekonomi.

3.3 FÖRENLIGHET ENLIGT ARTIKLARNA 106.2 OCH 107.3 c

(48) De baskiska myndigheterna hävdade att det statliga stöd som beviljats Itelazpi är förenligt med den inre marknaden, med stöd av artikel 106 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. I detta hänseende anser de att åtgärderna uppfyller alla villkor i beslutet av den 28 november 2005 om tillämpning av artikel 86.2 i EG-fördraget om statligt stöd som beviljas i form av ersättning för offentliga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (nedan kallat 86.2-beslutet) (33).

(49) I den händelse att kommissionen slår fast att de åtgärder som de spanska myndigheterna har vidtagit rörande digital markbunden television i område II utgör statligt stöd, och att åtgärderna inte är förenliga med den inre marknaden med hänvisning till artikel 106 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, hävdar Spanien att åtgärderna förvisso kan vara förenliga med den inre marknaden i det att deras syfte är att säkerställa att ett mål av gemenskapsintresse kan nås (övergång till digitala sändningar), och att de därför kan omfattas av undantagen enligt artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

3.3.1 Argument rörande effektivitet

(50) Enligt Spanien är den nationella tekniska planen och övergångsplanen inte planer för utvidgning av täckningen eftersom de endast gäller övergången i område I. Planerna som sådana utgör ingen begränsning för de tekniska alternativ som kan användas för utvidgningen. Ramavtalen har å andra sidan inte samma lagstiftningsstatus som planerna, och de baserar sig på avtal mellan de centrala och de regionala myndigheterna. Dessutom anser Spanien att de inte utesluter användning av satellit och andra tekniker. Under alla omständigheter gjordes utvidgningen av täckning och valet av teknik av de självstyrande regionerna, i regel genom anbudsförfaranden. Ett av dessa förfaranden – i Kastilien-León – var teknikneutralt och redan det faktum att ett sådant anbudsförfarande anordnades visar att de centrala myndigheterna inte tvingade den markbundna tekniken på de självstyrande regionerna.

(51) Även om en del anbudsförfaranden på annat håll hänvisar till vissa tekniska inslag av markbunden teknik, kan detta förklaras med att markbundna sändningar kräver vissa element som inte krävs för satellitsändningar, och att dessa inslag var nödvändiga för att inte utesluta markbundna lösningar från anbudsgivarna.

(52) De spanska myndigheterna hänvisar också till en lönsamhetsundersökning rörande allmänt tillgängliga tjänster för digital markbunden television via olika tekniker (digital markbunden television och satellit), gjord av MITyC i juli 2007, dvs. innan man föreslagit finansiering av utvidgning av täckningen för digital markbunden television. Även om myndigheterna medger att undersökningen endast var ett internt dokument som inte senare utnyttjades, betonar de ändå att undersökningen beaktade de realistiska kostnaderna för sändning antingen via digital markbunden television eller via satellit. Slutledningen av undersökningen var att det inte är möjligt att på förhand fastställa vilken teknik som är effektivare eller förmånligare när det gäller att utvidga täckningen för tv-signalen. I stället skulle regionerna göra individuella val, helst baserade på undersökningar genomförda av de olika självstyrande regionerna, med analys av faktorer såsom topografi, territoriell fördelning av befolkningen och status för befintlig infrastruktur.

3.3.2 Kvalitetskrav

(53) Två argument rörande kvalitet har lagts fram. Det första är att fram till nu har kostnadsfria kanaler inom digital markbunden television inte varit tillgängliga genom satellitsändning inom området. Övergång till satellitplattform skulle därför innebära att kunderna måste betala för tjänsten.

(54) För det andra måste sändningarna även omfatta regionala kanaler utöver de nationella kanalerna. Tekniken för digital markbunden television gör det möjligt för varje geografiskt område att ta emot kanalerna för det området. Om man räknar alla regionala och lokala kanaler finns det totalt 1 380 frekvenser fördelade för markbunden television i hela Spanien, utan behov av tekniska begränsningar och utan att utöka sändningarna utöver målområdet för var och en kanal. Enligt Spanien skulle detta vara omöjligt för satellitnätverken, eftersom de inte ger möjlighet till geografisk avgränsning och därför borde ha ett komplext system för villkorad tillgång. Detta skulle ytterligare öka kostnaderna för satellitsändningar, och sändningsföretagen skulle inte vara villiga att ge tillgång till sina kanaler utan säkerhet om att avgränsningar är möjliga.

3.3.3 Teknisk neutralitet

(55) Enligt Spanien innebar de bilaterala avtalen mellan de centrala och regionala myndigheterna inget hinder för att använda en viss digitaliseringsteknik. I avtalen fastslogs endast överföringar till de självstyrande regionerna i enlighet med digitaliseringskostnaderna beräknade på grundval av vad som ansågs vara en effektiv referensteknik, t.ex. digital markbunden television. I detta hänseende anser Spanien att man bör beakta att den markbundna analoga televisionen nådde 98,5 % av de spanska hushållen.

(56) I fråga om det anbudsförfarande i Kantabrien som hänvisas till i beslutet om att inleda förfarandet betonar de spanska myndigheterna att det anbud som Astra vann gällde både område II och område III, dvs. var avsett för allmän tillgång till digital television i Kantabrien. Detta ger två aspekter för bedömningen av fallet.

(57) För det första blev det kantabriska projektet ett misslyckande efter att avtalet hade beviljats Astra och vissa av de främsta sändningsföretagen underrättade Astra och den kantabriska regeringen om att de inte skulle tillåta sändning av sitt innehåll via satellit. Av det följde att planens mål blev svårare att nå. För det andra var det främsta skälet till att avtalet avslutades det beslut som fattades av den centrala regeringen om att tillhandahålla satellittäckning över hela område III i Spanien, inte beslutet om att tillhandahålla finansiering från den centrala regeringen för att utöka täckningen i område II. Vidare gäller att avtalet avslutades i november 2008 eftersom det vid den tidpunkten var uppenbart att Astra inte skulle kunna uppfylla sina skyldigheter. Särskilt gäller att Astra inte genomförde de nödvändiga insatserna i tid och inte fick auktorisering från sändningsföretagen att sända kostnadsfria kanaler.

(58) Inom ramen för detta beslut är det kantabriska projektet endast relevant i den utsträckningen att satellitplattformen kan anses vara ett fullgott alternativ till den markbundna plattformen. Med tanke på detta är de ovan anförda argumenten inte relevanta. När de spanska myndigheterna valde satellitplattform för område III antog de en nationell plan och en specialförordning enligt vilken sändningsföretagen måste samordna sin verksamhet sinsemellan och välja en gemensam leverantör av satellitplattform. En liknande mekanism kunde också ha tillämpats för område II. Skälen till att avtalet avslutades ger inte upphov till tvivel om det faktum att satellittekniken kan vara en fullgod plattform för sändning av tv-signaler i område II. Skälen har dessutom vederlagts av en nationell domstol i Spanien.

3.3.4 Ingen snedvridning av konkurrens och handel

(59) I fråga om konkurrensen mellan nätverksoperatörer ansåg Spanien att markbunden och satellitbunden television utgör två helt skilda marknader och att de granskade åtgärderna inte gav upphov till snedvridning av konkurrensen på de marknader det gäller. Spanien vidhåller att de granskade åtgärderna inte har någon inverkan på marknaden inom unionen eftersom målgruppen utgörs av befolkningen inom ett begränsat geografiskt område. Eftersom det gäller lokala tjänster är det osannolikt att åtgärden påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

3.4 TILLÄMPBARHETEN FÖR REGELN OM STÖD AV MINDRE BETYDELSE

(60) De spanska myndigheterna ansåg också att regeln rörande stöd av mindre betydelse som infördes genom kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 (34) om stöd av mindre betydelse måste vara tillämplig på en betydande andel av finansieringen. Utrustningen köptes individuellt i varje självstyrande region eller kommun, och därför bör bestämmelserna rörande stöd av mindre betydelse analyseras på den nivån. Eftersom det finns uppgifter om de exakta belopp som betalades i detta fall, liksom även om de varor och tjänster som anskaffades, hade stödet tillräcklig insyn för att trösklarna rörande stöd av mindre betydelse skulle kunna tillämpas.

3.5 FORTLÖPANDE STATLIGT STÖD

(61) I fråga om drift och underhåll av sändningsstationerna anser de spanska myndigheterna att de inte ingår i åtgärderna för att utöka täckningen som delvis finansieras av MITyC. Ministeriet har inte behörighet när det gäller att kräva att kommunerna eller de självstyrande regionerna fortsätter med drift och underhåll utöver den period som anges i anbuden för utvidgning av täckningen. Det kan därför inte helt uteslutas att drift och underhåll av vissa stationer kan drabbas av avbrott på grund av nedskärningar i de lokala kommunernas budgetar. De centrala myndigheterna bedömde preliminärt att årskostnaderna för drift och underhåll utgör 10 % av den ursprungliga investeringen. Medan granskningen pågick lämnade flera självstyrande regioner närmare uppgifter om de medel som använts för att driva och underhålla nätverken för digital markbunden television i område II.

4. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER

4.1 ASTRA

4.1.1 Allmänna anmärkningar

(62) Astra upprepar sin tidigare ståndpunkt om att åtgärderna för övergång till markbunden digital television var en samordnad plan som utformats av den centrala regeringen och genomförts av de regionala myndigheterna. Astra anser dock att även om man utgår från att det statliga stödet för utvidgning av täckningen utformades, organiserades och genomfördes på regional nivå, utgör det olagligt och oförenligt stöd.

(63) Vad gäller anbudsförfarandet i Kantabrien vidhåller Astra, i motsats till vad Spanien hävdar, att det var de kantabriska myndigheternas skyldighet att få auktorisationer från sändningsföretagen för att göra kanalerna tillgängliga för satellitplattformen. Vidare gäller att även om skrivelserna sändes från sändningsföretagen i mars 2008 hade de kantabriska myndigheterna erbjudit övriga självstyrande regioner det alternativ som de hade valt i juli 2008.

4.1.2 Förekomst av statligt stöd

(64) Med tanke på den fördel som nätverksoperatörerna och särskilt Abertis hade fått, noterar Astra att Abertis såsom utrustningsleverantör beviljades cirka […] (35) av anbuden för digitalisering av de markbundna områden som omfattades av utvidgningen av täckning. Eftersom Abertis är en plattformsoperatör gynnar digitaliseringen av nätverket Abertis affärsutbud till sändningsföretagen, när nätet för digital markbunden television kommer att nå cirka 100 % av befolkningen utan tilläggskostnad, jämfört med den andel på 96 eller 98 % som skulle ha digitaliserats markbundet om den granskade åtgärden inte hade vidtagits. Vidare skulle Abertis få fördel av det faktum att den främsta konkurrerande alternativa plattformsoperatören Astra inte skulle kunna tränga in på den spanska marknaden via område II.

(65) Enligt Astra fick Abertis dessutom andra fördelar av åtgärderna. För det första har ett betydande antal av Abertis markbundna stationer gynnats av de medel som de spanska myndigheterna har tilldelat inom ramen för de granskade åtgärderna och dessa stationer drivs de facto av Abertis. Detta gäller särskilt stationer som ligger inom det område där RTVE (statstelevision) är skyldig att tillhandahålla signal, men där denna skyldighet inte gäller för de privata sändningsföretagen (cirka 2,5 % av befolkningen). För det andra hävdar Astra att Abertis fick en indirekt fördel av det statliga stödet på anslutande marknader, såsom transport. Vidare noterar den klagande att den granskade åtgärden ledde till snedvridning av konkurrensen i område III (36).

(66) Astra anser att de satellitbundna och markbundna plattformarna tillhör samma marknad. Skillnaden mellan betaltelevision och kostnadsfri television är inte relevant när det gäller konkurrensen mellan plattformar. Redan i nuläget konkurrerar de markbundna och satellitbundna plattformarna för sändning av betaltelevision, eftersom det redan finns minst två betalkanaler som erbjuder signal via plattformen för digital markbunden television och en av dem endast nås via digital markbunden television. Enligt Astra har dessutom alla för närvarande auktoriserade sändningsföretag redan begärt licens från regeringen för att sända innehåll enligt betalningsprincipen.

(67) Astra anser att de granskade åtgärderna inte var proportionella. Astra konstaterar att övergången till digital markbunden television kräver betydande anpassningar i lägenhetsbyggnader och investeringar i kabeldragning. Som stöd för sitt argument att utvidgning av täckningen via satellit inte skulle ha varit dyrare än utvidgning via den markbundna plattformen, hänvisar Astra till en intern kostnadsundersökning från november 2008 som lämnats in tillsammans med klagomålet. I undersökningen jämförs kostnaden för utvidgning av täckningen med användning av båda teknikerna – markbunden och satellitbunden. Undersökningens antaganden avviker i många hänseenden från undersökningarna som gjorts av Spanien och Abertis, bland annat vad gäller kostnaderna för parabolantenner och behovet av att anskaffa externa avkodare för mottagning av digital markbunden television. Av undersökningens resultat drog man slutsatsen att utvidgning av täckningen via satellit inte nödvändigtvis var mycket dyrare än via markbunden teknik. Astra lämnade också tilläggsdokument för att visa att installations- och driftskostnaderna inte skiljer sig betydligt mellan de två teknikerna.

(68) Astra hävdar också att villkorad tillgång till satellitsändningar inte är ett hinder för att sända kostnadsfria kanaler. Villkorade tillgångssystem förekommer över hela världen och de är inte svåra att använda (37). Dessutom godkändes den lösning som föreslagits i Kantabrien för villkorad tillgång av de kantabriska myndigheterna, som genom den kunde avgöra vilka användare som skulle aktiveras för mottagning av tjänsten. Tjänstens territoriella avgränsning kontrollerades således av den kantabriska regeringen. Det fanns i detta hänseende inget behov av någon specifik anpassning.

(69) I fråga om åtgärdens lämplighet hävdar Astra att skalfördelar innebär att satellittekniken blir mer ekonomiskt attraktiv ju större den geografiska täckningen är. När åtgärden i område II splittrades upp i mer än 600 lokala och regionala anbudsförfaranden hade satellittekniken redan försatts i ett läge med betydande konkurrensnackdel. Även om den spanska regeringen inte hade kunnat ålägga eller föreslå krav på att beakta regionsöverskridande synergier som ett villkor för att bevilja medlen, kunde regionerna ändå ha beaktat denna möjlighet i syfte att säkerställa att de väljer den lösning som är mest kostnadseffektiv för skattebetalarna. Astra hävdar att de försökte göra detta innan den spanska centralregeringen ingrep till förmån för markbunden teknik. Efter att ha valt Astra genom det offentliga anbudsförfarandet försökte de kantabriska myndigheterna till en början övertyga de övriga regionerna om att även de skulle välja satellitplattformen, eftersom detta skulle ha sänkt deras egna kostnader ytterligare.

4.1.3 Fortlöpande statligt stöd

(70) Astra upprepar att en del av de ifrågasatta åtgärderna är fortlöpande statligt stöd, eftersom de självstyrande regionernas myndigheter kommer att finansiera drift och underhåll av de lokala nätverken i område II på fortlöpande grund. Astra uppskattar att de årliga drifts- och underhållskostnaderna för satellitlösningen uppgår till 100 000 euro per kanal per år, även om de kunde sänkas om mer än en region väljer satellit.

4.2 SYNPUNKTER FRÅN ABERTIS

(71) Abertis är en infrastrukturoperatör inom telekommunikation och leverantör av nätverksutrustning. Abertis äger bland annat företagen Retevisión SA och Tradia SA som förvaltar och driver nätverk och infrastrukturer inom telekommunikation.

4.2.1 Förekomst av statligt stöd

(72) Abertis noterar för det första att de granskade åtgärderna inte utgör statligt stöd enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. De regionala myndigheterna anskaffade varor och tjänster på marknadsvillkor genom öppna anbudsförfaranden och äger fortsättningsvis den utrustning som installerats i sändningsstationerna i område II. Därför överfördes varken medel eller digital utrustning som anskaffats med dessa medel till någon extern mottagare.

(73) Abertis anser dessutom att de ifrågasatta åtgärderna inte gav nätverksoperatörerna någon ekonomisk fördel av betydelse. Abertis hävdar att det inte driver något av de lokala nätverken i område II (även om Abertis äger överföringsstationerna) och att det därför inte kan få någon direkt fördel. För det andra agerade Abertis endast som leverantör av utrustning i område II. För det tredje, även i fall där den digitala utrustning som användes för att uppgradera en sändningsstation såldes av Abertis och denna utrustning senare installerades i en sändningsstation som ägdes av Abertis, förekom det ingen fördel. Detta beror på att Abertis endast hyr ut dessa sändningsstationer till den lokala nätverksoperatören på marknadsvillkor och beloppet för den hyra som betalades till Abertis påverkades inte av digitaliseringsprocessen. För det fjärde hävdar Abertis att den stegvisa ökningen på 1–2 % av täckningen för ett nätverk för digital markbunden television inte ger Abertis någon ekonomisk fördel i egenskap av plattformsoperatör inom område I. Slutligen hävdar Abertis att digitaliseringen av område II inte påverkar det pris som Abertis kan debitera sändningsföretagen för sändningstjänster, särskilt eftersom Abertis grossistpris regleras av Comisión del Mercado de Telecomunicaciones, den spanska tillsynsmyndigheten för telekommunikationer (nedan kallad CMT).

