KOMMISSIONENS BESLUT av den 14 juli 1998 om stödordningar i Tyskland enligt vilka sådant stöd kan beviljas som omfattas av anmälningsskyldigheten i de sektorsövergripande rambestämmelserna för regionalstöd till stora investeringsprojekt [delgivet med nr K(1998) 2271] (Endast den tyska texten är giltig) (Text av betydelse för EES) (98/639/EG)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 93.2 första stycket i detta,

med beaktande av att berörda parter, i enlighet med ovan nämnda artikel, har givits tillfälle att yttra sig, och

av följande skäl:

I. FÖRFARANDE

(1) Genom skrivelse nr SG(98) D/1975 av den 5 mars 1998 föreslog kommissionen, i enlighet med artikel 93.1 i EG-fördraget, de tyska myndigheterna en lämplig åtgärd beträffande den anmälningsskyldighet som ingår i gemenskapens nya rambestämmelser för statligt stöd som går under benämningen sektorsövergripande rambestämmelser för regionalstöd till stora investeringsprojekt (1).

(2) Genom samma skrivelse meddelade kommissionen de tyska myndigheterna och samtliga övriga medlemsstater att de sektorsövergripande rambestämmelserna skulle träda i kraft den 1 september 1998, med en inledande giltighetstid på tre år, och att alla de understödda projekt som omfattades av anmälningsskyldigheten och som ännu den 1 augusti 1998 inte hade erhållit slutligt godkännande från medlemsstatens behöriga myndighet måste anmälas i enlighet med denna skyldighet.

(3) Kommissionen begärde också att de tyska myndigheterna och övriga medlemsstater inom 20 arbetsdagar från dagen för den nämnda skrivelsen skulle ange huruvida de samtyckte till införandet av de sektorsövergripande rambestämmelserna med det anmälningsförfarande som fastställs i artikel 93.3 i EG-fördraget.

(4) Genom en skrivelse av den 31 mars 1998 svarade de tyska myndigheterna på kommissionens skrivelse av den 5 mars 1998 och angav att de av olika anledningar inte samtyckte till att de sektorsövergripande rambestämmelserna infördes.

(5) Genom skrivelse av den 28 maj 1998 (nr SG(98) D/4197) underrättade kommissionen Tyskland om sitt beslut av den 20 maj 1998 att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 93.2 i EG-fördraget beträffande samtliga de stödordningar i Tyskland enligt vilka sådant stöd kan beviljas som omfattas av anmälningsskyldigheten i de sektorsövergripande rambestämmelserna, särskilt programmet för förbättring av regionala näringsstrukturer (Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur) och det stödprogram som gäller skatter (Investitionszulagengesetz).

(6) Då förfarandet inleddes granskade kommissionen de argument som Tyskland framställt för att motivera sin vägran att godta den nya anmälningsskyldighet som fastställs i de sektorsövergripande rambestämmelserna. Kommissionens slutsats blev att det inte fanns några skäl att godta Tysklands vägran.

(7) Genom ovan nämnda skrivelse uppmanade kommissionen Tyskland att inkomma med sina synpunkter inom två veckor från det att skrivelsen mottagits. I enlighet med artikel 93.2 i EG-fördraget informerades övriga medlemsstater och andra berörda parter genom att skrivelsen offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (2) och de ombads att lämna sina synpunkter.

(8) Tyskland lämnade sina synpunkter till kommissionen genom skrivelse av den 12 juni 1998.

(9) Inga synpunkter inkom från övriga medlemsstater eller berörda tredje parter.

II. TYSKLANDS SYNPUNKTER

(10) I skrivelsen av den 12 juni 1998 angav de tyska myndigheterna att de redan vid flera tillfällen hade redogjort för sin inställning till de sektorsövergripande rambestämmelserna för regionalstöd till stora investeringsprojekt i samband med ställningstaganden, skriftväxling och bilaterala samtal med kommissionen. De hade sammanfattat sin inställning i sitt meddelande av den 31 mars 1998.

