KOMMISSIONENS BESLUT av den 16 september 1998 om ett förfarande avseende tillämpningen av rådets förordning (EEG) nr 2408/92 (Mål VII/AMA/11/98 - Italienska trafikfördelningsreglerna för flygplatssystemet i Milano) [delgivet med nr K(1998) 2625] (Endast den italienska texten är giltig) (Text av betydelse för EES) (98/710/EG)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av den 23 juli 1992 om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen (1), ändrad genom anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige, särskilt artikel 8.3 i denna,

efter samråd med den rådgivande kommitté som upprättats enligt artikel 11 i den förordningen, och

av följande skäl:

BAKGRUND

I

(1) Den 16 februari 1998 lämnade lufttrafikföretagen British Airways, Iberia, Lufthansa, Olympic Airways, Sabena, Scandinavian Airlines System och TAP Air Portugal till kommissionen en gemensam begäran om ett beslut som går ut på följande:

i) De trafikfördelningsregler som har antagits av de italienska myndigheterna för flygplatssystemet i Milano (nedan kallade de italienska reglerna) skall förklaras oförenliga med gemenskapsrätten, särskilt med förordning (EEG) nr 2408/92.

ii) De italienska myndigheterna skall anmodas att inte tillämpa dessa regler och att anta andra regler som är fullt förenliga med gemenskapsrätten.

(2) Den 15 april 1998 informerade Air France kommissionen om att företaget anslöt sig till ovannämnda lufttrafikföretag i en åtgärd mot de italienska reglerna.

(3) Den 22 april 1998 lade dessa lufttrafikföretag fram ytterligare en begäran om ett preliminärt beslut innan det fattas något beslut om innehållet i de italienska reglerna för att säkerställa att dessa regler inte verkställs innan tillräckliga transportförbindelser till Malpensaflygplatsen har upprättats.

(4) Den 27 maj 1998 lade Austrian Airlines fram en separat begäran till kommissionen med samma syfte som de tidigare, grundad på samma skäl.

II

(5) Milanos flygplatssystem omfattar flygplatserna Linate, Malpensa och Orio al Serio (Bergamo). På Linateflygplatsen, belägen 10 km från stadscentrum, samlas huvuddelen av den gemenskapsinterna internationella trafiken och inrikestrafiken. Linateflygplatsen står inför allvarliga kapacitetsproblem eftersom 14,2 miljoner passagerare använde flygplatsen 1997 medan dess högsta kapacitet beräknas till 8 miljoner. På Malpensaflygplatsen, belägen 53 km från stadscentrum, samlas alla interkontinentala flygningar på grund av driftsrestriktioner på Linateflygplatsen. Endast få gemenskapsinterna flygningar genomförs från den flygplatsen eftersom passagerare föredrar Linateflygplatsen på grund av dess läge nära stadscentrum. Således tog Malpensaflygplatsen endast emot 3,9 miljoner passagerare 1997 fastän dess högsta kapacitet beräknas till 6 miljoner. Orio al Serioflygplatsen, belägen cirka 50 kilometer från stadscentrum och nära Bergamo, används huvudsakligen för gods- och chartertrafik, även om ett begränsat antal regelbundna passagerartjänster också genomförs från den flygplatsen.

(6) Ännu så länge har fördelningen av trafik mellan dessa flygplatser varit marknadsdriven, med beaktande av de ovannämnda driftsrestriktionerna. Detta har resulterat i en ineffektiv användning av den befintliga flygplatskapaciteten eftersom Linateflygplatsen är överutnyttjad och Malpensaflygplatsen underutnyttjad. Dessutom har ingen av flygplatserna i systemet utvecklats till en betydande knutpunkt för nationella, internationella och interkontinentala flygningar. Alitalia har använt flygplatsen Rom-Fiumicino som knutpunkt. Utbudet av flygtjänster från Milanos flygplatssystem, särskilt vad gäller interkontinentaltjänster, är således inte anpassat till efterfrågan då passagerare ofta tvingas flyga via knutpunktsflygplatser som Rom, London, Frankfurt och Paris. Dessutom kommer den befintliga kapaciteten inte att klara av trafikvolymerna på kort sikt som beräknas till 20 miljoner passagerare och 300 000 ton gods för år 2000. Den nuvarande strukturen och organisationen av Milanos flygplatssystem är alltså klart otillräcklig för behoven hos det område det betjänar, dvs. staden Milano och hela norra Italien som utgör det tredje största området i gemenskapen vad gäller befolkning och ekonomisk verksamhet.

(7) Följaktligen har de italienska myndigheterna beslutat att omorganisera Milanos flygplatssystem för att skapa en knutpunkt i Malpensa och tillhandahålla tillräcklig flygplatskapacitet för framtiden. Detta mål skall uppnås genom utvidgning och uppgradering av Malpensaflygplatsen, vilket går under benämningen Projekt Malpensa 2000. Detta projekt är ett av de 14 prioriterade projekten för det transeuropeiska transportnätet i enlighet med rådets och Europaparlamentets beslut nr 1692/96/EG (2). Det stöds ekonomiskt av gemenskapen, Europeiska investeringsfonden och Europeiska investeringsbanken. Byggnadsarbeten för en ny terminal påbörjades 1990. En första del kommer att vara driftsklar 1998 med en årlig kapacitet på 12 miljoner passagerare (som kommer att läggas till nuvarande kapacitet på 6 miljoner) och terminalen kommer att vara helt färdig år 2000. Vid den tidpunkten kommer flygplatsens totala kapacitet (befintliga och nya terminalen) att vara 24 miljoner passagerare.

(8) De finansiella villkor som den nya Malpensaflygplatsen lyder under kräver att en viss trafik koncentreras dit. Detta innebär nödvändigtvis en överföring av trafik från Linateflygplatsen. Marknadskrafterna enbart skulle inte kunna ombesörja en sådan överföring eftersom passagerarna allmänt föredrar att använda Linate på grund av dess läge nära stadens centrum. Mot bakgrund av detta beslutade de italienska myndigheterna att anta tvingande trafikfördelningsregler som syftar till att garantera en betydande överföring av trafik från Linate till Malpensa. Med hänsyn till detta är det värt att notera att EIB villkorade sitt ekonomiska bidrag till de trafikfördelningsregler som de italienska myndigheterna antog och som får till följd en betydande överföring av trafik från Linate till Malpensa.

(9) Den 1 juli 1994 antog de italienska myndigheterna dekret 428 som senare omvandlades till lag 505 den 8 augusti 1994 och i vars artikel 3.2 det italienska transportministeriet bemyndigas att samla flygtrafiken på flygplatsen i Malpensa i tid för liberaliseringen av de europeiska flygtransporttjänsterna den 1 april 1997. På grundval av detta och för att uppnå detta mål antog den italienske transportministern dekret 46-T den 5 juli 1996. I dekretet fastställs följande trafikfördelningsregler för Milanos flygplatssystem:

9.1 I artikel 1.1 fastställs att från och med datumet för färdigställandet av de prioriterade byggnaderna på Malpensa 2000 (första delen av den nya terminalen) som skall avgöras genom ytterligare ett dekret skall all regelbunden och icke regelbunden trafik på interkontinentala och gemenskapsinterna flygrutter (inbegripet inrikes eller internationella gemenskapsinterna flygrutter) bedrivas till och från Malpensaflygplatsen.

9.2 I artikel 1.2 fastställs att samma trafik också kan bedrivas till och från flygplatsen Orio al Serio.

9.3 I artikel 1.3 och 1.4 fastställs att Linateflygplatsen endast får användas för allmän flygtrafik och för direkt flygtrafik på rutter som betjänar Milano och vars totala årliga passagerarvolym är lika med eller överstiger 2 miljoner under året före det ovannämnda datumet för färdigställandet av de prioriterade byggnadsverken eller når ett årligt medeltal på 1,75 miljoner under den tidigare treårsperioden.