(74) I fråga om de lokala nätverksoperatörerna i område II (kommunerna) anser Abertis att det inte kan förekomma någon ekonomisk fördel eftersom dessa inte kan klassificeras som företag enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och eftersom de utan tvivel tillhandahåller allmännyttiga tjänster.

(75) Abertis ansåg också att den granskade åtgärden inte medför någon ekonomisk fördel för sändningsföretagen. Den digitala övergången i område II ökade inte antalet tv-tittare i jämförelse med det antal tittare som hade tillgång till analog television innan övergången till digitala sändningar inleddes år 2005.

(76) Dessutom anser Abertis att de ifrågasatta åtgärderna inte hade någon betydande inverkan på konkurrensen mellan nätverksoperatörerna. Det faktum att varken Astra eller någon annan privat operatör visade något intresse för att tillhandahålla sändningstjänster i område II under de senaste 20 åren bekräftar att det inte finns en marknad och att det krävdes statligt ingripande för få tillgång till tjänsterna. Det finns särskilt ingen snedvridning av konkurrensen mellan satellitbunden och digital markbunden television, eftersom de utgör två skilda marknader. Digitaliseringen av de markbundna nätverken i område II ändrade inte på något sätt konkurrensstrukturen på de relevanta marknaderna utan medförde enbart en nödvändig teknisk uppgradering av den existerande analoga plattformen.

(77) Abertis hävdar att programtjänsterna via nätverken i område II är begränsade till vissa isolerade områden och att de därför inte har någon inverkan på handeln mellan medlemsstaterna.

(78) Om kommissionen anser att de relevanta offentliga myndigheterna eller deras dotterbolag är företag enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, anser Abertis att medlen avsatta för den digitala övergången i område II utgjorde ersättning för att tillhandahålla en allmännyttig tjänst. I detta hänseende anser Abertis att de ifrågasatta åtgärderna uppfyller Altmark-kriterierna och att det inte förekommer något statligt stöd.

4.2.2 Befintligt stöd

(79) Enligt Abertis inleddes användningen av nätverk för sändningar i område II år 1982 inom en icke-liberaliserad sektor. Vid den tidpunkten hade den spanska staten lagstadgat monopol på marknaden för markbundna sändningar. Nu används offentliga medel för att finansiera installation, underhåll och drift av de lokala nätverk i som inrättades i område II före liberaliseringen av denna sektor. Den ifrågasatta åtgärden utgör därför fortlöpande befintligt stöd.

4.2.3 Förenlighet

(80) Abertis hävdar att allt potentiellt statligt stöd är förenligt, med hänvisning till artikel 106 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, eftersom stödet uppfyller alla villkor enligt 86.2-beslutet.

(81) Om detta inte stämmer skulle allt potentiellt stöd ändå vara förenligt med artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. För det första är syftet med de spanska myndigheternas åtgärder att accelerera övergången till digitala sändningar i Spanien, något som kommissionen i sin beslutspraxis rörande statligt stöd har erkänt som ett syfte av allmänt intresse. För det andra var stödet ett lämpligt instrument, eftersom digital markbunden television är en lämpligare teknik för att utvidga täckning (38). Utöver de ekonomiska skälen hänvisar Abertis även till att sändningsföretagen är motvilligt inställda till satellitplattformar på grund av de begränsningar som gäller när de vill anskaffa rättigheter till innehåll för kostnadsfria program. I de flesta fall anskaffar sändningsföretagen endast rättigheterna att sända innehåll över en specifik plattform, dvs. digital markbunden television, eftersom denna teknik ger möjlighet till riktade sändningar och geografiska begränsningar. Dessutom var åtgärderna proportionerliga eftersom de endast täcker de kostnader som är strikt nödvändiga för övergången från analog till digital television i område II. De enda kostnader som täcks av de ifrågasatta åtgärderna är sådana som hör samman med digitalisering av sändningsstationerna i område II, vilket genomförs genom anskaffning och installation av digital utrustning.

(82) Vad gäller åtgärdens teknikneutralitet konstaterar Abertis att den markbundna tekniken inte var den enda lösningen som övervägdes av den spanska regeringen. För område III ansågs dessutom att satellitplattformen i slutändan är det lämpligaste tekniska alternativet för att tillhandahålla digital television. Vad som är viktigare, Abertis hävdar att digital markbunden television är den lämpligaste och förmånligaste plattformen för digital television i område II när det gäller att nå samma täckning som fanns före den analoga släckningen, vilket framgår av de inlämnade kostnadsundersökningarna (39).

4.3 SYNPUNKTER FRÅN RADIODIFUSIÓN

(83) Radiodifusión är en relativt ny aktör på marknaden för audiovisuella sändningstjänster som registrerades i CMT:s operatörsregister i november 2005.

(84) Radiodifusión är allmänt taget överens med beslutet om att inleda förfarandet och ger sitt stöd för kommissionens synpunkter, men lämnar dessutom nedan angivna synpunkter. Radiodifusión anser också att det statliga stödet inte uppfyller Altmark-kriterierna och att det medför en betydande överföring av statliga medel.

(85) Den granskade stödordningen gav fördelar till nätverksoperatörer som redan var aktiva inom rurala områden. På den berörda marknaden, som kännetecknas av höga hinder för inträde vilket gynnar en redan dominerande operatör, har åtgärden de facto lett till en upprepning av samma historiska monopolmönster. Särskilt gäller att Abertis har kunnat stärka sin monopolposition och i praktiken använda offentliga medel för att utveckla ett nytt och tätare nätverk som ger möjlighet att konkurrera på nya marknader.

(86) Radiodifusión hävdar att det granskade statliga stödet inte är proportionerligt. För att ett stöd ska vara förenligt med kravet om proportionalitet bör stödet vara begränsat till vad som är nödvändigt, dvs. det bör endast omfatta avlägsna rurala områden, och det bör gynna alla operatörer i samma grad genom att skyldigheter fastställs rörande faktisk tillgång.

4.4 SYNPUNKTER FRÅN SÄNDNINGSFÖRETAG

(87) Sändningsföretagen hävdar att åtgärden inte kan anses utgöra statligt stöd eftersom den inte har medfört en ekonomisk fördel för något företag, särskilt inte sändningsföretagen. Åtgärderna har inte lett till högre tittarsiffror för sändningsföretagen i jämförelse med när dessa sände analogt. Dessutom är invånarna i områdena med utvidgad täckning, dvs. rurala områden, avlägsna områden och glest befolkade områden, inte intressanta för reklammarknaden och ingår inte i sändningsföretagens målgrupp. I sådana förhållanden kunde de privata operatörerna inte höja reklamtarifferna till följd av utvidgningen.

(88) Sändningsföretagen ansåg också att de inte hade något intresse av övergång till en satellitplattform där programmen möter konkurrens från hundratals andra kanaler. Till den markbundna plattformens fördelar hör begränsad kapacitet, vilket betyder mindre konkurrens för de kommersiella sändningsföretag som sänder kostnadsfritt. De betonade dessutom det faktum att de i regel köper innehåll endast för den markbundna plattformen. Detta beror på att markbunden teknik är en garanti för geografisk avgränsning av sändningarna, vilket inte gäller för satellitteknik.

(89) Sändningsföretagen konstaterar också att efter att Astra vunnit anbudet i Kantabrien underrättades de kantabriska myndigheterna om att dessa företag skulle motsätta sig satellitsändningar, eftersom de endast hade fått rättigheter att sända innehåll via den markbundna plattformen.

5. RÄTTSLIG BEDÖMNING

5.1 RÄTTSLIG GRUND

(90) Som beskrivs närmare ovan i avsnitt 2.2, skälen 23 till 31, är den rättsliga ramen för övergång till digital teknik i Spanien ett komplext nät av olika rättsakter som utfärdats både av den centrala regeringen och de regionala och lokala myndigheterna under en fyraårsperiod. 2005 års nationella tekniska plan och 2007 års övergångsplan reglerar främst övergången till digital markbunden television i område I men sätter även grunden för ytterligare utvidgningsåtgärder i område II. Dessa utvidgningsåtgärder genomfördes av de regionala myndigheterna, efter att ett flertal ramavtal slutits med den centrala regeringen (2008 års ramavtal) och tillägg år 2008 till de tidigare ramavtalen från 2006, och tillägg år 2009 till 2008 års ramavtal.

