Särskild rapport nr 10/2000

om offentliga avtal som tilldelats av Gemensamma forskningscentret samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2000/C 172/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

INLEDNING

Granskningens mål och omfattning

1. Denna rapport från revisionsrätten ingår i förlängningen till de redan färdiga rapporterna om genomförandet av fjärde ramprogrammet för forskning för perioden 1994-1998. I motsats till tidigare arbeten, som rört granskningen av förvaltningen av programmen för indirekt forskning ägnas denna rapport åt en analys av förvaltningen av avtal som Gemensamma forskningscentret (nedan kallat centret eller GFC) tilldelar för att få tillgång till de resurser som är nödvändiga för dess verksamhet(1).

2. GFC, som fick ställning som generaldirektorat genom ett beslut av kommissionen av den 10 april 1996, består av ett flertal vetenskapliga institut och övergripande förvaltningsavdelningar med ansvar för planeringen av arbetet och förvaltningen av resurser på logistikområdet. Detta generaldirektorat, som utgör gemenskapens viktigaste instrument för att utföra sina uppgifter rörande direkt forskning på ett bra sätt, skiljer sig från andra generaldirektorat genom att det i enlighet med ett beslut av den 10 april 1996 har en styrelse som består av representanter från medlemsstaterna och som generaldirektören måste underställa de viktigaste förvaltningsbesluten.

3. Reglerna för upphandling av offentliga avtal har två grundläggande mål, nämligen

a) att göra det möjligt för offentliga organ att få tillgång till arbete, materiel och tjänster efter behov och till ett pris som står i bästa möjliga förhållande till kvalitet, och

b) att garantera lika chanser till offentliga avtal för alla företag som förfogar över den kompetens och de garantier som krävs.

4. Revisionsrätten har använt sig av detta dubbla perspektiv för att uttala sig om lagligheten/korrektheten samt sundheten i den ekonomiska förvaltningen av GFC:s verksamhet som helhet, i den mån denna bestått i beviljande av avtal till tredje part. De avtal som tilldelats centrumet för tjänster som utförts av dess olika institut för en tredje parts räkning och för vilka andra förvaltningskriterier gäller har undantagits från denna granskning.

5. Revisionsrättens arbete har gällt GFC:s system för förvaltning och övervakningen av avtalet under dess samtliga faser. Instrumenten och förfarandena för förvaltningen har jämte ett stickprov på 90 avtal (se tabell 1) till ett totalt belopp av 81,5 miljoner euro analyserats. Detta belopp bestod av 43 transaktioner som hänförde sig till de handlingar som överlämnats till den rådgivande kommittén för upphandling och avtal samt av 47 övriga handlingar vilka inte överlämnats till denna instans till ett belopp av 79 respektive 2,5 miljoner euro.

Tabell 1

Stickprov som undersökts vid granskningen

>Plats för tabell>

Den rättsliga ramen och den finansiella betydelsen

6. Området för granskningen regleras av texter av olika karaktär och omfattning:

a) Rådets beslut 94/918/EG och 94/919/Euratom av den 15 december 1994(2) om särskilda forskningsprogram, i vilka GFC:s mål för genomförandet av fjärde ramprogrammet fastställs.

b) De allmänna bestämmelserna i budgetförordningen som fastställer genomförandebestämmelserna för Europeiska gemenskapens (EG) budget, vilka kompletteras av särskilda bestämmelser för anslag till forskning som återfinns under avdelning VII i samma förordning.

c) De europeiska direktiven om offentlig upphandling av tjänster (92/50/EEG av den 18 juni 1992), av varor och arbeten (93/36/EEG och 93/37/EEG av den 14 juni 1993), ändrade genom direktiv 97/52/EG av den 13 oktober 1997(3), vilka är bindande såväl för kommissionen som för medlemsstaternas upphandlande myndigheter.

7. För den period som omfattats av de särskilda forskningsprogrammen (1995-1998) förfogade GFC över en total budget på 1413 miljoner euro. Av detta belopp anslogs 494 miljoner euro (utöver anslag som var disponibla för att användas på nytt) till finansiering av avtal. Tabell 2 och 3 visar fördelningen av budgetbeloppen och de handlingar som granskats av rådgivande kommittén för upphandling och avtal per budgetår.

Tabell 2

Fördelning av budgetbeloppen

>Plats för tabell>

Tabell 3

Avtal som slutits efter anlitande av rådgivande kommittén för upphandling och avtal, uppdelade efter beslutsförfarande

>Plats för tabell>

SAMMANFATTNING AV DE HUVUDSAKLIGA IAKTTAGELSERNA

8. Det förvaltningssystem som GFC förfogar över gör det inte möjligt att inhämta några uppgifter som i användbar form kan ge en uttömmande och exakt överblick över de avtal som tilldelats. Detta förklaras av den samlade effekten av datainstrumentens otillräcklighet, vilka varken gör det möjligt att fastställa ett samband mellan ett bestämt avtal och projektet det hänför sig till eller att upprätta någon lägesrapport för förvaltningen, samt av att överföringen av transaktionerna från redovisningsprogrammet Sibeca(4) till programmet Sincom II(5) gör att man inte kan följa transaktionerna bakåt i tiden (se punkterna 19, 25-31 och 43-51).

9. Ett system som utgör ett undantag från den vanliga lagstiftningen och som framför allt kännetecknas av existensen av en särskild rådgivande kommitté för upphandling och avtal och inrättandet av ett dokument benämnt "administrativt arrangemang" som leder till en situation där kommissionen måste sluta avtal med sig själv, utgör ett hinder för en sund förvaltning av avtalen (se punkterna 20-24 och 36-41).

10. Övervakningen av avtalens olika faser, från fastställandet av behoven till utanordnarens uppföljning av den utförda tjänsten, är på det hela taget otillräcklig på grund av avsaknaden av en verkligt förutseende förvaltning av behoven, brister i tillämpningen av konkurrensreglerna och slutligen på grund av den låga kvaliteten på granskningen av de utförda tjänsterna (se punkterna 52-64).

11. Avsaknaden av en text som fastställer sammansättningen av de kommittér som ansvarar för förberedandet av avtal och metoder för förvaltningen av avtal förvärrar dessutom dessa brister. Hela avtalens förberedande fas präglas således av brist på insyn (se punkterna 34, 35 och 54).

12. GFC har likaledes beviljat avtal genom privat överenskommelse utan att reglerna i övrigt på området såsom de tolkats i domstolens rättspraxis har följts. Undersökningen har även bekräftat att otillåtna avtal kan ha slutits mellan uppdragstagarna (se punkterna 65-75).

13. GFC har förvaltat de differentierade anslagen som om det rörde sig om icke-differentierade anslag, utan att ta hänsyn till den särskilda karaktären hos var och en av dessa anslagstyper, en praxis som ofta kombinerats med olika metoder för uppdelning av avtal (se punkterna 76-80).

14. Beskrivning av avtal och fastställandet av preliminära kostnader för dessa attesteras inte alltid i handlingarna med hjälp av objektiva kriterier. Denna brist på tydlighet leder i vissa fall till tvivel huruvida det är rätt att inte lägga fram fallet för forskningscentrets rådgivande kommitté för upphandling och avtal (se punkterna 61-62).

15. Vidare har centret med avtal om tjänster som täckmantel i själva verket på ett otillåtet sätt rekryterat personal (se punkterna 63-64).

16. Det har konstaterats att två avtal helt och hållet lagts ut på underentreprenad. Detta kan kritiseras ur rättslig synvinkel: direktiven för offentliga avtal hänvisar endast till möjligheten till underentreprenad när det gäller delar av avtal. Att lägga ut ett helt avtal på underentreprenad kan inte godtas eftersom detta inte stämmer överens med det rättsliga resonemang som ligger till grund för hela förfarandet för upphandling av offentliga avtal. Vad beträffar sundheten i den ekonomiska förvaltningen blir vidare den som tilldelas avtalet en mellanhand, vilket leder till ytterligare kostnader (se punkterna 81-82).

17. De brister som konstaterats vad gäller kontrollen av att tjänster faktiskt genomförts och av tjänsternas kvalitet leder till frågan huruvida utanordnaren verkligen lever upp till sitt ansvar (se punkterna 86-89).

18. Revisionsrätten konstaterar emellertid med tillfredsställelse att de reformer som genomförts av kommissionen för att rätta till de brister som fastställts i samband med granskningarna skett snabbt och varit omfattande. Dessa reformer, som lagts fram av kommissionen till svar på de iakttagelser som presenterats i denna rapport, syftar till att göra det möjligt för GFC att förfoga över de instrument som krävs för en effektiv förvaltning och en bättre kontroll av avtalen.

GFC:S FÖRVALTNINGSSYSTEM

19. Förvaltningssystemet, som är uppbyggt kring årliga arbetsprogram, redovisningssystem och en rad förfaranden, styrs av särskilda, tvingande ramar. Analysen av detta systems beståndsdelar och granskningen av det utvalda stickprovet har avslöjat brister som gynnat utvecklingen av tvivelaktiga metoder.

En särskild ram

20. Särdragen hos den ram inom vilken centret utvecklar sin verksamhet tar sig uttryck i två grundläggande element som båda i olika grad påverkar förvaltningen av avtalen. Det första härrör från det för GFC gällande systemet(6) som utgör ett undantag från den institutionella gemenskapsrätten, det andra hänger samman med dess decentraliserade struktur.

Ett särskilt administrativt system

21. GFC:s administrativa system utmärker sig på fler än ett sätt

a) dels i fråga om budgeten, eftersom de sammanlagda anslag som centret förfogar över (inklusive utgifter för personal och administrativa utgifter), till skillnad från vad som gäller för kommissionens övriga avdelningar, utgör driftsanslag som förs in i del B av budgeten,

b) dels i rättsligt hänseende, eftersom GFC kan erhålla finansiering från de budgetrubriker som rör gemenskapens olika politikområden, exempelvis Phare, Tacis eller Meda, inom ramen för en process under vilken centret konkurrerar med tredje parter, dock på andra villkor. GFC överlämnar endast ett kostnadsförslag, medan de tredje parterna omfattas av samtliga regler som fastställts i gemenskapsdirektiven om offentlig upphandling av avtal. Om den administrativa avdelningen anser att GFC:s kostnadsförslag är mer fördelaktigt än de anbud som lagts fram av externa aktörer meddelas de senare att deras anbud inte antagits utan att rådgivande kommittén för upphandling och avtal genomfört någon jämförande granskning. Kommissionen befinner sig då i en situation där den har till uppgift att sluta avtal med sig själv. Eftersom detta är en juridisk omöjlighet utarbetar kommissionen en akt med titeln "administrativt arrangemang" för att kringgå denna svårighet, och

c) slutligen när det gäller förvaltningen, som präglas av två särdrag som består i existensen av en styrelse och sedan 1971 av en särskild rådgivande kommitté för upphandling och avtal.

