SÄRSKILD RAPPORT nr 6/97 om TACIS-subventionerna till Ukraina samt kommissionens svar (upprättad i enlighet med artikel 188c.4 andra stycket i EG-fördraget) (97/C 171/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

punkt sida

1. EUROPEISKA UNIONENS SAMARBETE MED UKRAINA . 1.1 1.14 2

Revisionsrättens granskning . 1.1 1.3 2

Allmän bakgrund . 1.4 1.5 3

Ekonomiskt bistånd från EU . 1.6 1.14 4

Lån som beviljats Ukraina av EU . 1.7 4

Subventioner inom ramen för TACIS-programmet . 1.8 1.9 4

Den särskilda situationen inom kärnkraftssektorn . 1.10 1.14 5

2. TACIS-PROGRAMMETS ADMINISTRATIONSSYSTEM . 2.1 2.30 6

Förfaranden i samband med genomförandet av TACIS-programmen . 2.3 2.9 6

Tillämpning av systemet i Ukraina . 2.10 2.19 7

Kommissionens centrala avdelningar . 2.10 7

Kommissionens delegation i Ukraina . 2.11 2.12 7

Samordningsenheten . 2.13 2.15 7

Uppföljnings- och utvärderingsgruppen . 2.16 2.17 8

Ansvarsfördelning . 2.18 2.19 8

Tidsåtgång för det administrativa arbetet vid GD I A . 2.20 2.30 9

Finansieringsöverenskommelser . 2.22 2.24 9

Slutande av avtal . 2.25 2.26 10

Betalning av fakturor . 2.27 2.30 10

3. SYNPUNKTER SOM ÄR GEMENSAMMA FÖR OLIKA SEKTORER . 3.1 3.48 11

Val och förberedande av projekt . 3.1 3.18 11

Jordbrukssektorn . 3.2 3.5 11

Kärnsäkerhetssektorn . 3.6 3.10 12

Personalutvecklingsektorn . 3.11 3.16 12

Industri- och tjänstesektorn . 3.17 3.18 13

Förseningar vid genomförandet av åtgärderna . 3.19 3.23 13

Kärnsäkerhetssektorn . 3.19 3.21 13

Jordbrukssektorn . 3.22 14

Industri- och tjänstesektorn . 3.23 14

Rambestämmelser för avtal och redovisning av projekten . 3.24 3.26 14

De satsade medlens ändamålsenlighet . 3.27 3.29 14

Samordning av de olika gemenskapsprogrammen sinsemellan och med övriga externa biståndsåtgärder . 3.30 3.37 15

Kärnkraftssektorn . 3.30 3.31 15

Personalutvecklingssektorn . 3.32 3.33 15

Jordbrukssektorn . 3.34 3.36 15

Industri- och tjänstesektorn . 3.37 16

Projektens verkningar och lärdomar man kan dra . 3.38 3.40 16

Varningssystemens funktion . 3.41 3.48 16

4. SLUTSATS . 4.1 4.11 18

Kommissionens svar . 20

1. EUROPEISKA UNIONENS SAMARBETE MED UKRAINA

Revisionsrättens granskning

1.1. Revisionsrättens granskning inriktades på det icke återbetalningspliktiga stödet från Europeiska unionen (EU) till Ukraina, och i synnerhet på effektiviteten i systemet för genomförande av TACIS-samarbetet. Granskningar på platsen av enskilda projekt inom sektorerna kärnkraftssäkerhet, personalutveckling, jordbruk och stöd till omstrukturering av företag utfördes i juni 1996. Förutom granskning av projekt under genomförande reviderades fyra avslutade projekt som revisionsrätten redan hade granskat 1993. Projekten, som räknas upp i tabell 1, utgör värdemässigt 46,5 % av avtalen och 61 % av betalningarna till Ukraina sedan TACIS-programmet inleddes 1991.

1.2. Iakttagelserna i denna rapport syftar framför allt till att bedöma effektiviteten i EU:s stöd till Ukraina inom ramen för TACIS-programmet. Eftersom observationerna är av stor betydelse, särskilt i fråga om kärnkraftssektorn, och för att den budgetansvariga myndigheten snabbare skall få kännedom om dem, presenteras dessa iakttagelser, som rör det sätt varpå det tekniska biståndet genomförs, i form av en särskild rapport. För att ge en överskådligare bild av problematiken i samband med genomförandet av TACIS-stödet till Ukraina har kommentarerna grupperats, inte per projekt, utan med hänsyn till de viktigaste aspekter som utmärker genomförandet av projekten. På så sätt kan man fälla ett övergripande omdöme om hur väl kommissionen kontrollerar programmet.

1.3. Efter Ryssland, är Ukraina den största mottagaren av TACIS-anslag. 68 % av befolkningen, som uppgår till över 52 miljoner invånare, bor i städerna. Landet har en yta på cirka 600 000 km², varav 57 % är odlad mark. Ukrainas bruttonationalinkomst uppges vara 36 miljarder USD för 1995. En undersökning gjord av Världsbanken tyder dock på att den faktiska nivån skulle kunna vara dubbelt så hög med tanke på verksamheten inom den informella sektorn. Jordbruket utgjorde 23 % av BNI 1996, gruvsektorn 8 %, industrin 25 % och tjänstesektorn 43 %. År 1995 var bruttonationalinkomsten per invånare 1 400 USD mot 2 600 USD i Ryssland (1).

>Plats för tabell>

Allmän bakgrund

1.4. Sedan 1994 genomför Ukraina ett ekonomiskt stabiliseringsprogram med stöd från Internationella valutafonden (IMF), Världsbanken och EU. Programmet syftar till att i stort återställa den makroekonomiska balansen och att styra landet mot marknadsekonomi. Påtagliga framsteg har gjorts på dessa områden. Däremot står strukturreformerna stilla sedan 1995. Privatiseringsprocessen hotar att stagnera, särskilt inom jordbrukssektorn, och betydande hinder bromsar utländska investeringar (2).

1.5. I rådets gemensamma ståndpunkt i november 1994 åtog sig medlemsstaterna att upprätta starka politiska band med Ukraina och att stödja landets självständighet, demokratins utveckling, den ekonomiska reformen och landets inlemmande i världsekonomin. Detta åtagande upprepades i den politiska förklaringen i Rom i maj 1996.

Ekonomiskt bistånd från EU

1.6. För perioden 1991 1995 uppskattar kommissionen biståndet från EU och dess medlemsstater till 2 747 miljoner ecu. Som jämförelse kan nämnas att biståndet från USA för samma period uppskattas till 1 052 miljoner ecu. Av de 1 158 miljoner ecu som har beviljats av EU uppgår det icke återbetalningspliktiga biståndet till 343 miljoner ecu och lånen till 815 miljoner ecu. Det bilaterala biståndet från medlemsstaterna för samma period utgjorde 1 589 miljoner ecu, därav 1 033 miljoner ecu i form av lån.

Lån som beviljats Ukraina av EU

1.7. De lån som EU har beviljat Ukraina sedan 1992 fördelade sig enligt följande den 30.6.1996.

>Plats för tabell>

För 1996 har Ukrainas finansieringsbehov beräknats till 1 550 miljoner ecu. IMF, som sedan 1994 har beviljat Ukraina lån på cirka 1 475 miljoner ecu, betalade ut 1 181 miljoner ecu 1996.

Subventioner inom ramen för TACIS-programmet

1.8. TACIS-programmet ger tekniskt bistånd till de nya oberoende staterna i före detta Sovjetunionen och till Mongoliet för att stödja deras satsningar på ekonomisk sanering och uppstramning. Det tekniska biståndet omfattar en mycket lång rad åtgärder, alltifrån stora sektorsinriktade program för ekonomisk strukturomvandling till punktinsatser för små och medelstora företag. Grundförordningarna (3) föreskriver att biståndet skall koncentreras till de sektorer och, i förekommande fall till vissa utvalda geografiska områden, där det kan spela en väsentlig roll och tjäna som föredöme till stöd för reformprocessen. Vidare skall biståndets nivå och intensitet anpassas med hänsyn till hur omfattande reformsatsningarna är och i vilken takt de framskrider.

1.9. Mellan 1991 och 1995 uppgick de TACIS-finansierade subventionerna till Ukraina (se tabell 3), vid sidan av de regionala programmen, till 343 miljoner ecu, därav 164,7 miljoner ecu för kärnkraftssäkerhet (48 %). Vid slutet av 1995 utgjorde biståndet till Ukraina 18 % av samtliga anslagsåtaganden via TACIS-programmet. Den 30 juni 1996 hade avtal slutits för 79 % av dessa medel, och 40 % hade betalats ut.

>Plats för tabell>

Den särskilda situationen inom kärnkraftssektorn

1.10. Kärnkraftssäkerheten är en av EU:s prioriteringar och ett led i den övergripande reformen av energisektorn i Ukraina. Av de 165,7 miljoner ecu för vilka åtaganden gjorts inom ramen för program som ägnas åt åtgärder för kärnkraftssäkerhet hade, i mitten av 1996, avtal ingåtts för 112 miljoner ecu (68 %), och betalningarna uppgick till 52,7 miljoner ecu (32 %) (se tabell 4). Kommissionen borde i högre grad uppmärksamma perspektiven för mobilisering av biståndet när projekten undersöks (se punkt 3.1).

1.11. EU deltar i den G7-plan som beslutades i Neapel i juli 1994. Enligt denna plan skall en gemensam insats göras för att få till stånd en omstrukturering av kärnkraftssektorn, och framför allt en stängning av kärnkraftverket i Tjernobyl före år 2000. Vid toppmötet på Korfu i juni 1994 hade EU åtagit sig att avsätta 500 miljoner ecu till planen över en 3-årsperiod (TACIS-subventioner på 100 miljoner ecu och Euratom-lån på 400 miljoner ecu). I mitten av 1996 hade kommissionen gjort åtaganden för 62,5 miljoner ecu av TACIS-anslagen. I likhet med de internationella finansinstituten, bland annat EBRD, hade Euratom vid samma tidpunkt ännu inte beviljat något lån (se tabell 2, not (2)).

1.12. De program som rör kärnkraftssäkerhet är grupperade enligt olika åtgärdsteman runt "grundprojekt", som styr valet av program för de följande åren och där det främsta målet är att förbättra säkerheten vid kärnkraftverken. Kommissionen lägger särskild vikt vid kunskapsöverföring och vid expertundersökningar avseende den operativa driften, framför allt genom konsulter stationerade vid kraftverken. I slutet av 1995 uppgick åtagandena för denna typ av projekt till 44,5 miljoner ecu, eller 27 % av det totala stödet till kärnsäkerhetssektorn.

1.13. Vid revisionsrättens revisionsbesök i juni 1996 var situationen inom kärnkraftssektorn i Ukraina synnerligen oroande. I samband med de åtgärder för budgetåtstramning som hade vidtagits av de ukrainska myndigheterna i samförstånd med IMF hade nämligen personalen vid kärnkraftverken (24 500 anställda), liksom många andra stats- och kommunanställda, inte fått någon lön på tre månader. Vid kärnkraftverken var de anställdas motivation dålig, och de sociala problemen, särskilt alkoholmissbruk (4), ansågs av myndigheterna vara ytterligare risker som hotade sektorns funktionsduglighet. Efter avslutat besök gjorde revisionsrätten kommissionen uppmärksam på allvaret i denna situation utan att invänta offentliggörandet av denna rapport.

1.14. På grund av bristen på ekonomiska resurser tvingades också kärnkraftverken senarelägga sina planer för löpande underhåll och sänka sina budgetar för förnyande av den utrustning som behövde bytas ut.

>Plats för tabell>

2. TACIS-PROGRAMMETS ADMINISTRATIONSSYSTEM

2.1. Kommissionen ansvarar för förvaltningen av TACIS-programmet. I vissa mottagarländer företräds den av en delegation. Inom förvaltningskommittén för TACIS (5) följer medlemsstaterna genomförandet av programmet och rådfrågas i samband med de olika etapperna av programplaneringen av biståndet. Till skillnad från PHARE-programmet ansvarar kommissionens centrala avdelningar ensamma för den löpande förvaltningen av projekten, och ingen decentralisering förekommer till myndigheterna i mottagarländerna.

2.2. Varje mottagarland har en nationell samordnare och en samordningsenhet. Den nationelle samordnaren (i allmänhet en högt uppsatt företrädare för regeringen) och samordningsenheten skall garantera att TACIS-transaktionerna verkligen motsvarar prioriteringarna i de nationella reformerna.

Förfaranden i samband med genomförandet av TACIS-programmen

2.3. För perioden 1991 1995 fastställdes inte på förhand, vare sig i den grundläggande TACIS-förordningen eller i budgetplanen för den allmänna budgeten, vilka anslag som skulle anvisas till TACIS-programmet. Finansieringsramarna för TACIS beslutades därför inom ramen för det årliga budgetförfarandet. På detta stadium fördelades inte det totalt avsatta beloppet mellan programmets olika mottagarländer.