(91) Efter ingåendet av dessa avtal och tillägg har de regionala och/eller lokala myndigheterna genomfört ett flertal olika åtgärder avsedda att utöka täckningen för digital markbunden television i område II, främst genom offentliga anbudsförfaranden (se skälen 32 till 35 ovan). Kommissionen anser därför att de olika rättsakter som antogs på central nivå och de avtal som ingåtts och ändrats mellan MITyC och de självstyrande regionerna utgör grunden för stödordningen för utvidgning av täckningen i område II. Dessa rättsakter och avtal ledde till att de självstyrande regionerna vidtog åtgärder som inte var teknikneutrala (40). Den nationella tekniska planen reglerar övergången till digital markbunden television i område I, men ger också mandat till de lokala myndigheterna att i samarbete med de självstyrande regionerna inrätta ytterligare sändningsstationer som krävs för att säkerställa mottagning av digital markbunden television i område II. Det betyder att den centrala regeringen redan vid den tidpunkten förutsåg utvidgning av täckningen för digital markbunden television. Det mandat som ingår i den huvudsakliga rättsakten som reglerar övergången till digital television gäller endast den markbundna plattformen. I praktiken har de självstyrande regionerna därför tillämpat den centrala regeringens riktlinjer rörande utvidgningen av digital markbunden television (41).

(92) För att få belägg för detta har kommissionen också granskat ett urval av de enskilda anbudsförfaranden som de självstyrande regionerna har genomfört självständigt. Verifieringen bekräftar slutsatsen ovan, dvs. den stora majoriteten av de granskade anbudsförfarandena har inte varit teknikneutrala.

(93) Vid tidpunkten då det statliga stödet för användning av digital markbunden television i område II faktiskt betalades ut, överfördes medel från de centrala och regionala myndigheterna till stödmottagarna. Tidsperioden för detta varierade från en självstyrande region till en annan. Enligt den mottagna informationen genomfördes de första anbudsförfarandena i juli 2008 (42). I bilagan finns en beräkning av stödbeloppen per region. Det fortlöpande stödet för drift och underhåll av nätverket fastställdes inte på central nivå. I stället anordnade de självstyrande regionerna (se ”Återkommande kostnader” i bilagan till beslutet) anbudsförfaranden rörande drift och underhåll av befintliga markbundna digitala nätverk som offentliggjordes i regionernas respektive officiella tidningar (43).

5.2 STATLIGT STÖD ENLIGT ARTIKEL 107.1 I FÖRDRAGET OM EUROPEISKA UNIONENS FUNKTIONSSÄTT

5.2.1 Förekomst av stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget

(94) Den berörda åtgärden, inklusive det fortlöpande stödet för drift och underhåll enligt det som beskrivs i skäl 36, kan karakteriseras som statligt stöd enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, där kriterierna för förekomsten av statligt stöd anges. Det måste för det första röra sig om ett statligt ingripande eller ingripande med hjälp av statliga medel. För det andra måste stödet ge mottagaren en ekonomisk fördel. För det tredje måste det snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen. För det fjärde måste åtgärden riskera att påverka handeln mellan medlemsstaterna.

5.2.1.1 Statliga medel

(95) Den berörda åtgärden bygger på det system av rättsakter som beskrivs ovan, antagna på både central, regional och lokal nivå, såväl som på avtal som slutits mellan olika nivåer i den spanska förvaltningen. Spanien förnekade inte heller det faktum att åtgärden finansierades från budgetresurser, vilket konstaterades i beslutet om att inleda förfarandet Spanien hävdade dock att åtgärden finansierades från centrala, regionala och kommunala budgetar. Likaså ansåg Spanien att den berörda åtgärden var en ren överföring av medel mellan olika förvaltningar. Spanien emotsade inte det faktum att medlen i huvudsak härrör från den centrala budgeten och delvis från regionala och lokala budgetar. Vidare gäller att åtgärden inte var en ren överföring av medel mellan förvaltningar, eftersom medlen i slutändan användes för att låta nätverket för digital markbunden television användas av enheter som bedriver ekonomisk verksamhet (se förklaringen i avsnitt 5.2.1.2.).

(96) Utifrån detta är slutsatsen att den granskade åtgärden finansierades direkt från statens budget och från budgetarna för vissa självstyrande regioner och lokala organ. Det fortlöpande stödet (se skäl 36), finansierades inte från den centrala statsbudgeten, utan från de självstyrande regionernas budgetar. Det kan därför tillskrivas staten och inbegriper användning av statliga medel.

5.2.1.2 Ekonomisk fördel till enheter som bedriver ekonomisk verksamhet

(97) Den berörda åtgärden innebär överföring av statliga medel till vissa företag. Även om begreppet företag inte definieras i fördraget, hänför det sig till varje fysisk eller juridisk person, oberoende av rättslig status eller finansiering, som bedriver ekonomisk verksamhet. Enligt kommissionen praxis, såsom den har bekräftats av domstolen, anses drift av ett nätverk för att sända television vara en ekonomisk verksamhet (44), i likhet med andra fall som inbegriper förvaltning av infrastruktur som görs av regionala myndigheter (45). I det föreliggande fallet är de flesta av de offentliga företagen eller kommunerna registrerade i CMT:s register som nätverksoperatörer. Detta låter förstå att de tillhandahåller vissa tjänster som enligt fast rättspraxis räknas som ekonomisk verksamhet. Huruvida det finns en marknad avgörs av om andra operatörer är villiga eller kapabla att tillhandahålla den berörda tjänsten, vilket är fallet här. Som exempel kan nämnas att Astra höll flera möten med de självstyrande regionerna för att lägga fram sitt anbud, innan utvidgningen av täckning i område II genomfördes. I mars 2008 deltog Astra i, och vann, ett teknikneutralt anbudsförfarande i Kantabrien för digital television i område II och område III. Det faktum att offentliga företag och kommuner inte får ersättning för levererade tjänster utesluter inte att verksamheterna i fråga kan anses utgöra ekonomisk verksamhet (46).

(98) Kommissionen är inte överens med Spaniens argument om att driften av det markbundna nätverket via självstyrande regioner, offentliga företag och kommuner faller inom utövandet av offentliga maktbefogenheter i egenskap av offentlig myndighet, och att denna verksamhet därför inte omfattas av artikel 107 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Det är erkänt att verksamhet förknippad med utövandet av statliga befogenheter av staten själv eller av myndigheter som agerar i egenskap av offentliga myndigheter inte räknas som ekonomisk verksamhet när det gäller konkurrensregler (47). Dessa verksamheter utgör del av statens centrala funktioner eller är förknippade med dessa funktioner på grund av sin natur, sitt syfte och de regler som de lyder under. Domstolens rättspraxis innehåller flera exempel på verksamheter som faller inom denna kategori och som därmed etablerar en skiljelinje mellan ren statlig verksamhet och den ekonomiska verksamhet som en statlig enhet kan delta i. Förteckningen omfattar verksamhet förknippad med armén eller polisen, förvaltning och utveckling av luftfartssäkerheten, flygtrafikkontroll (48), föroreningsövervakning som utförs för att tillgodose allmänintresset och som hör till statens grundläggande uppgifter i fråga om skydd för havsmiljön (49) och standardiseringsverksamhet samt därmed förknippad forsknings- och utvecklingsverksamhet (50).

(99) Mot denna bakgrund anser kommissionen att drift av det markbundna sändningsnätet i det föreliggande fallet inte faller inom statens skyldigheter eller befogenheter och inte heller är en typisk verksamhet som endast staten kan genomföra. De berörda tjänsterna är inte typiska för en offentlig myndighet och är till sin natur ekonomiska, vilket bevisas av det faktum att flera företag är verksamma på marknaden i område I. För det andra var ett privat företag som inte är beroende av offentliga myndigheter – nämligen Astra (som lämnade anbud i 2008 års anbudsförfarande i Kantabrien) – intresserat av att tillhandahålla sina tjänster i område II. För det tredje gäller att användningen av nätverket i område II endast gäller sändning av nationella och regionala privata kanaler (51). Slutsatsen är därför att driften av det markbundna nätverket via självstyrande regioner, offentliga företag och kommuner inte räknas som utövande av offentliga befogenheter i egenskap av offentlig myndighet.

Direkta stödmottagare

(100) Operatörerna för plattformen för digital markbunden television är de direkta stödmottagarna för de ifrågasatta åtgärderna, eftersom de fick medel för uppgradering och utvidgning av sina nätverk i område II. Likaså gynnas de av det fortlöpande stödet för drift och underhåll av dessa nätverk. De självstyrande regionerna valde olika metoder för att genomföra utvidgningen av täckning och därför har olika typer av direkta stödmottagare identifierats.