(11) De tyska myndigheterna utvecklade fyra särskilda punkter som kommissionen enligt deras åsikt inte i tillräckligt stor utsträckning hade beaktat i sin skrivelse av den 28 maj 1998, nämligen följande:

a) Tvärtemot kommissionens åsikt att rambestämmelserna innebar en tillräckligt hög grad av förutsägbarhet, genom tillämpningen av tre klart definierade kriterier, kunde inte ens potentiella stödmottagare med tillgång till samtliga relevanta uppgifter bedöma hur kommissionen skulle komma att bedöma dessa uppgifter och vilket beslut den skulle fatta i enskilda ärenden. Som kommissionen själv nämnde i sin skrivelse av den 28 maj 1998 har kommissionen utrymme att göra egna bedömningar vid tillämpning av artikel 93.3 i EG-fördraget.

b) Särskilt med tanke på konkurrensfaktorn skulle det inte stå klart för de potentiella stödmottagarna hur kommissionen skulle bedöma den faktiska marknadssituationen. Kommissionen hade angivit att man vid sin bedömning skulle ta hänsyn till relevanta sektorer och undersektorer. Genom detta synnerligen formella tillvägagångssätt togs ingen hänsyn till att det inom varje relevant sektor kan finnas olika delsegment med olika utveckling, så att det - beroende på produktens särskilda kännetecken - skulle kunna vara motiverat med en bedömning som skiljer sig från den som gäller för sektorn som helhet.

c) Medan kommissionen angav att bedömningsfaktorn som gäller förhållandet mellan kapital och arbetstillfällen skulle gynna skapandet av arbetstillfällen, betonades det inte i tillräcklig utsträckning att dessa arbetstillfällen skulle vara varaktiga och konkurrenskraftiga. Detta gällde i synnerhet för områden med höga lönekostnader, som Tyskland.

d) Kommissionens uttalanden gjorde det klart att även i fråga om regionalfaktorn skulle rättssäkerheten och förutsägbarheten för de potentiella stödmottagarna inte beaktas i tillräcklig omfattning. Som kommissionen själv uppgav torde det då stödet beviljas inte vara möjligt att fastställa hur det enskilda projektet påverkar skapandet av direkta och indirekta arbetstillfällen. Mot kommissionens påstående i detta sammanhang att denna faktor inte skulle leda till minskat stöd, utan möjliggöra en viss kompensation för effekten från de andra faktorerna och att särskilda försiktighetsåtgärder förutsågs vad gäller kontroll i efterhand, kunde man invända att en ökning av stödintensiteten i efterhand mot bakgrund av kontrollresultaten inte längre kunna påverka investeringsbesluten, utan endast leda till att stöd utgår till sådana företag som ändå skulle ha genomfört investeringarna. En minskning i efterhand av tidigare godkänt stöd skulle däremot ifrågasätta grunden för investerarens företagsekonomiska kalkyler, vilket var än mer diskutabelt särskilt med tanke på att det faktiska utfallets överensstämmelse med kriterierna - åtminstone när det gäller skapande av indirekta arbetstillfällen - inte låg helt inom stödmottagarens kontroll.

(12) De tyska myndigheterna framhöll avslutningsvis att kommissionen inte hade kunnat undanröja deras betänkligheter beträffande de sektorsövergripande rambestämmelserna och att man således inte heller i fortsättningen samtyckte till deras införande.

III. BEDÖMNING AV TYSKLANDS SYNPUNKTER

Allmänt

(13) I artikel 93.1 i EG-fördraget föreskrivs att kommissionen i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande skall granska alla stödprogram som förekommer i dessa stater. Den skall till medlemsstaterna lämna förslag till lämpliga åtgärder som krävs med hänsyn till den pågående utvecklingen eller den gemensamma marknadens funktion.

(14) Kommissionen har arbetat under flera år med att utforma nya bestämmelser för kontroll av regionalstöd till stora investeringsprojekt. Kommissionens avsikt att överväga ett övergripande (horisontellt) tillvägagångssätt för kontroll av statligt stöd till sådana projekt angavs första gången i dess meddelande till rådet, parlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén med titeln "En politik för Europeiska unionens industriella konkurrenskraft" (3). I rådets resolution av den 23 november 1994 om stärkande av gemenskapsindustrins konkurrenskraft (4) hänvisades sedan uttryckligen till behovet av att överväga ett övergripande förhållningssätt.