(10) Den 13 oktober 1997 antog den italienska regeringen dekret 70-T i vars artikel 1.1 det fastställs att de prioriterade byggnadsverken som hänvisas till i dekret 46-T skall färdigställas den 25 oktober 1998. Detta datum har fastställts utan förhandsinformation eller samråd med kommissionen.

(11) Till följd av dekret 46-T och 70-T kommer all flygtrafik till och från Milano från och med den 25 oktober 1998 att bedrivas från antingen Malpensaflygplatsen eller flygplatsen Orio al Serio, med undantag av allmänna flygtjänster och flygtransporttjänster som uppfyller de trafiktröskelvärden som anges i artikel 1.4 i dekret 46-T.

(12) I praktiken är den enda rutten som uppfyller dessa tröskelvärden Milano-Romrutten. Ingen annan flygtransporttjänst kommer därför att tillåtas på Linateflygplatsen.

(13) Mellan juli 1997 och oktober 1997 togs det kontakter mellan de klagande trafikföretagen (med undantag av Austrian Airlines) och de italienska myndigheterna. Trafikföretagen angav att de ansåg att de kriterier och den tidtabell som var fastställda i de italienska reglerna var oförenliga med gemenskapsrätten. De italienska myndigheterna delade inte de argument som lades fram av trafikföretagen och bekräftade både kriterierna och tidtabellen för trafikfördelningsreglerna.

(14) De framställningar som ovannämnda trafikföretag (hädanefter kallade trafikföretagen) formellt har skickat in riktar sig både mot de kriterier och den tidtabell som fastställdes genom dekret 46-T och dekret 70-T.

III

(15) Som stöd för sina klagomål till kommissionen mot de italienska reglerna anför företagen följande (15.1 och 15.2):

15.1 De italienska reglerna bryter mot artikel 8.1 i förordning (EEG) nr 2408/92.

Trafikföretagen påpekar att i artikel 3.1 i den förordningen fastställs en allmän princip om tillträdesrätt och att i sitt beslut 95/259/EG (3) (flygplatssystemet i Paris) ansåg kommissionen att denna princip omfattar rättigheten att välja mellan olika flygplatser i ett flygplatssystem. Denna rättighet är fortfarande avhängig av möjligheten för de italienska myndigheterna att fördela trafik mellan flygplatser i ett flygplatssystem på grundval av artikel 8.1 i förordning (EEG) nr 2408/92. I artikel 8.1 anges att denna rättighet skall utövas utan diskriminering på grundval av lufttrafikföretagens nationalitet eller identitet. Trafikföretagen hänvisar vidare till kommissionens beslut 93/347/EEG (4) (Viva Air) i vilket det fastställs att som varje undantag till den allmänna principen om tillträdesrätt som fastställs i artikel 3.1 måste de restriktioner som införs av medlemsstaterna på grundval av artikel 8.1 grundas på öppna, objektiva, konsekventa och icke-diskriminerande kriterier. Enligt trafikföretagen förekommer två separata överträdelser:

15.1.1 För det första påpekar trafikföretagen att de italienska reglerna i praktiken är diskriminerande till Alitalias favör. Som stöd för detta citerar de beslut 95/259/EG i vilket kommissionen fastställde att principen om icke-diskriminering också står i motsättning till alla åtgärder som utan att uttryckligen skilja ut lufttrafikföretag på grund av nationalitet eller identitet, icke desto mindre i praktiken ger upphov till diskriminerande verkningar, direkt eller indirekt.

Tillämpningen av de italienska reglerna kommer att innebära endast en rutt från Linate, nämligen sträckan Milano-Rom. Den rutten trafikeras för närvarande av flera EG-lufttrafikföretag, däribland Alitalia. Från Milano har Alitalia i genomsnitt 28 flygningar per dag till Rom som är knutpunkten i deras nätverk. Från Malpensa har Alitalia för närvarande långdistansflygningar endast till ett begränsat antal destinationer (New York, Los Angeles, Miami, Tokyo, Osaka och Peking) beroende på att de flesta av bolagets flygningar utanför EES-området går från Rom-Fiumicino. Öppningen av Malpensa 2000 kommer inte att innebära slutet för Rom-Fiumicino som knutpunkt för Alitalias medeldistans- och långdistansrutter.

I Alitalias utkast till program för vintersäsongen 1998/99 finns en kraftig satsning på flygningar från Malpensa till destinationer utanför EES-området, vilket kommer att påverka flygplatsen i Rom negativt. Flera rutter kommer dock även i framtiden att utgå från Rom och ett större antal skulle delas mellan Rom och Malpensa (till exempel på vissa veckodagar från den ena flygplatsen och på andra veckodagar från den andra). Alitalia kommer fortfarande i stor utsträckning att kunna ha sin knutpunkt i Rom, som företaget kommer att betjäna från Linate, medan däremot icke-italienska EG-lufttrafikföretag inte kommer att ha den möjligheten eftersom deras rutter kommer att gå från Malpensa.

Malpensa har ett sämre geografiskt läge än Linate. Att resa med bil tar 50-70 minuter från centrala Milano till Malpensa medan det tar 15-20 minuter till Linate. För närvarande finns ingen järnvägsförbindelse till någon av dessa flygplatser och kostnaden för en taxiresa till Malpensa (67 ecu) är mer än fyra gånger högre än till Linate (15 ecu).

Till följd av detta kommer Alitalia att få en konkurrensfördel gentemot icke-italienska EG-lufttrafikföretag i fråga om tillhandahållandet av medeldistans- och långdistansrutter via dess knutpunkt. Passagerare som flyger från Milano till ett medeldistans- eller långdistansmål kommer att föredra att flyga via Alitalias knutpunkter i stället för via knutpunkter som sköts av andra EG-trafikföretag.

Trafikföretagen hävdar i det här sammanhanget att huvudmålet för dekreten 46-T och 70-T inte är att fördela trafik inom Milanos flygplatssystem utan att ge Alitalia konkurrensfördelar.

Trafikföretagen anser vidare att diskrimineringen, som av vad som framgår ovan beror på placeringen av Malpensaflygplatsen, ytterligare skärps genom att flygplatsen kommer att sakna tillräckliga transportförbindelser till centrala Milano vid tidpunkten för överföringen av tjänsterna. Ingen av transportförbindelserna mellan centrala staden och flygplatsen kommer att vara klara att ta i drift den 25 oktober 1998 då ytterligare 11 miljoner passagerare per år förväntas använda flygplatsen. Problemen rör i första hand följande:

Järnvägsförbindelsen kommer inte att kunna användas för passagerartrafik före 1999 års utgång enligt trafikföretagen.

Mycket arbete återstår att göra på motorväg A8 mellan Milano och Lakes, som kommer att vara den enda väg med en hög kapacitet och med hög standard till Malpensaflygplatsen. Motorväg A8 är redan hårt belastad. Det arbete som återstår att göra omfattar bland annat byggande av en nödavfart. Innan ombyggnaden, som beräknas vara klar i december år 2000, är slutförd, kommer motorvägskapaciteten att ytterligare reduceras. Faktum kvarstår dock att även om den planerade ombyggnaden innebär en viss ökad motorvägskapacitet, så är den ändå otillräcklig för att klara den ökade trafikmängd som blir resultatet av överföringen av 11 miljoner passagerare från Linate till Malpensa.

Dessutom kommer taxichaufförer från Milano av administrativa skäl endast att få tillstånd att köra passagerare från staden till flygplatsen och inte från flygplatsen till staden. Av den anledningen kommer taxan för en enkelresa att beräknas på basis av kostnaden för en tur- och returresa, vilket kommer att ge mycket höga taxor (67,66 ecu).

