Särskild rapport nr 3/2000

om Europeiska socialfonden och Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (utvecklingssektionen) - Sysselsättningsfrämjande åtgärder riktade till ungdomar samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2000/C 100/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

Allmän inledning

1. I ett flertal av rådets på varandra följande slutsatser och resolutioner - från Essen 1994, Madrid 1995, Florens 1996, Dublin 1996, Luxemburg 1997, Wien 1998 - och i Amsterdamfördraget har det framhållits att kampen mot arbetslösheten är en prioriterad uppgift för gemenskapen och dess medlemsstater. Del I av denna rapport behandlar åtgärderna inom ramen för Europeiska socialfonden (ESF). Del II av rapporten behandlar stödet inom ramen för EUGFJ:s utvecklingssektion. Syftet med denna granskning har varit att undersöka och bedöma kommissionens och vissa utvalda medlemsstaters förvaltning av åtgärder inom ramen för Europeiska socialfonden (ESF) som syftar till att hjälpa ungdomar att förbereda sig för och finna sysselsättning samt av åtgärder inom ramen för Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket, utvecklingssektionen (EUGFJ:s utvecklingssektion) som syftar till att hjälpa unga jordbrukare att starta företag.

Sammanfattning av iakttagelserna vid granskningen

2. Införandet av nationella handlingsplaner har inneburit en möjlighet att samordna och ställa upp mål för sysselsättningspolitiken. Övervakningen och utvärderingen av ESF:s effekter under genomförandet bör leda till en stadig förbättring av resultaten. Kommissionen har spelat en viktig roll i denna utveckling av riktlinjerna (punkt 23).

3. Ungdomar är en av de viktigaste målgrupperna för stödet från ESF. Målgruppen har dock inte tydligt definierats och följaktligen varierar de definitioner som tillämpas av medlemsstaterna mellan operativa program och samlade programplaneringsdokument samt mellan åtgärder och delåtgärder och åldersgruppen sträcker sig från 14 till 40 år (punkt 24).

4. Revisionsrättens granskning och kommissionens analys av utvärderingen efter halva tiden av genomförandet av stödet från ESF under gemenskapsstödramen 1994-1999 (GSR 2) har visat på ett antal brister. Det fanns inte tillräckligt med tydliga mål såsom målgrupper och det behövs fler relevanta kriterier för mätning av resultat. Det är av stor vikt att medlemsstaterna tar itu med dessa brister och att förbättringarna övervakas av kommissionen (punkterna 26, 27 och 58).

5. Det råder brist på synergi mellan fonder vad gäller operativa program med flera finansieringskällor, mellan de operativa programmen och gemenskapsinitiativen samt mellan åtgärderna i medlemsstaterna. Nationella myndigheter bör säkerställa en samordnad förvaltning av projekt som förvaltas av en och samme projektledare inom ramen för flera mål, vilket skulle öka ändamålsenligheten och minska risken för dubbla ansökningar. Kommissionen har inte sett till att satsningarna integrerats tillräckligt mellan de generaldirektorat som är ansvariga för strukturfonderna (punkterna 30-34).

6. Operativa program som hör till gemenskapsstödramen för 1989-1993 (GSR1) har ännu inte avslutats. Beträffande gemenskapsstödram 2 (1994-1999) förekommer fortfarande fall där nationell samfinansiering av åtgärder som erhåller stöd från ESF är försenad, och det förekommer väsentliga fel i utgiftsredogörelser som överlämnats av projektledare och medlemsstater till kommissionen. Medlemsstaternas förvaltningar tillämpar inte alltid definitionerna av "slutlig stödmottagare" och "utgifter" korrekt. Nivån på de allmänna omkostnader som redovisats av projektledarna är ofta alltför hög. Det har rått brist på granskningsverksamhet från vissa av medlemsstaternas sida trots att denna stadgas i reglerna och det saknas en regelbunden rapportering av oriktigheter trots vissa tecken på att de senare ökar. Det finns ytterligare utrymme för förbättring av förfarandena för urval och uppföljning av projekt (punkterna 35-44).

7. Systemet för förvaltning och granskning av Youthstart har förbättrats under den andra fasen (1997-99), men genomförandet är dock fortfarande behäftat med vissa av bristerna från den första urvalsomgången. Vid den andra urvalsomgången kunde ingen hänsyn tas till erfarenheterna från den första omgången eftersom endast ett fåtal projekt hade avslutats (punkterna 51-52).

8. Inrättandet av meningsfulla gränsöverskridande partnerskap för Youthstart har påverkats negativt av skillnader i antalet deltagare i partnerskapen och av passiva deltagare vilkas bidrag inte är planerat eller allmänt känt. Projektets omfattning, brist på samordning av partnerskapen och den ofullständiga och otillförlitliga databasen har också medfört problem (se punkterna 54 och 55).

9. Det saknas gemensamma regler om vilka kostnader för samordning av Youthstart som berättigar till ersättning. Spridningen av resultaten måste förbättras så att de kan användas över hela EU. Det är i det närmaste omöjligt att bedöma gränsöverskridandets effektivitet (en av de främsta anledningarna till att genomföra ett gemenskapsinitiativ), eftersom de olika projekt som ingår i ett gränsöverskridande partnerskap bedöms på nationell grund (punkterna 56-58).

10. Det arbete som utförs av byrån för tekniskt stöd har bidragit till genomförandet av gemenskapsinitiativet Employment. Kommissionen bör vidta åtgärder för att säkerställa att den sakkunskap som förvärvats i samband med genomförandet av det tekniska stödet inte går förlorad (punkt 59).

11. Införandet av vissa finansiella möjligheter inom ramen för EUGFJ:s utvecklingssektion till förmån för unga jordbrukare är av väsentlig betydelse när det gäller att bekämpa arbetslösheten i denna målgrupp. Stöd till investeringar i jordbruket i form av kapitaltillskott och/eller räntesubventioner omfattas av invecklade nationella och regionala förvaltningsförfaranden. Genomförandet av åtgärder inom ramen för EUGFJ:s utvecklingssektion försenades på grund av förseningar i antagandet av programmen och brister i den interna kontrollen. Förseningar i genomförandet av projekten har i vissa fall resulterat i att stödmottagarna förlorat rätten till stöd (punkterna 71-77).

12. I likhet med ESF har EUGFJ:s utvecklingssektion uppvisat brist på tydliga mål och relevanta resultatindikatorer (punkterna 78-79).

Del I ESF

Inledning

13. Det finns två huvudsakliga metoder för genomförande av stöd från ESF till ungdomar: fondens allmänna verksamhet inom ramen för mål 1-6 och gemenskapsinitiativet Employment, vars del Youthstart ger stöd till projekt som riktar sig till ungdomar.

14. Ett antal typer av åtgärder i syfte att bekämpa arbetslösheten som tillämpats av medlemsstaterna samfinansieras av ESF. Exempel på dessa är projekt som syftar till att ge ungdomar yrkeskompetens och förbättrade färdigheter, rådgivning och vägledning, lärlingsplatser och utbildning på arbetsplatser samt lönebidrag till arbetsgivarna. Balansen mellan olika slags åtgärder är en fråga för varje enskild medlemsstat. Bland medlemsstaterna finns dock en ökad tendens till att med stöd av kommissionen integrera åtgärderna(1).

Revisionsrättens granskning

15. Granskningen av sysselsättningsåtgärder riktade till ungdomar genomfördes vid kommissionen och i de fem medlemsstater som utgjort de främsta stödmottagarna (Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien och Förenade kungariket). Granskningen har både gällt räkenskapernas laglighet och korrekthet och sund ekonomisk förvaltning (tydlig styrning, utvärdering av genomförandet etc). Underlag har även hämtats från resultaten av granskningar som genomförts i samband med revisionsförklaringen i 12 medlemsstater. Vidare har revisionsrätten granskat det stöd som utgått till gemenskapsinitiativet Employment - Youthstart från byrån för tekniskt stöd, som är ansvarig för tillhandahållande av stöd till samtliga gemenskapsinitiativ.

Ungdomars utbildning och sysselsättning

16. 1996 bestod 48 miljoner av Europeiska unionens befolkning av personer i åldern 15 till 24 år (det mått som används av Eurostat vid statistiska jämförelser mellan ungdomar och vuxna), varav 22 miljoner (46 %) i sysselsättningshänseende var att anse som potentiella arbetstagare, medan 26 miljoner var under utbildning. Fem miljoner var arbetslösa, vilket innebar en ungdomsarbetslöshetsnivå på 22 %, vilket är mer än dubbelt så mycket som för åldersgruppen 25-59 år. 1998 var arbetslöshetsnivån för ungdomar fortfarande 19,5 %. Statistik över arbetslöshetsnivån återfinns i tabell 1.

Tabell 1

De viktigaste siffrorna rörande arbetslösheten

Arbetslöshetsnivå i % av den aktiva befolkningen

>Plats för tabell>

Sysselsättningsnivåer (15-64 år) ( %)

(personer i arbete/total befolkning)

>Plats för tabell>

Arbetskraftstal (15-64 år) ( %)

aktiv befolkning/total befolkning

>Plats för tabell>

Arbetslöshetsnivåer i % av den aktiva

befolkningen (15-24 år)

>Plats för tabell>

17. Ungdomsarbetslöshetens relativa betydelse framgår av tabell 1. 1998 återfanns de högsta arbetslöshetssiffrorna för ungdomar i EU(2) i Grekland (29,8 %), Spanien (35,4 %), Frankrike (26,6 %) och Italien (33,2 %). De senaste tre åren har präglats av en nedåtgående trend vad gäller ungdomsarbetslösheten, vilken uppvisar kraftiga minskningar i bl.a. Spanien, Irland, Portugal och Finland(3).

Betydelse för budgeten

18. Det totala belopp som beräknats för utgifterna för ESF under 1994-1999 uppgår till 49000 miljoner ecu enligt 1999 års prisnivå. Tabell 2 visar de totala belopp som enligt planerna var avsedda att utgå till ESF varje år under perioden 1994-97 inom ramen för den andra gemenskapsstödramen, samt utförliga uppgifter om genomförandet som funnits tillgängliga fram till november 1999.

19. I regioner i medlemsstaterna som inte omfattas av mål 1 tillämpas mål 3 som huvudsakligt instrument för genomförande av åtgärder inom ramen för ESF. Syftet med mål 3 är att bekämpa långtidsarbetslösheten och att underlätta integreringen i arbetslivet av ungdomar och personer som är utsatta för utestängning från arbetsmarknaden, samt att främja lika sysselsättningsmöjligheter för män och kvinnor. ESF:s finansiering av mål 3 är uppdelad mellan personer i åldern 15-24 år och 25-65 år. I genomsnitt spenderas ca 37 % av ESF:s allmänna utgifter för mål 3 på sysselsättningsåtgärder för ungdomar och ungefär samma andel spenderas på åtgärder för långtidsarbetslösa, se tabell 3. Balansen hos ESF:s utgifter för mål 3 görs inom ramen för övriga allmänna prioriteringar såsom lika möjligheter och inom ramen för gemenskapsinitiativen, innovativa pilotprojekt och tekniskt stöd.

Tabell 2

Utnyttjande av EFS-medel per medlemsstat och delutbetalning

>Plats för tabell>

Tabell 3

Finansiell fördelning av de prioriterade insatsområdena ungdomar och långtidsarbetslösa per medlemsstat

Mål 3 och arbetslöshet i procent av den aktiva befolkningen i varje medlemsstat

>Plats för tabell>

20. När det gäller operativa program inom ramen för mål 1 är det inte möjligt att identifiera samtliga ESF:s utgifter på ungdomsområdet trots att det existerar åtgärder som särskilt syftar till att hjälpa ungdomar att gå från utbildning till arbetsliv och till att förbättra de befintliga utbildningssystemen. Detta beror på att det inte råder någon tydlig uppdelning av åtgärder mellan de olika åldersgrupperna eftersom de operativa programmen är inriktade på allmänna regionala mål, vilka genomförs med hjälp av samtliga tre strukturfonder och inte endast på mål som rör mänskliga resurser och hör till mål 3.

