Förslag till kommissionens direktiv om ändring av direktiv 90/388/EEG för att säkerställa att telenät och kabeltelevisionsnät som ägs av en enda operatör utgör skilda rättsliga enheter (98/C 71/05)

(Text av betydelse för EES)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 90.3 i detta, och

med beaktande av följande:

1. Genom kommissionens direktiv 90/388/EEG av den 28 juni 1990 om konkurrens på marknaderna för teletjänster (1), senast ändrat genom direktiv 96/19/EG (2), ålades medlemsstaterna att upphäva speciella och exklusiva rättigheter i fråga om teletjänster och infrastruktur senast den 1 januari 1998, med förbehåll för att några medlemsstater har ytterligare övergångstid. Särskilt artikel 4, ändrad genom kommissionens direktiv 95/51/EG (3) ålägger medlemsstaterna att "avskaffa alla begränsningar för tillhandahållande av överföringskapacitet genom kabeltelevisionsnät och tillåta användandet av kabelnät för att leverera teletjänster, med undantag av telefoni", och att "säkerställa att sammankoppling av kabeltelevisionsnätet med det allmänt tillgängliga telenätet tillåts för sådant syfte, särskilt sammankoppling med förhyrda ledningar, och att begränsningarna av kabeltelevisionsoperatörernas direkta sammankoppling av kabeltelevisionsnät avskaffas".

2. Direktiv 95/51/EG behandlar två problem beträffande företag som medlemsstaterna har beviljat rätt att upprätta både kabeltelevisionsnät och telenät. För det första anges i direktivet att dessa företag befinner sig i en situation där de inte har något incitament att attrahera kunder till det nät som passar bäst för att tillhandahålla den berörda tjänsten. Det påpekades att införandet av fri konkurrens ofta fordrar särskilda åtgärder som tar hänsyn till de särskilda omständigheterna på de relevanta marknaderna. Vid den tidpunkt då direktiv 95/51/EG antogs drog kommissionen slutsatsen att det, mot bakgrund av de varierande omständigheterna i de olika medlemsstaterna var de nationella myndigheterna som var bäst lämpade att bedöma vilka åtgärder som var mest ändamålsenliga och detta gällde särskilt bedömningen av om en åtskillnad mellan dessa verksamheter var oundgänglig. För det andra drog kommissionen slutsatsen att en detaljerad kontroll av korsvisa subventioner och en genomblickbar redovisning var av avgörande betydelse i början av avregleringen av telekommunikationssektorn. Enligt artikel 2 i direktiv 95/51/EG är medlemsstaterna därför förpliktade att särskilt säkerställa att teleorganisationer som tillhandahåller infrastruktur för kabeltelevision har separat ekonomisk redovisning för tillhandahållandet av allmänt tillgängliga telenät och kabeltelevisionsnät samt för verksamheterna som leverantörer av teletjänster. Det påpekas också att medlemsstaterna åtminstone bör kräva att en klar åtskillnad görs mellan den ekonomiska redovisningen för de två verksamheterna, även om en strukturell åtskillnad är att föredra.

3. Kommissionen fastslog samtidigt att den i avsaknad av konkurrerande leveranssystem till bostäder skulle komma att överväga om det var tillräckligt med åtskillnad av konton för att undvika missbruk och bedöma om sådant samlat tillhandahållande inte resulterade i en begränsning av det potentiella utbudet av överföringskapacitet, på bekostnad av tjänsteleverantörerna i det berörda området, eller om ytterligare åtgärder erfordrades. Artikel 2 tredje stycket i direktiv 95/51/EG förutsätter sålunda att kommissionen före den 1 januari 1998 kommer att genomföra en allmän utvärdering, i förhållande till syftena med det direktivet, av verkan av ett sådant samlat tillhandahållande av kabeltelevisionsnät och allmänt tillgängliga telenät genom en enda operatör.

4. Detta direktiv grundar sig på den utvärdering som genomförts av kommissionen enligt artikel 2 i direktiv 95/51/EG. Som en förberedande åtgärd för utvärderingen beställdes två undersökningar om konkurrenseffekterna på telekommunikations- och multimediamarknaderna, nämligen å den ena sidan av ett samlat tillhandahållande av kabel- och telenät av en enda dominerande operatör och å den andra sidan av begränsningar för användning av telenät för tillhandahållande av kabeltelevisionstjänster. I undersökningarna drogs särskilt slutsatsen att det samlade ägandet av telenät och kabeltelevisionsnät av ett enda företag, utan större konkurrens på de lokala marknaderna för accessnät, fördröjer utvecklingen mot en fullständig multimediainfrastruktur till skada för konsumenter, tjänsteleverantörer och den europeiska ekonomin i sin helhet.

