KOMMISSIONENS GENOMFÖRANDEFÖRORDNING (EU) 2019/1344

av den 12 augusti 2019

om införande av en provisorisk utjämningstull på import av biodiesel med ursprung i Indonesien

EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DENNA FÖRORDNING

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,

med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1037 av den 8 juni 2016 om skydd mot subventionerad import från länder som inte är medlemmar i Europeiska unionen (1) (nedan kallad grundförordningen), särskilt artikel 12,

efter samråd med medlemsstaterna, och

av följande skäl:

1. FÖRFARANDE

1.1. Inledande

(1) Den 6 december 2018 inledde Europeiska kommissionen (nedan kallad kommissionen) en antisubventionsundersökning beträffande import till unionen av biodiesel med ursprung i Indonesien (nedan kallat det berörda landet) på grundval av artikel 10 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/1037 av den 8 juni 2016 om skydd mot subventionerad import från länder som inte är medlemmar av Europeiska unionen (nedan kallad grundförordningen). Kommissionen offentliggjorde ett tillkännagivande om inledande i Europeiska unionens officiella tidning (2) (nedan kallat tillkännagivandet om inledande).

(2) Kommissionen inledde undersökningen till följd av ett klagomål som ingavs den 22 oktober 2018 av European Biodiesel Board (nedan kallad EBB eller klaganden) såsom företrädare för tillverkare som svarar för 32 % av unionens sammanlagda tillverkning. Tillverkare som svarade för 63 % av unionens sammanlagda tillverkning av biodiesel stödde klagomålet.

(3) Innan antisubventionsundersökningen inleddes underrättade kommissionen de indonesiska myndigheterna om att kommissionen hade mottagit ett korrekt underbyggt klagomål och uppmanade dem att inleda samråd i enlighet med artikel 10.7 i grundförordningen. De indonesiska myndigheterna godtog erbjudandet om samråd och ett sådant hölls den 3 december 2018. De synpunkter som de indonesiska myndigheterna lämnade under samrådet och vid de efterföljande skriftväxlingarna beaktades. Man fann emellertid ingen lösning som kunde godtas av båda parter.

(4) Efter offentliggörandet av tillkännagivandet om inledande mottog kommissionen synpunkter på inledandet från Wilmar Group, en exporterande tillverkare (nedan kallad Wilmar). I sina synpunkter hävdar Wilmar att (a) klagomålet inte innehöll tillräcklig bevisning för subventionering för att motivera inledandet av ett förfarande, (b) Indonesiens myndigheter inte har infört något subventionssystem till förmån för biodieselindustrin, och (c) även om det skulle konstateras att de indonesiska myndigheterna tillämpar ett subventionssystem, erhöll Wilmar inte någon subvention enligt detta system.

(5) De indonesiska myndigheterna hävdade också i det senare skedet av undersökningen att klagomålet inte innehöll tillräcklig bevisning för subventionering för att motivera inledandet av ett förfarande.

(6) Med hänvisning till de olika subventionssystem som identifierats i klagomålet, hävdar Wilmar inledningsvis att EBB underlåtit att lägga fram tillräcklig bevisning för någon subvention och att klagomålet därför är grundlöst.

(7) Med särskild hänvisning till den exportskatt och avgift som infördes av de indonesiska myndigheterna på oraffinerad palmolja, anser Wilmar att klaganden inte lagt fram tillräcklig bevisning för de indonesiska myndigheternas anförtroende eller åläggande av tillverkare av oraffinerad palmolja.

(8) Wilmar hävdar vidare att inget av de subventionssystem som anges i klagomålet gäller exportsubventioner. Enligt Wilmar gav dessutom inte de påstådda subventionssystemen indonesiska tillverkare av biodiesel incitament att sälja biodiesel på export, utan eftersträvar snarare att närma sig de inhemska indonesiska blandningsmålen för biodiesel med mineral diesel (3).

(9) Wilmar hävdar slutligen att klagomålet underlåter att framlägga tillräcklig bevisning för risk för väsentlig skada som orsakats av import av biodiesel från Indonesien till unionen och att, under alla omständigheter, import av biodiesel från Indonesien inte gav upphov till sådan skada.

(10) Angående bevisningen för subventionering i det inledande skedet gjorde kommissionen den öppna versionen av klagomålet tillgänglig och lämnade sin analys av den tillgängliga bevisningen i det skedet i promemorian om bevisningens tillräcklighet, som låg till grund för inledandet av undersökningen. Följaktligen, och i motsats till Wilmars påstående, ansåg och styrkte kommissionen i promemorian att det fanns tillräcklig bevisning som tenderade att visa förekomst av skadevållande subventionering.

(11) Kommissionen mottog den 19 juni 2019 en inlaga från Wilmar i vilken det bland annat hävdades att importen av biodiesel från Indonesien inte medförde en risk för väsentlig skada för unionsindustrin.

(12) Tillkännagivandet om inledande specificerar dock att varje uppgift som hänför sig till skedet med de provisoriska undersökningsresultaten bör inges inom 70 dagar från den dag som det offentliggjordes. Denna frist löpte ut den 14 februari 2019. Den del av inlagan som rör risk för skada kunde därför inte behandlas i det preliminära skedet och kommer i stället att behandlas i det slutgiltiga skedet av undersökningen. I avsnitt 5.2 i tillkännagivandet om inledande specificeras att alla synpunkter på klagomålet, inbegripet frågor gällande skada och orsakssamband, ska inlämnas inom 37 dagar från offentliggörandet av tillkännagivandet. De berörda parter som har lämnat skriftliga inlagor eller uppgifter efter den 14 februari 2019 uppmanas att tillsammans med sina synpunkter på de provisoriska åtgärderna ange huruvida de fortfarande anser inlagorna relevanta för den pågående undersökningen och ange hur sådan information bör beaktas i det slutliga skedet.

1.2. Undersökningsperiod och skadeundersökningsperiod

(13) Undersökningen av subventionering och skada omfattade perioden 1 oktober 2017 – 30 september 2018 (nedan kallad undersökningsperioden eller i tabeller UP). Undersökningen av de utvecklingstendenser som är relevanta för bedömningen av skada omfattar perioden från och med den 1 januari 2015 till och med slutet av undersökningsperioden (nedan kallad skadeundersökningsperioden). Där tillämpligt undersökte kommissionen även uppgifter som inkommit efter undersökningsperioden.

1.3. Berörda parter

(14) I tillkännagivandet om inledande uppmanades berörda parter att kontakta kommissionen för att delta i undersökningen. Dessutom underrättade kommissionen klaganden, andra kända unionstillverkare, kända exporterande tillverkare, de indonesiska myndigheterna, kända importörer, leverantörer och användare, handlare samt intresseorganisationer som såvitt känt var berörda om inledandet av undersökningen och uppmanade dem att delta.

(15) Berörda parter gavs möjlighet att lämna synpunkter på inledandet av undersökningen och att begära att bli hörda av kommissionen och/eller förhörsombudet för handelspolitiska förfaranden.

1.4. Stickprovsförfarande

(16) I sitt meddelande om inledande meddelade kommissionen att den övervägde att utföra stickprov av de berörda parterna i enlighet med artikel 27 i grundförordningen.

1.4.1. Stickprovsförfarande avseende unionstillverkare

(17) I tillkännagivandet om inledande meddelade kommissionen att den hade gjort ett preliminärt urval av unionstillverkare. Kommissionen baserade urvalet den största representativa tillverkningsvolym som rimligen kunde undersökas inom den tid som stod till förfogande.

(18) Det preliminära urvalet bestod av tre unionstillverkare och representerade en bred geografisk spridning. De unionstillverkare som ingick i urvalet svarade för mer än18 % av unionsindustrins sammanlagda tillverkning. Kommissionen uppmanade berörda parter att lämna synpunkter på det preliminära urvalet.

(19) Kommissionen mottog synpunkter på det provisoriska urvalet från Wilmar. Wilmar kommenterade urvalets storlek och noterade att tre tillverkare inte var tillräckligt för ett urval, och begärde att en ytterligare företagsgrupp bestående av två tillverkare, Biopetrol, skulle läggas till urvalet av unionstillverkare.

(20) Kommissionen ansåg att urvalet med unionens tre största tillverkare av biodiesel är representativt (inbegripet geografiskt sett) och att ett större urval inte rimligen kunde undersökas inom den tid som stod till förfogande. Påståendet avvisades därför.

1.4.2. Stickprovsförfarande avseende importörer

(21) För att kunna avgöra om ett stickprovsförfarande var nödvändigt och i så fall göra ett urval, bad kommissionen icke-närstående importörer att lämna de uppgifter som anges i tillkännagivandet om inledande.

(22) Två icke-närstående importörer lämnade den begärda informationen och samtyckte till att ingå i urvalet. En av dem importerade försumbara volymer som inte såldes vidare under undersökningsperioden, varför kommissionen endast undersökte den andra icke närstående importören. Med hänsyn till det låga antalet icke-närstående samarbetsvilliga importörer beslutade kommissionen att det inte var nödvändigt med något stickprovsförfarande.

1.4.3. Stickprovsförfarande avseende exporterande tillverkare i Indonesien.

(23) För att kunna avgöra om ett stickprovsförfarande var nödvändigt och i så fall göra ett urval, bad kommissionen alla exporterande tillverkare i Indonesien att lämna de upplysningar som angavs i tillkännagivandet om inledande. Dessutom bad kommissionen de indonesiska myndigheterna att identifiera och/eller kontakta andra eventuella exporterande tillverkare som kunde vara intresserade av att delta i undersökningen.

(24) Fyra exporterande tillverkare i det berörda landet lämnade den begärda informationen och gick med på att ingå i urvalet. De företag eller företagsgrupper som besvarade frågeformuläret stod för 100 % av exporten till unionen under undersökningsperioden. På grund av det begränsade antalet exporterande tillverkare och den höga graden av samarbetsvilja beslutade kommissionen att inte göra ett urval, utan att istället undersöka alla indonesiska exporterande tillverkare.

1.4.4. Svar på frågeformulär och kontrollbesök

(25) Kommissionen skickade frågeformulär till de indonesiska myndigheterna, till de fyra exporterande tillverkarna, till de tre unionstillverkare som ingick i urvalet och till två icke närstående importörer av biodiesel.

(26) Kommissionen tog emot besvarade frågeformulär från de indonesiska myndigheterna, samtliga grupper av exporterande tillverkare, samtliga unionstillverkare som ingick i urvalet och båda de icke-närstående importörerna.

(27) Kommissionen inhämtade och kontrollerade alla uppgifter som den ansåg vara nödvändiga för ett fastställande av subventionering, därav följande skada (inbegripet risk för skada) och unionens intresse. Ett kontrollbesök genomfördes på plats hos de indonesiska myndigheterna, Republiken Indonesiens handelsministerium i Djakarta, under vilket även tjänstemän från andra berörda ministerier närvarade.

(28) Kontrollbesök enligt artikel 26 i grundförordningen genomfördes på plats hos följande företag: Unionstillverkare och närstående företag: — Masol Iberia Biofuel, S.L.U., El Grao (Castellón) och Campa Iberia S.A.U. Barcelona, Spanien. — Saipol, Grand-Couronne, Frankrike. — Verbio Vereinigte BioEnergie AG, Leipzig, Tyskland Icke-närstående importör: — Gunvor BV, Genève, Schweiz (4) Exporterande tillverkare i Indonesien och närstående företag: — Wilmar Group: — PT Wilmar Nabati Indonesia, Medan — PT Wilmar Bioenergi Indonesia, Medan — Wilmar Trading Pte. Ltd., Singapore — Musim Mas Group: — PT Intibenua Perkasatama, Medan — PT Musim Mas, Medan — Inter-Continental Oils & Fats Pte. Ltd., Singapore — Campa Iberia S.A.U., Barcelona, Spanien — IM Biofuel Italy S.R.L., Milano, Italien — PT Ciliandra Perkasa, Jakarta, and First Resources Trading Pte. Ltd., Singapore — Permata Group: — PT Pelita Agung Agrindustri, Medan — PT Permata Hijau Palm Oleo, Medan — Virgoz Oils & Fats Pte. Ltd., Singapore

(29) Efter mottagande av svar på frågeformulären, skrivelser med begäran om komplettering och kontrollbesök på plats, och som vidare förklaras i skälen 219–227, noterade kommissionen att de indonesiska myndigheterna och Wilmar Group inte samarbetade fullt ut i undersökningen. Närmare bestämt: (a) Perkebunan Nusantara (nedan kallat PTPN), en tillverkare av oraffinerad palmolja som är helägd av den indonesiska staten, svarade inte på tillägg B i myndigheternas frågeformulär inom den fastställda tidsfristen, trots att det var ett av de företag som skulle ha svarat. and, (b) Wilmar besvarade inte fullständigt tabell 2 i skrivelsen med begäran om komplettering, och tillhandahöll endast delvis den information som begärdes.

