Särskild rapport nr 8/99

om säkerheter och borgensförbindelser enligt gemenskapens tullkodex för att skydda uppbörden av traditionella egna medel, samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2000/C 70/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

Sammanfattning

En betydande del av de 14100 miljoner ecu i traditionella egna medel (i huvudsak tullar) som uppburits under 1998 av tullmyndigheterna i medlemsstaterna på gemenskapens vägnar, har täckts av något slag av säkerhet eller borgensförbindelse innan de slutligen tillhandahålls kommissionen.

Systemet med säkerheter och borgensförbindelser som inrättats av gemenskapens lagstiftning är utformat på ett sätt som skall underlätta handeln, genom att operatörerna får möjlighet att skjuta upp uppbörden av förfallna tullar och erhålla anstånd med eventuella tullar på varor som omfattas av tullförfaranden. Säkerheter och borgensförbindelser är under vissa omständigheter obligatoriska, men frivilliga i andra fall.

Om förfarandena för säkerheter och borgensförbindelser inte respekteras och detta leder till att tullar som skulle betalats till gemenskapen inte uppbärs, måste medlemsstaterna erlägga extra BNI-bidrag. Den totala inkomsten förblir densamma, men bördan fördelas olika mellan skattebetalarna i medlemsstaterna.

Denna rapport tar upp frågan om medlemsstaternas ansvar när de nationella förfarandena för administrering av säkerheter och borgensförbindelser inte överensstämmer med kraven i gemenskapens lagstiftning, vilket förekommit i fyra fall. I detta avseende har de berörda nationella myndigheterna inte säkerställt ett fullständigt skydd av gemenskapens ekonomiska intressen.

Rapporten tar också upp frågan om huruvida lagstiftningen är anpassad för att skydda gemenskapens medel och om den är tillräckligt klar och tydlig för att säkerställa att den tillämpas på samma sätt i hela gemenskapen. Kommissionen uppmanas att använda sitt inflytande för att åtgärda de otillräckligheter och tvetydigheter som uppmärksammats.

Tullmyndigheternas oförmåga att i vissa fall övervaka operatörernas konton för uppskjutna betalningar när förenklade förfaranden används kan ibland leda till att dessa operatörer utnyttjar en alltför stor kredit utan att säkerhet ställs.

Gemenskapen kan ibland få vänta på uppbörden av sina inkomster om tullmyndigheterna inte omedelbart följer upp fall där tulluppbörden skjutits upp medan man väntar på styrkande handlingar eller där operatörer eller importörer permanent behåller varor som importerats temporärt till gemenskapens tullområde.

Transiteringssystemet som länge har ansetts vara ett av tullunionens högriskområden präglas fortfarande av uppenbara brister, trots att klara förbättringar gjorts.

I flera av medlemsstaterna är bestämmelserna för att fastställa och övervaka samlade säkerheter och tillämpningen av dessa bestämmelser i medlemsstaterna inte helt tillförlitliga. Det är alltför lätt att få dispens från att ställa säkerhet i vissa medlemsstater. Det saknas krav på att lämna information i enhetsdokumentet om varornas slag och värde vilket hämmar tullmyndigheternas ansträngningar att effektivt övervaka gemenskapens transiteringstrafik. Samarbetet mellan tullmyndigheterna för att spåra oavslutade transiteringsförfaranden är fortfarande otillräckligt.

I tre medlemsstater kan många operatörer utnyttja den nationella lagstiftningens bestämmelser om överklaganden och kringgå de överklagandeförfaranden som fastställts i gemenskapens tullagstiftning och därmed undvika kravet på att ställa säkerhet. Följaktligen kan gemenskapens egna medel äventyras.

Enligt en bestämmelse i de allmänna reglerna om redovisning av egna medel skall tullar för vilka säkerhet har ställts överlämnas till gemenskapen då de fastställs (dvs. då de identifieras snarare än när de uppbärs). Denna bestämmelse bryter medlemsstaterna ofta mot, eftersom de föredrar att vänta tills uppbörd av tullen har skett.

Tullskulder som skulle ha varit täckta av borgensförbindelser i transiteringssystemet har förblivit obetalda under flera år på grund av brister i försäkringssystemet som upprättats under Tullkonventionen om internationell transport av gods upptaget i TIR-Carnet (TIR-konventionen).

Slutligen framhålls det i denna rapport att kommissionen och medlemsstaterna i samförstånd bör utarbeta och genomdriva en harmoniserad lagstiftning och kommissionen uppmanas att vid behov använda sin befogenhet att ta initiativ för att föreslå nödvändiga förbättringar.

Inledning

1. Enligt rådets beslut 94/728/EG, Euratom av den 31 oktober 1994 finansieras gemenskapsbudgeten delvis med tullar och jordbrukstullar, gemensamt benämnda traditionella egna medel. För 1998 var budgetutfallet 14100 miljoner ecu netto eller cirka 16,9 % av budgeten för samtliga egna medel. Medlemsstaternas tullmyndigheter uppbär dessa inkomster med stöd av gemenskapens tullkodex(1) och i enlighet med rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89 av den 29 maj 1989(2).

2. Definitiva tullskulder uppstår i huvudsak när importerade varor som omfattas av dessa tullar övergår till fri omsättning i gemenskapen.

3. För att underlätta handeln innehåller gemenskapens tullagstiftning bestämmelser om att uppbörd av tullar kan skjutas upp när varor flyttas från direkt tullkontroll till olika tullförfaranden. De viktigaste av dessa tullförfaranden är tullager, aktiv förädling, temporär import och transitering.

4. Uppbörden av tullar kan också skjutas upp eller få anstå i olika fall som t.ex. när importerade varor flyttas inom gemenskapens tullområde under en godkänd transiteringsordning, när en tullmyndighets beslut överklagats, för att regelbundna betalningar skall kunna göras, för att underlätta tillfälliga förflyttningar av varor och när handlingar för att styrka en nedsatt tullsats eller nolltullsats saknas vid tidpunkten för klareringen av varorna.

5. För att skydda gemenskapens ekonomiska intressen och säkerställa att fastställda fordringar för egna medel uppbärs när de förfaller, har bestämmelser om säkerheter och borgensförbindelser(3) införts i gemenskapens tullagstiftning. Någon tillförlitlig statistik finns inte tillgänglig, men revisionsrätten har noterat att en betydande del av de 14100 miljoner ecu i traditionella egna medel som bokförts i gemenskapens redovisning för 1998, kommer att ha täckts av en säkerhet minst en gång innan de tillhandahålls. Säkerheterna täcker också en icke kvantifierbar mängd potentiella skulder i suspensiva tullarrangemang.

6. Tullfordringar måste bokföras i de räkenskaper som varje medlemsstat för (nedan kallad A-bokföringen) och tillhandahållas kommissionen. Tullfordringar för vilka ingen säkerhet har ställts och tullskulder för vilka säkerhet har ställts men som bestridits, kan bokföras i särskilda räkenskaper (nedan kallad B-bokföringen). Så snart de av gemenskapens fordringar som bokförts i B-bokföringen har betalats, skall de inom den föreskrivna tidsperioden överföras till A-bokföringen. Av Europeiska gemenskapernas konsoliderade balansräkning för 1998 framgår att tullfordringar som bokförts i B-bokföringen uppgår till 1739 miljoner ecu (1362 miljoner 1997). Denna summa innefattar tullfordringar för vilka ingen säkerhet har ställts som uppstått i samband med bedrägeri och oegentligheter samt tullfordringar för vilka säkerhet har ställts, men som bestridits.

Rättsliga bestämmelser i gemenskapens lagstiftning

Obligatoriska säkerheter

7. I gemenskapens tullagstiftning fastställs att det är obligatoriskt att ställa säkerhet när

- importerade varor övergår till fri omsättning inom gemenskapen om anstånd beviljats för skyldigheten att betala tull(4),

- varor som skulle ha belagts med tull befordras inom tullområdet enligt ett transiteringsförfarande(5),

- det görs en temporär import av varor till gemenskapen(6),

- deklaranten begär tillämpning av nedsatt importtullsats eller en nolltullsats, om denne vid tiden för överlämnandet av deklarationen inte kan uppvisa alla handlingar som krävs men ändå önskar att varorna omedelbart skall övergå till fri omsättning (ofullständig deklaration)(7),

- deklaranten överklagar tullmyndighetens beslut och verkställigheten av beslutet skjuts upp, om beslutet medför att import- eller exporttull skall debiteras(8).

