Kommissionens beslut

av den 23 januari 2002

om det förslag till nationella bestämmelser om att begränsa användning och utsläppande på marknaden av kreosotbehandlat virke som enligt artikel 95.5 i EG-fördraget anmälts av Konungariket Nederländerna

[delgivet med nr K(2002) 97]

(Endast den nederländska texten är giltig)

(Text av betydelse för EES)

(2002/59/EG)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 95.6 i detta, och

av följande skäl:

I. BAKGRUND

1. GEMENSKAPSLAGSTIFTNING

(1) I rådets direktiv 76/769/EEG av den 27 juli 1976 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och beredningar(1), senast ändrat genom kommissionens direktiv 01/90/EG(2), förbjuds och begränsas användningen av vissa farliga ämnen och preparat. Direktiv 76/769/EEG ändras regelbundet för att i bilagan till direktivet införa ytterligare ämnen som är farliga för människor och miljö.

(2) Genom Europaparlamentets och rådets direktiv 94/60/EG(3) ändrades direktiv 76/769/EEG för att bl. a. harmonisera användning och utsläppande på marknaden av kreosot och liknande destillat av stenkolstjära, samt de beredningar i vilka de ingår, genom att halten av benso[a]pyren (nedan B[a]P) och vattenextraherbara fenoler i dessa produkter begränsas när de används för behandling av virke (punkt 32 i bilagan till direktiv 94/60/EG). Gränsvärdet för B[a]P fastställs till högst 0,005 viktprocent (= 50 ppm) och gränsvärdet för vattenextraherbara fenoler till högst 3 viktprocent (= 30 g/kg). Virke som behandlats med kreosot eller med beredningar som innehåller kreosot får ej släppas ut på marknaden om dessa gränsvärden överskrids.

(3) I kraft av undantag är det emellertid enligt direktiv 94/60/EG tillåtet att använda kreosot och beredningar innehållande kreosot med upp till 0,05 viktprocent B[a]P (= 500 ppm) och upp till 3 viktprocent (= 30 g/kg) vattenextraherbara fenoler för behandling av virke i industrianläggningar. Sådana produkter får ej säljas till allmänheten och förpackningarna skall vara märkta med texten "Endast för industriellt bruk". Virke som behandlats på detta sätt och som släpps ut på marknaden för första gången får endast användas för yrkesmässigt och industriellt bruk t. ex. till järnvägar, elektriska kraftledningar och telekommunikationer, för inhägnader samt i hamnar och inre vattenvägar. I vissa fall råder dock totalt användningsförbud, t. ex. inne i byggnader, när virket kommer i kontakt med produkter som är avsedda att konsumeras av människor eller djur, på lekplatser och andra utomhusanläggningar för rekreationsändamål eller där det finns risk för att det kan komma i kontakt med huden. Tidigare behandlat virke som släpps ut på marknaden för andra gången får användas oavsett vilken typ av kreosot det behandlats med, utom i de fall som nämns ovan.

(4) Den 26 oktober 2001 antogs direktiv 01/90/EG om anpassning till den tekniska utvecklingen för sjunde gången av bilaga I till direktiv 76/769/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om begränsning av användning och utsläppande på marknaden av vissa farliga ämnen och beredningar.

(5) Enligt de ändrade bestämmelserna får kreosot ej användas för behandling av virke och virke som är behandlat med kreosot får ej släppas ut på marknaden. I kraft av undantag får dock kreosot som innehåller upp till 0,005 viktprocent B[a]P och upp till 3 viktprocent vattenextraherbara fenoler användas för behandling av virke i industrianläggningar eller av fackman för förnyad behandling på plats. Försäljning till konsumenter och utsläppande på marknaden av sådana ämnen och beredningar får endast ske i förpackningar om 20 liter eller mer. Förpackningarna skall vara märkta med texten "Endast för användning i industrianläggningar eller för behandling utförd av fackman".

(6) Virke som behandlats på detta sätt eller givits förnyad behandling på plats får endast användas för yrkesmässigt och industriellt bruk, t. ex. till järnvägar, stolpar för kraftledningar och telekommunikationer, till staket, för jordbruksändamål samt i hamnar och inre vattenvägar. Användningsförbud råder i byggnader, på lekplatser, i parker, i trädgårdar och andra utomhusanläggningar för rekreationsändamål där det finns risk att virket kan komma i kontakt med huden och i trädgårdsmöbler eller när det kommer i kontakt med produkter som är avsedda att konsumeras av människor eller djur. Virke som har behandlats med kreosot innan direktivet började tillämpas får släppas ut på andrahandsmarknaden för förnyad användning utom i ovannämnda fall.

2. GÄLLANDE NATIONELLA BESTÄMMELSER SOM KOMMISSIONEN HAR GODKÄNT I ENLIGHET MED ARTIKEL 95.4 I FÖRDRAGET

(7) Nederländerna har redan som undantag fått kommissionens medgivande att behålla de nationella bestämmelser som strider mot bestämmelserna i direktiv 94/60/EG. Detta som följd av en begäran enligt artikel 95.4 (f. d. artikel 100a.4) som godkändes genom kommissionens beslut 99/832/EG(4).

(8) Skillnaderna mellan bestämmelserna i direktiv 94/60/EG och de nationella bestämmelser i Nederländerna som godkändes genom kommissionens beslut sammanfattas i tabellen nedan:

>Plats för tabell>

(9) Sammanfattningsvis kan sägas att gällande nederländska bestämmelser i många avseenden är strängare än bestämmelserna i direktiv 94/60/EG:

- Kreosot som innehåller 50-500 ppm B[a]P får ej användas i industrianläggningar.

- Virket måste behandlas enligt en viss teknik (tryck/vakuum) i särskilda anläggningar.

- I vissa fall får kreosot ej användas för behandling av virke även om halten av B[a]P är lägre än 50 ppm.

3. PLANERADE NATIONELLA BESTÄMMELSER

(10) Nederländerna avser att anta nya nationella bestämmelser som går längre än bestämmelserna i direktiv 94/60/EG genom att ändra geslutet om beläggningar som innehåller polyaromatiska kolväten (Besluit PAK-houndende coatings) under lagen om kemiska ämnen (kreosotbehandlat virke).