Avsaknaden av tillräckliga transportförbindelser kommer ytterligare att förstärka olägenheterna med Malpensa i jämförelse med Linate och följaktligen den diskriminerande effekten av de italienska reglerna.

15.1.2 För det andra påpekar trafikföretagen att de italienska reglerna inte står i proportion till de mål som de italienska myndigheterna eftersträvar. De motiverar detta med att kommissionen i sitt beslut 94/290/EG (5) (TAT-Paris(Orly)-London) fann att de lufttrafikfördelningsregler som de franska myndigheterna antagit stod i konflikt med proportionalitetsprincipen eftersom de mål som skulle uppnås kunde ha uppnåtts med åtgärder som var mindre begränsande och skadliga för handeln inom gemenskapen.

Målet för de italienska reglerna är att koncentrera lufttrafiken till Malpensaflygplatsen för att den skall gynnas som interkontinental knutpunkt för norra Italien samtidigt som flygplatsen i Linate skall fortsätta att vara i drift. I elfte stycket i dekret 46-T fastställs att Linateflygplatsen skall hållas i drift eftersom det mot bakgrund av en förväntad trafikökning vore ekonomiskt ologiskt att beröva området befintlig kapacitet inom en sektor som lufttransport.

Den överföring av trafik som följer av de italienska reglerna kommer att å ena sidan resultera i att kapaciteten vid Linateflygplatsen inte utnyttjas fullt ut (endast 2 miljoner passagerare kommer att använda flygplatsen som har en maximikapacitet på upp till 8 miljoner), å andra sidan kommer Malpensaflygplatsen att få kapacitetsproblem på medellång sikt. Enligt ordföranden i SEA (Società per Azioni Esercizi Aeroportuali), som är det företag som sköter förvaltningen av flygplatserna i Milano, är det troligt att Malpensa under de närmaste åren kommer att få svårt att klara de höga passagerartalen och att vissa flygningar får flyttas tillbaka till Linate.

Följaktligen anser trafikföretagen att de italienska reglerna inte är proportionerliga eftersom de eftersträvade målen skulle kunna uppnås utan diskriminering och med en rationellare användning av flygplatskapaciteten varigenom både underutnyttjandet av Linate och trafikstockningarna vid Malpensa skulle kunna undvikas. Med den lösningen skulle alla EG-lufttrafikföretag tillåtas ha flygningar från Linateflygplatsen till sina respektive knutpunkter.

15.2 De italienska reglerna strider mot kommissionens beslut 97/789/EG (6) om stöd som Italien beviljat Alitalia. Diskrimineringen som dessa regler ger upphov till består av en överträdelse av det villkor som fastställs i artikel 1.4 i ovanstående beslut och som skall sörja för att stödet överensstämmer med den gemensamma marknaden. I artikel 4.1 fastställs att stödet anses överensstämma med den gemensamma marknaden under förutsättning att Italien uppfyller sitt åtagande "att inte på något sätt gynna Alitalia i förhållande till andra bolag i gemenskapen, särskilt vad gäller tilldelning av trafikrättigheter (inbegripet flygrättigheter för tredje länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet), fördelning av ankomst- och avgångstider, marktjänster och tillgång till flygplatsanläggningar, i den mån en förmånlig behandling skulle strida mot gemenskapslagstiftningen."

IV

(16) För att en fullständig undersökning av fallet i enlighet med det förfarande som fastställts i artikel 8.3 i förordning (EEG) nr 2408/92 skall kunna ske och för att skydda rätten till försvar, skickade kommissionen den 3 mars 1998 den begäran, som trafikföretagen lämnat in, till de italienska myndigheterna och uppmanade dem att inkomma med synpunkter inom en månad från det datumet.

(17) Som svar på denna begäran skickade de italienska myndigheterna en skrivelse till kommissionen den 1 april 1998 med bland annat följande synpunkter:

17.1 En medlemsstats flygplatspolitik bestäms av medlemsstaten själv. Av den anledningen, och i enlighet med beslut 95/295/EG, står det medlemsstaterna fritt att bestämma vilken flygplats som skall prioriteras när flygplatssystemet utvecklas.

De italienska myndigheterna anför även att det nuvarande flygplatssystemet i Milano inte erbjuder tillräcklig kapacitet för att klara efterfrågan på transporttjänster i området. Om inget görs, kan flygplatssystemet inte utvecklas som en internationell knutpunkt så som det planerats i den gemensamma transportpolitiken för Europa. Av det skälet finns Malpensa 2000-projektet med på gemenskapens lista över prioriterade projekt för det transeuropeiska nätet. För att projektet skall lyckas krävs att lufttrafiken koncentreras till Malpensaflygplatsen. I detta sammanhang har Europeiska investeringsbanken förklarat sig villig att finansiera delar av projektet på villkor att trafiken koncentreras till Malpensaflygplatsen det datum då flygplatsen tar sina viktigaste strukturer i drift. Mot bakgrund av detta antog de italienska myndigheterna dekret 46-T och 70-T som innehåller klara mål för en sådan koncentration. Förslaget innebär att Linate kommer att bli en kompletterande flygplats som skall ta hand om viss trafik och dessutom fortsätta att fungera som avlastare om kapaciteten skulle visa sig otillräcklig i framtiden.

17.2 När det gäller frågan om att de italienska reglerna skulle innebära diskriminering anser de italienska myndigheterna att det inte förekommer någon diskriminering eftersom rutten Milano-Rom är öppen för alla EG-lufttrafikföretag i enlighet med tillämpliga gemenskapsregler. Rutten trafikeras för närvarande av två trafikföretag från Linate (Alitalia och Air One) och två trafikföretag från Malpensa (Alitalia och Meridiana).

Genom koncentrationen av trafik till Malpensa kommer alla EG-lufttrafikföretag att få tillträde till alla EG-flygplatser, även italienska, från Malpensaflygplatsen. Cabotagerättigheterna samt femte, sjätte och sjunde friheterna kommer därför att vara fritt tillgängliga från Malpensaflygplatsen.

Det faktum att den här rutten är den enda rutt som uppfyller de gränsvärden som anges i dekret 46-T utgör inte heller någon diskriminering.

17.2.1 Angivandet av ett mycket högt tröskelvärde har till syfte att man vid Linateflygplatsen endast skall ha de mest frekventerade rutterna som främst används av passagerare som flyger med direktflyg och som kräver täta avgångar. Just detta förhållande gäller för rutten Milano-Rom som är den mest frekventerade rutten i Italien med störst andel företagsresenärer som flyger med direktflyg. I fråga om trafikvolym ligger denna rutt långt över alla övriga flygrutter från Milano, vilket motiverar en särbehandling. Dessutom fungerar inte rutten Milano-Rom som matarrutt för Alitalias knutpunkt i Rom-Fiumicino. Detta stöds av det faktum att det avgår flygningar under hela dagen och inte bara i anslutning till de få långdistansflygningar som Alitalia har från Rom-Fiumicino.

17.2.2 Reglernas diskriminerande effekt kan inte bedömas utifrån dagens situation. Alitalias mål är utan tvivel att utveckla knutpunktstjänster vid Malpensaflygplatsen. Därigenom kommer Alitalia och andra trafikföretag att kunna erbjuda nya direktrutter från Milano som inte finns för närvarande. Dessa rutter kommer att utgå från Malpensa, vilket innebär att passagerare inte längre kommer att vara tvungna att resa till sitt slutmål via knutpunkter som ligger någon annanstans inom gemenskapen.