Icke obligatoriskt ställande av säkerhet

8. Lagstiftningen fastställer också att säkerheter skall krävas av tullmyndigheten

- när operatörerna är verksamma under något suspensivt arrangemang som t.ex. tullager(9), aktiv förädling(10) eller bearbetning under tullkontroll(11),

- när varor befinner sig i tillfällig förvaring i väntan på att hänföras till en godkänd tullbehandling(12),

- för importerade varor som åtnjuter nedsatt importtullsats eller nolltullsats på grund av deras användning för särskilda ändamål(13).

Fastställande av det belopp som skall utgöra säkerheten

9. Då ställandet av säkerhet är obligatoriskt skall tullmyndigheterna fastställa denna till en nivå som motsvarar tullskuldens exakta belopp, om detta belopp med säkerhet kan fastställas eller i annat fall det av tullmyndigheterna högsta uppskattade belopp som tullskulderna som har uppstått eller kan komma att uppstå uppgår till(14). Särskilda bestämmelser gäller för transiteringsförfarandet. När ställandet av säkerhet inte är obligatoriskt fastställer medlemsstaternas tullmyndigheter nivån på grundval av sin bedömning av ett antal ekonomiska och andra faktorer som avser de enskilda deklaranterna.

Granskningens omfattning och mål

10. Revisionsrättens granskning inriktades i första hand på hur tullmyndigheterna i medlemsstaterna förvaltar säkerheter och borgensförbindelser och koncentrerades på de viktigaste tullförfarandena där säkerheter eller borgensförbindelser ställs för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen. Granskningen omfattade även de kravrutiner som tullmyndigheterna kan använda när säkerheterna eller borgensförbindelserna visar sig vara otillräckliga eller olämpliga.

11. Granskningens viktigaste mål var att utvärdera i vilken grad medlemsstaterna efterlevde de rättsliga kraven samt hur dessa krav och förfaranden täcker de risker som uppstår i samband med att tullmyndigheterna uppbär gemenskapens egna medel. Granskningen genomfördes i åtta medlemsstater, nämligen Belgien, Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien, Nederländerna, Österrike och Förenade kungariket. Dessa länder står tillsammans för cirka 90 % av samtliga traditionella egna medel som tillhandahölls kommissionen 1998.

Granskningsresultat

Anstånd med betalning av tullskuld

12. Om mottagandet av en tulldeklaration ger upphov till en tullskuld skall, enligt artikel 74.1 och artikel 192 i gemenskapens tullkodex(15), varorna i fråga inte frigöras till deklaranten med mindre än att denna har betalat eller ställt säkerhet för tullskulden. Deklaranten har enligt gemenskapens tullkodex endast rätt att få anstånd med betalningen om säkerhet motsvarande tullskuldens belopp ställs. När anstånd beviljas krävs i allmänhet att operatören går med på att inte överskrida de godkända nivåerna.

13. I fyra av de besökta medlemsstaterna används förfaranden som inte har anpassats för att säkerställa att de bestämmelser som beskrivs i punkt 12 följs. Detta framgår av följande exempel:

- Tullmyndigheterna i två av medlemsstaterna kan inte bekräfta eller övervaka att dessa bestämmelser efterlevs om varorna övergår till fri omsättning enligt ett förenklat förfarande. Detta beror på att de inte får någon information om de varor som övergått till fri omsättning förrän i början av följande månad. Revisionsrätten påträffade ett fall där operatören hade frigjort varor enligt detta förfarande men där tullskulden var 10,5 gånger större än den ställda säkerheten.

- I en annan medlemsstat förekommer nationella förfaranden som ger operatörerna möjlighet att tullklarera varor vid vilket tullkontor som helst genom ett certifieringssystem. Ibland kan man enligt dessa nationella förfaranden inte jämföra tullskulderna med de godkända gränserna, eftersom informationen om tullklareringen fysiskt översänds till ett kontor där samtliga anståndsärenden handläggs och avstämningen sker flera dagar efter att varorna frigjorts. Dessutom går det inte att med ett nyligen inrättat datoriserat bokföringssystem registrera sådana tullskulder för vilka säkerhet endast delvis har ställts i A-bokföringen och tillhandahålla kommissionen dessa tullskulder på ett korrekt sätt. Detta har lett till att när säkerheten inte räcker till för att täcka hela tullskulden tillhandahålls ingenting av tullskulden förrän hela beloppet har uppburits.

14. När tullmyndigheterna går igenom anstånd och märker att operatörerna är nära att överskrida de gränser som beviljats dem skall operatörerna, under normala omständigheter, öka säkerheten eller göra en inbetalning innan varorna frigörs. Det är allmänt erkänt att tullmyndigheterna inte effektivt kan övervaka att säkerhetsbestämmelserna efterlevs under alla förhållanden på grund av brister i systemen och förfarandena. För att inte missgynna någon operatör kan det eventuellt finnas ett behov av att systematiskt tillämpa artikel 232.1 i gemenskapens tullkodex om dröjsmålsränta vid sena betalningar av tullskulder som överskrider de beviljade gränserna.

Temporär import av varor

15. Varor kan importeras in i gemenskapens tullområde för att visas upp, för att testas eller av andra tillfälliga anledningar utan att tull måste erläggas. Gemenskapens tullagstiftning(16) fastställer en maximal period på 24 månader under vilken varorna kan kvarstå i detta förfarande. Tullmyndigheterna kan emellertid fastställa kortare perioder om den berörda personen samtycker. Om särskilda omständigheter föreligger kan den maximala tidsgränsen förlängas. I praktiken tillämpas vanligen den maximala perioden på 24 månader. Förfarandet kan användas när säkerhet motsvarande beloppet för tullskulden ställs och i praktiken måste operatörerna mycket ofta lämna en kontant deposition som säkerhet. Revisionsrätten konstaterade följande:

- Inom ett lands jurisdiktion hade en stor operatör som ofta använder sig av det temporära importförfarandet när granskningen gjordes 470 temporära importdeklarationer som fortfarande inte hade tullklarerats efter två år. Revisionsrätten noterade att tullmyndigheterna ofta avslutar det temporära importförfarandet genom att ta upp den kontanta säkerheten som tull när den maximalt tillåtna perioden löpt ut. Det är omöjligt att fastställa om och i vilken grad de egna medel som berörs i dessa fall skulle ha tillhandahållits kommissionen tidigare om en effektiv granskning utförts för att fastställa det datum då tullskulden uppstod.

- Inom ett annat lands jurisdiktion noterade revisionsrätten att vid ett tullkontor som besöktes togs endast 10 % av den potentiella tullen som säkerhet för varor som infördes under det temporära importförfarandet. Revisionsrätten har förstått att den procentsats som tas som säkerhet varierar mellan kontoren och beroende på omständigheterna, men när varorna skall användas i någon annan medlemsstat tas 100 % av en eventuell tull ut. Tullagstiftningen fastställer emellertid att i de fall där det är obligatoriskt att ställa säkerhet, som i fallet med temporär import av varor, skall säkerheten uppgå till minst det belopp som motsvarar tullskulden(17).

16. Det åligger medlemsstaternas tullmyndigheter att behandla den tvååriga gränsen för temporär import som en sådan och att inse att om de underlåter att noggrant övervaka varor som förs in i gemenskapen enligt detta förfarande kan följden bli att tillhandahållandet till gemenskapen av de berörda tullinkomsterna försenas i hög grad. För att skydda gemenskapens ekonomiska intressen på ett riktigt sätt bör kommissionen se till att medlemsstaterna inrättar lämpliga övervakningsförfaranden. Dessa bör utformas så att man, inom tidsgränserna, kan identifiera de deklarationer avseende temporär import som inte klarerats efter den tidsgräns som tullmyndigheterna samtyckt till och senast 24 månader efter den första deklarationen.