(15) Det har förekommit regelbundna diskussioner mellan kommissionen och medlemsstaterna om nya rambestämmelser. Med utgångspunkt från dessa diskussioner lade kommissionen vid det multilaterala möte med medlemsstaternas sakkunniga på området statligt stöd som hölls i Bryssel den 15 januari 1997 fram ett reviderat utkast till sektorsövergripande rambestämmelser för regionalstöd till stora investeringsprojekt. Efter det mötet, där en stor majoritet av medlemsstaterna reagerade positivt på kommissionens reviderade förslag, samrådde kommissionen genom en skrivelse av den 25 februari 1997 med medlemsstaterna om förslagets tekniska detaljer. Kommissionen hade också ett antal bilaterala diskussioner med medlemsstaterna, bland annat Tyskland. Införandet av de sektorsövergripande rambestämmelserna hade också särskild prioritet i kommissionens handlingsplan för den inre marknaden som mottogs positivt av Europeiska rådet vid dess möte i Amsterdam den 16 och 17 juni 1997.

(16) Som kommissionen påpekade då förfarandet inleddes gjorde man under 1997 avsevärda ansträngningar för att ta hänsyn till Tysklands invändningar mot utkastet till rambestämmelser, trots att Tyskland inte skriftligt besvarade kommissionens skrivelse av den 25 februari 1997 där samtliga medlemsstater uppmanades att inkomma med synpunkter på särskilda delar i texten. Sedan hölls åtskilliga bilaterala diskussioner mellan kommissionen och de tyska myndigheterna, och som ett resultat av dessa diskussioner gjorde kommissionen vissa ändringar i utkastet till text. Till dessa bilaterala åsiktsutbyten hörde ett möte som hölls den 15 juli 1997, efter vilket det förekom skriftväxling (kommissionens skrivelser av den 28 juli 1997 och den 15 december 1997 samt en skrivelse från de tyska myndigheterna till kommissionen av den 24 november 1997).

(17) Med tanke på att de flesta, om inte alla, medlemsstater tvingades till kompromisser för att samstämmighet skulle uppnås, klargjorde kommissionen under dessa bilaterala och multilaterala diskussioner att de sektorsövergripande bestämmelserna skulle införas på försöksbasis för endast tre år och att kommissionen efter den periodens utgång skulle genomföra en noggrann granskning av rambestämmelsernas användbarhet och räckvidd, där man bland annat skulle undersöka om de borde förnyas, omarbetas eller upphävas.

(18) Genom en skrivelse av den 5 mars 1998 föreslog kommissionen i enlighet med artikel 93.1 i EG-fördraget alla medlemsstater, inklusive Tyskland, lämpliga åtgärder för statligt stöd. Dessa lämpliga åtgärder bestod av det krav på förhandsanmälan som fastställs i de sektorsövergripande rambestämmelserna.

(19) De tyska myndigheterna har inte i något skede av förfarandet ifrågasatt kommissionens rätt att lämna ett sådant förslag. De har i själva verket angivit för kommissionen att de stödjer målet att undvika sektorsspecifika bestämmelser genom att ett övergripande tillvägagångssätt tillämpas. De invänder emellertid att reglerna i de sektorsövergripande rambestämmelserna i ett antal avseenden är otillfredsställande och att kommissionen inte har tagit tillräcklig hänsyn till de betänkligheter de tidigare givit uttryck för. Detta förfarande gäller Tysklands vägran att godta den anmälningsskyldighet som föreskrivs i de sektorsövergripande rambestämmelserna.