En decentraliserad förvaltning

22. Förläggandet av GFC:s åtta institut, som vart och ett kännetecknas av vetenskaplig kompetens på särskilda forskningsområden, till fem olika platser (Geel, Ispra, Karlsruhe, Petten och Sevilla) och existensen av övergripande styrelser som har sitt säte i Bryssel och vid Ispra, har gjort det nödvändigt att i stor utsträckning delegera befogenheterna vad gäller beslutsfattande till direktörerna. Dessa, som har till uppgift att se till att de vetenskapliga resultaten av de projekt för vilka de är ansvariga håller utmärkt standard, fungerar samtidigt som utanordnare. Detta att de har flera funktioner och att de tvingas göra många tjänsteresor på grund av avståndet till Bryssel har fört med sig att de i stor utsträckning i sin tur delegerat dessa befogenheter(7).

23. Omfattningen av de logistiska transaktioner som endast skötts av avdelningen för förvaltning av medel hade vuxit sig så stor att det blev för svårt för denna struktur att ensam förvalta den. På grund av denna situation beslutade GFC under sommaren 1998 att dela upp denna avdelnings befogenheter mellan två nya avdelningar, av vilka den ena blev ansvarig för förvaltningen av infrastruktur och den andra för administrationen.

24. Denna decentraliserade förvaltning har i praktiken lett till att det numera finns ett sextiotal förvaltare och 80 utanordnare som delegerats för förvaltningen av cirka 50000 transaktioner per år.

Instrumenten och förfarandena för förvaltning

Instrumenten

De årliga arbetsprogrammen

25. Varje år utarbetar GFC:s programenhet, som är förlagd till generaldirektörens kontor i Bryssel, i samarbete med de olika forskningsinstituten det årliga arbetsprogrammet. Detta dokument utgör det viktigaste instrumentet för att GFC skall kunna omsätta de mål som EU:s lagstiftare uppställer i form av en rad sammanhängande projekt. Arbetsprogrammet antas av centrets styrelse innan det genomförs och består av två delar av vilka den ena rör forskningsverksamheten och den andra stödverksamheten. Det innehåller beskrivningar av godkända projekt i form av sammanfattningar som belyser projektens huvudsakliga kännetecken, deras mål samt de personalresurser och budgetmedel som tilldelats dem.

Redovisningssystemen

26. Budgeträkenskaperna, inventarieredovisningen och kostnadsredovisningen sker på elektronisk väg och följs upp med hjälp av olika dataprogram som används i följd och ibland samtidigt under den berörda perioden.

Budgeträkenskaperna

27. Fram till november 1997 skedde uppföljningen av användningen av de anslag som tilldelats centret med hjälp av dataprogrammet Sibeca. Detta system innebar en nackdel eftersom det inte kunde användas direkt av andra avdelningar än de vid GFC. Å andra sidan hade det fördelen att det förutom att göra det möjligt att övervaka budgetens genomförande även gjorde det möjligt att sätta utgifterna i förbindelse med de berörda avtalen i de fall där de senare hade överlämnats för yttrande till rådgivande kommittén för upphandling och avtal vid GFC och vid detta tillfälle tilldelats ett nummer för identifiering. Det ersattes av Sincom II i slutet av 1997.

28. Sincom II är uppbyggt kring tre moduler som är avsedda för uppföljning av förvaltarnas och utanordnarnas transaktioner respektive för uppföljningen av styrekonomens och räkenskapsförarens godkännande samt utarbetandet av statistik och rapporter. Den tredje modulen hade vid tidpunkten för revisionsrättens granskning i juni 1998 ännu inte installerats.

Kostnadsredovisning

29. Eftersom centret fungerar med stöd av driftsanslag men även kan skaffa sig extern finansiering i utbyte mot tjänster som utförs för tredje parts räkning förfogar det över en kostnadsredovisning som gör det möjligt att fastställa de administrativa kostnaderna för varje enhet vid dess olika institut med hjälp av en fördelning av de allmänna utgifterna som läggs ovanpå de direkta utgifterna. Den gör det vidare möjligt för centret att säkerställa en uppföljning av de använda anslagen per verksamhetsområde. Denna redovisning tillhandahåller slutligen uppgifter om användningen av anslag som varit disponibla för att användas på nytt.

30. Ett dokument med titeln "jämförelsetabell" säkerställer sambandet mellan kostnadsredovisningen och budgeträkenskaperna. Det är tack vare detta möjligt att följa upp genomförandet av fjärde ramprogrammet och att i översiktstabeller jämföra budgetberäkningarna och genomförandet av budgeten. Detta dokument medför ytterligare en fördel genom att det gör det möjligt för centrets styrelse att utföra regelbundna kontroller. Det gör det däremot inte möjligt att direkt identifiera det ingångna avtal som hör samman med en viss utgift eller ännu mindre att förbinda detta avtal med det projekt inom ramen för vilket det har finansierats.

Inventarieredovisning

31. För inventering av tillgångar och administration av förvärv förfogar anläggningarna över olika dataprogram. De dataprogram som används vid Ispra, i Sevilla och Petten säkerställer en övervakning av tillgångar som finns upptagna i förteckningen, det äldre som finns tillgängligt i Karlsruhe registrerar uppgifter utan att kunna dela upp dem efter kategori.

En databas med uppgifter om avtal

32. Enheten för avtal i den tidigare avdelningen för förvaltning av medel har stegvis inrättat en databas för uppgifter om avtal som tilldelats av centret. Vid de granskningar som gjordes av avtal som erhållits av enskilda uppdragstagare i juni 1998 konstaterades en väsentlig skillnad mellan de belopp som skrivits in i redovisningen och de som framgick av databasen. Denna anomali har senare rättats till.

Ramavtal

33. Ramavtal används vid avtal om varor, i synnerhet vid förvärv av datorutrustning. De ingås i allmänhet för en period på två eller tre år och innebär stor flexibilitet vad gäller införskaffandet till centrets avdelningar. Så snart avtalet har ingåtts kan dessa efter behov skaffa sig en vara endast genom att utfärda en ordersedel. Vidare kräver inte undertecknandet av ett sådant avtal att de anslag för vilka åtaganden successivt görs under utfärdandet av ordersedlarna binds i förväg.

Förfarandena

34. De förvaltningsförfaranden som införts av centret har kodifierats i ett dokument för internt bruk som dels innehåller budgetförordningens bestämmelser och tillämpningsföreskrifter som gäller för samtliga avdelningar vid kommissionen, dels GFC:s egna regler. I likhet med kommissionens övriga avdelningar använder sig centret av den handbok om offentliga avtal som tillhandahålls av rådgivande kommittén för upphandling och avtal.

35. Varken de förfaranden som krävs under de olika faserna av avtalet eller uppföljningen av dess genomförande har fastslagits formellt. Centrumet har visserligen inrättat olika interna kommittéer, exempelvis för förberedandet av de transaktioner som rör införskaffande av materiel. Det finns dock ingen text som nämner dem eller innehåller regler för deras sammansättning, befogenheter eller arbete.

Bristerna i systemet

Konsekvenserna av det särskilda administrativa systemet

GFC:s särskilda rådgivande kommitté för upphandling och avtal

36. Till skillnad från vad som var fallet vid andra generaldirektorat med vetenskaplig inriktning vid kommissionen (generaldirektoraten för forskning, informationssamhället och energi) lades GSF:s ärenden avseende offentliga avtal mellan 1971 och juli 1998 inte fram inför rådgivande kommittén för upphandling och avtal vid kommissionen, utan inför en särskild rådgivande kommitté för upphandling och avtal, vilket motiveras med den vetenskapliga karaktären hos centrets transaktioner.

37. Redan vid sina första granskningar konstaterade revisionsrätten att existensen av en sådan rådgivande kommitté för upphandling och avtal varken var motiverad eller önskvärd. I själva verket är kommitténs uppgift inte att uttala sig om det vetenskapliga innehållet i ett ärende utan att se till att reglerna om anbudsinfordran följs, att garantera likabehandling av anbudsgivarna och att försäkra sig om specifikationernas kvalitet, särskilt vad gäller fastställandet av objektiva kriterier som möjliggör en jämförande granskning av anbuden. Vidare gjorde den omfattande representationen av anställda vid GFC i denna rådgivande kommitté, till skillnad från den rådgivande kommittén vid kommissionen som sammanträder var tredje vecka, att det endast var möjligt att anordna fyra till fem sammanträden om året, vilket skadade bilden av kommittén som ett oberoende och neutralt organ.

Att handskas effektivt med decentraliseringen

38. Avsaknaden av skriftliga förfaranden har naturligt nog gynnat utvecklingen av oenhetliga förvaltningsmetoder och det har inte varit möjligt att försäkra sig om att systematiska åtgärder vidtas av de kommittéer som nämns under punkt 35 ovan.

39. Den geografiska spridningen av anläggningarna till olika platser och decentraliseringen av centrets uppgifter gör att direktörerna ofta måste göra resor, vilket begränsar den tid som de kan ägna åt övervakning och kontroll av den förvaltning som bedrivs av deras underordnade. Tillsammans med olämpligheten hos de redovisningsinstrument som GFC förfogar över har denna situation inneburit en försvagning av den hierarkiska kontrollen. Revisionsrättens granskningar av det utvalda stickprovet har bekräftat dessa brister på samtliga stadier av förvaltningen av avtalen.