Ofullständiga deklarationer(18)

17. Enligt gemenskapens lagstiftning(19) får tullmyndigheterna bevilja operatörerna upp till en månads tid för att överlämna de uppgifter eller handlingar som saknas till stöd för en tulldeklaration. Om de dokument som saknas kan leda till att deklaranter blir berättigade till nedsatt tullsats eller nolltullsats får tullmyndigheten bevilja en ytterligare frist på upp till tre månader för att överlämna dokumenten. Tullmyndigheterna måste emellertid kräva att säkerhet ställs för att täcka skillnaden mellan full tullsats och begärd nedsatt tullsats eller nolltullsats. Om de uppgifter eller handlingar som saknades inte överlämnas innan den fastställda tidsfristen har löpt ut, skall den ställda säkerheten omedelbart bokföras i A-bokföringen.

18. I tre medlemsstater noterade revisionsrätten fall där den maximalt tillåtna perioden hade löpt ut, utan att de använda förfarandena hade lett till att säkerheterna för full tullsats bokförts i A-bokföringen för att tillhandahållas kommissionen i rätt tid.

19. Eftersom gemenskapens lagstiftning om s.k. ofullständiga deklarationer är fullständigt tydlig anser revisionsrätten att dröjsmålet med att bokföra tullsatserna i fråga i A-bokföringen snarare beror på medlemsstaternas myndigheter än på de berörda operatörerna. I detta fall kan det vara lämpligt att använda ett förfarande med tullrestitution.

Transitering

20. Gemenskapens tullkodex(20) innehåller regler för ett externt transiteringsförfarande som medger befordran från en plats till en annan inom gemenskapens tullområde av

- icke-gemenskapsvaror utan att sådana varor beläggs med importtullar och andra avgifter eller blir föremål för handelspolitiska åtgärder,

- gemenskapsvaror som är föremål för en gemenskapsåtgärd som förutsätter export av varorna till tredje land och för vilka tullformaliteterna för denna export har uppfyllts.

Befordran av varor görs till största delen enligt förfarandet för extern gemenskapstransitering och med varorna upptagna i en TIR-carnet som utfärdats i enlighet med TIR-konventionen(21).

Övervakning av samlade säkerheter och deras lämplighet

21. Tillämpningsföreskrifterna för gemenskapens tullkodex fastställer att operatörerna som använder transiteringsförfarandet skall ställa en av tre slags säkerheter: individuell säkerhet för ett antal känsliga varor som tas upp i en förteckning, fast säkerhet för användare som periodiskt utnyttjar förfarandet och samlad säkerhet för användare som regelbundet utnyttjar förfarandet och som uppfyller vissa kriterier. I artikel 361 i tillämpningsförskrifterna för gemenskapens tullkodex fastställs ett förfarande för att bestämma den samlade säkerheten som operatörerna skall ställa. Enligt detta förfarande skall beloppet för säkerheten fastställas på grundval av transiteringsförsändelser under en vecka. Tullmyndigheterna skall varje år granska och vid behov anpassa beloppet. De skall vid granskningen använda informationen från avgångskontoren. Det finns emellertid för närvarande inga rutiner för att erhålla sådan information från avgångskontoren i andra medlemsstater och revisionsrätten menar därför att det tycks finnas ett behov för att använda operatörernas kommersiella dokument och bokföringsunderlag för att processen skall leda till ett meningsfullt resultat(22).

22. Revisionsrätten fann att systemen för att genomföra dessa granskningar var otillfredsställande i flera medlemsstater, vilket illustreras av följande exempel:

- I två medlemsstater användes uppgifter från transiteringsoperatörer som bara avsåg en referensperiod för årets verksamhet. Även om de berörda tullmyndigheterna ansåg att referensperioderna var representativa gick det inte att få bekräftat att de som valts ut var typiska för operatörens verksamhet och därmed inte heller att den samlade säkerheten var adekvat.

- I en annan medlemsstat noterade revisionsrätten att det inte hade gjorts någon granskning av säkerheterna på fem år.

- Även om granskningar görs i fem medlemsstater så utförs de inte med den frekvens och de metoder som krävs i gemenskapslagstiftningen.

- I en medlemsstat används ett datoriserat granskningsförfarande, men systemet kan inte bekräfta att en korrekt borgensförbindelsenivå bibehålls, eftersom det i likhet med systemen i andra medlemsstater inte har tillgång till detaljer om transiteringsförfaranden som påbörjats i andra medlemsstater (se punkt 21).

- I en annan medlemsstat gjordes granskningar endast vartannat år och i en tredje medlemsstat hade ett tullkontor endast utfört granskningar på grundval av ett stickprov 1996 och 1997.

- I en fjärde medlemsstat görs granskningar regelbundet, men i flera av de fall som revisionsrätten granskade godtog tullmyndigheten det belopp för den samlade säkerheten som operatörerna uppgav, utan hänvisning till informationen i operatörernas kommersiella dokument eller bokföringsunderlag och utan att denna information kontrollerades.

- Slutligen använder sig tullmyndigheterna i två medlemsstater inte av något centralt transiteringskontor. Detta innebär att enskilda tullkontor som utfärdar transiteringsintyg inte kan övervaka transiteringsförfaranden som görs med dessa intyg vid andra avgångskontor. De nationella myndigheterna har därför ingen möjlighet att kontrollera att ställda samlade säkerheter är tillräckliga för de förfaranden som påbörjas inom deras område.

23. Revisionsrätten upptäckte en transitering där olaglig införsel av cigaretter till gemenskapen ledde till en tullskuld på cirka 2,8 miljoner ecu. Den samlade säkerheten som lämnats till tullmyndigheten i ett tredje land enligt det gemensamma transiteringsförfarandet uppgick till endast 200000 ecu. Myndigheterna i det avtalsslutande landet ansvarar för övervakning av att de säkerheter som godtas är tillräckliga. I detta fall hade den otillräckliga säkerheten redan tidigare tagits i anspråk.

24. Detta fall får illustrera en viktig brist i bestämmelserna för samlad säkerhet vad gäller deras förmåga att skydda gemenskapens ekonomiska intressen. Enligt artikel 360 i de ändrade tillämpningsföreskrifterna för gemenskapens tullkodex får tullmyndigheterna utfärda flera exemplar av säkerhetsintyget och vart och ett av dem kan användas upp till gränsen för säkerheten och från vilket avgångskontor som helst inom tullområdet. Detta faktum och den tidsfördröjning som uppstår vid tullklareringen av pågående transiteringsförfaranden innebär faktiskt att de skulder som egentligen skall täckas av en säkerhet kan överstiga denna flera gånger. Den oundvikliga följden av detta blir att om transiteringen misslyckas och operatören sedan inte betalar sina skulder, är borgensmannen endast ansvarig för skulderna upp till den fastställda gränsen.

Befrielse från ställande av samlad säkerhet vid transitering

25. Medlemsstaterna får bevilja befrielse från kravet att ställa samlad säkerhet till personer som omfattas av gemenskapens tullagstiftning(23) förutsatt att dessa

- är etablerade i den medlemsstat där befrielsen medges,

- regelbundet använder förfarandet för gemenskapstransitering,

- har en ekonomisk situation som är sådan att de kan uppfylla sina åtaganden,

- inte har begått någon allvarlig överträdelse av tullagstiftningen eller skattelagstiftningen, och

- har åtagit sig att vid första skriftliga anmodan från tullmyndigheterna betala de belopp som begärs med anledning av deras gemenskapstransiteringar.

26. Enligt gemenskapens lagstiftning(24) får befrielse från ställande av säkerhet inte medges för transport av varor med ett värde som överstiger 100000 ecu.

27. Revisionsrätten observerade att befrielser från ställande av säkerhet hade medgivits i ett flertal medlemsstater och i två av dessa kunde det inte bekräftas att respektive tullmyndighet hade använt de formella förfarandena för att kontrollera att de som ansökt om befrielse från att ställa säkerhet hade de rätta ekonomiska förutsättningarna.

28. Revisionsrätten kunde inte bekräfta att man hade inrättat förfaranden för att kontrollera att den bestämmelse följs som säger att man vid transporter av varor med ett värde som överstiger 100000 ecu inte får bevilja befrielse från att ställa säkerhet. Det faktum att det enhetsdokument som används för transiteringsändamål varken innehåller några upplysningar om sändningarnas värde eller om tulltaxenumret, talar emot att medlemsstaterna effektivt skulle kunna kontrollera att denna bestämmelse följs. Det hindrar också tullmyndigheterna från att göra en bedömning av risken i de enskilda transiteringsförfarandena och från att säkerställa att de ställda säkerheterna är tillräckliga.