(101) För det första gav vissa av de självstyrande regionerna (52) ett offentligt företag, och ibland ett telekommunikationsföretag, i uppdrag att utvidga täckningen. Dessa företag organiserade antingen anbudsförfaranden för utvidgning av täckningen och överlät uppdraget till det vinnande anbudet eller genomförde utvidgningen på egen hand efter anskaffning av behövlig utrustning.

(102) Dessa företag har nu en ställning där de kan driva nätverket för digital markbunden television i område II tack vare det offentliga stödet. De kan också använda den nya infrastrukturen för att tillhandahålla andra tjänster, t.ex. WiMax (trådlösa bredbandsstandarder för fast eller mobilt bredband), digital radio, mobil television (DVB-H) eller samlokaliseringstjänster för mobiloperatörer och för Telefónicas basnät för bredband i rurala områden. Tack vare dessa diversifieringsfördelar har nätverksoperatörerna för digital markbunden television möjligheter att få intäkter via offentligt finansierad infrastruktur.

(103) Den kvantifierbara fördelen för ett offentligt företag är beloppet för de medel som erhållits för utvidgningen av täckning.

(104) För det andra anordnade vissa självstyrande regioner (53) anbudsförfaranden på regional nivå för utvidgningen av digital markbunden television. Spanien hävdar att den största andelen av anbudsförfarandena gällde leverans av utrustning och att de företag som vann anbuden var verksamma som leverantörer av utrustning. Detta gäller också Abertis, Tradia och Retevision. Granskningsresultaten tyder dock på att en betydande del av anbudsförfarandena gällde utvidgning av täckningen, inte enbart leverans av utrustning (54). Därför, och i motsats till vad Spanien hävdar, anser kommissionen att Abertis och de övriga företagen som deltog i dessa anbudsförfaranden gjorde detta i egenskap av nätverksoperatörer (55). I detta fall fick anbudsvinnarna en konkurrensfördel jämfört med andra nätverksoperatörer som inte ens kunde delta i urvalsförfarandet. Fördelen uppgår till summan av de medel som mottagits för utvidgning efter ett icke-teknikneutralt anbudsförfarande.

(105) För det tredje beviljade en del av de självstyrande regionerna (56) medel till kommunerna för utvidgning av täckningen för digital markbunden television. Spanien hävdar att det enbart gällde överföring av medel mellan förvaltningens olika nivåer och att utvidgningen av nätverk som ägdes av kommunerna enbart gällde förvaltningsmässiga skyldigheter gentemot invånarna. Spanien erkänner dock att lokala företag agerade som nätverksoperatörer, att många av dem är registrerade i CMT:s förteckning över nätverksoperatörer och att dessa i praktiken genomförde utvidgningen av nätverket, i vissa fall genom anbudsförfaranden. Kommissionen anser därför att lokala företag som agerar som lokal nätverksoperatör för digital markbunden television är direkta stödmottagare. Deras fördel kan mätas som det belopp som de mottagit från regionala och centrala myndigheter för utvidgning av täckningen. Detta gäller också om utvidgningen finansieras delvis genom ett lokalt företags egna resurser som är stöd till företaget eller verksamheten.

(106) Totalt sett gynnades Abertis och Retevision mest av anbudsförfarandena. Den mottagna informationen tyder på att de sammantaget fick cirka […] av det totala beloppet av de medel som var avsedda för utvidgning av täckningen, minst […] miljoner euro efter anbudsförfaranden för utvidgning av nätverkstäckningen.

(107) Dessutom hade vissa av de självstyrande regionerna beviljat statligt stöd för drift och underhåll av nätverken. Drift och underhåll görs antingen av de offentliga företagen eller kommunerna eller läggs ut genom anbudsförfaranden, t.ex. på ägarna av sändningsstationer. De spanska myndigheterna meddelade att de inte ålade skyldigheter att driva och underhålla de digitaliserade stationerna, utan beslutet om detta låg hos de självstyrande regionerna. Medan granskningen pågick lämnade flera självstyrande regioner uppgifter som tydde på att dessa de facto finansierade drift och underhåll av sändningsstationerna i område II, särskilt från och med 2009, efter utgången av den inledande tvåårsperioden för drift och underhåll som ingick i avtalen med vinnande anbudsgivare. Detta betraktas som fortlöpande stöd och de företag som fått i uppdrag att sköta drift och underhåll av det digitaliserade markbundna nätverket i område II är de direkta stödmottagarna.

(108) Slutligen och mer allmänt gynnas Abertis också av att andra plattformsoperatörer inte kan få tillträde till marknaden för sändning av kostnadsfria tv-signaler i Spanien (57).

Indirekta stödmottagare

(109) Nätverksoperatörer. De nätverksoperatörer som deltog i de anbudsförfaranden för utvidgning av täckningen som anordnades av de offentliga företagen inom det förstahandsscenario som beskrivs i skäl 101 är indirekta stödmottagare. De offentliga företagen genomförde inte utvidgningen själva och behöll inte de medel som var avsedda för utvidgningen, utan kanaliserade dem till nätverksoperatörerna genom anbudsförfaranden. Dessa anbudsförfaranden var enbart riktade till operatörer för markbundna nätverk. Dessa gynnades således av att satellitoperatörerna uteslöts. Dessutom, eftersom det endast fanns ett fåtal operatörer på marknaden, utsattes operatörerna för markbundna nätverk endast för ett begränsat konkurrenstryck. Som det konstateras ovan rörande direkta stödmottagare, får de också fördelar om de använder den nya infrastrukturen för att tillhandahålla andra tjänster (WiMax, digital radio, mobil tv osv.). Fördelen för dessa nätverksoperatörer uppgår till summan av de medel som mottagits efter ett anbudsförfarande för utvidgning (58).

(110) Leverantörer av utrustning.Till skillnad från nätverksoperatörerna anses leverantörerna av utrustning inte vara indirekta stödmottagare eftersom de inte fick en selektiv fördel. På samma sätt som i fallet med digitala dekodrar (avkodare) i Italien (59) har det inte varit möjligt att göra åtskillnad mellan olika kategorier av tillverkare av olika typer av digitala infrastrukturer, eftersom tillverkarna antas kunna tillverka alla typer av utrustning. De företag som vinner anbuden avviker inte från företagen i den grupp som skulle ha deltagit i anbudsförfarandena om systemet hade varit teknikneutralt vad gäller plattformsoperatörer (60). I Spanien är det vanligt att de företag som monterar, installerar och levererar utrustning för utvidgning av digital markbunden television också erbjuder andra tjänster. Dessa utrustningstillverkare, såväl som telekommunikationsoperatörerna, kan också erbjuda lösningar för markbundna eller satellitbundna lösningar eller en kombination av dessa två (61).

(111) Den berörda åtgärden har inte som syfte, genom sitt mål eller allmänna struktur, att skapa en fördel för tillverkarna. I själva verket gynnas tillverkarna av digital utrustning av alla politiska initiativ som uttrycker stöd för digitalisering (även de mest teknikneutrala initiativen). När det gäller utrustningstillverkare kan det faktum att de gynnades av ökad försäljning på grund av åtgärden därför anses vara en mekanisk bieffekt. Principiellt har allt statligt stöd en spridningseffekt som påverkar företagen som levererar till stödmottagaren. Detta innebär dock inte nödvändigtvis att det uppstår en selektiv fördel för dessa leverantörer. Leverantörerna av utrustning ingick inte i målgruppen för stödet och gynnades inte av en riktad indirekt effekt. Eftersom de dessutom valdes ut på grundval av öppna anbudsförfaranden där alla utrustningsleverantörer kunde delta, även sådana från andra medlemsstater, kan man inte utgå från att de skulle ha fått onormalt stora vinster.

(112) Sändningsföretag. Spanien har lämnat tillräckliga bevis för att markbundna sändningsföretag inte fick någon fördel till följd av att täckningen utvidgades. I motsats till när det gällde område I vägrade sändningsföretagen att betala för digitaliseringen i område II eftersom den inte skulle ge dem några tilläggsintäkter. Med tanke på att den begränsade målgruppen inte verkade vara kommersiellt intressant för annonsörerna, kunde sändningsföretagen efter utvidgning till område II inte göra några betydande höjningar av reklamtarifferna. De markbundna sändningsföretagen gynnas därför inte indirekt av den granskade åtgärden.

5.2.1.3 Selektivitet

(113) Den fördel som åtgärden, inklusive fortlöpande stöd, innebär för nätverksoperatörerna är selektiv eftersom den endast gäller radio- och tv-sektorn. Inom denna sektor påverkar åtgärden endast företag med verksamhet på marknaden för markbunden plattform. I den rättsliga ramen fastställs tekniska specifikationer för stödberättigande som endast den markbundna tekniken kan uppfylla. Dessutom fick endast företag på marknaden för markbunden plattform fortlöpande stöd för underhåll och drift av nätverket. Nätverksoperatörer inom andra plattformar, såsom satellit, kabel och IPTV fick således inte del av åtgärden.