2.4. En programplanering av stödet per land företas i början av varje budgetår i samråd mellan kommissionens avdelningar och myndigheterna i mottagarländerna. Sedan 1993 försöker kommissionen upprätta fleråriga vägledande program. Det är då man beslutar vilka områden som skall prioriteras vid samarbetet med varje land.

2.5. Med utgångspunkt i de vägledande programmen utarbetar de nationella myndigheterna med kommissionens hjälp förslag till åtgärdsprogram, som underställs TACIS-kommittén för yttrande. Sedan kommittén har avgivit sitt yttrande, ingår kommissionen en finansieringsöverenskommelse med mottagarstaten, där programmets mål preciseras, där budgeten fastställs och där parten i mottagarstaten identifieras. Varje handlingsprogram omfattar ett eller flera projekt. Vid upprättandet av specifikationerna för varje projekt skall parten underteckna en godkännandeförklaring (statement of endorsement) där han bekräftar att han accepterar att ansvara för transaktionerna.

2.6. Projekten leds av tekniska konsulter, vilkas uppgifter fastställs i samförstånd mellan kommissionen och projektparten. När uppgifterna väl har definierats, begär kommissionens centrala avdelningar in anbud enligt ett selektivt anbudsförfarande och väljer på så sätt ut de tekniska konsulterna. Genomgången av anbuden och valet av parter sköts av de centrala avdelningarna vid kommissionen. Sedan 1994 deltar en representant för den nationella parten i utvärderingen av anbuden.

2.7. När avtalen om tekniskt bistånd väl har ingåtts mellan kommissionen och konsulterna, skall de senare lämna in en igångkörningsrapport under de första månaderna de är på plats. Rapporten skall antingen bekräfta målen och metoderna för genomförandet av projekten eller föreslå ändringar av dessa. Det är de centrala avdelningarna vid kommissionen som bestämmer vilka åtgärder som skall vidtas med anledning av igångkörningsrapporterna.

2.8. Genomförandet av projekten följs upp av kommissionens delegation och av dess centrala avdelningar. Endast de senare har befogenhet att besluta vilka ändringar som, i förekommande fall, skall göras av projekten. De samordningsenheter (se punkt 2.2) som tillsatts av mottagarländerna svarar för uppföljningen av projekten för sina myndigheters räkning. De tekniska konsulterna tillställer kommissionen och samordningsenheten periodiska resultatrapporter (per kvartal eller per halvår) och, då projektet har avslutats, en slutrapport som skall godkännas av de centrala avdelningarna vid kommissionen.

2.9. En grupp för uppföljning och utvärdering som även den består av tekniska konsulter finansieras av TACIS-programmet. Dessa tekniska konsulter utför för kommissionens räkning en extern övervakning av projektens utförande och framlägger rapporter, i princip för varje halvår, för kommissionen och samordningsenheten under hela projekttiden.

Tillämpning av systemet i Ukraina

Kommissionens centrala avdelningar

2.10. Vid sidan av de åtgärder på kärnkraftsområdet som handhas av en särskild avdelning ansvarar fem anställda (6) vid kommissionens centrala avdelningar för handläggningen av TACIS-projekten, inte bara i Ukraina (178 miljoner ecu) utan också i Vitryssland (48 miljoner ecu) och i Moldava (27 miljoner ecu).

Kommissionens delegation i Ukraina

2.11. Vid delegationen, som inrättades i Kiev i slutet av 1993, finns bara en tjänstman med uppdrag att följa upp TACIS-projekten, och han biträds av fyra lokalt anställda. Då samordningsenheten, trots att den hade hjälp av tre västerländska experter, visade sig oförmögen att fylla sin funktion i fråga om samordning och uppföljning av projekten (se punkt 2.13), har delegationen varit tvungen att överta vissa av dess uppgifter. Kommissionen beslöt därför att förstärka delegationen med en teknisk byrå bestående av två västerländska konsulter som finansieras via de operativa TACIS-anslagen (7).

2.12. Vid delegationen ansvarar bara en lokalt anställd för uppföljningen av projekten för kärnkraftssäkerhet. Antalet projekt på området överstiger ett hundra, och de står för nära hälften av de TACIS-medel som beviljats Ukraina (se tabell 2). Den anställde skall dessutom följa upp projekten för omskolning av militärer. Med tanke på det stora antal projekt han ansvarar för är det praktiskt omöjligt för honom att ägna sig åt mer än 30 % av dessa. Dessutom begränsas hans effektivitet av att han bara har ofullständig dokumentation till sitt förfogande. Handläggarna vid kommissionens centrala avdelningar skickar honom inte systematiskt de dokument han behöver för uppföljningen av projekten.

Samordningsenheten

2.13. Sedan september 1992 finns en samordningsenhet för TACIS vid den samordningsbyrå som ansvarar för uppföljningen av det internationella tekniska biståndet (8). Mellan 1992 och 1996 har denna byrå omstrukturerats vid fyra tillfällen. 1993 konstaterade revisionsrätten vid ett revisionsuppdrag att de fem tekniska konsulter som var placerade vid byrån och finansierades av TACIS inte hade nödvändiga materiella förutsättningar att arbeta och inte var tillräckligt integrerade för att kunna hjälpa samordningsenheten på tillfredsställande sätt. 1996 kunde konsulterna (9), som då bara var tre, fortfarande inte samarbeta effektivt med sina sex ukrainska partner. De senare hade svårt att acceptera deras närvaro, och konsulterna inkvarterades under synnerligen prekära villkor.

2.14. Vid samordningsenheten finns en anställd som sedan i mars 1996 har till uppgift att samordna TACIS-projekten i fråga om kärnkraftssäkerhet. Han spelar enbart en passiv roll och får bara sporadisk information, eftersom ministerierna och övriga nationella organ föredrar att ha direktkontakt med kommissionen eller de övriga biståndsgivarna. I och med att de organ som behandlar frågor rörande kärnkraftssäkerhet av tradition tenderar att hemlighålla handläggningen, är de ovilliga att informera övriga parter om sin verksamhet. Samordningen mellan huvudpersonerna på det nationella planet är därför fortfarande så gott som obefintlig.

2.15. Endast kommissionen och Nederländerna har gått med på att samarbeta med samordningsbyrån för det internationella tekniska biståndet. Tyskland för bara en begränsad dialog med byrån, medan de övriga biståndsgivarna (USA, Förenade kungariket och Världsbanken till exempel) har vägrat att samarbeta med byrån, därför att den som en förutsättning för samarbetet krävde att få sin administration finansierad. Via avtalet om tekniskt bistånd till samordningsenheten accepterade TACIS 1994 att betala lönetillägg till den ukrainska personalen vid byrån. I början av 1995 beslutade byråns nya ledning att dessa betalningar skulle avbrytas. TACIS fortsatte emellertid att finansiera sekreterare och chaufförer, som i princip var avsedda för de tekniska konsulterna men som i praktiken arbetade för byrån i dess helhet (10). I egenskap av part i vissa TACIS-projekt fick byrån även bilar och datorer finansierade inom ramen för dessa projekt.

Uppföljnings- och utvärderingsgruppen

2.16. Uppföljningsgruppen skall bevaka inte bara Ukraina utan också Vitryssland, Moldava, Armenien, Azerbajdzjan och Georgien. De ingående experterna har i genomsnitt bara tre dagar på sig att var sjätte månad granska varje projekt, följa upp det på platsen och gå igenom de olika rapportena från de tekniska konsulterna. Att deras rapporter ibland är ytliga kan bero på att de har så lite tid för varje projekt. Experterna bör i större utsträckning efterforska orsakerna till de uppkomna problemen och tillsammans med projektens tekniska konsulter undersöka hur dessa kan lösas.

2.17. Sedan september 1995 finns två västerländska experter biträdda av två lokalt anställda i uppföljningsgruppen, med uppgift att övervaka kärnsäkerhetsprojekten. Deras verksamhet inskränker sig till att redovisa hur projekten framskrider utifrån de tekniska konsulternas rapporter och samtal med de olika parter som medverkar i projekten. Eftersom experterna inte själva utvärderar resultaten av projekten, är deras rapporter bara av begränsat intresse. Vidare följer de inte upp projekten, sedan avtalstiden för dessa har löpt ut.

Ansvarsfördelning

2.18. Även om ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna (kommissionens centrala avdelningar, delegationen, samordningsenheten, den tekniska byrån och uppföljningsgruppen) är tydlig rent principiellt, är den i praktiken oklar, i och med att deras medverkan utan åtskillnad täcker alla områden. Enligt specifikationerna inrättades den tekniska byrån som biträder delegationen, därför att TACIS-programmets omfattning i Ukraina krävde närvaro i Kiev av en "teknisk kapacitet" som kunde förbereda och följa upp programmen. De anställda vid byrån skulle vidare ha särskilda kvalifikationer i fråga om fastställande, förberedelse och utvärdering av de tekniska biståndsprojekten. Uppgifterna att fastställa och förbereda projekten åligger dock i princip samordningsenheten. Vad beträffar uppföljningen av projekten, arbetar den särskilda grupp som inrättats i Kiev enbart för detta ändamål delvis med exakt samma uppgifter som den tekniska byrån (se punkterna 2.16 2.17). Dessutom medverkar delegationen och kommissionens centrala avdelningar systematiskt i dessa uppgifter, vilket ger upphov till ytterligare dubbelarbete.

2.19. Kommissionen såg sig föranledd att utarbeta detta system huvudsakligen för att kompensera bristerna hos TACIS-enheten vid samordningsbyrån för det internationella tekniska biståndet (se punkterna 2.13 2.15). Trots att kommissionen bara hade ytterst knappa personalresurser, införde den således ett system som

a) leder till dubbelarbete i samband med de stödåtgärder som tillhandahålls åt den ukrainska förvaltningen och dem som kommer kommissionens avdelningar till del,

b) försenar överföringen av information om handläggningen,

c) gör hela ordervägen svår att överblicka, för att inte säga oansvarig (se punkterna 3.42 3.49).

Tidsåtgång för det administrativa arbetet vid GD I A

2.20. Eftersom TACIS-programmen har genomförts i så långsam takt i Ukraina (se punkt 1.9), har revisionsrätten sett sig föranledd att undersöka tidsåtgången för de administrativa förfaranden som rör programmen för bistånd till Ukraina och jämföra den med all verksamhet inom TACIS.

2.21. Jämförelsen syftar till att bedöma hur effektiva kommissionens administrativa förfaranden är och i vilken takt programmen genomförs. Den grundades dels på de sex huvudsakliga finansieringsöverenskommelserna för budgetåren 1994 och 1995, dels på ett stickprov omfattande 23 avtal och 55 betalningar under första halvåret 1996.

Finansieringsöverenskommelser

2.22. Sedan åtaganden har gjorts för de årliga delarna av anslagen, består den första etappen av programmens genomförande i att kommissionen och mottagarstaten undertecknar finansieringsöverenskommelserna (se punkt 2.5).

2.23. Tabell 5 visar att godkännandet av de årliga finansieringsöverenskommelserna är mycket tidskrävande för Ukrainas del. Överenskommelserna för 1994 och 1995 undertecknades i genomsnitt först mer än ett år efter början av det budgetår de hänför sig till, jämfört med tio månader i snitt för samtliga TACIS-program, vilket redan det är mycket.

>Plats för tabell>

2.24. Den viktigaste komponenten i denna mer än ett år långa period är tiden mellan början av det berörda budgetåret för programmet och det yttrande om finansieringsförslaget som avges av förvaltningskommittén för TACIS. Med ett genomsnitt på 255 dagar är tiden 100 dagar längre än genomsnittet för samtliga TACIS-program. Att så lång tid behövs beror på de olika etapper som föregår undertecknandet av finansieringsöverenskommelserna (11) och svårigheterna att förhandla med de ukrainska myndigheterna. Dessutom är kärnkraftssäkerheten en synnerligen känslig fråga i Ukraina, vilket ytterligare bidrar till att utarbetandet av finansieringsöverenskommelserna drar ut på tiden.

Slutande av avtal

2.25. En andra viktig källa till förseningar är processen i samband med slutandet av avtalen, trots att man systematiskt tillämpar det selektiva anbudsförfarandet (12). Processens successiva etapper presenteras i tabell 6.

>Plats för tabell>

2.26. För Ukrainas del är tidsåtgången för slutande av ett avtal jämförbar med genomsnittet för TACIS-länderna (163 dagar för Ukraina och 171 för TACIS). I båda fallen är det perioden på cirka 65 dagar mellan utvärderingen av anbuden och registreringen av avtalet i datasystemet som, ännu mer än de andra perioderna, skulle kunna förkortas, om man ändrade arbetsmetoderna vid kommissionens avdelningar.

Betalning av fakturor

2.27. Den tredje uppgiften som kräver lång tid är handläggningen av avtalsparternas fakturor. Av tabell 7 framgår att betalningarna avseende Ukraina kräver cirka 30 % längre tid än betalningarna inom TACIS-programmet i stort.