29. Medlemsstaterna har en tendens att bokföra alla skulder som uppstår i samband med oavslutade transiteringsförfaranden i B-bokföringen. Därför ifrågasätter revisionsrätten om de åtaganden som skall uppfyllas för att en befrielse från att ställa säkerhet skall beviljas egentligen inte är "automatiska säkerheter". I så fall borde de därmed förbundna skulderna betraktas som skulder för vilka säkerhet har ställts enligt bestämmelserna i rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89 och därmed tillhandahållas kommissionen utan dröjsmål.

30. Vid en granskning av ej avslutade transiteringsförfaranden i en medlemsstat observerade revisionsrätten fyra fall där tullmyndigheterna hade fastställt skulder avseende egna medel från operatörer som hade beviljats befrielse från att ställa säkerhet. Vid tidpunkten för granskningen hade betalning inte erhållits i något fall och de förfallna beloppen hade inte heller ställts till kommissionens förfogande vid fastställandet. Det är uppenbart att befrielse från att ställa säkerhet endast skall beviljas operatörer som har visat sig villiga att följa transiteringssystemets regler. Revisionsrätten noterade att förslag(25) nyligen lagts fram för att göra beviljandet av befrielse från att ställa säkerhet beroende av att operatörerna uppfyller strängare krav på tillförlitlighet vid utnyttjandet av transiteringsförfarandet och i samarbetet med tullmyndigheterna.

Underrättelse om eventuella transiteringsskulder till borgensman

31. Enligt gemenskapens lagstiftning(26) skall en borgensman befrias från sina förpliktelser för tullskulder som uppstår vid ej avslutade transiteringsförfaranden om denne inte underrättas om den eventuella skulden inom en period av tolv månader från den dag deklarationen registrerades. Revisionsrätten observerade tio fall som införts i B-bokföringen där tullmyndigheten inom den föreskrivna tidsperioden inte underrättat borgensmannen om eventuella skulder på cirka 200000 ecu enligt ställda säkerheter. En annan tullmyndighet begärde inte betalning från en borgensman för en fastställd skuld på cirka 330000 ecu, som införts i B-bokföringen för ett oavslutat transiteringsförfarande för vilken säkerhet ställts. Tullmyndigheten ansåg nämligen att den visserligen underrättat borgensmannen inom den fastställda tidsperioden men inte fastställt skuldens storlek i tid.

32. Revisionsrätten anser att de egna medlen i fråga skulle förts in i A-bokföringen och tillhandahållits kommissionen eftersom säkerhet hade ställts för beloppen i fråga och de inte bestridits inom den föreskrivna tidsgränsen. Till följd av detta fel eller misstag från tullens sida borde medlemsstaten i fråga ta på sig de ekonomiska konsekvenserna och tillhandahålla den fastställda skulden utan dröjsmål, oberoende av om skulderna kommer att kunna drivas in från gäldenären eller borgensmannen eller inte. Kommissionen borde påföra dröjsmålsränta för att kompensera att betalningen tillhandahållits för sent, vilket berodde på de ovan beskrivna administrativa förfarandena.

Ömsesidigt bistånd

33. Ett av de viktigaste verktygen i gemenskapens bekämpning av bedrägeri vad gäller tullunionen och den gemensamma jordbrukspolitiken är rådets förordning (EG) nr 515/97(27) om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter och om samarbete mellan dessa och kommissionen. I förordningen hävdas att ett effektivt samarbete inom detta område särskilt stärker skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen.

34. Vid revisionen granskade revisionsrätten tillämpningen av förfarandet för ömsesidigt bistånd vid transitering och noterade ett fall som berörde fyra medlemsstater där endast 99707 ecu hade uppburits av en skuld på totalt 645557 ecu. Detta berodde på uppenbara förseningar med att sända ut begäran om betalning, otillräcklig säkerhet eller felaktigt namn på borgensmannen.

35. Revisionsrätten kommenterade i sin årsrapport om budgetåret 1994(28) bristerna i samarbetet och uppföljningsarbetet i samband med medlemsstaternas och kommissionens genomförande av förordningarna om ömsesidigt bistånd. Revisionsrätten har också i tidigare rapporter påpekat att den inre marknaden har blivit verklighet för operatörerna - särskilt för dem som kan undgå betalning av tullar och skatter - medan den för gemenskapens myndigheter fortfarande tycks inskränkas till området inom de nationella gränserna.

TIR (Transports Internationaux Routiers/Internationella vägtransporter)

36. I artikel 91.2 i gemenskapens tullkodex(29) fastställs bl.a. att befordran av icke-gemenskapsvaror under vissa villkor kan göras enligt TIR-konventionen av den 14 november 1975 med varorna upptagna i en TIR-carnet. I dessa fall kan godkända organisationer som ställer säkerheter göra detta upp till 50000 US-dollar per TIR-carnet (beroende på vilken medlemsstat det gäller), och därmed slipper operatören att ställa en särskild transiteringssäkerhet.

37. De organisationer som ställer säkerheter är alltid vägtransportsammanslutningar i enskilda stater, både i gemenskapen och i tredje land. Enligt konventionen åtar sig den berörda organisationen att i varje land genom vilket varorna transporteras betala alla skulder som uppstår p.g.a. att ett tullförfarande med TIR-carnet inte avslutats, även om den som innehar en TIR-carnet slutit avtal med någon annan ansluten organisation som är registrerad och verksam i en annan stat.

38. De organisationer som ställer säkerheter har genom Internationella vägtransportunionen (International Road Transport Union, IRU) inrättat ett försäkringssystem för att täcka eventuella krav som skulle kunna uppstå genom utfärdandet av carneter i enlighet med konventionen. När granskningen gjordes i ett flertal medlemsstater och vid kommissionen blev revisionsrätten medveten om de svårigheter som uppstår i samband med dessa försäkringar. Den sammanslutning av försäkringsbolag som garanterar IRU:s eventuella skulder vägrade fullgöra sina åtaganden p.g.a. omfattningen av de skulder som uppstått i handeln mellan länderna i Central- och Östeuropa och gemenskapen. Merparten av dessa skulder uppstod i en medlemsstat till följd av att denna ligger så nära dessa länder.

39. Enligt gemenskapens regler är den medlemsstat där man vet att varorna senast befann sig eller, om det inte är känt var varorna befinner sig, där varorna först infördes i gemenskapen, ansvarig för uppbörd av tull för oavslutade TIR-förfaranden. Till följd av sitt särskilda geografiska läge står en medlemsstat för en oproportionerligt stor andel av oavslutade transiteringsförfaranden.

40. Revisionsrätten noterade att enligt en intern rapport från kommissionen om ett övervakningsbesök i denna medlemsstat hade den nationella myndigheten slutit ett avtal med en av de organisationer som ställt säkerheter om att inte insistera på betalning enligt konventionen. I stället söker man nå en förlikning.

41. Enligt gemenskapens lagstiftning(30) skall fordringar på egna medel som inte uppburits men som täcks av en säkerhet tillhandahållas kommissionen senast den 19 i den andra månaden som följer fastställandet av fordran. Revisionsrätten har frågat den nationella myndigheten om den lagliga grunden till att inte tillhandahålla fordringarna i rätt tid i det här fallet.

42. Revisionsrätten lade märke till att en betalningsanmodan avseende tullar till den organisation som ställt säkerhet drogs tillbaka när det framkom att anmodan felaktigt sänts till borgensmannen innan en betalningsanmodan lämnats till den huvudansvarige. Rättsliga åtgärder kan nu inte vidtas mot borgensmannen för dessa fordringar. Fordringarna har inte tillhandahållits kommissionen trots att de inte uppburits på grund av ett misstag från tullmyndigheternas sida. Kommissionen borde vidta åtgärder för att driva in dessa fordringar samt dröjsmålsränta.

43. TIR-konventionen är en viktig del av gemenskapens arbete med att underlätta handeln och befordra varor inom och genom gemenskapens område. Revisionsrätten anser att de svårigheter som leder till att betydande tullbelopp och andra avgifter inte kan drivas in från dessa TIR-förfaranden, visar på konsekvenserna av att det inte har inrättats något effektivt övervakningssystem när det gäller transitering av varor. Övervakning innebär i detta fall inte bara att man kontrollerar att säkerheterna är tillräckliga och att borgensmännen är tillförlitliga utan också att förfarandena avslutas i tid.