(11) I artikel 8a i ett nytt avsnitt 4a i det ovannämnda lagförslaget anges att "från den dag som anges i kungligt dekret, är det förbjudet att till Nederländerna importera, där använda, leverera andra eller hålla tillgängligt för försäljning på den nederländska marknaden kreosotbehandlat virke avsett för ändamål där det kan komma i kontakt med yt- och grundvatten".

(12) Förbudet gäller ej kreosotbehandlat virke som började användas för sitt ändamål före en tidpunkt som anges i det kungliga dekretet, under förutsättning att befintlig användningsplats förblir oförändrad. Ytterligare två undantag rör kreosotbehandlat virke som

- skall förtullas och är avsett för transitering, lagring i tullager eller för temporär import i enlighet med bestämmelserna i artikel 4.16 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 eller

- har sitt ursprung i en medlemsstat i Europeiska unionen eller en EES-stat och ej är avsett för försäljning på den nederländska marknaden.

(13) Enligt artikel 8b i förslaget till beslut skall den som importerar, levererar eller håller tillgängligt för försäljning på marknaden sådant kreosotbehandlat virke som ej omfattas av förbudet, föra ett register över detta virke och på begäran kunna visa att det kreosotbehandlade virket i fråga ej är avsett för ändamål som omfattas av förbudet. Detta register skall innehålla minst följande uppgifter:

- Namn och adress på den tillverkare eller leverantör från vilken det kreosotbehandlade virket har köpts.

- Datum när tillverkaren eller leverantören levererade det kreosotbehandlade virket.

- Ändamål som det kreosotbehandlade virket avses användas för.

- Namn och adress på den person som det kreosotbehandlade virket ställts till förfogande för eller levererats till.

- Leveransdatum för det kreosotbehandlade virket.

- Kvantitet kreosotbehandlat virke som mottagits eller levererats.

II. FÖRFARANDE

(14) Direktiv 94/60/EG antogs den 20 december 1994. Medlemsstaterna ålades att anta nödvändiga genomförandebestämmelser inom ett år efter det att direktivet antogs, dvs. den 20 december 1995, och att tillämpa bestämmelserna från den 20 juni 1996.

(15) Som nämnts ovan fick Nederländerna genom beslut 99/832/EG tillåtelse att behålla de gällande bestämmelser om användning av kreosot vilka var strängare än bestämmelserna i direktiv 94/60/EG.

(16) I en skrivelse av den 23 januari 2001 anmälde Nederländernas ständiga representation till kommissionen, enligt artikel 95.5 i EG-fördraget, att Nederländerna avser att införa regler för kreosotbehandlat virke som går längre än bestämmelserna i direktiv 94/60/EG. Nederländerna anser att det erfordras att sådana nationella naturskyddsregler införs på grund av ett för Nederländerna specifikt problem som uppstod efter det att direktiv 94/60/EG antogs.

(17) I en skrivelse av den 22 februari 2001 informerade kommissionen de nederländska myndigheterna om att den hade mottagit anmälan enligt artikel 95.5 och att sexmånadersperioden för prövningen av anmälan enligt artikel 95.6 började den 26 januari 2001, dagen efter mottagandet av anmälan.

(18) I en skrivelse av den 17 april 2001 underrättade kommissionen övriga medlemsstater om Nederländernas begäran. Kommissionen offentliggjorde vidare ett meddelande om denna begäran i Europeiska gemenskapernas officiella tidning(5) för att ge övriga berörda parter information om det förslag till nationella bestämmelser som Nederländerna ämnar anta.

(19) Med hänsyn till att den grund som anfördes i Nederländernas anmälan i förstone föreföll vara komplex och det ej förelåg någon fara för människors hälsa begärde kommissionen att Vetenskapliga kommittén för toxicitet, ekotoxicitet och miljö (nedan SCTEE) skulle yttra sig om dessa frågor. Den 12 juni 2001 bekräftade SCTEE(6) att den grund som anförs för begäran är en komplicerad fråga och att det ej finns någon direkt fara för människors hälsa.

(20) Utgående från SCTEE:s yttrande och i enlighet med artikel 95.6 tredje stycket i fördraget antog kommissionen den 13 juli 2001 beslut 01/599/EG(7) varigenom den period som åsyftas i artikel 95.6 andra stycket inom vilken ett beslut skall fattas förlängdes med ytterligare en sexmånadersperiod i syfte att medge en noggrann bedömning av det inlämnade underlaget. Nederländerna underrättades om detta beslut den 13 juli 2001.

(21) Kommissionen bad därefter SCTEE att avge ett yttrande om sakinnehållet i den motivering som Nederländerna lämnat. SCTTE ombads yttra sig mer detaljerat om huruvida Nederländerna hade lämnat nya vetenskapliga belägg som visar att användning av kreosotbehandlat virke för ändamål där det kommer i kontakt med yt- och grundvatten utgör miljörisker och, om så är fallet, huruvida dessa risker är specifika för Nederländerna. SCTTE avgav sitt yttrande den 30 oktober 2001(8).

(22) Som nämnts ovan har de bestämmelser i direktiv 76/769/EEG som hänför sig till kreosot och kreosotbehandlat virke ändrats genom direktiv 01/90/EG och skall tillämpas av medlemsstaterna senast den 30 juni 2003.

III. BEDÖMNING

1. BEDÖMNING AV HURUVIDA ÄRENDET KAN TAS UPP TILL SAKPRÖVNING

(23) Avsikten med den anmälan som lämnades in av de nederländska myndigheterna den 25 januari 2001 är att utverka godkännande av att nationella bestämmelser införs som är oförenliga med direktiv 94/60/EG som utgör en harmoniseringsåtgärd antagen på grundval av artikel 95 i fördraget.

(24) I artikel 95.5 i fördraget anges att om en medlemsstat efter det att rådet eller kommissionen har beslutat om en harmoniseringsåtgärd anser det nödvändigt att införa nationella bestämmelser grundade på nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd för att lösa ett problem som är specifikt för denna medlemsstat och som har uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärden, skall medlemsstaten underrätta kommissionen om de planerade bestämmelserna samt om skälen för att införa dem.