(30) Kommissionen utfärdade därför en skrivelse enligt artikel 28 till både de indonesiska myndigheterna och Wilmar Group som var begränsad till de specifika uppgifter som inte lämnats. Följaktligen använde kommissionen tillgängliga uppgifter för den information som saknades.

2. BERÖRD PRODUKT OCH LIKADAN PRODUKT

2.1. Berörd produkt

(31) Den berörda produkten (nedan kallad den berörda produkten) är fettsyramonoalkylestrar och/eller paraffiniska gasoljor framställda genom syntes och/eller vätebehandling, av icke-fossilt ursprung, vanligtvis kallad biodiesel, i ren form eller i en blandning, med ursprung i Indonesien.

(32) Undersökningen visade att biodiesel som framställs i Indonesien huvudsakligen består av metylestrar som utvinns från palmolja (PME). Den biodiesel som framställs i unionen består å andra sidan av metylestrar från raps (RME), men även från andra råvaror, inbegripet spilloljor liksom jungfruoljor.

(33) PME och RME tillhör båda kategorin fettsyramonoalkylestrar. Termen ester hänför sig till resultatet från transförestring av växtoljor, dvs. blandning av en olja med en alkohol, vilket producerar biodiesel och som en biprodukt också glycerin. Termen metyl hänför sig till metanol, som är den mest använda alkoholen i denna process. Fettsyramonoalkylestrar går också under benämningen fettsyrametylestrar (FAME).

(34) Metylestrar från palmolja respektive rapsolja är fettsyramonoalkylestrar och har delvis olika fysiska och kemiska egenskaper, och i synnerhet olika filtrerbarhetstemperaturer. Filtrerbarhetstemperatur är den temperatur vid vilken ett bränsle orsakar stopp i bränslefiltret på grund av kristallisering eller gelning av vissa bränslekomponenter. För metylestrar från rapsolja kan denna temperatur vara – 14 °C jämfört med 13 °C för metylestrar från palmolja. Marknaden beskriver ofta biodiesel vid en viss filtrerbarhetstemperatur som FAMEX, till exempel FAME0 eller FAME5.

(35) Den berörda produkten klassificeras för närvarande enligt KN-nummer ex 1516 20 98 (Taric-nummer 1516209821, 1516209829 och 1516209830), ex 1518 00 91 (Taric-nummer 1518009121, 1518009129 och 1518009130), ex 1518 00 95 (Taric-nummer 1518009510), ex 1518 00 99 (Taric-nummer 1518009921, 1518009929 och 1518009930), ex 2710 19 43 (Taric-nummer 2710194321, 2710194329 och 2710194330), ex 2710 19 46 (Taric-nummer 2710194621, 2710194629 och 2710194630), ex 2710 19 47 (Taric-nummer 2710194721, 2710194729 och 2710194730), 2710 20 11, 2710 20 15, 2710 20 17, ex 3824 99 92 (Taric-nummer 3824999210, 3824999212 och 3824999220), 3826 00 10 och ex 3826 00 90 (Taric-nummer 3826009011, 3826009019 och 3826009030).

2.2. Likadan produkt

(36) Undersökningen visade att följande produkter har samma grundläggande fysiska, kemiska och tekniska egenskaper och samma grundläggande användningsområden: (a) Den berörda produkten. (b) Den produkt som tillverkas och säljs på hemmamarknaden i Indonesien. (c) Den produkt som tillverkas och säljs i unionen av unionsindustrin.

(37) Kommissionen beslutade därför att dessa produkter inom ramen för denna undersökning är likadana produkter i den mening som avses i artikel 2 c i grundförordningen.

3. SUBVENTIONERING

3.1. Subventioner och subventionsprogram inom ramen för den aktuella undersökningen

(38) På grundval av tillgängliga uppgifter, bl.a. uppgifterna i klagomålet, tillkännagivandet om inledande och svaren på kommissionens frågeformulär, undersökte kommissionen den påstådda subventioneringen från de indonesiska myndigheterna i form av följande subventionsprogram: (a) Direkt överföring av medel, såsom direkta subventioner beviljade av fonden för subvention av biodiesel. (b) Offentligt stöd till biodieselindustrin, bl.a. genom tillhandahållande av oraffinerad palmolja mot för låg ersättning. (c) Offentligt stöd till biodieselindustrin, inbegripet genom intäkter som inte drivits in eller efterskänks såsom inkomstskatteförmåner för noterade investeringar, subventioner till industriell egendom, skatteförmåner för föregångsbranscher, systemet för befrielse från importtull och befrielsen från mervärdesskatt. (d) Tillhandahållande av exportfinansiering och exportgarantier på förmånliga villkor av indonesiska Eximbank.

3.2. Offentligt stöd till biodieselindustrin genom direkta överföringar av medel genom fonden för subvention av biodiesel

3.2.1. Klagomålet och subventionssystemet

(39) Klaganden hävdade att de indonesiska myndigheterna stödjer biodieselindustrin genom bidrag till indonesiska tillverkare av biodiesel till ett belopp motsvarande skillnaden mellan myndigheternas referenspris för biodiesel och det pris till vilket oljeföretagen köper biodiesel, dvs. referenspriset för dieselolja.

(40) Undersökningen fastställde att fonden för subvention av biodiesel som ingår i fonden för palmoljeodling (nedan kallad OPPF) som inrättades 2015 genom presidentdekret nr 61/2015.

(41) Genom presidentförordning 61/2015 anförtroddes ett förvaltningsorgan (Oil Palm Plantation Fund Management Agency, nedan kallat förvaltningsorganet) att ta ut exportavgifter för exporten av palmoljeprodukter i enlighet med finansministeriets förordning nr 133/PMK.05/2015.

(42) De pengar som tagits ut av tullmyndigheterna genom exportavgifter på palmoljeprodukter utgör OPPF:s medel och de senare kontrolleras formellt av förvaltningsorganet.

(43) Ju högre upp i värdekedjan som varje produkt befinner sig, desto högre blir exportavgiften. Den exportavgift som togs ut på oraffinerad palmolja under undersökningsperioden fastställdes till 50 US-dollar per ton och till 20 US-dollar per ton för råvaruderivat, inbegripet biodiesel.

(44) Genom presidentförordning 24/2016 och 26/2016 klargjorde de indonesiska myndigheterna att mandatet för fonden för subvention av biodiesel omfattar anskaffning och användning av biodiesel på den inhemska marknaden. De indonesiska myndigheterna anger särskilt att OPPF ska användas för att stödja inköp av biodiesel genom enheter som utsetts av offentliga organ.

(45) Närmare bestämt anger presidentförordning 26/2016 i artikel 9.1 att ”generaldirektören för EBTKE ska utse enheten för petroleumbränsle som ska utföra anskaffning av biodiesel i den mening som avses i artikel 4 med finansiering av förvaltningsorganet genom iakttagande av förvaltningsorganets styrelses strategi” och i efterföljande artikel 9.8 att ”på grundval av ministerns godkännande i den mening som avses i punkt 7 ska generaldirektören för EBTKE på ministerns vägnar a) utse de tillverkare av biodiesel som ska delta i anskaffandet av biodiesel, och b) fastställa tilldelningen av biodieselvolymer för varje tillverkare av biodiesel”. Förvaltningsorganets styrkommitté består dessutom uteslutande av företrädare för olika indonesiska ministerier.

(46) De biodieseltillverkare som väljer att delta och som har tilldelats en kvot i enlighet med den förordningen är skyldiga att sälja en månatlig volym av biodiesel till den så kallade ”enheten för petroleumbränsle”. För närvarande har de indonesiska myndigheterna utsett följande företag till enhet för petroleumbränsle: (a) PT Pertamina (nedan kallat Pertamina), ett statligt olje- och gasbolag, och (b) PT AKR Corporindo Tbk (nedan kallat AKR), ett privat olje- och gasbolag.

(47) OPPF förutser en särskild betalningsmekanism genom vilken Pertamina (och för vissa mindre volymer, AKR) betalar biodieseltillverkare referenspriset för diesel (i motsats till det faktiska priset på biodiesel vilket skulle ha varit högre under undersökningsperioden), medan skillnaden mellan ett sådant referenspris på diesel och referenspriset på biodiesel betalas ut till tillverkarna av biodiesel av OPPF genom förvaltningsorganet.

(48) Referenspriset för diesel och för biodiesel fastställs av ministern för energi och mineralresurser, enligt artikel 19 i presidentförordning 61/2015 på följande sätt: (a) Referenspriset på diesel är baserat på de priser som rapporterats av Platt Singapore för oljepriser (MOPS) (5) och tillverkningskostnaden för diesel i Indonesien. (b) I enlighet med finansministeriets dekret nr 2026/2017 grundar sig referenspriset för biodiesel på det inhemska priset på oraffinerad palmolja, till vilket omvandlingskostnader läggs (125 US-dollar/ton till och med den 5 maj 2017 och därefter 100 US-dollar/ton. Under kontrollbesöket på plats förklarade de indonesiska myndigheterna att beloppet för omvandlingskostnader som läggs till det inhemska priset på oraffinerad palmolja är föremål för en årlig översyn, vilket dock inte automatiskt leder till att detta belopp ändras. Enligt de indonesiska myndigheterna görs ingen ändring om den årliga översynen anger att beloppet för omvandlingskostnader fortfarande är rimligt.

(49) Närmare bestämt fakturerar varje biodieseltillverkare – inbegripet alla exporterande tillverkare – Pertamina (eller i förekommande fall AKR) för den volym biodiesel som köparen ska använda enligt blandningsskyldigheten, och Pertamina (eller AKR) betalar tillverkaren referenspriset på diesel motsvarande den perioden. Undersökningen visade att den övervägande andelen av biodieseltillverkarnas försäljning gjordes till Pertamina och en liten andel till AKR. Försäljningen till AKR var dessutom helt identisk med den som gjordes till Pertamina vad gäller priset och alla övriga villkor. Kommissionen koncentrerade följaktligen sin analys på Pertaminas försäljning.

(50) Biodieseltillverkaren, för att erhålla återbetalning av prisskillnaden mellan det pris som betalats av Pertamina och AKR (på grundval av referenspriset på diesel) och referenspriset på biodiesel, ska därefter översända en tilläggsfaktura för samma volym till förvaltningsorganet, och bifoga en förteckning över handlingar. När förvaltningsorganet har mottagit fakturan och kontrollerat dess innehåll, ska det betala den berörda biodieseltillverkaren skillnaden mellan referenspriset på diesel (som betalats av Pertamina eller i förekommande fall AKR) och referenspriset på biodiesel som fastställts för den perioden.

(51) I denna undersökning har kommissionen undersökt huruvida de åtgärder som vidtagits av de indonesiska myndigheterna för att stödja Indonesiens biodieselindustri genom utbetalningar via förvaltningsorganet utgör en utjämningsbar subvention.

(52) För att kunna fastställa att det rör sig om en utjämningsbar subvention måste tre faktorer föreligga, nämligen a) ett finansiellt bidrag eller inkomststöd/prisstöd b) en förmån, och c) selektivitet (artikel 3 i grundförordningen).

3.2.2. Analys

3.2.2.1. Finansiellt bidrag

(53) Inledningsvis noterade kommissionen att under undersökningsperioden valde alla exporterande tillverkare att delta i tillhandahållandet av biodiesel och åtog sig därmed att sälja biodiesel till Pertamina och AKR. Kommissionen konstaterade också att under undersökningsperioden var referenspriset på biodiesel högre än referenspriset på mineraldiesel. Alla exporterande tillverkare mottog följaktligen utbetalningar under undersökningsperioden från OPPF.

(54) Enligt artikel 3.1 a i i grundförordningen föreligger ett finansiellt bidrag från de offentliga myndigheterna om förfarandet innebär en direkt överföring av medel. I enlighet med bestämmelsen i WTO-avtalet om subventioner och utjämningsåtgärder (nedan kallat subventionsavtalet) anges i artikel 2 i grundförordningen att med ”offentliga myndigheter” avses offentliga organ inom ursprungslandets eller exportlandets territorium.

(55) WTO:s överprövningsorgan fann i sin rapport US-Anti-dumping and Countervailing Duties (China) att begreppet ”offentligt organ” betyder en enhet som ”har, utövar eller har anförtrotts myndighetsbefogenheter” (6).

(56) Kommissionen konstaterade att OPPF har inrättats genom en akt av de indonesiska myndigheterna och att OPPF:s förvaltningsorgan uttryckligen har anförtrotts uppdraget att göra utbetalningar till biodieseltillverkare.