Tjänster som utförs för andra generaldirektorat vid kommissionen

40. GFC kan konkurrera med tredje part vid genomförandet av gemenskapspolitik som förvaltas av andra GD, vilket försätter kommissionen i en svår situation. Eftersom kommissionen inte har den rättsliga möjligheten att svara på sina egna anbudsinfordringar eller ännu mindre att sluta avtal med sig själv har man varit tvungen att införa ett parallellt förfarande i enlighet med vilket GFC utarbetar ett kostnadsförslag. Om detta synes mer fördelaktigt än de anbud som lagts fram av tredje part blir den planerade transaktionen föremål för ett dokument benämnt "administrativt arrangemang" mellan det berörda generaldirektoratet och GFC och rådgivande kommittén ombeds inte att avlägga något yttrande. Om så inte är fallet läggs endast anbud från tredje part fram inför rådgivande kommittén för upphandling och avtal.

41. Granskningen av två transaktioner ur stickprovet som hänför sig till arbete som utförts av GFC inom ramen för genomförandet av två administrativa arrangemang har visat att centret hade använt sig av detta förfarande för att lägga ut en del, i det ena fallet en mindre del, i det andra en betydande del, av avtalen på underentreprenad utan något anbudsförfarande.

42. Med avseende på sundheten i den ekonomiska förvaltningen kan man för övrigt kritisera det faktum att ett offentligt organ som förfogar över vetenskapliga, tekniska och administrativa medel för att täcka sina behov utsätter sig för de tidsfrister och tilläggskostnader som följer av en anbudsinfordran och av att GFC sammanställer anbudshandlingar.

Informationssystemets kvalitet

Sammanställning av uppgifter

43. I det årliga arbetsprogrammet fastställs en preliminär budget för varje projekt och redovisningssystemen gör det möjligt att övervaka användningen av anslag och kostnaden för centrets verksamhet. Då det saknas en hjälpbokföring för projekten har dock dessa element inte gjort det möjligt att förbinda ett avtal med ett bestämt projekt och följaktligen inte heller med arbetsprogrammet, att skaffa fram fullständiga och tillförlitliga uppgifter om de avtal som ingåtts eller att utarbeta lägesrapporter till centrets ledning.

44. Till skillnad från det tidigare redovisningssystemet Sibeca är Sincom II endast ett program för genomförande av budgeten och ger ingen möjlighet till identifiering av avtal med hjälp av motsvarande åtaganden.

45. Vidare hade den tredje fil för Sincom II som från början planerats ännu inte tagits i bruk vid tidpunkten för granskningen i juni 1998. Införandet av en sådan fil skulle dock göra det möjligt för ledningen att genomföra dubbla kontroller med databasen för avtal.

46. I övrigt har överföringen av data från Sibeca till Sincom II endast genomförts delvis. Historiken bakom de transaktioner för vilka åtagandena avslutats har sålunda inte förts in i det nya systemet. Den har i själva verket försvunnit, vilket gör det omöjligt att utarbeta en uttömmande och tillförlitlig lista över ingångna avtal. I syfte att försöka skaffa fram denna information har GFC på nytt tvingats ta Sibeca i bruk. Trots att mycket arbete lagts ned har resultatet inte varit tillfredsställande.

47. Centret saknar sålunda verklig kännedom om samtliga avtal som det ingått och förfogar inte över några lägesrapporter som gör det möjligt att med hjälp av avtalens genomförande följa deras anknytning till ett visst program. Ett sådant instrument skulle vara ett ännu mer värdefullt hjälpmedel eftersom antalet påbörjade projekt, vilket uppgår till cirka 700 för perioden 1995-1998, är ansenligt.

48. Förutom bristen i vissa inventeringsprogram, såsom i det som används i Karlsruhe, har de granskningar som genomförts vid Ispra visat att dataprogrammens effektivitet påverkades av det faktum att det sedan flera år tillbaka inte gjort någon fysisk inventering och av ett förvaltningsförfarande som inte påbjuder någon fysisk indragning av utrangerade tillgångar som tagits bort från inventarieförteckningen.

49. Efter rekommendationer som avfattats av revisionsrätten i samband med undersökningen åtog sig de behöriga avdelningarna vid GFC att inventera utrustningen i februari 1999. Vid de granskningar som senare genomfördes konstaterade revisionsrätten att av cirka 20000 räknade varor hade denna inventering uppdagat en skillnad på 14 % mellan den fysiska verkligheten och redovisningen.

Databasen för avtal

50. Den bristande användarvänligheten hos den databas som inrättats av enheten för avtal har trots den tillförlitlighet som åstadkommits vad gäller databasen ofta lett till att avdelningarna inte använder sig av denna utan istället föredrar parallell övervakning genom kalkylprogram.

Uppföljningen av ordersedlar för ramavtal

51. Trots att genomförandet av ramavtal med nödvändighet innefattar utfärdande av ett stort antal ordersedlar från GFC:s olika avdelningar förfogar inte centret över något datasystem som garanterar en övergripande och central uppföljning av de senare.

KONTROLLEN AV AVTALSFÖRFARANDET

52. Avtalsförfarandet är uppdelat i tre huvudetapper: förberedandet av transaktionen, tilldelningen av densamma och uppföljningen av dess genomförande. Revisionsrättens huvudsakliga iakttagelser presenteras i denna ordning. Man har särskilt tagit upp de synnerligen allvarliga fall som antingen rör förekomsten av anomalier i samband med avtalets olika faser eller tvivelaktiga förfaranden.

Förberedandet av avtalen

Fastställande av behov

53. Med undantag av behoven av datorutrustning, som är föremål för en formaliserad planering, har granskningen av anbudshandlingarna inte gjort det möjligt att kontrollera att förvaltningen verkligen baserats på behovsanalyser. Vidare har de kontroller som utförts visat att den planerade utvärderingen av behoven vad gäller datorutrustning var ofullständig eftersom behoven för andra avdelningar än GFC:s förvaltningsavdelning inte fanns nedtecknade.

54. Vidare är det på grund av den brist på insyn i villkoren för de förberedande kommittéernas arbete som följer av avsaknaden av på förhand fastställda regler, skriftliga dagordningar och sammanträdesprotokoll svårt att uttala sig om kvaliteten på förfarandet för fastställande av behov.

55. Det framgår även av granskningarna att avtalen i fråga om två transaktioner ur stickprovet från vetenskapliga tjänster inte härrörde från GFC utan från uppdragstagarna i fråga. I själva verket innehöll anbudshandlingarna inga uppgifter om förekomsten av ett faktiskt behov vid centret, förutom de förslag som lagts fram av uppdragstagarna. Det första av dessa avtal, som överlämnades för yttrande till rådgivande kommittén för upphandling och avtal vid GFC, ledde till att två avtal till ett sammanlagt belopp av 871638 euro undertecknades. Det andra, som omfattade 89000 euro, föranledde ett avfattande av några rader som fungerade som specifikationer efter det att det överlämnade anbudet erhållits. I detta fall hade avtalet inte endast ingåtts genom privat överenskommelse, utan tidsfristen mellan överlämnandet av anbudet och undertecknandet av avtalet var dessutom kortare än en vecka.

56. Två andra avtal om studier på transportområdet vilkas värde uppgick till 11400 respektive 10000 euro och som ingåtts genom privata överenskommelser har likaså tilldelats på grundval av ett anbud från uppdragstagaren, utan att det i GFC:s handlingar förekommer minsta antydan av behov eller specifikationer.

57. Slutligen beställdes i ett fall 1997 laboratorieutrustning som inte planerats att installeras förrän 2000 och levererades 1998 endast för att anslagen för budgetåret i fråga skulle kunna användas. Förutom att det döljer den faktiska kostnaden för inrättandet av laboratoriet för de budgetansvariga myndigheterna medför detta förfarande en för tidig utgift.

Kvaliteten på specifikationerna och de tekniska bilagorna

58. Jämförelsen mellan de avtalshandlingar som utarbetats inom ramen för de avtal vilkas handlingar granskas av rådgivande kommittén för upphandling och avtal vid GFC och de som hänför sig till avtal för vilka det inte krävs något yttrande i förväg från denna visar att de förstnämndas kvalitet är mycket högre än de sistnämndas.

59. Kvaliteten på specifikationerna som överlämnats för yttrande till denna instans är på det hela taget tillfredsställande. Icke desto mindre har brister avslöjats under granskningarna, exempelvis ofullständighet hos vissa specifikationer och, i ett fall, användning av prislistor från en leverantör som är flitigt förekommande vid Ispra i samband med sammanställning av specifikationer.

60. Kvaliteten på de tekniska bilagor som fungerat som avtalshandlingar för avtal som tilldelats utan anlitande av rådgivande kommittén för upphandling och avtal är däremot ofta dålig, särskilt vid Ispra. Den är ibland på en sådan nivå att det är omöjligt för en fackman att lägga fram ett anbud utan att erhålla ytterligare uppgifter från den förvaltare som är ansvarig för transaktionen. Av de 47 transaktionerna i stickprovet som motsvarar avtal som upphandlats utanför förfarandet vid rådgivande kommittén för upphandling och avtal och GFC, tillhör sju, vilka omfattar ett belopp på 302550 euro och utgör över 14 % av populationen i fråga, denna kategori.

Beskrivningen av avtalen

Beskrivningen av och beloppet för avtal om vetenskaplig utrustning

61. Tröskeln för om ett avtal läggs fram för rådgivande kommittén för upphandling och avtal vid GFC beror på om det är av vetenskaplig/teknisk karaktär eller ej. Om tilldelning sker genom privat överenskommelse läggs avtalet fram om det uppgår till minst 46000 euro, såvida föremålet för avtalet inte är vetenskapligt/tekniskt. Om så är fallet läggs avtalet fram endast om det omfattar minst 98700 euro.

62. Revisionsrättens granskning visar att sex avtal i stickprovet som betecknats som vetenskapliga/tekniska och för vilka beloppet ligger nära tröskeln för framläggande för rådgivande kommittén för upphandling och avtal vid GFC, ingåtts genom privat överenskommelse. Granskningen av de tillhörande handlingarna gör det inte alltid möjligt att uppfatta vilken metod som använts dels för att fastställa avtalets preliminära pris, dels för att bekräfta transaktionens vetenskapliga karaktär.

Beskrivning av avtal om tjänster

63. Granskningen av en transaktion har visat att GFC ingått anställningsavtal som betecknats som avtal om tjänster. Denna praxis har gjort det möjligt för centret att dels förlänga anställningstiden för personer som enligt de regler som gäller för personalförvaltningen borde ha lämnat centret, dels att finansiera rekryteringen av nya anställda med andra budgetmedel. Genom att handla på detta sätt har GFC förutom att missbruka klassificeringen av avtal brutit mot budgetbestämmelsen om specificering av anslag.