(25) En jämförelse mellan bestämmelserna i direktiv 94/60/EG och de bestämmelser som Nederländerna avser införa visar att de nationella bestämmelserna är strängare i följande avseenden:

- Utsläppande på marknaden och användande av kreosotbehandlat virke för ändamål som innebär kontakt med (grund)vatten är förbjudna oavsett halt av B[a]P eller vattenextraherbara fenoler i de kreosotbaserade produkter som använts för behandlingen.

- Tidigare kreosotbehandlat virke omfattas av samma förbud om det flyttas från befintlig användningsplats.

(26) Det bör noteras att rådets direktiv 76/464/EEG av den 4 maj 1976 om förorening genom utsläpp av vissa farliga ämnen i gemenskapens vattenmiljö(9) gäller för kreosotbehandlat virke som placerats i ytvatten(10). Detta direktiv berör emellertid tidigare tillstånd till alla utsläpp i bl. a. inre ytvatten, territorialvatten, inre kustvatten och omfattar ej utsläppande på marknaden av kreosotbehandlat virke eller något totalförbud för användning av kreosotbehandlat virke där det kan komma i kontakt med ytvatten. Nationella bestämmelser som syftar till att helt förbjuda utsläppande på marknaden och användning av kreosotbehandlat virke för ändamål där det kommer i kontakt med ytvatten skulle därför gå längre än bestämmelserna i direktiv 76/464/EG och skulle strida mot direktiv 94/60/EG.

(27) Bestämmelserna i rådets direktiv 80/68/EEG av den 17 december 1979 om skydd för grundvatten mot förorening genom vissa farliga ämnen(11) innefattar dessutom kreosotbehandlat virke som placeras i direkt kontakt med grundvatten om polycykliska aromatiska kolväten (nedan PAH) lakas ut från det behandlade virket i kvantiteter eller halter som ger anledning till oro. Under sådana förhållanden är användning av kreosotbehandlat virke där det kommer i kontakt med grundvatten förbjudet enligt direktivet i fråga. I direktivet anges dock ej något totalförbud mot användning av kreosotbehandlat virke där det kommer i kontakt med grundvatten och omfattar ej heller utsläppande på marknaden av kreosotbehandlat virke. Nationella bestämmelser som syftar till att förbjuda utsläppande på marknaden liksom användning av kreosotbehandlat virke för direkt kontakt med grundvatten skulle därför gå längre än bestämmelserna i direktiv 80/68/EEG och strida mot direktiv 94/60/EG.

(28) I enlighet med kraven i artikel 95.5 i fördraget underrättade Nederländerna kommissionen om den faktiska ordalydelsen av de bestämmelser som avses bli införda och som går längre än bestämmelserna i direktiv 94/60/EG och dess begäran åtföljdes av en redogörelse för de skäl som enligt uppfattningen hos dess myndigheter berättigar till att dessa bestämmelser införs.

(29) Nederländernas anhållan om att få tillstånd att införa nationella bestämmelser som innebär undantag från direktiv 94/60/EG bör därför tas upp till prövning i enlighet med artikel 95.5 i fördraget.

2. SAKPRÖVNING

(30) I enlighet med bestämmelserna i artikel 95 i fördraget måste kommissionen säkerställa att alla villkor som gör det möjligt för en medlemsstat att begagna sig av möjligheterna till undantag enligt denna artikel är uppfyllda.

(31) Kommissionen måste därför bedöma om de villkor som anges i artikel 95.5 i fördraget är uppfyllda. I artikeln föreskrivs att om en medlemsstat anser det nödvändigt att införa nationella bestämmelser som avviker från en harmoniseringsåtgärd skall medlemsstaten grunda detta på:

a) "nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd",

b) "ett problem som är specifikt för den medlemsstaten och som har uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärden".

(32) När kommissionen bedömer att införandet av sådana nationella bestämmelser är berättigat måste den dessutom i enlighet med artikel 95.6 i fördraget undersöka huruvida dessa bestämmelser utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna samt huruvida de kommer att utgöra ett hinder för den inre marknadens funktion.

2.1 KREOSOT - ALLMÄN INFORMATION

(33) Kreosot är en komplex blandning av mer än 200 kemiska föreningar, främst aromatiska kolväten och fenolföreningar samt aromatiska kväve- och svavelföreningar. Det är ett medeltungt destillat av stenkolstjära (kokpunkt ca 200-400 °C).

(34) Kreosot kan innehålla mer än 30 olika polycykliska aromatiska kolväten (PAH) med en total PAH-halt på 85 %. De viktigaste av dessa är

- acenaften,

- naftalen,

- fenantren,

- antracen,

- fluoren,

- fluoranten,

- chrysen,

- trifenylen,

- benso[a]antracen,

- benso[b]fluoranten,

- benso[k]fluoranten,

- benso[a]pyren.

(35) Benso[a]pyren (B[a]P) är ett av de polyaromatiska kolväten som studerats mest ingående. Halten av B[a]P används som en indikator eller en markör för klassificeringsändamål och speglar ej i sig det totala PAH-innehållet i kreosot. Beroende på den aktuella typen av kreosot kan halten av B[a]P variera mellan 0,003 och 0,3 viktprocent (30-3000 ppm). Genom fraktionerad destillation av stenkolstjära och urval av fraktioner kan halten av B[a]P eller fenoler minskas. Western European Institute for Wood Preservation har upprättat olika industristandarder som karakteriseras av olika innehåll av vissa destillationsfraktioner och, vilket är ännu viktigare i detta sammanhang, olika innehåll av B[a]P. De högsta respektive lägsta koncentrationer som omfattas av dessa standarder är 500 ppm och 50 ppm.