(57) För det första definieras OPPF:s uppdrag i artikel 11 i presidentförordning 66/2018 genom att utvidga det enligt följande: ”1) De medel som insamlas ska användas för: a) Utveckling av mänskliga resurser för oljepalmsplantager. b) Forskning och utveckling av oljepalmsplantager. c) Främjande av oljepalmsplantager. d) Föryngring av oljepalmsplantager. e) Oljepalmsanläggningar och -infrastrukturer. 2) Utnyttjande av medel som insamlats för de intressen som avses i punkt 1, inbegripet för uppfyllande av produkter från oljepalmsplantager för livsmedelsändamål, utveckling av oljepalmsindustrin i senare led och anskaffande och användning av biodiesel.”

(58) För det andra föreskrivs uttryckligen i artikel 18.1 i förordningen att ”användning av medel för anskaffning och användning av biodiesel som avses i artikel 11.2 ska täcka skillnaden mellan marknadsindexpriset på diesel och marknadsindexpriset på biodiesel.”

(59) Kommissionen konstaterade följaktligen att de rättsakter som genomför OPPF uttryckligen bekräftar att dess medel används till förmån för biodieseltillverkare.

(60) I detta syfte, i enlighet med artikel 1.4 i presidentförordning 61/2015 gav de indonesiska myndigheterna förvaltningsorganet rätt att använda exportavgifterna och exportskatterna på palmolja och dess råvaruderivat och införde en skyldighet för dem att anskaffa och använda biodiesel. Denna insamling utförs dock i praktiken av tullmyndigheterna. Kommissionen ansåg därför att förvaltningsorganet har, utövar eller har anförtrotts myndighetsbefogenheter.

(61) Kommissionen drog följaktligen slutsatsen att det regelverk som avses ovan i praktiken ger OPPF:s förvaltningsorgan rätt att utöva myndighetsuppgifter vad gäller biodieselsektorn. Kommissionen drog därför slutsatsen att förvaltningsorganet agerar som ett offentligt organ i den mening som avses i artikel 2 b i grundförordningen jämförd med artikel 3.1 a i i grundförordningen och i enlighet med relevant WTO-praxis.

(62) Vad gäller kravet på ”direkt överföring av medel” fastställde undersökningen att efter att ha mottagit en faktura från biodieseltillverkarna tillsammans med alla nödvändiga handlingar (7) och genomfört lämpliga kontroller, betalar OPPF:s förvaltningsorgan direkt ut det utestående beloppet (dvs. skillnaden mellan referenspriset för diesel och referenspriset för biodiesel) till biodieseltillverkarna. Kommissionen noterade vidare att varken de indonesiska myndigheterna eller de exporterande tillverkarna bestred att förvaltningsorganet gjorde direkta kontantutbetalningar/banköverföringar till de tillverkare som sålde biodiesel till Pertamina och AKR för att täcka skillnaden mellan det referenspris för mineraldiesel som Pertamina och AKR betalat och referenspriset för biodiesel. Kommissionen ansåg således att de bidrag som beviljats av förvaltningsorganet utgör ”en direkt överföring av medel” i den mening som avses i artikel 3.1 a i i grundförordningen.

(63) I detta avseende måste de indonesiska myndigheternas påstående att de ekonomiska medel som använts av förvaltningsorganet för att betala biodieseltillverkaren var uteslutande privata och därmed inte utgjorde ett finansiellt bidrag avvisas. Kommissionen konstaterade att grundförordningen i enlighet med subventionsavtalet inte tar hänsyn till huruvida de medel som staten överför till sin natur eller ursprung är offentliga eller privata. I stället innebär en utvärdering av förekomsten av ett finansiellt bidrag att beakta naturen av en transaktion genom vilken ett ekonomiskt värde överförs av staten. Med andra ord, det som räknas är att överföringen av medel kan tillskrivas staten (i motsats till privata medel som används fritt av privata aktörer) (8). Ett stort antal transaktioner omfattas av definitionen av ”finansiellt bidrag” enligt artikel 1.1 a 1. Enligt artikel 1.1 a 1 leden i och ii får ett finansiellt bidrag göras genom en direkt överföring av medel från offentliga myndigheter, eller genom att offentliga myndigheter avstår från intäkter som normalt sett skulle drivas in (9). Som redan förklarats gjorde förvaltningsorganet, i egenskap av offentligt organ, en direkt överföring av medel till biodieseltillverkarna från OPPF, som försörjs av obligatoriskt uttag av exportavgifter från offentliga och privata aktörer, och uppfyllde därmed fullt ut överprövningsorganets definition av finansiellt bidrag.

(64) Utöver ovanstående konstaterade kommissionen vidare att de medel som står till OPPF:s förfogande härrör från uttaget av de exportavgifter och exportskatter som införts på oraffinerad palmolja och dess råvaruderivat. Under kontrollbesöket på plats förklarade de indonesiska myndigheterna att exportavgiften tas ut av tullmyndigheterna för export av varor och, trots påståendet att den tas ut uteslutande för att finansiera OPPF, kunde inte bevisa att den tas ut utanför den indonesiska statsbudgetens räkenskaper. I frånvaro av bevis på motsatsen drog kommissionen slutsatsen att uttaget av avgiften ingår i statens allmänna budget. Det faktum att avgiften sedan överförs till OPPF utgör endast det sätt på vilket de indonesiska myndigheterna använder offentliga intäkter som tas ut i form av exportavgifter och exportskatter. Under alla omständigheter består OPPF av medel som tas ut genom exportavgifter och exportskatter som införts av de indonesiska myndigheterna och medlen kontrolleras av förvaltningsorganet. Dessa motsvarar därför offentliga medel, oavsett om de är en integrerad del av statsbudgeten.

(65) Vad gäller de indonesiska myndigheternas argument att överföringen av medel från OPPF till biodieseltillverkarna inte utgör en förmån för mottagarna, eftersom biodieseltillverkarna betalade in mer till OPPF än de tog emot, konstaterar kommissionen följande. För det första är OPPF:s uppdrag mer omfattande än stöd till biodieselindustrin. OPPF är snarare uttryck för de indonesiska myndigheternas vidare politik som omfattar hela värdekedjan för palmolja. Alla exportörer av oraffinerad palmolja (och dess bearbetade produkter) betalar i verkligheten avgiften till fonden när deras produkt exporteras. Oraffinerad palmolja kan användas på en rad områden, till exempel livsmedelskonsumtion, kosmetika och kemisk industri. De exportavgifter som samlas in för OPPF är därför inte uteslutande knutna till en överföring av medel till biodieselindustrin och ingen automatisk utjämning kan genomföras.

(66) För det andra, och som förklaras i skäl 64, härrör de medel som används av förvaltningsorganet fullt ut från den indonesiska regeringens allmänna budget (vilka fördelas till OPPF). Uttaget av exportavgiften genomförs av tullmyndigheterna och betalas in till den allmänna statsbudgeten. De medel som används är därför inte likvärdiga med de frivilliga betalningar som görs av biodieseltillverkarna, som sedan används helt och hållet till förmån för biodieseltillverkarna (utan påverkan från de senare som inte har någon talan i hur OPPF används). Medlen tas ut av de indonesiska myndigheterna genom obligatoriska exportavgifter och exportskatter, varav vissa betalas av biodieseltillverkare, men även av tillverkare av oraffinerad palmolja och övriga tillverkare av relaterade oraffinerade palmoljeprodukter. Därefter beslutar de indonesiska myndigheterna om användning av dessa medel till förmån för biodieseltillverkare genom OPPF.

(67) Kommissionen konstaterade också att de exporterande tillverkarna i svaren på frågeformuläret angav att merparten av den oraffinerade palmolja som användes i framställningen av biodiesel anskaffades på lokal nivå och därför inte är föremål för varken exportskatt eller exportavgift. Kommissionen antog därför att den export av oraffinerad palmolja för vilken exporterande tillverkare (eller närmare bestämt deras närstående tillverkare) betalade exportskatt och exportavgifter gällde andra värdekedjor än värdekedjan för biodiesel.

(68) Kommissionen drog därför slutsatsen att de exportskatter och exportavgifter som togs ut av de indonesiska myndigheterna inte gäller biodieselindustrin som sådan, vilket innebär att myndigheternas påstående att OPPF inte beviljar en förmån för mottagarna, eftersom biodieseltillverkarna betalade in mer till OPPF än de tog emot, ska avvisas. I motsats till de indonesiska myndigheternas påstående hade i verkligheten de tillverkande exportörerna bättre villkor för värdekedjan rörande biodiesel, i den mening att de mottog mer från OPPF än de betalade in.

(69) Mot bakgrund av ovanstående drog kommissionen slutsatsen att de utbetalningar som gjordes av förvaltningsorganet till biodieseltillverkarna kan betraktas som ett ”finansiellt bidrag i form av en direkt överföring av medel från de offentliga myndigheterna” i enlighet med artikel 3.1 a i i grundförordningen. Det är ostridigt att förvaltningsorganet, genom Pertaminas och AKR:s inköp av biodiesel i enlighet med blandningskraven, täckte skillnaden mellan det pris som Pertamina och AKR betalade (på grundval av referenspriset för mineraldiesel) och det högre referenspriset för biodiesel. I detta avseende mottog biodieseltillverkarna ett bidrag från de indonesiska myndigheterna som motsvarade den skillnaden (10).

3.2.2.2. Förmån

(70) På grund av de skäl som anges nedan ansåg kommissionen att de direkta överföringar som gjordes av förvaltningsorganet medför en förmån för de exporterande tillverkarna.

(71) Faktum är att de exporterande tillverkarna är i ett bättre läge än de skulle ha varit i frånvaro av systemet. Enkelt uttryckt, förvaltningsorganets överföringar av medel utgör bidrag, och marknaden tillhandahåller inga sådana bidrag. Dessa bidrag ger biodieseltillverkarna en fördelaktigare ställning än de annars skulle ha haft på marknaden (11). I frånvaro av systemet skulle biodieseltillverkarna endast ha mottagit betalning från Pertamina och AKR till priset av mineraldiesel.

(72) Mot bakgrund av ovanstående ansåg kommissionen att det belopp som förvaltningsorganet betalade biodieseltillverkarna för den biodiesel som såldes för att täcka skillnaden mellan det referenspris för diesel som betalades av Pertamina och referenspriset för biodiesel är en förmån som beviljas dem i den mening som avses i artikel 3.2 i grundförordningen.

3.2.2.3. Selektivitet

(73) Kommissionen konstaterade först att OPPF är tillgänglig för ett begränsat antal industrier som alla sammanhänger med värdekedjan för oraffinerad palmolja. Denna begränsning är direkt förknippad med tillämplig lag. För det första är stöd till värdekedjan för oraffinerad palmolja det huvudsakliga uttryckliga syftet med presidentförordning 61/2015 som inrättade OPPF. I dess förord anges att OPPF behövs för att ”säkerställa den kontinuerliga utvecklingen av palmoljeplantager, vilket kräver en nationell strategi med stöd av fonden för kontinuerlig utveckling av palmoljeplantager”. I artikel 1 i lagen anges vidare att ”palmoljeplantager omfattar all förvaltning av naturresurser, mänskliga resurser, produktionsanläggningar, utrustning och maskiner, odling, skörd, bearbetning och marknadsföring med avseende på palmoljeplantager”.

(74) I artikel 11 anges därefter att ”de insamlade medlen ska användas för: a) Utveckling av mänskliga resurser för oljepalmsplantager. b) Forskning och utveckling av oljepalmsplantager. c) Främjande av oljepalmsplantager. d) Föryngring av oljepalmsplantager. e) Oljepalmsanläggningar och -infrastrukturer”.

(75) Kommissionen drog därför slutsatsen att OPPF är rättsligt selektiv i enlighet med artikel 4.2 a i grundförordningen, eftersom den lagstiftning som styr den beviljande myndigheten uttryckligen begränsar tillgången till subventionen till vissa företag, nämligen dem som är verksamma inom värdekedjan för oraffinerad palmolja.

(76) Under alla omständigheter, även om ingen rättslig selektivitet föreligger, ansåg kommissionen att de indonesiska myndigheterna de facto ålägger förvaltningsorganet att endast understödja biodieselindustrin. Den bevisning som insamlades under undersökningen och som avses i punkt 122 visar på att den övervägande delen av de medel som utbetalades av förvaltningsorganet används för att betala biodieseltillverkarna skillnaden mellan MOPS och referenspriset för biodiesel.

(77) Kommissionen ansåg därför att de indonesiska myndigheterna styr OPPF på ett sätt som gör att den de facto är selektiv. Enligt artikel 4.2 c i grundförordningen kan en subvention i själva verket vara selektiv om vissa kriterier är uppfyllda, exempelvis om ”ett begränsat antal av vissa företag utnyttjar ett subventionsprogram, att vissa företag dominerar vad gäller utnyttjandet av ett subventionsprogram, att vissa företag får oproportionerligt stora subventioner, samt på det sätt på vilket den myndighet som beviljar subventionen har utövat sina skönsmässiga befogenheter när den beslutar att bevilja en subvention”. I detta fall konstaterade kommissionen att OPPF:s agerande överensstämmer helt och hållet med denna uppräkning. I synnerhet, som förklaras ovan, dominerar biodieselindustrin utnyttjandet av fonden och den myndighet som beviljar subventioner agerade skönsmässigt i detta syfte.

