ÅRSRAPPORT för budgetåret 1996 (96/C 348/01)

Årsrapporten har tillsammans med institutionernas svar beträffande revisionsrättens iakttagelser överlämnats till de myndigheter som skall bevilja ansvarsfrihet och till de övriga institutionerna.

Bernhard FRIEDMANN (ordförande)

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus SALMI

Jørgen MOHR

Kalliopi NIKOLAOU

François COLLING

Maarten B. ENGWIRDA

Jean-François BERNICOT

VOLYM I RAPPORT AVSEENDE VERKSAMHETEN UNDER DEN ALLMÄNNA BUDGETEN OCH SJÄTTE OCH SJUNDE EUROPEISKA UTVECKLINGSFONDEN

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Sida

Inledning 6

Del I Egna medel

Kapitel 1 Egna medel 12

Del II Den gemensamma jordbrukspolitiken

Inledning 46

Kapitel 2 Budgetförvaltning 49

Kapitel 3 Organisationen av marknaderna - Vegetabiliska produkter 64

Kapitel 4 Den gemensamma organisationen av marknaden - Animaliska produkter - Bidragssystemen för nötkött och vissa åtgärder som avser BSE 99

Kapitel 5 Vissa aspekter av förfarandet i samband med exportbidrag för nötkött 125

Del III Strukturella åtgärder

Inledning 138

Kapitel 6 Europeiska regionala utvecklingsfonden 143

Kapitel 7 Europeiska socialfonden 175

Kapitel 8 Utvecklingssektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ-utveckling) 198

Kapitel 9 Den gemensamma fiskeri- och havspolitiken 220

Sida

Del IV Inre politikområden

Inledning 238

Kapitel 10 Forskning 239

Kapitel 11 Industripolitik - Media 255

Del V Externa åtgärder

Inledning 269

Kapitel 12 Europeiska utvecklingsfonden 271

Kapitel 13 Samarbete med utvecklingsländer och tredje länder (utom Central- och Östeuropa) 293

Kapitel 14 Åtgärder för stöd till länderna i Central- och Östeuropa, de nya oberoende staterna (före detta Sovjetunionen) och Mongoliet 317

Del VI Förvaltningsutgifter

Inledning 345

Kapitel 15 Kommissionen 349

15.1 Bidrag av allmän karaktär 351

15.2 Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer 353

15.3 Decentraliserade gemenskapsorgan 360

15.4 Gemensamt sjukförsäkringssystem 361

Kapitel 16 Revisionsrätten 383

Kapitel 17 Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén 385

Del VII Finansiella instrument och bankverksamhet

Kapitel 18 Finansiella instrument och bankverksamhet 391

Bilaga I Rapporter och yttranden som antagits av revisionsrätten under de senaste fem åren 409

Anm.: De grafiska illustrationerna är samlade i bilaga II i slutet av denna rapport (volym II).

INSTITUTIONERNAS SVAR

Sida

Del I Egna medel

Kapitel 1 Egna medel 37

Del II Den gemensamma jordbrukspolitiken

Inledning 48

Kapitel 2 Budgetförvaltning 59

Kapitel 3 Organisationen av marknaderna - Vegetabiliska produkter 91

Kapitel 4 Den gemensamma organisationen av marknaden - Animaliska produkter - Bidragssystemen för nötkött och vissa åtgärder som avser BSE 118

Kapitel 5 Vissa aspekter av förfarandet i samband med exportbidrag för nötkött 135

Del III Strukturella åtgärder

Inledning 142

Kapitel 6 Europeiska regionala utvecklingsfonden 164

Kapitel 7 Europeiska socialfonden 189

Kapitel 8 Utvecklingssektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ-utveckling) 214

Kapitel 9 Den gemensamma fiskeri- och havspolitiken 233

Del IV Inre politikområden

Kapitel 10 Forskning 249

Kapitel 11 Industripolitik - Media 263

Del V Externa åtgärder

Kapitel 12 Europeiska utvecklingsfonden 287

Kapitel 13 Samarbete med utvecklingsländer och tredje länder (utom Central- och Östeuropa) 312

Kapitel 14 Åtgärder för stöd till länderna i Central- och Östeuropa, de nya oberoende staterna (före detta Sovjetunionen) och Mongoliet 337

Sida

Del VI Förvaltningsutgifter

Kapitel 15 Kommissionen 373

15.1 Bidrag av allmän karaktär 373

15.2 Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer 374

15.3 Decentraliserade gemenskapsorgan 376

15.4 Gemensamt sjukförsäkringssystem 378

Kapitel 16

Kapitel 17 Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén 388

Del VII Finansiella instrument och bankverksamhet

Kapitel 18 Finansiella instrument och bankverksamhet 406

ALLMÄN INLEDNING

0.0 INNEHÅLLSFÖRTECKNING Punkt

Rapportens struktur 0.1

Budgetförvaltning 0.2 - 0.6

Förvaltning och kontroll 0.7 - 0.27

Motivering av utgifterna 0.7

Huvudsakliga iakttagelser 0.8 - 0.27

Gemenskapens inkomster 0.9 - 0.10

EUGFJ-garanti 0.11 - 0.13

Strukturåtgärder 0.14 - 0.18

Program som förvaltas av kommissionen 0.19 - 0.24

Övriga utgifter 0.25 - 0.27

Samordning 0.28

Utvärdering 0.29

Revisionsförklaringar 0.30 - 0.33

Kommissionens korrigerande åtgärder 0.34 - 0.36

Budgetförordningen 0.37

Granskningens betydelse 0.38

RAPPORTENS STRUKTUR

0.1 Denna årsrapport för budgetåret 1996 har en annorlunda struktur än den har haft tidigare år. Den första volymen återspeglar strukturen i budgetplanen och den andra volymen omfattar revisionsförklaringarna och dithörande kapitel för såväl den allmänna budgeten som Europeiska utvecklingsfonden.

BUDGETFÖRVALTNING

0.2 En generös tilldelning av budgetanslag kan vara ett incitament till ökade utgifter eller kan i varje fall motverka en stram finansiell förvaltning. I kapitel 2, 3 och 4 uppmärksammas att bestämmelser som inte tar hänsyn till världsmarknadspriserna resulterar i onödiga utgifter när det gäller stöd till jordbruket. Genom kontroller i samband med avstämningen av förskott till medlemsstaterna upptäcks och korrigeras fel och oriktigheter men däremot förhindras inte uppkomsten och bibehållandet av för höga stödnivåer, som inte kan anses som ett sunt utnyttjande av allmänna medel. Det gäller avsevärda belopp: i kapitel 3 noteras 3 000 miljoner ecu i överkompensation för spannmål, i kapitel 4 mer än 800 miljoner till nötköttsproducenter. Av den särskilda rapporten nr 4/97 framgår att kompensationsbetalningarna och exportbidragen från EUGFJ för åtgärder i samband med den tyska återföreningen även innefattade betydande överkompensation och onödiga utgifter.

0.3 Förskott till medlemsstaterna för strukturutgifter tas upp som slutgiltiga utgifter på gemenskapsnivå utan lämpliga redovisnings- och kontrollsystem och ett lämpligt avstämningsförfarande. Detta system gör det lättare att maximera överföringarna av medel till medlemsstaterna utan att säkerställa att medlen används vid rätt tidpunkt och på ett strikt sätt för att uppfylla gemenskapens mål. I kapitel 6 uppmärksammas de kraftiga förseningarna i samband med att investeringsprogrammen inom ramen för finansieringsperioden 1989 1993 slutfördes. Kapitel 6, 7 och 8 belyser den bristfälliga definitionen av programmens mål och innehåll, avsaknaden av medfinansiering samt den fortsatta bristen på information om hur åtgärderna framskrider. Betydande belopp innehålls under långa perioder av de förmedlande myndigheterna i stället för att föras över till de slutliga stödmottagarna. Många felaktigheter och problem vad gäller laglighet och korrekthet har upptäckts i program som officiellt har avslutats.

0.4 Även när det gäller Phare och Tacis överskred anslagen den finansieringsnivå som de facto kunde utnyttjas. I kapitel 14 analyseras den fortsatta ökningen av utestående åtaganden 1990 1996 och kommissionens svårigheter att ingå och genomföra kontrakt i samband med de program som har antagits och som den har gjort åtaganden för i budgeten. Den särskilda rapporten nr 3/97 om det decentraliserade systemet för genomförandet av Phare-programmet visar att kommissionens strävan att göra åtaganden för hela årsbudgeten i kombination med den låga absorptionsförmågan i mottagarländerna och det synnerligen stora utbudet av program har lett till att förskottsbetalningar på 497 miljoner ecu (38 %) under perioden 1990 1995 fanns kvar på de mottagande nationella förvaltningarnas bankkonton vid slutet av 1995. I den särskilda rapporten nr 6/97 om Tacis-subventionerna till Ukraina uppmärksammas även att anslagen utnyttjas i för långsam takt och att medel frigörs i onödan.

0.5 Allmänt gäller att utnyttjandegraden på de slutliga stödmottagarnas nivå är oklar i ett gemenskapssystem för finansiering, där förskott används i stor omfattning och tas upp som budgetutgifter i den centrala redovisningen. Ett sådant system kan inte anses uppfylla kravet på sund ekonomisk förvaltning och gör det svårt att fastställa lämpligheten av överföringarna av gemenskapens medel.

0.6 Avsaknaden av åtagandebemyndiganden skapar också problem. Kapitel 13 visar till exempel hur kommissionen tvingades att uppskjuta åtagandet för belopp som krävdes för projekt som man redan hade fattat finansieringsbeslut om (inklusive projekt inom ramen för Meda-programmen och ett omfattande projekt i Indien) till följd av taket i motsvarande del av budgetplanen. Att uppskjuta åtaganden på detta sätt bryter mot en grundprincip vad gäller fleråriga åtgärder. Revisionsrättens nyligen avgivna yttrande om budgetförordningen (se punkt 0.37) tar upp denna fråga.

FÖRVALTNING OCH KONTROLL

Motivering av utgifterna

0.7 De nuvarande bidragssystemen medför mycket ofta en omkastning av den normala bevisbördan som innebär att stödmottagaren skall lämna en fullständig motivering för utnyttjandet av allmänna medel. Kommissionens svårigheter att kontrollera unionens finanser avseende laglighet, korrekthet och sund ekonomisk förvaltning är av sådan art att den inte är i stånd att korrekt utöva sin centrala roll när det gäller förvaltningen av budgeten. Problemen är särskilt uppenbara när det gäller strukturfonderna och påtagliga även när det gäller den gemensamma jordbrukspolitiken. Kommissionen förskotterar gemenskapens medel och kan endast återkräva eller omfördela medlen om den kan bevisa att dessa har använts felaktigt. Detta skulle vara helt godtagbart om stödmottagarna och samtliga förmedlande organisationer hade redovisnings- och kontrollsystem som gjorde det möjligt att fullständigt styrka utgifterna med tillräckligt och relevant underlag samt om de var ålagda att lägga fram eller göra underlagen tillgängliga så att kommissionens avdelningar kunde utföra kontroller på lämplig nivå. Efter decentraliseringen av förvaltningen av gemenskapens medel har det tyvärr inte införts lämpliga informations- och redovisningssystem för denna förvaltning för att göra det möjligt för gemenskapens myndigheter att i det allmänna intresset utöva sin övergripande övervakande funktion. Möjligheten att upptäcka fel och oriktigheter är därigenom kraftigt reducerad och det är ovisst om gemenskapens medel utnyttjas på ett korrekt sätt. Revisionsrättens påpekanden och rekommendationer avspeglar givetvis denna grundläggande strukturella svaghet i förvaltningen av gemenskapens finanser.

Huvudsakliga iakttagelser

0.8 I nästan samtliga kapitel i denna rapport (och fem särskilda rapporter som bör beaktas vid beviljandet av ansvarsfrihet för budgetåret 1996) återfinns iakttagelser om brister i förvaltning och kontroll, som visar i hur hög grad utvecklingen av lämpliga system för redovisning och finansiell förvaltning särskilt i medlemsstaterna släpar efter i förhållande till den växande och mångskiftande verksamheten inom gemenskapen.

Gemenskapens inkomster

0.9 I kapitel 1 uppmärksammas riskerna för egna medel i samband med frizoner vad gäller tullar och förfaranden för aktiv förädling. Kapitlet tar även upp den ofta förekommande användingen av falska ursprungsintyg sam används för att erhålla förmånstullar och visar även hur de rättsliga tidsfristerna överskrids genom utdragna undersökningar, vilket leder till förluster för gemenskapen. För att undvika förseningar när egna medel skall göras tillgängliga och säkerställa att dessa uppbärs på ett korrekt och harmoniserat sätt, bör kommissionen inrätta noga definierade ramar för att avgöra de fall där den framför en reservation när det gäller beräkningen av egna medel från moms och BNI.

0.10 I den särskilda rapporten nr 5/97 om förvaltning av spannmålshandeln påtalades de fortsatta svårigheterna att kräva in utbetalda bidrag, trots att exportör-erna hade godtagit köparnas krav i samband med viktunderskott i leveranserna.