EU:s strategi för arbetslösa ungdomar

Rådets strategi

21. Efter Europeiska rådets särskilda möte om sysselsättning i Luxemburg den 20 och 21 november 1997 skulle rådet i enlighet med den nya rubriken om sysselsättningen i Amsterdamfördraget utarbeta riktlinjer som skall beaktas i den nationella sysselsättningspolitiken(4). De första riktlinjerna för sysselsättningen (för 1998) antogs den 15 december 1997, varefter medlemsstaterna utarbetade, antog och lade fram sina första nationella handlingsplaner i slutet av april 1998.

22. Rådet antog fyra huvudsakliga riktlinjer (de fyra "pelarna"):

a) Att förbättra anställbarheten.

b) Att utveckla företagarandan.

c) Att uppmuntra företagens och de anställdas anpassningsförmåga.

d) Att stärka jämställdhetspolitiken.

Nitton riktlinjer antogs under de fyra pelarna som uppställde särskilda mål och föreskrev att dessa skulle övervakas regelbundet. Fyra av dessa riktlinjer fokuserar särskilt på ungdomsarbetslösheten(5).

Kommissionens analys av de nationella handlingsplanerna

23. Revisionsrätten har granskat kommissionens analyser av medlemsstaternas nationella handlingsplaner från 1998. I juni 1998 konstaterade kommissionen att de nationella handlingsplanerna var otydliga, vilket gjorde det svårt att avgöra huruvida det existerade någon strategi och i vilken ordning åtgärderna prioriterades, samt att de angav allmänna politiska prioriteringar för att "förbättra anställbarheten" i stället för att utarbeta operativa planer. Dessutom hade de flesta inte kvantifierat eller specificerat mål eller indikatorer som visar det stöd från ESF för vilket åtaganden skall göras i syfte att uppnå dessa mål, vilket gör det omöjligt att bedöma åtgärdernas effektivitet ur ESF-perspektiv. De flesta medlemsstaterna lade inte fram någon systematisk analys av de åtgärder som erhållit stöd från ESF. Kommissionen bekräftade i september 1999 i sin analys av 1998 att medlemsstaterna erkänner att några konkreta mål ännu inte har fastställts.

Granskning av allmänna åtgärder inom ramen för ESF

Definition av ungdom

24. I samband med utformningen av en EG-strategi för sysselsättning av ungdomar är det nödvändigt att definiera målgruppen för de åtgärder som skall genomföras. Den nuvarande rådets förordning (EEG) nr 2084/93(6) om ESF innehåller dock i motsats till artikel 2 i den tidigare förordningen (EEG) nr 4255/88 om ESF ingen bestämd åldersgräns för ungdomar. Granskningen visade på fall där definitionen av "ungdom" varierade mellan och inom medlemsstaterna beroende på fonden, det operativa programmet eller åtgärden. I Frankrike omfattade exempelvis vissa åtgärder för ungdomar personer på 40 år, i Tyskland (Brandenburg) 27 år och i Italien (Sicilien) 32 år.

Utvärdering av genomförandet

25. Som ovan anförts har lämpliga mål och relevanta resultatindikatorer ännu inte fastställts. I vissa medlemsstater(7) hade ingen övergripande plan för användning av ESF-medel till förmån för ungdomar inom mål 3 utarbetats eller tillämpats i tillräcklig grad i de granskade regionerna. Detta bekräftas av kommissionens granskning av de nationella sysselsättningsplanerna. Liknande problem förelåg när det gällde att fastställa de åtgärder inom ramen för ESF som sammanlagt riktats till ungdomar i de regioner i Tyskland och Italien som omfattas av mål 1. I Spanien skapade en samfinansierad åtgärd som genomfördes med hjälp av sysselsättningsstöd skenbart flera tusen fasta arbeten för bland andra ungdomar. Större delen av stödet användes för att omvandla tillfälliga arbeten till fasta arbeten.

26. Ett exempel på bristen på fokus återfanns i Tyskland (Brandenburg), där 15000 ungdomar varje år erhållit sysselsättningsbidrag med stöd från ESF. Stödet ges till det företag på vilket utbildningen sker i form av en klumpsumma per praktikant som totalt uppgår till mellan 3000 och 7000 DEM (1500-3500 ecu) för hela utbildningsperioden (i genomsnitt tre år). Bidragen betalades ut utan att några villkor beträffande utbildningsdeltagare och yrken angavs. Detta har lett till en viss bidragsmentalitet i den privata sektorn samt tvivel om huruvida ytterligare arbeten (praktikantplatser) skapades. För att undvika effekter i form av tröghet i framtiden upphörde myndigheterna i Brandenburg att använda sig av åtgärden 1998 i syfte att koncentrera pengarna till andra åtgärder. För närvarande erhåller ca 75 % av alla lärlingsplatser offentligt stöd.

27. Revisionsrätten har granskat kommissionens analys av de utvärderingar medlemsstaterna gjort rörande ungdomar som omfattats av åtgärder inom ramen för mål 1 och 3(8). Beträffande mål 1 hade kommissionen (GD V) funnit att de uppgifter som inhämtats med hjälp av de befintliga övervakningssystemen inte räckte för användning i utvärderingssyfte. Analysen av program för stärkande av utbildningssystemen har varit begränsad i resultat- och effekthänseende och kopplingen till yrkesutbildningssystemen bör analyseras.

28. Prioriteringen av ungdomar inom mål 3 omfattar inte någon enhetlig grupp, vare sig när det gäller ställning på arbetsmarknaden (korttidsarbetslös, långtidsarbetslös, lärlingsplats) eller när det gäller kvalifikationer och/eller arbetslivserfarenhet. Vidare kan ungdomar ingå i andra målgrupper, t.ex. kvinnor, personer som är utestängda från arbetsmarknaden eller långtidsarbetslösa. Kommissionens utvärderingar av mål 3 har visat på allvarliga luckor vad gäller behovet av utvärdering. De flesta medlemsstater har svårigheter med att förena information från olika nationella övervakningssystem med de i allmänhet otillförlitliga uppgifter om det finansiella genomförandet av ESF.

29. Den utsträckning i vilken utvärdering av projekten och programmen genomförs varierar från medlemsstat till medlemsstat och mellan regioner. Kommissionen bör bistå medlemsstaterna när det gäller att fastställa och tillämpa resultatindikatorer.

Samordning av stödet från strukturfonderna

Synergi mellan fonderna

30. Det finns brister inom kommissionens egen samordning av förvaltningen. När det gäller operativa flerfondsprogram tillämpar kommissionens generaldirektorat ingen generell politik. Åtgärder i medlemsstaterna som integrerar olika strukturfonder är ett undantag. Kommissionen bör ge medlemsstaterna vägledning om hur de skall göra för att bättre integrera de olika fonderna.

31. Förordningarna om strukturfonderna(9) föreskriver att de åtgärder som genomförs med stöd från de olika fonderna samt med stöd från Europeiska investeringsbanken (EIB), skall samordnas. De nationella stödprogrammen skall i framtiden säkerställa en bättre insyn i det stöd som utgår från de olika fonderna till förmån för riktlinjerna för sysselsättningen. Inverkan på skapandet av investeringar och arbeten med hjälp av räntesubventioner från gemenskapen på lån som beviljas av EIB till små och medelstora företag inom ramen för dess lånemöjligheter kommer att beröras i en separat särskild rapport.

32. Förenade kungariket har infört programmet New Deal, vilket kompletterar ESF:s åtgärder. Vid granskningen konstaterades att ESF innebär en större administrativ börda för projektledarna än New Deal.

Synergi i ESF:s verksamhet

33. Det finns ett behov av att säkerställa synergin mellan ESF-åtgärder och ESF-projekt som genomförs inom ramen för de mål som avser mänskliga resurser (3 och 4) och det stöd från ESF som genomförs i samma regioner med hjälp av flerfondsmålen (2 och 5 b). Dessutom finns ett behov av att förvalta det huvudsakliga ESF-stödet och det ESF-stöd som ingår i gemenskapsinitiativen för att säkerställa flödet av nyskapande idéer till det huvudsakliga ESF-stödet och garantera att reglerna för finansiering är samstämmiga.

34. 1997 förlade Förenade kungariket förvaltningen av mål 3 till de regionala myndigheterna. Mål 1 och 2 förvaltades redan på regional nivå. Denna förändring har gjort det lättare att säkerställa koncentrationen och synergin mellan målen. Det finns dock fortfarande brister på grund av att projekt som ingår i mer än ett mål förvaltas separat istället för gemensamt. Denna förvaltningsstruktur, som återfinns i flera medlemsstater, bör förbättras i syfte att göra all övergripande förvaltning mer ändamålsenlig och minska risken för dubbla ansökningar.

Särskilda iakttagelser rörande ESF:s finansiering

35. Revisionsrätten har vid ett antal tidigare tillfällen påpekat att det förekommer ett antal brister i ESF:s system för finansiering och samfinansiering. Iakttagelserna nedan visar att problemen finns kvar.

36. En faktor som påverkar samtliga belopp som medlemsstaterna satsar på utbildning är deras metoder för nationell samfinansiering av ESF:s projekt. Vissa medlemsstater använder sig av arbetslöshetsersättning och liknande sociala förmåner, vilka hur som helst skulle ha betalats ut, för nationell samfinansiering(10). Denna samfinansiering är förenlig med förordningarnas bestämmelser men den ökar inte det finansiella stödet till ESF:s åtgärder(11).

37. I syfte att säkerställa att ESF:s åtgärder genomförs inom de givna tidsramarna och i enlighet med de program som fastställts är det nödvändigt att medlemsstaterna ser över och redogör för användningen av de finansiella medlen. Detta sker inte alltid. Den rapport som bifogats ansökan om utbetalning av 1997 års restbelopp för mål 3 i Frankrike visade att den ökande genomförandenivån vad gäller ungdomar huvudsakligen var lägre än för långtidsarbetslösa (55,6 % mot 73 %). Medlemsstaten har inte kommenterat detta i sin rapport och kommissionen har inte gjort någon uppföljning.

38. I fallet med det operativa programmet för Sicilien (Italien) omfattar åtgärden för arbetslösa ungdomar som söker arbete 222,7 miljoner ecu för perioden 1994-99, vilket motsvarar 51,4 % av det totala beloppet för det operativa programmet. Den 31 december 1997 hade genomförandet endast skett till 41 % (92,3 miljoner ecu). Ingen förklaring gavs i den rapport från regionen som bifogades ansökan om utbetalning och det fanns heller inget som tydde på någon uppföljning från kommissionens sida.

39. På Sicilien har enligt den regionala attesterande myndigheten de årliga utgiftsredovisningarna utarbetats på grundval av betalningar för vilka det enligt de projektansvarigas redovisningar fanns kvitterade fakturor. Granskningsresultaten visar att detta inte stämmer överens med verkligheten:

- För en del av de utgifter som redovisats av de projektansvariga (40 %) fanns inga kvitterade fakturor.

- Vidare visar granskningen av de regionala räkenskaperna för 1995 och 1996 att det skedde en försening i samband med betalningen av den nationella samfinansieringen för denna period. Denna iakttagelse visar att ett problem som redan påtalats av revisionsrätten består trots de ansträngningar som gjorts av kommissionen.

40. Ansökan om utbetalning av restbeloppet för mål 3 för 1997 överlämnades av de franska myndigheterna till kommissionen den 29 juni 1998. En ändring som ökade det totala attesterade beloppet med 21,2 miljoner franska franc (3,2 miljoner ecu) gjordes den 16 september 1998. Samtidigt genomfördes ändringar som innebar en minskning av de belopp som avsedda att betalas 1994, 1995 och 1996 som ett resultat av det minskade antalet stödmottagare. Dessa svagheter i det ursprungliga dokumentations- och rapporteringssystemet har rättats till efter att medlemsstaterna bedrivit utvärderingsverksamhet i efterhand. Vidare borde den totala kostnad som berättigar till ersättning ha dragits av från samtliga inkomster från projekt som samfinansierats av ESF. Redogörelsen för 1997 visade kvitton på 291,8 miljoner franska franc (44,5 miljoner ecu) vilka skulle ha dragits av från den totala stödberättigade kostnaden, vilket dock inte skett.