>Plats för tabell>

2.28. Bland de 55 betalningarna i stickprovet fanns 11 förskottsbetalningar, där handläggningen av förklarliga skäl går snabbare. Om man bortser från förskotten, uppgår den genomsnittliga handläggningstiden till 148 dagar, vilket är en mycket påtaglig försening i förhållande till den avtalsenliga betalningstiden på 60 dagar. Dessutom är de 30 extra handläggningsdagarna för Ukraina jämfört med samtliga TACIS-transaktioner svåra att förklara. Sådana förseningar är ägnade att avskräcka de konsulter som inte har solid likviditet. Indirekt utgör de en snedvridning av konkurrensförhållandena mellan konsulterna.

2.29. TACIS ekonomiavdelning anser att de stora förseningarna 1996 delvis beror på ett byte av datasystem, som gjorde att registreringen av betalningarna måste avbrytas under en månad (22 april 20 maj 1996). En sådan situation borde inte ha fått uppstå, eftersom god administrativ förvaltning skulle ha krävt att man behöll det gamla systemet tills det nya var helt klart att tas i bruk.

2.30. Sammanfattningsvis kan man anse att två faser i handläggningen av fakturorna skulle kunna förkortas, nämligen

a) tiden mellan fakturadatum och det datum då fakturan registrerats av kommissionen (30 dagar),

b) tiden mellan registreringen av fakturan och programutanordnarens godkännande. Enbart den perioden på 82 dagar överstiger den stipulerade betalningstiden på 60 dagar.

3. SYNPUNKTER SOM ÄR GEMENSAMMA FÖR OLIKA SEKTORER

Val och förberedande av projekt

3.1. Vad beträffar omstruktureringen av industrin och tjänstesektorn, har projekten i regel mottagits väl av de ukrainska avtalsparterna. Det har däremot inte alltid varit fallet i fråga om kärnkraftssäkerhet, jordbrukssektorn och personalutvecklingssektorn. Detta visar att man har fattat beslut utan att i tillräcklig mån beakta de problem som utmärker var och en av dessa sektorer.

Jordbrukssektorn

3.2. I juni 1996 var frågan om privatiseringen inom jordbruks- och livsmedelssektorn fortfarande mycket kontroversiell. Mindre än 2 % av ägorna hade privatiserats (13). Ingen avgörande reform var på gång inom sektorn, och den politiska situationen var oviss, vilket hade mycket negativa effekter på det projekt om 5,4 miljoner ecu som skulle hjälpa de ukrainska myndigheterna att anpassa sin lagstiftning på jordbruks- och livsmedelsområdet till marknadsekonomins principer och krav. Projektet startade i oktober 1994, men trots betalningar på 3,2 miljoner ecu hade det efter att ha pågått i 20 månader bara satt få konkreta spår i lagstiftningen. Det har visat sig att projektet hade för stor omfattning. Det gällde nämligen såväl produktion, transporter, lagring och bearbetning av produkter som markreform, prispolitik och utbildning av jordbrukarna för att frigöra dem från de statliga strukturerna. Projektet, som planerades pågå i 30 månader med hjälp av ett tiotal långtidsanställda experter, visade sig illa anpassat till den ständigt skiftande institutionella situationen där den lagstiftande och den verkställande maktens prioriteringar befann sig på kollisionskurs. Vi har här ett typiskt exempel på ett projekt som inte förarbetats tillräckligt och som satts i gång för tidigt. När åtgärderna förbereds bör man därför ta hänsyn till det skiftande politiska och ekonomiska läget, som kan ta sig uttryck såväl i en snabbare som i en långsammare reformtakt. De projekt som genomförs bör i sådana fall ha en viss flexibilitet som medger anpassningar.

3.3. De centrala myndigheterna medverkar bara i begränsad omfattning i uppföljningen av jordbruksprojekten. I slutet av juni 1996, eller ett år efter undertecknandet av avtalet om tekniskt bistånd, hade jordbruksministeriet ännu inte utsett någon representant till den nationella ledningskommittén för de tre pilotprojekten för strukturomvandling i jordbruket. Samtidigt som den regionala förvaltningen i Saporosje förklarade sig positiv till införandet av konsulttjänster för jordbrukarna, hindrade den distriktsagronomerna från att delta i ett utbildningsseminarium. I alla dessa fall kan de tekniska konsulter som fungerar som projektledare, på grund av sin ställning, inte kräva något oåterkalleligt engagemang från avtalsparterna vid myndigheterna. Den funktionen bör tillkomma samordningsenheten och, om denna skulle misslyckas, kommissionens delegation. En närmare samordning mellan parterna redan när åtgärderna förbereddes skulle ha underlättat större samstämmighet i fråga om målsättningarna och gjort det möjligt att bättre beakta de särskilda problemen inom sektorn.

3.4. Vad beträffar pilotprojekten för strukturomvandling i jordbruket, tvingades TACIS-experterna, när de väl var på plats, att ägna en stor del av sin tid åt att förklara för de regionala myndigheterna vad de kunde vänta sig av TACIS-biståndet. Hösten 1995, efter ett års verksamhet, var konsulterna inom projektet "förbättring av stödinsatserna till solrosproduktionen i Saporosje-regionen" tvungna att på nytt förklara de grundläggande TACIS-principerna för den nya regionala förvaltning som då utsetts. Eftersom samma problem regelbundet dyker upp i de olika nya oberoende staterna, bör kommissionen, innan "godkännandeförklaringarna" av projekten undertecknas (se punkt 2.5), till samtliga parter distribuera en broschyr på landets språk där TACIS målsättningar förklaras i enkla ordalag. Broschyren bör ge några exempel på TACIS-projekt som visar att de regionala myndigheternas medverkan är avgörande för att projekten skall lyckas. Samordningsenheten (se punkt 2.13) bör inta en framträdande plats när det gäller att sprida denna information till mottagarna av TACIS-stöd.

3.5. Vissa program inom livsmedelssektorn som utarbetats i samarbete med myndigheter eller regionala eller lokala strukturer välkomnades av mottagarna, antingen därför att dessa redan var positiva till reformer eller därför att TACIS-experterna hade övertygat dem om att reformer var nödvändiga. Det var bland annat fallet i Odessa med projekt som avsåg genomförbarheten av privatisering av sovchoserna, utveckling av hembagerier (TACIS 1991), projektet inom solrossektorn i Saporosje (TACIS 1993) och ett pilotprojekt för strukturomvandling inom jordbrukssektorn i Kirovgrad (TACIS 1994). Att projekten ofta motsvarade mottagarnas förväntningar, innebär dock inte för den skull att de alltid fick stöd från de lokala myndigheterna eller de lokala äldre strukturerna. För det mesta väntade sig dessa myndigheter stöd för att upprätta en investeringsplan för de gamla produktions- eller bearbetningstrukturerna, utan att förstå att det dessförinnan måste ske en genomgripande omstrukturering av det sätt dessa företag drevs på. Även därvidlag vore det lämpligt om samordningsenheten medverkade för att förklara den politik som förs av de centrala myndigheterna.

Kärnsäkerhetssektorn

3.6. I det svåra ekonomiska klimat som råder i Ukraina är många företag oförmögna att betala sin elförbrukning. Deras skuld till elproducenterna uppgick till 1 438 miljoner ecu i juni 1996. Vart och ett av de fem kärnkraftverken i Ukraina ligger ute med fordringar på mellan 120 och 200 miljoner ecu, och detta försämrar förutsättningarna att genomföra kärnsäkerhetsprojekten. Eftersom kärnkraftverkens kunder, och i synnerhet de statliga företagen, har mycket höga skulder, försvåras förnyandet av kärnkraftverkens utrustning. Härvidlag har inte kommissionen i tillräcklig mån sett till att man följer dess egen rekommendation från 1993 att biståndsprogrammen inte helt kan bära frukt, om kärnkraftverken inte har nödvändiga finansiella medel för att till exempel skaffa vanliga reservdelar, utan av ekonomiska skäl tvingas eftersätta underhållet och andra åtgärder som krävs för säkerheten (14).

3.7. Vid valet av de åtgärder som bör stödjas inom kärnkraftssektorn har meningsskiljaktigheter rörande prioriteringarna förekommit mellan å ena sidan de västerländska experterna, som framför allt strävar efter att förbättra driftsäkerheten, det vill säga arbetsmetoderna, och å andra sidan de ukrainska parterna, som hellre vill få utrustning levererad. De som driver kärnkraftverken lockas nämligen av projekt som kopplar den förbättrade säkerheten till utformningen av anläggningarna, eftersom de innebär förnyad utrustning och leverans av reservdelar. De vill begränsa projekten för förbättrad driftsäkerhet, som mer rör allmän organisation av arbetet, personalutbildning och operativa förfaranden. Detta beror till stor del på kraftverkens otillräckliga ekonomiska resurser (se punkt 3.6). Olyckan i Tjernobyl och de incidenter som därefter inträffade vid kraftverken i Ukraina hade emellertid oftare sitt ursprung i brister i fråga om organisation och personalutbildning än i defekta anlägg ningar (15). Betänkligheterna beträffande projektens innehåll leder till förseningar när prioriteringarna skall fastställas, de tekniska specifikationerna utformas, den levererade utrustningen godkännas och anslagen tas i anspråk (se punkt 1.10).

3.8. Att de västerländska givarna och de ukrainska myndigheterna inte gemensamt diagnosticerat vilka metoder som bör tillämpas för att förbättra driftsäkerheten vid kärnkraftverken förklarar till stor del samordningssvårigheterna på detta område.

3.9. De prioriteringar som görs av GOSKOMATOM, den myndighet som har ansvaret för samtliga kärnkraftverk och som givarna ofrånkomligen måste förhandla med, sammanfaller dessutom inte alltid med de önskemål som framförs av ledningen för kärnkraftverken. Även detta skapar allvarliga spänningar, som försenar förberedelsen av programmen. Vidare har projekten inom kärnsäkerhetsektorn inte alltid valts ut med hänsyn till de prioriteringar som föreslagits av konsulterna eller av Internationella atomenergiorganet (IAEA). Urvalet har i hög grad styrts av kärnkraftverkens brist på ekonomiska resurser (se punkt 3.6). Likaså har prioriteringen mellan de åtgärder som föreslagits av de tekniska biståndsexperterna på platsen inte alltid godtagits av de myndigheter som är ansvariga för kraftverken. Ett projekt rörande krisplanen och det fysiska skyddet vid kraftverket i Saporosje, som av kommissionen och konsulterna på platsen ansågs vara av största betydelse, försenades ett år på grund av de lokala myndigheternas förhalanden.

3.10. Slutligen styrs valet av de projekt som tas ut av kommissionen i samförstånd med GOSKOMATOM snarare av de finansieringsramar som kommissionen bestämt för varje kraftverk (dvs. 4 miljoner ecu) än av dess faktiska behov. Detta riskerar att minska effektiviteten i de insatta åtgärderna.

Personalutvecklingssektorn

3.11. Också inom denna sektor måste åtgärderna förberedas väl för att projekten skall kunna genomföras med framgång. Avsaknaden av en på förhand fastställd strategi och ett olyckligt val av parter är de främsta orsakerna till att projekten för omskolning av militärer och reformerad förvaltning har misslyckats.

3.12. Valet av lokala parter har avgörande betydelse för korrekt genomförande av projekten. Med hänsyn till bristerna hos samordningsenheten borde delegationen ha spelat en aktivare roll när man bestämde sig för parter. I brist på kännedom om de lokala förhållandena har kommissionen ibland accepterat den part de nationella myndigheterna föreslagit utan att kontrollera att denne i praktiken var lämplig. Att försöka skapa nya strukturer i ett allmänt instabilt läge, medan projektens beräknade löptid bara är i storleksordningen ett till två år, är ett diskutabelt val. När kommissionen slog in på den vägen, till exempel i samband med projekten "reform av den offentliga förvaltningen" och "omskolning av militären", gav detta inga övertygande resultat. Man tvingades söka efter nya lokala parter för projekten, eller också fick dessa inte det politiska, administrativa och logistiska stöd som krävdes för att lyckas.

3.13. I juni 1996, då 16 månader hade gått och trots att 1,9 miljoner ecu hade spenderats, hade fortfarande inte en enda militär fått utbildning inom projektet för omskolning av officerare (7,2 miljoner ecu). I stället för att utnyttja de redan existerande instituten, vilket andra givare gjorde med viss framgång, hade kommissionen inrättat ett särskilt organ för denna utbildning. Man hade i första hand satsat på att bygga upp det nya organet och inte på att omskola militären. Samtidigt hade en amerikansk-ukrainsk icke-statlig organisation ("Renässansstiftelsen") utbildat 26 000 militärer med mer begränsade medel än de som TACIS-projektet förfogade över.

3.14. Däremot kan projektet för stöd till Internationella företagsekonomiska institutet i Kiev (2,6 miljoner ecu) betraktas som en framgång. I det fallet hade kommissionen noga valt ut mottagaren och gav sitt stöd till ett redan existerande organ.