17.2.3 Malpensa är i vilket fall som helst tillgängligare än Linate från passagerarnas synvinkel. Arbeten på infrastrukturen till flygplatsen har framskridit i enlighet med de italienska myndigheternas tidsplaner. Det har alltid ansetts nödvändigt för överföringen att SS 336 (den väg som förbinder den befintliga terminalen med den nya terminalen) färdigställs, vilket kommer att ske tills den 25 oktober 1998. Det befintliga vägsystemet är till fullo avpassat till den trafikvolym som skall överföras till Malpensa. I det här sammanhanget är det nödvändigt att beakta Malpensas hela upptagningsområde och inte enbart staden Milano. Av detta framgår att det antal passagerare som gynnas av Malpensas geografiska läge jämfört med Linate är ungefär lika stort som den andel passagerare som gynnas av Linates läge jämfört med Malpensa. Problemet med de höga taxikostnaderna vill regionen Lombardiet lösa genom att reglera taxorna så att de skall ligga kvar på en acceptabel nivå.

17.3 När det gäller frågan om proportionalitet anser de italienska myndigheterna att trafikfördelningsreglerna behövs för att man skall klara att uppnå målet att skapa en knutpunkt vid Malpensa och behålla Linate som kompletterande flygplats.

De höga tröskelvärdena kommer att göra det möjligt att vid Linateflygplatsen behålla de rutter vars trafiknivå skulle motivera flygningar både från Linate och Malpensa. Linate kommer i själva verket att användas för rutter med huvudsakligen direktflygningar för att kunna klara behovet från affärsresenärer och pendlare. Underutnyttjande av Linate kommer att motiveras för att man skall uppnå målet att skapa en fungerande knutpunkt vid Malpensa. För att klara det målet krävs att så många korta och medellånga rutter som möjligt integreras med långdistansflygningar. Detta är nödvändigt för att Malpensaknutpunkten skall få tillräckligt med passagerare från olika flygplatser inom Europa (till exempel London, Bryssel, Lissabon, Frankfurt, Köpenhamn, Rom, Palermo, Venedig, Pantelleria, osv.). Samtidigt kommer det fortfarande att vara möjligt att förse andra europeiska knutpunkter med passagerare från Rom, Milano och övriga italienska regionala centra.

Andra lösningar skulle i själva verket innebära en diskriminering av Malpensaknutpunkten.

17.4 När det gäller frågan om brott mot villkoren i beslut 97/789/EG anser de italienska myndigheterna att en sådan koppling inte är relevant eftersom det beslutet antogs efter de italienska reglerna utan att kommissionen hänvisade till dessa regler.

V

(18) Kommissionen träffade trafikföretagen den 10 maj 1998. Företagen underströk vikten av en snabb behandling av ärendet eftersom fördelning av ankomst- och avgångstider vid Milanos flygplats skulle bestämmas inom ramen för IATA:s 102:a konferens om flygplatstider som skulle hållas i Montreal i juni 1998.

(19) Vid de två möten som hölls i Bryssel den 9 och 19 juni 1998 och genom ett brev den 25 juni 1998 informerade kommissionen formellt de italienska myndigheterna om sin inställning i ärendet på basis av den information som kommissionen förfogar över. Kommissionen sammanfattade även skälen till den tveksamhet som rådde i fråga om de omtvistade italienska reglernas förenlighet med artikel 8.1 i förordning (EEG) nr 2408/92. Kommissionen påpekade att de italienska reglerna i praktiken innebär en diskriminering som gynnade Alitalia. Vidare ansåg kommissionen att reglerna i vilket fall som helst inte stod i proportion till de önskade målen. Båda frågorna var i synnerhet kopplade till frågan om den planerade utbyggnaden av infrastrukturen till Malpensaflygplatsen skulle vara tillräcklig med tanke på den förväntade trafikvolymen. Mot bakgrund av detta inbjöds de italienska myndigheterna att ändra reglerna så att de skulle överensstämma med gemenskapslagstiftningen.

(20) Genom brev av den 2 och 15 juli meddelade de italienska myndigheterna kommissionen att de inte hade för avsikt att ändra reglerna och hade följande anmärkningar (20.1 till 20.4):

20.1 De italienska myndigheterna underströk återigen att kriterierna i dekret 46-T för trafikfördelning inom Milanos flygplatssystem inte innebär någon diskriminering som gynnar Alitalia. För att lugna kommissionen på den här punkten, nämnde de italienska myndigheterna att de eventuellt är beredda att införa villkor för driften av rutten Milano-Rom från Linateflygplatsen, vilket i praktiken skulle förhindra matning av Alitalias knutpunkt vid Rom-Fiumicino. Av den anledningen kunde rutten bara drivas som pendeltrafik med begränsningar för incheckat bagage och utan transfer till andra flygningar (inget utfärdande av boardingkort på Linateflygplatsen för den anslutande flygningen till Rom-Fiumicino).

20.2 Kriterierna i dekret 46-T presenterades för kommissionen vid olika möten med "Christophersen-gruppen" som ansvarade för uppföljningen av projektet och vars möten ägde rum mellan 1994 och 1997. Vid den tidpunkten hade kommissionen inga invändningar i fråga om överensstämmelsen med gemenskapens lagstiftning. Kommissionen har under hela processen varit informerad om de olika tidsplanerna för infrastrukturarbetena.

20.3 Vid ovanstående möten bedömdes att de enda infrastrukturer som var "minimala men tillräckliga" för att klara överföringen av trafik till Malpensa var SS 336 och den upprustade motorvägen A8. Kommissionen har dessutom hela tiden hållits informerad om de olika tidsplanerna för de arbeten som har utförts vad gäller infrastruktur för tillgång till flygplatsen.

20.4 Kommissionens ståndpunkt hotar arbetet med att skapa en livskraftig knutpunkt i Malpensa. Av den anledningen hotar kommissionen livskraften hos ett projekt av gemensamt intresse som är ett av de prioriterade projekten för det transeuropeiska nätet.

(21) Vid det senaste mötet som hölls i Bryssel den 24 juli 1998 presenterade de italienska myndigheterna ny information för kommissionen om hur infrastrukturarbetet vid Malpensaflygplatsen fortskrider. Kommissionen informerade de italienska myndigheterna att den inte ansåg att införandet av pendeltrafik på rutten Milano (Linate)-Rom (Fiumicino) skulle vara en tillfredsställande lösning. Sådana villkor, som under alla omständigheter inte ingår i de trafikfördelningsregler som behandlas i detta beslut, undanröjer inte möjligheten att förse Fiumicino med passagerare. Även om de skulle kunna införas under protest från passagerarna och lufttrafikföretagen, skulle ett förbud mot incheckat bagage i allmänhet och mot transfer i synnerhet vara svår att genomföra och skulle inte förhindra passagerare med endast handbagage att använda sig av transfertrafik. I vilket fall som helst så skulle förslaget inte innebära någon lösning på problemet med bristen på proportionalitet mellan reglerna och deras mål.

RÄTTSLIG BEDÖMNING

VI

(22) Vad gäller trafikfördelningen mellan flygplatser inom ett flygplatssystem har kommissionen befogenheter som givits den enligt artikel 8.3 i förordning (EEG) nr 2408/92 som lyder enligt följande:

"På begäran av en medlemsstat eller på eget initiativ skall kommissionen undersöka tillämpningen av punkt 1 och 2, och inom en månad efter mottagandet av begäran och efter samråd med den kommitté som avses i artikel 11 besluta om medlemsstaten får fortsätta att tillämpa åtgärden. . ."