41. Myndigheterna i Förenade kungariket utbetalar ett bidrag till personer som står till arbetsmarknadens förfogande (kan jämföras med arbetslöshetsersättning). Reglerna för utbetalning av detta bidrag föreskriver bl.a att sökanden skall vara tillgänglig för arbete. Rätten till bidrag till arbetssökande går förlorad om sökanden arbetar mer än 16 timmar i veckan. 16-timmarsregeln tilllämpas på utbildning, arbete (inklusive oavlönat arbete) i syfte att praktisera förvärvad teoretisk utbildning samt privata studier om de inskränker den personens tillgänglighet för arbete. Detta påverkar den typ av kurser som utformats för sökande av bidrag till arbetssökande så att de i allmänhet inte omfattar mer än sammanlagt 16 timmar i veckan så att utbildningsdeltagarna undviker att förlora bidraget. Kurser som är begränsade till 16 timmar i veckan utgör kanske inte alltid den mest effektiva och ändamålsenliga utbildningsmetoden.

42. Det finns ett behov av att säkerställa att projektkostnader som tas upp såsom allmänna omkostnader är rimliga och effektiva. Regelverket för allmänna omkostnader(12) ger utrymme för medlemsstaternas och projektledarnas egna tolkningar. De allmänna omkostnaderna varierar beroende på typen av projekt: de utgör till exempel en högre andel av utgifterna för väglednings- och rådgivningsprojekt men är väsentligt lägre för projekt för beviljande av sysselsättningsstöd. Revisionsrätten har granskat ett stickprovsurval av ansökningar i syfte att fastställa de allmänna kostnadernas omfattning. I vissa medlemsstater, t.ex. Frankrike och Tyskland, betalar myndigheterna ut nominella belopp per utbildningstimme. Under dessa omständigheter är det inte möjligt att fastställa vilka belopp som gått till allmänna omkostnader.

43. För vissa tyska projekt i Brandenburg bokfördes inga allmänna omkostnader eftersom myndigheterna stod för kostnaderna som i allmänhet understeg 10 %. Beträffande det operativa program som förvaltades av det italienska universitetsministeriet konstaterades att nivån på de allmänna omkostnaderna vid universitetet i Catania (Sicilien) uppgick till 32,7 %. I Förenade kungariket var den andel som begärdes för ett projekt vid en högskola ca 30 %. I allmänhet låg de allmänna kostnaderna i Förenade kungariket på mellan 28 % och 50 %.

44. Revisionsrättens granskning har visat på ett antal brister vad gäller medlemsstaternas myndigheters förvaltning av projekt inom ramen för ESF. Dessa iakttagelser rör både lagligheten och korrektheten hos transaktionerna samt även sundheten i den ekonomiska förvaltningen av transaktionerna, exempelvis

- förseningar i genomförandet och avslutandet av de operativa programmen,

- underlåtenhet att respektera kravet på att redovisa faktiska utgifter som berättigar till stöd,

- brister i förvaltningen av fleråriga projekt,

- inkonsekvent tillämpning av förordningar, vilket lett till skillnader i behandling mellan medlemsstaterna,

- brister i ansökningssystemet, vilket ökar risken för redogörelser av icke-stödberättigade utgifter,

- otillräcklig granskningsverksamhet och underlåtenhet att följa upp oriktigheter,

- brister i urvalet och uppföljningen av projekt.

Kommissionen bör undersöka möjligheten att införa en pilotåtgärd för kartläggning av arbetslösa och arbetstillfällen för att åstadkomma en bättre inriktning på ESF:s finansiering och insatserna för sysselsättningen som helhet.

Initiativet Employment - Youthstart

45. Denna del av rapporten behandlar genomförandet av den del av gemenskapsinitiativet sysselsättning som utgörs av Youthstart(13). Under perioden 1994-1998 anordnades två urvalsomgångar under vilka 1306 projekt valdes ut. Revisionsrättens stickprov har tagits från den första urvalsomgången i vilken 495 projekt valts ut. Revisionsrätten har valt ut fyra gränsöverskridande partnerskap som omfattar de fem medlemsstaterna och har besökt varje medlem av partnerskapet (totalt nio stycken) för att utvärdera dess genomförande.

Roll och mål för Employment - Youthstart

46. Youthstart är en av fyra delar av gemenskapsinitiativet Employment(14). Youthstart syftar till att hjälpa medlemsstater att utveckla projekt för integrering av ungdomar utan grundläggande kvalifikationer eller utbildning på arbetsmarknaden och till att bidra till utvecklingen av nätverk för partnerskap och erfarenheter. Dessa projekt, som finansieras av gemenskapsinitiativet Employment, skall innefatta gränsöverskridande, innovation, ett decentraliserat arbetssätt, en mångfaldigande effekt och komplettering av närliggande EU-åtgärder. Syftet med Youthstart är att stimulera medlemsstaternas åtgärder och bidra till utvecklingen av nätverk för projekt och erfarenheter.

47. Ansvaret för genomförandet av gemenskapsinitiativen ligger främst hos den medlemsstat som i detta syfte infört nationella stödstrukturer (som utgörs av nationella eller ibland regionala organ med ansvar för tekniskt stöd). Kommissionens roll innefattar samordning och uppföljning av genomförandet i medlemsstaterna. För att kunna axla denna roll har kommissionen ingått ett avtal om tekniskt stöd som finansieras av del B i budgeten till ett belopp av 5,6 miljoner ecu och kan förnyas fyra gånger om året (dvs. totalt 28 miljoner ecu).

Betydelse för budgeten

48. Europeiska unionens bidrag till initiativet för sysselsättning för perioden 1994-99 uppgår till 1835 miljoner ecu (enligt 1996 års prisnivå) och bidraget till Youthstart till 441 miljoner ecu (24 %). Tabell 4 visar genomförandet av budgeten för Youthstart-delen per medlemsstat. Ett maximibelopp på 4 % kan spenderas på tekniskt stöd i medlemsstaterna för att stödja förberedelsen och genomförandet av projekt och skall säkerställa att en samordnad metod tillämpas.

Tabell 4

Genomförande av budgeten för Youthstart

>Plats för tabell>

Granskning av genomförandet av Youthstart

Åldersgräns för Employment - Youthstart

49. Enligt ett meddelande från kommissionen till medlemsstaterna(15) skall målgruppen vara ungdomar under 20 år. Från detta kan undantag göras: "I undantagsfall, och efter vederbörlig motivering, kan medlemsstaterna låta yngre personer över 20 år ingå...". Vissa medlemsstater har ändrat åldersgränsen för Youthstart, t.ex. Tyskland (Brandenburg) som tillåtit ungdomar upp till 26 år att delta i projekten, medan åldersgränsen är 24 år i Grekland och i vissa fall 15-17 år i Österrike.

Urvalsförfarande

50. Projekten väljs ut av medlemsstaterna. Ledarna för de utvalda projekten kontaktar därefter varandra i syfte att inrätta gränsöverskridande partnerskap. För att underlätta sökandet efter deltagare i partnerskap har kommissionens byrå för tekniskt stöd inrättat en databas kallad "konsoliderad modul" som innehåller uppgifter(16) om enskilda projekt. 486 projekt valdes ut under den första urvalsomgången 1995 och 804 projekt under den andra omgången 1997.

51. Urvalsförfarandet vid den andra omgången för projekt som finansieras inom ramen för gemenskapsinitiativet för sysselsättningen har uppvisat avsevärda framsteg vad gäller samordningen mellan medlemsstaterna, framför allt tack vare införandet av ett gemensamt tidsschema, användningen av en gemensam databas i syfte att bygga upp de gränsöverskridande partnerskapen och avskaffandet av kravet på att i förväg ange vilka som skall delta i det gränsöverskridande partnerskapet. Andra inslag som påverkar genomförandet av projekten negativt finns dock kvar:

a) Få medlemsstater kräver att förslaget skall innehålla uppgifter om de båda deltagarnas identitet samt en beskrivning av det arbete som skall utföras av de föreslagna deltagarna.

b) ESF kan användas för finansiering av partnerskapsprojekt. Sex medlemsstater har utnyttjat denna möjlighet. Stödet till projekten varierade dock mellan 2500 ecu i Belgien och 14000 ecu i Förenade kungariket, vilket lett till ojämlik behandling av projektledarna.

c) Kommissionen har inte fastställt några riktlinjer för det stöd som skall finnas tillgängligt för gränsöverskridande samarbete. Detta har lett till stora skillnader i de belopp som finns tillgängliga för att de projektansvariga skall kunna förbereda det gränsöverskridande partnerskapet.

52. Urvalssystemet bidrar inte fullt ut till inrättandet av meningsfulla gränsöverskridande partnerskap. För närvarande säkerställs inte samordningen av de gränsöverskridande partnerskapen som helhet, inklusive planering, budget, utvärdering, genomförande och informationsspridning i tillräcklig grad. I många fall består det gränsöverskridande av besök hos deltagarna och informationsutbyte om den verksamhet som genomförts. Något gemensamt projekt utvecklas sällan.

Avsaknad av tillförlitlig information

53. De uppgifter om gränsöverskridande partnerskap som förekommer i den "konsoliderade modulen" som drivs av kommissionens byrå för tekniskt stöd är otillförlitliga eftersom de grundas på uppgifter som rör enskilda projekt och inte de gränsöverskridande partnerskapen. Vissa projekt hänvisade till partnerskap med andra projekt, men dessa tillförde inte motsvarande uppgifter av samma slag. Kommissionen saknar sålunda uppgifter om antalet partnerskap som inrättats, likaså om de projekt som ingår i dessa partnerskap. Tecken på systemens otillförlitlighet, såsom den dokumenterade uppgiften om att sju projekt från första omgången och 87 projekt från andra omgången erhöll stöd trots att det dokumenterats att de saknade partnerskapsdeltagare, följdes inte upp. Med tanke på att samarbete genom gränsöverskridande partnerskap är ett av gemenskapsinitiativens huvudelement visar denna uppenbara avsaknad av grundläggande information en allvarlig brist i systemet, vilket bör förbättras.

54. Så snart ett gränsöverskridande partnerskap inrättats kan en eller flera deltagare avbryta sitt projekt. Denna uppgift finns i allmänhet inte registrerad i databasen. Utvecklingen av ett partnerskap är således okänd för de aktörer som är ansvariga för genomförandet av gemenskapsinitiativen. Vissa partnerskap har uppvisat partnerprojekt som inte valts ut av de nationella stödstrukturerna. Dessa icke godkända deltagare erhåller inte stöd från Youthstart och trots att deltagarna har möjlighet att delta aktivt i de utvalda projekten finns inga fullständiga uppgifter om dessa deltagare tillgänglig inom Youthstarts förvaltningsstrukturer. I själva verket vet de olika deltagarna inte alltid om att icke godkända deltagare är inblandade i projektet.

55. Revisionsrätten har tidigare konstaterat(17) den brist som det innebär att de gränsöverskridande partnerskapen inte gör en av deltagarna i partnerskapet ansvarig för samordningen och förvaltningen av partnerskapet.

Samordning och spridning av resultaten

56. Tolkningen av vilka kostnader som berättigar till ersättning varierar mellan medlemsstaterna. I en medlemsstat ger exempelvis kostnaden för en extern samordnare ingen rätt till ersättning, till skillnad från i andra medlemsstater. Detta har i ett av de granskade partnerskapen lett till att kostnader för samordning har betalats inom ramen för projektet i en medlemsstat och varit föremål för ansökan i en annan medlemsstat.

57. I syfte att åstadkomma en mångfaldigande effekt är det viktigt med spridning av partnerskapens resultat, men någon separat budget för denna verksamhet krävs inte för alla projekt. Spridning av resultaten ses av projektledarna främst som de nationella stödstrukturernas ansvar. De senare genomför dock inte någon systematisk spridning av resultat. Kommissionen bör ytterligare uppmana aktivt sökande efter möjligheter att genomföra projektets resultat inom ramen för ESF:s allmänna åtgärder.