(78) Detta konstaterande överensstämmer också med WTO-praxis. I målet EG och vissa medlemsstater – Stora civila luftfartyg förklarade WTO-panelen att ”Den gängse betydelsen av ’dominerande’ omfattar ’som utgör den huvudsakliga eller största beståndsdelen, dominerande’, Följaktligen, ’att vissa företag dominerar vad gäller utnyttjandet {av ett subventionsprogram}’ kan förstås som en situation där ett subventionsprogram huvudsakligen, eller till övervägande del, utnyttjas av vissa företag” (12). I beslutet förklarade panelen vidare att ”om ett subventionsprogram verkar i en ekonomi som består av endast ett fåtal industrier, påvisar det faktum att dessa industrier kan ha varit de huvudsakliga förmånstagarna i ett subventionsprogram inte nödvändigt vis att dessa ’dominerar’ i ’utnyttjandet’. Dessa industriers utnyttjande av subventionsprogrammet återspeglar snarare att diversifieringen i den ekonomiska verksamheten inom den beviljande myndighetens jurisdiktion är begränsad. Å andra sidan skulle samma subventionsprogram i en starkt diversifierad ekonomi och som utnyttjas huvudsakligen, eller till övervägande del, av endast ett fåtal industrier tendera att påvisa att vissa företag dominerar i detta avseende” (13). I det aktuella fallet är subventionen endast tillgänglig för värdekedjan rörande oraffinerad palmolja, men inom denna industri för en lång rad av användningsområden. Om panelens resonemang tillämpas på det aktuella fallet, ansåg kommissionen dock att det faktum att OPPF övervägande utnyttjas för att finansiera betalningar för biodiesel kan betraktas som att vissa företag dominerar enligt definitionen ovan, eftersom biodieselindustrin är den huvudsakliga förmånstagaren. Kommissionen konstaterar vidare att biodieselindustrin är en av många industrier i en diversifierad ekonomi (14) och att OPPF nästan uteslutande har stött biodieselindustrin sedan den inrättades.

(79) Mot bakgrund av ovanstående drog kommissionen därför slutsatsen att de indonesiska myndigheternas åtgärder syftade till att gynna den inhemska biodieselindustrin. Utöver att vara rättsligt selektiva i enlighet med artikel 4.2 a i grundförordningen är de också de facto selektivt riktade enligt artikel 4.2 c i grundförordningen.

3.2.3. Slutsats

(80) Kommissionen drog preliminärt slutsatsen att de indonesiska myndigheterna genom en uppsättning åtgärder har gett biodieselindustrin stöd, bl.a. genom direkta överföringar av medel via fonden för subvention av biodiesel. De indonesiska myndigheterna beviljade mottagarna en förmån som är selektiv och därmed utgör en utjämningsbar subvention.

3.2.4. Beräkning av subventionens storlek

(81) I enlighet med artikel 5 i grundförordningen beräknade kommissionen storleken på den utjämningsbara subventionen för varje exporterande tillverkare i förhållande till den förmån som mottagaren konstateras få under den tid som subventionsundersökningen avser. Kommissionen bedömde förmånen som det totala belopp som mottogs från OPPF under undersökningsperioden. I enlighet med artikel 7.2 fördelade kommissionen dessa subventionsbelopp över hela den omsättning som genererats av de exporterande tillverkarnas försäljning av biodiesel under undersökningsperioden.

(82) Följande provisoriska subventionsnivå har fastställts för denna uppsättning åtgärder under undersökningsperioden för de exporterande tillverkarna: Företag Subventionsnivå PT Ciliandra Perkasa 7,91 % PT Intibenua Perkasatama och PT Musim Mas (Musim Mas Group) 11,83 % PT Pelita Agung Agrindustri och PT Permata Hijau Palm Oleo (Permata Group) 12,76 % PT Wilmar Nabati Indonesia och PT Wilmar Bioenergi Indonesia (Wilmar Group) 12,23 %

3.3. Offentligt stöd till biodieselindustrin, bl.a. genom tillhandahållande av palmolja mot för låg ersättning

3.3.1. Klagomålet och subventionssystemet

(83) Enligt klagomålet är priserna för oraffinerad palmolja snedvridna i Indonesien på grund av myndigheternas ingripande. Klagomålet angav särskilt att de indonesiska myndigheterna har genomdrivit en politik för höga exportskatter på oraffinerad palmolja. Oraffinerad palmolja är den huvudsakliga råvaran för tillverkning av biodiesel i Indonesien och motsvarar omkring 85 % av den totala produktionskostnaden för biodiesel. Enligt klagomålet säkerställer de indonesiska myndigheterna på så sätt att priset på råvaror för tillverkning av biodiesel förblir väsentligt lägre än världsmarknadspriserna, till förmån för de indonesiska biodieseltillverkarna.

(84) Enligt klagomålet införde de indonesiska myndigheterna dessutom i maj 2015 en exportskatt på 50 US-dollar per ton oraffinerad palmolja och en lägre skatt på bearbetade palmoljeprodukter i senare led, där skattesatsen beror på produkten.

(85) Klaganden hävdade att de indonesiska myndigheterna, genom att införa höga exportskatter och avgifter på oraffinerad palmolja, pressar priserna på inhemsk oraffinerad palmolja i Indonesien, och ger biodieseltillverkarna en tydlig förmån. Det uppmuntrar också privata tillverkare av oraffinerad palmolja att sälja sina produkter till indonesiska biodieseltillverkare. Följaktligen hävdar klaganden att de indonesiska myndigheterna anförtror eller ålägger de indonesiska tillverkarna av palmolja att tillhandahålla oraffinerad palmolja till biodieseltillverkarna mot för låg ersättning.

(86) Undersökningen visade att de indonesiska myndigheterna belägger oraffinerad palmolja med både exportskatt och exportavgift.

(87) Exportskatten genomfördes första gången 1994. Sedan införandet har den ändrats ett antal gånger. I sin senaste version (dekret nr 140/PMK.010/2016) består exportskatten av en progressiv tulltaxa på oraffinerad palmolja liksom 22 andra produkter, inbegripet biodiesel (som konsekvent är föremål för en lägre tullsats än oraffinerad palmolja). Indonesiska exportörer betalar en progressiv skatt som är knuten till de indonesiska myndigheternas referenspris för export av oraffinerad palmolja. Detta innebär att när myndigheternas referenspris för export ökar så ökar även exporttullen.

(88) Om referenspriset är lägre än 750 US-dollar per ton är tullsatsen 0 %. Under undersökningsperioden förblev priset på oraffinerad palmolja lägre än tröskeln på 750 US-dollar per ton och därför var ingen exportskatt tillämplig.

(89) Utöver exportskatten införde de indonesiska myndigheterna under undersökningsperioden en exportavgift på oraffinerad palmolja och produkter i senare led. Exportavgiften under undersökningsperioden fastställdes till 50 US-dollar per ton för oraffinerad palmolja och 20 US-dollar per ton för biodiesel.

(90) Utöver exportskatten och exportavgiften på oraffinerad palmolja och produkter i senare led ingriper de indonesiska myndigheterna också i marknaden för oraffinerad palmolja genom att faktiskt kontrollera, genom det statsägda företaget PTPN, de inhemska priserna på oraffinerad palmolja för att säkerställa att oraffinerad palmolja säljs till konstlat låga priser. De indonesiska myndigheterna beviljar dessutom tillverkare av oraffinerad palmolja subventioner för att säkerställa att de följer en strategi för att tillhandahålla oraffinerad palmolja till konstlat låga priser.

3.3.2. Tillämpning av bestämmelserna i artikel 28.1 i grundförordningen

(91) Kommissionen underrättade de indonesiska myndigheterna om att den skulle kunna komma att använda sig av tillgängliga uppgifter i enlighet med artikel 28.1 i grundförordningen för sin prövning av förekomsten och omfattningen av det påstådda stödet till biodieselindustrin i form av tillhandahållande av oraffinerad palmolja mot för låg ersättning.

(92) Vid inledandet begärde kommissionen att de indonesiska myndigheterna att översända tillägg B till antisubventionsfrågeformuläret (frågeformulär för leverantörer av oraffinerad palmolja) till alla tillverkare och distributörer av palmolja som har tillhandahållit palmolja till de exporterande tillverkarna. Tillägg B består av ett Word-dokument (Appendix B_Input supplier Palm Oil) och ett Excel-ark (Mini questionnaire intended for Suppliers). Efter en begäran från de indonesiska myndigheterna, och med tanke på det betydande antal företag som tillhandahåller den huvudsakliga insatsvaran för den berörda produkten, i en anda av gott samarbete och i syfte att insamla åtminstone vissa relevanta uppgifter för undersökningen, gick kommissionen genom ett e-postmeddelande av den 7 januari 2019 med på att begränsa omfattningen av sin begäran och bad de indonesiska myndigheterna att översända tillägg B och det mindre frågeformuläret till de tio största leverantörerna av oraffinerad palmolja med avseende på volym per exporterande tillverkare.

(93) I sin skrivelse med begäran om komplettering till de indonesiska myndigheterna av den 1 mars 2019 noterade kommissionen att den inte hade mottagit något svar till tillägg B till frågeformuläret från palmoljeleverantörerna PT Musim Mas, PT Intibenua Perkasatama, PT Pelita Agung Agrindustri och PT Permata Hijau Palm Oleo. Kommissionen underströk särskilt att den inte hade mottagit något svar ens från de statligt ägda leverantörerna av oraffinerad palmolja, inklusive PTPN. Övriga leverantörer av oraffinerad palmolja, inbegripet de som är närstående exporterande tillverkare, följde denna begäran.

(94) I sitt svar på skrivelsen med begäran om komplettering konstaterade de indonesiska myndigheterna att de hade uppfyllt sin skyldighet att meddela relevanta indonesiska leverantörer av oraffinerad palmolja tillägg B och de korta frågeformulären. Som bevis lade de indonesiska myndigheterna fram postmottagningsbevis för relevanta indonesiska leverantörer av oraffinerad palmolja. Ingen annan bevisning lades fram för de indonesiska myndigheternas försök att kontakta dessa leverantörer, särskilt PTPN. En liknande förklaring lades fram under kontrollbesöket på plats hos de indonesiska myndigheterna. Utan avseende på ovanstående översände PTPN aldrig något korrekt ifyllt tillägg B till kommissionen.

(95) När det gäller det påstådda statliga tillhandahållandet av oraffinerad palmolja mot för låg ersättning lämnade de indonesiska myndigheterna inte den information som krävdes och de bevis som kommissionen begärde i sitt frågeformulär och under kontrollbesöket.

(96) Bristen på samarbete i tillräcklig utsträckning innebar att kommissionen inte kunde samla in alla uppgifter som den betraktar som relevanta för bedömningen i denna undersökning. Närmare bestämt kunde kommissionen inte erhålla någon information från de indonesiska myndigheterna om palmoljemarknaden på grundval av direkt information från leverantörerna av oraffinerad palmolja, och har inte heller någon fullständig information vad gäller PTPN:s roll på denna marknad beträffande biodieselindustrin.

(97) De indonesiska myndigheterna hävdade att de hade tillhandahållit aggregerade uppgifter gällande PTPN som också skulle innehålla uppgifter som begärdes i tillägg B till frågeformuläret. I detta avseende konstaterade kommissionen att de indonesiska myndigheterna tillhandahöll uppgifter avseende PTPN som svar på frågeformuläret, vilka omfattade information om dess ledningsstruktur, årsrapporter och transaktionsuppgifter. Kommissionen noterade dock att den inte hade mottagit någon av den detaljerade information som begärdes i tillägg B till frågeformuläret som skulle ha gjort det möjligt att fullt ut förstå PTPN:s roll på palmoljemarknaden och de andra relevanta tillverkarnas roll.

(98) Efter att ha mottagit skrivelsen som informerade de indonesiska myndigheterna om den eventuella tillämpningen av artikel 28 i grundförordningen, lämnade de indonesiska myndigheterna ett svar till tillägg B för PTPN den 30 juni 2019. Kommissionen noterade dock att svaret lämnades långt efter fristen för inlämnande av den informationen (den 12 mars 2019, förlängd av kommissionen till den 14 mars 2019) och efter det att kontrollbesöket på plats hos de indonesiska myndigheterna hade ägt rum. Kommissionen ansåg därför att inlagan inte hade lämnats i tid, inte kunde kontrolleras och att de indonesiska myndigheterna inte hade handlat efter bästa förmåga i enlighet med artikel 28 i grundförordningen.