(36) Det är möjligt att modifiera både de fysikaliska och kemiska egenskaperna hos kreosot om detta erfordras med hänsyn till den avsedda användningen eller av miljöskäl. Genom att tillsätta komponenter med lägre kokpunkt är det möjligt att erhålla en produkt med lägre viskositet som är bättre lämpad att anbringa med borste och som ibland kallas karbolineum. I direktiv 94/60/EG görs ingen åtskillnad mellan olika destillat av stenkolstjära, utan direktivet är tillämpligt på en rad olika destillat som betecknas med sina namn, Einecs- och Cas-nummer.

(37) Kreosot används främst och nästan uteslutande för behandling av virke. Storskaliga industriella och yrkesmässiga tillämpningar hör till de allra viktigaste användningsområdena: järnvägssyllar, kraftledningsstolpar, stolpar för användning inom vattenteknik (pålverk för skydd av strandbrinkar), staket och stöttor inom jordbruk och fruktodling. Även enskilda använder kreosot och liknande produkter för behandling av virke.

(38) Kreosot utmärks av att det är

- ett effektivt svampbekämpningsmedel,

- ett effektivt insektsbekämpningsmedel,

- svårnedbrytbart,

- motståndskraftigt mot urlakning och vittring.

(39) En mycket liten mängd kreosot används i medicinska produkter för behandling av vissa hudsjukdomar, t. ex. psoriasis.

Ekotoxikologiska effekter

(40) Miljöföroreningar genom kreosot har rapporterats i flera länder, och de härrör ofta från gamla impregneringsanläggningar. Merparten av den information som finns om kreosots nedbrytning i naturen har erhållits i samband med utsläpp av kreosot från industrier och föroreningar som finns kvar vid nedläggning av kreosotfabriker. Miljöföroreningar har spårats genom en analys av utvalda PAH-föreningar, bl. a. B[a]P.

(41) Kreosot är giftigt för vissa organismer i jorden och mycket giftigt för vattenlevande organismer (LC-50-värdena vid 96 timmars exponering är ofta lägre än 1 mg/l). Många föreningar som ingår i kreosot är bioackumulerbara.

(42) PAH som förekommer i miljön har följande egenskaper:

- Föreningen binds kraftigt till organiska material i jorden.

- Den bryts vanligen ned långsamt i jorden och andra ekosystem. Rester av kreosot kan finnas kvar under många år i miljön (mer än 20-30 år).

- Nedbrytningen sker främst genom ljusets inverkan (dvs. solstrålning) och genom inverkan av mikroorganismer (dvs. vissa bakterier). Den bakteriella nedbrytningen kan ske under såväl aeroba som anaeroba förhållanden. PAH med fyra ringar eller mer kan vara svårnedbrytbara.

- PAH som kommer ut i vattendrag binds snabbt till sediment.

- I vattendrag avlägsnas merparten av de lågmolekylära PAH genom bakteriell nedbrytning, och högmolekylära föreningar genom fotooxidering och sedimentering. Bakteriell nedbrytning av mer vattenlösliga PAH sker under såväl aeroba som anaeroba förhållanden Det har visat sig att beståndsdelarna i PAH bioackumuleras i vattenlevande arter.

(43) Utsläpp av PAH i luft, vatten och mark kan ske i samband med impregnering och lagring i impregneringsanläggningen och vid användning av behandlat virke. PAH som återfinns i olika ekosystem kommer från många olika källor (förbränningsprocesser, trafik osv.) och det är ofta svårt att koppla koncentrationen av PAH till någon viss källa såsom kreosotbehandlat virke.

(44) En undersökning(12) i Sverige visar att stolpar impregnerade med kreosot, efter 40 år i jorden, har avgivit en del av de föreningar som ingår i kreosot, särskilt de med den lägsta kokpunkten (< 270 °C). Den största mängden lakades ut från den del av stolparna som befann sig ovan jord. De föreningar som lakats ut hade emellertid en mycket låg mobilitet och återfanns i jorden alldeles i närheten av stolparna. Detta stämmer med iakttagelsen att PAH har en ytterst låg mobilitet i jord eftersom de absorberas väl av organiska material.

(45) Förekomsten av höga PAH-koncentrationer i vattenmiljöer har ofta tillskrivits förekomsten av kreosotbehandlat virke. Det har i flera undersökningar visats att migrationen av kreosotkomponenter från behandlat virke är högre i sötvatten än i havsvatten. Migrationen ser ut att vara mer begränsad i havsvatten. I en undersökning konstaterades att 93 % av den ursprungliga halten av kreosotföreningar i träpålar återstod efter tio år i havet(13). Förorening av sediment genom kreosot som lakas ut från pålverk som används för att skydda strandbrinkar har dokumenterats i Nederländerna(14) och även i undersökningar av förorening från tidigare impregneringsanläggningar.

(46) När det gäller exponering av människor finns det för närvarande ej många mätdata om miljöförorening genom PAH från kreosot.

2.2 NEDERLÄNDERNAS STÅNDPUNKT

(47) En beskrivning lämnas av samtliga de relevanta argument som framförts till stöd för de förslag till nya bestämmelser som anmälts.

(48) Nederländerna anser att nya vetenskapliga rön om miljöskydd i samband med ett problem som uppstod i Nederländerna efter det att direktiv 94/60/EG antagits motiverar införandet av de anmälda bestämmelserna.

(49) Dessa nya vetenskapliga rön redovisas delvis i kommissionens beslut 99/832/EG(15), 99/833/EG(16), 99/834/EG(17), 99/835/EG(18) om nationella bestämmelser som anmälts av Konungariket Nederländerna, Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Sverige respektive Konungariket Danmark om begränsning av utsläppande på marknaden och användning av kreosot. Nederländerna hänvisar därutöver till en nyligen avslutad undersökning(19) i Nederländerna (nedan RIVM-undersökningen) av de miljörisker som användning av kreosotbehandlat virke i kontakt med vatten kan leda till, vilken ger ytterligare uppgifter i detta hänseende.

(50) I ovannämnda beslut förde kommissionen fram vissa potentiella risker för vattenmiljön som urlakning av PAH från kreosotbehandlat virke i kontakt med vatten kan leda till. Hänvisning gjordes också till en nederländsk undersökning(20) som framlades 1995 samt en granskning av denna undersökning som en konsult genomfört på kommissionens uppdrag(21). Härvid visades att kreosotföreningar som lakats ut från pålverk som används för att skydda strandbrinkar har förorenat sediment i Nederländerna.