EUGFJ-garanti

0.11 Kapitlen om EUGFJ-garanti tar upp problem i samband med genomförandet av 1992 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken när det gäller spannmål och nötkött. De integrerade administrations- och kontrollsystemen, som är väsentliga för en tillfredsställande ekonomisk förvaltning, är fortfarande inte fullt genomförda. Inom spannmålssektorn hämmas stabiliseringssystemet av oklara bestämmelser och medlemsstaternas dokumentation tillhandahåller inte den nödvändiga verifieringskedjan. Vissa medlemsstater har inte uppfyllt föreskrifterna i förordningarna om riskanalys, inspektioner av arealer och grödor samt rapportering. Inom nötköttssektorn uppstod förseningar när man skulle anpassa de nationella mekanismerna. Boskapsregistret, den administrativa dokumentationen samt databaserna behöver förbättras ytterligare.

0.12 Ett särskilt stödprogram för import av nötkött till Kanarieöarna har inte kontrollerats i tillräcklig utsträckning och den erforderliga lagstiftningen på nationell nivå har inte antagits. Tull- och veterinärkontrollerna i samband med återimport av nötkött som exporterats och avvisats av de egyptiska veterinärmyndigheterna har varit bristfälliga.

0.13 När det gäller vinmarknaden har de nyligen införda sanktionerna för felaktiga och ofullständiga uppgifter, som lämnas av stödmottagarna till gemen-skapens informationssystem för förvaltning av marknaden, ännu inte visat sig ha någon verkan och vinodlingsregister har fortfarande inte upprättats i tillfredsställande grad. Med tanke på komplexiteten i stödsystemet för tobak är det även beklagligt att de kontrollorgan som enligt 1993 års reform har planerats i medlemsstaterna ännu inte har inrättats.

Strukturåtgärder

0.14 I likhet med tidigare år innehåller alla kapitel rörande strukturåtgärder allvarlig kritik mot medlemsstaternas utgiftsredovisningar, som ofta är otillförlitliga och felaktiga. Redovisnings- och informationssystemen måste förbättras så att det finns en tillfredsställande verifieringskedja som via de många nivåerna med insamling och styrkande av uppgifterna sträcker sig från kommissionens betalningar till de slutliga stödmottagarnas utgifter.

0.15 I kapitel 6 redogörs för ett flertal problem när det gäller laglighet och korrekthet i åtgärder som härrör från programperioden 1989 1993 och som officiellt har fullgjorts och avslutats. Kommissionen och medlemsstaterna behöver system för att säkerställa att gemen-skapens budget inte finansierar utgifter som inte är berättigade till stöd.

0.16 I kapitel 7 framhålls att medlemsstaterna behöver göra en riskbaserad analys av de slutliga stödmottagarna och att kommissionen bör fästa större uppmärksamhet vid granskningen av ansökningarna om slutbetalning för att säkerställa att villkoren för beviljande av ESF-finansiering, inklusive förekomsten av nationell medfinansiering, är uppfyllda.

0.17 Kapitel 8 tar upp fall där de redovisade utgifterna inte kan spåras i räkenskapshandlingarna eller där enskilda utbetalda belopp avviker från dem som har redovisats. De nationella myndigheterna har godkänt stöd till företag som bearbetar jordbruksprodukter och som saknar rimliga utsikter på marknaden eller livskraft. Man har även godkänt oriktiga utgiftsredovisningar.

0.18 Den decentraliserade förvaltningen av Fonden för fiskets utveckling (kapitel 9) kräver en mer ingående granskning från kommissionens sida, i synnerhet kontroller på platsen av att de redovisade utgifterna är lagliga, korrekta och faktiskt har uppkommit. En uppföljning av revisionsrättens särskilda rapport nr 3/93om omstruktureringen av gemenskapens fiskeflotta bekräftar att de informationssystem för förvaltningen som har tagits fram för en effektiv uppföljning och kontroll fortfarande inte räcker till för att stödet skall kunna tilldelas på ett effektivt sätt.

Program som förvaltas av kommissionen

0.19 Kommissionens hantering av de utgifter som den förvaltar direkt har också visat sig otillfredsställande på många områden.

0.20 Vad beträffar små och medelstora företags deltagande i program för forskning, teknisk utveckling och demonstration, dras i kapitel 10 slutsatsen att svagheter i SMF:s redovisningssystem och de komplexa reglerna resulterar i felaktiga utgiftsredovisningar. Fler granskningar från kommissionens sida behövs för att skapa en grund för inkassering av för höga utbetalningar och för att förhindra oriktiga stödansökningar. Kommissionen måste på det hela taget förbättra och förenkla sina förfaranden och utveckla särskilda åtgärder för att hantera SMF:s behov.

0.21 Media I-programmet för stöd till industriella aspekter av gemenskapens riktlinjer för audiovisuella medier (kapitel 11) påverkades negativt av otydliga avtalsbestämmelser för stödorganisationer, otillräcklig granskning av organen och bristande anvisningar för administrationen av riskkapital och inkasseringen av utestående lån.

0.22 Avtalsförfarandena under perioden 1988 93 för EUF-finansierade entreprenadkontrakt (kapitel 12) uppvisar många svagheter när det gäller bestämmelserna och deras tillämpning, vilket påverkar både förberedelse och godkännande av anbudsinfordringar och förfarandet för fastställande av vilka som uppfyller kraven och för förtydligande av anbud.

0.23 I kapitel 13 kommenteras ett regionalt offentligt finansinstituts förvaltning av en rörelsekapitalfond för lån till exportorienterade firmor i Centralamerika. Fonden inrättades 1991, vid en tidpunkt när revisionsrätten just hade informerat kommissionen om betydande brister vad gäller samma regionala finansinstituts förvaltning av ett annat stort projekt. Trots att kommissionen införde stramare villkor i finansieringsöverenskommelsen för projektet med rörelsekapitalfonden, underlät finansinstitutet att iaktta många av dessa och kommissionen vidtog inga verksamma åtgärder för att säkerställa att de uppfylldes.

0.24 Vad gäller stöd till jordbruksreformer i Phare- och Tacis-länder tar kapitel 14 upp kommissionens oförmåga att vid bedömningen av programförslag i tillräcklig grad beakta den administrativa organisationen, institutionerna och lagstiftningen i mottagarländerna.

Övriga utgifter

0.25 I kapitel 15 understryks behovet av att bättre definiera användningen av bidrag till organisationer som främjar Europatanken och av att fastställa vilka utgifter och verksamheter som är berättigade till gemenskapsfinansiering. Detta kapitel uppmärksammar även problem som rör framläggandet av budgeten, redovisningssystemen och den interna kontrollen vid de decentraliserade gemenskapsorganen. För att förbättra sin finansiella förvaltning borde dessa organ samarbeta med kommissionen, samtidigt som de behåller sitt självbestämmande.

0.26 Kapitel 17 beskriver brister i systemet för ersättning för resor och traktamenten till ledamöter och suppleanter vid Ekonomiska och sociala kommittén och, i mindre utsträckning, vid Regionkommittén.

0.27 I kapitel 18 Finansiella instrument och bankverksamhet konstateras att alla slag av framtida transaktioner liknande dem som gäller räntesubventionerade lån som beviljats Italien efter jordbävningen 1980 borde övervakas av kommissionen i syfte att säkerställa att de förvaltande organen vidtar korrigerande åtgärder när låntagare inte respekterar sina åtaganden.

SAMORDNING

0.28 Administration och kontroll påverkas ofta negativt av bristande samordning. Kapitel 6, 7, 10, 11 och 14 liksom den särskilda rapporten om humanitärt bistånd (nr 2/97) tar upp anmärkningsvärda exempel på detta. Kapitel 3 och 4 avslöjar att utvecklingen av det integrerade administrations- och kontrollsystemet för jordbruket har hämmats av förseningar i utvecklingen av anpassade datorsystem. Fem år efter beslutet om tilldelning av betydande medel till utvecklingen av ett informationssystem för förvaltning avsett för utvecklingssamarbete avslöjade granskningen inom kommissionens egna avdelningar att detta omfattande projekt inte hade skötts på ett korrekt sätt.

UTVÄRDERING

0.29 Utvärdering är en nyckelfaktor när det gäller att säkerställa en korrekt användning av allmänna medel. Svagheter i utvärderingen av resultatet av gemenskapsfinansiering beskrivs i kapitel 6 (särskilt vad gäller stöd till SMF) och i kapitel 14 samt i de särskilda rapporterna om humanitärt bistånd, om Phare och Tacis. Bristen på klara mål och resultatindikatorer, utgör ett allvarligt hinder för utvärderingen av strukturutgifternas effektivitet och ändamålsenlighet. Enligt revisionsrättens bedömning av verkan av stödet till jordbruksreformer i Central- och Östeuropa (kapitel 14) hade dessa i bästa fall begränsade effekter. I Särskild rapport nr 2/97 drogs slutsatsen att det humanitära biståndet tycktes ha nått de avsedda stödmottagarna, även om det i vissa fall skedde med en viss försening. Varje lagförslag eller finansieringsbeslut som innebär större utgifter bör innefatta lämpliga bestämmelser för att fastställa framgång eller misslyckande i förhållande till precisa mål och givna referensdata. Endast på så sätt kan skattebetalarens intressen skyddas mot misshushållning. Slutligen är en utvärderingsfunktion som är självständig i förhållande till kommissionens operativa avdelningar nödvändig både för ett effektivt bruk av medel och för stärkande av objektiviteten, vilket påpekas i Särskild rapport nr 2/97.

REVISIONSFÖRKLARINGAR (VOLYM II)

0.30 Kapitel 19, 20 och 21 rör revisionsförklaringen för den allmänna budgeten och stödjande uppgifter. Vad gäller den allmänna budgeten drar revisionsrätten, med undantag för vad som sägs i revisionsförklaringen, slutsatsen att 1996 års räkenskaper på ett tillförlitligt sätt återspeglar unionens inkomster och utgifter för året och dess finansiella ställning vid slutet av året.

0.31 På grund av omfattningen av de problem som revisionsrätten uppdagat vid sin granskning av de underliggande transaktionerna i betalningarna över den allmänna budgeten avstår den från att avge en övergripande positiv förklaring vad gäller lagligheten och korrektheten i dessa transaktioner för år 1996.

0.32 Vad gäller utgifterna för EUGFJ-garanti måste förbättringar av granskningar i efterhand åtföljas av ett slutgiltigt införande av effektiva förvaltningskontroller på jordbruksmarknaderna. Vad beträffar strukturfonderna bekräftar det stora antalet faktiska och formella felaktigheter återigen behovet av betydande förbättringar när det gäller redovisnings- och kontrollförfaranden.

0.33 I kapitel 22, som berör revisionsförklaringen för EUF, dras slutsatsen att räkenskaperna totalt sett, med undantag för exemplen som nämns i revisionsförklaringen, på ett tillförlitligt sätt återspeglar inkomster och utgifter för året och den finansiella ställningen vid slutet av året och att de underliggande transaktionerna är lagliga och korrekta.

KOMMISSIONENS KORRIGERANDE ÅTGÄRDER

0.34 I sina svar till revisionsrätten har kommissionen reagerat positivt på många av revisionsrättens påpekanden. Den medger ofta behovet av att vidtaga åtgärder och i vissa fall anger den mycket exakt sina avsikter vad gäller korrigerande åtgärder. Kommissionen strävar dessutom efter att lösa många av de problem och svagheter som revisionsrätten anför genom att fullfölja sitt SEM 2000-initiativ för förbättrande av den finansiella förvaltningen, både inom de egna avdelningarna och i samarbete med de nationella myndigheter som handlägger och svarar för gemenskapsmedel.

0.35 Om kommissionen lyckas stärka sina system för administration och datahantering, som är nyckeln till en effektivare finansiell förvaltning, kommer detta att innebära att revisorerna upptäcker allt färre fel och oriktigheter. Denna årsrapport och särskilda rapporter uppvisar endast mycket begränsade tecken på framsteg. Ett stort antal fel och oriktigheter förelåg alltjämt 1996, särskilt vad beträffar de transaktioner som förvaltas i medlemsstaterna och som inte gäller jordbruksgaranti. Vad gäller jordbruksgaranti finns det emellertid tecken på att de nya bestämmelserna för avslutning av räkenskaperna har en viss positiv inverkan.

0.36 Också annan glädjande utveckling har noterats. Definitionen av kriterierna för stödberättigande vad gäller stöd från strukturfonderna har förbättrats väsentligt (trots att man i kapitel 7 påpekar några återstående tolkningssvårigheter vad gäller åtgärder inom socialfondens område). Tydligare definitioner borde minska framtida fel och oriktigheter, men måste åtföljas av väsentliga förbättringar vad gäller redovisning och förvaltningsinformation och granskningen av transaktioner (se kapitel 7). Den decentraliserade finansiella förvaltningen och den utsträckning i vilken alla slag av program kan ändras genom utbyte av en ursprunglig komponent mot en ny under programmets genomförande innebär att det inte existerar några verksamma sanktioner för oriktiga utgiftsredovisningar från nationella myndigheter. Som redan diskuterats inom andra institutioner skulle en riktig sanktion i form av en finansiell nettokorrigering från kommissionens sida vara på sin plats i allvarliga fall av felaktiga redovisningar.