Utvärdering efter halva tiden

58. De huvudsakliga resultaten av revisionsrättens granskning bekräftades av kommissionens utvärdering efter halva tiden, vilken ledde till följande slutsatser:

a) Det förekom förseningar i samband med påbörjande av projekten, även om det gjordes framsteg i fråga om projekt som valdes ut under andra omgången.

b) Urvalsförfarandets beskaffenhet resulterade i en tung administrativ arbetsbörda.

c) Det förekom problem i samband med utvecklingen av gränsöverskridande partnerskap.

d) Strategin för spridning av resultaten bör förbättras.

e) Olämpliga uppföljningsförfaranden tillämpades i vissa av medlemsstaterna.

f) Det krävs större ansträngningar för att utveckla indikatorer på framgång.

Tekniskt stöd

59. Kommissionen har inte utvecklat något särskilt förfarande för uppföljning av de totala belopp som gått till tekniskt stöd till gemenskapsinitiativ i medlemsstaterna. Ett system för övervakning av utgifterna på detta område bör införas.

60. Slutdatumet för åtagande av utgifter för gemenskapsinitiativen för kommissionen och medlemsstaterna är den 31 december 1999. Slutdatumet för genomförandet av projekten är den 31 december 2000 och för inlämnande av slutgiltig ansökan från medlemsstaterna den 30 juni 2001. Då avtalet om tekniskt stöd löper ut innan projekten avslutats bör kommissionen säkerställa att denna situation inte påverkar slutförandet av detta gemenskapsinitiativ negativt.

Del II EUGFJ:s utvecklingssektion

Inledning

61. Enligt Eurostat(18) fanns 1997 ungefär 7 miljoner jordbruksföretag i Europeiska unionens 15 länder. 6,8 miljoner av dessa ägdes av enskilda jordbrukare. Mer än 55 % av jordbrukarna var över 55 år och endast 7,6 % under 35 år, medan 28,4 % är över 65 år (se tabell 5).

Tabell 5

Antal jordbrukare fördelade på åldersgrupper i Europeiska unionen

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

62. Den genomsnittliga sysselsättningen i jordbruket sjönk från 5 % av befolkningen i arbetsför ålder (personer i åldern 15-64) 1985 till 3,1 % 1997 (se tabell 6) och varierade 1997 från 11,4 % i Grekland till 1,3 % i Förenade kungariket och Belgien. Tabell 7 visar antalet unga jordbrukare som erhöll stöd inom ramen för de aktuella åtgärderna från 1994 till 1997.

Tabell 6

Total sysselsättning inom jordbrukssektorn i förhållande till den totala befolkningen i arbetsför ålder (15-64 år)

>Plats för tabell>

63. Förutom de administrativa och finansiella svårigheter som ungdomar stöter på när de tar över jordbruksföretag existerar även allvarliga sociala och strukturella problem. Förvärv eller arrendering av bra mark, tekniska förbättringar och investeringar i specialisering och förvärv av produktionskvoter i syfte att göra jordbruksföretaget mera konkurrenskraftigt medför stora kostnader. I landsbygdsregionerna leder bristen på viktig samhällsservice, (hälso- och sjukvård, utbildning, fritidsaktiviteter, transport, etc.) till avfolkning. Vidare gör de svåra arbetsvillkoren och den instabila inkomsten jordbrukaryrket mindre attraktivt för ungdomar.

64. Europeiska unionen har infört ett antal särskilda åtgärder i syfte att särskilt hjälpa unga jordbrukare. De viktigaste av dessa är de som finansieras inom ramen för mål 5a (förbättring av jordbrukets strukturer) i syfte att hjälpa jordbrukare att ta över jordbruksföretag. Rådets förordning (EG) nr 950/97 (om ändring av förordning (EEG) nr 2328/91) föreskriver startstöd till unga jordbrukare (under 40 år) via ett stödsystem för investeringar i jordbruksföretag vilket innefattar investeringsstöd i form av kapitalbidrag eller räntesubventioner (artikel 7), startstöd i form av kapitalbidrag (artikel 10) samt tilläggsstöd (artikel 11). Dessa bestämmelser syftar till att förbättra de enskilda jordbruksföretagens livskraft och avser både etablerade jordbrukare och unga jordbrukare som för första gången ger sig in i branschen. 1997 var antalet unga jordbrukare under 35 år 521810(19). Det totala stöd som utgick i enlighet med artikel 10 och 11 var enligt uppgifter från kommissionen 956,8 miljoner ecu för perioden 1994-1997. Ca 25000 unga jordbrukare erhåller detta stöd varje år. För att erhålla investeringsstöd måste jordbrukarna lägga fram en fysisk förbättringsplan och få denna antagen (se tabell 8).

Tabell 7

Förordning (EG) nr 950/97. Startstöd till unga jordbrukare (artikel 10). Tilläggsstöd för investeringar till unga jordbrukare (artikel 11)

>Plats för tabell>

Tabell 8

Finansiellt stöd till etablering av unga jordbrukare inom Europeiska unionen

>Plats för tabell>

65. Detta stöd bör respektera principerna för reformen av den gemensamma jordbruksreformen, nämligen rationalisering av jordbrukets strukturer och undvikande av överskott.

Revisionsrättens granskning

66. I detta kapitel granskas de åtgärder som vidtagits av kommissionen tillsammans med medlemsstaterna i syfte att säkerställa att de medel ur EUGFJ:s utvecklingssektion som syftar till att hjälpa unga jordbrukare i deras ansträngning att göra jordbruk till sin huvudsakliga ekonomiska verksamhet. Granskningen har både gällt sund ekonomisk förvaltning och laglighet/korrekthet.

67. Granskningen har genomförts vid kommissionen (GD VI) och i fem medlemsstater (Tyskland, Spanien, Frankrike, Irland och Italien) med fokus på regioner som omfattas av mål 1 och har grundats på undersökningen av ett representativt stickprov av slutgiltiga stödmottagare.

Genomförande av artiklarna 10, 11 och 26 till 28 i rådets förordning (EG) nr 950/97

68. I samband med genomförandet av förordning (EG) nr 950/97 har de nationella myndigheterna utfärdat riktlinjer. Tabell 8 visar de olika alternativen och de maximala beloppen som de stödberättigade mottagare som ansöker om startstöd kan erhålla. Nivån på stödet skiljer sig åt mellan de olika regionerna inom samma medlemsstater.

69. Mellan 1994 och 1997 tillämpade samtliga medlemsstater, med undantag av Förenade kungariket och Nederländerna, det stödsystem som föreskrivs i artikel 10 (se tabell 7, not 4). I slutet av 1997 var det totala antalet stödmottagare 87281 i enlighet med artikel 10. Det finns en tendens till ökning av detta antal i Grekland, Spanien, Irland, Portugal och framför allt i Frankrike, samtidigt som det minskar i Tyskland och Österrike. Frankrike har det största antalet unga jordbrukare som erhåller stöd (37 %), följt av Spanien (18,4 %) och Tyskland (12,7 %), medan siffran i Italien endast är 4,6 %. Under samma period erhöll 34259 unga jordbrukare stöd i enlighet med artikel 11. De flesta stödmottagare återfanns i Spanien (20,6 %), Frankrike (30 %) och Portugal (11,8 %) (se tabell 7).

70. I allmänhet ges företräde åt direktstöd framför räntesubventioner av lån. En av orsakerna till detta är att direktstöd inte innebär samma komplicerade och tidskrävande administrativa förfaranden och kontroller som räntesubventioner.

71. Revisionsrätten har dock vid flera tillfällen, senast i årsrapporten för budgetåret 1997 (punkt 3.21) påpekat att det vore lämpligt att när det gäller strukturellt stöd rent allmänt tilldela lånen en lämplig roll och samordna dem med bidragen. I detta sammanhang skulle en strikt tillämpning av artikel 5.1 c i förordning (EG) nr 950/97 ytterligare stärka ändamålsenligheten i samordningen mellan lån och bidrag som stödinstrument för unga jordbrukare (inom ramen för artikel 11 i förordning (EG) nr 950/97).

Definition av startdatum

72. I artikel 10.1 c i förordning (EG) nr 950/97 fastslås att medlemsstaterna får bevilja startstöd till unga jordbrukare under 40 år om "den unge jordbrukaren har tillräckliga yrkeskvalifikationer när han etablerar sig eller senast två år efter etableringen". Den regionala rundskrivelsen om genomförande på Sicilien (som godkänts av kommissionen) föreskriver dock att jordbrukaren måste ha erhållit yrkeskvalifikationerna senast två år efter att regionen meddelat att stöd beviljats. Eftersom meddelandet om beslutet om beviljande av stöd från regionen till stödmottagaren var försenat med upp till två år fullföljde stödmottagarna sin yrkesutbildning efter slutdatumet och tre av de sex stödmottagare som granskades på Sicilien var inte berättigade till stöd (yrkeskvalifikationerna hade erhållits efter den tidsfrist på två år från och med startdatumet som föreskrivs i förordningen) och en av stödmottagarna hade inte erhållit de nödvändiga kvalifikationerna.

73. De regionala myndigheterna i Andalusien har tolkat begreppet startdatum som datumet för beslutet om beviljande av stöd. Detta stämmer inte överens med de nationella riktlinjer som fastställts av jordbruksministeriet. Dessutom blir det svårare att fastställa startdatum för påbörjande av yrkesutbildning.

Oklarheter rörande räntesubventioners ursprung

74. Artiklarna 10 och 11 i förordningen gör det möjligt för mottagare av stöd till unga jordbrukare att på vissa villkor kombinera ett enda bidrag med en räntesubvention vid avtalade lån. De medlemsstater som använder sig av denna möjlighet lämnar varje år in en ansökan om ersättning av sin del av räntesubventionen till EUGFJ:s utvecklingssektion.

75. I Frankrike överlämnar sålunda de ackrediterade bankerna räkenskaper över räntesubventionerna till myndigheterna. De franska myndigheterna erhåller dock ersättning ur EUGFJ:s budget, inte på grundval av faktiska utgifter (deklarerade av bankerna), såsom föreskrivs i artikel 21 i förordning (EEG) nr 2082/93(20), utan på grundval av en oberoende matematisk beräkning som utförs av myndigheterna själva (DDA)(21). Detsamma gäller för de lån som beviljats i enlighet med artikel 7 i förordning (EG) nr 950/97, vilken inte gäller unga jordbrukare.

Interna kontrollsystem

Svårigheter med planeringen samt förseningar och brister i den interna kontrollen

76. Kommissionens sena antagande av de operativa programmen den 28 september 1995 har lett till att genomförandet av de berörda åtgärderna försenats. På Sicilien var genomförandet av åtgärder som omfattade unga jordbrukare (artiklarna 10, 11 och 28) 1,3 % av de totala utgifterna i stället för de 50 % som ursprungligen var målet.

77. I Spanien konstaterade revisionsrätten felaktigheter i 1997 års redogörelser från nationella myndigheter samt avseende tillämpningen av artiklarna 10 och 11 i förordning (EG) nr 950/97 i Andalusien i samband med granskningen av förfarandena för attestering av utgifter mellan regional och nationell samt gemenskapsnivå.

Utvärderingar

78. I Spanien hade en utvärdering av genomförandet av förordning (EG) nr 950/97 planerats att genomföras av medlemsstaten under 1999. Vissa slutsatser rörande utvärderingen efter halva tiden av det operativa programmet som helhet pekar på avsaknaden av enhetliga indikatorer och visar att det operativa programmets effektivitet endast mäts på grundval av det finansiella genomförandet och inte efter åtgärdernas faktiska effekt.

79. I Italien utarbetades en utvärderande rapport om genomförandet av förordning (EG) nr 950/97 i augusti 1998 endast för de italienska regioner som inte ingick i mål 1. I Irland visade en utvärderande undersökning för 1994-96 som offentliggjordes i februari 1997(22) att det första systemet för startstöd inte nämnvärt bidrog till tidigare överlåtelser av jordbruksföretag till unga jordbrukare. Undersökningen konstaterades att det trots att främjande av ungdomars inträde i jordbruksbranschen är systemets huvudsakliga mål är ytterst svårt att se att någon verklig effekt tillförts med hjälp av systemet.