(51) I beslut 99/832/EG avslutade kommissionen sin bedömning med att, baserat på dessa rön, bekräfta att "De nederländska myndigheterna har visat att Nederländernas specifika geografiska läge, som gör att det är nödvändigt att i stor utsträckning använda skyddande pålverk i vattendragen, har lett till den högsta förbrukningen av kreosotbehandlat virke per ytenhet i Europeiska unionen. Urlakning av kreosotkomponenter i vattendragen har lett till att PAH-föroreningen av större delen av sedimenten överskrider de acceptabla gränsvärdena. Åtgärder som syftar till att minska urlakningen av dessa komponenter i vattenmiljön är därför berättigade i Nederländerna"(22).

(52) Den nyligen slutförda RIVM-undersökningen innehåller en bedömning av de risker som är förknippade med att använda kreosot som behandlingsmedel för virke i den nederländska miljön. Undersökningen innehåller uppgifter om olika beståndsdelar i kreosot, dvs. sex PAH. I direktiv 94/60/EG anges B[a]P som representativt för PAH i kreosot. I RIVM-undersökningen visas dock att fler uppgifter finns tillgängliga för andra PAH i miljön.

(53) Riskbedömningen baserades på de miljökvalitetsstandarder som anges i Fjärde meddelandet om vattenhushållning [Vierde Nota Waterhuishouding] från 1997 och skriften "Ämnen och standarder" [Stoffen en Normen] utgiven 1999 av ministeriet för bostäder, markplanering och miljö. "Högsta tillåtna risknivå" [Maximaal Toelaatbaar Risiconiveau], MTR, anger den lägsta kvalitetsstandard som måste uppfyllas för ytvatten, sediment och jord.

(54) I syfte att bedöma om de nivåer som anges i miljökvalitetsstandarderna överskreds, fastställdes halterna för var och en av de sex PAH på grundval av beräkningar med stöd av modeller samt uppgifter som bygger på mätningar.

(55) Slutsatserna av riskbedömningen för ytvatten, sediment respektive jord anges nedan.

Ytvatten

(56) De beräkningar med stöd av modeller som utfördes i undersökningen visade att om kreosotbehandlat virke skulle användas till pålverk skulle flertalet utvalda PAH förekomma i halter som flera gånger överskrider MTR. Beräkningarna gav nivåer som varierade mellan 18 och ca 500 gånger MTR under de första tre till fem dagarnas användning. Dessa beräkningar fick stöd av de halter som uppmättes i närheten av pålverk som nyligen hade placerats ut eftersom halterna i dessa fall varierade mellan ca tio och flera tusen gånger MTR.

(57) De resultat som erhölls från vattenprov som togs på olika avstånd från kreosotbehandlat pålverk tyder i mycket stor utsträckning på att kreosotbehandlat virke verkligen är orsaken till de ökade halterna av PAH. Därför drogs slutsatsen att användning av kreosotbehandlat virke till pålverk innebär ett hot mot ytvattenkvaliteten i lokal omfattning.

(58) Mängden PAH som skulle lakas ut per år beräknades genom användning av modeller baserade på längden strandbrinkar uttryckta i kilometer och procentandelen av denna sträcka som skyddas av pålverk uppfört av kreosotbehandlat virke inom en given vattenmyndighets förvaltningsområde. En beräkning baserad på befintlig sträcka kreosotbehandlat pålverk inom den berörda vattenmyndighetens förvaltningsområde gav vid handen att MTR för fluoranten skulle överskridas betydligt. Med hänsyn till att även andra MTR skulle överskridas ej enbart inom en vattenmyndighets förvaltningsområde utan också i andra delar av landet som West-Overijssel och Zuid-Holland drogs slutsatsen att detta är ett problem rör hela landet.

Sediment

(59) Beräkningar baserade på modeller visade att halterna av de flesta av de utvalda PAH skulle överskrida MTR med mellan fem och nittiofem gånger. Dessa beräkningar bekräftades generellt sett av mätningar som gjordes i närheten av nyligen utplacerat pålverk där halterna var maximalt tre gånger högre än standardvärdena.

(60) De resultat som erhölls från prov som togs på olika avstånd från det kreosotbehandlade pålverket indikerar tydligt att kreosotbehandlat virke verkligen är orsak till de ökade halterna av PAH. Slutsatsen kan dras att användning av kreosotbehandlat virke till pålverk innebär ett hot mot sedimentkvaliteten i lokal omfattning.

(61) Mängden PAH som lakas ut per år beräknades genom användning av modeller baserade på längden strandbrinkar uttryckt i kilometer och procentandelen av denna sträcka som skyddas av pålverk uppfört av kreosotbehandlat virke inom en given vattenmyndighets förvaltningsområde. En beräkning baserad på befintlig sträcka kreosotbehandlat pålverk inom den berörda vattenmyndighetens förvaltningsområde visade att MTR för fenantren skulle överskridas betydligt.

(62) Med hänsyn till att detta och andra MTR skulle överskridas ej endast inom en vattenmyndighets förvaltningsområde utan också i andra delar av landet som West-Overijssel och Zuid-Holland drogs slutsatsen att detta är ett problem som rör hela landet.

Jord och grundvatten

(63) Beräkningar baserade på modeller som utfördes för jord och grundvatten visade att tre av de sex PAH skulle överskrida MTR med maximalt fyrtiosju gånger. Av de få tillgängliga mätresultaten förefaller det som om kreosot i praktiken verkligen lakas ur behandlat virke och att MTR för jord överskrids, särskilt när det gäller jord i omedelbar närhet av behandlat virke.

(64) Enligt modellen skulle grundvattenstandarden på 0,1 ìg/l överskridas i omedelbar närhet av behandlat virke under den mättade fasen, men det finns inga mätresultat som stöder eller motsäger denna prognos. Infiltration i grundvatten (på grunt vatten) av förorenat ytvatten är möjlig. I sådant fall kan jorden (sediment) till och med fungera som ett filter. Inga mätuppgifter finns heller tillgängliga för att stödja dessa antaganden.