5. Kommissionen har antagit ett meddelande om den utvärdering som genomförts i enlighet med direktiven 95/51/EG och 96/19/EG (4). Vid sin granskning fann kommissionen att en optimal utveckling av telekommunikations- och multimediamarknaderna beror på fyra faktorer, nämligen konkurrens i fråga om tjänster, konkurrens i fråga om infrastruktur, uppgradering av infrastruktur, liksom andra slag av innovationer. Den fann att ett samlat tillhandahållande av tele- och kabeltelevisionstjänster genom en enda operatör inom gemenskapen skapar en asymmetrisk utgångspunkt för dominerande teleoperatörer i jämförelse med nya aktörer. Detta kommer att fungera som ett betydande hinder för en optimal utveckling av telekommunikationsmarknaderna.

6. Fördraget, och särskilt artikel 90 i detta, överlämnar åt kommissionen uppgiften att säkerställa att medlemsstaterna i fråga om offentliga företag och företag som innehar särskilda eller exklusiva rättigheter uppfyller sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten. Enligt artikel 90.3 kan kommissionen specificera och klargöra de skyldigheter som är ett utflöde av denna artikel och inom ramen härför fastställa de villkor som är nödvändiga för att kommissionen effektivt skall kunna genomföra den övervakningsuppgift som den åläggs genom denna punkt.

7. De flesta europeiska teleorganisationerna är fortfarande statskontrollerade företag. Samtidigt som speciella och exklusiva rättigheter för tillhandahållande av telenät och teletjänster enligt gemenskapslagstiftningen skall upphävas, kommer teleorganisationerna att fortsätta att inneha särskilda rättigheter i enlighet med direktiv 90/388/EEG, ändrat genom direktiv 94/46/EG (5), efter tidpunkten för den fullständiga avregleringen, inom området för radiofrekvenser för tillhandahållande av telenät och överföringskapacitet för TV-sändningar. Detta beror på att teleorganisationerna fortsätter att inneha rättigheter att använda radiofrekvenser som de tidigare har tilldelats på andra grunder än enligt objektiva, proportionella och icke-diskriminerande kriterier. Dessa tillstånd är rättsligt bestämda fördelar som stärker dessa operatörers ställning och som fortsätter att ha en väsentlig inverkan på andra företags möjligheter att konkurrera med teleorganisationerna när det gäller infrastruktur för telekommunikation. Därför omfattas dessa teleoperatörer av artikel 90.1 i fördraget.

8. De flesta medlemsstater har beslutat om åtgärder som ger teleorganisationerna speciella eller exklusiva rättigheter för att tillhandahålla kabeltelevisionsnät. Rättigheterna kan antingen ha formen av exklusiva eller icke-exklusiva licenser, vilkas antal är begränsat på annat sätt än enligt objektiva, proportionella och icke-diskriminerande kriterier.

9. Enligt artikel 86 i fördraget är det förbjudet för ett eller flera företag som har en dominerande ställning att missbruka denna dominerande ställning på den gemensamma marknaden eller inom en väsentlig del av denna.

10. När medlemsstater har beviljat speciella eller exklusiva rättigheter att bygga och driva kabeltelevisionsnät till en teleorganisation som är dominerande på marknaden för tjänster som använder infrastruktur för telekommunikation, har denna teleorganisation inget incitament att uppgradera både sitt smalbandsbaserade allmänt tillgängliga telenät och sitt bredbandsbaserade kabeltelevisionsnät till ett integrerat bredbandsbaserat kommunikationsnät (full service network) som kan leverera tal, data och bilder via stor bandbredd.

En sådan organisation befinner sig med andra ord i en intressekonflikt, eftersom varje betydande förbättring antingen av dess telenät eller av dess kabeltelevisionsnät kan leda till förlorad omsättning för det andra nätet. Under sådana förhållanden skulle det vara önskvärt att separera äganderätten till de två näten i två skilda företag, eftersom det samlade ägandet av dessa nät leder till att dessa organisationer fördröjer utvecklingen av nya avancerade kommunikationstjänster och därmed begränsar den tekniska utvecklingen på bekostnad av användarna i strid med artikel 90.1 i fördraget i förening med artikel 86 andra stycket b.

Alla medlemsstater bör emellertid åtminstone säkerställa att teleorganisationer som har speciella eller exklusiva rättigheter för att tillhandahålla kabeltelevisionsnät driver kabeltelevisionsnäten i en separat rättslig enhet.