5.2.2 Tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster

(114) Med hänvisning till förvaltningsstrukturen i Spanien och uppdelningen av behörigheter mellan centrala och regionala myndigheter anser Spanien att det är regionernas sak att hävda frånvaron av statligt stöd enligt Altmark-rättspraxis. Som ett bästa och enda exempel nämner de spanska myndigheterna fallet Baskien. Ingen annan självstyrande region gav stöd för påståendet att driften av det markbundna nätet är en allmännyttig tjänst.

(115) I Baskien tillhandahåller ett av den baskiska regeringens offentliga företag – Itelazpi SA (nedan kallat Itelazpi) – överföringstjänster och sändningstäckning för radio och television. För detta driver företaget kring 200 sändningsstationer av vilka de flesta ägs av den baskiska regeringen. I samband med utvidgningen av täckningen fick Itelazpi i uppdrag att anordna tio anbudsförfaranden på regional nivå för leverans av den utrustning som krävs för att digitalisera den markbundna infrastrukturen.

(116) Enligt Baskien har medlemsstaterna ett betydande utrymme när det gäller att definiera vad som är en allmännyttig tjänst. Definitionen kan endast ifrågasättas av kommissionen om det gäller ett uttryckligt fel, och utrymmet är ännu större när det gäller sändningar av allmännyttigt intresse (62). På denna grund har Baskien hävdat att driften av sändningsnätverk kan anses vara en allmännyttig tjänst. Enligt detta är verksamheten inte fristående utan en ”central tjänst” som ingår i den allmänna sändningstjänsten som har sin grund i ett flertal bestämmelser enligt spansk lag och rättspraxis (63).

(117) Enligt de baskiska myndigheterna var den finansiering som beviljades Itelazpi i själva verket ersättning för tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse där Altmark-kriterierna uppfylldes.

(118) I domen i målet Altmark fastställde domstolen att ersättning för allmännyttiga tjänster inte utgör en ekonomisk fördel enligt artikel 107.1 i EG-fördraget, om alla av följande fyra kriterier uppfylls: 1) det mottagande företaget ska faktiskt ha ålagts en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och dessa skyldigheter ska vara klart definierade, 2) kriterierna på grundval av vilka ersättningen beräknas ska vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt, 3) ersättningen får inte överstiga de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, 4) för att säkerställa lägsta kostnaden för det allmänna, väljs det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna antingen genom ett offentligt upphandlingsförfarande eller så fastställs kostnaderna för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna på grundval av kostnaderna som skulle ha åsamkats ett genomsnittligt och välskött företag.

Första Altmark-kriteriet: Klar definition och skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster

(119) Enligt spansk lag är driften av ett markbundet nätverk inte en allmännyttig tjänst. I 1998 års lag om telekommunikationer (64) fastställs att telekommunikationstjänster, inklusive drift av nätverk för radio och television, är tjänster av allmänt ekonomiskt intresse men att de inte har status av allmännyttiga tjänster, en status som endast reserveras för ett begränsat antal telekommunikationstjänster (65). I den lag om telekommunikationer som för närvarande är i kraft (66) används samma definition. Överföringstjänster för sändning av television, dvs. transport av signaler genom telekommunikationsnätverk, räknas som telekommunikationstjänster och räknas som sådana som tjänster av allmänt intresse men inte som allmännyttiga tjänster (67).

(120) Under alla omständigheter är bestämmelserna i lagen om telekommunikationer teknikneutrala. I artikel 1 i lagen definieras telekommunikationer såsom användning av nätverk och tillhandahållandet av tjänster för elektroniska kommunikationer och därmed förknippade resurser. Telekommunikation är överföring av signaler genom alla slags telekommunikationsnätverk, inte specifikt genom markbundna nätverk (68). Dessutom definieras i artikel 3 i lagen att ett av lagens syften är att så långt det är möjligt uppmuntra till teknikneutralitet i regleringssammanhang.

(121) Även om radio och television i allmänhetens tjänst enligt den lag som var i kraft och tillämplig vid den tidpunkt när medel överfördes till Itelazpi definierades som en allmännyttig tjänst, är det enligt kommissionen inte möjligt att utvidga denna definition till drift av en specifik plattform för ändamålet. Dessutom gäller att när det finns flera överföringsplattformar, kan inte en viss plattform anses vara ”central” för överföring av sändningssignaler. Det skulle därför ha varit uttryckligen fel om man i den spanska lagstiftningen hade deklarerat att användningen av en viss plattform för överföring av sändningssignaler är en allmännyttig tjänst.

(122) Slutsatsen är därför att driften av markbundna nätverk inte enligt spansk lag räknas som en allmännyttig tjänst.

(123) De baskiska myndigheterna hävdar att uppdraget till Itelazpi om att tillhandahålla denna tjänst av allmänt ekonomiskt intresse uttryckligen anges i de överenskommelser som slöts mellan den baskiska regeringen, EUDEL (de baskiska kommunernas förbund) och de tre baskiska provinsstyrelserna.

(124) I dessa överenskommelser erkänner den baskiska förvaltningen att värden såsom allmänt tillträde till information och informationens mångfald kräver att kostnadsfri television görs tillgänglig för alla, och den baskiska förvaltningen åtar sig att trygga dessa värden genom att utvidga täckningen för statens multiplexer (69). Det finns dock inget i överenskommelserna som faktiskt innebär förslag om att driften av det markbundna nätverket ska anses vara en allmännyttig tjänst. Kommissionen anser därför att överenskommelserna inte tillräckligt klart definierar omfattningen av vad en allmännyttig tjänst ska leverera, och att de inte kan användas som grund för att hävda att överföring via markbundet nätverk är en allmännyttig tjänst.

(125) Således har man inte kunnat fastställa att det första Altmark-kriteriet skulle ha uppfyllts.

(126) Kriterierna i domen i målet Altmark är kumulativa, dvs. alla kriterier måste uppfyllas för att åtgärden inte ska betraktas som statligt stöd. Eftersom det första kriteriet inte uppfylls, kan finansieringen som de baskiska myndigheterna beviljade Itelazpi inte godkännas som ersättning för tillhandahållandet av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.

Fjärde Altmark-kriteriet: säkerställa lägsta kostnad för det allmänna

(127) Eftersom det inte förekom ett anbudsförfarande, gäller enligt det fjärde Altmark-kriteriet att storleken för den nödvändiga ersättningen måste fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med de transportmedel som krävs för att uppfylla de nödvändiga kraven för en allmännyttig tjänst, skulle ha åsamkats vid fullgörandet av dessa skyldigheter. För detta bör hänsyn tas till relevanta intäkter och en rimlig vinst för att fullgöra skyldigheterna.

(128) Då det inte förekom något anbudsförfarande hävdar de baskiska myndigheterna att kriteriet uppfylls eftersom Itelazpi var ett välskött företag med lämplig utrustning för att genomföra uppdraget. De baskiska myndigheterna hävdar, på grundval av en kostnadsjämförelse, att satellitalternativet skulle ha varit dyrare än uppgraderingen av Itelazpis markbundna nät (70). Med tanke på det fjärde Altmark-kriteriet räcker det dock inte att göra en jämförelse med satellitteknik för att fastställa att Itelazpi är ett effektivt företag. Det kunde också ha funnits andra operatörer för markbunden teknik som kunde ha tillhandahållit tjänsten till lägre kostnad. Mot bakgrund av det ovan anförda är slutsatsen att inte heller det fjärde Altmark-kriteriet har uppfyllts i fallet Baskien. Utifrån att dessa kriterier är kumulativa kan man inte anse att finansieringen som de baskiska myndigheterna har beviljat inte utgör statligt stöd med hänvisning till att det skulle vara fråga om ersättning för tillhandahållandet av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.

5.2.2.1 Snedvridning av konkurrensen

(129) Spanien och Abertis hävdar att digital markbunden television och satellitteknik utgör två skilda marknader. Digital markbunden television är den huvudsakliga plattformen för kostnadsfri markbunden television, och antalet operatörer på den nationella marknaden bestäms av antalet licenser som beviljas av den spanska regeringen. Finansieringen av de kostnadsfria markbundna kanalerna kommer från reklamintäkter. För satellitsändningar finns ett stort antal kanaler tillgängliga via den enda plattformen i Spanien för betaltelevision där Astra agerar som nätverksoperatör. Dessa kanaler finansieras genom abonnemang som i regel omfattar ett kanalpaket. De spanska myndigheterna påpekar också att i Spanien är sändningsföretagens kostnader för satellitdistribution mycket högre än kostnaderna för markbunden sändning, och därför är företagen bakom kostnadsfria sändningar, inklusive regionala och lokala sändningsföretag, inte intresserade av att övergå till denna plattform.