(65) Nederländerna betonar att resultaten av RIVM-undersökningen skall studeras i ljuset av de särskilda förhållanden som råder i Nederländerna vilken kommissionen har medgivit i sitt beslut 99/832/EG. De miljöproblem som nämns ovan tyder på att det finns ett särskilt problem i Nederländerna som beror på dess specifika geografiska läge och den utbredda användningen av kreosotbehandlat virke i vattenmiljö jämfört med andra medlemsstater.

(66) Nederländerna konstaterar slutligen att detta särskilda problem har uppstått efter det att direktivet antogs. Varken exponeringen eller de risker som följer av denna var kända när direktiv 94/60/EG antogs.

2.3 BEDÖMNING AV NEDERLÄNDERNAS STÅNDPUNKT

2.3.1 Bevisbördan

(67) Med tanke på den tidsgräns som fastställs i artikel 95.6 i fördraget, bör det noteras att kommissionen vid sin prövning av huruvida de förslag till nationella bestämmelser som anmälts enligt artikel 95.5 är berättigade måste utgå från de skäl som åberopats av medlemsstaten. Detta innebär att det enligt fördragets bestämmelser åligger den medlemsstat som inlämnar en anhållan att visa att dessa åtgärder är berättigade. Med tanke på det förfarande som fastställs i artikel 95 och i synnerhet den restriktiva fristen för antagande av ett beslut, måste kommissionen normalt begränsa sin prövning till att undersöka om de uppgifter som lämnats av medlemsstaten i fråga är relevanta, utan att själv försöka finna eventuella skäl som kan berättiga anmälan.

2.3.2 Nya vetenskapliga belägg om miljöskydd eller arbetsmiljöskydd

(68) Nederländerna har framlagt ett stort antal handlingar som stöd för sin anhållan. Hänvisning har också gjorts till vissa undersökningar som ställts till förfogande inom ramen för den begäran som tidigare överlämnats till kommissionen i enlighet med artikel 95.4 i fördraget [och som ledde till kommissionens beslut 99/832/EG(23)].

(69) Den nederländska undersökning som överlämnades inom ramen för den tidigare anhållan om undantag(24) och efterföljande granskning av denna(25) har visat att urlakning av PAH från kreosotbehandlat virke som i stor omfattning används till pålverk för att skydda strandbrinkar vid Nederländernas vattenvägar har medfört oacceptabla risker för ett specifikt vattensystem, dvs. omfattande förorening av sediment.

(70) Som ovan nämnts överlämnade kommissionen all ny dokumentation som Nederländerna hade inlämnat till SCTEE för bedömning. SCTEE:s granskning inriktar sig i huvudsak på den miljöriskbedömning som utförts av de nederländska myndigheterna så som den dokumenterats i RIVM-undersökningen

(71) När det gäller den vetenskapliga dokumentation som lagts fram noterar SCTEE att den nederländska metoden skiljer sig från den metod som normalt används för riskbedömning genom användningen av prognostiserad halt som ger effekt/lägsta halt (Predicted Effect Concentrations/Lowest Effect Concentration [PEC/L(E)C50]) istället för gängse prognostiserad halt som ger effekt/prognostiserad halt utan effekt (Predicted Effect Concentration/Predicted No Effect Concentration, PEC/PNEC). SCTEE konstaterar dock att metoden har omsatts till standardmetoden och att de beräknade riskkvoterna överensstämmer med EU:s standardmetod. SCTEE gör därför bedömningen att den miljöstandardmetod som följts och de antaganden som gjorts inom ramen för miljöriskbedömningen är relevanta och överensstämmer med det normala tillvägagångssättet inom EU.

(72) SCTEE noterar att den nederländska riskbedömningen för "standardkreosot" (B[a]P-halt 50-500 ppm) för ytvatten och sediment resulterade i att PNEC för specifika PAH överskreds kraftigt. Samspel mellan olika PAH har också bedömts som sannolik. Eftersom detta samspel ej har bedömts av de nederländska myndigheterna, konstaterar SCTEE att de uppskattade riskerna skulle kunna bli ännu högre än de som angivits. När det gäller "standardkreosot" gör därför SCTEE bedömningen att det finns anledning till oro för miljöeffekter.

(73) När det däremot gäller "modifierad kreosot" (där B[a]P är lägre än 50 ppm), noterar SCTEE att nivåerna för antracen och fluoranten (andra ämnen som ingår i kreosot vilka dock ej används som markörer) ej är påtagligt mycket lägre än i obehandlad kreosot. Eftersom riskkvoterna (PEC/PNEC) för dessa båda PAH i "standardkreosot" ligger betydligt över 1, anser ej SCTEE att kontroller som baserar sig uteslutande på gränsvärdet för B[a]P är tillräckliga.

(74) På denna grundval gör SCTEE bedömningen att Nederländerna har visat att det finns stor anledning till oro när det gäller miljöeffekterna för vattensystem, sediment och grundvattensystem.

(75) Mot bakgrund av ovanstående och av förhållandet att de miljörisker som ovan anges ej var kända då direktiv 94/60/EG antogs kan slutsatsen dras att Nederländerna har framlagt nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd i enlighet kraven i artikel 95.5 i fördraget.

2.3.3 Problem som är specifika för nederländerna och som har uppkommit efter antagandet av direktiv 94/60/EG

(76) Först och främst kan det konstateras att de miljöproblem som ovan anges ej nödvändigtvis är specifika för Nederländerna då de hänför sig till allmänna förhållanden då kreosotbehandlat virke placeras i kontakt med yt- och/eller grundvatten och följaktligen gäller varhelst detta föreligger. SCTEE understryker i sitt yttrande av den 30 oktober 2001 att frågan om huruvida ovannämnda problem är specifikt för Nederländerna beror på i vilken utsträckning exponeringen i Nederländerna skiljer sig från andra medlemsstaters.