3.15. Projektet för bistånd till reformen av den offentliga förvaltningen (1,5 miljoner ecu) uppnådde inte sina mål, eftersom kommissionen inte på förhand hade fastställt någon sammanhängande strategi och gjort ett olyckligt val av en projektledare som slutligen måste bytas ut.

3.16. Projektet för bistånd till den statliga arbetsförmedlingen (1,6 miljoner ecu) har visat sig fungera. Det är emellertid tveksamt hur det skall gå med den del av projektet som avser "Omskolning av de anställda vid Tjernobyl", i och med att det motarbetas av de lokala myndigheterna, som anser att kraftverket inte skall stängas trots det internationella åtagande som undertecknades av Ukraina i december 1995. Den latenta konflikten mellan de projektansvariga och myndigheterna framkom vid ICEM:s kongress i mars 1996 (16) och framgår även av den rapport som inlämnades av de tekniska konsulterna i juni 1996 (17).

Industri- och tjänstesektorn

3.17. I denna sektor har tidsplanerna för genomförandet inte alltid varit realistiska. Så till exempel kunde det ettåriga projektet för försäljning av de förtag som var svåra att privatisera inte avslutas inom planerad tid, med hänsyn till alla villkor som måste uppfyllas innan projektet startade. Ett av de båda bolag som hade valts ut i samförstånd med de ukrainska myndigheterna fanns nämligen inte upptaget på den förteckning över privatiseringsbara företag som upprättats av samma myndigheter. Detta har försenat verksamheten och kommer att kräva en förlängning av projekttiden.

3.18. För att främja utvecklingen av SME i Ukraina upprättade kommissionen "Business Communication Centres" (BCC) och byråer för SME:s utveckling (SMEDA). Sådana inrättningar skapades i Kiev och Saporosje till en kostnad av 3,1 miljoner ecu respektive 1,2 miljoner ecu. Trots att inrättningarnas uppgifter kompletterade varandra, ville kommissionen att juridiskt åtskilda enheter skulle bildas, på grund av de parter som utsetts för att starta de båda näten. Vart och ett av dem har nämligen egna målsättningar: BCC har hand om de förbindelser som skall upprättas med västerländska företag, medan SMEDA skall hjälpa SME att finna sin plats på de lokala marknaderna. I Kiev ledde denna uppdelning till att samarbete mellan de båda näten förhindrades.

Förseningar vid genomförandet av åtgärderna

Kärnsäkerhetssektorn

3.19. För att påskynda åtgärderna på ett område där snabba insatser kommer i första hand beslöt kommissionen att ingå avtal genom privat överenskommelse för det tekniska biståndet på platsen inom kärnkraftssektorn. Trots detta gick det mycket lång tid mellan de successiva avtalen med de tekniska konsulterna. Avtalen avseende andra etappen av ett projekt vid kraftverket i Rovno undertecknades inte vid utgången av den första etappen, i slutet av 1993, utan först i juni 1994. Det skulle ha medfört att verksamheten avbröts, om inte parten själv hade stått för de utgifter som krävdes för arbetena under de sex månader som inte omfattades av TACIS-avtalet. En liknande situation uppstod igen i juni 1996.

3.20. Förseningarna inom kärnkraftssektorn är många. I ett fall tecknade kommissionen ett avtal med retroaktiv verkan på över två månader. Trots att det tekniska biståndet hade inletts vid kraftverket i Rovno i april 1994, undertecknades nämligen inte det avtal det reglerades av förrän i juni 1994. Att avtalen sluts så sent beror i allmänhet på att de ukrainska parterna förhalar processen men också på att förfarandena vid kommissionen är långsamma. Brandskyddsmålningen kunde till exempel inte ske inom avtalad tid av en enhet vid kraftverket i Saporosje, därför att kommissionen inte hade godkänt förlängningen av underleverantörsavtalet för inköp av utrustningen. Det medförde stora förseningar i arbetena vid den nya enheten.

3.21. På grund av skiljaktigheter mellan de västerländska experterna och de ukrainska ansvariga i fråga om prioriteringar inom kärnsäkerhetssektorn måste kommissionen ofta förhandla länge, innan man når ett avtal om de projekt som skall finansieras. Det tog till exempel ett år att fastställa 1995 års program för kraftverket i Saporosje.

Jordbrukssektorn

3.22. Samordningsenheten, som i princip skall underlätta tullbehandlingsformaliteterna, har i praktiken visat sig oförmögen att komma till rätta med den långsamma handläggningen vid tullmyndigheten. Det har vid ett flertal tillfällen resulterat i tidsförluster, som har försvårat genomförandet av projekten. I ett fall ledde problemen i samband med tullbehandlingen till att utsäde som hade importerats för demonstrationsodlingar inte kom fram i tid för 1995 års sådd. Tullbehandlingsproblem uppstod också 1996 vid import av materiel inom ramen för ett annat jordbruksprojekt. Eftersom bestämmelserna i fråga om tullbehandling regelbundet ändras, bör delegationen, med hänsyn till att samordningsenheten inte klarar situationen, inte bara ge de projektansvariga vissa direktiv om förfarandet vid tullbehandling av importerat gods utan också vända sig till de centrala myndigheterna och anmoda dem att vidta åtgärder för att underlätta befordran av det externa stödet.

Industri- och tjänstesektorn

3.23. Genomförandet av omställningsprojektet vid sex företag inom försvarsindustrisektorn (2,9 miljoner ecu) försenades, eftersom de offerter som inlämnades efter anbudsinfordran inte bedömdes vara tillräckligt intressanta. Dessutom var effekten av det tekniska biståndet för förvaltning och omstrukturering vid de båda besökta företagen ännu inte särskilt märkbar, trots att arbetet hade pågått i 16 månader.

Rambestämmelser för avtal och redovisning av projekten

3.24. Enligt ett avtal som kommissionen 1995 slöt med de ukrainska myndigheterna skall de experter som arbetar vid kärnkraftverken enligt kontrakt med EU befrias från ansvar i händelse av en kärnkraftsolycka. Vid upprepade tillfällen har dessa experter under vissa perioder inte omfattats av avtalsgarantin, därför att kommissionen inte förlängt avtalen i tid (se punkt 3.20). Därmed är de konsulter som stannar kvar under dessa perioder inte täckta av avtalet om ansvarsbefrielse, vilket kan medföra allvarliga ekonomiska konsekvenser för dem, om en kärnkraftsolycka skulle inträffa, och de kunde beskyllas för att ha begått ett misstag.

3.25. Vid sidan av de TACIS-finansierade åtgärderna genomför vissa konsulter kompletterande stödprogram vid kärnkraftverken, som de finansierar med egna medel. Dessa parallella verksamheter är en källa till problem inte bara på ansvarsplanet, utan också beträffande granskningen av de utgifter som skall belasta TACIS-programmet.

3.26. Vid kraftverket i Rovno har kommissionen inte infört något system för rigorös uppföljning av de transaktioner som gjorts av de företag som ansvarar för inköp av utrustning (18). Räntorna på de förskott som betalats av kommissionen till två företag uppgick den 31 mars 1996 till 415 806 ecu respektive 140 227 ecu. Fastän för ett av avtalet räntor på 140 227 ecu skulle återgå till kommissionen enligt artikel 6 i detta, hade kommissionen i mitten av 1996 inte utfärdat något betalningskrav.

De satsade medlens ändamålsenlighet

3.27. De båda företag åt vilka kommissionen hade uppdragit att ansvara för inköpen av utrustning till kärnkraftverket i Rovno fick provision med 4,7 % av inköpsvärdet (eller 0,7 miljoner ecu). Dessa inköpscentralers medverkan, som enbart avser logistiken, motiveras varken av någon specifik kunskap på kärnkraftsområdet eller av ett särskilt högt antal leveransavtal. Kommissionen, som vid vissa av sina avdelningar (19) har specialister på kärnkraftssäkerhet, skulle genom omfördelning av sin egen personal, i synnerhet vid delegationen, själv med full sakkunskap kunna organisera den tekniska övervakningen av leveranserna av utrustning (se punkt 2.12).

3.28. Inom ramen för jordbruksprojektet "Policy Advice" saknades en tillräckligt exakt beskrivning av målsättningarna och även en verklig reformvilja hos de ukrainska myndigheterna, men ändå betalade kommissionen under 20 månader lön till ett tiotal långtidsanställda experter till en genomsnittlig månadskostnad av 11 900 ecu (20), trots att några av experterna svårligen kunde berättiga sin närvaro på platsen. För att öka effektiviteten försökte vissa av dessa experter hitta mer mottagliga parter, som till exempel ekonomiministeriet, Antimonopolkommissionen och State Property Fund, eller också startade de pilotåtgärder inom reformvänliga regioner. Det var bland annat fallet med experten med ansvar för stöd till kollektivjordbruksföreningen, som inte kunde fullgöra sin uppgift inom föreningen utan att stöta sig med dess ordförande, som förklarade att han motsatte sig de av TACIS rekommenderade reformerna.

3.29. Beträffande ett projekt i 1991 års program, där bland annat utrustning skulle levereras till två pilotaffärer i Kiev-regionen (250 245 ecu), kan man under inga omständigheter säga att den enda av dessa som fått utrustning i juni 1996 utgjorde något föredöme för distributionssektorn. Dels var den illa placerad, dels var den varken ekonomiskt eller kommersiellt oberoende, och den drevs på praktiskt taget samma sätt som övriga traditionella affärer i regionen. Liknande projekt i Odessa blev dock klart framgångsrika. Där var pilotaffärerna väl placerade och de noga utvalda föreståndarna drog nytta av de tekniska konsulternas råd. Dessa affärer kan tjäna som föredöme och utgör påtagliga bevis för EU:s insatser. De drivs enligt anpassade metoder, som redan i stor utsträckning uppfyller kriterierna för en marknadsekonomi. Sedan två hembagerier inrättats på försök och konkret bistånd givits till en oberoende bagarförening, har många hembagerier vuxit fram i Odessa-regionen.

Samordning av de olika gemenskapsprogrammen sinsemellan och med övriga externa biståndsåtgärder

Kärnkraftssektorn

3.30. Vad beträffar det makrofinansiella stödet till Ukraina, har inte kommissionen ägnat tillräcklig uppmärksamhet åt de effekter på kärnkraftverkens situation som är följden av de ekonomiska ramar som regeringen ålagts. I samförstånd med IMF betalade GD II i början av 1996 ut en första del av det lån på 200 miljoner ecu som hade beslutats av rådet i oktober 1995 och ställde upp villkor för Ukraina rörande nedskärning av statens budgetutgifter. Med hänsyn till de olyckliga effekter som denna nedskärning av budgetutgifterna skulle få på utbetalningen av löner till de anställda vid kärnkraftverken, liksom på driften och säkerheten vid kraftverken (se punkterna 1.13 1.14), borde GD II ha informerat de övriga avdelningar vid kommissionen som hade till uppgift att genomföra programmen för förbättrad säkerhet vid kärnkraftverken, så att kompensationsåtgärder kunde vidtagas till deras fördel.

3.31. Till skillnad från kommissionen, samarbetar inte de flesta övriga givarna med samordningsbyrån för det internationella tekniska biståndet, varför den senare egentligen inte åstadkom någon samordning. De ministerier och organ som berördes av energi- och kärnsäkerhetsfrågorna var inte villiga att etablera ens ett minimum av samordning mellan sig, och delegationen tog inte på sig denna roll (se punkt 2.14).

Personalutvecklingssektorn

3.32. Kommissionen säkerställer inte alltid som den borde samordningen och enhetligheten mellan de olika TACIS-projekten. Inom ramen för projektet "omskolning av militären" skickades västerländska experter till Ukraina för att undersöka arbetsmarknaden, trots att liknande undersökningar samtidigt gjordes av arbetsmarknadsministeriet med hjälp av TACIS-programmet för sysselsättning. Ministeriets undersökningar var mindre kostnadskrävande än de västerländska konsulternas korttidsuppdrag eftersom de anförtroddes åt nationella specialister som kände till de lokala förhållandena väl. En samordning mellan de två undersökningarna hade varit önskvärd.

3.33. Två utredningar hade gjorts 1993 och 1994 inom ramen för ett TACIS-projekt avsett att förbereda reformen av förvaltningen. Utredningarna, där kostnaden uppgick till 528 000 ecu, drog upp riktlinjer för reformen och omstruktureringen av förvaltningen samt för de lokala förvaltningarnas finans- och budgetsystem. De projektansvariga för reformen av den offentliga förvaltningen, liksom delegationen, hade fortfarande inte hört talas om dessa utredningar i juni 1996.

Jordbrukssektorn

3.34. Jordbruksministeriet hade för sin del inte infört någon systematisk samordning mellan de program som stöddes av de olika givarna inom jordbrukssektorn. Man hävdade nämligen att biståndet utifrån inte hade nått en sådan omfattning att det förelåg risk för att man gjorde samma sak två gånger, vilket var felaktigt. För att lindra effekterna av den bristande samordningen, arrangeras sedan 1995 samordningsmöten mellan de ansvariga för de olika givarnas jordbruksprojekt på initiativ av kommissionens delegation.