Bedömning av invändningarna från Tyskland

(20) För det första hävdar de tyska myndigheterna, utan att i sak föra fram något nytt, att rambestämmelserna inte innebär tillräcklig förutsägbarhet för de potentiella stödmottagarna. Kommissionen kan inte godta det argumentet. Kommissionen anser tvärtom att de sektorsövergripande rambestämmelserna innebär tillräcklig förutsägbarhet och överskådlighet genom tillämpningen av de tre bedömningskriterierna. Eftersom de eventuella stödmottagarna har god kännedom om sina sektorer och undersektorer och om den marknadsposition de själva har i dem, är kommissionen övertygad om att de i allmänhet med rimlig exakthet kan förutsäga vilka resultat det är sannolikt att kommissionens tillämpning av konkurrensfaktorn kommer att få. Detsamma gäller bedömningsfaktorn förhållandet mellan kapital och arbetstillfällen som beräknas genom att det föreslagna kapitalbeloppet divideras med det förväntade antalet direkta arbetstillfällen som skapas eller säkras. Beträffande tillämpningen av regionalfaktorn måste kommissionen göra sin bedömning på grundval av uppgifter som medlemsstaten själv har lämnat enligt kraven i det standardformulär för anmälan som finns som bilaga till rambestämmelserna. Eftersom dessa uppgifter oundvikligen kommer att baseras på upplysningarna från de potentiella stödmottagarna torde i allmänhet även utfallet av kommissionens analys av denna faktor vara förutsägbart. Frågan om övervakning i efterhand behandlas senare.

(21) Vidare bör rambestämmelserna, enligt kommissionens mening inte, som de tyska myndigheterna tycks vilja, påverka kommissionens utrymme att göra egna bedömningar vid tillämpning av artikel 93.3 i EG-fördraget, enligt etablerad rättspraxis från Europeiska gemenskapernas domstol, se t.ex. dess dom av den 15 juni 1993 i mål C-255/91, Matra mot kommissionen (5). Ingen potentiell stödmottagare kan då det planerade stödet anmäls till kommissionen vara juridiskt säker på att stödet kommer att godkännas. Denna princip gäller bland annat för planerat regionalt investeringsstöd till sektorer med egna rambestämmelser (t.ex. motorfordon, syntetfibrer, stål). Medlemsstaterna har dessutom vid olika tillfällen tvingats gå med på nedskärningar av den planerade stödnivån för att kommissionen skall ge sitt godkännande. Genom att i de sektorsövergripande rambestämmelserna fastställa överskådliga och kvantifierbara kriterier anser kommissionen dock att man tillämpar ett tillvägagångssätt som borde medföra ökad förutsägbarhet.

(22) För det andra hävdar Tyskland att omständigheterna i enskilda ärenden kan kräva en mer flexibel inställning från kommissionens sida än rambestämmelserna ger utrymme för när det gäller hur långt den sektor eller undersektor där konkurrensfaktorn tillämpas bör spaltas upp i enskilda segment.

(23) Kommissionen godtar inte detta som ett hållbart argument. Det tillvägagångssätt Tyskland föreslår skulle oundvikligen innebära risk för oenighet om det delsegment kommissionen valt ut för bedömning. Det skulle kunna leda till exakt den typ av osäkerhet och oförutsägbarhet som de tyska myndigheterna säger sig vilja undvika. Det bör hållas i minnet att det i rambestämmelserna anges att sektorn eller undersektorn skall bedömas på den lägsta aggregeringsnivå för vilken objektiva statistiska uppgifter finns tillgängliga för hela gemenskapen. När det gäller att undersöka huruvida strukturell överkapacitet föreligger anges det uttryckligen i fotnot 13 att sektorn eller undersektorn kommer att definieras på lägsta möjliga nivå enligt NACE-systemet.

(24) Om uppgifterna om kapacitetsutnyttjande är otillräckliga kommer kommissionen dessutom enligt punkt 3.4 i de sektorsövergripande rambestämmelserna att beakta om investeringen görs på en vikande marknad genom att jämföra utvecklingen för den synliga konsumtionen av de berörda produkterna med tillväxttakten i tillverkningsindustrin som helhet inom EES. Genom en sådan analys tas under alla förhållanden hänsyn till den senaste utvecklingen på den berörda produktmarknaden. När det gäller kommissionens bedömning av om den tillåtna stödnivån bör sänkas på grund av en stor marknadsandel (över 40 %) för en eller flera berörda produkter anges uttryckligen i punkt 3.6 att det skulle kunna göras undantag från den allmänna regeln, t.ex. om företaget genom verklig innovation skapar en ny produktmarknad.