(23) Med anledning av de klagomål som lagts fram av lufttrafikföretagen anser kommissionen det nödvändigt att använda sina befogenheter för att avgöra om Italien kan tillämpa trafikfördelningsreglerna för det flygplatssystem i Milano som fastställs genom dekret 46-T och 70-T genom vilka alla lufttransporttjänster, fr.o.m. den 25 oktober 1998, måste ledas från Malpensaflygplatsen med undantag av tjänster som uppnår vissa tröskelvärden och som fortsättningsvis får ledas från Linateflygplatsen (7). Kommissionen gör detta på eget initiativ, vilket uttryckligen anges i artikel 8.3 i förordning (EEG) nr 2408/92, och dess undersökning begränsas på intet sätt till klagomålet och den situation som råder för de klagande lufttrafikföretagen.

(24) I detta hänseende kan det faktum att kommissionen inte har yttrat sig angående de omtvistade italienska reglernas förenlighet med gemenskapslagstiftningen under de möten som hållits inom ramen för Christophersen-gruppen inte anses inverka på kommissionens formella ställningstagande i denna fråga. Kommissionen påminner om att syftet med dessa möten, som hade fler deltagare än från kommissionen, var en allmän uppföljning av Malpensa 2000-projektet och ingen detaljerad undersökning av de italienska reglernas förenlighet med gemenskapslagstiftningen. Dessutom vidhöll kommissionen nödvändigheten att ha lämplig infrastruktur för trafik till flygplatsen vid tidpunkten för överflyttningen av trafiken. Kommissionen rådfrågades dessutom aldrig om tidsplanen för de aktuella åtgärderna. Mot bakgrund av detta kunde de italienska myndigheterna inte ha några välmotiverade förväntningar på att kommissionen skulle anse att de ifrågasatta italienska reglerna skulle överensstämma med gemenskapslagstiftningen. Det som särskilt ifrågasätts i detta förfarande är tillämpningen av de italienska reglerna i samband med att vägtrafikförbindelserna till Malpensa är otillräckliga.

VII

(25) Enligt principen om frihet att tillhandahålla luftfartstjänster inom gemenskapen som fastställs i artikel 3.1 i förordning (EEG) nr 2408/92 tillåts gemenskapens lufttrafikföretag att bedriva verksamhet vid alla flygplatser belägna inom ett flygplatssystem enligt sina egna affärsbeslut. Mot bakgrund av detta omfattar friheten vad gäller marknadstillträde vanligtvis rätten att välja mellan olika flygplatser i ett flygplatssystem. Kommissionen anser att denna rätt utgör ett viktigt element i liberaliseringsprocessen, eftersom de flygplatser som ingår i ett flygplatssystem i de flesta fall inte är lika attraktiva ekonomiskt sett vilket fastställdes i beslut 93/347/EEG och 95/259/EG (8).

(26) Medlemsstaterna får dock begränsa ovannämnda frihet på grundval av artikel 8.1 i förordning (EEG) nr 2408/92 som lyder enligt följande:

"Denna förordning påverkar inte medlemsstaternas rätt att reglera fördelningen av trafiken mellan flygplatserna inom ett flygplatssystem, om detta sker utan särbehandling på grundval av lufttrafikföretagets nationalitet eller identitet."

(27) Såsom kommissionen redan påpekat i beslut 95/259/EG och 94/290/EG (9), måste varje begränsning som antas enligt den bestämmelsen följa principerna i nedanstående punkt 27.1 och 27.2:

27.1 Principen om likabehandling som uttryckligen nämns i artikel 8.1.

Denna princip förbjuder inte bara alla former av särbehandling på grundval av lufttrafikföretagets nationalitet, vilket återspeglar den princip som fastställs i artikel 6 i fördraget, utan också alla former av särbehandling på grundval av lufttrafikföretagets identitet. När förordning (EEG) nr 2408/92 antogs ansåg rådet att likabehandling på grundval av lufttrafikföretagets nationalitet inte var tillräcklig, med hänsyn till strukturen hos lufttransporten i gemenskapen, för att garantera att den inre marknaden för civil lufttransport fungerar tillfredsställande och för att säkerställa att principen om fritt tillträde till marknaden enligt artikel 3.1 i den förordningen efterlevs. Följaktligen lade rådet till principen om likabehandling på grundval av lufttrafikföretagets identitet, som Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt uttryckligen hänvisade till i fallet med Air Inter (10).

27.2 De allmänna principerna om frihet att tillhandahålla tjänster i enlighet med EG-domstolens rättspraxis (11).

Genom antagandet av förordning (EEG) nr 2408/92 fastställde rådet, i enlighet med artikel 84.2 i fördraget, närmare bestämmelser för tillämpningen av de principer som anges i artiklarna 59 och 62 i fördraget inom lufttransportsektorn. Därigenom harmoniserades alla frågor som rör marknadstillträde för lufttrafikföretag som beviljats tillstånd i gemenskapen, vilket resulterade i att det hädanefter är nödvändigt att hänvisa direkt till dessa principer som behandlats i ett meddelande från kommissionen (12) där bestämmelserna i förordning (EEG) nr 2408/92 tolkas.

Principerna om frihet att tillhandahålla tjänster sträcker sig längre än bara till förbud mot diskriminering på grund av nationalitet eller lufttrafikföretagets identitet. Även om nationella åtgärder som inskränker friheten att tillhandahålla tjänster tillämpas utan diskriminering, är de fortfarande oacceptabla om de inte är motiverade av tvingande krav i allmänhetens intresse, eller om samma resultat kan uppnås genom mindre stränga regler i enlighet med proportionalitetsprincipen.

VIII

(28) I det aktuella fallet utförde kommissionen på eget initiativ en kontroll av förenligheten av de italienska reglerna med artikel 8.1 i förordning (EEG) nr 2408/92. Denna kontroll omfattar en bedömning av dessa reglers förenlighet med principen om likabehandling och proportionalitetsprincipen.

Principen om likabehandling

(29) Kommissionen anser att det kriterium som fastställs i dekret 46-T, som grundas på trafikvolym, utgör ett objektivt kriterium som inte särskiljer lufttrafikföretag med hänsyn till nationalitet eller identitet, eftersom det tillämpas på samma sätt på alla lufttrafikföretag i gemenskapen. Det faktum att detta kriterium endast uppfylls på flyglinjen Milano-Rom verkar inte i sig självt resultera i diskriminering enligt artikel 3.1 i förordning (EEG) nr 2408/92, eftersom denna flyglinje är öppen för alla lufttrafikföretag i gemenskapen utan några begränsningar.

(30) Principen om likabehandling enligt artikel 8.1 utesluter dock alla åtgärder som även utan att uttryckligen hänvisa till lufttrafikföretagets nationalitet eller identitet likväl får, även indirekt, diskriminerande följder i praktiken, vilket kommissionen redan påpekat i sitt beslut 95/259/EG (13).

(31) För att avgöra om de kriterier som fastställs i dekret 46-T får diskriminerande följder i praktiken är det nödvändigt att undersöka följderna av dess tillämpning fr.o.m. den 25 oktober 1998, i enlighet med dekret 70-T.

(32) I detta avseende konstaterar kommissionen att driften av nät med många flyglinjer från en centralt belägen ort som utgångspunkt har blivit vanlig bland gemenskapens lufttrafikföretag. Dessa lufttrafikföretags nät grundas på knutpunkter som, beroende på den tidigare indelningen av gemenskapen i ett flertal begränsade marknader och gällande rättsliga restriktioner av tillhandahållandet av lufttrafiktjänster mellan gemenskapen och länder som inte tillhör EES, alltid är belägna i den medlemsstat där lufttrafikföretaget är etablerat. För närvarande inbegriper de största lufttrafikföretag som driver nät med många flyglinjer från en centralt belägen ort som utgångspunkt Air France vid flygplatsen Paris-Charles de Gaulle, Alitalia vid flygplatsen Rom-Fiumicino, British Airways vid flygplatserna London-Heathrow och London Gatwick, Iberia vid flygplatsen Madrid-Barajas, Lufthansa vid flygplatsen Frankfurt, KLM vid flygplatsen Amsterdam-Schipol, Sabena vid flygplatsen Bryssel och SAS vid flygplatsen Köpenhamn-Kastrup. Detta knutpunktssystem möjliggör en omfattande täckning av gemenskapens lufttransportmarknad genom att tjänster tillhandahålls mellan alla de flygplatser i gemenskapen som betjänas av den flygplats som utgör knutpunkten utan de investeringar som krävs för direktförbindelser. Likaledes möjliggör detta system tjänster mellan alla de flygplatser i gemenskapen som betjänas av den flygplats som utgör knutpunkten och flygplatser belägna i tredje land. Sålunda möjliggörs ett alternativ till det förbud mot direktförbindelser som fastställs genom bilaterala avtal som ingåtts mellan medlemsstater och tredje land.