Överklagande

44. Enligt artikel 244 i gemenskapens tullkodex får tullmyndigheten uppskjuta verkställigheten av det överklagade beslutet som skulle medfört att tull debiterats under förutsättning att säkerhet ställs eller har ställts. Säkerhet behöver inte ställas om detta skulle medföra allvarliga sociala eller ekonomiska svårigheter för den som överklagar beslutet. Följande fall beskriver omständigheter där krav inte ställts på säkerhet.

- I ett lands tullområde observerade revisionsrätten vid en granskning av B-bokföringen att betalningskrav beträffande egna medel på 10737 129 ecu för oavslutade TIR-förfaranden lämnats utan avseende fram till november 1998. Innehavaren av carneten lämnade in en överklagan mot dessa krav vilket godkändes för prövning och beslutet sköts upp, men kravet på att ställa säkerhet beaktades inte. Carnet-innehavarens överklagan tillbakavisades som ogrundad i december 1998.

- I tre andra medlemsstater gör de nationella lagarna det möjligt för många operatörer att kringgå det administrativa överklagandeförfarandet som fastställs i artikel 244 i gemenskapens tullkodex. Om operatörerna följer den nationella lagstiftningen kan de undgå kravet på att ställa säkerhet genom att överklaga direkt till behörig domstol i respektive medlemsstat.

45. Kommissionen borde granska nationell lagstiftning vad gäller ställande av säkerheter vid överklagande för att slå fast i vilken grad denna lagstiftning strider mot bestämmelserna i gemenskapens tullkodex.

Situationer där ingen säkerhet krävs

46. Tidigare i denna rapport (se punkt 25) kommenterade revisionsrätten medlemsstaternas ansvar när tullfordringar inte kan uppbäras och den huvudansvarige beviljades befrielse från att ställa säkerhet under transiteringsförfarandet.

47. Under följande omständigheter krävs ingen säkerhet trots att:

- Enligt artikel 189 i gemenskapens tullkodex skall ingen säkerhet krävas om gäldenären eller den som kan komma att bli gäldenär är en offentlig myndighet.

- Enligt artikel 94 i gemenskapens tullkodex behöver ingen säkerhet ställas för de transiteringsförfaranden som utförs av medlemsstaternas järnvägsbolag.

48. Vad gäller bestämmelserna i artikel 189 förekommer det i medlemsstaterna ofta att själva definitionen av en offentlig myndighet, så som tullmyndigheterna använder den, långt ifrån är enhetlig. Det finns många organ och allmännyttiga företag som inte står staten särskilt nära och där det inte alls är säkert att medlemsstaten står för dessa organs eller företags skulder. När det gäller artikel 94 är järnvägsbolagen i flera medlemsstater numera privatägda företag.

49. När tullmyndigheterna beslutar att inte kräva att icke-obligatorisk säkerhet skall ställas, baseras beslutet på deras bedömning av den berörde huvudmannens tillförlitlighet. Detta innebär att medlemsstaten tar ansvar för de tullfordringar som uppstår om skulden inte drivs in.

50. Den enda situation där tullmyndigheterna enligt gemenskapens lagstiftning inte behöver kräva att säkerhet skall ställas är när begäran om betalning av en tullskuld görs efter att varorna har tullklarerats. I alla andra fall gör tullmyndigheterna en bedömning av risken, eller anses ha gjort en sådan, för att uppbörd inte kommer att ske. Revisionsrätten anser att bestämmelserna i artikel 17.2 i rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89 är tillräckligt tydliga för att detta problem skall kunna hanteras. Det är kommissionen som skall utöva sin övervakande ställning för att säkerställa att medlemsstaterna endast utnyttjar sin befogenhet enligt artikeln "på grund av force majeure" eller när uppbörd av tullar inte kan ske eftersom "det visar sig att beloppen på lång sikt är omöjliga att uppbära på grund av skäl som inte kan tillskrivas medlemsstaterna". Revisionsrätten anser inte att en felbedömning av riskerna för att uppbörd inte kommer att ske av tullskulden är något skäl för att inte tillhandahålla egna medel i enlighet med denna artikel.

Tillhandahållande till kommissionen av fastställda fordringar för vilka säkerhet har ställts

51. I artikel 6.2 i rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89 fastställs följande bestämmelser beträffande tillhandahållande av gemenskapens egna medel:

a) De anspråk som fastställs enligt artikel 2 skall, om inget annat följer av b, bokföras senast den första arbetsdagen efter den nittonde dagen i den andra månad som följer efter den månad under vilken anspråket fastställs. (A-bokföringen).

b) Fastställda anspråk som inte är bokförda enligt a på grund av att de inte har uppburits och ingen säkerhet har ställts, skall anges i särskilda räkenskaper inom den tid som fastställs i a. Medlemsstaterna får använda detta förfarande när det har rests invändningar mot fastställda anspråk för vilka säkerhet har ställts och dessa anspråk kan komma att förändras när tvisten har lösts (B-bokföringen).

52. Dessa bestämmelser efterlevs i allmänhet inte i medlemsstaterna vilket leder till att gemenskapens anspråk ofta inte tillhandahålls kommissionen när så skall ske. Detta kan visas genom följande exempel:

- I många medlemsstater bokförs felaktigt tullfordringar för vilka säkerhet har ställts, men som inte uppburits och mot vilka inga invändningar rests, i B-bokföringen tills de uppbärs och då överförs de till A-bokföringen.

- I en av medlemsstaterna anser myndigheten att medlemsstaterna inte kan veta om skulden accepterats förrän den har meddelats gäldenären. Därför är det logiskt att myndigheten alltid har möjlighet att bokföra beloppet i B-bokföringen eftersom den inte vet om anspråket har ifrågasatts. Dessutom är enligt nationell lagstiftning det faktum att betalning inte gjorts inom tidsgränsen ett tillräckligt bevis på att skulden ifrågasatts.

- I en annan medlemsstat hävdar myndigheten att gemenskapslagstiftningen inte tillåter en överföring av ett belopp från A-bokföringen till B-bokföringen och att det därför är olämpligt att bokföra fordringar som kan komma att ifrågasättas i A-bokföringen.

- Fastän tullmyndigheterna i en annan medlemsstat håller med om att när säkerhet ställts för endast en del av tullskulden skall anspråken, enligt förordningarna, genast bokföras i A-bokföringen, noterade revisionsrätten att hela beloppet i sådana fall i praktiken bokförs i B-bokföringen.

- För redovisning av fordringar som ej uppburits och som täcks av samlade säkerheter enligt gemenskapens transiteringsförfarande och TIR-förfarandet, fastslår de nationella reglerna i en annan medlemsstat att sådana fordringar skall behandlas som om ingen säkerhet hade ställts när bestämmelserna i rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89 tillämpas. Denna åsikt delas av två andra medlemsstater som anser att det vid den tidpunkt då transiteringsfordringen fastställs inte är möjligt att fastställa om den samlade säkerheten inte redan använts och därför skall beloppet bokföras i B-bokföringen tills det har uppburits.

53. I denna rapport anförs som exempel flera fall där medlemsstaterna underlåtit att tillhandahålla egna medel vid fastställandet när dessa helt eller delvis täcks av en ställd säkerhet och ingenting tyder på att gäldenärerna i fråga bestrider dem. Revisionsrätten är bekymrad eftersom ingen vettig lösning framkommit för att säkerställa att gemenskapen erhåller de egna medel den har rätt till i rätt tid

- trots att revisionsrätten upprepade gånger de senaste åren har rapporterat om detta, och

- trots att kommissionens avdelningar också tagit upp problemet med medlemsstaterna under årens lopp.

Frågan är särskilt viktig eftersom man vid Europeiska rådets möte den 24-25 mars 1999 i Berlin(31) kom överens om att det belopp som medlemsstaterna får dra av för kostnader för uppbörd(32) skulle ökas från 10 % till 25 % från och med 2001.