BUDGETFÖRORDNINGEN

0.37 I revisionsrättens yttrande nr 4/97 angående ett förslag att ändra budgetförordningen för gemenskapernas allmänna budget påpekas att det är dags för kommissionen att företa en allmän översyn av gemen-skapens budgetförordningar sedan man först tydligt har omdefinierat de grundläggande principer på vilka dessa måste vila. Ett flertal vaga begrepp och juridiska "gråzoner" behöver klargöras och terminologin behöver standardiseras omsorgsfullt. Många godtyckliga bestämmelser som motverkar en strikt tillämpning och i hög grad komplicerar den redovisningsmässiga och finansiella förvaltningen är inte oundgängliga, vissa är oriktiga. Yttrandet uppräknar principer och bestämmelser som en ny budgetförordning borde innehålla vad gäller budgeten, bestämmelser för hur en årsredovisning skall ställas upp och för hur den interna kontrollen borde utövas inom institutionen. I bilagan till revisionsrättens yttrande ges mer detaljerade allmänna rekommendationer för omarbetade budgetförordningar. Revisionsrätten välkomnar nyligen iakttagna tecken på att kommissionen ämnar föreslå en allmän översyn av budgetförordningen och att man därvid kommer att beakta revisionsrättens synpunkter.

GRANSKNINGENS BETYDELSE

0.38 Med de nuvarande bestämmelserna för redovisningsmässig och finansiell förvaltning, är granskningen av stor finansiell betydelse vad gäller att identifiera utgifter som inte borde ha uppkommit och belopp som potentiellt går att inkassera och möjliga framtida besparingar. Denna rapport nämner ansenliga utgifter som var onödiga men inte oriktiga (främst överkompensation till jordbruksproducenter) och ett flertal exempel på potentiella besparingar som inte är lätta att kvantifiera. Vidare har granskningsverksamheten en icke kvantifierbar men viktig avskräckande effekt. Granskningen av gemenskapsfinanserna, vare sig den utförs av kommissionen, av revisorer i medlemsstaterna eller av revisionsrätten, är nödvändigare än någonsin för att skydda de europeiska medborgarnas intressen.

DEL I Egna medel

KAPITEL 1(1*) Egna medel

1.0 INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Allmän inledning 1.1

Genomförande av budgeten 1.2

Traditionella egna medel 1.3 - 1.119

Ekonomisk förvaltning 1.3 - 1.17

Kommissionens uppföljning av revisionsrättens iakttagelser 1.3 - 1.8

Ekonomisk förvaltning i medlemsstaterna 1.9 - 1.17

Frizoner 1.18 - 1.43

Inledning 1.18 - 1.20

Upprättande och inhägnande av frizoner 1.21 - 1.24

Kontroll av godsflödet och godkännande av frizonsverksamhet 1.25 - 1.33

Placering av varor i frizoner 1.34 - 1.35

Användning av informationsformulär 1.36 - 1.37

Tull på varor som försvunnit från frizoner 1.38 - 1.40

Tullkontroller 1.41 - 1.42

Slutsats 1.43

Aktiv förädling 1.44 - 1.64

Inledning 1.44 - 1.46

Ekonomiska villkor för beviljande av tillstånd 1.47 - 1.53

Uppvisande av deklaration, fastställande och tillhandahållande

av avgiftsbeloppet 1.54 - 1.58

Avkastningsgrad 1.59 - 1.61

Likvärdig ersättning och export i förväg 1.62 - 1.63

Slutsats 1.64

Fastställande och uppbörd i efterhand

av traditionella egna medel 1.65 - 1.119

Inledning 1.65 - 1.67

Allmänna iakttagelser avseende

den rättsliga ramen, förfaranden och system 1.68 - 1.88

Iakttagelser avseende genomförandet av gällande bestämmelser 1.89 - 1.116

Slutsats 1.117 - 1.119

Egna medel från mervärdesskatt (moms) och bruttonationalinkomst (BNI) 1.120 - 1.156

Inledning 1.120 - 1.121

Rättelser av beräkningsunderlagen för moms och BNI 1.122 - 1.152

Kommissionens kontroll och framförande

av reservationer 1.122 - 1.126

Situationen vad gäller reservationer

och deras ekonomiska konsekvenser 1.127 - 1.129

Bokföring av reservationer och den

räkenskapsmässiga uppföljningen 1.130 - 1.136

Uppföljningen av fordringar

för vilka reservationer framförts

och uppbörden av dem 1.137 - 1.149

Dröjsmålsräntor debiteras inte då

egna medel tillhandahålls för sent 1.150 - 1.152

Slutsats 1.153 - 1.156

ALLMÄN INLEDNING

1.1 För traditionella egna medel har revisionsrättens granskning fokuserats på kommissionens och medlemsstaternas ekonomiska förvaltning vad gäller fastställande och uppbörd av gemenskapens fordringar, genomförande av gemenskapens tullagstiftning inom området frizoner, ekonomisk förvaltning av tullförfarandet för aktiv förädling (suspensionssystemet) samt fastställande och uppbörd i efterhand av traditionella egna medel, i synnerhet vid fall av bedrägerier och oegentligheter. Revisionsrätten har också granskat uppföljningen av de reservationer som kommissionen framfört beträffande förvaltningen av medel som härrör från tillämpningen av en enhetlig beräkningssats för momsunderlaget och en bestämd procentsats för summan av alla medlemsstaternas BNI inom ramen för budgetprocessen.

GENOMFÖRANDE AV BUDGETEN

1.2 Tabell 1.1 sammanfattar gemenskapens inkomster under budgetåret 1996 och figur 1.1 visar att

a) de faktiska inkomsterna för budgetåret 1996 var 8,3 % större än för budgetåret 1995 (75 077,1 miljoner ecu) och uppgick till 81 275,1 miljoner ecu, vilket utgjorde 99 % av de uppskattade inkomsterna i den slutliga budgeten,

b) de traditionella egna medlen netto efter avdrag för uppbördskostnader (1 509,3 miljoner ecu) uppgick till 13 583,6 miljoner ecu, vilket utgör 16,7 % av de totala faktiska inkomsterna. Dessa medel, som var 6 % lägre än under budgetåret 1995, fördelade sig på

- tullar på 13 069,1 miljoner ecu brutto, vilket motsvarar 86,6 % av de traditionella egna medlen brutto (15 092,9 miljoner ecu)(2),

- jordbrukstullar på 810,2 miljoner ecu brutto, vilket motsvarar 5,4 % av de traditionella egna medlen brutto, samt

- socker- och isoglukosavgifter på 1 213,7 miljoner ecu brutto, vilket motsvarar 8 % av de traditionella egna medlen brutto.

c) egna medel från mervärdesskatt (moms) inklusive saldon och justeringar (858,2 miljoner ecu) uppgick till 36 535 miljoner ecu(3), dvs. 45 % av de totala faktiska inkomsterna. Den faktiska inkomsten minskade med 6,6 % (39 127,34 miljoner ecu) jämfört med budgetåret 1995,

d) BNI-medel inklusive saldon och justeringar ( P27 miljoner ecu) uppgick till 21 058 miljoner ecu(4) (varav reserver 237,9 miljoner ecu), dvs. 26 % av de totala faktiska inkomsterna. Dessa medel ökade med 48,6 % jämfört med det föregående budgetåret (14 172,6 miljoner ecu),

e) det disponibla överskottet från det föregående budgetåret (9 215,19 miljoner ecu) och de diverse inkomsterna (915,93 miljoner ecu) motsvarar 12,5 % av de totala faktiska inkomsterna, dvs. en ökning med 40,4 % jämfört med budgetåret 1995.

TRADITIONELLA EGNA MEDEL

Ekonomisk förvaltning

Kommissionens uppföljning av revisionsrättens iakttagelser

1.3 Revisionsrätten konstaterade i sin årsrapport för budgetåret 1991(5) dels att traditionella egna medel till ett belopp på 2 miljoner ecu inte hade ställts till kommissionens förfogande och dels att tullar på mer än 2 000 miljoner ecu hade tillhandahållits alltför sent. De upplupna dröjsmålsräntorna för dessa uppskattades av revisionsrätten till 25,72 miljoner ecu. Efter kontroller i medlemsstaterna fastställde kommissionen beloppet för de tullar som skulle återkrävas till 6,5 miljoner ecu och beloppet för dröjsmålsräntorna till 25,0 miljoner ecu. Den 1 maj 1997 uppgick de dröjsmålsräntor som ännu inte kunnat återvinnas till endast 0,1 miljoner ecu.

1.4 Kommissionen har drivit in 37 253 ecu för de särskilda fall som påtalades i revisionsrättens årsrapporter för budgetåren 1992(6) och 1993(7). Revisionsrättens iakttagelser avseende budgetåren 1994(8) och 1995(9) ledde till att 3,1 miljoner ecu har kunnat återvinnas och att betalningskrav för ytterligare 2,5 miljoner ecu har kunnat utfärdas.

1.5 Som ett resultat av revisionsrättens och kommissionens granskningar har återkravsförfarandet inletts i 169 ärenden. Den 1 mars 1997 var 143 ärenden fortfarande under behandling, och för 117 av dessa hade ännu inte beloppet för fordran fastställts. 21 betalningskrav till ett totalbelopp på 25 miljoner ecu som utfärdats av kommissionen hade förfallit per den 1 mars 1997. 12 av dessa 21 betalningskrav hade förfallit sedan mer än ett år tillbaka.

1.6 I juli 1995 konstaterade revisionsrätten att de tyska myndigheterna hade underlåtit att ställa traditionella egna medel till kommissionens förfogande för december månad 1993 och 1994 för ett belopp på 19,4 miljoner ecu. I augusti 1995 hade kommissionen informerats om saken. Medlemsstaten ställde på eget initiativ kapitalet till kommissionens förfogande exklusive dröjsmålsräntor. Den 29 november 1996, dvs. nästan 15 månader senare, utfärdade utanordnaren ett betalningskrav för dröjsmålsräntorna.

1.7 I maj 1995 meddelade Danmark kommissionen att antidumpningstullar på 0,8 miljoner ecu skulle komma att ställas till förfogande med en väsentlig försening. En del av detta belopp (0,5 miljoner ecu) hade fastställts före 1991. I oktober 1995 begärde kommissionen att artikel 11 i rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89 av den 29 maj 1989 om dröjsmålsräntor skulle tillämpas för hela dröjsmålsperioden. En månad senare yrkade Danmark på att ändringen av artikel 7.2 i rådets förordning (Euratom, EEG) nr 1552/89 av den 29 maj 1989 genom förordning (EG, Euratom) nr 1355/96 av den 8 juli 1996, vilken vid denna tidpunkt var på väg att antas, skulle gälla för de belopp som avser budgetåren före 1991. Genom denna ändring infördes en treårig preskriptionstid för kommissionens fordringar på medlemsstaterna, då dessa tidigare inte hade informerats om fordringarna. Den 31 januari 1997 hade den danska fordran fortfarande inte drivits in.

Slutsats

1.8 Kommissionen har svårt att på förfallodagen driva in fordringar som fastställts efter gemenskapens granskningar, i synnerhet dröjsmålsräntor. Dessutom riskerar ändringen av förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89 att medföra att åtskilliga indrivningar som skall göras till följd av revisionsrättens iakttagelser faller för regeln om en treårig preskriptionstid om medlemsstaterna inte har underrättats om indrivningen inom de föreskrivna tidsfristerna.

Ekonomisk förvaltning i medlemsstaterna

1.9 Revisionsrätten har under revisionsbesök, då granskningsarbete med anknytning till revisionsförklaringen utförts och de områden som behandlas senare i texten granskats, undersökt upprättandet av gemenskapens fordringar, redovisningsförfarandena samt särskilda aspekter på uppbördsförfarandena i alla medlemsstater.

Sent fastställande av egna medel

1.10 I alla medlemsstater granskade revisionsrätten i vilken utsträckning de nationella förfarandena säkerställer att skulder avseende tullar i enlighet med gemenskapens bestämmelser(10) bokförs vid korrekt tidpunkt. Revisionsrätten gjorde följande iakttagelser avseende:

a) Tullar som fastställts för operatörer efter efterhandskontroll av deklarationerna(11) i fall av oegentligheter som följs av ett straffrättsligt förfarande. I Förenade kungariket fastställs inte tullskulder så snart som villkoren i artikel 2 i rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89 är uppfyllda. I många fall fastställs sådana skulder innan ett straffrättsligt förfarande inleds. Emellertid går slutförandet av det straffrättsliga förfarandet och ett bifall av åtalet före uppbörden av de utestående skulderna.

b) Tullar som fastställts för operatörer efter efterhandskontroll av deklarationerna i andra fall av oegentligheter. I Spanien gav de förfaranden som tillämpades upphov till dröjsmål vid fastställandet, bokföringen och tillhandahållandet av de egna medlen och överensstämmer i detta avseende inte med gemenskapens bestämmelser. Vidare skedde fastställandet av tullbeloppen på grundval av efterhandskontroll upp till 24 månader för sent i Tyskland och Italien. I Belgien och i viss mån i Tyskland förekom förseningar systematiskt.

c) Tullar att betalas som grundas på ofullständiga deklarationer: I sju medlemsstater(12) hade i mer än 10 % av fallen de tullar som fastställts på basis av ofullständiga deklarationer inte bokförts på ett korrekt sätt vid utgången av den tidsfrist som gemenskapens bestämmelser(13) beviljar operatörerna för att lämna in de uppgifter som saknas i deras deklarationer. De tullar som var utestående eller hade upprättats sent i ett stickprov av ofullständiga deklarationer i Belgien, Spanien och Tyskland uppgick till cirka 0,5 miljoner ecu.