(25) För det tredje hävdar de tyska myndigheterna att bedömningsfaktorn förhållandet mellan kapital och arbetstillfällen inte tar hänsyn till varaktigheten och konkurrenskraften hos de arbetstillfällen som skapas och inte heller till ekonomier med höga lönekostnader, som t.ex. Tyskland.

(26) Kommissionen kan inte godta dessa argument. Kommissionen anser inte att den enligt rambestämmelserna har en skyldighet att bedöma om det är sannolikt att de arbetstillfällen som skapas kommer att vara varaktiga på längre sikt, utan att detta snarare ligger inom de berörda myndigheternas behörighetsområde i respektive medlemsstat. I de nya riktlinjer för statligt stöd för regionala ändamål som kommissionen antog den 16 december 1997 (6) fastställs att regionalt investeringsstöd som knyts till skapande av arbetstillfällen skall göras beroende av att de skapade arbetstillfällena behålls under minst fem år. Beträffande arbetstillfällenas konkurrenskraft anser kommissionen att också detta i grunden är en fråga för medlemsstaterna att avgöra inom ramen för deras regionalpolitik.

(27) Enligt kommissionens uppfattning finns det ingen grund för antagandet att medlemsstaterna genom rambestämmelserna skulle få ett incitament att bevilja stöd till projekt som ger fler, men mindre konkurrenskraftiga, arbetstillfällen än vad som annars skulle ha varit fallet. Det bör betonas att kommissionens avsikt inte är att motverka skapandet av arbetstillfällen inom högteknologiska sektorer, utan snarare att minska den risk för allvarliga konkurrensstörningar som uppstår genom att alltför stort stöd beviljas till mycket stora investeringsprojekt samt att minska riskerna för att arbetstillfällen på annat håll inom gemenskapen sätts i fara. Företag med en relativt stor kapitalandel i sina totalkostnader kan med hjälp av stödet väsentligt minska sina styckkostnader och skulle därmed kunna få en betydande konkurrensfördel jämfört med de konkurrenter som inte får stöd. Ju högre kapitalintensiteten är i det understödda investeringsprojektet, desto större snedvridande effekter är det sannolikt att kapitalbidragen har på konkurrensen.

(28) Kommissionen önskar samtidigt bibehålla attraktionskraften hos gemenskapens mindre gynnade områden, bland annat de nya tyska delstaterna, genom att säkerställa att sådana projekt som har betydande positiva effekter på både direkt och indirekt sysselsättning får förmånlig behandling. Detta står i överensstämmelse med slutsatserna från det toppmöte om sysselsättning som hölls i Luxemburg i november 1997.

(29) Det bör även betonas att de nya bestämmelserna inte kommer att innebära att stöd förbjuds i enskilda fall, utan snarare en möjlig anpassning till de maximalt tillåtna nivåerna på regionalstöd enligt den aktuella stödordningen, i enlighet med de tre bedömningsfaktorerna. Sådana mycket stora projekt som genomförs i gemenskapen som helhet får i praktiken ofta inte heller idag maximalt stöd enligt de regionala stödordningarna. Mot bakgrund av tröskelvärdena för anmälan är de nya rambestämmelserna avsedda att tillämpas endast för ett förhållandevis litet antal projekt och kommer i det stora flertalet fall inte att inkräkta på medlemsstaternas frihet att bedriva regionalpolitik.

(30) Kommissionen påminner också om att regionalfaktorn baseras på förhållandet mellan de indirekta och direkta arbetstillfällen som skapats genom en investering i den berörda stödregionen. Om få direkta arbetstillfällen skapas genom en investering med hög kapitalintensitet kan projektet likväl vara berättigat till en "bonus", förutsatt att åtminstone ett mindre antal nya indirekta arbetstillfällen också skapas.