Del III Slutsatser

80. Revisionsrätten hade redan i sin rapport om budgetåret 1995 (EGT C 340, 12.11.1996, kapitel 6, punkt 6.135) konstaterat att de medel som anslagits till EU:s socialpolitik inte planerades eller användes på ett sätt som var tydligt inriktat på den prioriterade uppgiften att bekämpa arbetslösheten samt rekommenderat en djupgående omvärdering av de metoder som användes av kommissionen och medlemsstaterna för att styra och genomföra stödet. De granskningar som utfördes 1998 har visat att det fortfarande finns betydande problem i samband med genomförandet av Europeiska socialfonden. ESF-stödets effekter på kampen mot ungdomsarbetslösheten, vilken uppskattningsvis står för 40 % av ESF:s utgifter, är okända. Kommissionen och medlemsstaterna bör fortsätta att förbättra styrningen av medlen, fastställandet av tydliga mål samt säkerställa tillgången till tillförlitliga uppgifter och att de olika typerna av finansiella satsningar integreras med varandra. Sådana förbättringar kommer att göra det möjligt för strukturfonderna att uppnå en bättre effekt.

81. Utvärderingen efter halva tiden får på det hela taget inga effekter på genomförande av politiken under den aktuella programplaneringsperioden (1994-99). Utvärderingsprocessen - som numera skall innefatta finansiella utvärderingar av åtgärder - måste genomföras på ett mera ändamålsenligt sätt av kommissionen och medlemsstaterna om den ska kunna påverka politiken under nästa programplaneringsperiod.

82. Resultaten av granskningen av ESF:s finansiering visar att det krävs avsevärt större ansträngningar för att åstadkomma väsentliga förändringar i medlemsstaternas genomförande av åtgärder till förmån för ungdomar inom ramen för ESF. Detta innebär i huvudsak förbättringar i urvalsförfarandena och uppföljningen av projekten, avhjälpande av problem som är förenade med finansieringen av fleråriga kurser och med olämpligheten hos vissa av de nationella regler som inverkar på ESF:s projekt, en korrekt tillämpning av definitionen på "slutlig stödmottagare" och "faktiska utgifter" samt bättre kontroll av den ofta höga nivån på de allmänna omkostnaderna. Kommissionen och medlemsstaterna behöver överväga sätten att säkerställa att nivån på de allmänna omkostnaderna som redovisas av projektledarna är motiverad.

83. Revisionsrätten konstaterade i sin årsrapport för budgetåret 1995 (EGT C 340, 12.11.1996, kapitel 6, punkt 6.136) att det saknades ändamålsenliga sanktioner mot de medlemsstater som inte uppfyllde villkoren för mottagande av bidrag från gemenskapen och att systemet för återindrivning av felaktigt utbetalda belopp behövde förbättras. Sedan dess har kommissionen genomfört ett antal förbättringar av den finansiella kontrollen. Frågan om sanktioner har dock fortfarande inte lösts.

84. Det finns ett behov av att förbättra synergin och samordningen mellan åtgärder med flera finansieringskällor inför nästa programplaneringsperiod. Ansträngningar bör göras för att förenkla förvaltningsstrukturerna och - förfarandena vid kommissionen och i medlemsstaterna. Förvaltningsstrukturerna bör säkerställa en effektiv samordning mellan och inom strukturfonderna och med Europeiska investeringsbanken (EIB). Sådana förbättringar krävs för att uppnå en bättre samordnad och integrerad metod för åtgärder inom ramen för strukturfonderna. För närvarande är regeln att strukturella åtgärder planeras separat av varje ministerium.

85. Endast obetydlig uppmärksamhet har i enstaka fall ägnats åt typen av finansiering - bidrag, lån eller räntesubventioner. Traditionen att tillämpa bidrag, som har funnits alltsedan strukturfonderna inrättades, har befästs. Ändringar i de grundläggande villkoren som kan ha skett under tiden beaktas inte.

86. Genomförandet av gemenskapsinitiativet för sysselsättningen - Youthstart har uppvisat ett antal svårigheter. Bristen på uppgifter om projekt och svagheter i medlemsstaternas och kommissionens förvaltning, inklusive avtalet om tekniskt stöd har minskat initiativets effektivitet. Kommissionen bör spela en mer aktiv roll när det gäller samordningen.

87. I fördraget(23) föreskrivs bland annat att man vid utformningen av den gemensamma jordbrukspolitiken skall ta hänsyn till den särskilda karaktär hos jordbruksverksamheten som beror på jordbrukets sociala struktur. Revisionsrätten har inte funnit någon plan eller helhetsstrategi vad gäller de finansiella insatserna från ESF och EUGFJ:s utvecklingssektion till förmån för unga jordbrukare. Dess eventuella effekter sedan 1994 är fortfarande inte kända.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 26 och 27 januari 2000.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) a) Rådgivning i syfte att identifiera områden med möjligheter till sysselsättning och upprättandet av en plan i syfte att utnyttja dem.

b) Vägledning i syfte att bidra till genomförandet av planen, vilken innefattar språkkunskaper och intervjuteknik.

c) Ytterligare utbildning eller sysselsättning om så krävs med hjälp av bidrag.

(2) Eurostat, databasen New Cronos.

(3) Det bör noteras att åldern för avslutande av skolgången varierar mellan medlemsstaterna.

(4) Enligt artikel 128 i Amsterdamfördraget skall Europeiska rådet varje år "överväga sysselsättningssituationen i gemenskapen och anta slutsatser i fråga om denna på grundval av en gemensam årsrapport från rådet och kommissionen". Rådet skall på förslag från kommissionen och efter att ha hört parlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén lägga fast riktlinjer för sysselsättningspolitik. Dessa riktlinjer skall beaktas av medlemsstaterna i deras sysselsättningspolitik (bl.a. i de nationella handlingsplanerna för sysselsättning).

(5) Den första riktlinjen är "att angripa ungdomsarbetslöshet". Det är meningen att medlemsstaterna skall utveckla förebyggande strategier som är inriktade på anställbarhet. Medlemsstaterna skall säkerställa att alla arbetslösa ungdomar innan de varit arbetslösa i sex månader erbjuds en ny start i form av utbildning, omskolning, yrkeserfarenhet, anställning eller andra åtgärder som främjar deras anställbarhet. Riktlinje 4 "Att uppmuntra utvecklingen av en metod för partnerskap" uppmanar arbetsmarknadens parter att på sina olika ansvars- och verksamhetsnivåer skyndsamt sluta avtal som ökar möjligheterna till utbildning, yrkeserfarenhet, praktik eller andra åtgärder som kan främja anställbarheten. Medlemsstaterna och arbetsmarknadens parter kommer att bemöda sig om att förbättra möjligheterna till livslångt lärande. Riktlinje 6 lyder "att underlätta övergången från skola till arbete". Då utsikterna till anställning är små för ungdomar som lämnar skolan utan att ha inhämtat de kunskaper som behövs för att komma in på arbetsmarknaden kommer medlemsstaterna att förbättra kvaliteten hos sina skolsystem i syfte att avsevärt minska antalet ungdomar som lämnar skolan i förtid. Riktlinje 7 "Förse ungdomar med relevanta färdigheter" skall säkerställa att ungdomar utrustas med större förmåga att anpassa sig till teknologiska och ekonomiska förändringar, samt med kunskaper som är intressanta för arbetsmarknaden, med hjälp av införande eller utveckling av ubildning genom praktik.

(6) EGT L 193, 31.7.1993.

(7) Tyskland, Italien, Förenade kungariket och i viss utsträckning Frankrike.

(8) Europeiska kommissionen (GD V). Slutsatser av utvärderingarna av ESF efter halva tiden 1998.

(9) Se särskilt rådets förordning (EEG) nr 2082/93 (EGT L 193, 31.7.1993).

(10) Trots att exempelvis Italien tillhandahåller ny finansiering genom "fondo di rotazione".

(11) Revisionsrättens särskilda rapport 22/98 om kommissionens förvaltning av genomförandet av åtgärder för att främja lika möjligheter för kvinnor och män. (EGT C 393, 16.12.1998, punkterna 23-24).

(12) Artikel 2.1, sista meningen i förordningen om ESF (rådets förordning (EEG) nr 2084/93) och register över stödberättigande nr 5, bilaga till kommissionens beslut (EGT L 146, 5.6.1997, s. 31).

(13) I sin årsrapport för 1996 granskade revisionsrätten genomförandet av gemenskapsinitiativet Adapt och i årsrapporten för 1997 genomförande av Employment-Now.

(14) Kommissionens meddelande av den 15.6.1994 (EGT C 180, 1.7.1994, s. 10). De andra tre delarna är Now (New Opportunities for Women, Nya möjligheter för kvinnor), Horizon (för personer med funktionsnedsättning) och Integra (flyktingar).

(15) EGT C 200, 10.7.1996.

(16) Projektledarnas namn och adress, beskrivning av projektet, projektledarens indelning av projekten i vissa kategorier, projektets längd.

(17) Nyligen i särskild rapport nr 22/98 om kommissionens förvaltning av genomförandet av åtgärder för att främja lika möjligheter för kvinnor och män, (EGT C 393, 16.12.1998, punkt 37).

(18) Uppgifter från Eurostat, New Cronos, 1999.

(19) Uppgifter från Eurostat, New Cronos, 1999.

(20) Rådets förordning (EEG) nr 2082/93 (EGT L 193 av den 31.7.1993).

(21) Direction Départementale de l'Agriculture.

(22) Sharon Murphy, Analysis and Evaluation Unit: Evaluation of the scheme of Installation Aid for Young Farmers, februari 1997.

(23) Artikel 33.2 i EG-fördraget (tidigare artikel 39): "Vid utformningen av den gemensamma jordbrukspolitiken och de särskilda åtgärder som krävs för att tillämpa den skall hänsyn tas till a) jordbruksnäringens särskilda karaktär som är en följd av jordbrukets sociala struktur och av strukturella och naturbetingade olikheter mellan olika jordbruksregioner".

Kommissionens svar

Allmän inledning

Sammanfattning av iakttagelserna vid granskningen

3. ESF samfinansierar genom mål 3 - i hela gemenskapen - åtgärder som syftar till att underlätta arbetssökande ungdomars inträde på arbetsmarknaden samt genom mål 1 - i berörda regioner - åtgärder inom de nationella system för utbildning på gymnasie- och högskolenivå som har en uppenbar koppling till arbetsmarknaden.

Med hänsyn till subsidiaritetsprincipen ges i gemenskapens lagstiftning ingen definition på vilken åldersgrupp som åsyftas vid åtgärder för ungdomar. Detta är medlemsstaternas ansvar då dessa är i en bättre position att fastslå relevanta åldersgrupper beroende på hur sysselsättningssituationen ser ut i varje europeisk region.

5. Kommissionen är medveten om den potentiella risken för dubbelredogörelse av utgifter från en stödmottagare som erhåller finansiering genom flera mål. Kontrollen av dessa stödmottagare måste därför inbegripa alla anslag som denne erhållit under perioden.

6. När det gäller avslutandet av den första gemenskapsstödramen är antalet ännu oavslutade program under mål 3 begränsat och i de flesta fall ligger förklaringen i att rättsliga åtgärder vidtagits mot projekten, vilket hindrar att programmen avslutas innan berörda domstolar har avgett sitt utslag.

Kommissionen kommer att vidta de korrigerande åtgärder som kan krävas i de fall som revisionsrätten tagit upp.

Kommissionen anser att införandet av förordning (EG) nr 2064/97 om medlemsstaternas kontroll av strukturfonderna redan har gett positiva effekter på utvecklingen av den nationella kontrollverksamheten.

Kommissionen instämmer i att det finns ett behov av att rent allmänt förbättra förfarandena för urval och övervakning av projekten.