1.11 I Förenade kungariket är det inte möjligt att i redovisningssystemet för förvaltning av de kontantbelopp som inbetalas som en säkerhet för eventuella skatteskulder särskilja de inbetalningar som avser gemenskapens egna medel. 1992 konstaterade de brittiska myndigheterna att detta utgjorde ett problem(14). 1996 uppgav de att det fortfarande inte var möjligt att identifiera inbetalningarna i deras redovisningssystem, varken vad gäller slaget av inkomst eller anledningen till inbetalningen samt att vidare utredning är nödvändig för att fastställa om det finns någon kostnadseffektiv lösning på problemet(15).

1.12 I Tyskland bokfördes tullar som härrörde från periodvisa sammanställningar(16) i många fall med tre till fyra månaders försening.

Separata räkenskaper eller B-räkenskaper

1.13 Tullskulder skall bokföras av medlemsstaterna på gemenskapskonton. Emellertid borde tullskulder som gäldenären har underrättats om men som inte erhållits eller täckts av säkerhet, eller som fastän de täcks av en säkerhet har bestridits, föras upp på ett särskilt gemenskapskonto(17). I Italien bokförs sådana belopp av flera kontor först vid inkasseringstillfället, trots att de enligt gemenskapslagstiftningen skall bokföras då gäldenären underrättas om skulden. Detta förfarande överensstämmer inte med gemenskapsbestämmelserna.

Avskrivning av fastställda fordringar

1.14 I Tyskland ställdes inte 0,2 miljoner ecu till kommissionens förfogande med hänvisning till artikel 17.2 i förordning nr 1552/89, enligt vilken medlemsstater kan fritas från skyldigheten att tillhandahålla egna medel om det i vissa särskilda fall visar sig att det är omöjligt att uppbära medlen men att skälen till detta inte kan tillskrivas medlemsstaten(18). I detta fall berodde emellertid det faktum att uppbörden inte ägde rum på ett fel som hade begåtts av de nationella myndigheterna, och det utestående beloppet borde ha tillhandahållits i juni 1993.

Klassificering enligt tulltaxan

1.15 I Förenade kungariket hade en felaktighet funnits i tulltaxan under 17 år. De brittiska myndigheterna hade (i mars 1995) fastställt och tillhandahållit de underbetalda tullarna (3,36 miljoner ecu) för en period upp till tre år före det datum då felaktigheten upptäcktes (i december 1991). De tullar som hade förfallit till betalning men inte inkasserats under den tid det tog att fastställa och korrigera felaktigheten tillhandahölls inte (0,3 miljoner ecu). Dröjsmålsränta bör debiteras för den underbetalning som tillhandahölls mer än tre år för sent.

Tullar för passagerarbagage

1.16 I vissa medlemsstater beräknas tull, punktskatter och moms på passagerares bagage till en fast procentsats. Inbetalningarna från passagerare fördelas därefter mellan tull- och skattekategorierna enligt nationella förfaranden. En felaktig procentsats användes i tre år i Förenade kungariket då de egna medlen tilldelades inkomster från passagerarbagage. Detta har lett till en underbetalning på 3,9 miljoner ecu i traditionella egna medel för åren 1993 till 1995. I mars 1996 gjordes detta belopp disponibelt för kommissionen. I Belgien sker ingen återkommande översyn av de nationella förfarandena med hänsyn till den procentsats som används. Denna sats, som inte ändrats på 17 år, behöver modifieras för att ta hänsyn till förändringar i tullsatser och trafikmönster.

Slutsats

1.17 Medlemsstaterna ansvarar för att gemenskapens egna medel fastställs på ett korrekt sätt samt att de bokförs och ställs till kommissionens förfogande. De bör säkerställa att gemenskapens bestämmelser tillämpas korrekt. Dessutom har de rätt att innehålla 10 % av de egna medel som tillhandahålls för att täcka sina uppbördskostnader. Kommissionen bör kontrollera hur medlemsstaterna utför dessa uppgifter genom granskningar och kontroller på platsen. I ett stickprov på cirka 3 000 deklarationer som granskats av revisionsrätten skall egna medel på minst 3 miljoner ecu uppbäras.

Frizoner

Inledning

1.18 Frizoner och frilager utgör enligt gemenskapens bestämmelser(19) delar av gemenskapens tullområde som dock är avskilda från resten av tullområdet. Inom dessa gäller följande:

a) Icke-gemenskapsvaror, vad gäller importtullar och handelspolitiska åtgärder, anses inte befinna sig inom gemenskapens tullområde under förutsättning att ingen övergång till fri omsättning sker, att de inte hänförs till något tullförfarande och att de inte används eller konsumeras under andra förhållanden än de som anges i tullagstiftningen.

b) Gemenskapsvaror för vilka sådana bestämmelser återfinns i gemenskapens regelverk för särskilda områden omfattas på grund av att de har placerats i en frizon eller ett frilager av sådana åtgärder som normalt sett gäller vid export av varor.

1.19 Gemenskapens förordningar(20) anger för närvarande att 33 frizoner i tio medlemsstater är fastställda och i drift. I Tyskland, Grekland och Italien är frizonerna belägna i stora nationella hamnar. Tillförlitlig statistik över den mängd varor som passerar gemenskapshamnar med frizon är inte tillgänglig, men volymen beräknas inte överskrida 10 % av det totala varuflödet genom alla gemenskapshamnar. Revisionsrättens undersökning genomfördes i sex medlemsstater(21) och omfattade besök i 16 fastställda frizoner.

1.20 Den huvudprincip som frizonskonceptet bygger på är att tullområdets integritet skall upprätthållas genom en kombination av säker inhägnad och säkra in- och utfarter för att förenkla tullmyndigheternas övervakning utanför frizonen och förhindra att varor förs ut regelstridigt. En strikt registrering i lagerbokföring som godkänts erfordras för alla varor som förs in i frizonen av godkända operatörer.

Upprättande och inhägnande av frizoner

1.21 Säkerhetsarrangemangen i medlemsstaternas frizoner varierar från att vara nästan obefintliga på Irland till mycket stora i Tyskland.

1.22 Irland har två fastställda frizoner, Shannon och Ringaskiddy. I en av dessa (Ringaskiddy), vilken formellt upprättades som frizon 1989, har ingen frizonsverksamhet ägt rum. Fastän de två frizonernas gränser är klart definierade är ingen av dem säkert inhägnad och deras in- och utfartsplatser underlättar inte tullövervakningen. Inhägnaderna har inte utformats så att det förhindras att varor regelstridigt förs ut ur zonerna. De irländska myndigheterna förlitar sig nästan fullständigt på att kontrollen av varorna i frizoner sker genom dokumentkontroller av införseldokument, kontroller av frizonsoperatörernas lagerbokföring samt standardiserade förfaranden för kontroll av marknadsaktörerna.

1.23 Tilbury Freeport-frizonen (Förenade kungariket) upptar hela Tilbury-hamnen. Fastän dess gränser är nöjaktigt definierade och den är inhägnad och säkrad används den samtidigt som frizon och som vanlig hamn. Hamnen står under tullövervakning, men frizonen är ett mer abstrakt begrepp. Varor "placeras" i frizonen som om det utgjorde ett tullförfarande upp till 45 dagar efter lossning då godset anländer per båt men särskiljs inte från andra varor i hamnen som står under tullens kontroll eller är i fri omsättning. Förekomsten av denna skenbara frizon innebär att risker föreligger för gemenskapens egna medel då varor i frizonen har förts ut ur zonen för övergång till fri omsättning utan att relevanta tullar betalats. Då detta upptäckts har varorna i frizonen ersatts av liknande varor från området utanför frizonsystemet. Förordningarna godkänner inte att varor som förts ut till fri omsättning ersätts med likvärdiga varor. Därför borde tull ha uppburits för de varor som förts ut i enlighet med bestämmelserna i artikel 201 i kodexen.

1.24 I Italien har en angiven frizon (Venedig) inte fungerat som frizon sedan april 1993. En ny frizon utsågs nyligen utan några av tullmyndigheterna godkända operatörer. Inget meddelande om denna frizon har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, vilket erfordras enligt gemenskapens bestämmelser(22).

Kontroll av godsflödet och godkännande av frizonsverksamhet

1.25 Innan en operatör kan bedriva verksamhet i en frizon måste han först inhämta tullmyndigheternas godkännande av den lagerbokföring(23) där han måste bokföra alla uppgifter om de varor han för in i frizonen så att tullmyndigheterna kan kontrollera att tullagstiftningen tillämpas korrekt.

1.26 De tullmyndigheter som bär ansvaret för övervakningen av frizonerna kan antingen slumpvis eller då de hyser en rimlig misstanke om att den tillämpliga lagstiftningen inte följs kontrollera de varor som förs in i, förs ut ur eller förblir inom en frizon(24).

1.27 Åtta av de frizoner som är i drift och besöktes av revisionsrätten har direktförbindelse med havet(25). Alla dessa hamnar utom Cádiz har utrustning för hantering av stort gods. Största delen av de varor (inklusive varor i container) som lossas i dessa zoner skall därför transporteras vidare in i gemenskapens tullområde.

1.28 I frizonerna i Tyskland och Italien registreras dessa varor varken i frizonens lagerbokföring eller i bokföringen över varor i tillfällig förvaring såsom föreskrivs i kodexen(26), eftersom de inte är avsedda att hamna i de berörda frizonerna. Detta är fallet fastän dessa varor ibland befinner sig i frizonsområdet under många veckor och bestämmelserna om tullövervakning på så sätt kringgås.

1.29 Förordningarna skiljer inte mellan varor som placeras i en frizon och varor som förs in i en frizon för vidare transport till andra bestämmelseorter inom gemenskapen. Detta faktum samt kodexens bestämmelse(27) om att kortvarig förvaring i samband med omlastning skall anses utgöra en del av omlastningen betyder att varor för vidare transport till andra bestämmelseorter inom gemenskapen kan sägas utgöra omlastningsvaror och därmed får dra fördel av frizonssystemet utan att vara underkastade dess bestämmelser.

1.30 I Tyskland (Bremen och Bremerhaven) är den hamnmyndighet som tillhandahåller utrustning för varuhantering och lagring inte formellt godkänd som frizonsoperatör. Den registrerar inte heller de varor som förs in i, förs ut ur eller befinner sig i frizonen i lagerbokföring som godkänts av tullmyndigheterna.

1.31 Då varor transporteras i container i Grekland, registreras endast containerns identifieringsmärken och en kort beskrivning av varorna i frizonsoperatörernas (de respektive hamnmyndigheternas) av tullen godkända lagerbokföring. Förordningarnas krav på att lagerbokföringen skall göra det möjligt för tullmyndigheterna att identifiera varorna och påvisa hur varorna flyttats(28) är inte tillgodosett.

1.32 I frizonerna i Trieste (Italien) övervakar tullmyndigheterna i allmänhet inte att kravet att operatörerna skall föra bokföring över lagret efterlevs. I strid med gemenskapens förordningar(29) säkerställer de heller inte att operatörer med enbart lagerverksamhet ansöker om tillstånd för att bedriva affärsverksamhet inom zonerna genom att lämna in ansökan om godkännande av lagerbokföringen.

1.33 I Barcelonas frizon följer lagerbokföringen för alla operatörer som bedriver lagerverksamhet ett system som har utarbetats av frizonsmyndigheten, ett konsortium av offentliga organ. Inget av företagen hade ansökt om tullmyndigheternas godkännande av deras verksamhet i frizonen genom att lämna in ansökan om godkännande av lagerbokföringen så som erfordras. I denna situation kan tullmyndigheterna inte återkräva de tullskulder som uppkommer enligt bestämmelserna i kodexens artikel 205 från andra än konsortiet.

Placering av varor i frizoner

1.34 Enligt tullkodexen(30) får varor placeras i en frizon utan att de behöver uppvisas eller att någon tulldeklaration behöver inges till tullmyndigheterna. Emellertid kan endast operatörer med verksamhet i frizoner som har direktförbindelse med havet utnyttja denna rättighet. I gemenskapens övriga frizoner måste icke-gemenskapsvaror först passera genom en annan del av tullområdet och måste därför omfattas av en lämplig transiteringsordning. Transiteringsordningar avslutas alltid med att varor och/eller dokument uppvisas för tullen.