11. Denna slutsats förstärks av följande faktorer. När medlemsstater beviljar ett företag en speciell eller exklusiv rättighet att upprätta kabeltelevisionsnät i samma geografiska område som där det redan tillhandahåller allmänt tillgängliga telenät är det sannolikt att olika former av konkurrensbegränsande beteende förekommer om inte en tillräcklig genomblickbarhet säkerställs med avseende på dessa företags verksamheter.

Kraven i gemenskapslagstiftningen i fråga om separat redovisning, av vilka några trädde i kraft först i samband med genomförandet av det paket med generella åtgärder genom vilka gemenskapens telekommunikationsmarknader öppnas i de flesta medlemsstater den 1 januari 1998, har i situationer med allvarliga intressekonflikter till följd av samlat ägande, inte varit tillräckliga för att skydda mot alla former av konkurrensbegränsande beteende.

Den separata redovisningen kommer dessutom endast att göra de ekonomiska flödena mera genomblickbara, medan ett krav på separata rättsliga enheter kommer att leda till en större genomblickbarhet vad gäller tillgångar och kostnader och kommer att underlätta övervakningen av kabelnätverksamheternas lönsamhet och ledning. Tillhandahållandet av telenät och kabeltelevisionsnät är besläktade verksamheter. En operatörs ställning på en av dessa marknader påverkar operatörens ställning på den andra och övervakningen av operatörens verksamheter på dessa marknader är svårare. När en dominerande teleorganisation har intressen i kabeltelevisionsverksamhet har detta dessutom en avskräckande verkan på andra företag på grund av teleoperatörens finansiella styrka. Härtill kommer att de framtida ekonomiska utsikterna för ett kabeltelevisionsnät som ännu inte har byggts är osäkra för ett företag som ännu inte är etablerat på marknaderna för teletjänster eller betal-TV-tjänster.

Det är därför nödvändigt att en dominerande teleorganisation organiserar sina kabeltelevisionsverksamheter på ett sådant sätt att de kan övervakas för att säkerställa att organisationen inte använder sina resurser för att missbruka sin ställning. Under den avgörande fas då sektorn helt öppnas för konkurrens är en rättslig uppdelning av driften av teleorganisationernas allmänt tillgängliga kopplade telenät och kabeltelevisionsnät ett minimikrav för att säkerställa att artikel 90 följs. För att uppnå denna genomblickbarhet är det nödvändigt att näten drivs av skilda rättsliga enheter, som emellertid i princip får ägas av en och samma ägare. Kravet på rättslig uppdelning skulle därför vara uppfyllt om en teleorganisations kabeltelevisionsverksamhet överfördes till ett helägt dotterbolag till teleorganisationen.

12. Kommissionen kommer att från fall till fall undersöka om det skulle vara förenligt med proportionalitetsprincipen att ålägga enskilda medlemsstater att vidta ytterligare åtgärder.

Besluten i enskilda ärenden skulle kunna innebära krav på åtgärder som innefattar ett öppnande av kabeloperatörens nät för medverkan av tredje part, eller ett krav på att helt avyttra denna enhet.

13. Distributionen via telenät av audiovisuella program avsedda för allmänheten och innehållet i sådana program kommer att fortsätta att omfattas av särskilda regler som antagits av medlemsstaterna i enlighet med gemenskapslagstiftningen och bör därför inte omfattas av bestämmelserna i detta direktiv.

14. Direktiv 90/388/EEG bör därför ändras.

15. Medlemsstaterna bör avstå från att införa nya bestämmelser som syftar till eller leder till att målet med detta direktiv äventyras.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Artikel 9 i direktiv 90/388/EEG skall ersättas med följande:

"Artikel 9

Medlemsstaterna skall säkerställa att varje teleorganisation som de beviljar speciella eller exklusiva rättigheter vad gäller tillämpliga radiofrekvenser, eller som de kontrollerar, som har en dominerande ställning inom en väsentlig del av den gemensamma marknaden och driver ett kabeltelevisionsnät med stöd av speciella eller exklusiva rättigheter inte driver detta nät i samma rättsliga enhet som den där teleorganisationen driver sitt allmänt tillgängliga telenät."

Artikel 2

Medlemsstaterna skall senast nio månader efter att detta direktiv har trätt i kraft tillhandahålla kommissionen sådana uppgifter som gör det möjligt för kommissionen att kontrollera att artikel 1 i detta direktiv har följts.

Artikel 3

Detta direktiv träder i kraft den tjugonde dagen efter det att det har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

Artikel 4

Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna.

(1) EGT L 192, 24.7.1990, s. 10.

(2) EGT L 74, 22.3.1996, s. 13.

(3) EGT L 256, 26.10.1995, s. 49.

(4) EGT C . . . , . . . , s. . . .

(5) EGT L 268, 19.10.1994, s. 15.