(33) Även om systemet har lett till en hårdare konkurrens mellan ovannämnda lufttrafikföretag kan de inte alltid konkurrera med varandra på vissa flyglinjer. Indirekta flygförbindelser är vanligtvis inte utbytbara mot direktförbindelser, med hänsyn till den avsevärda skillnaden i restid, servicenivå (en mellanlandning med flygplansbyte är mindre attraktivt än en direktförbindelse) och pris (indirekta flygförbindelser innebär lägre prisnivåer än direktförbindelser). Mot bakgrund av detta är konkurrensen på en viss flyglinje mellan direktförbindelser och indirekta flygförbindelser mycket begränsad. Omvänt är indirekta flygförbindelser via de flygplatser som utgör knutpunkter vanligtvis utbytbara, även om detta inte är fallet för alla tillgängliga indirekta flygförbindelser. I detta avseende måste det geografiska läget för de mellanliggande flygplatser som utgör knutpunkter beaktas, särskilt om resmålet är beläget i Europa.

(34) I det aktuella fallet visar den information som kommissionen har tillgång till att det för närvarande råder konkurrens vad gäller tillhandahållandet av flygförbindelser från Milano till ett antal flygplatser som främst är belägna i länder som inte tillhör EES (t.ex. Los Angeles, Dubai, Rio de Janeiro m.fl.) mellan de flygförbindelser som tillhandahålls av Alitalia via flygplatsen Rom-Fiumicino som utgör dess knutpunkt och de flygförbindelser som tillhandahålls av andra lufttrafikföretag i gemenskapen via deras respektive knutpunkter (14). Följaktligen kan kommissionen inte acceptera de italienska myndigheternas argument att flyglinjen Milano-Rom inte fyller någon funktion som matarlinje för Alitalias knutpunkt Rom-Fiumicino (15).

(35) Kommissionen anser inte att det faktum att Alitalia planerar att stegvis från och med den 28 oktober 1998 införa knutpunktstjänster vid Malpensaflygplatsen kommer att råda bot på denna situation. Visserligen kan den ökade tillgången på direktförbindelser från Malpensa minska efterfrågan på indirekta förbindelser (16). Det mesta tyder dock på att Alitalias verksamhet även fortsättningsvis kommer att vara fördelad på två knutpunkter, Rom-Fiumicino och Milano-Malpensa. Detta var en av grunderna i Alitalias omstruktureringsplan som de italienska myndigheterna anmälde till kommissionen i enlighet med reglerna för statligt stöd. I beslut 97/789/EG anges att de italienska myndigheterna hade betonat den ekonomiska och finansiella vikten av en nätverksbaserad strategi med två knutpunkter; myndigheterna ansåg att Rom-Fiumicino skulle få rollen som "Medelhavsterminal, men med en bibehållen stark interkontinental betydelse". Dessutom ligger knutpunktsstrategin till grund för avtalet med KLM. Även om det i Alitalias utkast till program för vintersäsongen 1998/99 finns en kraftig satsning på flygningar från Malpensa till destinationer utanför EES-området, vilket kommer att påverka flygplatsen i Rom negativt, så kommer flera rutter även i framtiden att avgå endast från Rom och ett större antal alternera mellan Rom och Malpensa (till exempel på vissa veckodagar från den ena flygplatsen och på andra veckodagar från den andra).

Även om Alitalias utkast till program för vintersäsongen 1998/99 skulle visa sig bli verklighet, finns det inga signaler om den relativa utvecklingen av framtida Malpensa- och Rom-baserade tjänster. Mot bakgrund av den ökade trafiken på Malpensa, är det osannolikt att Fiumicino fasas ut som knutpunkt och kan mycket väl få ökad betydelse om trafikstockningarna ökar vid Malpensa.

Mot bakgrund av detta råder det inget tvivel om att Alitalia i stor utsträckning fortfarande förlitar sig på sin Rom-knutpunkt som flygbolaget kan betjäna från Linate medan andra icke-italienska EG-lufttrafikföretag inte längre kommer att ha möjlighet att betjäna sina knutpunkter därifrån eftersom de måste driva sin verksamhet från Malpensa.

(36) Det faktum att de italienska reglerna endast tillåter att flyglinjen Milano-Rom fortsättningsvis drivs från Linateflygplatsen innebär att Alitalia fr.o.m. den 25 oktober 1998 kommer att vara det enda lufttrafikföretag i gemenskapen med tillträde till sin knutpunkt, Rom-Fiumicino, från Milano, antingen från Linateflygplatsen eller Malpensaflygplatsen. Alla andra ovannämnda lufttrafikföretag i gemenskapen kommer att ha tillträde till sina respektive knutpunkter endast från Malpensaflygplatsen.

(37) Linateflygplatsen är belägen 10 km sydöst om stadskärnan i Milano. De flesta flygplatser i gemenskapen som betjänar städer i samma eller större storleksklass är inte belägna så nära stadskärnan. På grund av detta särskilt gynnsamma geografiska läge drar flygplatsen fördel av både det infrastrukturnät som sammanbinder alla viktigare områden i det norditalienska flodområdet med staden Milano och infrastrukturnätet i själva staden. Ett omfattande motorvägsnät sammanbinder Milano med Torino, Bergamo och Venedig (A 4), Varese (A 8), Genua (A 7), och Bologna (A 1). Nätet kompletteras av en inre och yttre ringväg, varav den senare svarar för trafiken direkt till och från Linateflygplatsen. Flygplatsen är således lättillgänglig från både det norditalienska flodområdet och staden Milano. Det korta avståndet från Linate till stadskärnan gör en järnvägsförbindelse överflödig.

(38) Malpensaflygplatsen är belägen 53 km nordväst om stadskärnan i Milano. Ingen annan flygplats i gemenskapen som betjänar en stad i samma eller större storleksklass är belägen så långt bort från stadskärnan. På grund av detta geografiska läge kan flygplatsen endast delvis dra nytta av det infrastrukturnät som sammanbinder det norditalienska flodområdet med staden Milano och av infrastrukturnätet i själva staden. Faktum är att flygplatsen endast kan nås från motorvägen A 8 som sammanbinder Milano med Varese. Motorvägen A 8 har dock ingen direkt förbindelse till Malpensaflygplatsen. Förbindelsen mellan motorvägen och flygplatsen säkerställs genom väg SS 336. Det finns ingen direktförbindelse till övriga motorvägar som betjänar Milano för närvarande. Trots det långa avståndet till Milano finns det dessutom ingen direkt järnvägsförbindelse för närvarande.

(39) Följaktligen motsvarar förbindelserna till Malpensaflygplatsen för närvarande inte dem till Linateflygplatsen. Därför är dessa flygplatser inte lika attraktiva.