1.35 På Irland "placeras" icke-gemenskapsvaror i frizonen i Shannon genom att de hänförs till ett förfarande som kan jämföras med ett tullförfarande då de anländer till nationellt område. Denna införsel genomförs utan att den täcks av en sådan garanti som normalt sett krävs för transitrörelser genom tullområdet. Inget transiteringsförfarande används.

Användning av informationsformulär

1.36 Enligt gemenskapens bestämmelser kan ett informationsformulär användas av kaptener för att underlätta identifieringen av fartyg som troligtvis transporterar gemenskapsvaror(31). I samma förordning finns dock motstridiga bestämmelser(32) om den obligatoriska användningen av informationsformuläret då fartyg transporterar icke-gemenskapsvaror till andra gemenskapshamnar och då icke-gemenskapsvaror transporteras till sjöss till frizoner i gemenskapshamnar i stället för förfaranden för extern gemenskapstransitering. Informationsformuläret, där fartygets namn, hemmahamn och avresedatum, bestämmelsehamn och de hamnar som sannolikt kommer att anlöpas anges, innehåller inga detaljer om de varor som transporteras. Det innehåller inte heller några upplysningar om när det är obligatoriskt eller frivilligt att använda det. Det utfärdas endast i ett exemplar, är inte numrerat och registreras inte heller och behöver i motsats till fullständiga transiteringsförfaranden inte klareras vid ankomsten till den angivna bestämmelseorten. Bristen på konsekvens och klarhet om informationsformulärets användning har lett till att fyra av de besökta medlemsstaterna (Spanien, Tyskland, Italien och Grekland) kräver att statusdokument uppvisas för varor som anländer från lastningshamnar inom gemenskapen.

1.37 Då ett informationsformulär används i stället för gemenskapens transiteringsförfaranden för "transport (av icke-gemenskapsvaror) till en frizon som är belägen i en hamn" föreligger således en risk att det uppvisas i en annan gemenskapshamn eller i icke-frizonsdelen av en angiven hamn och godtas som bevis på att de (icke-gemenskaps-) varor som transporteras har gemenskapsstatus på grundval av att formuläret bestyrker att fartyget hade lämnat en gemenskapshamn med sin ursprungliga last.

Tull på varor som försvunnit från frizoner

1.38 Artikel 205 i tullkodexen föreskriver att en tullskuld skall uppkomma när importtullpliktiga varor förbrukas eller används i en frizon under andra förutsättningar än dem som fastställs i gällande lagstiftning. Då varor försvinner från en frizon och någon tillfredsställande förklaring till försvinnandet inte kan lämnas till tullmyndigheterna kan dessa betrakta varorna som förbrukade eller använda inom frizonen.

1.39 I de tyska frizoner som besöktes debiteras inga tullskulder för varor som försvunnit från frizonsoperatörers område på grund av stöld. I Italien (Trieste) betraktas tullpliktiga varor som inte kan redovisas för tullmyndigheterna som återexporterade från tullområdet och inga tullskulder anses ha uppkommit.

1.40 I Grekland (Pireus) hade den enda frizonsoperatören (hamnmyndigheten) bestridit tullskulder som uppkommit då importtullpliktiga varor försvunnit från frizonsområdet.

Tullkontroller

1.41 I allmänhet utförs de icke obligatoriska tullkontroller som föreskrivs i förordningarna(33) av tullmyndigheterna i de besökta medlemsstaterna. Emellertid befanns i några fall styrningen av och effektiviteten i dessa kontroller eller granskningar vara otillfredsställande.

1.42 I Irland (Shannon) kunde inte några rapporter om de granskningar som utförts uppvisas. Inte heller fanns några resultat från dessa granskningar tillgängliga eller belägg för att något hade gjorts för att följa upp resultaten. I Italien (Trieste) uppgav tullmyndigheterna att de kontroller de genomfört hade utförts utan koppling till lagerbokföringen eller annan dokumentation. Den tyska tullen hade genomfört kontroller av operatörers lagerbokföring i frizonen i Hamburg utan att de försökt kontrollera om bokföringen var fullständig genom att göra avstämningar mot transportdokumenten för in- och utförsel i zonen. Betydande avvikelser upptäcktes i lagerbokföringen för en frizonsoperatör i frizonen i Bremen, men påträffades först av de nationella myndigheterna efter ett ägarskifte i bolaget.

Slutsats

1.43 Revisionsrättens observationer tyder på att varje frizon fungerar på ett annorlunda sätt än andra frizoner. Kommissionen borde säkerställa att

a) uppgifterna om frizonernas avgränsning och deras status är uppdaterade, korrekta och tydliga samt att de tullmyndigheter som ansvarar för kontrollen av varuflödet mellan gemenskapens hamnar får tillgång till dem (se punkterna 1.22 1.24),

b) förordningarna innehåller ett obligatoriskt krav på att regelbundna och systematiska kontroller baserade på riskanalys skall genomföras av varorna i frizoner och av den lagerbokföring och de dokument som utvisar deras rörelser inom frizonerna (se punkterna 1.41 1.42),

c) de risker för gemenskapens egna medel som uppkommer på grund av att viktiga aspekter av gemenskapsbestämmelserna inte tillämpas i frizonerna undanröjs (se punkterna 1.32 och 1.42),

d) tydliga bestämmelser som skyddar gemenskapens ekonomiska intressen fastställs för alla icke-gemen-skapsvaror som förs in i en frizon (se punkterna 1.28 1.30 och 1.35),

e) korrekta tullbelopp uppbärs då tullpliktiga varor försvinner eller används på ett regelstridigt sätt inom frizonerna (se punkterna 1.39 1.40),

f) de förordningar som reglerar tullbehandlingen av varor som transporteras till sjöss, och särskilt icke-gemenskapsvaror som transporteras från vanliga gemenskapshamnar till hamnar med frizon(34) ändras så att de skyddar gemenskapens ekonomiska intressen men samtidigt i stort sett fortfarande är förenliga med den inre marknaden (se punkterna 1.36 1.37).

Aktiv förädling

Inledning

1.44 Aktiv förädling är ett tullförfarande som gör det möjligt att importera icke-gemenskapsvaror, vilka fortsättningsvis kallas importvaror, utan att betala tull för förädling och exportera de färdiga varorna (förädlingsprodukterna) från gemenskapsmarknaden. Detta kan ske på följande två sätt:

a) Suspensionssystemet: I detta fall upphävs vid import tullen på importvaror som avses att återexporteras i form av förädlingsprodukter. Dock skall tullen betalas om en del färdiga varor eller importvaror placeras på gemenskapsmarknaden.

b) Återbetalningssystemet: Tullar på importvarorna betalas vid importtillfället och återbetalas om de färdiga varorna eller importvarorna senare återexporteras från gemenskapsmarknaden.

För att få utföra aktiv förädling måste en operatör först införskaffa ett tillstånd som utfärdas av de berörda nationella myndigheterna.

1.45 Revisionsrätten granskade 1995 en särskild aspekt av systemet. Granskningen fokuserades på den kompensationsränta som betalas för varor som övergått till fri omsättning efter att de ställts under suspensionssystemet(35). 1996 granskade revisionsrätten genomförandet av suspensionssystemet vid förfarandet för aktiv förädling i åtta medlemsstater(36). Granskningen tog i beaktande hur sättet att använda suspensionssystemet kan påverka egna medel.

1.46 I de åtta medlemsstater som besöktes motsvarade de tillstånd som utfärdats till operatörer under 1994 importerade varor till ett värde av cirka 26 296,9 miljoner ecu(37). Under samma år motsvarade de utfärdade tillstånden i de tolv medlemsstaterna ett totalt värde på 36 997,8 miljoner ecu. Ungefär 1 200 tillstånd var giltiga under perioden 1995 96 vid de 24 besökta kontoren, och av dessa granskades ett stickprov på 207 stycken. Av de 207 tillstånden uppvisade 94 anomalier. Revisionsrätten beräknade förlusterna i egna medel till 0,5 miljoner ecu för 25 av dessa 207 tillstånd.

Ekonomiska villkor för beviljande av tillstånd

1.47 Innan ett tillstånd att utföra aktiv förädling utfärdas, måste en operatör visa den berörda myndigheten att han uppfyller de ekonomiska villkoren i gemenskapslagstiftningen(38). Syftet med dessa villkor är att skydda gemenskapsproducenternas intressen, då importerade varor kan få negativa effekter för dessa.

1.48 De ekonomiska villkoren anses uppfyllda, om värdet av varje importerat varuslag per operatör och per kalenderår underskrider en viss angiven gräns(39). Då varornas värde överskrider denna gräns och då processen är mer komplicerad än den sedvanliga behandlingen av varorna måste den ansökande uppvisa bevis på att han uppfyller de ekonomiska villkoren.

1.49 Då det ekonomiska villkor som anförs är att det är olämpligt att använda gemenskapsvaror på grund av deras pris, kvalitet, etc. måste medlemsstaterna varje månad tillsända kommissionen uppgifter för varje tillstånd, så att denna kan vidarebefordra dem till övriga medlemsstater. Då det gäller mjölk och mjölkprodukter samt levande djur skall kommissionen alltid meddelas(40).

1.50 I de besökta medlemsstaterna konstaterades inga fall då man nekat att utfärda ett tillstånd på grund av att de ekonomiska villkoren inte var uppfyllda. Då det ekonomiska villkor som anförts inte var tillämpligt hade ett annat ekonomiskt villkor använts. Vidare konstaterades inga fall av retroaktivt avslag av en tillståndsbegäran på grund av klagomål från en annan medlemsstat efter delgivning via kommissionen.

1.51 Då en operatör i Irland lämnar in en begäran om tillstånd att delta i förfarandet för aktiv förädling och anför att ett annat ekonomiskt villkor än värdegränsen (se punkt 1.48) skall tillämpas, tillämpar de irländska myndigheterna gränsen om varornas värde understiger den. I sådana fall syns dock inte i tillståndet att det beviljats på basis av att villkoret avseende värdegränsen var uppfyllt. Därför kan inte ansvariga tullmyndigheter övervaka genomförandet.

1.52 I Portugal granskar det lokala tullkontoret det ekonomiska villkor som anges som skäl till att det vore olönsamt att använda gemenskapsvaror. I fall av allvarligt tvivel hänskjuts frågan till central nivå för beslut. Undersökningen av detta ekonomiska villkor borde alltid göras på central nivå där fullgoda kunskaper om den övergripande marknadssituationen och prisbilderna finns.

1.53 Då ett tillstånds giltighet överstiger två år, skall de ekonomiska villkoren granskas med ett intervall som inte får överskrida 24 månader(41). I Tyskland överensstämmer inte de nationella anvisningarna med gemen-skapsbestämmelserna, då de endast erfordrar att denna genomgång görs vart tredje år.

Uppvisande av deklaration, fastställande och tillhandahållande av avgiftsbeloppet

1.54 När en operatör får tillstånd att utföra aktiv förädling fastställs en period inom vilken den färdiga varan (förädlingsprodukten) skall återexporteras(42). Inom 30 dagar efter det att tidsfristen för återexport löpt ut skall operatören lämna in en deklaration (en avräkningsnota) till tullen som redogör för importvarorna och där det framgår att förpliktelsen att exportera de färdiga varorna har uppfyllts eller att de hänförts till en godkänd tullbehandling(43). Om varor placeras på gemenskapsmarknaden måste tull på importvaror betalas(44) samt kompensationsränta.

1.55 Granskningen av 207 tillstånd i de åtta besökta medlemsstaterna ledde till slutsatsen att cirka 14 miljoner ecu i ungefär 20 fall hade ställts till kommissionens förfogande upp till sju månader för sent, utom i Spanien där betalningarna ibland sker med ett till sju års försening och i Tyskland där de sker med tre till 27 månaders försening.

1.56 Det har konstaterats att fyra operatörer i tre medlemsstater (Tyskland, Irland och Italien) systematiskt har uppvisat deklarationerna för sent, och även i ett stort tulldistrikt i Nederländerna hade deklarationerna systematiskt uppvisats för sent. De nederländska tullmyndigheterna gav en tidsfrist på 90 dagar för uppvisande av deklarationen och betalning av tullarna, det vill säga 60 dagar längre än vad gemenskapsbestämmelserna föreskriver. I Tyskland fick en operatör tillåtelse att sända in en samlad uppgörelse för sex månader i stället för en månads- eller kvartalsuppgörelse(45), vilket erfordras i gemenskapsbestämmelserna. Användningen av en uppgörelseperiod på sex månader fick till följd att de egna medlen fastställdes och tillhandahölls tre månader för sent.

1.57 I Tyskland hade sekundära förädlingsprodukter och avfall inte inkluderats i avräkningsnotan för en stor operatör och tull hade inte betalats vid deras övergång till fri omsättning på gemenskapsmarknaden. Det inlämnades flera olika avräkningsnotor för en och samma utförsel. För en annan stor operatör utfördes inte någon formell kontroll under mer än tre års tid.