7. I flertalet medlemsstater avslutades den preliminära utvärderingen av den första omgången projekt när anbudsförfarandena inför den andra omgången lanserades. Detta gjorde det möjligt för medlemsstaterna och kommissionen att ta upp ett antal problem som hade uppstått under den första omgången före urvalet av projekt under den andra omgången.

Kommissionen arbetar för närvarande på ett dokument där den kommer att presentera de strategiska resultaten av gemenskapsinitiativen Adapt och Employment. Detta dokument kommer att utgöra en referens för medlemsstaterna när de skall formulera sina planer för det nya initiativet Equal.

8. Kommissionen kommer att beakta rättens iakttagelser på detta område.

9. Frågor som rör behandlingen av de särskilda reglerna för vilka kostnader som berättigar till ersättning, till exempel när det gäller samordning av gemenskapsinitiativ, skall tas upp i samband med tillämpningen av allmänna gemensamma och nationella regler, och tolkningsproblemen skall regleras inom ramen för partnerskapet. För det nya gemenskapsinitiativet Equal kommer specifika frågor som rör berättigande till ersättning att behandlas av en grupp av företrädare för medlemsstaterna under kommissionens ledning.

Spridningen av bästa metoder från gemenskapsinitiativet Youthstart sker på projekt-, medlemsstats- och gemenskapsnivå. Kommissionen planerar en än mer fokuserad spridningsstrategi för det nya initiativet Equal.

Den gränsöverskridande verksamhetens effektivitet håller för närvarande på att granskas inom ramen för en utvärdering på gemenskapsnivå, som inleddes i juli 1998 parallellt med den slutliga utvärderingen på nationell nivå.

10. Kommissionen utför en ingående övervakning och kontroll av det arbete som byrån för tekniskt stöd utför, vilket gör det möjligt att samla och bevara de erfarenheter som görs genom det tekniska stödet. Dessutom innehar medlemsstaterna också sådana erfarenheter.

11. Kommissionen vill påpeka att förseningarna i programmen också kan bero på att medlemsstaterna varit sena att anmäla programmen. Det bör göras klart att stödet till unga jordbrukare bara utgör en del av dessa program i regioner som omfattas av mål 1 och 6. Utanför dessa regioner ges stöd till unga jordbrukare genom nationell eller regional lagstiftning. Förslag till sådan lagstiftning skall anmälas till kommissionen för godkännande. Kommissionens godkännande av dessa lagtexter tar vanligtvis inte mer än sex månader.

12. Det övergripande målet för det instrument som revisionsrätten har granskat (förordning (EG) nr 950/97 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet) är främst att förbättra jordbrukets struktur. Detta skall ske genom en rad olika åtgärder som inbegriper särskilda åtgärder för unga jordbrukare. Det tydliga målet med att bevilja särskilt stöd till unga jordbrukare är att underlätta starten av deras verksamhet och den därefter följande strukturella anpassningen av verksamheten. Mer övergripande kan effekterna av sådana åtgärder bidra till att bevara ett livskraftigt jordbrukssamhälle och sålunda till att utveckla landsbygdens sociala struktur.

Efter halvtidsutvärderingen har kommissionen utarbetat en rad riktlinjer inbegripet enhetliga resultatindikatorer för att utvärdera åtgärder enligt förordning (EG) nr 950/97 utanför mål 1 och 6. Dessa riktlinjer skickades till medlemsstaterna den 24 februari 1999.

Del I ESF

Betydelse för budgeten

20. I artikel 1 i förordning (EEG) nr 2081/93 definieras ESF:s prioriteringar vid åtgärder i mål 1-regioner. Gemenskapens lagstiftare gav detta mål en övergripande karaktär utan att åsyfta en viss samhällsgrupp. Ungdomar kan i mål 1-regioner sålunda omfattas av åtgärder som antingen utformats särskilt för dem eller som är mer allmänna och omfattar olika målgrupper.

EU:s strategi för arbetslösa ungdomar

Kommissionens analys av de nationella handlingsplanerna

23. Kommissionen instämmer i att de nationella handlingsplaner för sysselsättningen som medlemsstaterna utarbetar bör utgöras av strikta och konkreta planer som tydligt påvisar hur sysselsättningsriktlinjerna skall genomföras och som på sikt gör det möjligt att utvärdera effekterna. Kommissionen instämmer också i att målen, då detta är möjligt, bör vara kvantifierbara och att gemensamt överenskomna indikatorer bör användas för att bedöma framstegen på väg mot de överenskomna målen.

Analyser som kommissionen gjort på senare tid visar dock att medlemsstaterna gör avsevärda framsteg i samband med den femåriga sysselsättningsstrategi där de nationella handlingsplanerna uppdateras varje år för att bedöma framsteg och följa de årliga sysselsättningsriktlinjerna. Medlemsstaterna samarbetar här med kommissionen både om konkreta planer och om gemensamt överenskomna indikatorer och mål. Den analys som revisionsrätten gjorde i början av 1998 var fokuserad på de framsteg som gjorts under en mycket begränsad tid på fyra månader, dvs. den tid inom vilken medlemsstaterna hade åtagit sig att handla. Rätten tycks också bara åsyfta kommissionens meddelande från maj 1998(1), utan att notera den gemensamma sysselsättningsrapport som antogs i november 1998, och som inte bara grundade sig på de nationella handlingsplanerna, utan också på 15 nationella genomföranderapporter som lades fram i juli 1998. Denna andra analys visade att många av de brister som kommissionen hade identifierat i sitt meddelande från maj 1998 hade rättats till, inbegripet att strategin gjorts mer konkret vad gäller dess budgetkonsekvenser. Efter ratificeringen av Amsterdamfördraget kan sysselsättningskapitlet nu tillämpas fullt ut (exempelvis antog rådet rekommendationer till medlemsstater för första gången i november 1999). Man nådde också en överenskommelse om gemensamma indikatorer vid Europeiska rådet i Köln i juni 1999.

Dessutom bör det noteras att flertalet program under mål 1 och 3 antogs under 1993-1994, medan Luxemburg-processen inleddes först i november 1997. Detta har lett till att de ömsesidiga kopplingarna mellan de nationella handlingsplanerna och ESF ännu inte är så starka som kommissionen skulle önska. Kommissionen kommer vid den kommande förhandlingsomgången om de nya programmen att se till att dessa kopplingar blir tydligare, vilket krävs i de nya förordningarna om strukturfonderna.

Granskning av allmänna åtgärder inom ramen för ESF

Definition av ungdom

24. I brist på en mer precis gemenskapslagstiftning för den aktuella programplaneringsperioden (1994-1999) är det medlemsstaternas ansvar att fastställa rättsliga begränsningar. Dessa regler återspeglar per definition de varierande ekonomiska och sociala förutsättningarna i olika länder. Sådana skillnader kan dessutom råda inom medlemsstaterna om dessa är federalt eller regionalt organiserade.

Utvärdering av genomförandet

25. Revisionsrätten analyserar två aspekter som utgör olika kronologiska steg och inte hänger samman: dels de operativa program som antogs 1994 inom den andra gemenskapsstödramen, dels de nationella handlingsplaner för sysselsättningen som medlemsstaterna presenterade 1998 efter Europeiska sysselsättningsrådet i Luxemburg 1997. De brister som rätten påtalar kan därför inte bekräftas mot bakgrund av de nationella handlingsplaner som antogs långt senare inom en annan ram (se svaret på fråga 23).

När det gäller ESF:s åtgärder i mål 1-regioner gäller kommissionens svar på punkt 20 också de nämnda fallen i Italien och Tyskland.

26. Denna typ av ESF-stöd tycks vara fullt motiverat med tanke på den höga ungdomsarbetslösheten i alla nya delstater, inklusive Brandenburg. Halvtidsrapporterna antyder att denna typ av ESF-stöd avsevärt bidrog till att minska ungdomsarbetslösheten i alla tyska mål 1-regioner.

27. När det gäller utbildningssystem och resultatanalyser var innehållet i halvtidsutvärderingen visserligen begränsat, men detta berodde på den aktuella tidsskalan. Såsom framgår av slutsatserna från halvtidsutvärderingarna av ESF (s. 31-34) lyckades utvärderarna göra en kvalitativ bedömning av effekterna på utbildningssystemen, vilket var det mesta man kunde förvänta sig vid tidpunkten för halvtidsutvärderingen.

28. Trots de svårigheter som revisionsrätten nämner har slutsatserna från halvtidsutvärderingarna av ESF visat att ungdomar finns med i prioriteringarna i alla stödåtgärder.

29. Utvärderingen görs på programnivå och inte på projektnivå. Vid halvtidsutvärderingen bedömde man effektiviteten i urvalet av projekt som en del av analysen av genomförandemekanismerna (se t.ex. s. 25 och 69 i slutsatserna från halvtidsutvärderingarna av ESF).

Kommissionen bistod medlemsstaterna i fastställandet av kvantifierade programmål redan vid utarbetandet av gemenskapens stödramar. Att mäta hur programmen framskrider i förhållande till målen var svårare, framför allt beroende på att de nationella statistiksystemen inte är anpassade för att ge den efterfrågade informationen. En analys av de enskilda programmen gjordes vid halvtidsutvärderingen och kommer att beaktas i riktlinjerna för perioden 2000-2006.

Samordning av stödet från strukturfonderna

Synergi mellan fonderna

30. Den samordnade strategin definieras enligt artikel 13 i rådets förordning (EEG) nr 2082/93. Dessutom kan fonderna bara samordnas med avseende på åtgärdstyper och prioriteringsområden. I artikel 14.1 i rådets förordning (EEG) nr 2081/93 (Kombination och överlappning av stöd) anges att "för varje given period kan en individuell åtgärd eller verksamhet vid samma tid få stöd endast från en strukturfond eller från fonden för fiskets utveckling".

31. Enligt förordningarna om strukturfonderna och deras riktlinjer för 2000-2006 skall medlemsstaterna samordna sin planering av program som får stöd från ESF med genomförandet av sysselsättningsriktlinjerna och gemenskapens sysselsättningsstrategi.

32. Det är sant att New Deal-projekt innebär mindre arbete för stödmottagarna när det gäller att motivera de utgifter som finansieras från nationell sida eftersom de brittiska myndigheterna har valt att låta stödmottagarna redovisa schablonmässiga kostnader. Man har börjat att diskutera denna fråga i samband med den tredje gemenskapsstödramen.

Synergi i ESF:s verksamhet

33. Kommissionen delar revisionsrättens uppfattning och anser att det är nödvändigt att integrera inte bara innovativa idéer från gemenskapsinitiativen, utan också de bästa metoderna i det allmänna ESF-stödet. Detta kräver en subtil och sofistikerad mekanism. Övervakningskommittén och de sju nationella stödstrukturerna, som är medlemmar i den europeiska temagruppen, har redan haft en viktig roll i detta arbete (se kommissionens svar på punkt 60).

34. Rent allmänt har den regionaliserade förvaltningen av fonderna minskat risken för överlappande åtgärder och dubbla ansökningar tack vare att programförvaltare och slutliga stödmottagare kommit närmare varandra. Kommissionen är dock medveten om den potentiella risken för dubbelredogörelser av utgifter från en stödmottagare som erhåller finansiering genom flera målområden.

Särskilda iakttagelser rörande ESF:s finansiering

36. Såsom kommissionen anger i sitt svar på punkterna 23 och 24 i revisionsrättens särskilda rapport nr 22/98 om kommissionens förvaltning av genomförandet av åtgärder för att främja lika möjligheter för kvinnor och män, och såsom revisionsrätten påpekar i punkt 36, anges de nämnda utgifterna i förordningarna och kan därmed beaktas vid den nationella samfinansieringen.

37. Genomförandenivån för prioriteringsområde 2 med inriktning på ungdomar, som anges i den genomföranderapport som bifogats begäran om utbetalning av restbeloppet 1997 för mål 3 i Frankrike, är avsevärt lägre än för prioriteringsområde 1 med inriktning på långtidsarbetslösa (73 %). Dessa åtgärder är mer inarbetade än de innovativa åtgärderna inom prioriteringsområde 2 för ungdomar. En genomförandenivå på 55,6 % under 1997, efter fyra år som teoretiskt motsvarade programplaneringsperioden men bara två års effektivt genomförande på grund av den försenade starten för vissa åtgärder, kan dock anses vara tillfredsställande.