(40) Denna situation kommer att bestå även efter den 25 oktober 1998 och kan t.o.m. förvärras, eftersom den infrastruktur för tillgång till flygplatsen som anses nödvändig för en överflyttning av trafiken inte kommer att vara färdigställd. Dessa infrastrukturer identifierades under Christophersen-gruppens möte den 27 oktober 1997 för uppföljningen av Malpensa 2000-projektet och är följande:

40.1 En utbyggnad av väg SS 336.

För närvarande upphör väg SS 336 som sammanbinder motorväg A 8 med flygplatsen vid den befintliga norra terminalen och sträcker sig inte till den nya terminalen.

40.2 En moderniserad motorväg A 8.

Denna motorväg är kraftigt överbelastad. Situationen kommer att förvärras när den överflyttning av trafiken görs som följer av de italienska reglerna. Följande moderniseringsarbeten syftar till att öka motorvägens kapacitet:

- Anläggande av ytterligare en fil på varje sida.

- Anläggande av en nödavfart.

- Ökning av kapaciteten vid vägavgiftsstationerna.

40.3 En direkt järnvägsförbindelse i drift från Milano till flygplatsen.

(41) Enligt de uppgifter som inkommit från de italienska myndigheterna, bör utbyggnaden av väg SS 336 kunna färdigställas till den 25 oktober 1998, medan moderniseringsarbetet på motorväg A 8 tidigast kan bli färdigt i december år 2000 (hittills har bara den nya filen anlagts) och en direkt järnvägsförbindelse kan tidigast tas i drift i maj 1999. Denna järnvägsförbindelse kommer att vara provisorisk (två tåg i timmen - 39 minuters restid). Järnvägsförbindelsen kommer att kunna tas helt i drift först år 2001 (Malpensa Express: fyra tåg i timmen - 30 minuters restid). Inga formella åtaganden har gjorts av de italienska myndigheterna vad gäller uppfyllandet av denna tidsplan.

(42) Den 25 oktober 1998 kommer därför inte infrastrukturen för tillgång till Malpensaflygplatsen att ha den kapacitet som krävs för att svara mot den trafik som flygplatsen kommer att vara tvungen att hantera p.g.a. överflyttningen av trafiken från Linate å ena sidan och marknadstillväxten å andra sidan. Mot bakgrund av de uppgifter som kommissionen haft att tillgå verkar detta bli fallet åtminstone fram till december 2000, när ovannämnda infrastruktur beräknas vara färdigställd.

(43) Även när infrastrukturen finns på plats är det inte säkert att dess kapacitet är tillräcklig för att kompensera denna flygplats mindre gynnsamma geografiska läge jämfört med Linateflygplatsen. I detta avseende måste man beakta både tillgången till olika transportförbindelser och kvaliteten på dessa förbindelser.

(44) Med beaktande av de befintliga skillnaderna mellan Linateflygplatsen och Malpensaflygplatsen vad gäller tillgång anser kommissionen att dessa flygplatser inte kommer att vara lika attraktiva förrän kapaciteten hos infrastrukturen för tillgång till Malpensa uppväger dess geografiska läge jämfört med Linateflygplatsen.

(45) Med beaktande av det ovannämnda och det konkurrensförhållande som råder mellan Alitalia och andra lufttrafikföretag i gemenskapen kommer de kriterier som fastställs i dekret 46-T, genom att tillåta att endast Alitalia betjänar sin knutpunkt Rom-Fiumicino från Linateflygplatsen medan andra lufttrafikföretag i gemenskapen måste betjäna sina respektive knutpunkter från Malpensaflygplatsen, att innebära en konkurrensfördel för Alitalia. Denna konkurrensfördel kommer att bestå så länge som Malpensaflygplatsen inte har en tillräcklig infrastruktur som kan ändra den rådande situationen som innebär att passagerarna inte gärna använder denna flygplats.

(46) Således anser kommissionen att tillämpningen av de kriterier som fastställs i dekret 46-T fr.o.m. den 25 oktober 1998 på grund av dekret 70-T kommer att framkalla diskriminerande effekter som i praktiken kommer att gynna Alitalia. Följaktligen kommer tillämpningen av dessa kriterier från och med den 25 oktober 1998 inte att överensstämma med principen om icke-diskriminering på grundval av lufttrafikföretagets identitet i enlighet med artikel 8.1 i förordning (EEG) nr 2408/92.

Proportionalitetsprincipen

(47) Syftet med projektet Malpensa 2000 är att skapa en fullt fungerande och långsiktigt livskraftig knutpunkt vid Malpensaflygplatsen genom att bygga ut och förbättra befintliga anläggningar. De italienska reglerna bidrar till detta mål genom att säkerställa att en tillräckligt stor del av trafiken överförs från Linateflygplatsen till Malpensaflygplatsen så att verksamheten vid knutpunkten hålls vid liv. I artikel 8.1 i förordning (EEG) nr 2408/92 erkänns uttryckligen legitimiteten av en aktiv politik för flygplatsplanering. Den måste dock överensstämma med de allmänna principerna i gemenskapsrätten och särskilt med det tredje luftfartspaketet för åtgärder för liberaliseringen av lufttransporter (se beslut 95/259/EG, sidan 31).

(48) I enlighet med de italienska reglerna kan lufttrafikföretagen inte längre välja Linateflygplatsen för sina flyglinjer, utom om dessa ligger inom särskilda tröskelvärden. I praktiken kommer detta att gälla alla flyglinjer utom Milano-Rom. Reglerna kommer därför att utgöra ett hinder för friheten att tillhandahålla lufttrafiktjänster i gemenskapen till och från Milano. Även om dessa regler inte ansågs vara diskriminerande, så gäller följande enligt EG-domstolens fasta rättspraxis (se särskilt den ovannämnda domen i mål C-288/89 Collectieve Antenne voorzienning Gouda) "tillämpningen av nationella bestämmelser i fråga om tillhandahållare av tjänster etablerade i andra medlemsstater måste vara sådan att den garanterar att det avsedda målet uppnås och får inte gå längre än vad som krävs för att uppnå målet. Med andra ord får det inte vara möjligt att uppnå målet med mindre stränga krav." (stycke 15 i domen).

(49) Kommissionen noterar att det inte visats att sådana restriktiva åtgärder är nödvändiga för att skapa en livskraftig knutpunkt och ett framgångsrikt transeuropeiskt nätprojekt. Av punkt 49.1 och 49.2 verkar det motsatta förhållandet råda:

49.1 Det är inte nödvändigt för den ekonomiska bärkraften hos projektet Malpensa 2000 (vilket omfattar att samtliga flygningar avgår i tid och att passagerare har normal tillgång till dem) att överföringen av trafiken från Linate till Malpensa är slutförd den 25 oktober 1998 i enlighet med de italienska reglerna. Om reglernas kriterier tillämpas kommer det att innebära att uppskattningsvis 11,7 miljoner passagerare överförs, och att Linateflygplatsen behåller en trafikvolym på endast 2,5 miljoner passagerare.

Det är nödvändigt för den driftsmässiga bärkraften hos Malpensaknutpunkten att man gör en överföring av en trafikvolym som är avpassad till kapaciteten hos flygplatsens anläggningar och infrastrukturen för tillgång till flygplatsen. I annat fall kan Malpensaflygplatsens utveckling och framtida position som en fungerande knutpunkt i gemenskapen hotas. Som framgår ovan kommer den nödvändiga infrastrukturen för tillgång till flygplatsen inte att vara klar den 25 oktober 1998. Vid den tidpunkten kommer därför inte infrastrukturen att vara tillräcklig för den trafikvolym som skall överföras. Detta tycks vara fallet åtminstone fram till december år 2000 då motorvägen A 8 kommer att vara moderniserad och en provisorisk järnvägsförbindelse kommer att vara upprättad, enligt information från de italienska myndigheterna, förutsatt att den trafikvolym som flygplatsen har vid den tidpunkten inte kräver ytterligare förbättringar av infrastrukturen för tillgång till flygplatsen.