64. Efter att ha tagit del av det skedda har de högsta instanserna vid GFC rättat till misstagen. Förutom det stickprov som granskats av revisionsrätten har således 47 avtal av detta slag kunnat identifieras, av vilka 39 redan nu bör ha korrigerats.

Tilldelningen av avtal

Tillämpningen av privata överenskommelser

Företeelsens omfattning

65. Det framgår av genomföranderapporterna från rådgivande kommittén för upphandling och avtal vid GFC att den procentuella andel av avtal som slutits genom privat överenskommelse och som registrerats mellan 1995 och 1997 tenderar att minska, både när det gäller antal och budgetens omfattning. Medan 26 avtal slöts på detta sätt till ett totalt belopp av 10,2 miljoner euro 1995 hade sålunda 1997 endast 14 avtal som motsvarade 3,8 miljoner euro slutits genom privat överenskommelse (se tabell 3).

66. Eftersom GFC:s förvaltningssystem inte kunnat ge några tillförlitliga uppgifter om avtal som ingåtts utan tillämpning av det förfarande som gäller för rådgivande kommittén för upphandling och avtal vid GFC har revisionsrätten endast kunna bilda sig en uppfattning på grundval av det granskade stickprovet. Revisionsrätten har således konstaterat att tendensen till minskning av antalet avtal som ingås genom privat överenskommelse varit betydligt mindre märkbar. Av de 34 transaktioner som hör samman med avtal ur det stickprov som togs 1997 hade 24, vilka motsvarade ett belopp på 885000 euro av ett totalt belopp på 1955000 euro fortfarande skett i enlighet med detta förfarande (se tabell 4).

Tabell 4

Avtal som slutits utan anlitande av rådgivande kommittén för upphandling och avtal på grundval av stickprovet

>Plats för tabell>

67. Denna oförmåga hos GFC:s förvaltningssystem att identifiera, sammanställa och överlämna uppgifter om denna typ av transaktioner till de högre instanserna vid GFC under passande former har liksom den bristande uppmärksamhet som ägnats åt dessa transaktioner på grund av deras obetydliga belopp gynnat den utbredda tillämpningen av avtal genom privat överenskommelse.

Oriktig praxis

68. Domstolens rättspraxis begränsar de skäl(8) som en avtalsslutande myndighet kan anföra för slutande av avtal genom privat överenskommelse till tre. Det första består i skyddet av ensamrätt. Det andra grundas på tekniska faktorer och det sista motiveras slutligen med brådska.

69. Domstolens bedömning av tekniska skäl och brådska är ytterst restriktiv. Vad beträffar tekniska skäl skall den avtalsslutande myndigheten bevisa att ingen annan än uppdragstagaren var i stånd att genomföra avtalet. Brådskande karaktär hos avtalet erkänns endast i de fall där händelsen varit omöjlig att förutse och avtalet är ytterst brådskande och inte går att förena med de tidsfrister som andra förfaranden kräver. Domstolen kräver dessutom att det skall finnas ett orsakssamband mellan den oförutsebara händelsen och den brådskande situation som denna resulterar i.

70. Att döma av de uppgifter som förekommer i handlingarna uppfyllde inte de avtal i stickprovet som ingåtts genom privat överenskommelse de krav som fastställts genom denna rättspraxis för att motivera tillämpningen av avtal genom privat överenskommelse. I allt väsentligt har dock denna rättspraxis utarbetats i samband med processer som inletts av kommissionen mot de medlemsstater som missbrukat detta förfarande för tilldelning av offentliga avtal.

71. Resultaten av granskningarna av ett flertal transaktioner i stickprovet visar att de villkor på vilka åtskilliga betydelsefulla avtal utarbetats, tilldelats och övervakats under alla omständigheter indikerar brister i förvaltningen.

Förekomsten av ett faktiskt monopol

72. Ett av de fall som nämnts i föregående punkt förtjänar att särskilt framhävas på grund av sin finansiella omfattning (i storleksordningen 1 miljon euro per år) och sin varaktighet. Sedan 1979 innehas avtalet för leverans av fordon till Ispra av samma företag. Mellan 1979 och 1991 förnyades avtalet systematiskt genom privata överenskommelser. 1991 tilldelades avtalet efter en anbudsinfordran som offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning åter samma företag för en period på högst fem år. När detta avtal gick ut undertecknades dock en tilläggsöverenskommelse i syfte att förlänga avtalet med tre månader, vilket motiverades med att GFC:s avdelningar inte haft tid att utfärda någon ny anbudsinfordran. I april 1996 tilldelades företaget efter en anbudsinfordran ett nytt avtal för en period på tre år, vilket dock kunde förlängas med ytterligare 24 månader.

73. De granskningar som genomförts har visat på en rad konkreta och rättsliga element som tenderar att visa att GFC tillåtit detta företag att skapa sig en monopolställning. GFC har accepterat ändringar av de ursprungliga avtalsvillkoren på ett sätt som stred mot gemenskapens intresse och mot principen om lika tillgång till offentlig finansiering. Centret avstod slutligen från att ta på sig det ansvar som tillkommer utanordnarna, vilka underlåtit att noga kontrollera verkligheten bakom de fakturerade tjänsterna.

74. Det har sålunda kunnat konstateras att

a) förlängningen med tre månader av det avtal som undertecknades efter det avtal som tilldelades 1991, vilken på ett icke godtagbart sätt motiverades med tidsbrist, stred mot avtalsbestämmelserna, enligt vilka avtalet kunde omfatta högst fem år, samt gav upphov till en merkostnad på uppskattningsvis 380000 euro,

b) enligt detta tillägg, som undertecknades den 27 mars 1996, uppgick priserna för leveransen av ett fordon och för ersättning per kilometer till 3922 euro/månad respektive 0,3331 euro/km. Anbudet avseende dessa tjänster, vilket vid samma tidpunkt överlämnades som ett svar på den anbudsinfordran som slutligen utfärdades av GFC, var 27 % lägre för den förra tjänsten och 52 % lägre för den senare,

c) det datum för mottagande av anbud som angavs på mottagningsbeviset ändrades,

d) på grund av att den adress som angavs för ett informationsmöte om anbudsvillkoren var felaktig kom ett intresserat företag för sent, vilket begränsade antalet anbudsgivare till två,

e) de pris som utgjort grunden för beviljandet av avtalet aldrig tillämpades. I själva verket gav ett första tillägg anbudsgivaren tillåtelse att fakturera de högsta priser som föreskrivits i det föregående avtalet, genom ett andra tillägg höjdes sedan det pris som fastslagits i det avtal som ingåtts efter anbudsinfordran,

f) med hänvisning till att det på grund av personalbrist inte var möjligt att kontrollera samtliga fakturor som överlämnats av denne avtalstagare nöjde sig utanordnaren från och med 1993 med att kontrollera genomförandet av tjänsten på grundval av ett stickprov av fakturorna, vilket strider mot bestämmelserna i artikel 40 och 41 i budgetförordningen,

g) det genomsnittliga antalet kilometer som fakturerats årligen, slutligen uppgick till 194223 km per fordon, eller nära 540 km per kalenderdag.

Förekomsten av möjliga otillåtna avtal

75. Revisionsrätten har konstaterat att bristerna i förvaltningssystemet gjort det omöjligt för centrets styrelse att förhindra bildandet av en grupp anbudsgivare som ofta tilldelades avtal om samma tjänster av ett och samma av GFC:s institut. Sålunda visade sig i ett fall den som tilldelats ett avtal om tjänster vara försäljningsansvarig hos en datorutrustningsleverantör som även var anbudsgivare för samma avtal. Granskningen av anbud har dessutom avslöjat att två företag som deltog i anbudsgivningen leddes av medlemmar i en och samma familj.

Uppdelningen av avtal

Användningen av differentierade anslag (räkenskapsmässig uppdelning)

76. Granskningen av de redovisningar i tabellform som sammanställts av redovisningssystemen har visat att de differentierade anslagen inte använts enligt föreskrifterna. Det konstaterades att den finansiella täckningen av ett och samma avtal inte garanterades av ett enda åtagande, såsom reglerna föreskriver, utan att GFC ofta gjorde flera åtaganden efter varandra vilka i de flesta fall motsvarade årliga delar av avtalen.

77. Revisionsrätten erinrar om att förekomsten av differentierade anslag förklaras av lagstiftarens vilja att för förvaltaren säkerställa den finansiella täckningen för transaktioner som beräknas överskrida ett budgetår och att i enlighet med första artikeln, fjärde stycket i budgetförordningen underlätta granskningar, särskilt för den budgetansvariga myndigheten, genom att upprätta ett samband mellan samtliga utgifter för en transaktion och ett specifikt åtagande.

78. Den ena fördelen med att strikt följa denna regel är att det gör det möjligt att kontrollera i vilken takt ett avtal genomförs endast genom att i slutet av varje budgetår läsa av de belopp som återstår att betala för åtagandet i fråga, och att det kräver att de ansvariga avger förklaringar i de fall där användningsnivån för anslagen inte motsvarar förpliktelserna i avtalet. Den andra fördelen är att den tvingar förvaltaren att ange skälen till att ett åtagande för ytterligare anslag är nödvändigt för att slutandet av avtalet skall bli framgångsrikt och samtidigt tydligt definiera ursprunget till denna ökning.

Den rättsliga uppdelningen (avtal av typen 1 +x år)

79. Denna praxis går ut på att tilldela en och samma uppdragstagare hela avtalet samtidigt som man tillsammans med denne undertecknar ett avtal som endast omfattar genomförandets första år. Varje årlig del är föremål för ett nytt avtal som automatiskt tilldelas uppdragstagaren. Denna praxis gör det tillsammans med den föregående således möjligt att förena budgetåtagandet med det rättsliga åtagandet. Detta sker dock till priset av oriktigheter i budgeten, det gör det svårare att skapa sig en övergripande bild av avtalet och försämrar kvaliteten på uppföljningen av genomförandet. Fjorton av de 43 transaktionerna i stickprovet vilka avser avtal som överlämnats till rådgivande kommittén för upphandling och avtal vid GFC, dvs. över 32 %, var av detta slag.