38. Kommissionen har emellertid följt upp det tidigare svaga genomförandet särskilt noga. Denna situation kan för övrigt förklaras av den politiska instabiliteten i regionen. Situationen har därefter utvecklats väl: den 31 augusti 1999 hade Sicilien tagit 100 % av de disponibla medlen i anspråk.

39. Sicilien har alltid bekräftat för kommissionen att de ansökningar om utbetalning av restbelopp som lämnats till kommissionen grundar sig på verkliga utgifter för de slutliga stödmottagarna. För övrigt har kommissionen, i enlighet med den lagstiftning och de finansieringsbestämmelser som bifogas stödåtgärderna, alltid krävt att begäran om utbetalning av restbelopp skall motsvara de utgifter som de slutliga stödmottagarna har haft.

Utgifterna kan motiveras med betalade fakturor eller motsvarande autentiska värde i redovisningshandlingar (punkt 5 i de finansieringsbestämmelser som bifogas stödåtgärderna och blad nr 4 om stödberättigande utgifter, där begreppet faktiska kostnader tas upp, EGT L 146, 5.6.1997). Vissa utgifter motsvaras inte nödvändigtvis av fakturor (t.ex. avskrivningar på utrustning eller lokaler, kostnader för intern undervisningspersonal eller administrativ personal vid utbildningscentrumen). Detta kan delvis förklara den skillnad som revisionsrätten nämner mellan betalade fakturor och de utgifter som uppgetts av de två stödmottagare som rätten granskat. Kommissionen kommer dock att kontrollera vidden av det fenomen som tas upp (om det uppstod under revisionsrättens granskningstid och i så fall i vilken omfattning) och i vilken grad problemen kvarstår.

Det är möjligt att det förekommer vissa förseningar i utbetalningen av den nationella samfinansieringen till stödmottagarna, vilket inte nödvändigtvis måste strida mot gällande bestämmelser. Det kan till exempel bero på att man använder alternativ finansiering (blad nr 16 om stödberättigande utgifter, EGT L 146, 5.6.1997). Kommissionen kommer att kontrollera denna punkt hos de regionala myndigheterna.

40. Det stämmer att Frankrike gjort ändringar i sin ansökan om utbetalning av restbeloppet för mål 3 efter det att den skickades in den 30 juni. Som svar på kommissionens anmärkningar svarade det ministerium som ansvarar för ESF att vissa stödmottagare inte hade fått sina slutuppgifter förrän efter den dagen, vilket gjorde det nödvändigt att skicka in en korrigerad ansökan om utbetalning av restbelopp. I vilket fall som helst beaktade kommissionen den ändrade ansökan som skickades i september 1998 och har sålunda följt gällande bestämmelser.

När det gäller vilka intäkter som skall dras av är revisionsrättens analys riktig: intäkter som härrör från åtgärder som samfinansieras av ESF skall dras av från utgifterna. Kommissionen vill dock påpeka att dessa intäkter bör dras av från den totala kostnaden och inte från de stödberättigande kostnaderna (total kostnad - intäkter) såsom revisionsrätten nämner. I det aktuella fallet (ansökan om utbetalning av restbelopp 1997) är detta precis vad de franska myndigheterna har gjort. ESF:s del uppgår till 28,9 % av de totala kostnaderna (2423 miljoner franska franc/8361 miljoner franska franc) och 30,025 % av de totala stödberättigande kostnaderna (2423 miljoner franska franc/(8361 miljoner franska franc - 291 miljoner franska franc i intäkter)). Den högsta nivån på ESF:s samfinansiering har därmed respekterats med god marginal.

41. Kommissionen instämmer i revisionsrättens iakttagelse, inte för att den anser att 16 timmars utbildning i veckan i sig skulle vara otillräckligt (detta beror ju på utbildningens totala varaktighet), utan för att denna övre gräns för antalet timmars utbildning per vecka bara syftar till att bevara ställningen som arbetslös för de personer som utbildas. Fondens åtgärder kommer att ses över utifrån denna fråga inför den nya programplaneringsperioden.

42-43. Såsom revisionsrätten påpekar är det inte möjligt att bemöta alla situationer som kan förekomma, till exempel när det gäller allmänna omkostnader, under ett regelverk som skall tillämpas på alla typer av åtgärder som samfinansieras genom de tre strukturfonderna eller fonden för fiskets utveckling i de 15 medlemsstaterna. Syftet med blad nr 5 om stödberättigande utgifter är därför att fastställa en regel som är godtagbar för fördelning och motivering av allmänna omkostnader mellan projekt som samfinansieras och andra projekt, men inte att fastställa vad som utgör allmänna omkostnader. När det gäller de olika situationer som revisionsrätten beskriver, och som har återverkningar på vilken typ och omfattning av allmänna omkostnader som allokeras till samfinansierade projekt, måste man också beakta typen av stödmottagare (universitet med stora allmänna omkostnader eller en liten ideell organisation) och dennes verksamhet (antal projekt som samfinansieras i förhållande till stödmottagarens allmänna verksamhet).

44. Revisionsrätten har i sin granskning påvisat följande fyra typer av fall med olika ekonomiska konsekvenser:

a) Vissa fall har inga ekonomiska konsekvenser, och dessa motsvarar första, tredje, fjärde och sjunde strecksatserna i rättens text.

b) Andra fall som kommissionen känner till efter sina granskningar, och som redan är föremål för förfarandena enligt artikel 24 i rådets förordning (EEG) nr 2082/93 (motsvarar delvis andra och femte strecksatserna i rättens text).

c) Vissa fall som revisionsrätten tagit upp i sin granskning har under tiden korrigerats av medlemsstaterna.

d) De tre återstående fallen, som har ekonomiska konsekvenser, skall rättas till (ett fall under den andra, ett fall under den fjärde och ett fall under den femte strecksatsen i rättens text).

För de tre typerna a-c behöver ingen korrigering göras. För de tre fall som anges under d förbinder sig kommissionen att inleda förfaranden enligt artikel 24 i rådets förordning (EEG) nr 2082/93 på grundval av de uppgifter som revisionsrätten lämnat.

Initiativet Employment - Youthstart

45. Med tanke på det lilla urval som revisionsrätten gjort bör tolkningar och generaliseringar av resultaten göras med försiktighet.

Betydelse för budgeten

48. Ursprungligen öronmärktes 4 % av den nationella budgeten för tekniskt stöd. Anslagen till tekniskt stöd har med åren dock reviderats och anpassats efter programmets storlek och de specifika behoven i varje land.

Granskning av genomförandet av Youthstart

Åldersgräns för Emloyment - Youthstart

49. Programmet Youthstart riktar sig i allmänhet till ungdomar upp till 20 år. Enligt vad revisionsrätten anför angavs i meddelandet också vissa undantag för att inbegripa yngre personer över 20 år. Förvaltningsmyndigheterna i vissa medlemsstater förespråkade därför en större flexibilitet på grund av vederbörligen motiverade omständigheter. Exempelvis verkade förvaltningsmyndigheten i Tyskland inom de gränser som fastställts i 1995 års operativa program och beslutade att åldersgruppen 20-25, som hade drabbats särskilt hårt av situationen på arbetsmarknaden, behövde samma typ av stöd genom Youthstart som åldersgruppen under. I Grekland påverkar den långa värnplikten den övre åldersgränsen.

Urvalsförfarande

50. Kommissionen är medveten om att det förberedande och det gränsöverskridande arbetet inte alltid budgeteras på samma nivå. Man bör dock ha i åtanke att projekten godkänns separat av de nationella myndigheterna och vanligtvis inte grundar sig på gemensam planering och budgetering från stödmottagarnas sida.

Bristerna i finansieringen av det förberedande arbetet kommer att bemötas genom initiativet Equal, där det förberedande arbetet kommer att finansieras i alla medlemsstater.

51. Kommissionen anser att urvalsförfarandet måste utformas i enlighet med subsidiaritetsprincipen, vilket ger medlemsstaterna en framstående roll i genomförandet av gemenskapsinitiativ. Med tanke på den grundläggande filosofi för den europeiska sysselsättningsstrategin som godkänts av medlemsstaternas regeringar(2), är kommissionen övertygad om att de nationella myndigheterna är bäst lämpade att avgöra huruvida gränsöverskridande partnerskap ger ett verkligt mervärde på lokal/regional/nationell nivå, det vill säga om det är ett givande partnerskap. Det är därför av avgörande betydelse att ansvaret för att välja ut och godkänna gränsöverskridande aktiviteter ligger kvar på nationell nivå.

52. När det gäller den övergripande samordningen av partnerskapen säkerställs den dagliga förvaltningen och övervakningen på nationell nivå. Kommissionen följer ingående upp framsteg och resultat i fråga om det gränsöverskridande arbetet genom övervakningskommittén, de nationella utvärderingarna, spridningsaktiviteter och det nationella/europeiska tematiska arbetet.

Projektbesök och informationsutbyte utgör inledningsvis de mest typiska gränsöverskridande aktiviteterna, vilka vanligtvis leder till mer resultatorienterade aktiviteter. I samband med det framtida initiativet Equal kommer det att läggas större vikt vid gränsöverskridande verksamhet, som medlemsstaterna uppfattar som en av de viktigaste fördelarna med gemenskapsinitiativen.

Avsaknad av tillförlitlig information

53. När det gäller funktionen hos kommissionens databas, där uppgifter från nationella databaser läggs in, är uppgifterna i den "konsoliderade modulen" organiserade efter projekt och inte efter partnerskap eftersom detta verktyg främst har utformats för att underlätta sökandet efter samarbetsparter och kvalitativa analyser av projekten (utifrån stödmottagare, aktiviteter, teman etc.), och inte för att förvalta de gränsöverskridande partnerskapen. Statistiken om partnerskapen i den konsoliderade modulen är inte heltäckande, vilket framför allt beror på att man är beroende av uppgifter som skickas från de nationella stödstrukturerna samt på att en sammanställning av gränsöverskridande uppgifter är tekniskt komplicerad.

54. När det gäller partnerskap som inte finansieras genom Youthstart utgörs den enda uppgiften som skall lämnas om dessa partnerskap av kostnaden för tjänster som utförts och fakturerats till projekt som samfinansierats av Youthstart, vilket syftar till en god förvaltning och kontroll.

55. Kommissionen upprepar sitt svar på punkt 37 i den särskilda rapporten om åtgärder för att främja lika möjligheter för kvinnor och män, nämligen att det är partnerskapens eget ansvar att utforma arbetsmetoderna i de gränsöverskridande partnerskapen mellan olika projekt. Vissa partnerskap har utsett en samarbetspart som skall leda arbetet, men kommissionen anser att en sådan åtgärd måste tas på de enskilda berörda samarbetsparternas initiativ och inte skall göras obligatorisk.

Samordning och spridning av resultaten

56. De kostnader som berättigar till ersättning, utöver de 22 faktablad om stödberättigande utgifter som kommissionen antog i april 1997, fastställs på nationell nivå. Dessa kostnader kan därför variera från en medlemsstat till en annan. I samband med det nya initiativet Equal har kommissionen uppmanat medlemsstaterna att upprätta en diskussionsgrupp för frågan huruvida kostnader som rör gränsöverskridande arbete skall berättiga till stöd. Syftet är att harmonisera dessa så långt som möjligt.

57. Kommissionen är mycket angelägen om att generellt inbegripa erfarenheterna från Youthstart i ESF. Det finns redan flera exempel på projekt i den första omgången av Youthstart som har integrerats i de allmänna ESF-programmen. Dessutom sammanställer kommissionen regelbundet bästa metoder som har integrerats eller som har potential för detta. Dessa fall förmedlas internt till ESF:s geografiska enheter inom GD Sysselsättning och socialpolitik.

Den europeiska temagruppen har också visat sig vara ett mycket effektivt sätt att nå aktörer som påverkar ESF:s allmänna program (se också synpunkterna på punkt 58 om integrering av bästa metoder).