1.58 I Belgien och Tyskland förekom regelbundet och upprepade gånger att tidsfristen för återexport förlängdes utan att operatören lämnade något motiv för detta. I vissa fall respekterades inte den förlängda tidsfristen. Tullar uppbars inte för importvaror som inte exporterades inom tidsfristen för återexport.

Avkastningsgrad

1.59 Avkastningsgraden, vilken definieras som den kvantitet eller procentsats förädlingsprodukter som erhålls vid förädlingen av en given kvantitet importerade varor, skall kontrolleras i efterhand av tullmyndigheterna(46).

1.60 I Belgien, Frankrike och Portugal kontrollerades inte avkastningsgraden i efterhand av tullmyndigheterna.

1.61 I Tyskland lämnade en stor operatör in avräkningsnotor där uppgifterna baserats på gamla avkastningsgrader som inte hade ändrats efter det verkliga utfallet i efterhand. Avvikelserna mellan de gamla och de faktiska avkastningsgraderna uppgick till mellan 10 % och 150 %. Återexporten av importvaror som ingick i förädlingsprodukterna hade överskattats för 1995, vilket ledde till en förlust av egna medel vars belopp ännu inte beräknats av de nationella myndigheterna.

Likvärdig ersättning och export i förväg

1.62 En operatör kan få tillstånd att för framställning av förädlingsprodukter använda varor som införskaffats på gemenskapsmarknaden i stället för importvaror (så kallad likvärdig ersättning). Operatören kan också få tillstånd att från gemenskapen exportera förädlingsprodukter som framställts av likvärdiga varor innan importen av ersättningsvaror sker. Detta kallas export i förväg. Det måste anges i tillståndet att det gäller för likvärdig ersättning och export i förväg(47), och då det gäller export i förväg skall tillståndet ange en tidsfrist för importen av ersättningsvarorna(48).

1.63 I Spanien hade i ett fall likvärdig ersättning godkänts i avräkningsnotan utan att något tillstånd för detta hade getts. I Nederländerna användes inte likvärdig ersättning på det sätt som föreskrivs i gemenskapens bestämmelser(49). I Tyskland och Spanien hade export i förväg förekommit utan att tillstånd getts för detta. I alla dessa fall borde egna medel ha uppburits.

Slutsats

1.64 Kommissionen bör

a) utvärdera hur effektivt de ekonomiska villkoren har genomförts, vidta åtgärder för att begränsa antalet gällande ekonomiska villkor till dem som är nödvändiga för att skydda gemenskapsproducenternas intressen och säkerställa att dessa kontrolleras på ett effektivt sätt (se punkterna 1.50 1.53),

b) säkerställa att gemenskapens bestämmelser tillämpas korrekt genom att införa ett system för aktiv kontroll av genomförandet av suspensionssystemet inom ramen för den aktiva förädlingen, i synnerhet för att kontrollera att avräkningsnotor lämnas in och egna medel tillhandahålls i tid (se punkterna 1.55 1.58), att avkastningsgraderna kontrolleras i efterhand (se punkterna 1.60 1.61) samt att likvärdig ersättning och export i förväg endast godkänns då tillstånd för dessa tidigare har getts (se punkt 1.63),

c) tillämpa artikel 11 i rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89 om betalning av ränta då egna medel tillhandahålls sent och tullskulden uppkommer på grund av bristfällig kontroll från de nationella myndigheternas sida (se punkterna 1.55 1.58).

Fastställande och uppbörd i efterhand av traditionella egna medel

Inledning

1.65 Revisionsrätten granskade 1996 i åtta medlemsstater(50) förfarandena för fastställande och uppbörd i efterhand av traditionella egna medel, i synnerhet i samband med de fall av bedrägeri eller oegentligheter som medlemsstaterna behandlat i samråd med kommissionen inom ramen för den ömsesidiga hjälpen(51). De flesta av de undersökningar som utfördes inom ramen för denna granskning gjordes för att kontrollera huruvida de ursprungsintyg som utfärdats i tredje land som beviljats system med förmånstullar var korrekta. Den ekonomiska nyttan av sådana förmånsordningar som beviljas tredje land är betydande. Mer än hälften av gemenskapens import omfattas av en förmånsordning. Betydligt fler än hälften av fallen av bedrägerier och oegentligheter rör förmånsordningar. Syftet med revisionsrättens granskning i medlemsstaterna var att komplettera resultaten av den undersökning som tidigare utförts av samma område inom kommissionens avdelningar(52).

1.66 Vad gäller skyddet av gemenskapens egna medel utgör preskriptionen den svaga punkten hos förfarandena för fastställande och bokföring (i efterhand) av traditionella egna medel. Undersökningarna inom tullområdet är i själva verket ofta komplicerade och sträcker sig över flera år, i synnerhet då de syftar till att undersöka om ursprungsintygen är korrekta. I detta fall preskriberas fordran redan efter tre år, bortsett från de fall av bedrägeri där de nationella bestämmelserna för preskriptionstiden gäller(53).

1.67 Revisionsrätten räknar här nedan upp de väsentligaste och vanligaste orsakerna till att förluster av traditionella egna medel regelbundet uppkommer på grund av att tullskulder preskriberas. För de 23 ärenden som revisionsrätten granskat inom ramen för den ömsesidiga hjälpen kan denna förlust beräknas till 80 miljoner ecu. I januari 1996 uppgick det totala antalet ärenden avseende fall av bedrägeri eller oegentligheter inom tullområdet som utretts sedan 1988 och fortfarande var under utredning till cirka 700, och de undandragna tullarna uppgick enligt revisionsrättens beräkning till totalt 1 000 miljoner ecu.

Allmänna iakttagelser avseende den rättsliga ramen, förfaranden och system

Bestämmelser om skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen

Avsaknad av rättslig grund för att meddela tullskuld preliminärt och ställa säkerhet i efterhand

1.68 Revisionsrätten rekommenderade i sin årsrapport för budgetåret 1994(54) bland annat att det läggs till bestämmelser i gemenskapens tullkodex om ställande av säkerhet efter det att varor släppts fria samt bestämmelser som gör det möjligt att i inledningen av en undersökning upphäva preskriptionen och bokföra det tullbelopp som man beräknar har undandragits. De fall där revisionsrätten konstaterat att fordringar på egna medel redan hade preskriberats då undersökningen avslutades bekräftar att dessa rekommendationer är berättigade (se punkt 1.67).

1.69 Kommissionen delar revisionsrättens uppfattning att det bör vara möjligt att upphäva preskriptionen genom att sända gäldenären ett preliminärt meddelande, och har lagt fram ett förslag för rådet(55) om att komplettera artikel 220 i gemenskapens tullkodex så att det blir möjligt att underrätta gäldenären om en beräknad tullskuld. Diskussioner har även förts i tullkodexkommittén om att tullmyndigheterna skall kunna begära att säkerhet ställs i efterhand, men denna möjlighet övergavs efter diskussionerna(56).

1.70 I maj 1996 uppmanade rådet kommissionen att lägga fram förslag som i stort sett gör det möjligt att inom ramen för förmånsordningarna underlåta att inkräva tull, då de konstaterade oegentligheterna har sin uppkomst i rättshandlingar som utfärdats av myndigheter i tredje land, och som gemenskapens aktörer inte hade någon rimlig möjlighet att upptäcka(57).

Begränsade möjligheter att tillfälligt upphöra att tillämpa avtalen då det föreligger brister i samarbetet med förmånsberättigade tredje länder

1.71 En förutsättning för att undersökningarna av huruvida förmånsordningarna har tillämpats på ett regelstridigt eller bedrägligt sätt skall ge några resultat är att de myndigheter i tredje land som utfärdar ursprungsintygen samarbetar. Först nyligen har kommissionen fått möjligheter att i förbindelse med en enda av dessa ordningar, nämligen det allmänna preferenssystemet (GSP)(58), påbörja ett förfarande för att avbryta förmånsbehandlingen i fall av bedrägeri och bristande samarbete med myndigheterna.

1.72 I samband med ärendet "Apelsinjuice från Israel", där en vanlig förmånsordning tillämpades, vägrade de lokala myndigheterna att samarbeta med kommissionen om bakgrunden i ärendet(59). De israeliska myndigheterna accepterade att kontrollera äktheten i stämplarna och underskrifterna på ursprungsintygen men vägrade med hänvisning till sin nationella lagstiftning att låta granskningen omfatta juicens faktiska ursprung, fastän kommissionen sedan 1993 hade konstaterat att den kvantitet israelisk apelsinjuice som importerades till Europeiska unionen var ungefär tre gånger så stor som Israels produktionskapacitet för apelsiner.

1.73 Att förfarandena tar onödigt lång tid och att myndigheterna reagerar onödigt långsamt kan också anses utgöra ett administrativt hinder för uppbörd av undandragna tullar.

1.74 Till exempel hade det vid ett besök av gemenskapens representanter som genomfördes i Elfenbenskusten i slutet av 1991 påvisats att tonfisk som sedan 1988 hade exporterats av detta land till gemenskapen inte hade sitt ursprung i Elfenbenskusten. Det gällde tullar för ungefär 17 miljoner ecu. De ivorianska myndigheterna hade utan att ifrågasätta de slutsatser som drogs vid gemenskapsrepresentanternas besök insisterat på att de medlemsstater som importerar tonfisken var och en i enlighet med Lomékonventionen skall begära en efterhandskontroll av de ursprungsintyg som rör dem innan de påbörjar åtgärder för att återkräva beloppen.

1.75 De berörda medlemsstaterna begärde sålunda under 1992 av de ivorianska myndigheterna att dessa skulle ogiltigförklara de intyg som granskats vid besöket. Några svar på detta lämnades inte till medlemsstaterna förrän i september 1995(60), och dessutom motsäger de resultaten av gemenskapens besök. I Frankrike, som är den största importören bland medlemsstaterna, var ärendet ännu inte avslutat i juni 1996, fastän tullmyndigheterna redan 1991 hade utarbetat en tullrapport (se punkt 1.107 och följande punkter) om ett totalt tullbelopp på 8,7 miljoner ecu. I det yttrande som avgavs i samband med att de berörda importörerna överklagade fastslogs att endast cirka en tredjedel av de intyg som behandlades i rapporterna var oriktiga.

1.76 Slutligen bör det påpekas att de upplysningar som erhållits från tredje land i vissa fall inte gör det möjligt att avskriva misstankarna avseende ursprungsintygens korrekthet.

1.77 Som exempel kan nämnas de textilvaror som importerades tullfritt till Frankrike från februari 1989 till oktober 1991 (tullarna uppgick till cirka 1,5 miljoner ecu). Varorna uppgavs ha sitt ursprung i Jamaica och de 241 ursprungsintygen förmodas vara falska. Den kontroll av stämplarna som utfördes av de franska tullmyndigheterna visade att samtliga stämplar på intygen avvek från de provavtryck som de jamaikanska myndigheterna hade tillsänt kommissionen officiellt(61). En stämpel uppvisade till och med ett stavfel i namnet på Jamaicas huvudstad. Trots detta intygade de jamaikanska myndigheterna för de franska myndigheterna i november 1994 att samtliga stämplar var giltiga.

Olämpliga bestämmelser som underlättar undandragande av antidumpningstull

1.78 Vissa gemenskapsförordningar om införande av antidumpningstullar fastställer en rörlig tull som baseras på ett lägsta pris fritt gemenskapens gräns. Skillnaden mellan detta lägsta pris och det fakturerade priset uppbärs - om det senare är lägst - som en antidumpningstull. Emellertid föreskriver gemenskapens lagstiftning(62) att det vid flera på varandra följande försäljningar av en vara inom gemenskapens tullområde innan den övergår till fri omsättning är det pris som erhölls vid den sista försäljningen som skall ligga till grund för värderingen. Denna bestämmelse gör det möjligt för operatörerna att undvika att antidumpningstullar debiteras genom att de vid tullens värdering uppvisar fakturor med priser som knappt överstiger minimipriserna.

1.79 Revisionsrätten har granskat handlingarna vad gäller gemenskapens import av espadriller med ursprung i Folkrepubliken Kina, vilken belades med antidumpningstullar i december 1990(63).

1.80 I oktober 1993 skrev tullmyndigheterna rapport om ett belopp på 0,2 miljoner ecu som skulle betalas av en importör inom gemenskapen som hade tullklarerat sina varor på grundval av fakturor som utfärdats av en mellanhand inom gemenskapen som var hemmahörande i en annan medlemsstat(64). I dessa fakturor angavs ett pris som var nästan tre gånger så högt som den kinesiske exportörens fakturerade pris. Det angivna priset fritt gemenskapens gräns var slutligen endast 0,0065 ecu högre per par espadriller än det lägsta pris som krävdes för att undvika debitering av den preliminära antidumpningstull som hade införts mellan den dag då ordern lades och dagen för varornas övergång till fri omsättning.

1.81 Det framgick av tullens granskningar att mellanhanden inom gemenskapen hade utfärdat kreditnotor till importören till ett belopp som sammanlagt motsvarade ungefär 90 % av skillnaden mellan hans faktura och den kinesiske exportörens faktura. Eftersom tullens undersökningar inte hade kunnat konstatera någon koppling mellan dessa kreditnotor och försäljningen av espadrillerna, upphävdes de fastställda tullarna i september 1994.