(99) I avsaknad av information som tydde på motsatsen från de indonesiska myndigheterna har kommissionen delvis förlitat sig på tillgängliga uppgifter för sina slutsatser om dessa aspekter av undersökningen, i enlighet med artikel 28 i grundförordningen.

3.3.3. Analys

(100) För att kunna fastställa att det rör sig om en utjämningsbar subvention måste tre faktorer föreligga, nämligen a) ett finansiellt bidrag eller inkomststöd/prisstöd b) en förmån, och c) selektivitet (artikel 3 i grundförordningen) (15).

(101) För att komma fram till en slutsats om den första faktorn undersökte kommissionen om den uppsättning åtgärder som antagits av de indonesiska myndigheterna leder till ett finansiellt bidrag i form av att de offentliga myndigheterna tillhandahåller oraffinerad palmolja mot för låg ersättning till de indonesiska exporterande biodieseltillverkarna, i enlighet med artikel 3.1 a i grundförordningen, och/eller om den uppsättning åtgärder som antagits av de indonesiska myndigheterna faller inom kategorin inkomst-/prisstöd till biodieselindustrin, i enlighet med artikel 3.1 b i grundförordningen.

3.3.3.1. Finansiellt bidrag

(102) Inledningsvis noterade kommissionen att alla exporterande tillverkare köpte inhemsk oraffinerad palmolja antingen från närstående eller icke närstående företag för bearbetning till raffinerad blekt luktfri palmolja och sedan till biodiesel.

(103) Enligt artikel 3.1 a iv andra strecksatsen i grundförordningen föreligger ett finansiellt bidrag om de offentliga myndigheterna ”anförtror åt eller ålägger ett privat organ att utföra en eller flera av de funktioner som räknas upp i leden i, ii och iii och som normalt ligger inom deras kompetens och rent faktiskt inte skiljer sig från de offentliga myndigheternas normala praxis”. Den typ av funktioner som anges i artikel 3.1 a iii i grundförordningen föreligger när ”offentliga myndigheter tillhandahåller andra varor eller tjänster än sådana som rör allmän infrastruktur, eller köper varor”. Dessa bestämmelser återspeglar leden iii och iv i artikel 1.1 a 1 i subventionsavtalet och bör tolkas och tillämpas mot bakgrund av WTO:s relevanta rättspraxis.

(104) WTO-panelen om amerikanska exportbegränsningar (16) slog fast att de två begreppen ”entrust” (anförtro) och ”direct” (ålägga) i artikel 1.1 a 1 iv i subventionsavtalet enligt gängse betydelse kräver att myndigheternas agerande måste omfatta en delegering (när det gäller anförtroende) eller order (när det gäller åläggande). Förenta staternas argument om ”orsak och verkan” avvisades därmed och ett uttryckligt och bekräftande agerande i form av en delegering eller order förutsätts.

(105) I ett senare ärende (17) ansåg dock överprövningsorganet att det är alltför stelbent att som standard ersätta orden ”anförtro” och ”ålägga” med ”delegering” och ”order”. Enligt överprövningsorganet förekommer ”anförtroende” när myndigheterna överlåter ansvar på ett privat organ och ”åläggande” avser situationer där myndigheterna utövar sina befogenheter gentemot ett privat organ.

(106) I båda fallen använder sig en myndighet av ett privat organ som ett ombud för att genomföra det finansiella bidraget och ”i de flesta fall kan det antas att ett anförtroende eller åläggande av funktioner till ett privat organ omfattar någon form av hot eller incitament”. Samtidigt medger artikel 1.1 a 1 iv i subventionsavtalet inte att medlemsstaterna inför utjämningsåtgärder för produkter ”i de fall en myndighet enbart utövar sina allmänna föreskrivande befogenheter” eller när ett statligt ingripande ”i vissa fall men inte i andra kan leda till ett visst resultat uteslutande beroende på de faktiska omständigheterna och marknadsaktörernas utövande av sitt fria val”. ”Anförtroende” och ”åläggande” innebär i stället att ”myndigheterna har en mer aktiv roll än att bara inta en stödjande hållning”.

(107) WTO ansåg inte heller att det faktum att ”ett privat organ ges eget handlingsutrymme nödvändigtvis står i strid med ett anförtroende eller åläggande av det privata organet […] (18). Det kan visserligen finnas fall där det privata organets eget handlingsutrymme är så pass stort att det blir omöjligt att dra några korrekta slutsatser om huruvida det privata organet har anförtrotts eller ålagts (att utföra en viss uppgift), men detta är något som rör sakförhållanden/bevis, som måste hanteras från fall till fall”.

(108) I linje med dessa avgöranden från WTO är inte alla myndighetsåtgärder som kan innebära förmåner lika med ett finansiellt bidrag i enlighet med artikel 3 i grundförordningen och artikel 1.1 a i subventionsavtalet. Det måste finnas bevisning för att myndigheterna har en strategi eller ett program som ska gynna den bransch som undersöks (i det här ärendet biodiesel-/biobränsleindustrin), genom att ålägga offentliga eller privata organ (i detta fall tillverkare av oraffinerad palmolja) att tillhandahålla oraffinerad palmolja mot för låg ersättning till biodieselindustrin.

(109) I korthet innebär de relevanta avgörandena i WTO följande: i) Avgörandet av huruvida det förekommer ett ”finansiellt bidrag” enligt artikel 1.1 a 1 i subventionsavtalet bör inriktas på egenskaperna hos de offentliga myndigheternas ingripande, inte på effekterna eller resultatet av de offentliga myndigheternas ingripande (19). Det är med andra ord ett välkänt faktum att myndigheter ingriper på marknaden i rollen som lagstiftare och att de när de gör detta ger upphov till effekter på marknaden och dess aktörer. I detta hänseende kan exempelvis en myndighet lagligen införa exportavgifter för att generera intäkter från en vara som är mycket konkurrenskraftig på de internationella marknaderna. Däremot går det inte att legitimt införa exportbegränsningar när det står klart att användningen av detta instrument tillsammans med andra mekanismer för att behålla råvaror inom landet och tvinga leverantörer att sälja till priser som är lägre än marknadspriserna ingår i en större plan som de offentliga myndigheterna har utformat för att stödja en viss industri eller uppsättning industrier i syfte att stärka deras konkurrenskraft. Typen av myndighetsåtgärd, inbegripet dess sammanhang, mål och syfte, är därför relevant för bedömningen av komponenten ”finansiellt bidrag”. ii) ”Anförtroende” eller ”åläggande” skulle omfatta ett uttryckligt och bekräftande agerande riktat mot en viss part i förhållande till en viss uppgift eller skyldighet, vilket är något helt annat än en situation där offentliga myndigheter ingriper på marknaden på ett sätt som kanske eller kanske inte får ett visst resultat med tanke på sakförhållandena och aktörernas utövande av sitt fria val på den marknaden. Den avgörande frågan bakom begreppen ”anförtroende” eller ”åläggande” är huruvida det berörda beteendet, dvs. det finansiella bidraget i form av tillhandahållande av varor mot för låg ersättning, kan hänföras till de offentliga myndigheterna eller fortfarande är de privata aktörernas fria val med hänsyn till marknaden, t.ex. i fråga om lagstadgade begränsningar (20). iii) Artikel 1.1 a 1 iv i subventionsavtalet är i princip en bestämmelse mot kringgående. För att det ska föreligga anförtroende eller åläggande måste de offentliga myndigheterna därför överlåta ansvaret på ett privat organ eller utöva sina befogenheter gentemot ett privat organ för att åstadkomma ett finansiellt bidrag. I de flesta fall kan det antas att ett anförtroende eller åläggande av funktioner till ett privat organ omfattar någon form av hot eller incitament, vilket i sin tur är ett bevis på anförtroende eller åläggande (21). Det är dock sannolikt att offentliga myndigheter har andra möjligheter att utöva befogenheter gentemot ett privat organ, varav en del kan vara ”mer subtila” än en order och de kanske inte har samma grad av tvång (22). iv) Det måste finnas ett ”påvisbart samband” mellan de offentliga myndigheternas agerande och det privata organets beteende (23). Det finns ingen anledning till att ett fall av anförtroende eller åläggande från de offentliga myndigheternas sida inte skulle kunna förutsättas med hjälp av indirekta bevis (t.ex. underförstådda och informella fall av delegering eller order), förutsatt att den bevisningen har bevisvärde och är övertygande (24). I detta avseende kan bevis för de offentliga myndigheternas avsikt att stödja industrin i senare marknadsled (t.ex. genom offentligt tillkännagiven politik eller statliga beslut, eller genom andra offentliga åtgärder), eller förekomsten av andra offentliga åtgärder som säkerställer ett visst resultat på marknaden (t.ex. en exportbegränsning tillsammans med en offentlig åtgärd som hindrar aktörer som omfattas av de begränsningarna från att lagra sina produkter), vara relevanta för att fastställa huruvida det rör sig om ett finansiellt bidrag enligt artikel 1.1 a 1 iv i subventionsavtalet (särskilt som en indirekt metod för de offentliga myndigheterna att tillhandahålla varor, i enlighet med led iii). Under vissa omständigheter kan offentliga myndigheters ”vägledning” utgöra ett åläggande (25). Förekomsten av vissa effekter på marknaden (t.ex. minskade priser) kan också vara en faktor som behöver tas med i beräkningen tillsammans med all övrig tillgänglig bevisning, inbegripet möjligheten att förutse dessa effekter i ett visst sammanhang. Slutligen kan ett privat organ, beroende på omständigheterna, besluta sig för att inte utföra en funktion som den har anförtrotts eller ålagts, trots eventuella negativa följder. Detta bevisar dock inte i sig att det privata organet inte har varit föremål för ett anförtroende eller åläggande (26).

(110) I linje med denna rättspraxis har kommissionen mycket noggrant granskat vilken typ av ingripanden det handlar om från de indonesiska myndigheternas sida (gäller myndigheternas ingripanden anförtroende eller åläggande för tillverkare av oraffinerad palmolja) vilken typ av organ åläggandena gäller (är tillverkare av oraffinerad palmolja privata organ i den mening som avses i artikel 3.1 a iv i grundförordningen?) och vilka åtgärder det handlar om för dessa organ (har dessa tillverkare av oraffinerad palmolja tillhandahållit oraffinerad palmolja till den indonesiska biodieselindustrin mot för låg ersättning och därmed agerat som ombud för de indonesiska myndigheterna?). Kommissionen har vidare undersökt om den funktion som utförts normalt skulle ligga inom myndigheternas kompetens (är tillhandahållandet av oraffinerad palmolja mot för låg ersättning till biodieseltillverkare i Indonesien en normal verksamhet för myndigheterna?) och om denna funktion rent faktiskt inte skiljer sig från myndigheternas normala praxis (skiljer sig själva tillhandahållandet av oraffinerad palmolja från tillverkarna rent faktiskt från vad myndigheterna skulle ha gjort själva?).

3.3.3.2. Anförtroende eller åläggande för tillverkare av oraffinerad palmolja från de indonesiska myndigheterna

(111) Mot bakgrund av den rättspraxis från WTO som avses i skälen 104–109, undersökte kommissionen först om de indonesiska myndigheternas stöd till den indonesiska biodieselindustrin faktiskt är ett mål för en politik från myndigheternas sida och inte bara en ”sidoeffekt” av utövandet av allmänna föreskrivande befogenheter. Kommissionen undersökte särskilt om den snedvridning av priserna som konstaterats var en del av myndigheternas mål eller om de lägre priserna på oraffinerad palmolja snarare var en ”oavsiktlig” biprodukt av myndigheternas allmänna föreskrivande verksamhet.

(112) Stödet till biodieselindustrin genomförs genom ett antal åtgärder, huvudsakligen genom den exportskatt och den exportavgift som tas ut på oraffinerad palmolja och genom fonden för subvention av biodiesel.

(113) Exportskatten på oraffinerad palmolja infördes först av de indonesiska myndigheterna 1994 och har genomgått flera betydande förändringar sedan dess.

(114) Ursprungligen var syftet med exportskatten att säkra den lokala efterfrågan på och stabila priser på matolja. Syftet med förordning 128/PMK.011/2011 var att skydda den inhemska tillgången på matolja och att utveckla tillverkningsindustrierna i senare led. Lagen angav specifikt följande: ”i samband med stödet till palmoljeindustrins insatser i senare led för att öka mervärdet i senare led, är det nödvändigt att omstrukturera exporttullsatsen”.