Den inre uppdelningen av ett avtal

80. Beträffande en transaktion ur stickprovet har det konstaterats att avtalet endast skenbart delats upp i två olika faser i syfte att kringgå det hinder som bestod i att de disponibla åtagandebemyndiganden vid tidpunkten för undertecknandet av avtalet inte räckte för att täcka hela det rättsliga åtagandet.

Andra förfaranden för tilldelning av avtal

Fullständig utläggning av ett avtal på underentreprenad

81. Granskningarna har visat att två avtal om leverans av olika slags datorutrustning av uppdragstagaren hade lagts ut på underentreprenad i sin helhet till ett och samma företag som regelbundet och sedan lång tid tillbaka samarbetade med centret och redan tilldelats ett trettiotal avtal.

82. Både med tanke på lagligheten/korrektheten och sundheten i den ekonomiska förvaltningen är detta totala utläggande av ett avtal på underentreprenad förkastligt. I rättsligt hänseende bör man först och främst se till det faktum att direktiven för offentliga avtal endast nämner ett utläggande av delar av avtal på underentreprenad. När underentreprenaden gäller hela avtalet upplöser den i själva verket avtalsförhållandets anknytning till uppdragstagaren och gör att denne endast blir en mellanhand vars förmedlingsverksamhet med nödvändighet medför en ökad kostnad för den som tilldelar avtalet.

Tilldelning av avtal då tillräckliga anslag saknas

83. Det framgår av anbudshandlingarna för ett avtal om inrättandet av ett europeiskt observatorium för vetenskap och teknik (Observatoire européen des sciences et de la technologie) att det slutliga anbud som lades fram av anbudsgivaren för det första året, för genomförande av avtalet efter förhandlingar som beviljats av rådgivande kommittén för upphandling och avtal vid GFC, fastställdes till 1,6 miljoner euro. Eftersom detta belopp översteg de disponibla budgetanslagen borde centret ha upphävt anbudsinfordran. Icke desto mindre slöts ett avtal på 993560 euro. Några månader efter att det undertecknats var det föremål för ett tillägg som omfattades av de anslag som beviljats för det nya budgetåret för att kostnaden för transaktionen skulle motsvara anbudsbeloppet efter förhandlingar med centrumets förvaltare (se punkt 85).

Uppföljningen av genomförandet

Förvaltningen av avtalen

84. Granskningarna har visat att de olika utanordnarna vid GFC ofta undertecknat avtal utan att detta först undertecknats av uppdragstagaren. Denna praxis är behäftad med risken för att tjänsterna utförs innan uppdragstagaren faktiskt undertecknat avtalet, dvs. utan någon rättslig grund, eller att bestämmelserna i avtalet kan genomgå ändringar. Revisionsrätten har även vid flera tillfällen konstaterat att genomföranderapporter överlämnades innan de berörda avtalen undertecknats.

85. Betydande förseningar i utförandet av tjänsterna eller överlämnandet av rapporter ledde däremot inte till några sanktioner eller ens till någon uppmaning till genomförande. Den lätthet med vilken centret beviljar fördelaktiga tillägg utgör en annan illustration av bristen på fasthet i förvaltningen av avtal. Förutom det redan nämnda fallet (se punkterna 64-66) med avtalen om fordon har det konstaterats att centret i samband med inrättandet av ett europeiskt observatorium för vetenskap och teknik, trots att uppdragstagarens tjänster varit otillräckliga i förhållande till avtalets förpliktelser, nio månader efter att avtalet undertecknats beviljat densamme en total prishöjning med över 60 %, trots att en ytterst liten del av anslagen använts. I själva verket hade vid denna tidpunkt endast 230005 euro fakturerats, vilket endast motsvarar 23 % av det ursprungliga åtagandet (se punkt 83).

Kontroll av den utförda tjänsten

86. I många fall har förseningar i genomförandet från uppdragstagarnas sida inte lett till någon påminnelse från centrets sida. Sålunda har granskningarna visat på ett avtal om dataunderhåll som 18 månader efter att avtalet (vars planerade längd var 120 dagar) löpt ut inte lett till att något utförande av tjänsten kunnat styrkas. En enda faktura från den 20 mars 1997, som avsåg 30 % av avtalet, hade upprättats och var 15 månader efter förfallodatumet fortfarande obetald, utan att handlingarna visar spår av någon som helst reaktion från utanordnaren eller från den som utfört tjänsterna. Bortsett från den tydliga avsaknaden av uppföljning kan man fråga sig huruvida de behov som täckts av detta avtal verkligen existerade och huruvida de fakturerade tjänsterna verkligen utförts.

87. I ett annat fall gjorde uppgifterna i de inlämnade fakturorna det inte möjligt för utanordnaren att identifiera de personer som utfört tjänsterna eller bestämma deras lämplighet. De gjorde det inte möjligt att kontrollera datum och tidslängd för de utförda arbetena eller ens att bilda sig en uppfattning om deras natur. Det var således omöjligt för utanordnaren att kontrollera underlaget för de fakturerade beloppen. Vidare har granskningarna visat att ett belopp utbetalats felaktigt av centret för detta avtal, vilket i själva verket avsåg en transaktion som utfördes på Sicilien inom ramen för EU:s initiativ Envireg.

88. I ett annat fall som avsåg ett avtal på 18 månader hade tjänsten fortfarande inte utförts sex månader efter förfallodatumet, utan att centret ens utfärdat någon påminnelse. Vidare innehöll handlingarna ingen verifikation av de effektuerade betalningarna.

89. Förseningarnas omfattning har ibland lett till tvivel om huruvida det var lämpligt att ingå avtalen vid den tidpunkt då så skedde. Ett avtal omfattande ett belopp på 2,58 miljoner euro får illustrera detta konstaterande. Detta avtal, som beviljades i januari 1997 och gällde inrättandet av ett datasystem för förvaltning av dokument ledde endast till att en faktura på 25628 euro utfärdades 16 månader efter att avtalet undertecknats.

SLUTSATSER/REKOMMENDATIONER

90. De regler som styr tilldelningen av offentliga avtal har som mål att garantera lika tillgång till offentlig finansiering för alla företag och att säkerställa bästa möjliga tjänster till lägsta möjliga kostnad. Det framgår dock av undersökningen att det nuvarande förvaltningssystemet vid GFC vid tidpunkten för revisionsrättens granskning inte garanterade att detta mål uppnås.

91. Orsakerna till denna situation återfinns både i bristerna i detta system, som inte är i stånd att tillhandahålla några tillförlitliga uppgifter i översiktlig form, samt i den oriktiga användningen av differentierade anslag som gynnar den nuvarande tillämpningen av uppdelning av avtal och tillämpningen av tvivelaktiga förfaranden.

92. Slutligen har även det särskilda system som gäller för GFC, särskilt existensen av en särskild rådgivande kommitté för upphandling och avtal och tillämpningen av "administrativa arrangemang" mellan kommissionens avdelningar haft en negativ inverkan på förvaltningen av avtalen.

93. GFC, som insett det allvarliga i situationen, har påbörjat en reformprocess. Centret har sålunda framför allt avbrutit verksamheten för rådgivande kommittén för upphandling och avtal, omstrukturerat sin organisationsplan, inrättat en enhet för intern kontroll och genomfört en fysisk inventering av sina tillgångar. Dessa åtgärder måste i sin helhet godkännas och konsolideras. Inställandet av kommitténs verksamhet måste framför allt utgöra början till dess avskaffande och den pågående fysiska inventeringen bör inte bli en isolerad företeelse utan bör upprepas med regelbundna mellanrum. De bör hur som helst kompletteras av en förbättring av förvaltningssystemet och kraftfulla åtgärder vad gäller övervakningen av avtalsfaserna.

94. GFC borde skaffa sig en hjälpbokföring för projekt för att göra det möjligt att knyta ett avtal till ett projekt eller till en specifik åtgärd, samt en förvaltning som är inriktad på dess behov i syfte att åstadkomma en så bra fördelning av de disponibla budgetmedlen som möjligt.

95. Ingenting av detta kommer dock att uppnås om man inte med lämpliga medel sätter punkt för alla oriktiga, tveksamma och tvivelaktiga metoder som konstaterats under denna undersökning. Revisionsrätten konstaterar i detta hänseende än en gång(9) att i de fall disciplinära eller till och med rättsliga åtgärder måste vidtas består varje hållbar lösning i en ändamålsenlig tillämpning av utanordnarnas och räkenskapsförarnas ekonomiska ansvar såsom det föreskrivs i artikel 73 och följande artiklar i budgetförordningen.

96. Revisionsrätten konstaterar i detta sammanhang att gemenskapslagstiftaren trots att budgetförordningen existerat i över tjugo år fortfarande inte har kodifierat villkoren för genomförandet av detta ansvar eller de finansiella sanktioner som kan tillämpas på utanordnarna och räkenskapsförarna. Det bör understrykas att det godkännande som ges av styrekonomen inte kan befria utanordnaren från dennes egna misstag när han attesterar att tjänsten verkligen utförts och att betalningen av en utgift varit korrekt, eller räkenskapsföraren när han i sin redovisning ansvarar för en transaktion vars korrekthet han måste kontrollera i förväg. När styrekonomen ger sitt godkännande innebär detta endast att han tar sin del av ansvaret.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 6 och 7 april 2000.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Se den särskilda rapporten om förnybara energikällor, nr 17/98 (EGT C 356, 20.11.1998), den ännu inte offentliggjorda särskilda rapporten Fair nr 9/99 och årsrapporten för budgetåret 1996, särskilt punkt 10.6: "SMF:s deltagande i program för FoTU och demonstration" (EGT C 348, 18.11.1997).

(2) EGT L 361, 31.12.1994, s. 114 och 132.

(3) EGT L 209, 24.7.1992, s. 1, EGT L 199, 9.8.1993, s. 1 och 54 samt EGT L 328, 28.11.1997, s. 1.

(4) Sibeca: Système d'Information Budgétaire et Comptable Automatisé (automatiserat system för budget- och redovisningsinformation).

(5) Sincom II: Système Informatique de Comptabilité (datasystem för redovisning).