Slutsatser

54. I denna rapport tas flera situationer upp där de förfaranden som medlemsstaterna använder vid förvaltning av säkerheter och borgensförbindelser antingen inte överensstämmer med gemenskapens tullagstiftning eller helt enkelt inte är effektiva (se t.ex. punkterna 13 och 14). Tullmyndigheterna i medlemsstaterna har ett uppenbart ansvar för att åtgärda dessa brister. Kommissionen måste emellertid också använda sina befogenheter för att genomdriva förbättringar. I den mån brister och tvetydigheter i lagstiftningen ger upphov till svårigheter att säkerställa en konsekvent tillämpning av tullreglerna, har kommissionen möjlighet att ta upp sådana problem med medlemsstaterna i tullkodexkommittén och att genom diskussioner nå fram till passande lösningar. Om problemen inte kan lösas i detta forum har kommissionen befogenhet att ta initiativ till och föreslå nödvändiga förbättringar, även om ett framgångsrikt genomförande av dessa beror på rådets och parlamentets vilja att godkänna dem samt på att medlemsstaterna vidtar nödvändiga åtgärder på fältet.

55. Revisionsrättens mål var att bedöma förfarandenas lämplighet. De viktigaste slutsatserna är de följande:

a) Dröjsmålsränta bör tas ut av de operatörer som faktiskt utnyttjar sina anstånd med betalningar som en icke beviljad kredit, så att alla operatörer behandlas lika (se punkt 14).

b) På samma sätt skulle ett förfarande med tullrestitution för ofullständiga deklarationer säkerställa att kommissionen och medlemsstaterna erhöll tullfordringarna i rätt tid och den övervakningsnivå som förfarandena kräver idag skulle också kunna sänkas (se punkt 19).

c) Beträffande gemenskapens transiteringssystem

- betvivlar revisionsrätten målsättningen för systemet med samlad säkerhet och dess effektivitet som ett finansiellt instrument för att skydda gemenskapens inkomster p.g.a. ett flertal svagheter i systemet,

- ifrågasätter revisionsrätten om det läggs större vikt vid varorna än vid operatören när det gäller samlad säkerhet med tanke på den mängd oavslutade transiteringsförfaranden som framkommit vid granskningen. Systemet är uppbyggt så att operatören har rätt att använda flera säkerhetsintyg som alla kan utnyttjas upp till gränsen för säkerheten vilket gör systemet nästan ineffektivt för ett stort antal förfaranden (se punkt 24),

- har prioriteringen av övervakningen av säkerhetsnivåerna för operatörer hittills varit otillräcklig, men det finns tecken på förbättringar. För att vara effektiv måste övervakningsförfarandet formellt omfatta en granskning av operatörens bokföringsunderlag och kommersiella dokument (se punkterna 21-24),

- måste minimiuppgifterna i enhetsdokumentet för transitering ses över så att konsignationsvärden och tullklassnumret också ingår i syfte att underlätta granskning och göra tullmyndigheterna uppmärksamma på eventuella risker med högt värderade varor (se punkt 28),

- borde befrielse från kravet att ställa säkerhet endast ges till operatörer som har visat att de är pålitliga och solventa. Utvärderingen av deras pålitlighet bör göras noggrant och dokumenteras. Den nuvarande maximala gränsen på 100000 ecu för konsignationsvärde i samband med befrielse från kravet att ställa säkerhet, som inte kan följas, borde inte behövas (se punkterna 27-30).

d) Med tanke på de betydande summor obetalda tullfordringar som står på spel borde kommissionen vidta åtgärder för att medverka till att de nämnda problemen i samband med användning av TIR-carneter snabbt får en lösning (se punkterna 36-43).

e) Rapporten visar på att medlemsstaterna har en långt ifrån homogen syn på vad som är en fordran för vilken säkerhet har ställts och även på villkoren som anger att en sådan fordran har ifrågasatts. Kommissionen måste antingen se över förordningens bestämmelser så att dessa förtydligas, bistå bokföringsavdelningarna i medlemsstaterna med råd eller utfärda nya instruktioner (se punkterna 51-52).

f) Vilken status de fordringar har som till synes täcks av samlade säkerheter i transiteringssystemet måste klargöras eftersom tullmyndigheterna uppenbart hamnar i en olycklig situation där de endast kan kontrollera att det faktiskt har ställts säkerhet för en viss transiteringsförsändelse (se punkt 52).

g) Kommissionen måste granska i vilken grad medlemsstaternas nationella lagstiftning om överklaganden överensstämmer med gemenskapens lagstiftning. Tullmyndigheterna kan för närvarande (enligt artikel 244 i gemenskapens tullkodex) medge befrielse från kravet på att ställa säkerhet i de fall som innebär störst risk - då den sökande skulle kunna hamna i en allvarlig ekonomisk situation. Emellertid borde de nationella bestämmelserna omprövas om de tillåter operatörer att kringgå bestämmelserna om överklaganden i gemenskapens tullkodex, eftersom en sådan överträdelse av gemenskapslagstiftningen inte skyddar gemenskapens ekonomiska intressen (se punkt 44).

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 16 december 1999.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 302, 19.10.1992, s. 1).

(2) Rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89 av den 29 maj 1989 om genomförande av rådets beslut 88/376/EEG, Euratom om systemet för gemenskapernas egna medel (EGT L 155, 7.6.1989, s. 1).

(3) Säkerheter kan vara av olika slag: kontanta depositioner, pantsatta varor, växlar, inteckningar i egendom etc., medan borgensförbindelser är borgensmannens specifika åtagande att erlägga betalning vid anmodan.

(4) Artikel 224 ff. i rådets förordning (EEG) nr 2913/92.

(5) Artikel 94 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92.

(6) Artikel 88 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 och artikel 700 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 253, 11.10.1993, s. 1).

(7) Artikel 257 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93.

(8) Artikel 244 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92.

(9) Artikel 104 ff. i rådets förordning (EEG) nr 2913/92.

(10) Artikel 88 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92.

(11) Artikel 88 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92.

(12) Artikel 51 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92.

(13) Artikel 82 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92.

(14) Artikel 192 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92.

(15) Rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992.

(16) Artikel 140 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92.

(17) Artikel 192 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92.

(18) När deklaranten vill åtnjuta nedsatt importtullsats eller nolltullsats och att varorna skall övergå till fri omsättning omedelbart trots att han vid tidpunkten för deklarationen inte har alla nödvändiga styrkande handlingar, inger han en ofullständig deklaration.

(19) Artikel 256 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93.

(20) Artikel 91 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92.

(21) Tullkonventionen om internationell transport av gods upptaget i TIR-Carnet (TIR-konventionen) (EGT L 252, 14.9.1978, s. 2).

(22) Artikel 361 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93.

(23) Artikel 95 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92.

(24) Artikel 95 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92.

(25) Kommissionens yttrande i enlighet med artikel 189b.2 d i EG-fördraget om Europaparlamentets ändring av rådets gemensamma ståndpunkt beträffande förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) om ändring av förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (transit) KOM(1999) 47 slutlig.

(26) Artikel 374 i kommissionens förordning (EEG) nr 2454/93.

(27) Rådets förordning (EG) nr 515/97 av den 13 mars 1997 om ömsesidigt bistånd mellan medlemsstaternas administrativa myndigheter och om samarbete mellan dessa och kommissionen för att säkerställa en korrekt tillämpning av tull- och jordbrukslagstiftningen (EGT L 82, 22.3.1997, s. 1).

(28) EGT C 303, 14.11.1995, s. 25.

(29) Rådets förordning (EEG) nr 2913/92.

(30) Rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89.

(31) Europeiska rådets möte den 24-25 mars 1999, ordförandeskapets slutsatser. Pressmeddelande: Bryssel (25.3.1999) - Nr. SN 100 (Presse).

(32) Artikel 10 i rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1552/89.

Kommissionens svar

Sammanfattning

Revisionsrättens särskilda rapport om säkerheter och borgensförbindelser behandlar tillämpningen av gemenskapens bestämmelser om säkerheter. Tre former av säkerhet granskas: obligatorisk säkerhet som täcker den uppkomna tullskulden, särskilt när varorna har frigjorts men anstånd har beviljats för tullavgiften, villkorad säkerhet som kan vara obligatorisk, partiell eller fakultativ och som täcker den troliga tullskulden (i rapporten hänvisas främst till behandlingen av säkerhet i samband med vissa tullordningar, som extern transitering eller tillfällig införsel, och fall av administrativt besvär eller rättsligt överklagande), och befrielse från kravet på ställande av säkerhet. I sin rapport uttalar revisionsrätten kritik mot åtta medlemsstaters sätt att tillämpa gemenskapens bestämmelser om säkerhet och diskuterar de följder detta kan få för räkenskaperna. Revisionsrätten tar särskilt upp problemen vid genomförandet av transiteringsordningen TIR.