3.35. Kommissionen ger inte projektledarna inom TACIS tillräcklig information om möjligheterna till samarbete med andra TACIS-projekt eller andra EU-program. Inom ramen för projektet för stimulans av solrosproduktionen i Saporosje kontrollerades energiförbrukningen vid en oljefabrik. Projektledaren visste inte att TACIS i Kiev hade bildat ett organ som utförde denna typ av analyser och som samarbetade med THERMIE-programmet (GD XVII). Varken kommissionens centrala avdelningar, delegationen eller uppföljningsgruppen hade informerat honom om detta.

3.36. Kommissionen följer inte upp vad som händer sedan projekten avslutats. Livsmedelsindustrins tekniska institut i Odessa, som fått tekniskt bistånd via TACIS, har till exempel förvärvat en viss kunskap och ger i sin tur tekniskt bistånd till regionens livsmedelsföretag. Institutet deltog i programmen COPERNICUS (21) och INTAS (22) och planerade att medverka i TEMPUS. Det fick emellertid inte information om den TACIS-verksamhet som nyligen hade pågått i Ukraina, trots att den var av klart intresse för institutet. Institutet deltog i ett program för utbildning av experter på energibesparande åtgärder men kände inte till vare sig det Energicenter TACIS hade upprättat i Kiev (se punkt 3.35) eller THERMIE-verksamheten. Det bedrev forskning för förbättring av kreatursfoder, gav råd i samband med anläggningen av små mejerier eller hembagerier men kände inte till TACIS-verksamheten inom dessa sektorer. Samtidigt var de experter som arbetade med TACIS-projekten okunniga om den verksamhet, som liknade eller kompletterade deras egen verksamhet och som bedrevs av detta institut.

Industri- och tjänstesektorn

3.37. I fråga om åtgärderna på privatiseringsområdet har samordningen förbättrats sedan 1995, men den skulle behöva förstärkas ytterligare, i synnerhet med Världsbanken. Kommissionen var inte informerad om bankens avsikter, fastän bägge institutionerna gemensamt stödde "Centre for Post-Privatisation Support".

Projektens verkningar och lärdomar man kan dra

3.38. Under förutsättning att de första resultaten bekräftas, uppfyller pilotprojekten inom jordbruket och pilotprojektet för "förbättring av stödinsatserna till sol(21) COPERNICUS = Community of Pan-European Research Networks of Inter-disciplinary Centres and Universities in Sciences.

(22) INTAS = International Association for the Promotion of the Scientists from the New Independant States of the Former Soviet Union.

rosproduktionen i Saporosje-regionen" de privata jordbrukarnas önskemål och kan bli förebilder för strukturomvandlingen inom jordbrukssektorn. Vad beträffar dessa båda program, har mottagarna valts ut omsorgsfullt, och de visar sig synnerligen motiverade. Trots att energiförsörjningen och jordbruksindustrisektorn fortfarande i stor utsträckning kontrolleras av monopolföretag och att förvaltningen lägger hinder i vägen, har dessa mottagare byggt ut sin verksamhet, medan de gamla strukturerna har gått tillbaka.

3.39. Att de flesta utredningarna och rekommendationerna i programmet "Policy Advice" inom jordbrukssektorn ännu inte hade lett till några konkreta resultat hindrar inte att de var ändamålsenliga och relevanta (se punkt 3.43). Men om man inte använder fler långtidsanställda ukrainska experter för projektet (i juni fanns två stycken med rådgivande funktioner), kan man inte, innan projektet avslutas i juni 1997, få till stånd tillräcklig kunskapsöverföring för att de ukrainska parterna på egen hand skall kunna utarbeta de strategier och formulera de rekommendationer som en marknadsekonomi kräver.

3.40. Däremot har integreringen av ukrainska experter i projektet för massprivatisering och för hjälp med omstruktureringen av de privatiserade företagen i hög grad bidragit till att göra dessa båda projekt framgångsrika. Även vad beträffar dessa lyckade projekt, liksom projektet med Business Communication Centre, bör frågan om de inrättade organens överlevnadsförmåga beaktas i god tid före de sista månader då experterna finns på plats. Rådgivningscentra för SME och de privata jordbrukarna bör framför allt förberedas bättre för att klara sig på egen hand sedan TACIS-biståndet upphört.

Varningssystemens funktion

3.41. Med ledning av igångkörningsrapporterna skall man under de första månaderna av de tekniska konsulternas verksamhet på platsen kunna bekräfta eller ge en ny inriktning åt de i finansieringsöverenskommelserna fastställda målen och metoderna för genomförande av projekten (se punkt 2.7). Kommissionen kräver inte alltid in dessa rapporter i tid för att kunna besluta om en eventuell omorientering av projekten. Ett ettårigt avtal inom kärnsäkerhetssektorn hade till exempel undertecknats i maj 1995, men igångkörningsrapporten skickades inte till handläggaren förrän i januari 1996. Så snart dessa rapporter kommer in, måste dessutom kommissionen reagera snabbt för att experternas arbete skall kunna fortsätta om deras uppdrag skall modifieras. Kommissionen har alltför ofta tagit ställning för sent. I fråga om projektet för massprivatisering, kom kommissionens beslut först efter mer än fyra månader (igångkörningsrapporten lämnades den 20 september 1994 och ändringen av avtalet gjordes den 27 januari 1995). Vad beträffar det projekt för omstrukturering av de privatiserade företagen som startade i juni 1995, hade kommission ännu inte modifierat projektet i juni 1996. Under tiden hade man redan hunnit inrätta det organ som var syftet med projektet.

3.42. När konsulterna anser att projektets intressen står på spel, frestas de ändra inriktningen utan föregående medgivande från kommissionen och utan att något tilläggsavtal tecknats avseende ändringarna av deras uppgifter, ett förfarande som kan kräva upp till sex månader. För att undvika att konsulterna placerar kommissionen i en situation där den handlar i strid med vissa av sina egna riktlinjer bör de vara skyldiga att först inhämta tillstånd från kommissionens delegation.

3.43. Vad gäller projektet "Policy Advice" inom jordbrukssektorn, påpekades lagstiftarens tveksamhet redan när avtalspartens igångkörningsrapport insändes. Kommissionen anmodade vid upprepade tillfällen den senare att göra en omplanering, men tog inte själv initiativ till någon omprövning av projektets specifikationer i samråd med den ukrainska avtalsparten. De genomförda utredningarna förblev verkningslösa, och splittringen av arbetet på för många uppgifter fortsatte. I juli 1996, sex månader efter avtalspartens första begäran och efter 20 månaders verksamhet, där kostnaden låg i närheten av 3,2 miljoner ecu, undertecknade kommissionen en tilläggsklausul till avtalet där projektet koncentrerades på ett begränsat antal uppgifter. Fasthållandet vid ett projekt vars utformning inte längre är lämplig borde inte tillåtas av kommissionen.

3.44. Ett annat projekt från 1991, som startade 1993, gick ut på att skaffa utrustning till två pilotaffärer för distribution av livsmedelsprodukter i Kiev. Det var först i februari 1995, sedan uppföljningsgruppens sista rapport hade inlämnats, som kommissionen påpekade för avtalsparten att de båda pilotaffärerna fortfarande inte hade fått sin utrustning, trots att avtalet hade löpt ut i oktober 1994. I februari 1996 informerade delegationen kommissionen om att en del av utrustningen hade installerats i endast en av affärerna i maj 1995 och rekommenderade att alla vidare betalningar skulle inställas, så länge all utrustning inte hade återfunnits. Efter efterforskningar men utan den hjälp av samordningsenheten som den senare hade till uppgift att tillhandahålla, upptäckte delegationen våren 1996 var den resterande utrustningen (27 000 ecu) hade magasinerats. Uppföljningsgruppen utövade ingen som helst kontroll över projektet sedan i december 1994, trots att utrustningen ännu inte hade installerats.

3.45. Fastän en grupp för uppföljning (se punkt 2.9) finansierad av kommissionen hade besökt kärnkraftverken under våren 1996, hade ingen av dem meddelat kommissionen att de anställda vid kraftverken inte längre fick någon lön. Dock kunde ju detta ha negativa effekter på deras motivation och på driftsäkerheten vid kraftverken, där fel som beror på den mänskliga faktorn utgör en stor risk (se punkt 1.13). När dessa inspektörer befann sig i Ukraina, försökte de inte heller ta reda på varför de omskolningsprogram för militärer som utarbetats av andra givare var mer framgångsrika än det som genomfördes av TACIS (se punkt 3.13). Dessutom dröjde det länge innan de insåg att detta projekt, liksom projektet för reformen av den offentliga förvaltningen, höll på att spåra ur.

3.46. I en rapport från februari 1996 krävde samma uppföljningsgrupp att en teknisk konsult med ansvar för pilotprojekt för strukturomvandling inom jordbrukssektorn skulle hitta finansieringsmöjligheter. Man stödde alltså mottagarnas krav, i stället för att upplysa dem om att TACIS målsättningar i allmänhet och projektets målsättningar i synnerhet gick ut på att ändra förvaltningsmetoderna snarare än utrustningen. Finansiering av utrustning utan reform av förvaltningsmetoderna kan ju inte lösa företagens och jordbrukens grundläggande problem. Man hade kunnat förvänta sig att TACIS-experterna skulle ha bättre kännedom om grundprinciperna för det program de har i uppgift att kontrollera. När den nya uppföljningsgruppen varit i funktion ett år, bör kommissionen utvärdera dess resultat och, vid behov, ompröva deras uppdrag (se punkterna 2.16 2.17).

3.47. Generellt kan konstateras att det system kommissionen har infört för förberedelse, genomförande och uppföljning av projekten, liksom den orderväg den tillämpar, inte garanterar att handläggarna vid kommissionens centrala avdelningar får snabb och adekvat information. Även här illustrerar kärnkraftssektorn de stora bristerna i ansvarskedjan. Trots att de finansieras av kommissionen, hade varken de konsulter som arbetar vid kraftverken, gruppen av oberoende inspektörer, de tekniska konsulterna stationerade i Kiev, samordningsenheten i Ukraina, delegationen eller de geografiska eller tekniska enheterna vid kommissionens centrala avdelningar ansett det nödvändigt att upplysa sina överordnade om den alarmerande situationen vid kärnkraftverken. Bristen på ekonomiska resurser hade lett till att lönerna inte hade betalats ut på flera månader och att det var omöjligt att köpa de reservdelar som behövdes för underhåll av anläggningarna (se punkterna 1.13 1.14), men kommissionen hade inte gjorts uppmärksam på detta av de anställda som ansvarar för kontrollen av denna sektor, som ju inger mycket stor oro. Här krävs ett klarläggande av ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna och en förstärkning av den roll som spelas av kommissionens delegation (se punkterna 2.11 2.12).

3.48. Ett projekt för strukturomvandling av sovchoserna i Odessa nådde goda resultat, vad beträffar både de framlagda utredningarna och den konkreta hjälp som tillhandahölls för omstrukturering av projektets pilotsovchos. Kommissionen utnyttjade visserligen resultaten av projektet, bland annat i en broschyr om omstrukturering av kollektivjordbruken, men den inhämtade inte någon information om projektet efter den sista uppföljningsrapporten från december 1994. Detta projekt som är ett bra exempel på vad en TACIS-åtgärd kan åstadkomma, även om den bara har begränsade medel till sitt förfogande (under 611 000 ecu) borde få större publicitet inom landet.

4. SLUTSATS

4.1. I juni 1996 var situationen i Ukraina oroande inom tre av de fyra sektorer som granskades av revisionsrätten. Inom kärnkraftssektorn förvärrades bristen på ekonomiska resurser av en budgetåtstramningspolitik som införts i samförstånd med Internationella valutafonden. Liksom inom övriga offentliga sektorer, hade de anställda vid kärnkraftverken inte fått ut sina löner på tre månader. Planerna för underhåll och förnyande av utrustningen kunde inte längre tillämpas i full utsträckning. Alla dessa restriktioner utgjorde en ytterligare risk i fråga om säkerheten vid landets kärnkraftsanläggningar. Inom jordbrukssektorn var privatiseringen av ägorna fortfarande begränsad på grund av politiska spänningar, fruktan för spekulationsrörelser och ett starkt motstånd mot förändringar från myndigheternas sida. Därmed försenades reformen av produktionsstrukturerna och jordbruksproduktionen sjönk drastiskt (23). Inom personalutvecklingssektorn skulle 500 000 militärer hemförlovas inom en nära framtid. Arbetet med att omskola dem för civil verksamhet hade stagnerat, vilket riskerade att ytterligare förvärra den spända sociala situationen (24).