(6) Det förvaltningssystem som gäller för GFC skiljer sig juridiskt sett från vanliga system i mer än ett avseende:

I finansrättsligt hänseende och redovisningshänseende:

a) Dess administrativa utgifter täcks fullständigt av driftsanslag som skrivits in i kapitel B6 och inte av del A i budgeten.

b) Centret tilldelas medel för sin konkurrensutsatta verksamhet i form av särskilda anslag. Denna särskilda tilldelning innebär ett undantag från budgetens universalitetsprincip, enligt vilken medlen i den allmänna budgeten skall täcka samtliga utgifter.

c) Det förfogar enligt interna regler för genomförande av budgeten över ett system för kostnadsredovisning som gör det möjligt att fördela de allmänna utgifterna mellan dess olika institut/avdelningar, samt över ett förskottskonto.

d) Det gör det möjligt att placera en del av dess anslag i reserv för att använda dem som bidrag till åtgärder för vilka utgifterna delas upp mellan olika parter.

I administrativt hänseende:

a) Det är ytterst ovanligt att ett GD vid kommissionen är försett med ett organ som GFC:s styrelse, som även består av personer som inte hör till institutionen.

b) Det bör noteras att generaldirektören för GFC inte kan lägga fram ett förslag till beslut inför kommissionen om detta inte varit föremål för ett yttrande av styrelsen.

I allmänrättsligt hänseende:

a) Inom ramen för sin så kallade konkurrensutsatta verksamhet kan GFC konkurrera med tredje parter om avtal som förvaltas av andra generaldirektorat vid kommissionen. Juridiskt sett är det dock inte möjligt för centret att sluta avtal med sig själv. Kommissionen har kringgått denna svårighet genom att kalla det dokument som de båda förvaltningsstrukturerna kommit överens om för "administrativt arrangemang".

b) Denna lösning är juridiskt ohållbar. Det är sannolikt detta som fått styrelsen att överväga vilka fördelar det skulle innebära att göra GFC till en juridisk person skild från gemenskapen.

(7) Se den bifogade organisationsplanen.

(8) Se särskilt:

- Dom av den 10 mars 1987 i mål 199/85, kommissionen mot Italien, Rec. 1987, s. 1039, punkterna 12 till 14 (om ensamrätt).

- Dom av den 11 november 1993 i mål 71/92, kommissionen mot Spanien, Rec. 1993, s. IP 5923, punkterna 36 och 37; stadfäst genom dom av den 3 maj 1994 i mål 328/92, om läkemedelsprodukter, Rec. 1993, s. IP 1569, punkterna 14-16.

- Dom av den 18 mars 1992 i mål 24/91, rörande universitetet Complutenza i Madrid, Rec. s. IP 1989.

(9) Se yttrande nr 4/97 om förslaget till rådets förordning (Euratom, EKSG, EG) om ändring av budgetförordningen av den 21 december 1977 för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT C 57, 23.2.1998, särskilt punkt 5.20).

Bilaga

Schematisk organisationsplan - Fördelning av instituten på olika platser

>PIC FILE= "C_2000172SV.001502.EPS">

Kommissionens svar

Det är på grundval av kontrollbesök som ägde rum under 1998 som revisionsrätten utarbetat de preliminära iakttagelser som skall ligga till grund för en särskild rapport om offentliga upphandlingskontrakt som tilldelas av Gemensamma forskningscentret. De undersökta transaktionerna skedde under åren 1995-1998. Gemensamma forskningscentret har sedan dess ändrat inriktning på sin verksamhet, såväl vad gäller roll och uppdrag som organisation. Revisionsrätten har redan noterat dessa förändringar i samband med de möten som följde på kontrollbesöken, och detta tar sig i viss mån även uttryck i iakttagelserna.

Gemensamma forskningscentret har hela tiden reagerat konstruktivt på revisionsrättens rekommendationer under kontrollförfarandet. Utan att vänta på slutrapporten har man kontinuerligt anpassat och förbättrat sin organisation och sina rutiner på grundval av dessa rekommendationer. Bland annat har forskningscentret

- definitivt upplöst Gemensamma forskningscentrets särskilda Rådgivande kommitté för upphandling och kontrakt (CCAM-CCR),

- infört rutinen att kontrakten först skickas till avtalsparterna innan kommissionen skriver under dem,

- förbättrat databaserna för handläggning av avtalen,

- offentliggjort öppna anbudsförfaranden för transporttjänster i anknytning till anläggningen i Ispra,

- minskat antalet projekt inom arbetsprogrammet från 700 till 100, och inrättat ett system för uppföljning och utvärdering av projekten i nära samarbete med de generaldirektorat inom vars område projekten genomförs,

- förstärkt kontrollsystemen genom att inrätta särskilda finansenheter inom varje institut och införa en rutin med dubbla underskrifter, och

- tillhandahållit information om förvaltningsrutinerna och avsatt en särskild intranätsida för dessa.

Vad gäller de mera detaljerade iakttagelserna i ovan nämnda dokument vill kommissionen svara på följande sätt:

SAMMANFATTNING AV DE HUVUDSAKLIGA IAKTTAGELSERNA

8. Gemensamma forskningscentrets förvaltningssystem och förfaranden har anpassats efter revisionsrättens rekommendationer. Det förvaltningssystem som nu används ger både uttömmande och exakt information om de kontrakt som tilldelats. Dataprogrammen gör det numera möjligt att koppla varje förvärv till det projekt som det är avsett för.

9. Gemensamma forskningscentrets särskilda Rådgivande kommitté för upphandling och kontrakt har avskaffats. Kommissionen delar revisionsrättens uppfattning att avdelning IV i budgetförordningen om tilldelning av offentliga upphandlingskontrakt är tillämplig även på den verksamhet som Gemensamma forskningscentret sköter för kommissionens övriga avdelningars räkning, vilket även omfattar möjligheten till avtal genom privat överenskommelse i vederbörligen motiverade fall.

10. Kommissionen medger att det förekommit en del brister när det gäller att förhandsbedöma behov, tillämpa konkurrensreglerna på korrekt sätt samt kontrollera genomförda insatser i efterhand.

11. Gemensamma forskningscentret följer budgetförordningen och dess genomförandebestämmelser. Det fastställs ingenstans i dessa rättsakter hur de kommittéer som förbereder upphandlingen skall vara sammansatta. När det gäller förberedelse av omfattande avtal kommer Gemensamma forskningscentret emellertid att formalisera rutinerna.

12. Gemensamma forskningscentrets avdelningar tillämpar artikel 59 a (tidigare artikel 58 a) i budgetförordningen upp till de tak som fastställs i genomförandebestämmelserna (artikel 106, tidigare artikel 126) samt i direktiven om offentlig upphandling.

13. Kommissionen anser att Gemensamma forskningscentret förvaltat de differentierade anslagen korrekt (se svaren under punkterna 76-80).

14. Det stämmer att det i vissa fall inte har kunnat styrkas att det var ett riktigt beslut att avstå från att förelägga ärenden för Gemensamma forskningscentrets särskilda kommitté för upphandling och kontrakt, men kommissionen påpekar samtidigt att besluten var välgrundade i flertalet av de fall som revisionsrätten granskat.

15. Gemensamma forskningscentret kände till det problem rörande avtal om tjänster som revisionsrätten påpekar, och problemet var på väg att rättas till i det skede då kontrollen skedde.

16. Kommissionen skall svara för att detta problem undviks i framtiden.

17. Gemensamma forskningscentret har inrättat förbättrade kontrollsystem. När en oegentlighet har upptäckts har man också reagerat på lämpligt sätt, även genom disciplinåtgärder.

GFC:S FÖRVALTNINGSSYSTEM

19. Kommissionen medger att Gemensamma forskningscentret haft vissa problem med att åtgärda begränsningar och upptäcka bristerna i sitt förvaltningssystem. På senare tid har man emellertid kartlagt dessa brister och förbättrat systemen.

Ett särskilt administrativt system

21. c) Kommissionen delar revisionsrättens bedömning vad gäller Gemensamma forskningscentrets särskilda Rådgivande kommitté för upphandling och kontrakt, och beslöt därför den 22 juli 1999 att avskaffa denna kommitté. Kommitténs arbete hade redan upphört efter kommissionens beslut den 3 september 1998.

En decentraliserad förvaltning

22. Enligt kommissionens bedömning är en decentraliserad organisation och förvaltning nödvändig med tanke på de olika sektorernas geografiska lokalisering och graden av teknisk specialisering. Detta innebär bland annat att man måste delegera befogenheter till de ansvariga för varje sektor, och samtidigt tillämpa ett system med dubbla underskrifter.

23. För att samordna och minska felen i de transaktioner som riktas till Gemensamma forskningscentret, oavsett om de är av administrativ art eller sker inom ramen för slutna avtal, har ett särskilt direktorat för administration inrättats.

24. De 50000 transaktioner per år som gäller Gemensamma forskningscentret utgör tillsammans endast 0,3 % av kommissionens budget, men hela 8 % av det totala antalet transaktioner. Genom den decentraliserade strukturen kan detta arbete fördelas på 80 delegerade utanordnare och ett sextiotal förvaltare.

Instrumenten och förfarandena för förvaltning

Instrumenten

De årliga arbetsprogrammen

25. I samband med att Femte ramprogrammet utarbetades införde Gemensamma forskningscentret drastiska ändringar i sin projektförvaltning, bland annat såtillvida att antalet projekt har minskats från 700 till 100. De 100 programmen har tydligt formulerade syften, och de olika steg som ingår i varje projekt har alla en fastställd tidsplan. De utarbetas i nära samarbete med de avdelningar inom kommissionen som projekten i första hand är avsedda att stödja.

Det fleråriga arbetsprogrammet har utarbetats efter samma principer. Programmet har antagits av kommissionen (ledamöterna) efter samråd mellan kommissionens samtliga avdelningar. Vad gäller de avdelningar inom kommissionen som Gemensamma forskningscentret samarbetar med på mycket regelbunden basis har villkoren för samarbetet, gränssnitten och de tjänster som skall utföras fastställts formellt i ett dokument som undertecknats av båda parter (samförståndsavtal, Memorandum of Understanding).

Redovisningssystemen

Budgeträkenskaperna

27. Gemensamma forskningscentret installerade Sincom II-systemet i slutet av 1997, för att integrera sina räkenskaper i det system som är gemensamt för hela kommissionen.