Kommissionen delar i grunden denna kritik, som för övrigt bekräftar vad som har kommit fram vid dess egna kontroller. Uppföljningen av dessa pågår redan. Bland annat har initiativ tagits i ett fall för att inleda ett överträdelseförfarande enligt artikel 226 i fördraget. Det gäller ordningen för extern transitering, och kommissionen är medveten om problemet och har vidtagit åtgärder för att råda bot på situationen: på lagstiftningsområdet, på det operativa planet och genom att inrätta ett datoriserat system som beräknas stå färdigt 2003. Likaså delar kommissionen revisionsrättens syn på vikten av att det säkras att medlemsstaternas bestämmelser om ställande av säkerhet vid överklagande överensstämmer med gemenskapsrätten (artikel 244 i gemenskapens tullkodex). Kommissionen är också beredd att studera revisionsrättens förslag om införande av en kompensationsränta i vissa fall där den beviljade säkerheten överskrids i samband med anstånd med betalning av tullskuld.

Kommissionen instämmer emellertid inte i revisionsrättens förslag att utvidga bruket av återbetalningar, som enligt gemenskapsrätten kan tillämpas vid ofullständiga deklarationer. Enligt kommissionens åsikt är det långt ifrån säkert att systematiskt bruk av det systemet är fördelaktigt i förhållande till kostnaderna.

Särskilda granskningsresultat

Anstånd med betalning av tullskuld

13. När det har beviljats anstånd med en tullskuld och det alltså skall ställas säkerhet till 100 % för den, skall den enligt kommissionens åsikt bokföras och ställas till förfogande inom fastställd tid, såvida inte invändningar har rests. De felaktigheter som revisionsrätten påpekar har följts upp på lämpligt sätt av kommissionen. Om det uppstår ekonomiska konsekvenser, vidtar kommissionen nödvändiga åtgärder. I det tyska ärendet har de förfallna beloppen redan återkrävts.

14. Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att genomföra gemenskapens lagstiftning om betalningsanstånd. De kommer att få en påminnelse om detta. Kommissionen är beredd att studera revisionsrättens förslag om hur bestämmelserna i artikel 232.1 b i tullkodexen skall kunna tillämpas. Det gäller också de ärenden där säkerheten vid betalningsanstånd överskrids, i den mån uppbörden av beloppen sätts på spel.

Temporär import av varor

15. Kommissionen kommer att granska de berörda medlemsstaternas svar i fråga om de ärenden som revisionsrätten tar upp, och kommer därefter att ta ställning och eventuellt vidta nödvändiga åtgärder för rättelse.

16. Kommissionen anser att det är medlemsstaternas sak att säkerställa att gemenskapslagstiftningen tillämpas riktigt, och att de måste ta ansvaret för eventuella brister i tillämpningen av lagstiftningen från deras sida. De kommer att få en påminnelse om detta.

Ofullständiga deklarationer

18. I de belgiska och spanska ärenden som revisionsrätten tar upp har de åtgärder som kommissionen redan har vidtagit gett vid handen att de ekonomiska konsekvenserna är försumbara. I det brittiska fallet kommer kommissionen först att analysera landets svar innan man eventuellt vidtar erforderliga åtgärder.

19. Kommissionen delar revisionsrättens syn att det är medlemsstaternas sak att säkerställa att gemenskapslagstiftningen tillämpas riktigt i fråga om ofullständiga deklarationer. Återbetalning, som revisionsrätten föreslår som en metod, skall enligt bestämmelserna äga rum om deklaranten begär det. I artikel 257 i tullkodexen sägs att deklaranten kan begära att varorna beläggs med maximal tullsats och därefter begära återbetalning sedan han har lämnat in det dokument som saknas. Kommissionen anser dock att en systematisk användning av det förfarandet skulle visa sig ekonomiskt ofördelaktigt, i synnerhet ur bokföringsmässig synpunkt.

Transitering

Övervakning av samlade säkerheter och deras lämplighet

22. Kommissionen delar revisionsrättens oro över bristerna i tillämpningen av bestämmelserna om samlad säkerhet. Den instämmer också i att man måste utgå från aktörens verkliga ekonomiska verksamhet när säkerhetens storlek fastställs. Kommissionen ämnar påpeka för de berörda medlemsstaterna att de måste följa de bestämmelser som finns om säkerheter och bokföringsskyldighet. De kommer att få ett meddelande om detta. Enligt de gemensamma målen för de nationella förvaltningsplanerna för transiteringen hör kontrollen av säkerheterna till de åtgärder som måste prioriteras av tullmyndigheterna.

En av nyheterna inom transiteringsordningen är det datasystem som kommissionen nu är i färd med att införa och som beräknas kunna tas i bruk 2003 - detta med tanke på de krav som ställs på grund av subsidiaritetsprincipen, projektets omfattning, den strama budgeten och den besvärliga personalsituationen (både på EU-nivå och i de nationella förvaltningarna). Såväl kommissionen som de nationella förvaltningarna är medvetna om behovet av att det nya systemet kommer på plats så snart som möjligt. De har enats om att gå fram i flera etapper, varigenom förvaltningen och kontrollen av transiteringarna kan förbättras avsevärt. På detta sätt kan de berörda medlemsstaterna redan från och med den första etappen övervaka transiteringsrörelserna i realtid, avsevärt minska den tid som går åt för avslutandet av räkenskaperna och fylla de flesta av luckorna i det nuvarande pappersbaserade systemet. Dessa funktioner kommer därefter att utvidgas så att de i nästa etapp också innefattar en datoriserad förvaltning av säkerheterna för alla parter som deltar i gemenskapstransiteringen och den gemensamma transiteringen. På samma sätt har de nationella myndigheterna möjlighet att utveckla en datoriserad förvaltning av säkerheterna för hela landet redan från början av genomförandet av den första fasen (enligt specifikationerna i det nya datoriserade transiteringssystemet).

Kommissionen håller också på att ta fram en transiteringshandbok med exempel på hur säkerhetsbeloppet skall bestämmas. Under 2001 planerar man att genomföra en kontroll av hur reformen har satts i verket, särskilt vad gäller handläggningen av säkerheter.

23. Det fall som revisionsrätten tar upp och de konsekvenser det kan få granskas just nu av kommissionen, som samtidigt har begärt kompletterande upplysningar från Italien. Om så krävs kommer lämpliga åtgärder att inledas.

24. Kommissionen instämmer i revisionsrättens anmärkning att bestämmelserna om samlad säkerhet behöver ses över, och särskilt då regeln att ett intyg om en enda säkerhet kan utfärdas i flera exemplar. Kommissionen har flera gånger lagt fram förslag om detta men tyvärr inte fått stöd från medlemsstaternas representanter i Tullkodexkommittén. Dessa anser att problemet bara kan avhjälpas med det nya datoriserade transiteringssystemet.

Befrielse från ställande av samlad säkerhet vid transitering

27. Kommissionen granskar just nu medlemsstaternas svar om tänkbara brister i tillämpningen av befrielse från kravet på ställande av säkerhet. Om så visar sig nödvändigt kommer de att påminnas om sina skyldigheter enligt gemenskapens tullkodex.

28. Kommissionen är medveten om de svårigheter som finns på grund av bristen på uppgifter i transiteringsdokumentet. Den har lagt fram förslag inom den berörda kommittén och inom EG-Efta-gruppen för gemensam transitering, syftande till att tulltaxenummer och värde skall uppges på transiteringsdeklarationen. Inget slutligt beslut är fattat ännu, men diskussionen lutar idag åt en begränsad utvidgning av kravet på att tulltaxenumret skall uppges. Före den 1 januari 2003 bör kommissionen tillsammans med användarna av förfarandet besluta under vilka förhållanden och villkor skyldigheten att uppge numret och eventuellt också andra uppgifter om varorna kan utvidgas till så många transiteringar som möjligt.

29-30. Enligt kommissionens mening är de åtaganden som görs i samband med befrielse från ställande av säkerhet inte likvärdiga med en riktig formell säkerhet. Vid befrielse från ställande av säkerhet bör tullskulden alltså inte införas i A-räkenskaperna. Däremot bör medlemsstaten vara ansvarig för alla felaktigheter vid beviljandet av sådan befrielse.