Bestämmelserna för ställande av säkerhet tillämpas inte på samma sätt

1.82 Då tullmyndigheterna vid tullklareringen anser att de kontroller som de har genomfört kan leda till ett högre tullbelopp än det som uppgifterna i deklarerationen leder till, skall de begära att en tillräcklig säkerhet ställs för att täcka de tullar som slutligen kan komma att betalas för varorna(65). Denna princip har systematiskt överförts till de skilda avtalen om införande av bestämmelser för förmånstullar och i det allmänna preferenssystemet. Om en bestämmelse av detta slag inte skall ge upphov till oberättigade förändringar i handelsflödena, bör den tillämpas på samma sätt i alla importerande medlemsstater.

1.83 Revisionsrätten har konstaterat att vissa medlemsstater inte begär säkerhet för importen vid tullklareringen även om allvarligt tvivel föreligger om de inlämnade ursprungsintygens giltighet, och detta trots att kommissionen har krävt att så sker.

1.84 I augusti 1995 uppmanade kommissionen berörda medlemsstater att begära säkerhet för tullar och avgifter på import av koncentrerad apelsinjuice med israeliska ursprungsintyg (se punkt 1.72) och att systematiskt sända tillbaka dessa intyg till Israel för efterhandskontroll(66). De åtgärder som erfordrades vidtogs genast i Belgien, Grekland och Italien och först från januari 1996 i Tyskland och Spanien. De danska, franska och brittiska myndigheterna avsåg vid tidpunkten för undersökningen inte att börja kräva säkerhet eftersom de ansåg att det inte fanns tillräckliga bevis som berättigade en sådan åtgärd. Enligt gemenskapens bestämmelser får kommissionen inte fatta beslut om sådana åtgärder som är nödvändiga för att en likformig tillämpning av begäran om säkerhet skall säkerställas.

1.85 Enligt gemenskapens statistiska uppgifter(67) ökade det totala värdet av gemenskapens import av apelsinjuice från Israel med 52 % mellan februari och juni 1996. Under samma period låg importen till de fem medlemsstater som krävde säkerhet kvar på samma nivå, vilket är en indikation på att importen leddes över till andra medlemsstater.

Problem på grund av att insamlat bevismaterial är konfidentiellt

1.86 Enligt artikel 15 i gemenskapens tullkodex skall "alla upplysningar som är av konfidentiell natur eller som överlämnas på konfidentiell grund ... omfattas av kravet på tystnadsplikt. De skall inte yppas av tullmyndigheterna utan uttryckligt tillstånd av den person eller den myndighet som överlämnat dem. Utlämnande av upplysningar skall vara tillåtet om tullmyndigheterna är tvungna eller bemyndigade att göra detta enligt gällande bestämmelser, särskilt ... i samband med rättsliga förfaranden".

1.87 Artikel 19 i förordning (EEG) nr 1468/81 om ömsesidig hjälp(68) fastslår också att upplysningar som lämnas är konfidentiella. Punkt 2 i denna artikel innehåller också bestämmelser om användningen av upplysningar som erhållits i samband med vidtagandet av rättsliga åtgärder eller påföljder till följd av att tullagstiftningen eller lagstiftningen om jordbruksfrågor inte efterlevs. En strikt tillämpning av bestämmelserna för vissa upplysningars konfidentialitet kan få till följd att åtgärderna för att uppbära skulder i efterhand misslyckas.

1.88 I Tyskland hade tullmyndigheterna underrättat en importör av videokassetter från Macau (se punkt 1.90) om att tullar till ett belopp på 0,1 miljoner ecu och antidumpningstullar till ett belopp på 0,6 miljoner ecu förelåg. Då operatören överklagade lade de tyska myndigheterna fram allt bevismaterial för domstolen. Emellertid föreskriver de nationella rättsliga förfarandena att domstolen endast kan ta i beaktande bevismaterial som båda parterna i tvisten har tillgång till. Domstolen begärde därför att kommissionen skulle ge sitt tillstånd till att den ställde bevismaterialet till den motsatta partens förfogande. Kommissionen gav ett nekande svar med hänvisning till artikel 15 i gemenskapens tullkodex om upplysningarnas konfidentialitet (se punkt 1.86). Domstolen gav senare tillbaka bevismaterialet till tullmyndigheterna och meddelade dem att meddelandet om uppbörd av antidumpningstullar under dessa omständigheter inte kunde vidmakthållas.

Iakttagelser avseende genomförandet av gällande bestämmelser

Kommissionens avdelningar utför den juridiska bedömningen av vissa ärenden långsamt

1.89 Kommissionen måste ibland yttra sig om ett ärendes juridiska aspekter innan uppbörd kan inledas. Om denna genomgång sker med förseningar, kan förluster av egna medel bli resultatet.

1.90 Sådana förseningar har konstaterats i hanteringen av ärendet "Videokassetter från Macau". För att undvika antidumpningstull(69) hade den största tillverkaren av videokassetter i undersökningen flyttat sin verksamhet flera gånger, först från Hongkong till Folkrepubliken Kina och sedan till Macau.

1.91 Tullkodexkommittén (ursprungssektionen) fick ärendet förelagt för sig den 31 juli 1992 med en anmodan om att den skulle yttra sig över huruvida de videokassetter från denna tillverkare som hade importerats före april 1991 och uppgetts ha sitt ursprung i Kina samt de videokassetter som hade importerats efter denna tidpunkt och uppgetts ha sitt ursprung i Macau skulle beläggas med antidumpningstull enligt artikel 25 i tullkodexen, vilken ska tillämpas då bestämmelserna om varors ursprung kringgås. Då kommittén i februari 1994 avslutade sin genomgång av frågan om antidumpningstull och fastslog att importen från Macau skulle beläggas med denna tull var dess svar på frågan om huruvida importen från Kina också skulle tullbeläggas inte längre intressant, eftersom ärendet hade preskriberats.

1.92 Om tullkodexkommittén inom en rimlig tidsrymd hade uttalat sig om att de videokassetter som uppgetts ha sitt ursprung i Kina skulle beläggas med antidumpningstull kunde egna medel till ett belopp som revisionsrätten beräknar till mer än 4 miljoner ecu ha uppburits.

1.93 Kommittén fastslog i ett annat beslut från maj 1994 dessutom att kassetter som anges ha sitt ursprung i Macau inte kunde omfattas av det allmänna preferenssystemet.

Resultaten av gemenskapens undersökningar meddelas medlemsstaterna alltför sent

1.94 Medlemsstaterna erhåller vanligen upplysningar från tredje land som berörs av undersökningarna via kommissionen. Denna har i vissa fall dröjt med att tillsända medlemsstaterna handlingar som är absolut nödvändiga för att uppbörden skall kunna påbörjas.

1.95 Som exempel kan nämnas att kommissionen i samband med import till gemenskapen av fisk från Norge tillsände medlemsstaterna listor över ogiltiga ursprungsintyg från de norska myndigheterna mer än två månader efter deras ankomst.

Brister i medlemsstaternas genomförande av undersökningsresultaten

Förfarandena för fastställande av inkomster i efterhand tillämpas inte på samma sätt

1.96 Vid undersökningen avseende bilradioapparater från Indonesien hade gemenskapens besök på platsen påvisat att bilradioapparater som importerats till gemenskapen med ursprungsintyg inte uppfyllde GSP-kriterierna och att apparaterna från vissa tillverkare dessutom kunde anses ha sitt ursprung i Sydkorea och därför skulle beläggas med antidumpningstull. I mars 1994 bekräftade de indonesiska myndigheterna att de intyg de utfärdat var ogiltiga.

1.97 De flesta av de medlemsstater som besökts av revisionsrätten har beslutat att fastställa inkomster i efterhand och underrätta importörerna både om tullar och antidumpningstullar. Vissa medlemsstater ansåg dock att de bevis som kommissionen samlat in inte utgjorde en tillräcklig rättslig grund för att uppbära antidumpningstullar.

1.98 I Storbritannien underrättades den största importören i juni 1994 om att antidumpningstull till ett belopp på 1,5 miljoner ecu förelåg. I juni 1996 hade de brittiska myndigheterna informerats om att antidumpningstull inte hade uppburits i alla medlemsstaterna. I augusti 1996 upphävde myndigheterna de tullar som den största brittiska importören hade underrättats om, och i maj 1997 meddelade de revisionsrätten att de ämnade betala tillbaka de antidumpningstullar som redan hade erlagts av tre andra importörer.

1.99 I Tyskland meddelades endast tullar och det gjordes inga försök att uppbära antidumpningstull i efterhand eftersom det tillgängliga bevismaterialet ansågs otillräckligt av de tyska myndigheterna. Enligt revisionsrättens beräkningar handlade det om egna medel till ett belopp av 2,5 miljoner ecu.

1.100 I Spanien uppgav de berörda myndigheterna att de först i mars 1996 hade fått kännedom om de indonesiska myndigheternas bekräftelse från mars 1994. Under tiden mellan april 1993 och mars 1996 vidtog de inga åtgärder för att uppbära tull i efterhand på grund av att de ansåg att rapporten från besöket och listan över de ogiltiga intygen inte utgjorde någon tillräcklig grund för detta. I mars 1996 hade emellertid alla importdeklarationer som berördes av de 36 intygen på listan från november 1993 preskriberats. De tullar och antidumpningstullar som preskriberades uppgick enligt revisionsrättens beräkningar till mer än 0,6 miljoner ecu.

Andra exempel på förseningar och brister i medlemsstaternas genomförande av beslut som fattats på gemenskapsnivå

1.101 I vissa fall har inga åtgärder vidtagits för att uppbära tullen eller så har dessa försenats, vilket resulterat i förluster av egna medel.

1.102 Tabell 1.2 redogör för de beräknade beloppen av tullar som preskriberats i samband med ärendet videokassetter som uppgivits ha sitt ursprung i Macau för tre medlemsstater. I samband med ärendet "Fisk från Norge" uppskattar revisionsrätten de preskriberade tullarnas belopp för tre medlemsstater till 0,6 miljoner ecu och i samband med ärendet "Bilradioapparater från Indonesien" uppgår beloppet för fyra medlemsstater(70) till 1,1 miljoner ecu.

1.103 Revisionsrätten har genomfört fördjupade substansgranskningar i en medlemsstat. Dessa baserades på ett stickprov på 285 importdeklarationer för videokassetter som uppgavs ha sitt ursprung i Macau och åtföljdes av ursprungsintyg som hade utfärdats av myndigheterna i Macau. För 15 av dessa deklarationer hade de lokala kontoren som berördes inte sänt ut några meddelanden i efterhand och i 11 andra fall sändes meddelanden ut då ärendet redan hade preskriberats. I ytterligare sex fall skedde inte någon uppföljning från den centrala tullstyrelsens sida av den undersökning som ett regionalt kontor i god tid hade inlett.

Brister i den räkenskapsmässiga uppföljningen av fastställda inkomster och uppbörd av tull

1.104 I Tyskland och Grekland utför den centrala förvaltningen inte någon systematisk kontroll av tilllämpningen på lokal nivå av de instruktioner om uppbörd den sänder ut. I Tyskland använder myndigheterna inte datorbaserade metoder för förtullningsförfaranden i tillräcklig utsträckning, vilket medför att det inte kan säkerställas att alla importdeklarationer som kan bli föremål för ett fastställande av inkomster i efterhand identifieras. I Italien uppgav den centrala förvaltningen att den fortlöpande följer utredningarnas framåtskridande, men den kunde vid revisionsrättens besök på platsen inte uppvisa någon sammanställning över de inkomster som fastställts och den uppbörd som genomförts av de lokala tullkontoren.

Beviljande av betalningsanstånd i strid med tullkodexens bestämmelser

1.105 Enligt gemenskapens tullkodex skall gäldenären underrättas om tullskuldens belopp så snart detta bokförts (artikel 221) och det belopp som meddelats skall betalas inom den tidsfrist som beviljats, vilken vanligtvis uppgår till tio dagar (artikel 222).

1.106 Då tullbeloppet inte har betalats inom den beviljade tidsfristen, skall tullmyndigheterna använda alla till buds stående medel enligt gällande bestämmelser, inklusive indrivning (artikel 232). Överklagande skall inte medföra att verkställigheten av det ifrågasatta beslutet uppskjuts. Verkställigheten av beslutet får utom under särskilda omständigheter endast uppskjutas om en säkerhet ställs (artikel 244).

1.107 I Belgien och Frankrike har upprättandet av en tullrapport samma verkan som underrättelse om tullskuldens belopp, och avbryter preskriptionstiden.

1.108 I Frankrike anges gäldenären och tullbeloppet i tullmyndigheternas rapporter. Då tullskulden inte erkänns av gäldenären eller inte har fastslagits av en domstol vidtas inga åtgärder för att uppbära den.