4.2. Genomförandet av TACIS-anslagen till Ukraina går synnerligen långsamt med tanke på behoven av reformer, i synnerhet inom kärnsäkerhetssektorn (se punkterna 1.10 1.11). Även om den långsamma genomförandetakten till stor del beror på svårigheterna att förhandla med de ukrainska myndigheterna, kan orsaken till vissa förseningar också tillskrivas kommissionen (se punkterna 3.19 3.21). Vid kommissionens delegation borde det finnas åtminstone en heltidsanställd kärnkraftsexpert med ansvar för uppföljning och samordning av åtgärderna inom denna sektor (se punkt 2.12).

4.3. Samordningsbyrån för det utländska stödet, som skall fungera som TACIS samordningsenhet på den ukrainska sidan, är fortfarande oförmögen att fylla sin funktion trots de tekniska konsulter den har till sin hjälp sedan 1992. Samma iakttagelse gjordes redan vid revisionsrättens tidigare revisionsuppdrag 1993 (se punkterna 2.13 2.16). Detta resulterar i att de TACIS-finansierade projekten inte alltid är tillräckligt förarbetade och inte alltid tillgodoser behoven (se punkterna 3.1 3.18). Många projektansvariga känner inte till de lokala problemen eller stöder sig på illa valda ukrainska parter. Dessutom åsidosätter samordningsbyrån så gott som helt sina uppgifter som medlare mellan kommissionen och mottagarna av projektmedlen, vilkas myndigheter inte alltid godkänner kommissionens prioriteringar, särskilt inom kärnkraftssektorn (se punkt 3.7) och jordbrukssektorn (se punkterna 3.2 3.3). På kärnkraftsområdet prioriterar de ukrainska myndigheterna leveranser av utrustning framför åtgärder för att förbättra driftsäkerheten.

4.4. För att kompensera samordningsenhetens brister har kommissionen utan urskiljning utökat åtgärderna för stöd till och uppföljning av projekten. Vid sidan av det tekniska biståndet till varje projekt medverkar följande instanser vid förberedelsen och uppföljningen av insatserna: de centrala avdelningarna, delegationen, den tekniska byrån samt uppföljnings- och utvärderingsgrupperna. Denna ackumulering av aktörer resulterar inte bara i förvirring och dubbelarbete utan också i administrativ tungroddhet och brist på precision i ordervägen, vilket leder till att inga klart definierade ansvarsområden finns (se punkterna 2.18 2.19).

4.5. Vad beträffar samordningen och uppföljningen av åtgärderna, har kommissionen delegerat för stort ansvar till olika konsulter utan att utöva tillräcklig kontroll över dem. I synnerhet inom kärnkraftssektorn bör den i högre grad anlita de experter som redan finns vid vissa av de egna avdelningarna och låta dem hjälpa mottagarna att formulera de uppgifter som skall anförtros åt de tekniska konsulterna (se punkterna 2.12 och 3.27).

4.6. Den oklara ansvarsfördelningen tar sig uttryck i en försvagning av varningssystemen, eftersom aktörerna i allmänhet anser att det inte är deras sak att, i sista instans, identifiera de problem och hinder projekten stöter på och att, i förekommande fall, rapportera till de högre instanserna i Ukraina och vid kommissionen, så att situationer där projekten stagnerat eller där risker föreligger kan åtgärdas (se punkterna 3.41 3.49). De förhållanden som påvisats på kärnkrafts- och personalutvecklingområdet är synnerligen talande därvidlag. Om varningssystemen fungerade bättre, skulle man också kunna undvika att medel betalas ut i onödan, vilket har skett vid upprepade tillfällen (se punkterna 3.27 3.29).

4.7. Det pragmatiska tillvägagångssätt som använts av TACIS för att i diverse regioner genomföra program för strukturomvandling i jordbruken och stöd till de privata jordbrukarna har gjort det möjligt att konkret bevisa att strukturomvandlingsprocessen är genomförbar och att fastställa vilken anpassning som bör göras av lagstiftningen för att befästa reformerna. Tidsbegränsade åtgärder inriktade på specifika områden som svarar mot ett exakt önskemål från myndigheternas sida visar sig i allmänhet effektiva och erbjuder bättre möjligheter att lyckas än de stora reformprogrammen (se punkterna 3.38 3.40).

4.8. En del av tungroddheten i den administrativa processen beror på att förvaltningen är alltför koncentrerad till kommissionens centrala avdelningar (se punkterna 2.6 2.8). En omfördelning av kommissionens personal vore önskvärd, så att delegationen, som har fördelen av närkontakt med projekten, får bättre möjligheter att fatta beslut om den administrativa och ekonomiska förvaltningen av dessa (se punkt 3.47).

4.9. Det krävs snabbare administrativa förfaranden (se punkterna 2.20 2.30) och förstärkt uppföljning på platsen på delegationsnivå. Detta gäller i ännu högre utsträckning kärnsäkerhetsprogrammen. Förfarandena där är nämligen ytterst illa anpassade till de snabba reaktioner som krävs inom denna sektor (se punkterna 3.20 3.21).

4.10. För att kunna utnyttja de finansiella medlen på bästa sätt vore det önskvärt att man försökte få till stånd bättre samordning av åtgärderna, inte bara mellan givarna (se punkterna 3.32, 3.34, 3.37) utan också mellan Europeiska unionens olika program (se punkterna 3.31 3.37). Utbetalningen av stödet från de olika givarna borde också göras mer avhängigt av hur stora framsteg som faktiskt har gjorts vad gäller genomförandet av de reformer som annonserats av de ukrainska myndigheterna. Därvidlag bör kommissionens initiativ att i Ukraina regelbundet samla givarna av bistånd till jordbrukssektorn ses som mycket positivt (se punkt 3.35). Liknande initiativ skulle vara lämpliga till exempel på personalutvecklingsområdet.

4.11. Generellt visade revisionen i Ukraina på en total brist på effektivitet i kontrollmekanismerna avsedda att optimera effekten av de medel som spenderas inom ramen för TACIS-programmet. Revisionsrätten fann att kvantifierade mål saknades, att projekten inte följs upp och att de framsteg som gjorts inom de olika sektorerna inte utvärderas. Sålunda koncentrerar sig uppföljnings- och utvärderingsgrupperna på de projekt som är under genomförande, utan att egentligen utvärdera deras resultat och utan att försöka bedöma effekten av projekten sedan finansieringsperioden har löpt ut. Dock är ju anpassningen till en marknadsekonomi ett av TACIS syften. Många projekt har pilotkaraktär och bör kunna tas som förebilder för ytterligare projekt (se punkt 3.48). För att dra lärdom av TACIS åtgärder och bedöma vilka insatser som med framgång skulle kunna upprepas, måste man ovillkorligen följa upp projekten efter finansieringsperiodens utgång för att på bästa sätt utnyttja de erfarenheter man gjort. De fall som revisionsrätten granskade i Odessa-regionen visar intresset av en sådan bedömning. Uppföljnings- och utvärderingsgruppernas uppgifter bör därför omprövas (se punkt 3.46).

Denna rapport antogs av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 10 april 1997.

För revisionsrätten

Bernhard FRIEDMANN

Ordförande

(1) Facilitet för decentraliserad förvaltning avsedd för lokala projekt där beloppet understiger 100 000 ecu.

(2) Källor: Atlaseco 1997 och The Economist intelligence unit första kvartalet 1996.

(3) Källa: Indicative Programme 1996 1999 of the EU TACIS programme for Ukraine (4 July 1996).

(4) Rådets förordning (EEG, Euratom) nr 2157/91 av den 15 juli 1991 (EGT nr L 201, 24.7.1991) och rådets förordning (EEG, Euratom) nr 2053/93 av den 19 juli 1993 (EGT nr L 187, 29.7.1993).

(5) Ledningen för kärnkraftverket i Saporosje ansåg fenomenet så allvarligt att man införde en särskild jourmottagning avsedd att ge psykologiskt stöd till de svårast drabbade anställda.

(6) Enligt artikel 8 i förordning EEG nr 2053/93 av den 19 juli 1993 (EGT nr L 187, 29.7.1993) "skall kommissionen biträdas av en kommitté bestående av företrädare för medlemsstaterna och med en företrädare för kommissionen som ordförande".

(7) En för var och en av de fem prioriterade sektorerna, nämligen företagssektorn, energisektorn, livsmedelssektorn, kommunikationer och personalutveckling.

(8) Tillstånd till detta meddelades inte av den budgetansvariga myndigheten förrän i september 1996, i ändringsskrivelsen till budgeten för 1996 (anmärkningar till budgetartikel B7 520).

(9) Byrån är knuten till vice premiärministern med ansvar för finansiella frågor.

(10) Austroplan - Wien, ett avtal med en löptid på 12 månader och med möjlighet till förlängning en gång (1,77 miljoner ecu) avseende samordningsenheterna i Vitryssland, Ukraina och Moldava.

(11) Genom en förordning utfärdad av presidenten i juli 1996 ersattes samordningsbyrån med "Nationella byrån för återuppbyggnad och utveckling".

(12) Vägledande program, åtgärdsprogram och finansieringsförslag.

(13) De avtal som slöts genom privat överenskommelse utgjorde ungefär en tredjedel av avtalen för 1994 och 1995.

(14) De 34 800 privata jordbrukarna hade i medeltal 23 ha jord. Ukrainas befolkning uppgår till cirka 52 miljoner invånare och jordbruket sysselsätter 19 % av den yrkesverksamma befolkningen.

(15) Kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet "Kärnkraftssäkerheten inom elektricitetssektorn i Central- och Östeuropa samt i OSS" dok. Kom(93) 635 slutligt.

(16) Beträffande Tjernobyl konstaterades inte bara de konstruktionsfel som finns hos kraftverken av RBMK-typ (försenad installation av styrstavarna och frånvaro av reaktorinneslutning), utan därtill kom också en rad överträdelser av säkerhetsföreskrifterna, i synnerhet det faktum att operatörerna medvetet stängde av reaktorns automatiska skyddsanordningar. (Källa: François Cogné, direktör vid Institutet för kärnkraftsskydd och kärnkraftssäkerhet, in Annales des Mines, specialnummer november 1986).

(17) ICEM = International Federation of Chemical, Energy, Mine and General Workers' Unions (internationella fackföreningsfederationen för arbetare inom kemisk, energi-, gruv- och övrig industri).

(18) Bernards Brunhes Consultants.

(19) Procurement agencies.

(20) GD XII, Gemensamma forskningscentret.

(21) Eller cirka 2,4 miljoner ecu.

(22) Spannmålsproduktion: 1990 = 53 miljoner ton, 1995 = 34 miljoner ton.

(23) BNI per invånare sjönk från 2 360 USD 1992 till 1 400 USD 1995, det vill säga en minskning med över 40 %.

SVAR FRÅN KOMMISSIONEN

1. EUROPEISKA UNIONENS SAMARBETE MED UKRAINA

Ekonomiskt bistånd från EU

Subventioner inom ramen för Tacis-programmet

1.9. Kommissionen är medveten om skillnaderna mellan åtagandena, de ingångna avtalen och utbetalningarna; detta beror på att Tacis försenades vid sin start 1991. För att bättre hantera denna situation har kommissionen sedan 1996 ansträngt sig att minska antalet avtal om tekniskt bistånd och inrikta resurserna på några prioriterade områden.

Den särskilda situationen inom kärnkraftssektorn

1.10. Inom kärnkraftssektorn bromsas avtalens genomförande av problemens tekniska komplexitet, den ekonomiska situationen, sektorns organisation i partnerlandet samt medverkan från andra finansiärer. Därför har utbetalandet av de Tacis-medel som avsatts för G7:s handlingsplan i Ukraina försenats på grund av avtalet mellan Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (för den multilaterala fonden Nuclear Safety Account, NSA) och Ukraina om stängning av Tjernobyl.

1.11. Vad gäller Euratom-lånen rör det sig om en politisk deklaration som återfinns i slutsatserna från toppmötet på Korfu, och de följer inte samma tidsplan som Tacis-subventionerna. Åtgärder har vidtagits för att konkretisera detta politiska åtagande inom ramen för den verksamhet som G7 och Europeiska unionen genomför gentemot Ukraina, särskilt i syfte att stänga reaktorn i Tjernobyl.

1.13. och 1.14. Kommissionen underrättade den 27 juni 1996 Goskomatom (1) om denna fråga. Som Revisionsrätten påpekar påverkar den personalen vid kärnkraftverken, deras motivation, efterlevnaden av de nödvändiga reglerna för kärnsäkerhet och därigenom det tillfredsställande genomförandet av de projekt som finansieras via Tacis. Enligt de senaste uppgifterna från delegationen i Kiev har situationen förbättrats något, men problemet kvarstår. Frågan följs fortfarande noga av ordföranden i Goskomatom och av premiärministern personligen.

2. TACIS-PROGRAMMETS ADMINISTRATIONSSYSTEM

Tillämpning av systemet i Ukraina

Kommissionens centrala avdelningar

2.10. Kommissionen har bara kunnat stödja sig på begränsade personalresurser, vilket Revisionsrätten påpekar. Detta har fått betydande följder för bland annat övervakningen av projekten. Omorganisationen av kommissionens avdelningar och den successiva utbyggnaden av delegationen i Kiev har gjort det möjligt att öka öppenheten.