Underrättelse om eventuella transiteringsskulder till borgensman

31. Kommissionen studerar just nu de ärenden som revisionsrätten pekar på utifrån svaren från de berörda medlemsstaterna. Den kommer att ta ställning efter kompletterande upplysningar och fördjupad granskning och besluta bland annat om de ekonomiska konsekvenserna.

32. Kommissionen delar helt revisionsrättens syn på följderna av att belopp införs i B-räkenskaperna trots att säkerhet har ställts och inga invändningar har rests. Om sakförhållandena blir bekräftade kommer kommissionen snarast att begära att medlemsstaterna i fråga ställer såväl själva skuldbeloppet som dröjsmålsräntan till gemenskapens förfogande.

Ömsesidigt bistånd

34. Kommissionen studerar de felaktigheter som revisionsrätten tar upp och kommer att dra lämpliga slutsatser så snart svaren har analyserats. Om försumligheter har begåtts i samband med att den obligatoriska säkerheten har ställts, bör man överväga att låta medlemsstaten i fråga ta det ekonomiska ansvaret för felet.

35. Revisionsrättens kommentarer beaktades när systemet för ömsesidigt bistånd omarbetades, vilket ledde fram till rådets förordning (EG) nr 515/97 av den 13 mars 1997. Den innebar en kraftig förnyelse och förbättring av den institutionella ramen för det ömsesidiga biståndet. I och med att den genomförs bör tidigare brister kunna avhjälpas.

TIR (Transports Internationaux Routiers/International Road Transport)

39. När säkerhet har ställts för en tullskuld och inga invändningar har rests, skall det enligt kommissionens mening införas i A-räkenskaperna och ställas till gemenskapens förfogande. Det följer av regelverket, och Tyskland har fått en påminnelse om sin skyldighet härvidlag och en betalningsanmodan. Eftersom Tyskland vägrar betala granskar kommissionen just nu fallet med tanke på ett överträdelseförfarande enligt artikel 226 i fördraget.

40. Kommissionen känner till avtalets existens och sakinnehållet i det. Den har redan flera gånger tagit kontakt med Tyskland för att få ett exemplar av dokumentet. Trots att landet ännu inte har svarat positivt, ämnar kommissionen ta upp konsekvenserna av avtalet i samband med det överträdelseförfarande som nämns i svaret på punkt 39.

41. Se svar på punkterna 39 och 40.

42. Kommissionen delar revisionsrättens oro i fråga om den påpekade felaktigheten. Så snart svar har inkommit från medlemsstaten ämnar kommissionen vidta lämpliga åtgärder och eventuellt kräva dröjsmålsränta.

43. Kommissionen är medveten om de svårigheter som tidigare har funnits i genomförandet av TIR-konventionen. Den vidtar åtgärder för att råda bot på situationen i samarbete med medlemsstaterna. På det internationella planet bör detta leda till en översyn av överenskommelsen.

Överklagande

44-45. I det tyska ärende som revisionsrätten tar upp kommer kommissionen att begära en redovisning av Tysklands grunder för att inte begära någon säkerhet. Vad gäller de övriga fallen är kommissionen medveten om de problem som revisionsrätten tar upp, och har själv iakttagit dem under sina egna kontroller på plats. Kommissionen ämnar göra en rundfråga hos samtliga medlemsstater om deras praxis i fråga om säkerhet vid överklagande. Det förefaller som om lagstiftningen i vissa medlemsstater strider mot artikel 244 i tullkodexen. När denna analys har bekräftats kommer kommissionen att vidta åtgärder för att rätta till situationen.

Situationer där ingen säkerhet krävs

48. Kommissionen är medveten om att liberaliseringen av järnvägsväsendet bör leda till en förnyad granskning av läget i fråga om befrielse från ställande av säkerhet för transporter som utförs av medlemsstaternas järnvägsbolag. Arbetet har redan inletts inom berörda instanser (EG-Efta-gruppen för gemensam transitering). Nya bestämmelser har införts i regelverket.

49. När det inte är obligatoriskt att säkerhet skall ställas skall medlemsstaten bära konsekvenserna i de fall där den del av tullskulden som inte täcks av säkerheten inte kan återvinnas. Den principen har tillämpats tidigare och de berörda beloppen har då ställts till förfogande.

50. Se svar på punkt 49.

Tillhandahållande till kommissionen av fastställda fordringar för vilka säkerhet har ställts

52. Kommissionen delar revisionsrättens syn i fråga om de påpekade fallen av felaktig bokföring.

- Kommissionen hade redan kännedom om det belgiska fallet genom sina egna kontroller och följer upp det på lämpligt sätt.

- Till det österrikiska resonemanget måste det påpekas att detta inte tar hänsyn till lagstiftningens krav på att belopp där säkerhet har ställts och inga invändningar rests skall införas i A-räkenskaperna. Om sedan överklagande görs när fristen för tillhandahållande redan har gått ut, kan A-räkenskaperna ändras bara med hjälp av tullkodexens förfaranden för återbetalning eller eftergift.

- De italienska fallen studeras nu närmare för att man skall kunna fastställa de eventuella ekonomiska förluster som gemenskapens budget har lidit.

- Hur belopp för vilka säkerhet har ställts införs i räkenskaperna i Tyskland undersöks just nu av kommissionen med tanke på ett överträdelseförfarande (se också svar på punkt 39).

53. Kommissionen instämmer i att bokföringen av de traditionella egna medlen kan vara en källa till fel, såväl enskilda som strukturella. Därför kontrollerar kommissionen alltid de bokföringsprinciper som används av medlemsstaternas förvaltningar. I de fall där EG:s lagstiftning inte följs tvekar kommissionen inte att vidta åtgärder, inte ens att inleda överträdelseförfaranden när det visar sig nödvändigt. I samtliga de fall som revisionsrätten påpekar kräver kommissionen att unionens finansiella intressen bevaras genom att dröjsmålsränta betalas, om den praxis som påtalas har lett till att egna medel har tillhandahållits för sent.

Slutsatser

55. a) Kommissionen är beredd att studera revisionsrättens förslag om kompensationsränta i vissa fall där det beviljade beloppet överskrids när säkerhet har ställts i samband med anstånd med betalning.

b) Ett system med återbetalning, som deklaranten skall ansöka om, finns redan i gemenskapslagstiftningen i fråga om ofullständiga deklarationer. Kommissionen är dock tveksam till om det skulle vara effektivt i förhållande till kostnaden att utvidga användningen av det förfarandet.

c) Kommissionen är medveten om svårigheterna i fråga om transiteringssystemet. De förslag kommissionen har lagt fram inom vissa områden (till exempel om utfärdandet av intyg om samlad säkerhet i flera exemplar) har inte godkänts av medlemsstaterna, men kommissionen arbetar på ett nytt datoriserat system med övergripande lösningar på de olika svårigheter som finns. I den nuvarande utformningen tas störst hänsyn till varornas känslighet. I den nya utformning som systemet får i förordning (EG) nr 955/1999 tas hänsyn till både operatörens tillförlitlighet och de transporterade varornas karaktär, samtidigt som kriterierna för sänkning av den samlade säkerheten och för befrielse från ställande av säkerhet beaktas.

d) I samarbete med unionens medlemsstater vidtar kommissionen åtgärder som syftar till att förbättra situationen, särskilt i form av arbete på det internationella planet för att få till stånd en översyn av TIR-konventionen.

e) I samtliga dessa fall delger kommissionen medlemsstaterna vilka problem som uppstått och vilka lösningar den föreslår. Det diskuteras särskilt på sammanträdena med Rådgivande kommittén för egna medel. Kommissionen följer upp alla konstaterade felaktigheter.

f) Principen att en tullskuld där säkerhet har ställts och inga invändningar har rests skall bokföras i A-räkenskaperna inom den tid som anges i EU:s lagstiftning, innebär att medlemsstaterna är ekonomiskt ansvariga i de fall där de inte följt bestämmelsen. Kommissionen följer noga upp sådana fall.

g) Kommissionen kommer att göra en rundfråga bland medlemsstaterna för att försäkra sig om att deras nationella bestämmelser om ställande av säkerhet i samband med överklagande är förenliga med artikel 244 i gemenskapens tullkodex. När resultaten har analyserats kommer man att vidta de åtgärder som eventuellt krävs för att rätta till situationen.