(77) En noggrann utvärdering av alla relevanta uppgifter som ställts till kommissionens förfogande erfordras därför för att avgöra om Nederländerna har visat att ovannämnda miljöproblem är av särskild betydelse i Nederländerna som en följd i synnerhet av en stark exponering. Relevanta uppgifter om exponeringsläget för yt- och grundvatten granskas separat.

Ytvatten

(78) SCTEE medger i sitt yttrande av den 30 oktober 2001 att det i Nederländerna i stor utsträckning används kreosotbehandlat virke till pålverk för att skydda strandbrinkar och att riskerna för vattenmiljön i Nederländerna därmed sannolikt är omfattande. Ytterligare jämförande uppgifter som ställdes till förfogande 1995(26) visar att det utbredda bruket av kreosotbehandlat virke för pålverk i Nederländerna utgör ett stort problem i jämförelse med andra medlemsstater. I RIVM-undersökningen ges också en bedömning av den allmänna exponeringsnivån för PAH i nederländska ytvatten som en följd av den utbredda användningen av kreosotbehandlat virke för pålverk till skydd för strandbrinkarna, vilket bekräftar att riskerna för dessa vatten är betydande.

(79) Mot bakgrund av ovanstående och även med hänsyn tagen till att den ovannämnda oro för miljön, som får en särskild betydelse i Nederländerna, uppstod efter antagandet av direktiv 94/60/EG, kan slutsatsen dras att det föreligger ett särskilt miljöproblem i Nederländerna som uppstått efter antagandet av direktivet i fråga och som beror på den utbredda användningen av kreosotbehandlat virke till pålverk för att skydda vattenvägarnas strandbrinkar.

Grundvatten

(80) Nederländerna har framhållit att dess specifika geografiska läge i kombination med den utbredda användningen av kreosotbehandlat virke i pålverk visar att det finns en specifik exponeringsbild också när det gäller grundvatten.

(81) Nuvarande användningsområden för kreosotbehandlat virke kan innebära kontakt med grundvatten. Staket, stöttor till fruktträd, stolpar för kraftledningar och telekommunikationer och andra kreosotbehandlade virkesprodukter som är placerade i marken kan nå grundvattnet och leda till att detta förorenas av PAH. Detta sker främst, om dock ej enbart, där det grundvatten som ligger under markytan återfinns på mycket ringa djup dvs. nära ytan.

(82) Specifika problem som uppstår på grund av att kreosotbehandlat virke används för ovannämnda ändamål förefaller därför bero dels på grundvattenområdenas utbredning på ringa djup och dels på mängden kreosotbehandlat virke som kan komma i kontakt med grundvattnet.

(83) Områden med grundvattennivåer mycket nära ytan finns på en stor del av Nederländernas landsbygd, i synnerhet i poldrar. Under perioder av häftiga regn kan grundvatten också återfinnas på mycket ringa djup under markytan. Det nederländska grundvattensystemet förefaller följaktligen vara särskilt sårbart för ovannämnda anläggningar av kreosotbehandlat virke.

(84) Med hänsyn tagen till Nederländernas särskilda vattengeografiska förhållanden och den utbredda användningen av kreosotbehandlat virke i anläggningar som kan komma i kontakt med grundvatten kan slutsatsen därför dras att en särskilt stark exponering föreligger i Nederländerna även när det gäller grundvatten.

2.3.4 Övergripande bedömning

(85) Baserat på nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd har Nederländerna visat att ett det finns ett specifikt problem i Nederländerna som har uppstått efter antagandet av direktiv 94/60/EG när det gäller yt-och grundvattnets förorening genom att PAH läcker ut från kreosotbehandlat virke som används till pålverk för skydd av vattenvägarnas strandbrinkar och från andra anläggningar som kan komma kontakt med grundvattnet.

(86) Kommissionen bedömer därför att Nederländernas begäran att få införa nationella bestämmelser som syftar till att se till att vattenmiljön i Nederländerna utsätts för minskad exponering av PAH uppfyller de villkor som anges i artikel 95.5.

2.4 FRÅNVARO AV GODTYCKLIG DISKRIMINERING ELLER FÖRTÄCKTA HANDELSHINDER MELLAN MEDLEMSSTATERNA LIKSOM HINDER FÖR DEN INRE MARKNADENS FUNKTION

2.4.1 Frånvaro av godtycklig diskriminering

(87) Enligt artikel 95.6 i fördraget skall kommissionen kontrollera att de nationella bestämmelserna ej utgör ett medel för godtycklig diskriminering. Enligt EG-domstolens beslut innebär frånvaro av diskriminering att likartade fall ej får behandlas på olika sätt och att olikartade situationer ej får behandlas på lika sätt.

(88) De planerade nationella bestämmelserna är allmänna och är avsedda att gälla såväl inhemskt som importerat kreosotbehandlat virke för berörda ändamål. Därför finns inga belägg för att de kan användas som ett medel för godtycklig diskriminering mellan ekonomiska operatörer i gemenskapen.

2.4.2 Frånvaro av förtäckta handelshinder

(89) Planerade mer restriktiva nationella bestämmelser som innebär en begränsning av utsläppande på marknaden och användning av produkter och som avviker från bestämmelserna i ett gemenskapsdirektiv, utgör normalt ett handelshinder. Produkter som det är tillåtet att släppa ut på marknaden i resten av gemenskapen får ej släppas ut på marknaden i den berörda medlemsstaten. Syftet med artikel 95.6 är att förhindra att begränsningar som grundas på kriterierna i punkt 5 tillämpas på felaktiga grunder och i själva verket utgör ekonomiska åtgärder som införs för att förhindra import av produkter från andra medlemsstater med det indirekta syftet att skydda inhemsk produktion.

(90) Det har redan fastställts att det föreligger ett verkligt problem när det gäller vattenmiljön som beror på den specifika totala exponeringssituation som råder i Nederländerna. Syftet med att införa de nationella bestämmelserna förefaller därför vara att skydda miljön och ej att skapa förtäckta handelshinder.