Kommissionens delegation i Ukraina

2.11. Tack vare möjligheterna som anges i kommentarerna till budgetpost B7 520 går det att utöka delegationens personal genom att ansluta experterna från den tekniska byrån.

2.12. För att förbättra övervakningen av projekten inom kärnsäkerhet har kommissionen skickat en tjänsteman från GFC till delegationen. Kommissionen kommer att sträva efter att förbättra informationsutbytet mellan delegationen och projektledarna.

Samordningsenheten

2.13. Sedan Revisionsrättens besök har förhållandena utvecklats avsevärt i och med att Samordningsbyrån ACITA omorganiserats till Nationella byrån för återuppbyggnad och utveckling i Ukraina (ANRD) vars mandat slagits fast genom presidentens dekret av den 13 juli 1996. Denna byrås syfte är att främja yttre investeringar, offentliga såväl som privata, och samordna de bilaterala och multilaterala givarnas verksamheter. Personalen, både den utländska och den lokala, från den f.d. samordningsenheten för Tacis ingår numera i byrån. De materiella arbetsförhållandena och bemanningen har redan förbättrats, vilket torde påverka personalens motivation.

2.14. Med tanke på programmets natur skiljer sig samordningsenhetens roll avsevärt från dem i andra sektorer som får bistånd genom Tacis-programmet. Dock finns det i princip faktiskt en samordning av kärnsäkerhetsprogrammet på nationell nivå.

2.15. Se punkt 2.13.

Övervaknings- och utvärderingsgruppen

2.16. Man planerar att anpassa övervaknings- och utvärderingsgruppens tjänster under 1997 i enlighet med Tacis-förordningen nr 1279/96 av den 25 juni 1996, där det föreskrivs att tekniskt bistånd bland annat omfattar revision och utvärdering av projekt.

2.17. Sedan Revisionsrättens besök har större vikt lagts på analytisk utvärdering efter besök på plats. De västerländska experterna har också bytts ut.

Ansvarsfördelning

2.18. Samordningsenhetens roll har förtydligats sedan sektionen för tekniskt bistånd inrättats vid delegationen och den tekniska byrån uppgått i samordningsenheten (se punkt 2.11). Således kompletterar de tekniska arbetsuppgifterna varandra (beträffande överlappning, se punkt 2.19).

2.19. Vad gäller förbindelserna med de centrala avdelningarna skickades bestämmelser om arbetsfördelningen mellan de centrala avdelningarna och PHARE- och Tacis-delegationerna under 1996 till delegationerna. Utökningen av personalen i Kievdelegationen, som skedde tack vare budgeten 1997, ledde till att tekniska byrån stängdes, och dess expertis skall överföras till delegationen. Dessa åtgärder bör leda till en ökad överföring av ledningsinformation och säkerställa en bättre kontroll av genomförandet av projekten.

Tidsåtgång för det administrativa arbetet vid GD 1A

Finansieringsöverenskommelser

2.23. Som tidigare påpekats (se punkt 1.10) har genomförandet av Tacis-programmet i Ukraina särskilt hindrats av svårigheterna på kärnsäkerhetens område, vilket avspeglas i tabellen om tidsåtgång för undertecknande av finansieringsöverenskommelserna.

Slutande av avtal

2.26. Den period på ungefär 65 dagar mellan utvärderingen och registreringen av avtalet i datasystemet kan anses som rimlig om man beaktar vad som skall göras under den tiden:

- skriva utvärderingsrapporten,

- godkänna rapporten,

- kontakta de blivande avtalsslutande parterna för att förtydliga de punkter som utvärderingskommittén angivit,

- utarbeta avtalet,

- godkänna och underteckna avtalet.

Betalning av fakturor

2.27. 2.30. Tabellen bör förklaras. Punkt 1 är inte kommissionens direkta ansvar. Vad gäller punkt 2 vill kommissionen understryka att handläggningstiderna ofta beror på att fakturorna är ofullständiga och måste returneras till avsändaren för komplettering innan den ansvarige kan godkänna dem. För sin del har kommissionen vidtagit åtgärder under det andra halvåret 1996 för att minska betalningstiderna.

3. SYNPUNKTER SOM ÄR GEMENSAMMA FÖR OLIKA SEKTORER

Val och förberedande av projekt

3.1. Osäkerheten i den allmänna och sektoriella politiska ramen har varit en av de allvarligaste svårigheterna. Denna viktiga och oförutsägbara omständighet utgör en oundviklig riskfaktor i samband med genomförandet av projekt. Det som godkänts och undertecknats av en ansvarig gäller inte nödvändigtvis dennes efterträdare. Dessutom krävs det vid varje byte av ansvarig en ny, detaljerad förklaring av Tacis roll, möjligheter och begränsningar samt ibland en omförhandling av programmens uppdrag.

Jordbrukssektorn

3.2. Osäkerheten om de framtida politiska valen fanns 1994 och kvarstår 1996. Ett projekt inom politisk rådgivning, särskilt i ett land där personer och deras befogenheter hela tiden ändras, kräver en tid för att vinna förtroende och mogna som kan vara rätt lång innan dess budskap kan höras och accepteras. Därför har projektet planerats långsiktigt och för att tillåta en viss flexibilitet i genomförandet. På detta sätt har det blivit möjligt att lägga om verksamheten vid två tillfällen: först i anslutning till startrapporten, i vilken vissa inriktningar prioriterades och andra flyttades ner till andra ledet eftersom de behandlades på andra sätt; den fick stöd av den nye vice premiärministern i juli 1996 då verksamheten lades om enligt fyra prioriteringar, nämligen "Jordbruksreform och omstrukturering av gårdar", "Privatisering och omstrukturering av agro-industri och agro-tjänster", "Ökad marknadsanpassning av priserna på jordbruksprodukter, livsmedel samt insatsvaror" samt "Omorganiserade och utbyggda institutioner med marknadsinriktade ingrepp i reformer av sektorn".

3.3. Genom att integrera personalen från samordningsenheten i ANRD blev det möjligt att öka partnermyndigheternas roll och medverkan (se punkt 2.13).

3.4. Det är normalt att efter bytet av mottagare för projektet i Zaporizjzja blev Tacis-experterna tvungna att förklara projektet och fördelarna och begränsningarna med Tacis-programmet (med hjälp från delegationen i Kiev som gjorde ett fältbesök i detta syfte). Broschyrer med information om Tacis-programmet på ryska och ukrainska distribuerades gratis. Detta kan dock inte ersätta direkta kontakter och förklaringar, särskilt inte när det gäller förhandlingar.

Det återstår att bygga ut samordningskapaciteten hos Nationella byrån för återuppbyggnad och utveckling i Ukraina (ANRD). Dess roll är särskilt viktig. Omorganisationen och den planerade utvecklingen av filialer till ANRD i nyckelregioner kommer att öka dess möjligheter att sprida information och samordna. Med början 1997 skall byrån undersöka omorganiseringen av sina filialer och deras lokalisering. Deras utveckling kommer i hög grad att bero på regeringens budget.

3.5. Demonstrationer av genomförbarheten hos omstruktureringen av jordbruket och framtagningen av ändringar som bör göras i lagstiftningen för att befästa reformerna har genomförts med goda resultat. Men huvuddelen av dessa lagändringar har ännu inte genomförts av de ukrainska myndigheterna, vilket hindrar genomförandet av dessa omstruktureringar och således under tiden minskar slagkraften hos det tilläggsbistånd som lämnas på detta område.

Kärnsäkerhetssektorn

3.6. Kommissionen har i samarbete med de internationella finansinstitutionerna understött Ukrainas satsningar på reformer av energisektorn, särskilt för att se till att elproducenternas inkomster står i relation till produktionskostnaderna. Denna reform pågår fortfarande, varför den ännu inte haft de beräknade resultaten på alla nivåer.

3.7. 3.8. Det stämmer att uppfattningen om behoven och medlen för att förbättra kärnkraftssäkerheten skiljer sig åt mellan EU:s aktörer och Ukraina; detta är inte förvånande och är ett av skälen till det tekniska biståndsprogrammet. Kommissionen anser att dessa skillnader håller på att minska, vilket är ett positivt resultat av EU:s ansträngningar.

3.9. Valet av projekt är ibland mycket svårt, eftersom vissa behov är mycket brådskande, och det stämmer inte alltid överens med IAEA:s rekommendationer. Dessutom är i fallet Zaporizjzja IAEA:s rekommendationer av mer allmän typ som bör följas vid alla RBMK-reaktorer och inte inom ramen för programmet för bistånd på plats. Vad gäller projektet för fysiskt skydd var det ett av de projekt som planerades i det ursprungliga programmet för kärnsäkerhet i Ukraina från 1995. Sedan detta program slutligen antagits av alla beslutsfattande kommittéer, visade det sig att på grund av ett missförstånd av programförfarandena hade några av de ansvariga för Zaporizjzjas kärnkraftverk inlämnat ett programförslag till Goskomatom, kommissionens officiella partner, vilket inte stämde med råden från kommissionens biståndskonsult på plats. Man enades om en för alla parter tillfredsställande lösning som antogs slutgiltigt ett år senare.

3.10. De projekt som genomförts hittills har lett till framsteg i önskad riktning: lösning av säkerhetsproblemen och överföring av kunnande till den ukrainska driftspersonalen.

Personalutvecklingssektorn

3.11. Eftersom det saknades andra potentiella partner för projektet för reform av förvaltningen valde man Akademin för offentlig förvaltning, som var den enda dynamiska institutionen med en reformvänlig ledning. Sedan dess har läget utvecklats avsevärt, och nya institutioner har inrättats och blivit kommissionens partner. Bland dessa institutioner finns bland annat Generaldirektionen för de allmänna funktionerna som verkar sedan 1995.

3.12. Programmet för omskolning av militärer har knappt hunnit halvvägs och börjar nu ge resultat. Vad gäller projektet för reform av förvaltningen har vissa nyckelområden givit positiva resultat, vilket visas i punkt 3.15. Märk att när de två projekten togs fram hade man just beslutat att upprätta kommissionens delegation (andra halvåret 1993). Långa förberedelser genomfördes, och i fråga om det militära projektet var den berörda statliga kommittén det enda organet med ansvar för dessa frågor. Kommissionen handlade emellertid skyndsamt för att ta reda på problemen med att ha kvar denna partner. Efter en långdragen och svår process har kommissionen nu lyft upp projektet till den förste vice premiärministerns nivå; härigenom säkerställs det nödvändiga politiska stödet. En ledningskommitté med företrädare från alla berörda ministerier har inrättats för att övervaka projektets verksamhet.

3.13. När rapporten sammanställdes hade ännu inga officerare omskolats, eftersom Tacis-projekt inriktas på att utbilda utbildarna. Detta innefattar arbetsmarknadsanalys och urval och utbildning av lärare, innan man kan börja omskola officerare. Cirka 250 utbildare har nu utbildats som kan ge grundläggande fyramånaderskurser i allmänt ledarskap så länge som krävs. Över 200 officerare genomgick omskolning räknat per januari 1997. Regionala centrer för återanställning inrättas nu för att leda officerarna vidare till den utbildning och de arbeten som erbjuds.

Inga nya organ för omskolning har inrättats; i stället har befintliga högskolor omorganiserats och byggts ut i tio regioner med det särskilda syftet att omskola officerare. Vad gäller de särskilda satsningarna på återanställning bör det noteras att den statliga ukrainska arbetsförmedlingen är i sin linda - den inrättades 1992 - och är ännu inte tillräckligt effektiv för sin uppgift.

Tacis-projektet har vidare mål än vad Renässansstiftelsen har, nämligen att öka den totala omskolningskapaciteten, bygga upp återanställningskapacitet samt satsa stort på att omskola och återanställa ett betydande antal officerare under projektet. Enligt vad kommissionen känner till har ännu ingen fullständig utvärdering genomförts av effekterna från det utbildningsprogram som Renässansstiftelsen sköter. Enligt deras årsrapport har endast 7 000 av de 26 000 officerare som omskolats hittat arbete, och det framgår inte hur bra eller hur varaktiga dessa arbeten är. Stiftelsen, som inte har någon institutionell grund, har ekonomiska begränsningar, och kostnaden för utbildningen avspeglar det tak som satts snarare än de verkliga behoven. Icke desto mindre undersöker Tacis-projektet hur man skulle kunna samarbeta och komplettera varandra.

3.15. Projektets strategi vilar på att statstjänstemännens fortbildning åtföljs av en sammanhängande politik för den offentliga förvaltningen. Även om en särskild institution, Akademin för offentlig förvaltning, fått i uppdrag av staten att utbilda tjänstemän på hög nivå, tycks det ändå kvarstå en brist på lämpliga partner i fråga om strategin för den offentliga förvaltningen. I projektet betonades obalansen, och man eftersträvade att inrätta denna nödvändiga instans i samarbete med de berörda ukrainska myndigheterna. Denna instans inrättades - Generaldirektoratet för de allmänna funktionerna - men den togs i drift för sent i projektet (se punkt 3.11). Kommissionen valde då att inte överge projektet trots detta handikapp och att trots allt genomföra utvecklingen av utbildningsverksamheten.