(130) Det finns flera skäl till slutsatsen om den att de markbundna och satellitbundna plattformarna verkar på samma marknad.

(131) För det första konkurrerade Astra år 2008 om utvidgning av täckningen av digital television i Kantabrien och vann anbudet. År 2008 höll Astra en rad möten med de självstyrande regionerna för att presentera sitt anbud för sändning av digitala tv-kanaler som dittills hade sänts via markbunden plattform. Trots att avtalet med Kantabrien senare avslutades av myndigheterna tyder satellitoperatörens intresse av att tillhandahålla tjänster i konkurrens med den markbundna plattformen att det finns en möjlighet för satellitoperatörer att tillhandahålla liknande tjänster.

(132) För det andra tillhandahåller satellitoperatören Hispasat (ett dotterbolag till Abertis) tjänster inom vissa delar av område II (71) och satellitplattformen används enbart i område III. I övriga medlemsstater används också satellittjänster för att ge mer avlägsna områden täckning med kostnadsfria kanaler (72).

(133) För det tredje finns det ett flertal offentliga och privata kanaler som distribueras via markbunden plattform som också sänds via satellitplattformar, inklusive Astra (73).

(134) För det fjärde gäller att vissa av de regionala kanalerna är tillgängliga eller var nyligen tillgängliga via satellitplattformen. Detta motsäger påståendet om att de regionala sändningsföretagen inte är intresserade av satellit.

(135) För det femte noterar kommissionen även Astras argument rörande satellitkapaciteten, dvs. att leverera 1 380 kanaler och avgränsa dem geografiskt. Astra hävdar att det inte finns några begränsningar för satellitsändning av detta antal kanaler. Dessutom verkar 1 380 regionala kanaler vara en överdriven siffra. Detta är maximiantalet frekvenser tillgängliga i hela Spanien för nationella, regionala och lokala kanaler, men antalet beviljade licenser var de facto mycket lägre (se fotnot 13). Dessutom gäller att inte alla sändningsföretag som fått licens faktiskt sänder på de tilldelade frekvenserna.

(136) För det sjätte har vissa sändningsföretag konstaterat att de föredrar markbunden sändning eftersom deras rättigheter för sändning av innehåll endast gäller för markbunden plattform. Detta betyder dock inte att det finns skilda marknader för markbunden och satellitbunden överföring. Eftersom sändningsföretagen har anskaffat innehållsrättigheter för den markbundna plattformen bör de om så krävs göra samma när det gäller satellit. Dessutom gäller att om en satellitplattform väljs på grundval av ett offentligt anbudsförfarande, som i fallet område III, kan en "must carry"-skyldighet åläggas sändningsföretagen.

(137) Slutligen, enligt uppgifter från maj 2010 (74) når täckningen av digital markbunden television i Spanien 98,85 % av befolkningen, medan endast 93,5 % av hushållen ser på tv via den markbundna plattformen. Det betyder av 5 % av hushållen har tillgång till digital markbunden television men väljer att inte använda den eftersom de flesta abonnerar på betaltelevision via satellit.

(138) Slutledningsvis, eftersom de satellitbundna och markbundna plattformarna konkurrerar sinsemellan innebär åtgärden när det gäller användning, drift och underhåll av digital markbunden television i område II en snedvridning av konkurrensen mellan de två plattformarna. Här bör noteras att övriga plattformar, särskilt IPTV, även är missgynnade på grund av åtgärden. Även om bredband ännu inte finns i hela område II är det högst sannolikt att bredbandstäckningen kommer att öka betydligt i framtiden.

5.2.2.2 Inverkan på handeln

(139) Åtgärden inverkar på handeln inom unionen. Enligt domstolens praxis gäller att om ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom gemenskapen ska denna handel anses påverkas av detta stöd (75).

(140) Nätverksoperatörerna fungerar inom en sektor där det förekommer handel mellan medlemsstaterna. Abertis utgör del av en internationell företagsgrupp, och så gör även den klagande, Astra. Åtgärden för användning, drift och underhåll av digital markbunden television i område II påverkar därför handeln mellan medlemsstaterna.

5.2.3 Slutsatser rörande förekomsten av stöd

(141) Mot bakgrund av de ovan anförda argumenten anser kommissionen att åtgärderna uppfyller kriterierna enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Under sådana omständigheter måste åtgärden anses utgöra statligt stöd enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

5.3 FÖRENLIGHETSBEDÖMNING

5.3.1 Allmänna överväganden

(142) Kommissionen ger aktivt stöd för övergången från analoga till digitala sändningar. Fördelarna med övergång från analoga till digitala sändningar betonades i handlingsplanen eEurope 2005 och i de två meddelandena om digital övergång (76). Kommissionen medger också att den digitala övergången kan fördröjas om den helt och hållet överlåts till marknadskrafterna.

(143) Medlemsstaterna kan använda stöd för att avhjälpa ett specifikt marknadsmisslyckande eller för att säkerställa social eller regional sammanhållning (77). Det måste dock i varje specifikt fall visas att stödet i fråga är ett lämpligt instrument för att avhjälpa problemet, att det är begränsat till vad som är absolut nödvändigt och att det inte snedvrider marknaden på ett olämpligt sätt. I meddelandet om övergång konstaterades att inom det specifika området för digitalisering kan statligt ingripande motiveras i två omständigheter: för det första när allmänintresset står på spel och för det andra i fall av marknadsmisslyckande, dvs. när marknadskrafterna i sig själva inte lyckas värna om samhällsnyttan. I meddelandet anges också att statligt ingripande under alla omständigheter måste ha stöd av en sund marknadsanalys.

(144) Likaså anges i meddelandet att övergången till digitala sändningar utgör en stor utmaning inom branschen och där måste marknadskrafterna vara drivande. I princip bör varje nätverk konkurrera med stöd av sina egna styrkor. För att trygga denna princip bör varje statligt ingripande ha som syfte att vara teknikneutralt. Undantag från denna princip får endast förekomma om ingripandet riktar sig på ett specifikt marknadsmisslyckande eller en specifik obalans samtidigt som ingripandet är lämpligt, nödvändigt och proportionerligt för att avhjälpa svårigheterna.

(145) Om krafterna överlämnas till marknaden finns det en risk för att den socialt missgynnade delen av befolkningen inte kan utnyttja fördelarna med digital television. Med tanke på detta problem rörande social sammanhållning vill medlemsstaterna sannolikt se till att alla medborgare har tillgång till digital television efter den analoga släckningen. Eftersom den digitala övergången medför kostnader för konsumenterna och kräver ändringar av vanorna, vill medlemsstaterna sannolikt ge särskild hjälp till missgynnade grupper i samhället såsom äldre personer, låginkomsttagare eller personer som bor i perifera regioner.

(146) Kommissionen har i ett flertal beslut rörande statligt stöd och på grundval av meddelandet om den digitala övergången tillämpat reglerna för statligt stöd inom denna sektor (78). Medlemsstaterna har flera möjligheter att bevilja offentlig finansiering för övergången för att säkerställa att alla geografiska områden även i fortsättningen har tillbörlig täckning när det gäller television. I detta ingår finansiering för utbyggnad av sändningsnät i områden där täckningen för television annars vore otillräcklig (79). Sådan finansiering kan dock endast beviljas om den inte medför en onödig snedvridning mellan tekniker eller företag och begränsas till det som är absolut nödvändigt.

5.3.2 Rättsliga grunder för bedömning av den planerade åtgärdens förenlighet

(147) De spanska myndigheterna har åberopat artiklarna 107.3 och 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt för att motivera åtgärden i det fall att den konstateras utgöra statligt stöd enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. I det följande bedömer kommissionen åtgärdens förenlighet mot bakgrund av dessa bestämmelser, med beaktande av de allmänna överväganden som beskrivs ovan.

5.3.3 Artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

(148) Kommissionen undersöker stödets förenligt enligt artikel 107.3 c genom att väga stödets positiva och negativa effekter mot varandra. Vid denna bedömning granskar kommissionen följande frågor: 1. Har stödåtgärden ett väldefinierat mål av allmänt intresse? 2. Är stödåtgärden väl anpassad för att nå ett mål av allmänt intresse, dvs. är det föreslagna stödet avsett för ett marknadsmisslyckande eller riktat på något annat mål? Här frågas särskilt följande: a) Är stödåtgärden ett lämpligt instrument, dvs. finns det andra, bättre ägnade instrument? b) Finns det en stimulanseffekt, dvs. förändrar stödet företagens beteende? c) Är stödåtgärden proportionerlig, dvs. kan samma förändring i beteende uppnås med mindre stöd? 3. Är snedvridningen av konkurrensen och effekten på handeln begränsad, så att den sammantagna effekten blir positiv?