(115) Det indonesiska exportskattesystemet har genomgått flera förändringar sedan 1994, inbegripet ändringar i minimipriset för oraffinerad palmolja på vilken exportskatten är tillämplig, ändringar i skattesatser och av det sätt på vilket satsen beräknas, från en procentandel av försäljningspriset till ett nominellt belopp. Exportskatten infördes faktiskt ursprungligen genom finansministeriets dekret 439/KMK.017/1994. I juli 1997 ändrade dekret nr 300/KMK.01/1997 beräkningsmetoden för exportskatten och export av oraffinerad palmolja blev föremål för en skatt mellan 7,5 % och 22,5 % beroende på de indonesiska myndigheternas referenspris. I september 2007 reviderades beräkningsmetoden för exportskatten ytterligare genom dekreten nr 94/PMK.011/2007 och nr 128/PMK.011/2011. I den senaste förordningen nr 13/2017 som är tillämplig under undersökningsperioden, definierar finansministeriet en progressiv exportskattesats mellan 0 US-dollar per ton (när det internationella priset på oraffinerad palmolja är lägre än 750 US-dollar per ton) och 200 US-dollar per ton när priset på oraffinerad palmolja överstiger 1 250 US-dollar per ton.

(116) Under undersökningsperioden, och i enlighet med dekret nr 13/2017, uttrycks exportskatterna på oraffinerad palmolja och övriga palmoljeprodukter i US-dollar i stället för en procentandel av priset. Indonesiens exportskatt kommer dessutom att tillämpas när myndigheternas referenspris överstiger en viss prisnivå. Följaktligen, och enligt de indonesiska myndigheternas inlaga i den amerikanska undersökningen (27)”styr högre exportpriser högre tullsatser”. De indonesiska myndigheterna sammankopplade därför exportsystemet direkt med internationella priser på oraffinerad palmolja, och inte med andra omständigheter, såsom produktionsnivån eller miljöpåverkan. Därför är effekten på de priser som betalas av de exporterande tillverkarna inte en sidoeffekt, utan ett direkt och avsiktligt resultat av de åtgärder som utformats av de indonesiska myndigheterna (28). Enligt den lagstiftning som var tillämplig under undersökningsperioden var den gällande exportskattesatsen för oraffinerad palmolja följande: Tabell 1 Exportskatt på oraffinerad palmolja Prisintervall US-dollar Nytt system US-dollar/ton < 750 0 750–800 3 800–850 18 850–900 33 900–950 52 950–1 000 74 1 000 –1 050 93 1 050 –1 100 116 1 100 –1 150 144 1 150 –1 200 166 1 200 –1 250 183 > 1 250 200 Källa: Klagomålet

(117) Som förklaras ovan införde de indonesiska myndigheterna också 2015 en exportavgift på oraffinerad palmolja och dess råvaruderivat. Exportavgiften under undersökningsperioden uppgick till 50 US-dollar per ton för oraffinerad palmolja och 30 US-dollar per ton för förädlade produkter. Införandet av exportavgiften sammanföll med en period då de indonesiska priserna var i det närmaste identiska med världsmarknadspriserna. Införandet av exportavgiften låter biodieseltillverkarna köpa oraffinerad palmolja till lägre priser än som annars hade varit tillgängliga. Den inhemska förbrukningen ökade faktiskt markant under 2016 jämfört med 2015 (se tabell 2).

(118) Flera dokument visar att de indonesiska myndigheterna uttryckligen hade som ett politiskt mål att försöka stödja och utveckla biodieselindustrin, särskilt genom att försöka minska de inhemska priserna på insatsvarorna (oraffinerad palmolja) och därigenom tillhandahålla ett finansiellt bidrag till tillverkningen av biodiesel.

(119) I detta avseende uttalade sig de indonesiska myndigheterna offentligt om att det verkliga syftet, eller ett av de främsta syftena, med exportskattesystemet är att stödja biodieselindustrin. Indonesiens generaldirektorat för tullar och punktskatter har offentligt tillkännagivit att ”syftet med exporttullarna är att säkerställa tillgången på råvaror och att uppmuntra tillväxten i den inhemska palmoljeindustrin i senare led” (29). Kommissionen noterade därför att exportskattesystemet utformades och genomfördes faktiskt för att stödja de industrier i senare led som använder palmolja, av vilka biodieseltillverkningen är en integrerad del.

(120) Detta konstaterande stöds också av andra offentliga källor som analyserar det exportskattesystem som införts av de indonesiska myndigheterna. Till exempel drog WTO slutsatsen i sin senaste översyn av Indonesiens handelspolitik att ”De politiska målen gällande exportskatter på råvaror omfattar prisstabilisering, främjandet av utvecklingen av bearbetningsanläggningar i senare led och att minska utarmningstakten för icke förnybara gruvresurser.” I sin rapport anmärkte WTO vidare att ”enligt de indonesiska myndigheterna kan exportskatter på basvaror användas för att minska det inhemska priset på primärprodukter för att garantera tillgången på produkter för insatsförbrukning under världsmarknadspriser för inhemska bearbetningsindustrier. Exportskatterna ger därmed incitament till att utveckla inhemska industrier för tillverkning eller bearbetning för export med högre mervärde.”

(121) Även OECD nådde samma slutsats i sin rapport 2010 om den ekonomiska effekten av exportrestriktioner för råvaror, och angav att ”exportskatter på palmolja infördes i Indonesien och Malaysia för att stödja utvecklingen av biodiesel- och matoljeindustrierna” och Europaparlamentet konstaterade att ”Indonesien och Thailand använde också exportskatter för att minska det inhemska priset på palmolja respektive ris” (30).

(122) Med avseende på exportavgiften, som förklaras i skälen 64–65 förklarade de indonesiska myndigheterna, utan att kunna motivera sitt påstående, att den tas ut för att finansiera OPPF. Kommissionen ansåg dock att den i allt väsentligt utgör en stödmekanism för biodieselindustrin. Medan OPPF:s mandat är bredare än enbart stöd till biodieselindustrin, fann kommissionen bevis på att detta var OPPF:s huvudsakliga verksamhet under undersökningsperioden, som förklaras i skäl 77: den övervägande andelen av OPPF:s medel användes i själva verket för att stödja biodieselindustrin.

(123) Mot bakgrund av samtliga överväganden ovan, ansåg kommissionen att syftet med det system för exportbegränsningar som de indonesiska myndigheterna infört är att direkt och indirekt understödja biodieselindustrin och att detta inte bara är en ”sidoeffekt” av allmänna regleringsbefogenheter. Långt från en regleringsåtgärd i syfte att generera statliga intäkter, utformades, infördes och genomfördes exportrestriktionerna av de indonesiska myndigheterna med det specifika målet att hålla priset på oraffinerad palmolja på en lägre nivå till förmån för industrierna i senare led (31).

(124) Utöver den exportbegränsning som införts av de indonesiska myndigheterna, ingriper de senare på marknaden för att de facto kontrollera priset på oraffinerad palmolja genom det statligt ägda företaget PTPN.

(125) De indonesiska myndigheterna hävdar att PTPN agerar som en rationell marknadsaktör vid försäljning av oraffinerad palmolja på den inhemska marknaden och att företaget är en oberoende aktör på marknaden. Enligt de bevis som kommissionen förfogar över agerar PTPN dock under starkt inflytande av de indonesiska myndigheterna när det säljer oraffinerad palmolja på den inhemska marknaden, och fungerar i själva verket som en prissättande aktör.

(126) Som förklarats i skälen 93–96 påpekade kommissionen preliminärt att PTPN inte samarbetade i undersökningen och inte har lämnat den information som begärts. Företrädare för PTPN var dock närvarande vid kontrollbesöket på plats hos de indonesiska myndigheterna. Vid det tillfället lämnade både PTPN och de indonesiska myndigheterna vissa förklaringar rörande PTPN:s verksamhet, dock utan att lämna någon bevisning till stöd för sina påståenden. Kommissionen baserade därför sin analys på tillgängliga uppgifter.

(127) Kommissionen efterfrågade information om statligt ägande liksom formella indikationer på statlig kontroll av PTPN. Den analyserade även huruvida kontroll utövades på ett meningsfullt sätt. I detta syfte behövde kommissionen förlita sig delvis på tillgängliga uppgifter därför att de indonesiska myndigheterna och PTPN vägrade tillhandahålla bevis på beslutsprocessen inom PTPN.

(128) PTPN är en företagsgrupp som helt ägs av staten och som producerar olika råvaror, inbegripet oraffinerad palmolja. Kommissionen konstaterade dessutom att de indonesiska myndigheterna direkt kontrollerar PTPN. Under kontrollbesöket på plats förklarade de indonesiska myndigheterna och PTPN att den föregående utser alla den senares styresorgan. Närmare bestämt förklarade de indonesiska myndigheterna och PTPN att: (a) De indonesiska myndigheterna direkt utser PTPN:s styrelse i sin helhet. (b) Styrelsen övervakas av ett ”tillsynsorgan” som helt och hållet utses av de indonesiska myndigheterna. och (c) Samtliga styrelseorgan rapporterar slutligen till de indonesiska myndigheterna.

(129) Undersökningen visade dessutom att styrelsen ansvarar för alla relevanta beslut som fattas av PTPN:s företag, inbegripet beslut om prisstrategi för försäljning av oraffinerad palmolja liksom antagande av bud för oraffinerad palmolja i samband med det auktionssystem som närmare beskrivs i skäl 132. Mot bakgrund av det företagsstyrningssystem som beskrivs ovan, drog därför kommissionen slutsatsen att de indonesiska myndigheterna i själva verket styr hela beslutsprocessen i PTPN och därmed utövar ett avgörande inflytande på företaget.

(130) På grundval av tillgängliga uppgifter drog kommissionen därför slutsatsen att PTPN kontrolleras av de indonesiska myndigheterna.

(131) Undersökningen fastställde vidare att de indonesiska myndigheterna utövade betydande kontroll över PTPN för att sätta och godta priser på oraffinerad palmolja, och att PTPN är prissättande för den inhemska marknaden för oraffinerad palmolja i Indonesien.

(132) PTPN anordnar dagliga auktioner för oraffinerad palmolja. För att få tillträde till onlineplattformen måste företagen registrera sig. De bevis som insamlades under undersökningens gång anger att de enda villkor som företag måste uppfylla för registrering är av finansiell karaktär för att garantera deras solvens. Kommissionen konstaterade att det pris till vilket oraffinerad palmolja säljs vid dessa auktioner fastställs av de indonesiska myndigheterna och återspeglar inte icke snedvridna marknadsvillkor.

(133) Kommissionen intog denna ståndpunkt på grund av PTPN:s beslutsprocess. De indonesiska myndigheterna förklarade särskilt att PTPN fastställer en ”prisuppfattning” innan det inleder den dagliga budgivningsprocessen. Kommissionen kontrollerade dock om PTPN inte är skyldigt att avvisa bud som ligger under denna ”prisuppfattning”. Tvärtom är det så att när den presumtiva köparens pris är lägre än ”prisuppfattningen” hänskjuts ärendet till styrelsen som får besluta att anta anbudet. Under kontrollbesöket på plats bekräftade kommissionen att sådana godtaganden äger rum med jämna mellanrum. Under alla omständigheter anger det faktum att beslut om prissättning fattas av PTPN:s styrelse i vilken de indonesiska myndigheterna är företrädda att de sistnämnda utövar betydande kontroll över PTPN och dess agerande vad gäller prissättningsbeslut.

(134) Mot bakgrund av att PTPN:s styrelse utses av och rapporterar till de indonesiska myndigheterna, drog kommissionen slutsatsen att de senare faktiskt sätter priset på oraffinerad palmolja på den inhemska marknaden.

(135) Undersökningen visade också att till följd av de indonesiska myndigheternas betydande kontroll agerar PTPN inte som en rationell aktör på marknaden. På grundval av tillgängliga uppgifter verkar det som att PTPN, genom att följa myndigheternas direktiv, har drivits med förlust de senaste åren. Varje rationell aktör, och särskilt en rationell aktör med sådan avgörande vikt på marknaden för oraffinerad palmolja, skulle genom att handla rationellt ha maximerat sin vinst i stället för att gå med förlust.

(136) Undersökningen visade också att, genom att införa en exportskatt och en exportavgift på oraffinerad palmolja, försätter de indonesiska myndigheterna PTPN i en irrationell ekonomisk situation, genom att ge företaget incitament att sälja oraffinerad palmolja på den inhemska marknaden för ett lägre pris än den skulle ha fått i avsaknad av dess exportbegränsningar. PTPN berövas därför möjligheten att göra ett rationellt val och uppmuntras att följa den politiska målsättningen bakom exportskatten och exportavgiften.

(137) Mot bakgrund av ovan drog kommissionen därför slutsatsen att PTPN är ett offentligt organ (32). Tillgänglig bevisning anger att PTPN utövar offentliga myndighetsfunktioner när det säljer oraffinerad palmolja på marknaden och anger det pris som alla övriga leverantörer av oraffinerad palmolja ska följa, vilket åtföljs konsekvent och systematiskt. Som förklaras i skäl 142 visade undersökningen att ingen leverantör av oraffinerad palmolja åt exporterande tillverkare såldes till högre priser än det pris som satts av PTPN. Denna prissättning överensstämmer med de indonesiska myndigheternas politik för oraffinerad palmolja och biodieselsektorn vad gäller räckvidd och innehåll. Eftersom leverantörerna av oraffinerad palmolja inte kunde tillhandahålla tillräcklig information om motsatsen, drog kommissionen slutsatsen att de hade anpassat sina priser till dem som satts av PTPN för att följa det politiska målet att hålla priset på oraffinerad palmolja konstlat lågt.