1.109 Detta innebär att de franska tullmyndigheterna i realiteten skjuter upp verkställigheten av uppbördsförfarandet utan att villkoren för uppskjutande i artikel 244 i tullkodexen är uppfyllda. I ett stickprov på 26 tullrapporter som granskats av revisionsrätten hade anstånd vid tidpunkten för undersökningen beviljats för ett belopp på ungefär 21 miljoner ecu. De franska myndigheterna har meddelat revisionsrätten att de berörda avdelningarna kommer att instrueras att skriva in en anmodan om att betala skulden inom tio dagar i tullrapporten.

1.110 Även i Belgien förekom ibland att lång tid förflöt mellan upprättandet av tullrapport och utsändning av betalningsanmodan. Revisionsrättens utvalda stickprov på 15 tullrapporter omfattade totalt sett ett belopp på cirka 1 miljon ecu. Mottagarna av dessa tullrapporter hade beviljats anstånd på upp till fyra år eller åtnjöt fortfarande anstånd vid tidpunkten för revisionsrättens besök.

1.111 I Storbritannien angavs systematiskt en betalningsfrist på tio dagar i meddelandet om uppbörd. Revisionsrätten konstaterade dock att de brittiska myndigheterna i allmänhet sköt upp indrivningen utan att begära någon säkerhet under den tid som överklagandet behandlas av tullmyndigheterna(71).

Oenighet mellan medlemsstater om tillämpningen av de bestämmelser som gäller då en extern gemenskapstransitering inte avslutas

1.112 Revisionsrätten har granskat framskridandet av en undersökning inom ramen för den ömsesidiga hjälpen som gäller 229 tulldeklarationer som tullklarerats med falska stämplar i Spanien (Irun). Dokumenten hade utfärdats av tullmyndigheterna i Antwerpen från juni 1991 till oktober 1992 för laster av mjölkpulver med ursprung i Östeuropa som skulle sändas till Spanien. De undandragna jordbrukstullarna beräknas totalt uppgå till mer än 9 miljoner ecu.

1.113 Enligt artikel 215.1 i gemenskapens tullkodex och artiklarna 378 och 379 i tillämpningsföreskrifterna skall åtgärderna för att uppbära tull vidtas av de behöriga tullmyndigheterna på den plats där tullskulden uppstår. Om en transitering inte avslutas uppstår tullskulden på den plats där varorna undandras tullens övervakning. Om denna plats inte är känd skall undandragningen anses ha begåtts i avgångsmedlemsstaten.

1.114 De belgiska myndigheterna sände ut meddelande om säkerhet i mars 1993 och skrev i januari 1994 tullrapport till de tre huvudgäldenärerna i ärendet, men utfärdade inte någon betalningsanmodan. De stödjer sig härvidlag på slutsatserna från de undersökningar som sedan 1993 genomförts i Belgien och även i Frankrike, enligt vilka undandragningen av varorna skedde på spanskt område.

1.115 Vid tidpunkten för revisionsrättens undersökning hade inte heller de spanska myndigheterna påbörjat några uppbördsförfaranden gentemot dem som antogs vara upphovsmännen till bedrägeriet i Spanien, eftersom det administrativa uppbördsförfarandet enligt den nationella rätten inte kan påbörjas förrän efter ett rättsligt utslag som fastställer upphovsmännens skuld. De spanska myndigheterna anser att inte heller de har befogenhet att inleda några åtgärder för uppbörd av tull gentemot de belgiska huvudgäldenärerna, eftersom det enligt dem inte föreligger tillräckliga bevis för att undandragandet verkligen ägde rum i Spanien.

1.116 Kommissionen drar samma slutsatser som de belgiska och franska myndigheterna(72). Dock hade den vid tidpunkten för revisionsrättens undersökning inte vidtagit några åtgärder för att få slut på oenigheten mellan medlemsstaterna eller för att se till att de administrativa förfaranden för tulluppbörd som föreskrivs i gemenskapens tullagstiftning följer sitt normala förlopp, oavsett om straffrättsliga processer pågår på medlemsstatsnivå.

Slutsats

1.117 Om gemenskapens ekonomiska intressen skall skyddas bör åtgärder vidtas för att dra in de förmåner som beviljats tredje land som omfattas av handelsavtal om förmånsbehandling då gemenskapsbudgeten belastas på grund av att ingångna åtaganden inte följs av den andra avtalspartnern. Möjligheten att dra in dessa förmåner borde utsträckas till alla avtal om förmånsbehandling (se punkterna 1.71 1.77).

1.118 Inom tullunionen bör kommissionen och medlemsstaterna se till att gemenskapens bestämmelser avseende traditionella egna medel följs vad gäller de mål som satts upp (se punkterna 1.86 1.88 och 1.111) samt att målen genomförs snabbt och likformigt (se punkterna 1.89 1.95). Kommissionen borde

a) se till att medlemsstaterna använder samma tillvägagångssätt i fråga om ställande av säkerhet i förebyggande syfte (se punkterna 1.82 1.85), fastställande av inkomster (se punkterna 1.96 1.103) och uppbörd av tullar (se punkterna 1.105 1.111), och den bör om nödvändigt lägga fram förslag om förstärkning av sina egna befogenheter,

b) se till att förordningarna om införande av särskilda skyddsåtgärder, i synnerhet antidumpningstull, inte på ett enkelt sätt kan kringgås av operatörerna till skada för gemenskapsbudgeten (se punkterna 1.78 1.81),

c) införa snabba och effektiva förlikningsförfaranden för att lösa de strider om befogenheter mellan medlemsstaterna som medför att egna medel inte kan uppbäras (se punkterna 1.112 1.116),

d) lägga fram lämpliga förslag för att harmonisera de preskriptionstider för uppbörd (se punkterna 1.68 1.70) som föreskrivs i gemenskapens tullkodex med de längre tidsfrister för gemenskapens administrativa sanktioner som föreskrivs i artikel 3.1 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemen-skapernas ekonomiska intressen(73),

e) lägga fram förslag om en fullgod rättslig ram för att säkerställa att bestämmelserna för ställande av säkerhet tillämpas på ett enhetligt sätt (se punkterna 1.82 1.85) i samliga medlemsstater.

1.119 Kommissionen bör dra maximal nytta av den räkenskapsmässiga uppföljningen av undersökningarna gällande fallen av bedrägeri och oegentligheter (se punkt 1.104). Den bör om nödvändigt inleda ett överträdelseförfarande då försummelser konstaterats vid det fastställande av inkomster och den uppbörd i efterhand som medlemsstaterna ansvarar för.

EGNA MEDEL FRÅN MERVÄRDESSKATT (MOMS) OCH BRUTTONATIONALINKOMST (BNI)

Inledning

1.120 Metoderna för beräkning av underlagen för egna medel från moms och BNI, vilka totalt sett motsvarar cirka 80 % av de egna medlen, är fastställda i en särskild gemenskapslagstiftning(74). Statistiska uppgifter är härvid av avgörande betydelse. Dessutom medför vad gäller momsmedlen de många undantagen inom det gemensamma momssystemet i medlemsstaterna att efterföljande korrigeringar och kompensationer måste göras så att det teoretiska beräkningsunderlaget på nytt kan fastställas så som det skulle se ut om medlemsstaterna hade tillämpat bestämmelserna för moms på ett harmoniserat sätt.

1.121 Gemenskapslagstiftningen avseende tillhandahållandet av egna medel till Europeiska unionen(75) föreskriver att förseningar av en kreditering på ett konto skall medföra att den berörda medlemsstaten skall betala ränta. Detta gäller också då kommissionen beslutar att begära extra medel från medlemsstaterna(76).

Rättelser av beräkningsunderlagen för moms och BNI

Kommissionens kontroll och framförande av reservationer

1.122 För ett givet budgetår tillsänder medlemsstaterna kommissionen uppgifter avseende beräkningsunderlagen för moms- och BNI-medel under andra hälften av det år som följer på referensbudgetåret. Dessa uppgifter kontrolleras av kommissionen. Denna skall säkerställa att samtliga medlemsstater på ett enhetligt sätt följer tillämpliga bestämmelser för beräkning av beräkningsunderlagen.

1.123 Då kommissionen anser att en del av uträkningen i beräkningsunderlaget inte är korrekt framför den en reservation som gör det möjligt att vid behov göra de nödvändiga justeringarna såväl för det pågående budgetåret som för de föregående budgetåren. Dessutom har även medlemsstaterna möjlighet att framföra en reservation.

1.124 I allmänhet har reservationerna sitt upphov i problem vad gäller de statistiska uppgifter som använts i beräkningsunderlagen eller i brott mot bestämmelserna, i synnerhet vid tillämpningen av det sjätte direktivet om det gemensamma systemet för mervärdesskatt(77). Bland de frågor som för närvarande fortfarande är olösta för alla medlemsländerna finns frågan om BNI:s fullständighet, det vill säga i vilken utsträckning den svarta marknaden har beaktats.

1.125 Revisionsrätten har redan tidigare berört frågan om förvaltningen av reservationer(78) och Europaparlamentet har uttalat sig i frågan flera gånger i samband med förfarandet för beviljande av ansvarsfrihet(79). Revisionsrätten beslöt att detta år närmare granska krediteringen på konton, uppföljningen av fordringar med anknytning till reservationer och debiteringen av dröjsmålsräntor då egna medel tillhandahålls sent.

1.126 Vid dessa förfaranden är det dels viktigt att kommissionen utövar sina befogenheter fullt ut vad gäller fastställandet och tillhandahållandet av unionens viktigaste egna medel och dels att medlemsstaterna fullgör sina skyldigheter inom detta område.

Situationen vad gäller reservationer och deras ekonomiska konsekvenser

1.127 Den 31 december 1996 var 114 reservationer under behandling avseende momsmedel (varav åtta gällde överträdelseförfaranden under behandling) och 115 reservationer avseende BNI. Dessa reservationer har till största delen framförts av kommissionen, och hälften av dem tillkännagavs mellan 1985 och 1992.

1.128 Inga upplysningar finns att tillgå avseende vilka belopp de fall som för närvarande är under behandling gäller. Enligt kommissionen skall alla relevanta upplysningar om detta komma från medlemsstaterna, och de exakta ekonomiska konsekvenserna av en reservation kan därför först konstateras då den avslutas.

1.129 Reservationernas avslutande påverkade momsunderlaget både positivt och negativt. Konsekvensen blev ytterligare betalningar på cirka 14 miljoner ecu under 1996. De största beloppen gäller tre reservationer för vilka justeringarna uppgår till +16,4 miljoner ecu, +3,1 miljoner ecu respektive +1,7 miljoner ecu. Det skall dessutom noteras att inverkan av avslutandet av en reservation avseende BNI-medel på momsunderlaget (fastställt till högst 55 % av BNI) för en medlemsstat ledde till en ytterligare utbetalning på 39 miljoner ecu för momsmedel.

Bokföring av reservationer och den räkenskapsmässiga uppföljningen

1.130 För att säkerställa en fullständig och effektiv uppföljning föreskriver budgetförordningen att alla åtgärder eller förhållanden som kan ge upphov till eller ändra en fordran alltså alla reservationer skall bli föremål för en beräknad fordran, som registreras i bokföringen då controllern gett sitt godkännande. Det rör sig här om ett preliminärt skede då fordran ännu inte är "säker, likvid och förfallen" och alla nödvändiga åtgärder bör därför vidtas för att fastställa de förhållanden som i ett visst fall kan göra uppbörd möjlig.

1.131 Revisionsrättens kontroller visade att det inte alltid föreligger något samband mellan de framförda reservationerna och den bokföringsmässiga registreringen av den beräknade fordran. Sålunda förekommer det att reservationer inte registrerats i bokföringen. Det främsta målet med den bokföringsmässiga registreringen, att undvika att reservationer glöms bort, har alltså inte uppnåtts.

1.132 Årsredovisningen ger inte en rättvisande bild av de befintliga reservationerna. Reservationernas ekonomiska konsekvenser för innevarande budgetår registreras inte systematiskt med symboliska anslag i bokföringen. Dessutom ger i många fall bokföringen inte heller någon fullständig bild av alla de tidigare budgetår som berörs.

1.133 I strid med budgetförordningens genomförandebestämmelser redogör inte räkenskapshandlingarna för vilka ansträngningar som gjorts för att uppbära medel. Det enda sättet att få en överblick över den faktiska ställningen för varje reservation är att systematiskt gå igenom handlingarna hos den av kommissionens enheter som ansvarar för kontrollerna.

1.134 Bokföringssystemet är utformat så att då reservationerna dras tillbaka och den berörda medlemsstaten betalar de egna medlen i fråga, utfärdas ett betalningskrav på en totalsumma som innefattar andra eventuella korrigeringar som gjorts. För att fastställa vilket belopp en medlemsstat har betalat för varje tillbakadragen reservation måste således betydande efterforskningar göras, vilket försvårar gemenskapens uppföljnings- och kontrollförfaranden.

1.135 Under dessa omständigheter blir bokföringen av reservationer snarast en formell tillämpning av bestämmelserna. Det nuvarande systemets bristande tillförlitlighet gör att det inte är möjligt att vid varje tidpunkt garantera att bokföringsnoteringarna avseende reservationer är korrekta och att Europeiska unionens alla fordringar och åtaganden inom detta områd