5.3.3.1 Mål av allmänt intresse

(149) Stödordningen har som syfte att snabba upp den digitala övergången i Spanien och säkerställa att invånare i vissa avlägsna och rurala områden fortsättningsvis kan ta emot tv-sändningar. I detta hänseende är åtgärden avsedd att ge personer som bor i dessa områden möjligheten att se television. Tillgången till media, inklusive tv-sändningar, är viktig för medborgarna när det gäller deras konstitutionella rätt att ha tillgång till information. Kommissionen har uttryckt sitt erkännande för vikten och fördelarna med digitala sändningar i handlingsplanen eEurope 2005 (80) såväl som i två meddelanden om övergången från analoga till digitala sändningar (81). I sitt meddelande i2010 – Det europeiska informationssamhället för tillväxt och sysselsättning (82) påpekade kommissionen att den planerade nedsläckningen av analog markbunden television fram till 2012 kommer att förbättra tillgången till spektrum i Europa. Eftersom digital sändning använder spektrumet effektivare, frigörs spektrumkapacitet för andra användare, såsom nya sändnings- och mobiltelefonitjänster, och detta stimulerar i sin tur innovation och tillväxt inom television och elektroniska kommunikationer.

(150) Slutsatsen är därför att åtgärden är riktad på ett väldefinierat mål av allmänt intresse.

5.3.3.2 Väldefinierat stöd

Marknadsmisslyckande

(151) Som de spanska myndigheterna konstaterar, är det allmänt erkänt att det finns en risk för att inte alla delar av befolkningen kan ta del av fördelarna med digital television (problem rörande social och regional sammanhållning). Marknadsmisslyckande kan förekomma om marknadsaktörerna inte tillräckligt beaktar den digitala övergångens positiva effekter på samhället som helhet eftersom de inte har ekonomiska incitament till att göra så (positiva externa effekter). Dessutom, när det gäller den sociala sammanhållningen, vill medlemsstaterna sannolikt se till att alla medborgare har tillgång till digital television efter den analoga släckningen och vill därför sannolikt överväga åtgärder för att se till att alla geografiska områden även i fortsättningen är tillbörligt täckta av tv-sändningar.

(152) I sitt beslut om att inleda förfarandet konstaterade kommissionen att det finns ett marknadsmisslyckande i den meningen att sändningsföretagen är ovilliga att ta på sig tilläggskostnaderna för utvidgning av täckningen utöver de lagstadgade plikterna. Dessutom har varken satellitplattformarna eller privata hushåll gjort investeringar för att säkerställa att alla invånare i område II kan ta emot digitala kanaler via satellit. Kommissionen konstaterar därför att den fasta befolkningen i ett ruralt område kan bli helt utan kostnadsfri mottagning av digitaltelevision om den digitala täckningen överlämnas helt och hållet till marknadskrafterna och att statligt ingripande kan vara gynnsamt genom finansiellt stöd till enskilda personer.

Åtgärdens teknikneutralitet, lämplighet och proportionalitet

(153) När det gäller digital övergång erkänns principen om teknikneutralitet i ett flertal kommissionsbeslut (83). Denna princip har upprätthållits av tribunalen och domstolen (84).

(154) Valet av teknik bör i regel göras genom ett teknikneutralt anbudsförfarande, såsom gjordes i andra medlemsstater (85). Om det inte funnits ett sådant anbudsförfarande kan valet av en viss teknik godtas om det har motiverats med resultaten från en förhandsundersökning, förutsatt att endast en teknisk lösning kunde väljas med tanke på kvalitet och kostnader (86). Bevisbördan ligger hos medlemsstaterna, som måste demonstrera att undersökningen är tillräckligt robust och har genomförts så fristående som möjligt (87).

(155) Som det konstateras i avsnitt 2.2 har anbudsförfarandena till största andelen inte varit teknikneutrala eftersom de hänvisar till markbunden teknik och digital markbunden television, antingen explicit genom definition av anbudsförfarandets syfte eller implicit genom beskrivning av de tekniska specifikationerna. Endast operatörer inom digital markbunden television kunde uppfylla dessa krav (och endast sådana operatörer har de facto deltagit i dessa anbudsförfaranden). Spanien hävdar att hänvisningen i anbudsförfarandet till digital markbunden television eller specifikationer rörande utrustning och sändningsstationer för digital markbunden television inte betyder att anbudsgivarna skulle vara skyldiga att använda sådana stationer. Dessa hänvisningar kan inte rimligen tolkas på det sätt som Spanien anger. Under alla omständigheter och även om tolkningen vore den rätta, innebär ett sådant formellt argument att man ignorerar den kommersiella verkligheten. Att delta i ett anbudsförfarande kräver resurser och är därför kostnadskrävande för alla anbudsgivare. Uppdelning av ingreppet i område II till flera hundra enskilda anbudsförfaranden har flerfaldigat kostnaderna, vilket leder till ett betydande hinder för tillträde för varje anbudsgivare som vill täcka hela område II. Kombinationen av ingripanden från den centrala regeringen till förmån för digital markbunden television (se skälen 88 och 89), specifika hänvisningar till digital markbunden television i anbudsförfarandena och behovet att delta i hundratals olika anbudsförfaranden sände därför en stark signal till operatörer av andra plattformar att det inte är kommersiellt motiverat att delta i sådana anbudsförfaranden. Slutsatsen är därför att dessa hänvisningar i en stor majoritet av fallen gjorde det omöjligt för operatörer av andra plattformar att delta i konkurrensen (88).

(156) De spanska myndigheternas förhandsundersökning (se skäl 52) visar inte tillräckligt att den markbundna plattformen skulle vara bättre än satellitplattformen. Tvärtom, i undersökningen konstateras att valet av en viss teknisk lösning för utvidgning av täckningen bör analyseras per region, med beaktande av var och en regions topografiska och demografiska särdrag. Genom denna slutsats förespråkas i stället behovet av att genomföra ett teknikneutralt anbudsförfarande för att kunna fastställa vilken plattform som är den lämpligaste.

(157) Under pågående granskning lämnade vissa självstyrande regioner interna beräkningar för jämförelse av kostnaderna för att använda båda teknikerna för att utvidga täckningen. Utöver osäkerheten rörande tidpunkten för dessa beräkningar var ingen av dem detaljerad och tillräckligt robust för att motivera valet av markbunden teknik för att utvidga täckningen. Ytterligare gäller att ingen av beräkningarna hade gjorts av en oberoende expert.

(158) Vad gäller de två kostnadsundersökningarna som lämnats av Abertis måste noteras att de hade gjorts år 2010, långt efter att de granskade åtgärderna hade införts. Oavsett om de kan anses vara oberoende och tillräckligt robusta, betyder det faktum att de är gjorda efter de ifrågasatta åtgärdernas genomförande att det inte går att berättiga den spanska regeringens icke-teknikneutrala anbudsförfarande. Dessutom motsägs resultaten från dessa undersökningar av kostnadsuppskattningar från Astra som visar att satellittekniken är den mest kostnadseffektiva.

(159) Vidare gäller att den granskade åtgärden inte kan anses vara lämplig.

(160) Det faktum att vissa hushåll i område II får kostnadsfria kanaler via satellit (89) demonstrerar att den markbundna tekniken inte alltid är de effektivaste och lämpligaste plattformen. Här noteras också att satellitalternativet har använts i vissa andra medlemsstater (90).

(161) Det faktum att Astra deltog i och vann det teknikneutrala anbudet för utvidgning av täckningen för digital television i Kantabrien tyder dessutom minst på att satellitplattformen kan tillhandahålla denna tjänst (91).

(162) Åtgärdens lämplighet är dock fortfarande ifrågasatt. Övergången från analog television till digital markbunden television i 800 MHz-bandet slutfördes i Spanien den 3 april 2010, och år 2011 beslöt man att auktionera ut frekvenserna i 800 MHz-bandet. Det är därför nödvändigt att flytta sändningarna till andra kanaler under 790 MHz senast den 1 januari 2014. Eftersom detta föranleder tilläggskostnader anmälde Spanien den 5 november 2011 två åtgärder avsedda för hushåll och sändningsföretag, med en budget på 600–800 miljoner euro i område I (åtgärder för område II har ännu inte anmälts) (92). Dessa kostnader skulle inte ha uppstått om andra plattformar hade valts (IPTV, kabel ell