(138) Under alla omständigheter, om PTPN skulle betraktas som ett privat organ skulle samma bevis betyda att PTPN åtminstone har anförtrotts eller ålagts av de indonesiska myndigheterna att sätta priset på oraffinerad palmolja på en konstlat låg nivå i den mening som avses i artikel 3.1 a iv i grundförordningen.

(139) Undersökningen visade dessutom att dagspriset på den inhemska marknaden för oraffinerad palmolja nära följde anbudspriset från PTPN:s dagliga auktioner.

(140) Kommissionen konstaterade att anbudsdata är offentligt tillgängliga för alla företag som är registrerade i PTPN:s datasystem, oavsett om de tidigare har deltagit i enskilda anbudsförfaranden och om de har varit framgångsrika i sin budgivning. Kommissionen kunde kontrollera att PTPN offentliggör resultatet av det dagliga anbudsförfarandet på sin onlineplattform kl. 15:30 på dagen för anbudet, med angivande av det exakta enhetspriset för oraffinerad palmolja.

(141) Alla exporterande tillverkare bekräftade att de för dagliga förhandlingar för inköp av oraffinerad palmolja med icke statliga leverantörer och att dessa förhandlingar vanligen genomförs när resultaten av PTPN:s förfaranden är tillgängliga, och utgångspriset i förhandlingarna är PTPN:s dagspris. De exporterande tillverkarna förklarade också att differensen mellan PTPN;s priser och det pris som förhandlas med en oberoende leverantör av oraffinerad palmolja huvudsakligen beror på olika logistikkostnader. I detta avseende förklarade de exporterande tillverkarna att PTPN:s anbud utfärdas för leveranser i Dumai (på ön Sumatra) och Belawan som är idealiskt belägen ur logistisk synpunkt. Andra oberoende leverantörer kan finnas på mer avlägsna platser, till exempel på ön Borneo, vilket innebär att logistikkostnaderna ökar. Följaktligen förklarade de exporterande tillverkarna att PTPN-priset tar hänsyn till en justering för transportkostnader.

(142) Kommissionen kunde kontrollera att priset per enhet som betalades av de exporterande tillverkarna till de icke statligt ägda tillverkarna av oraffinerad palmolja under undersökningsperioden alltid var detsamma eller lägre än PTPN-priset för den dagen.

(143) Kommissionen drog därför slutsatsen, på grundval av all tillgänglig bevisning att alla oberoende leverantörer av oraffinerad palmolja i Indonesien, oberoende av storlek, de facto anpassar sina priser till det dagliga PTPN-priset och att varje avvikelse från detta huvudsakligen härrör från logistikkostnader.

(144) WTO-praxis förklarade begreppet åläggande av ett privat organ som utövandet av offentliga befogenheter över ett privat organ. I målet Appellate Body in US – Countervailing Duty on DRAM förklarades att åläggande faktiskt omfattar utövande av offentliga befogenheter, men klargjorde också att tolkningen av ”åläggande” begränsat till ”order” skulle vara för snävt eftersom ”(…) offentliga myndigheter sannolikt har andra medel till sitt förfogande för att utöva kontroll över ett privat organ, Vissa av dessa medel kan vara mer diskreta än en ’order’ eller behöver inte omfatta samma grad av tvång”.

(145) Kommissionen ansåg att genom att organisera en transparent prissättningsmekanism utövar de indonesiska myndigheterna ett av dessa mer diskreta medel för att styra de indonesiska leverantörer av oraffinerad palmolja som överprövningsorganet avser. På grundval av tillgänglig bevisning ansåg kommissionen att, genom att offentliggöra det dagliga priset per enhet på oraffinerad palmolja, sätter i själva verket de indonesiska myndigheterna ett högsta pris till vilket råvaran ska säljas den dagen. Transparensen på marknaden låter köparna anpassa sitt handlande i praktiken genom att inte köpa oraffinerad palmolja från leverantörer som begär ett högre pris än det som de indonesiska myndigheterna har fastställt.

(146) Undersökningen visade också att marknaden är i betydande obalans vad gäller förhandlingsstyrka till förmån för köpare av oraffinerad palmolja. Marknaden för oraffinerad palmolja är i själva verket ganska fragmenterad, där 40 % av utbudet härrör från enskilda jordbrukare, mellan 6 % och 9 % från PTPN och den återstående andelen från ”större” leverantörer (jämfört med enskilda jordbrukare) men med blygsamma marknadsandelar. I motsats till detta, och särskilt vad gäller biodieselindustrin, är köparna större företag med behov av betydande volymer råvaror som de i allmänhet inte helt kan tillgodose via sina egna tillgångar. I detta sammanhang kommer varje köpare att ha en betydande köpkraft, och kan motstå leverantörens försök att begära ett högre pris än det som fastställts av de indonesiska myndigheterna. Kommissionen drog därför slutsatsen att genom transparent kommunikation av dagspriserna på oraffinerad palmolja sätter de indonesiska myndigheterna genom PTPN faktiskt de högsta dagspriserna för oraffinerad palmolja i Indonesien. Ett sådant referenspris motsvarar en vägledning för leverantörer av oraffinerad palmolja att sälja oraffinerad palmolja i Indonesien i enlighet med de politiska målen.

(147) Kommissionen ansåg dessutom att, genom att införa en exportskatt och en exportavgift på oraffinerad palmolja, försätter de indonesiska myndigheterna PTPN i en irrationell ekonomisk situation, genom att ge dem incitament att sälja sina produkter på den inhemska marknaden för ett lägre pris än de skulle ha fått i avsaknad av dessa exportbegränsningar. De berövas därför möjligheten att göra ett rationellt val och uppmuntras att följa den politiska målsättningen bakom exportavgiften.

(148) Även om inte exportskatten skulle betalas under undersökningsperioden, skulle exportavgiften tillämpas. Detta ledde till att leverantörer av oraffinerad palmolja begränsades i sin verksamhet, eftersom de indonesiska myndigheterna begränsar deras handlingsfrihet att bestämma till vilket pris och var de ska sälja sin produkt. I frånvaro av exportavgiften skulle rationellt handlande leverantörer av oraffinerad palmolja försöka maximera sin vinst genom att sälja större volymer på export i stället för inom landet.

(149) Genom dessa inskränkningar hindrar därför de indonesiska myndigheterna leverantörer av oraffinerad palmolja att maximera de intäkter som de skulle ha haft i avsaknad av exportavgiften.

(150) I enlighet med överprövningsorganets slutsats i US – Countervailing Duty on DRAMS, ansåg kommissionen att de indonesiska myndigheterna styr leverantörerna av oraffinerad palmolja i den mening som avses i artikel 1.1 a iv i subventionsavtalet. I detta fall drog överprövningsorganet slutsatsen att ”det kan bli svårt att exakt fastställa, i teorin, vilken typ av offentliga åtgärder som innebär anförtroende eller åläggande och vilka som inte gör det. Den beteckning som används för att beskriva den offentliga åtgärden är inte nödvändigtvis utslagsgivande. Under vissa omständigheter kan, som Sydkorea erkände, offentliga myndigheters ’vägledning’ utgöra ett åläggande. I de flesta fall kan det antas att ett anförtroende eller åläggande av funktioner till ett privat organ omfattar någon form av hot eller incitament, vilket i sin tur är ett bevis på anförtroende eller åläggande. Fastställandet av anförtroende eller åläggande kommer att sammanhänga med fakta i målet”. I detta fall drog kommissionen slutsatsen, med stöd av tillgänglig bevisning, att de indonesiska myndigheterna skapat ett system som ger leverantörer incitament att sälja oraffinerad palmolja till ett visst pris, och därför beordrar dem att göra detta. Som förklaras i skälen 168–169 konstaterade kommissionen att det pris som offentliggjordes av PTPN utgör det högsta priset på Indonesiens inhemska marknad och åtföljs de facto av alla tillverkare av oraffinerad palmolja och biodieseltillverkare på marknaden. Slutligen, med avseende på kravet på någon form av offentligt deltagande, bör det erinras om att PTPN är ett offentligt organ och därmed att dess verksamhet kan betraktas som att de indonesiska myndigheterna agerar på marknaden, och att PTPN:s verksamhet tydligt fungerar som ”påvisbart samband” mellan politiken och beteendet hos de privata organ som agerar som de indonesiska myndigheternas företrädare i genomförandet av politiken.

(151) Genom dessa åtgärder ger därför de indonesiska myndigheterna leverantörer av oraffinerad palmolja incitament att behålla oraffinerad palmolja i Indonesien, eftersom de inte kan sälja till de högre priser som skulle råda i Indonesien i avsaknad av dessa åtgärder.

(152) I denna bemärkelse ”anförtror” eller ”ålägger” de indonesiska myndigheterna tillverkarna av insatsvarorna funktionen att tillhandahålla varor till de inhemska användarna av oraffinerad palmolja särskilt biodieseltillverkarna, mot för låg ersättning. Tillverkare av oraffinerad palmolja ges ansvar för att skapa en inhemsk marknad i Indonesien till konstlat låga priser.

(153) När de indonesiska myndigheterna tillämpar denna uppsättning åtgärder vet de med andra ord hur tillverkarna av oraffinerad palmolja kommer att reagera på åtgärderna och vilka effekterna kommer att bli. Kommissionen fann också bevis för att de indonesiska myndigheterna ingriper i förekommande syfte på marknaden för oraffinerad palmolja för att uppmuntra privata leverantörer av oraffinerad palmolja att följa den skyldighet som ålagts dem. En tidningsartikel förklarade till exempel att ”de indonesiska myndigheterna fortsätter sitt stöd till en hållbar utveckling av palmoljeplantager genom utbetalning av 6,35 miljarder indonesiska rupier för nyplantering till 135 småbrukare i partnerskap med Asian Agri”. I artikeln förklarade vd för OPPF att ”palmolja är en ledande sektor som ger betydande bidrag till Indonesiens ekonomi. Efter 25 år krävs det att vi föryngrar palmoljeindustrin för att säkerställa hög produktivitet i enlighet med industrins behov, hållbar utveckling och ökad välfärd för småbrukare och samhällen” (33). Denna kommentar visade klart hur de indonesiska myndigheterna stöder tillverkare av oraffinerad palmolja huvudsakligen till förmån för biodieseltillverkarna.

(154) I en annan tidningsartikel anges att ”Indonesien genomför för närvarande ett subventionerat program för nyplantering för små jordbrukare i syfte att öka avkastningen utan att expandera plantagernas storlek. Myndigheterna siktar på att nyplantera 2,4 miljoner hektar palmer fram till 2025” (34) vilket pekar på att de indonesiska myndigheterna subventionerar tillverkare av oraffinerad palmolja för att uppmuntra dem till att följa de politiska målen,

(155) Även om leverantörerna av oraffinerad palmolja något kunde minska sin inhemska tillverkning för att anpassa sig till exportskatten och andra restriktiva åtgärder, avstannade inte produktionen och minskade inte heller i betydande omfattning. Tvärtom, dock med undantag av 2015, ökade Indonesiens produktion av oraffinerad palmolja stadigt med mer än 5 % per år, och nådde 41 500 miljoner ton 2018. I detta avseende anger tidningsartikeln hur ”utöver att balansera de offentliga finanserna syftar B20-programmet också till att öka den inhemska förbrukningen av oraffinerad palmolja, mot bakgrund av sjunkande priser i år” (35), vilket visar att de indonesiska myndigheterna, för att garantera att leverantörer av oraffinerad palmolja följer det mål som uppställts, stöder dem genom att på konstlad väg öka deras försäljning.

(156) Kommissionen drog slutsatsen att detta är ett resultat av att de indonesiska myndigheterna anförtror och ålägger tillverkarna av oraffinerad palmolja att tillhandahålla sin produkt mot för låg ersättning.

(157) I detta avseende ansåg kommissionen att enbart det faktum att exportskatter och/eller exportavgifter som sådana inte uttryckligen nämns i artikel 3.1 a i grundförordningen inte utesluter att de till sin natur motsvarar ett finansiellt bidrag, och därmed skulle omfattas av definitionen av en subvention enligt grundförordningen och subventionsavtalet. Kommissionen gav utförliga bevis på att exportskatten och exportavgiften på oraffinerad palmolja användes för att uppmuntra tillverkarna av oraffinerad palmolja att följa de statliga målen på ett sätt som motsvarar en utjämningsbar subvention i enlighet med artikel 3.1 a i grundförordningen.