49.2 Finansieringen av Malpensa 2000-projektet kräver inte att överföringen av trafik från Linateflygplatsen till Malpensaflygplatsen skall vara klar före den 25 oktober 1998. Enligt det kontrakt som ingåtts mellan EIB och SEA för finansiering av projektet behöver koncentrationen av trafik från Linate till Malpensa vara klar senast den 31 december år 2000.

(50) Med hänsyn till ovanstående är det kommissionens uppfattning att det för att uppnå en fullt fungerande och långsiktigt livskraftig knutpunkt inte kan anses vara nödvändigt att 11,7 miljoner passagerare överförs den 25 oktober 1998. En framflyttning av datumet eller en gradvis överföring av denna volym från den 25 oktober och framåt borde vara lämpligare. Det skulle också minska effekterna på friheten att tillhandahålla lufttrafiktjänster till och från Milano. De italienska reglerna är därför inte nödvändiga för de italienska myndigheternas syften. Målet kan uppnås genom regler som inte har lika långtgående effekter för friheten att tillhandahålla lufttrafiktjänster.

(51) Slutligen ville de italienska myndigheterna motivera de höga tröskelvärdena för trafik som tillåts kvarstanna vid Linate genom att ange att endast vid dessa nivåer skulle flygtrafik kunna motiveras både vid Malpensa och Linate och att detta i första hand skulle beröra rutter med direktflyg.

Om ett av målen i dekret 46-T verkligen skulle vara att behålla rutter vid Linate som främst bestod av direktflyg, och detta tycks vara fallet eftersom det i tolfte stycket i ingressen till detta dekret står "i synnerhet" flygningar mellan Milano och Rom, då kan dekretet inte anses vara lämpligt för att uppnå målet att behålla sådana rutter vid Linate eftersom de inför onödiga restriktioner på alla rutter utom rutten Milano-Rom genom att helt och hållet stoppa dem från Linate.

De begränsningar som leder till en snabb och kraftig minskning av trafiken vid Linate från 14,2 miljoner passagerare per år under 1997 till 2,5 miljoner efter det att de nya åtgärderna trätt i kraft, tycks inte heller vara en lämplig åtgärd för att uppnå målet i elfte stycket i ingressen till dekretet, dvs. att Linateflygplatsen under alla omständigheter skall fortsätta vara i drift.

(52) Kommissionen anser därför att de regler för trafikfördelning som anges i dekret 46-T och dekret 70-T inte är förenliga med proportionalitetsprincipen.

Sammanfattning

(53) Sammanfattningsvis anser kommissionen att reglerna för trafikfördelning i dekret 46-T och dekret 70-T inte är förenliga med artikel 8.1 i förordning nr (EEG) 2408/92 eftersom tillämpning av reglerna strider både mot principen om icke-diskriminering och proportionalitetsprincipen. Det är därför lämpligt att i enlighet med artikel 8.3 i förordning (EEG) nr 2408/92 besluta att Italien inte får tillämpa dessa regler.

(54) Detta beslut inverkar inte på något sätt på Italiens rätt att driva en aktiv flygplatspolitik och, mer specifikt, att sträva efter att skapa en fullt fungerande och långsiktigt livskraftig knutpunkt vid Malpensaflygplatsen. Regler för trafikfördelning som krävs för att uppnå detta mål måste dock överensstämma med gemenskapsrättens principer enligt ovan.

(55) Detta beslut påverkar inte heller det faktum att projektet Malpensa 2000 är ett projekt av gemensamt intresse och har valts ut som ett prioriterat projekt för det transeuropeiska nätet. Kommissionen vill i detta sammanhang erinra om att åtgärder från medlemsstaterna som syftar till att stödja sådana projekt inom ramen för de transeuropeiska näten eller som är utformade för att skapa villkor för att projektmålen skall kunna uppnås, måste vara helt förenliga med alla aspekter i gemenskapsrätten.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Italien får inte tillämpa de regler för trafikfördelning för Milanos flygplatssystem som anges i dekret 46-T av den 5 juli 1996 och dekret 70-T av den 13 oktober 1997.

Artikel 2

Detta beslut riktar sig till republiken Italien.

Utfärdat i Bryssel den 16 september 1998.

På kommissionens vägnar

Neil KINNOCK

Ledamot av kommissionen

(1) EGT L 240, 24.8.1992, s. 8.

(2) EGT L 228, 9.9.1996, s. 1.

(3) EGT L 162, 13.7.1995, s. 25.

(4) EGT L 140, 11.6.1993, s. 51.

(5) EGT L 127, 19.5.1994, s. 22.

(6) EGT L 322, 25.11.1997, s. 44.

(7) Även om det fortfarande går att nå flygplatsen i Bergamo, gör dess geografiska läge och brist på goda förbindelser och teknisk infrastruktur att den är ett ännu sämre alternativ till Linate.

(8) Sidorna 54 och 55 samt sidan 30.

(9) Sidorna 30 och 31 samt sidan 28 och 31.

(10) Fall T-260/94, Air Inter mot kommissionen, REG. 1997, s. II-997, stycke 112.

(11) Se särskilt fall C-288/89, Collectieve Antenne voorziening Gouda, Rec. 1991, s. I-4007, stycke 10 till 15.

(12) EGT C 334, 9.12.1993, s. 3.

(13) Se s. 32.

(14) Under 1997 flög 846 100 passagerare från Milano till en annan flygplats via Amsterdam, Frankfurt, Paris, London, Madrid och Rom. 24,5 % av dessa passagerare flög via Rom, 21,4 % via London, 17,4 % via Frankfurt och 15,1 % via Amsterdam. Passagerarna fördelade sig enligt följande:

- 73 399 passagerare flög till en europeisk flygplats (utomlands). 27,3 % av dessa passagerare flög via Frankfurt, 24,4 % via Amsterdam, 21,3 % via London och 13,5 % via Rom.

- 169 626 passagerare flög till en flygplats i Nordamerika. 33,4 % av dessa passagerare flög via London, 25,7 % via Amsterdam, 13,4 % via Rom och 11 % via Paris.

- 130 552 passagerare flög till en flygplats i Sydamerika. 41 % av dessa passagerare flög via Madrid, 22 % via Rom, 16 % via Amsterdam och 7,8 % via Paris.

- 255 998 passagerare flög till en flygplats i Fjärran Östern. 32,2 % av dessa passagerare flög via London, 22,2 % via Frankfurt, 18,3 % via Rom och 15,2 % via Amsterdam.

- 71 282 passagerare flög till en flygplats i Afrika. 65 % av dessa passagerare flög via Rom, 12 % via Paris, 10 % via Frankfurt och 6,7 % via London.

(15) Under 1997 fortsatte 16,4 % av de passagerare som flög mellan Milano och Rom (Fiumicino) med ett anslutande flyg från den flygplatsen. Detta utgjorde en volym på 207 750 passagerare, varav endast 15 % fortsatte med en inrikesanslutning eller en anslutning till en destination inom Europa medan 85 % fortsatte med en anslutning till en annan kontinent. Dessa passagerare genererar proportionerligt sett mer intäkter eftersom de reser längre sträckor.

(16) Även om Alitalia har flygförbindelse till en viss destination med direktflyg som endast avgår från Malpensa, kan särskilt priskänsliga passagerare föredra att använda sig av anslutningsflyg via en annan knutpunkt. Bekväm åtkomst till Linate leder förmodligen till att sådana passagerare flyger från Linate till Rom för att därifrån ta ett anslutningsflyg till t.ex. ett annat flygbolag som erbjuder lägre priser än Alitalias direktflyg, i stället för att flyga från Malpensa till en knutpunkt inom gemenskapen.