28. Gemensamma forskningscentret var det första generaldirektoratet vid kommissionen som började använda Sincom II, och drabbades därmed av en del inkörningsproblem, som så ofta är fallet när nya dataprogram installeras. Sincom II bygger på tre olika moduler, vars respektive syften är att följa förvaltarnas och utanordnarnas transaktioner, godkännanden från styrekonomen och räkenskapsföraren, samt produktion av statistik och rapporter. Den tredje modulen installerades senare, i slutet av 1999, eftersom man först ville försäkra sig om att de system som följer den dagliga verksamheten fungerade tillfredsställande.

Kostnadsredovisning

29. Gemensamma forskningscentret har de facto ett system för kostnadsredovisning, och är i detta avseende en föregångare inom kommissionen. Systemet möjliggör en noggrann bevakning av kostnader och tjänster. Det läggs också ned en hel del arbete på att förbättra detta system, på så sätt att planering, utvärdering och uppföljning av projekt och program blir effektivare, öppnare och tydligare.

30. Målet med jämförelsetabellen är ställa befintliga personalresurser och ekonomiska medel i förhållande till de olika åtgärderna indelade per budgetrubrik, för att på så sätt kunna fastställa totalkostnaden för åtgärden i fråga.

Inventarieredovisning

31. Anläggningen i Karlsruhe har nu tillgång till den nya versionen av Sysbien-programmet, som är standard inom kommissionen. Den nya versionen gör det möjligt att sortera data efter typen av tillgång. En aktualisering av inventarieförteckningen pågår, och förväntas vara slutförd i juni 2000.

En databas med uppgifter om avtal

32. Gemensamma forskningscentrets särskilda databas för detta ändamål är ett exempel på god praxis inom kommissionen. Systemet har förbättrats avsevärt efter revisionsrättens kontroll. Det finns bland annat ett gränssnitt som möjliggör dubbelriktad dataöverföring till och från Sincom II, varigenom man bl.a. kan koppla varje enskilt åtagande till respektive avtal och använda sig av samma bas med uppgifter om tredje man.

Ramavtal

33. Ramavtalen innehåller inga förbindelser om inköp utan är endast avsedda att uppnå stordriftsfördelar.

Förfarandena

34. Informationen om Gemensamma forskningscentrets förvaltningsförfaranden håller just på att uppdateras, främst som en del av konceptet Total Quality Management (TQM). Denna information kommer i framtiden också att göras tillgänglig på Gemensamma forskningscentrets intranät.

35. Vad gäller de olika stegen i ett upphandlingsförfarande följer Gemensamma forskningscentret budgetförordningen och dess genomförandebestämmelser. För de mest omfattande kontrakten har centret dock för avsikt att införa formella regler även för förberedelsefasen.

Bristerna i systemet

Konsekvenserna av det särskilda administrativa systemet

GFC:s särskilda rådgivande kommitté för upphandling och avtal

36-37. Kommissionen beslutade den 1 oktober 1998 att kommitténs arbete skulle upphöra. För detta redovisades följande skäl:

- Det finns stora besparingar att göra genom att anförtro alla upphandlingsärenden åt en enda Rådgivande kommitté för upphandling och kontrakt.

- Om den allmänna Rådgivande kommittén för upphandling och kontrakt behandlar även Gemensamma forskningscentrets ärenden upprätthålls bättre den nödvändiga separationen mellan funktionerna som kommittémedlem respektive utanordnare.

- Utanordnare inom Gemensamma forskningscentret kan även komma att gynnas av kortare behandlingstid för ärenden eftersom den allmänna rådgivande kommittén sammanträder oftare.

- Det torde bli lättare att få överblick över förvaltningen av dessa ärenden om det bara finns en Rådgivande kommitté för upphandling och kontrakt.

Detta beslut om verksamhetens upphörande följdes den 22 juli 1999 av ett beslut om att definitivt avskaffa kommittén.

Att handskas effektivt med decentraliseringen

38. Vad gäller de olika stegen i ett upphandlingsförfarande följer Gemensamma forskningscentret bestämmelserna i budgetförordningen och dess genomförandebestämmelser. Som redan har angivits under punkt 35 kommer Gemensamma forskningscentret att formalisera rutinerna för förberedelse av omfattande upphandlingar. Det bör samtidigt framhållas att centret handlägger ett stort antal mindre upphandlingsförfaranden.

39. De flesta av direktörernas förflyttningar beror på de särskilda krav som ställs i forskningsarbete. Direktörernas delegering av ansvar till underordnade är strukturerad och väl dokumenterad. Det är reglerat vilket manöverutrymme var och en som fått sig en befogenhet delegerad har utan regelbunden kontroll från överordnade. Samtidigt tillämpas ett system med dubbla underskrifter.

Tjänster som utförs för andra generaldirektorat vid kommissionen

40. Vad gäller överenskommelser om tjänster eller arbeten som övriga generaldirektorat inom kommissionen anförtror åt Gemensamma forskningscentret vill kommissionen understryka att det inte finns någon lagstiftning som tvingar kommissionens avdelningar att inleda anbudsförfaranden eller andra förfaranden för offentlig upphandling i dessa fall.

41. Kommissionen delar revisionsrättens uppfattning att avdelning IV i budgetförordningen om tilldelning av offentliga upphandlingskontrakt är tillämplig även på den verksamhet som Gemensamma forskningscentret sköter för kommissionens övriga avdelningars räkning, vilket även omfattar möjligheten till avtal genom privat överenskommelse i vederbörligen motiverade fall.

42. Se svar till punkt 40.

Informationssystemets kvalitet

Sammanställning av uppgifter

43. Kommissionen anser liksom revisionsrätten att det är viktigt att skapa ett system för planering, uppföljning och utvärdering som skulle omfatta forskningscentrets årsprogram, utnyttjandet av anslag och personalresurser samt inköp. Grunderna för ett sådant system finns redan på plats, och revisionsrättens rekommendationer har särskilt beaktats. Ytterligare insatser behövs för att samordna behandlingen av dessa olika uppgifter, och denna fråga hör till årets prioriteringar.

44. Kommissionen har utvecklat en teknik för att med hjälp av Sincom II-systemet identifiera vilket avtal varje åtagande skall hänföras till, och denna funktion används redan.

45. Den bas med uppgifter om tredje man inom Sincom II-systemet som revisionsrätten avser blev funktionsduglig i september 1998, och är också knuten till Gemensamma forskningscentrets särskilda databas för avtal.

46. Det är riktigt att övergången från Sibeca till Sincom II-systemet har inneburit att en direktöverföring av samtliga uppgifter inte längre är möjlig.

47. I databasen för avtal går det nu att knyta varje inköp till rätt projektnummer. Detta fält kommer inom kort att bli obligatoriskt att fylla i, i samband med att de olika projekten förses med koder.

48. En fullständig inventering inleddes 1998, och skall omfatta samtliga filialer. Inventeringen är fullbordad vad gäller Ispra, och skall slutföras i september 2000 på övriga orter.

49. Även om den avvikelse som noterats vid den fysiska inventeringen uppgår till 14 % bör det noteras att skillnaden beräknad i marknadsvärde, vad gäller Ispra, inte är större än cirka 3 % per den 31 december 1999.

Databasen för avtal

50. Databasen för avtal har förbättrats avsevärt, såtillvida att den blivit mera integrerad och användarvänlig. Direktörerna för Gemensamma forskningscentret beslutade i juli 1999 att göra det obligatoriskt att använda detta system. Detta beslut håller på att omsättas i praktiken vid instituten i Petten, Geel och Karlsruhe, med hjälp av ett gränssnitt som knyter systemet till de lokala datasystemen.

Uppföljningen av ordersedlar för ramavtal

51. Sedan början av 2000 går det att följa de beställningar som skett inom ramavtalen genom ett gränssnitt mellan databasen för avtal och Sincom II. Genom ett meddelande från generaldirektören i februari 2000 blev det också obligatoriskt att registrera beställningar i databasen för avtal. Genom denna bas kan också varje inköp knytas till respektive projektnummer. Denna funktion kommer inom kort att bli obligatorisk att använda, i samband med att de olika projekten förses med koder.

KONTROLLEN AV AVTALSFÖRFARANDET

52. Gemensamma forskningscentret är medvetet om de problem som revisionsrätten påpekar och har försökt att råda bot på bristerna genom mycket kraftfulla åtgärder. Vad gäller tvivelaktig praxis och oegentligheter hade centret redan börjat vidta åtgärder före revisionsrättens påpekanden, bland annat genom att inleda administrativa undersökningar och disciplinära förfaranden. Fyra anställda har blivit föremål för sanktioner i detta sammanhang.

Förberedandet av avtalen

Fastställande av behov

53. Förhandsbedömningen av de specifika behoven inom varje forskningsprojekt görs av projektchefen. Behov av mera allmän karaktär förutses på övergripande nivå (per institut, för Ispra totalt eller för samtliga anläggningar). Såvitt möjligt används dyrbar utrustning gemensamt inom varje forskningsområde.

Gemensamma forskningscentret har nyligen genomfört anbudsförfaranden gemensamt för hela centret, gällande upphandling av tjänster och datautrustning.

54. Behoven beräknas till största delen av projektchefen och meddelas den berörde enhetschefen. Inom varje institut håller direktören regelbundet möten med samtliga enhetschefer där frågor om förvaltning och investeringar behandlas.

55. Vid viss upphandling behövs inte formella specifikationer, t.ex. därför att tjänsten eller utrustningen i fråga är unik. Det är inte heller helt ovanligt att centret under sitt forskningsarbete får förslag om produkter eller forskningsresultat som man vill förvärva för att ha tillgång till de senaste rönen inom området.

Den förstnämnda situationen uppstod efter ett öppet anbudsförfarande 1988. Den aktuella avtalsparten förfogar över teknik och expertkunskap som är unik och nödvändig för projektet, och detta gällde fortfarande i det skede då projektet skulle förlängas. Det andra fallet avser när Gemensamma forskningscentret övergick från att använda ett schweiziskt telematiknät till telematiknätet för europeisk forskning, som hade unika egenskaper i detta skede och som av samma skäl hade valts av andra avdelningar inom kommissionen.

56. Gemensamma forskningscentrets generaldirektör har gjort avdelningarna uppmärksamma på reglerna inom detta område genom ett meddelande av den 3 mars 1998.