Nu har förhållandena förbättrats (se punkt 3.11 3.12). I vart fall har projektet visat sig nyttigt för utbildningen. Ett stort antal handböcker har tagits fram i vilka hänsyn tas till de lokala förhållandena. Dessa handböcker har även distribuerats i stor skala i de olika regionerna. Allt detta material bör dessutom kunna komma väl till pass i samband med det nya projekt för reform av den offentliga förvaltningen som ingår i handlingsprogrammet för 1996.

Industri- och tjänstesektorn

3.17. De tre följande kommentarerna måste göras:

- Från början hade kommissionens avdelningar tänkt sig en längre löptid (18 månader) men man accepterade mottagarens krav på att begränsa den till 12 månader för att skicka rätt signaler till beslutsfattarna i Statens egendomsfond och till företagen själva.

- Den längre löptiden blev nödvändig främst på grund av det gick så långsamt och var så svårt att välja ut de företag man skulle privatisera. Sedan juli 1996 finns dock det berörda företaget med på förteckningen över privatiserbara företag.

- Förlängningen av projektet kommer att ske genom att man sprider ut de medel som ursprungligen anslogs, varför det inte kommer att krävas några tilläggsanslag.

3.18. Kommissionen vidtog i Ukraina i juli 1996 de nödvändiga åtgärderna för att slå ihop Business Communication Centre (BCC) och Small and Medium-sized Enterprises Development Authority (SMEDA). Företrädare för dessa två organ har undertecknat en avsiktsförklaring i syfte att förbättra sin styrka.

Förseningar vid genomförandet av åtgärderna

Kärnsäkerhetssektorn

3.19. Vad gäller förlängningen av verksamhet på plats som påbörjats av EU-organ, i det här fallet EUF i Rovno, har det framkommit att fastställandet av uppgifter och framförhandlingen av godtagbara avtal i allmänhet tar mycket längre tid än vad man rimligen kan förvänta sig. Kommissionen lägger särskild vikt vid att noga förhandla fram villkor för dessa avtal eftersom de är direkta överenskommelser.

Vad gäller EUF (för Rovnos kärnkraftverk) var dessutom blandningen mellan Tacis-projekt och bilaterala EUF-projekt en anledning till förseningarna. Vid slutet av etapp 2 beslöt kommissionen att inte längre godta sammanblandningen av dessa två typer av projekt, eftersom det projekt som EUF startat överskred verkspersonalens kapacitet.

Vad gäller avtalsförhandlingarna för etapp 3 anlände det första förslaget från EUF den 9 maj (kombinerat Tacis/EUF-program) och kommenterades av kommissionen den 14 maj. Nästa utkast från EUF anlände en dag efter det att etapp 2 löpt ut (18 juni 1996) och undertecknades den 15 augusti.

3.20. Tidigare har det hänt att avtal undertecknats med retroaktiv verkan eftersom den handläggningen tagit för lång tid. Åtgärder har vidtagits för att undvika att detta problem dyker upp igen.

Jordbrukssektorn

3.22. Kommissionen och den ukrainska regeringen undertecknade den 28 december 1994 "General Rules Applicable to Financing Memoranda", ett avtal om vilka administrativa regler och bestämmelser som skall gälla för Tacis-projekt. Trots den klausul som föreskriver att avtalet skall gälla från det att det undertecknats tillämpar den ukrainska regeringen ännu inte alla dessa regler eftersom avtalet inte ratificerats av parlamentet. Förhandlingar pågår för att hitta en lösning. Dessa omständigheter påverkar också tullhanteringen av utrustning för projekten.

Industri- och tjänstesektorn

3.23. I vissa företag har projektet medgivit en avsevärd kunskapsöverföring och flera företagsledare har uttryckt sin tillfredsställelse med den hjälp Tacis lämnat. I de två fall som Revisionsrätten nämner har kommissionen krävt att företagen skall genomföra vad de avtalat om innan de får betalt för sina sista fakturor.

Rambestämmelser för avtal och redovisning av projekten

3.24. Kommissionen kräver aldrig att experter skall bedriva verksamhet som inte täcks av ett godkänt avtal. Tid mellan olika kontrakt kan ha många orsaker och kontraktsinnehavarna informeras om att kommissionen ansvarar bara för den verksamhet som omfattas av deras kontrakt med kommissionen.

3.25. EUF har med egna medel finansierat ett bilateralt program för kraftverket i Rovno. Det nya kontraktet mellan kommissionen och EUF rör endast Tacis-projektet, vilket medför att man otvetydigt kan se vilka utgifter som belastar Tacis.

3.26. I standardkontraktet för upphandling föreskrivs i artikel 6.3 att ränteintäkter skall återbördas till kommissionen efter projektets slut. Efter en förlängning som beviljades i slutet av 1996 planeras projektet i fråga löpa ut i mitten av 1998.

De satsade medlens ändamålsenlighet

3.27. Kommissionen skall se över vilka resurser GFC kan uppbåda inom ramen för sina befogenheter för att bidra till programmets genomförande.

3.28. När projektet "Policy Formulation" startades fanns det en verklig vilja till förändring. För att möta den accelererande reformprocessen, sådan den framställdes av regeringen, utplacerades åtskilliga experter för att samarbeta med flera partner. Eftersom reformerna inte genomfördes effektivt har kommissionen ändrat inriktningen på projektet, bland annat genom att omplacera att antal experter.

Dessa experter har fått en ersättning som är normal för Phare och Tacis.

Samordning av de olika gemenskapsprogrammen sinsemellan och med övriga externa biståndsåtgärder

Kärnkraftssektorn

3.30. För att följa de övergripande målen för den offentliga budgeten gick de ukrainska myndigheterna med på att skära ned stödet till statliga företag som gick med förlust och skynda på privatiseringen för att frigöra nya resurser i ekonomin. Detta gjordes tillsammans med både kommissionen och Internationella valutafonden.

Kommissionens avdelningar blev särskilt medvetna om eftersläpningen av löneutbetalningarna i alla sektorer av ekonomin i samband med sitt besök i Ukraina under första halvan av maj 1996. Upplysningar inlämnades av Internationella valutafonden omedelbart efter besöket (den 21 maj 1996) om att åtgärder redan vidtagits för att minska eftersläpningarna och att Ukrainas president hade givit order om att innestående löner skulle betalas ut inom kort. Trots detta skickade GD II:s avdelningar ett meddelande till kommissionens andra avdelningar och delegationen i Kiev (29 maj 1996) i vilket problemet uppmärksammades. Eftersom problemet med eftersläpande löner var utbrett i den ukrainska ekonomin hänvisade GD II i sitt meddelande inte till någon särskild sektor.

När det under Revisionsrättens besök i Ukraina i juni 1996 framkom att problemet med eftersläpande löneutbetalningar inom kärnkraftssektorn hade blivit särskilt dramatiskt skickade kommissionen omedelbart ett brev (se punkt 1.13 1.14) till de berörda ukrainska myndigheterna för att uttrycka sin oro och uppmana dem att vidta nödvändiga åtgärder för att råda bot på situationen. Slutligen var kommissionen också medveten om Internationella valutafondens avsikt att tillsammans med de ukrainska myndigheterna justera de månatliga budgetunderskottsmålen uppåt för att medge att alla eftersläpande löneutbetalningar skulle regleras mot slutet av 1996.

3.31. På kärnkraftsområdet finns det ett mycket begränsat antal ukrainska ministerier och organ. Alla dessa organ deltar direkt med att ta fram programmet och slå fast prioriteringarna. Därför hade det ingen betydelse att samordningsbyrån för det internationella tekniska biståndet medverkade endast i begränsad omfattning (se punkt 2.13 2.19).

Personalutvecklingssektorn

3.32. Den begränsade undersökning av arbetsmarknaden som genomfördes av Tacis-programmet för sysselsättning genomfördes för att svara mot arbetsmarknadsministeriets särskilda behov. Syftet var att ge exempel på verktyg för arbetsmarknadsanalys samt att hjälpa till att vidareutveckla en övergripande arbetsmarknadspolitik. Denna undersökning genomfördes dessutom över ett mycket litet geografiskt område. Den var mycket arbetskrävande eftersom statistikministeriet inte hjälpte till i början, och det krävdes mycket tid och arbete för att få detta ministerium att inse värdet av en sådan undersökning. Inte förrän resultaten var kända lämnade ministeriet sitt stöd till verksamheten. Den analys som genomfördes av militärprojektet omfattade tio regioner och var mycket mer storskalig. Sammanfattningsvis måste man beakta dels att de två undersökningarna var olika stora och hade olika mål, och dels att de ukrainska ministerierna var motvilliga att samarbeta sinsemellan; detta föranledde kritiken om att samma uppgifter utfördes inom dessa två projekt. Det bör också noteras att den analys som utfördes inom det militära projektet också i hög grad förlitade sig på lokal expertis.

3.33. De nämnda kommunikationsproblemen håller på att lösas tack vare delegationens ansträngningar att bygga upp arkiv med alla undersökningar och allt annat material som tagits fram inom Tacis-projekt.

Jordbrukssektorn

3.35. En lista med adresser till alla Tacis-projekt i Ukraina överlämnas till alla projektledare när de anländer till Ukraina och vid de sammanträden som hålls en gång i kvartalet för alla Tacis-projekt. Åtgärder för att förbättra informationen om de andra gemenskapsprogrammen bör vidtas. Detta bör inbegripa en bestämmelse om att de olika generaldirektoraten som ansvarar för dessa program systematiskt skall informera Europeiska kommissionens delegation om sina projekt. För övrigt har man i Kiev upprättat en förhållandevis god samordning mellan de olika givarnas program. Tack vare detta kan delegationen skicka ut information till och förmedla kontakter mellan Tacis-projekten och de andra projekten.

3.36. Partner i projekt som redan avslutats har informerats genom att alla jordbruksprogrammets partner tagits med på tre sändlistor: den som sköts av kommunikationsenheten för projektet "Policy formulation", den från projektet för teknikspridning samt den från delegationens informationsavdelning. Dessutom föreskrivs det att man inom Tacis-projekten skall arbeta för att sprida information om verksamheten. Detta medger att förutom de trycksaker som sänds ut kan man informera ett större antal betydande ukrainska aktörer.

Industri- och tjänstesektorn

3.37. Världsbanken var medveten om Tacis' stöd till centret sedan projektet startades, och Världsbankens lokala representant och högkvarter fick regelbunden information om projektläget från kommissionens delegation.

Projektens verkningar och lärdomar man kan dra av projektet

3.38. Mottagare som är motiverade att omstrukturera och lära sig nya arbetsmetoder är mycket viktiga för att jordbruksprojekt skall lyckas. Tyvärr verkar det inte finnas särskilt många sådana i landet, vilket medför förseningar i samband med valet av mottagare och genomförandet av projekt.

3.39. Ytterligare tre unga ukrainska experter anlitades i slutet av 1996 för att förbättra överförandet av kunnande till projekten på högsta möjliga nivå och förstärka effekterna från de åtgärder som vidtas genom att tillämpa lämpliga analysmetoder och utarbeta strategier som är anpassade till marknadsekonomin.

3.40. Kommissionens avdelningar informerades om att enligt centrets affärsplan skulle det inte bli självförsörjande före slutet på 1997, och fick en begäran om stöd fram till dess. Efter en undersökning och samråd med övervakningsgruppen och delegationen beviljade kommissionens avdelningar fortsatt stöd eftersom det fanns rimliga garantier för att centret skulle kunna bli självförsörjande.

Varningssystemens funktion

3.41. Projektet för massprivatisering startade officiellt den 29 juni 1994. En företrädare för kommissionen skickades till Kiev den 18 juli för att diskutera projektstarten med mottagarorganisationen och med konsulterna. Denna resa var nödvändig för att förbereda projektet och fördröjde mottagandet av igångkörningsrapporten till den 20 september 1994. Kommissionen yttrade sig om innehållet i denna rapport den 6 oktober samma år.

3.42. Konsulterna skall lägga upp sina arbetsprogram på grundval av det mandat de fått av kommissionen. Om projektet behöver få en ny inriktning skall detta mandat ses över och uppdateras av kommissionen. Konsulterna måste alltid, innan de börjar, ta emot ett förhandstillstånd, antingen i form av ett side letter eller i form av tillägg som måste tas fram av kommissionens centrala avdelningar.

3.43. Ledaren för projektet i fråga sammanträdde flera gånger i Kiev med gruppen av europeiska och ukrainska konsulter och med delegationens stöd träffade alla mottagare. Detta initiativ medförde att förhandlingarna tog längre tid än planerat och utmynnade i en total omstrukturering av projektet.

3.