3.3.3.3. Anförtroende eller åläggande för privata organ i den mening som avses i artikel 3.1 a iv i grundförordningen.

(158) Därefter bedömde kommissionen huruvida tillverkarna av oraffinerad palmolja i Indonesien är privata organ med anförtroende eller åläggande av de indonesiska myndigheterna i den mening som avses i artikel 3.1 a iv i grundförordningen.

(159) Undersökningen visade att, med undantag av PTPN är alla tillverkare av oraffinerad palmolja i Indonesien antingen oberoende jordbrukare eller privata företag utan kopplingar till de indonesiska myndigheterna. De oberoende tillverkarna av oraffinerad palmolja utgör mer än 90 % av marknaden och alla exporterande tillverkare fick en del av sina behov av oraffinerad palmolja tillgodosedda från dem.

(160) Kommissionen ansåg därför att, på grundval av tillgänglig information, alla tillverkare av oraffinerad palmolja är privata organ med anförtroende från de indonesiska myndigheterna i den mening som avses i artikel 3.1 a iv i grundförordningen för att tillhandahålla oraffinerad palmolja mot för låg ersättning.

3.3.3.4. Tillhandahållande av oraffinerad palmolja mot otillräcklig ersättning

(161) Därefter kontrollerade kommissionen huruvida tillverkarna av oraffinerad palmolja faktiskt utförde de indonesiska myndigheternas politik att tillhandahålla oraffinerad palmolja mot för låg ersättning. Detta krävde en noggrann analys av marknadsutvecklingen i Indonesien mot ett lämpligt riktmärke.

(162) Genom en uppsättning åtgärder uppmuntrade de indonesiska myndigheterna tillverkarna av oraffinerad palmolja att sälja till lägre priser lokalt än annars, dvs. i frånvaro av dessa åtgärder skulle tillverkarna ha exporterat oraffinerad palmoljan till högre världsmarknadspriser, eller helt enkelt anpassat sitt utbud och sina priser till marknadens villkor.

(163) Kommissionen ansåg också att bortsett från att de indonesiska myndigheterna hävdar att det pris som PTPN satt för sin oraffinerad palmolja är rättvist eftersom prisuppfattningen grundar sig på Malaysias oraffinerad palmoljeindex, är de inhemska priserna i Indonesien lägre än marknadspriserna. För att nå denna slutsats jämförde kommissionen de inhemska palmoljepriserna i Indonesien med Malaysias priser. Resultatet av jämförelsen visade att de inhemska priserna på oraffinerad palmolja i Indonesien konsekvent är lägre än priserna i Malaysia och att det genomsnittliga priset på oraffinerad palmolja under undersökningsperioden var 540 US-dollar per ton i Indonesien jämfört med 599 US-dollar per ton i Malaysia.

(164) I sitt svar på frågeformuläret gav de indonesiska myndigheterna i detta avseende historiska data för den inhemska prisutvecklingen jämfört med internationella priser.

(165) Kommissionen har inte kontrollerat den metod för cif- kostnadsjustering som användes av de indonesiska myndigheterna för att producera ovanstående tabell. De befintliga uppgifterna visar dock tydligt att Indonesiens inhemska priser konstant har varit lägre än världsmarknadspriserna, även om den använda metoden skulle ha varit fördelaktig för de indonesiska myndigheterna.

(166) Ett liknande resultat kan också erhållas genom att jämföra utvecklingen av de inhemska priserna på oraffinerad palmolja under undersökningsperioden med prisutvecklingen för den oraffinerad palmolja som exporterades från Indonesien.

(167) På grundval av den information som tillhandahölls av de indonesiska myndigheterna var de indonesiska inhemska priserna på oraffinerad palmolja under undersökningsperioden omkring 10 % lägre konstant än de indonesiska exportpriserna för oraffinerad palmolja, enligt den indonesiska exportstatistiken.

(168) Vad gäller de priser som togs ut av icke statligt ägda leverantörer visar också undersökningen att samtligt inköp av oraffinerad palmolja i Indonesien utförs till PTPN:s dagspris, justerat för transportkostnader. PTPN-priset, särskilt för spotmarknaden, motsvarade i själva verket det högsta priset för oraffinerad palmolja den dagen. Detta bekräftades av den information som de exporterande tillverkarna angav i svaren på frågeformuläret. Kommissionen kontrollerade ett antal transaktioner och konstaterade att i samtliga fall var det pris per enhet som betalats till den oberoende leverantören lägre eller identiskt med PTPN:s dagspris. I inget fall bland de kontrollerade transaktionerna kunde kommissionen konstatera ett pris som var högre än PTPN:s dagspris.

(169) Kommissionen ansåg följaktligen att de indonesiska myndigheternas åtgärder beordrar leverantörerna av oraffinerad palmolja att tillhandahålla sin produkt mot för låg ersättning, bland annat till biodieseltillverkarna genom att sätta ett högsta pris på Indonesiens inhemska marknad för oraffinerad palmolja.

3.3.3.5. En funktion som normalt ligger inom myndigheternas kompetens och rent faktiskt inte skiljer sig från de offentliga myndigheternas normala praxis

(170) När det gäller kriteriet om funktioner som ”normalt ligger inom myndigheternas kompetens”, som ännu inte hade förtydligats ytterligare av panelen, ansåg kommissionen att tillhandahållandet av råvaror som finns i ett land till nationella bolag är en funktion som normalt ligger inom myndigheternas kompetens. Enligt allmän internationell rätt har stater suveränitet över sina egna naturresurser. Även om de har stor frihet att exploatera sina naturtillgångar motsvarar deras egna befogenheter en offentlig regleringsmakt. I detta avseende är det irrelevant huruvida den offentliga makten normalt sett skulle utöva denna befogenhet. Kommissionen konstaterade därför att tillhandahållande av oraffinerad palmolja som finns på indonesisk jord till den indonesiska biodieselindustrin är en funktion som normalt ligger inom myndigheternas kompetens.

(171) När det gäller kriteriet ”rent faktiskt inte skiljer sig” konstaterade kommissionen att denna formulering hade sitt ursprung i panelens rapport från 1960 om översyn i enlighet med artikel XVI.5, där liknande formuleringar användes för producentfinansierade avgifter som inte ansågs skilja sig åt, i egentlig mening, från myndigheters praxis för beskattning och subventionering. Mot denna bakgrund krävs det för detta kriterium ett konstaterande som bekräftar att tillhandahållandet av varor av privata organ som anförtrotts denna funktion rent faktiskt inte skiljer sig från hypotesen att myndigheterna själva hade tillhandahållit sådana varor. Kommissionen anser att så är fallet. I stället för att själva direkt tillhandahålla biodieselindustrin insatsvarorna i syfte att uppnå de indonesiska myndigheternas politiska mål att främja och utveckla biodieselindustrin, inbegripet dess exportpotential, uppmuntrade de indonesiska myndigheterna genom en rad åtgärder privata organ att göra detta på myndigheternas vägnar. I den utsträckning som tillhandahållande av varor genom staten omfattar vissa utgifter (såsom subventioner för insatsvaror eller uteblivna intäkter från försäljning mot för låg ersättning) bör sådana åtgärder betraktas som uppgifter som vanligen räknas till offentliga myndigheters ansvarsområden (36).

3.3.3.6. Slutsats

(172) Mot bakgrund av ovanstående drog kommissionen slutsatsen att de åtgärder som antogs av de indonesiska myndigheterna innebar ett finansiellt bidrag i form av offentligt tillhandahållande av oraffinerad palmolja mot för låg ersättning till de indonesiska exporterande tillverkarna av biodiesel enligt artikel 3.1 a iv i grundförordningen.

3.3.3.7. Pris- eller inkomststöd

(173) Utöver ovanstående och av de skäl som anges nedan ansåg kommissionen att de åtgärder som vidtogs av de indonesiska myndigheterna vid ingripande på marknaden för oraffinerad palmolja kan också betecknas som inkomst- och prisstöd från myndigheterna till förmån för de indonesiska biodieseltillverkarna i den mening som avses i artikel 3.1 b i grundförordningen.

(174) Kategorierna ”finansiellt bidrag”/”inkomst- eller prisstöd” utesluter i själva verket inte varandra. Överprövningsorganet har bekräftat att ”omfattningen av offentliga åtgärder som kan ge subventioner [inom ramen för ’finansiellt bidrag’] har breddats ytterligare med begreppet 'inkomst- eller prisstöd' i artikel 1.1 a” (37). Denna tolkning stämmer också överens med målet och syftet för subventionsavtalet, vilket är ”att utöka och förbättra Gatt-avtalets olika delar i fråga om användning av subventioner och utjämningsåtgärder” (38). Konstaterandet att en åtgärd motsvarar ett finansiellt bidrag förhindrar därför inte att samma åtgärd också kan betraktas som inkomst- eller prisstöd. På samma sätt kan konstaterandet att en åtgärd inte uppfyller kraven på anförtroende eller åläggande i den mening som avses i artikel 3.1 a iv i grundförordningen mycket väl omfattas av den bredare kategorin för inkomst- eller prisstöd enligt artikel 3.1 b i grundförordningen.

(175) Ursprunget till termerna ”inkomst- eller prisstöd” återfinns i artikel XVI i Gatt som är den bestämmelse som artikel 3.1 b i grundförordningen hänvisar till. Artikel XVI i Gatt 1994 omfattar ”alla subventioner, inbegripet varje form av inkomst- eller prisstöd, som direkt eller indirekt har till verkan att öka exporten av en vara från eller minska importen av en vara till dess område”. I denna mening är inkomst- eller prisstöd en annan form av subventionering (39).

(176) Orden ”varje form” anger bredden i kategorins omfattning i så måtto att den omfattar varje form som valts av myndigheterna och som medför tillhandahållande av inkomst- eller prisstöd. I denna bemärkelse avser ordboksbetydelsen av ”form””ett av de olika tillstånd i vilket ett föremål existerar eller manifesterar sig; en art, en sort eller ett slag” och även ”ett sätt, en metod, en väg” (40). Följaktligen omfattar ”varje form” varje sätt eller beteende varigenom myndigheterna tillhandahåller någon inkomst- eller prisstöd (41).

(177) Med ”stöd” avses ”åtgärden att bidra till att något lyckas eller till att upprätthålla värdet på något” (42). Begreppet ”stöd” används ofta i samband med jordbruk, och syftar därvid på offentliga stödprogram (43). Betydelsen av ”stöd” i artikel 3.1 b i grundförordningen avser det agerande från statens sida som bidrar till framgången för eller upprätthållandet av värdet av priser eller den inkomst som någon erhåller.

(178) Kommissionen erkänner att varje åtgärd som staten vidtar kan få oförutsedda bieffekter med slumpartad omfattning på någons inkomst eller leda till att priser på något sätt upprätthålls (44). För att ett sådant stöd ska omfattas av artikel 3.1 b i grundförordningen måste det finnas ett påvisbart samband mellan de statliga åtgärderna och efterföljande effekter av inkomst- eller prisstöd för någon. Ett sådant samband bör fastställas på grundval av all tillgänglig bevisning, inbegripet naturen, utformningen och det förväntade genomförandet av de åtgärder som vidtas av staten.

(179) Slutligen inbegriper formuleringen ”enligt artikel XVI i Gatt 1994” varje form av inkomst- eller prisstöd som direkt eller indirekt ökar exporten av ”en vara” från en WTO-medlems område eller minskar importen av denna vara till dess område. Denna potentiella eller faktiska verkan anges uttryckligen i artikel XVI.1 i Gatt 1994: ”… inbegripet varje form av inkomst- eller prisstöd, som direkt eller indirekt har till verkan att öka exporten av en vara från eller minska importen av en vara till dess område.”

(180) Sammanfattningsvis omfattar artikel 3.1 b i grundförordningen, i likhet med artikel 1.1 b i subventionsavtalet, offentliga åtgärder i alla former som direkt eller indirekt ger inkomst- eller prisstöd till någon och vars effekter potentiellt eller faktiskt (45) leder till ökad export av en produkt från en WTO-medlems territorium eller minskar importen av den produkten till medlemmens territorium.

(181) I enlighet med denna tolkning, utöver undersökningen av huruvida den uppsättning åtgärder som de indonesiska myndigheterna antagit kan betraktas som ett finansiellt bidrag, analyserade kommission också huruvida de indonesiska myndigheternas åtgärder även kan betraktas som inkomst- eller prisstöd enligt artikel 3.1 b i grundförordningen. Kommissionen undersökte först huruvida de indonesiska myndigheterna avser att stödja inrättandet och utvecklingen av biodieselindustrin, och därefter vilken typ av åtgärder som de indonesiska myndigheterna antog för att stödja biodieselindustrin. För det första undersökte kommissionen om de indonesiska myndigheterna har för avsikt att stödja bildandet och utvecklingen av biodieselindustrin, för det andra vilken typ av åtgärder som d