Utvärdering efter halva tiden

58. Kommissionen kommer att beakta resultaten av halvtidsutvärderingen när det gäller gränsöverskridande verksamhet och spridning vid genomförandet av det nya gemenskapsinitiativet Equal.

Kommissionen anser att skapandet av en projekttypologi, vilket är ett av syftena med den pågående utvärderingen i hela EU, kommer att vara mycket användbart i detta avseende.

Tekniskt stöd

59. Det tekniska stödet till gemenskapsinitiativen utgör en del av själva programmet. Sålunda omfattas det av samma övervaknings- och granskningsförfarande som genomförandet av enskilda åtgärder. Detta förfarande inbegriper övervakningskommittéer. Dessutom skall ESF:s delegationer utarbeta en årlig rapport om gemenskapsinitiativens framsteg, vilket inbegriper tekniskt stöd.

60. Att avtalet om tekniskt stöd löper ut innebär inte att det tekniska stödet till programmet kommer att upphöra. För utvärdering och spridning svarar oberoende experter, och detta arbete har inte några kopplingar till byrån för tekniskt stöd. Då avtalet om tekniskt stöd löper ut kommer dessutom alla projekt redan att ha valts ut och godkänts och genomförandet av dessa projekt ingår inte i byråns ansvarsområden.

Del II EUGFJ:s Utvecklingssektion

Genomförande av artiklarna 10, 11 och 26 till 28 i rådets förordning (EG) nr 950/97

70 och 71. Kommissionen instämmer i revisionsrättens uppfattning om fördelarna med att i lämpliga fall kombinera lån och subventioner. För övrigt kan stöd till unga jordbrukare genom EUGFJ:s utvecklingssektion beviljas enligt dessa bägge sätt. Enligt förordning (EG) nr 950/97 är det dock medlemsstaterna som bestämmer om de skall ge stöd i form av direkta kapitalbidrag eller räntesubventioner, antingen som startstöd eller som investeringsstöd.

Beslutet huruvida man skall välja direktstöd eller räntesubventioner har ingen direkt koppling till investeringens ekonomiska utsikter eller avkastning, vilka bedöms i den fysiska förbättringsplanen. Dessutom bör man beakta den mycket höga räntenivån under den period som revisionsrätten granskat (1994-1997), och då framför allt i Medelhavsländerna. Detta kan förklara de unga jordbrukarnas motvilja mot att låna ens till subventionerade räntor.

Definition av startdatum

72. Det fall på Sicilien som revisionsrätten tar upp gäller en speciell situation.

I skrivelse nr 187 av den 15 september 1995, som kommissionen godkände genom sitt beslut K(96) 9 av den 5 februari 1996, anges en tidsfrist på två år från beslutet om beviljande av stöd. Kommissionen godkände denna bestämmelse för att undantagsvis bevara berättigandet till startstöd för vissa unga jordbrukare, och fick ett positivt yttrande från STAR-kommittén den 26 januari 1996.

73. Kommissionen kommer att granska den situation som revisionsrätten beskriver i fråga om de andalusiska myndigheternas tolkning av begreppet startdatum, och kommer att tillämpa finansiella rättelser om detta visar sig vara nödvändigt.

Oklarheter rörande räntesubventioners ursprung

75. Kommissionen noterade redan vid de senaste kontrollerna på plats den metod som Frankrike använder i fråga om räntesubventioner inom jordbrukssektorn. Den håller på att undersöka om de ackrediterade bankernas tillämpning av "administrativa" räntor vid beviljande av räntesubventionerade lån strider mot gemenskapens regler för strukturfonderna. Efter denna grundliga undersökning kommer kommissionen att vidta lämpliga åtgärder, inbegripet finansiella rättelser om så krävs.

Interna kontrollsystem

Svårigheter med planeringen samt förseningar och brister i den interna kontrollen

76. Det sena antagandet av detta program till följd av handläggningsproblem (flerfondsprogram som förutsätter mer än en begäran om upplysningar i medlemsstaten) ledde fram till det gap mellan genomförande och mål i den ursprungliga finansieringsplanen som revisionsrätten påtalar.

77. Kommissionen kommer att kräva att de spanska myndigheterna i sin nästa genomföranderapport korrigerar de fel som revisionsrätten upptäckt. Genom att ett oberoende organ granskar attesterade utgifter, vilket föreskrivs i artikel 8 i kommissionens förordning (EG) nr 2064/97, kan man rätta till denna typ av fel före den slutliga betalningen av programmet.

Utvärderingar

78. Kommissionen erkänner behovet av enhetliga indikatorer. Den utvärdering som revisionsrätten hänvisar till förtydligar detta behov. Kommissionen har därför utarbetat riktlinjer för utvärdering av åtgärder enligt förordning (EG) nr 950/97 utanför mål 1- och mål 6-områden. Dessa riktlinjer lades fram för medlemsstaterna i form av ett arbetsdokument (nr VI/7676/98/REV2) vid STAR-kommitténs sammanträde den 24 februari 1999.

79. Halvtidsutvärderingarna enligt förordning (EG) nr 950/97 i de italienska mål 1-regionerna pågår för närvarande inom ramen för utvärderingen av de regionala programmen. När det gäller de befintliga utvärderingsrapporter i vissa medlemsstater som revisionsrätten tar upp, har kommissionen noterat Irlands utvärderingsrapport om startstöd. Det finns många andra faktorer än bestämmelserna i förordning (EG) nr 950/97 som har stora effekter på startstödet vid överlåtelser, till exempel arvsrätt och arvsskatt. Detta förklarar delvis varför startstödets bidrag till sådana överlåtelser inte varit särskilt stort.

Del III Slutsatser

80. Genom antagandet av den europeiska sysselsättningsstrategin får ESF:s åtgärder ett nytt stöd. För programplaneringsperioden 2000-2006 har flera medlemsstater redan nu inlett en strategisk omläggning av sina ESF-åtgärder enligt sysselsättningsriktlinjerna och de nationella handlingsplaner som följer av dessa. Revisionsrätten har dragit förhastade slutsatser om insatsernas effekter: de slutliga utvärderingarna kommer att visa exakt vilka effekter ESF har haft under den aktuella perioden (1994-1999). Under den aktuella programplaneringsperiodens gång har kommissionen och medlemsstaterna slutligen antagit en lång rad initiativ för att förstärka de finansiella ramarna för genomförandet av åtgärderna och säkerställa en god finansiell kontroll av EFS (se kommissionens svar på punkt 83).

81. Vissa av slutsatserna i halvtidsutvärderingen har tillämpats under denna programplaneringsperiod (t.ex. omläggningen av finansiella resurser till andra åtgärder), medan andra inte kunde tillämpas (t.ex. rekommendationer om kvantifiering av mål, bättre programindikatorer). De utgör dock värdefull information vid förberedelserna av nästa planeringsomgång och har beaktats då kommissionen utfärdat riktlinjer. Denna typ av feedback stärker utvärderingskulturen.

82. Efter sina kontroller har kommissionen utarbetat rekommendationer till medlemsstaterna som gör det möjligt att minska en del av de problem som tagits upp (anpassning av beslut om antagningsprov för akademiska utbildningar, åtagande att informera berörda nationella myndigheter om behovet att upphäva den nationella bestämmelse som ifrågasätts av revisionsrätten, och som dessutom inte tillämpas systematiskt enligt vad som erfarits vid kommissionens granskningar). Genom att kommissionen antog faktabladen om stödberättigande utgifter under strukturfonderna i april 1997 (EGT L 146, 5.6.1997) har man också kunnat stärka den finansiella ramen för genomförande av EFS-åtgärder, och då framför allt genom en tydligare definition av begreppen "slutliga stödmottagare" och "faktiska kostnader" samt av regeln om fördelning av indirekta kostnader. I det sistnämnda fallet beror storleken på de allmänna omkostnader som påförs ett projekt i hög grad på typen av stödmottagare och dennes verksamhet. Kommissionen känner för övrigt till de nationella regler som i praktiken innebär begränsningar i fråga om redovisningen av allmänna omkostnader för samfinansierade åtgärder.

83. Sedan revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1995 har kommissionen konkretiserat de åtaganden som den gjorde gentemot rätten i sitt svar på punkt 6.136 i denna rapport. Kommissionen har sålunda tagit en rad initiativ för att stärka kontrollen och skyddet av gemenskapens ekonomiska intressen i fråga om strukturfonderna:

- Beslutet om reglerna för utgifter som är berättigade till stöd från strukturfonderna, vilket kommissionen fattade i maj 1997.

- Förordning (EG) nr 2064/97 om medlemsstaternas kontroll av strukturfonderna.

- Fastställandet av riktlinjer för genomförande av artikel 24 om finansiella rättelser.

Revisionsrättens allmänna iakttagelse i detta sammanhang utgör därför inte en fråga som specifikt hänger samman med åtgärder till förmån för ungdomar, utan rör strukturfonderna i deras helhet.

84. I de nya reglerna för programplaneringsperioden 2000-2006 har man redan föreskrivit en minskning av antalet mål för åtgärder genom strukturfonderna och gemenskapsinitiativen, bland annat i syfte att förenkla kontrollmekanismerna för strukturfonderna.

85. När det gäller ESF, och då i synnerhet de åtgärder till förmån för ungdomar som omfattas av denna särskilda rapport, sker utbildningen i hög grad genom subventioner till utbildningsorgan. Detta är inte i sig diskutabelt.

Revisionsrättens iakttagelse är mer riktig när det gäller övriga strukturfonder eller vissa åtgärder som samfinansieras genom ESF, men som inte omfattas av denna rapport. I dessa fall har kommissionen redan accepterat att finansiera innovativa finansieringsmekanismer som ger en multiplikatoreffekt på det offentliga stödet genom att den i april 1997 antog faktablad om stödberättigande kostnader under strukturfonderna. ESF kommer att beakta denna nya strategi i förhandlingarna om åtgärder under den nya programplaneringsperioden 2000-2006.

Kommissionen delar revisionsrättens uppfattning om fördelarna med att kombinera lån och subventioner. För övrigt kan stöd till unga jordbrukare genom EUGFJ:s utvecklingssektion beviljas enligt dessa bägge sätt. Enligt förordning (EG) nr 950/97 är det dock medlemsstaterna som bestämmer om de skall ge stöd i form av direkta kapitalbidrag eller räntesubventioner, antingen som startstöd eller som investeringsstöd.

86. Kommissionen instämmer i att insatserna för att förbättra genomförandet av gemenskapsinitiativet bör fortsätta. Det tekniska stöd som genomförts inte bara inom kommissionen, utan även i medlemsstaterna, har bland annat gjort det möjligt att utveckla ett nätverk av databaser och expertis.

87. I EU:s gemensamma jordbrukspolitik beaktas det mandat unionen ges enligt fördraget (artikel 39.2) när det gäller den särskilda karaktär hos jordbruksverksamheten som beror på jordbrukets sociala struktur. Startstödet till unga jordbrukare, för vilket revisionsrätten påtalar investerade belopp och antalet stödmottagare, utgör ett bra exempel på detta. Denna strävan har alltid funnits i rådets och kommissionens förordningar, i arbetet inom kommittén för jordbruksstrukturer och landsbygdens utveckling (STAR) samt i de omfattande kontakterna med organisationer som företräder jordbrukare. Det faktum att revisionsrätten inte har kunnat konstatera att det finns någon gemensam strategi för EUGFJ:s utvecklingssektion och ESF vad gäller insatser till förmån för unga jordbrukare innebär inte på något sätt ett frånsteg från de bestämmelser i fördraget som revisionsrätten åberopar. Effekterna av denna politik vad gäller investerade belopp och antalet stödmottagare framgår av de tabeller som bifogats revisionsrättens rapport.

(1) Riktlinjer omsätts i praktisk handling: de nationella handlingsplanerna för sysselsättning, KOM(1998) 316 slutlig av den 13 maj 1998.

(2) Det vill säga att sysselsättningsproblem mest effektivt kan bemötas och lösas på lokal nivå.