(91) I den föreslagna lagstiftningen föreligger ett undantag för kreosotbehandlat virke som är avsett för export. Detta undantag ligger dock i linje med bestämmelserna i direktiv 94/60/EG som medger utsläppande på marknaden av kreosotbehandlat virke avsett för användning i vattenmiljö.

(92) Sammantaget anser kommissionen ej att det finns belägg för att de planerade nationella bestämmelserna, när de väl har antagits, kommer att bli ett förtäckt hinder för handeln mellan medlemsstaterna.

2.4.3 Frånvaro av hinder för den inre marknadens funktion

(93) Detta villkor kan ej tolkas så att det skulle vara förbjudet att godkänna nationella bestämmelser som kan komma att påverka upprättandet av den inre marknaden. Det är i själva verket troligt att alla nationella bestämmelser som avviker från en harmoniseringsåtgärd vars syfte är att upprätta den inre marknaden och få den att fungera, kommer att påverka den inre marknaden. För att undantagsförfarandet i artikel 95 i EG-Ffördraget följaktligen skall förbli användbart anser kommissionen i fråga om artikel 95.6 att begreppet hinder för den inre marknadens funktion bör tolkas som en verkan som ej står i proportion till det eftersträvade målet.

(94) Mot bakgrund av de miljöhänsyn som konstaterats ovan och med beaktande av den särskilda exponeringssituationen i Nederländerna anser kommissionen ej att det finns belägg för att de nederländska bestämmelserna, när de väl har antagits, kommer att utgöra ett oproportionerligt hinder för den inre marknadens funktion.

IV. SLUTSATS

(95) Mot bakgrund av vad som anförts ovan kan det slås fast att Nederländernas begäran att införa nationella bestämmelser som innebär undantag från direktiv 94/60/EG när det gäller kreosotbehandlat virke vilken inlämnades den 25 januari 2001:

- bör tas upp till prövning,

- uppfyller kraven i artikel 95.5

i fördraget och att de föreslagna nationella bestämmelserna varken utgör ett medel för godtycklig diskriminering, ett förtäckt hinder för handel mellan medlemsstaterna eller ett oproportionerligt hinder för den inre marknadens funktion.

(96) Kommissionen finner därför att de föreslagna nationella bestämmelserna kan godkännas i enlighet med artikel 95.6 i fördraget.

(97) De nationella bestämmelser som skall godkännas skulle, efter det att de har antagits, dock strida mot bestämmelserna i direktiv 01/90/EG.

(98) I enlighet med artikel 95.7 i fördraget undersöker kommissionen redan lämpligheten av att på grundval av de vetenskapliga belägg som framlagts av Nederländerna och SCTEE:s yttrande med anledning därav för en andra gång till den tekniska utvecklingen anpassa bestämmelserna i direktiv 94/60/EG om kreosot och kreosotbehandlat virke.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Utan att det påverkar åliggandena i direktiv 01/90/EG godkänns de föreslagna nationella bestämmelser om utsläppande på marknaden och användning av kreosotbehandlat virke som Konungariket Nederländerna anmälde till kommissionen i en skrivelse av den 23 januari 2001.

Artikel 2

Detta beslut riktar sig till Konungariket Nederländerna.

Utfärdat i Bryssel den 23 januari 2002.

På kommissionens vägnar

Erkki Liikanen

Ledamot av kommissionen

(1) EGT L 262, 27.9.1976, s. 201.

(2) EGT L 283, 27.10.2001, s. 41.

(3) EGT L 365, 31.12.1994, s. 1.

(4) EGT L 329, 22.12.1999, s. 25.

(5) EGT C 120, 24.4.2001, s. 10.

(6) Yttrande om kreosot - anmälan från Nederländerna enligt artikel 95.5 i fördraget, lämnat vid SCTEE:s tjugofjärde plenarmöte, Bryssel, den 12 juni 2001.

(7) EGT C 210, 3.8.2001, s. 46.

(8) Yttrande om det berättigade i den nederländska begäran om undantag enligt artikel 95.5 i EG-fördraget - bestämmelser i direktiv 94/60/EG om kreosot, lämnat vid SCTEE:s tjugosjunde plenarmöte, Bryssel den 30 oktober 2001.

(9) EGT L 129, 18.5.1976, s. 23.

(10) EG-domstolens dom av den 29 september 1999, avkunnat i mål C-232/97 - ECR 1999 I, s. 6385.

(11) EGT L 20, 26.1.1980, s. 43.

(12) S. Holmroos, Analys av kreosotstolpar i Simlångsdalen efter 40 års exponering i fält. Rapport nr. M205-252.092. Älvkarleby: Vattenfall Utveckling. 1994.

(13) L.L. Ingram et. al., Migration of Creosote and Its Components from Treated Piling Sections in a Marine Environment, Proc. Ann. Meet. Am. Wood Preserv. Assoc. 78, 1982, s. 120. Se också fotnoterna 8 och 18.

(14) bkh consulting engineers, Foundation of the appeal against the EC-directive on creosote, slutrapport, Delft, 1 juli 1995.

(15) Se fotnot 4.

(16) EGT L 329, 22.12.1999, s. 43.

(17) EGT L 329, 22.12.1999, s. 63.

(18) EGT L 329, 22.12.1999, s. 82.

(19) Centrum voor Stoffen en Risicobeoordeling, CSR Advisies rapport: 08196A01, Creosoot - Milieurisico's ten gevolge van de toepassing van gecreosoteerd hout in contact met water en bodem - Auteurs: M.H.M.M. Monforts, E.W.M. Roex, and J.P. Rila, 5.12.2000 - RIVM (Forskning om människa och miljö) Rijksinstituut voor volksgezondheid en milieu (Nationella institutet för folkhälsa och miljö).

(20) Se fotnot 14.

(21) G. Grimmer, Study on the Justification in Scientific Terms of Allowing The Netherlands to retain its National Laws on Creosote in Place of Council Directive 94/60/EC.Slutrapport, Biochemisches Institut für Umweltcarcinogene, Großhansdorf (Germany), december 1995.

(22) Skäl 102.

(23) Se fotnot 4.

(24) Se fotnot 14.

(25) Se fotnot 21.

(26) Se fotnot 14 och 21.