57. Laboratorieutrustningen i fråga består av en hydraulisk press (värde: 260000 euro), som köptes in i samband med uppbyggnaden av ett aktinidlaboratorium vid Institutet för transuraner. Det rör sig om en investering på cirka 2,5 miljoner euro, som finansieras tillsammans med tredje man. Efter ett politiskt beslut som togs av en av de andra parterna (i detta fall om ett stort kärnforskningslaboratorium i en av medlemsstaterna) upphörde verksamheten tillfälligt i väntan på ett klargörande, som sedan dess har erhållits. Det låg alltså ingen avsikt bakom den för tidiga utgiften.

Kvaliteten på specifikationerna och de tekniska bilagorna

58-60. Kommissionen vill uppmärksamma revisionsrätten på det faktum att de tekniska bilagorna redan förbättrats väsentligt. Som ett led i utbyggnaden av det decentraliserade förvaltningssystemet kommer dock Gemensamma forskningscentret att se till att dessa förbättringar fortsätter.

Beskrivningen av avtalen

Beskrivningen av och beloppet för avtal om vetenskaplig utrustning

62. Kommissionen anser att det är normalt att vissa av de avtal som ingår i revisionsrättens stickprov uppgår till belopp som ligger nära taken. Vidare använder centret nu ett system med dubbla underskrifter vilket ytterligare stärker kontrollen.

Beskrivning av avtal om tjänster

63-64. Kommissionen framhåller att i de fall där avtal som gällde bygg- och anläggningsarbeten hade betecknats som tjänsteavtal, var Gemensamma forskningscentret redan i färd med att rätta till problemen då revisionsrättens kontroll skedde. Felaktigheten berodde delvis på en obalans i centrets personalresurser. Gemensamma forskningscentret har ju en tjänsteförteckning som är skild från övriga kommissionens, och det rådde i denna förteckning en överrepresentation av B- och C-tjänster i förhållande till A-tjänster. Först 1998 rättades denna obalans till genom att antalet A-tjänster ökades medan antalet B- och C-tjänster minskades på motsvarande sätt.

Tilldelningen av avtal

Tillämpningen av privata överenskommelser

Företeelsens omfattning

66-67. Gemensamma forskningscentrets system har idag kapacitet att ge tillförlitliga uppgifter om de kontrakt som tilldelas utan att Rådgivande kommittén för upphandling och kontrakt rådfrågas. I samband med att systemet vidareutvecklades togs också hänsyn till revisionsrättens påpekanden.

Oriktig praxis

68-71. Domstolens rättspraxis är relativt begränsad i denna fråga. Gällande regler medger fler skäl till privata överenskommelser än dem som det hänvisats till (särskilt tilläggsavtal). Centret har tagit initiativ för att öka användningen av anbudsförfaranden, och kommer att fortsätta på denna väg, även i fråga om kontraktsbelopp som ligger under beloppsgränserna. Generaldirektoratet för ekonomistyrning har redan konstaterat påtagliga förbättringar i detta avseende.

Förekomsten av ett faktiskt monopol

72. Ett nytt öppet anbudsförfarande för persontransport med bil vid anläggningen i Ispra har inletts. Det offentliggjordes den 4 november 1999. Man har också lagt sig vinn om att sprida informationen så väl som möjligt till potentiella anbudsgivare (riktad information sändes direkt till fler än 300 taxiföretag i regionen). Samtidigt har systemet för uppföljning och utvärdering av tjänster förbättrats avsevärt.

73. Kommissionen framhåller att persontransporttjänsten lades ut på entreprenad därför att det bedömdes vara billigare att låta ett externt företag sköta den än att ha en intern tjänst. Fram tills nyligen fanns endast ett fåtal taxiföretag i regionen på grund av det stora avståndet från Milanos flygplats Linate. Kommissionen påpekar också att företagets service har varit oklanderlig.

Förekomsten av möjliga otillåtna avtal

75. Kommissionen vill här nämna att förekomsten av oegentligheter, i synnerhet otillåtna avtal, i samband med upphandlingsförfaranden redan var känd av Gemensamma forskningscentret, och att centret redan inlett administrativa undersökningar i de aktuella fallen. Disciplinära påföljder gentemot anställda har dömts ut i fyra fall. De aktuella ärendena hade också översänts till OLAF i början av 1998. Några undersökningar pågår fortfarande, och kommer eventuellt att följas av disciplinära förfaranden. De förhållanden som revisionsrätten påpekar ingår också i Gemensamma forskningscentrets och OLAF:s akter.

Uppdelningen av avtal

Användningen av differentierade anslag (räkenskapsmässig uppdelning)

76-78. Vad gäller utnyttjandet av differentierade anslag vill kommissionen göra följande anmärkning: i de fall som analyserats av revisionsrätten hade Rådgivande kommittén för upphandling och kontrakt godkänt avtal för flera år i fall där avtalen i fråga bara ingås för ett år i taget, med möjlighet till förlängning. Detta förfarande används dels för att upprätthålla insyn och öppenhet i upphandlingsförfarandena, dels för att se till att kvaliteten på den service som erbjuds följs upp med jämna mellanrum.

Enligt kommissionens uppfattning sträcker sig de rättsliga och budgetmässiga åtagandena i detta fall endast ett år i taget. Det är således logiskt att nya åtaganden måste göras årligen i samband med att avtalen förlängs, eftersom det skulle ge en felaktig bild av budgetkontrollen om man ingick åtaganden för hela det belopp som godtagits av rådgivande kommittén redan från början. Om problem skulle uppstå med avtalsparten, måste då åtaganden dras tillbaka för den del av avtalet som inte skulle bli genomförd, och de medel som då frigörs skulle behöva omfördelas till ett avtal med en annan leverantör, vilket kan vara mycket komplicerat och ibland omöjligt.

Den rättsliga uppdelningen (avtal av typen 1 + x år)

79. Se svar under punkterna 76-78.

Den inre uppdelningen av ett avtal

80. Det avtal som revisionsrätten syftar på ingicks redan från början i två steg, dels av tekniska skäl, dels för att möjliggöra en kontroll av de tjänster som tillhandahölls. Detta angavs också i anbudsinfordran. Det ekonomiska åtagandet sköttes således som en följd av detta.

Andra förfaranden för tilldelning av avtal

Fullständig utläggning av ett avtal på underentreprenad

81-82. Kommissionen delar revisionsrättens uppfattning i denna fråga. Det rör sig om enstaka fall, och Gemensamma forskningscentret kommer att vidta alla åtgärder för att undvika att sådana händelser upprepas.

Tilldelning av avtal då tillräckliga anslag saknas

83. Gemensamma forskningscentret ingick ett rättsligt åtagande som motsvarade beloppet i disponibla anslag, och man utvidgade också åtgärdens innehåll i samband med att de extra anslagen blev disponibla. Allt skedde dock inom det fastställda utgiftstaket.

Uppföljningen av genomförandet

Förvaltningen av avtalen

84. Gemensamma forskningscentret har ändrat rutinen för i vilken ordning avtalen skall undertecknas. De rapporter som färdigställdes innan centret undertecknat avtalen avsåg i samtliga fall projekt som var konkurrenskraftiga och som inletts innan Gemensamma forskningscentret hade slutfört sin handläggning.

85. Gemensamma forskningscentret ingick ett rättsligt åtagande som motsvarade beloppet i disponibla anslag, och man utvidgade också åtgärdens innehåll i samband med att de extra anslagen blev disponibla. Allt skedde dock inom det fastställda utgiftstaket.

Kontroll av den utförda tjänsten

87. Centret har redan uppmanat avtalsparterna att ge mera detaljerad information på sina fakturor. Vissa avtal har också ändrats så att det anges uttryckligen att fakturorna skall åtföljas av uppgifter om faktisk arbetstid som lagts ned (acceptance form). Det fall som revisionsrätten hänvisar till gällde ett ramavtal där beställningssedlar kan utfärdas av flera olika avdelningar, och var och en av dessa själv ansvarar för uppföljningen.

88. Det fall som revisionsrätten avser gällde installation av ett nytt informationssystem för ett bibliotek. Beslutet om att godta systemet har fått skjutas upp flera gånger av tekniska orsaker, bland annat instabilitet i systemet samt arbete för att göra det år 2000-kompatibelt. Under hela det skede då installationen pågick upprätthölls kontakten med avtalsparten, och systemet är nu funktionsdugligt.

89. Det rör sig här om ett övergripande ramavtal för hela kommissionen, där kontraktsbeloppet bedöms komma att uppgå till 2,58 miljoner euro. Gemensamma forskningscentret har endast genomfört detta koncept på försök, och har på grundval av det genomförda försöket beslutat att inte utöka arbetet. Kommissionen anser att detta är ett exempel på sund ekonomisk förvaltning.

SLUTSATSER/REKOMMENDATIONER

90-94. Kommissionen anser liksom revisionsrätten att gällande regler för offentlig upphandling bör följas och att så effektiva system som möjligt bör utformas när det gäller planering, uppföljning och utvärdering av åtgärder, i det här fallet främst avseende Gemensamma forskningscentret.

Kommissionen har därför vidtagit en rad åtgärder för att förbättra system, förfaranden och organisationsstruktur. Dessa åtgärder hade inletts redan före revisionsrättens kontroll. Kommissionen tackar revisionsrätten för dess rekommendationer och anmärkningar, som varit till god hjälp i detta arbete.

Kommissionen anser att det system som nu används av centret är tillräckligt för att tillmötesgå revisionsrättens anmärkningar. Systemet kommer dock att utvecklas ytterligare, och hjälpbokföring för projekten utgör därvidlag en prioritet.

95-96. Det är riktigt att vissa av de fall som analyserats av revisionsrätten varit föremål för administrativa undersökningar och lett till att disciplinära förfaranden inletts i linje med internationella normer och god praxis på förvaltningsområdet. Dessa förfaranden hade inletts redan före revisionsrättens kontroll, och i fyra fall riktades disciplinåtgärder mot anställda vid centret. Ärendena har också sänts till OLAF, och kommer om så krävs också att följas upp rättsligt. Det allmänna problemet med utanordnarens ekonomiska och disciplinära ansvar kommer att behandlas inom ramen för reformen av kommissionen och omarbetningen av budgetförordningen.