(31) För det fjärde hävdar de tyska myndigheterna att rambestämmelserna inte ger tillräcklig rättssäkerhet och förutsägbarhet avseende regionalfaktorn och att vissa faktorer inte ligger inom stödmottagarnas kontroll. De tyska myndigheterna motsätter sig också bestämmelserna om kontroll i efterhand. Kommissionen håller med om att det inte i varje fall kommer att vara möjligt att på förhand ange exakt vilka effekter ett projekt har när det gäller skapande av direkta och indirekta arbetstillfällen. Kommissionen anser emellertid att för den typ av storskaliga regionala investeringsprojekt som omfattas av rambestämmelserna är det realistiskt att förvänta sig att stödmottagaren är kapabel att göra rimliga uppskattningar både rörande de arbetstillfällen som skapas direkt av projektet och de arbetstillfällen som skapas indirekt (dvs. arbetstillfällen som skapas hos primära underleverantörer och kunder i den stödregion där företaget finns eller i angränsande regioner, dvs. regioner enligt artikel 92.3 a eller c i EG-fördraget). För att säkerställa att kommissionens beslut följs är det enligt kommissionens uppfattning viktigt att i större utsträckning än vad som tidigare har varit fallet betona betydelsen av åtgärder för kontroll i efterhand. Eftersom antalet skapade arbetstillfällen beror på en rad faktorer kommer det i praktiken att finnas intervall där det faktiska antalet skapade arbetstillfällen kan skilja sig från det antal som anmälts utan att det blir nödvändigt att i samband med granskningen i efterhand minska det stöd som kan godkännas. Kommissionen noterar slutligen att, i motsats till vad som förefaller vara de tyska myndigheternas uppfattning, sägs det i rambestämmelserna ingenting om ökning av det godkända stödbeloppet till följd av kontroll i efterhand. Det faktum att ett projekt som fått stöd har skapat fler arbetstillfällen än vad man inledningsvis trodde skulle snarare helt enkelt tyda på att det inte finns behov av mer stöd.

IV. SLUTSATS

(32) Av ovan nämnda skäl anser kommissionen att det inte är motiverat att ändra den lämpliga åtgärden beträffande de sektorsövergripande rambestämmelserna

(33) Samtliga övriga medlemsstater har utan förbehåll samtyckt till att anmälningskravet enligt kommissionens förslag införs i de sektorsövergripande rambestämmelserna för en treårsperiod från och med den 1 september 1998. Principen om likabehandling mellan medlemsstater gör att kommissionen inte kan godta att rambestämmelserna inte tillämpas i en medlemsstat.

(34) Kommissionen drar följaktligen slutsatsen att de nationella stödordningarna i Tyskland är oförenliga med den gemensamma marknaden enligt artikel 92.1 i EG-fördraget, eftersom de inte rättar sig efter de lämpliga åtgärder för statligt stöd som meddelades Tyskland genom skrivelse SG(98) D/1975 av den 5 mars 1998.

(35) I fråga om Tysklands vägran att vidta den lämpliga åtgärden kan kommissionen, sedan den har fullföljt förfarandet enligt artikel 93.2 i EG-fördraget, genom ett beslut som fattas i enlighet med den artikeln och på grundval av övervägandena i avsnitt III kräva att befintliga stödordningar ändras genom att Tyskland följer det krav om anmälan på förhand som fastställs i de sektorsövergripande rambestämmelserna.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Under perioden från och med den 1 september 1998 till och med den 31 augusti 2001 skall Tyskland i enlighet med artikel 93.3 i EG-fördraget vara skyldigt att underrätta kommissionen om alla planerade stödåtgärder som motsvarar kriterierna i punkt 2 "Kravet på anmälan" i gemenskapens sektorsövergripande rambestämmelser för regionalstöd till stora investeringsprojekt.

Artikel 2

Tyskland skall senast två veckor efter det att detta beslut delgivits informera kommissionen om de åtgärder som har vidtagits för att följa beslutet.

Artikel 3

Detta beslut riktar sig till Förbundsrepubliken Tyskland.

Utfärdat i Bryssel den 14 juli 1998.

På kommissionens vägnar

Franz FISCHLER

Ledamot av kommissionen

(1) EGT C 107, 7.4.1998, s. 7.

(2) EGT C 171, 5.6.1998, s. 4.

(3) KOM(94) 319 slutlig. (Ej officiell översättning).

(4) EGT C 343, 6.12.1994, s. 1.

(5) Rec. 1993, s. I-3203.

(6) EGT C 74, 10.3.1998, s. 9.