Förtydligande av kommissionens rekommendationer avseende tillämpningen av konkurrensreglerna på projekt för ny transportinfrastruktur (97/C 298/05)

(Text av betydelse för EES)

Inledning

1. Att påskynda skapandet av de transeuropeiska transportnäten (transport-TEN) är ett av gemenskapens mål för att utveckla konkurrenskraften och tillväxten i Europa. Högnivågruppens arbete med offentlig-privata partnerskap för finansieringen av transport-TEN-projekt har fått dess medlemmar att erinra om att det är nödvändigt att skapa en rättslig miljö som främjar bildandet av offentlig-privata partnerskap.

2. Det sätt på vilket konkurrensreglerna tillämpas uppfattas ofta som en osäkerhetsfaktor, vilket hindrar att privat kapital inskjuts i transport-TEN-projekt på ett tidigt stadium. Tillämpningen av dessa regler leder till att varje projekts specifika karaktär måste beaktas genom att varje fall granskas ett i sänder, särskilt vid beviljandet av enskilda undantag enligt artikel 85.3 för vissa avtal mellan företag.

3. I syfte att bidra till att alla parter som berörs av upprättandet av sådan infrastruktur är bättre informerade har kommissionen för rådet och Europaparlamentet redan lagt fram rekommendationer avseende tillämpningen av konkurrensreglerna när det gäller projekt för transportinfrastruktur (se årliga rapporten från december 1995 KOM(95) 571, offentliggjord den 30 maj 1996, bilaga II i kapitlet transport-TEN).

4. Till följd av högnivågruppens slutsatser, i vilka nyttan av att förtydliga dessa rekommendationer betonades, gör kommissionen genom detta meddelande förtydliganden avseende tillämpningen av konkurrensreglerna på främst följande områden:

- de allmänna mål som eftersträvas på området,

- granskningsförfarandet vid transport-TEN-projekt,

- villkoren för tillämpning av undantag vad gäller reservation av kapacitet.

Kommissionen försöker också förena behovet av att få järnvägsprojekten så ekonomiskt bärkraftiga som möjligt med att samtidigt garantera ett fritt och icke-diskriminerande tillträde till infrastrukturen.

Målen

5. För att främja konkurrensen och skapa arbetstillfällen fortsätter kommissionen sina ansträngningar för att säkerställa att konkurrensen fungerar väl och att handeln inom gemenskapen utvecklas, samtidigt som den ser till att de bestämmelser som föreslås och antas är förenliga med offentliga organs utförande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

6. De olika initiativen på gemenskapsnivå för att stärka konkurrensen i transportsektorn hänger samman, särskilt genom tillämpning av principen om friheten att tillhandahålla tjänster, av de konkurrensregler som anges i fördraget samt av reglerna om offentlig upphandling.

7. I samband med offentlig-privata partnerskapsprojekt måste under alla omständigheter den allmänna ramen för den gemensamma transportpolitiken beaktas och vad gäller järnvägsprojekt i synnerhet måste kommissionens vitbok från december 1992 (KOM(92) 494) beaktas.

8. Den integrationsprocess som hänger samman med skapandet av den inre marknaden formar det ekonomiska sammanhang i vilket konkurrenspolitiken tillämpas. Den princip om frihet att tillhandahålla tjänster som anges i fördraget tillämpas genom att den gemensamma transportpolitiken genomförs.

9. På järnvägsområdet fastställs till exempel i direktiv 91/440/EEG en rätt för järnvägsföretag och internationella sammanslutningar av järnvägsföretag att på vissa villkor ha tillträde till järnvägsinfrastrukturen i medlemsstaterna för att kunna tillhandahålla internationella järnvägstransporttjänster. I direktiv 91/440/EEG fastställs en rättslig ram inom vilken reglerna för konkurrens mellan företag gäller. Inom denna rättsliga ram kan företagen ingå avtal vars laglighet skall bedömas i ljuset av konkurrensreglerna.

10. Det är viktigt att inte förväxla konkurrensreglerna med de regler som gäller offentlig upphandling, vilket sker alltför ofta. De konkurrensregler som anges i fördraget, särskilt i artiklarna 85 och 86 i detta, innefattar inga särskilda bestämmelser avseende genomförandet av anbudsförfaranden vid offentlig upphandling.

11. Som konstateras i den årliga rapporten från kommissionen från december 1995 och i högnivågruppens slutrapport om offentlig-privata partnerskap för finansiering av transport-TEN-projekt, tillämpas på gemenskapsnivå två olika grupper av regler avseende offentlig upphandling när ett visst transportinfrastrukturprojekt skall genomföras, nämligen direktiv 93/37/EEG om offentliga upphandlingsorgan och direktiv 93/38/EEG om nätoperatörer.

12. Syftet med detta meddelande är inte att klargöra hur reglerna för offentlig upphandling skall tillämpas på transport-TEN-projekt. Det begränsar sig till att förtydliga kommissionens rekommendationer om hur de konkurrensregler som anges i artiklarna 85 och 86 i fördraget skall tillämpas på transport-TEN-projekt.

13. Konkurrenspolitiken omfattar tre stora områden, nämligen konkurrensbegränsande avtal och beteenden, de reglerade sektorerna eller monopolsektorerna samt statligt stöd. För att genomföra denna politik har kommissionen tillgång till en stor uppsättning instrument som är beroende av varandra. De regler som omfattar konkurrensbegränsande avtal och missbruk av dominerande ställning, de bestämmelser som omfattar begränsning av koncentrationer och statligt stöd samt reglerna om avreglering av marknader tjänar ett och samma syfte, nämligen att förhindra att konkurrensen snedvrids på den inre marknaden.

14. När kommissionen tillämpar gemenskapens konkurrensregler är den alldeles särskilt noga med att se till att företagen inte försöker neutralisera de konkurrenshöjande effekter som den inre marknaden har genom att träffa avtal som syftar till att skapa eller upprätthålla en uppdelning av marknaden. Dessa konkurrensbegränsande metoder omfattar bland annat vissa typer av vertikala överenskommelser och/eller vissa distributionssystem samt obefogad vägran att på ett icke-diskriminerande sätt låta tredje man få tillträde till den infrastruktur som denne behöver för att kunna bedriva sin verksamhet.

15. Kommissionens arbete sker genom tillämpning av de regler som omfattar konkurrensbegränsande avtal och missbruk av dominerande ställning, det vill säga artiklarna 85 och 86 i fördraget.

16. I artikel 85 i fördraget förbjuds alla de konkurrensbegränsande avtal mellan företag som kan påverka handeln mellan medlemsstater och som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen inom den gemensamma marknaden.

17. Detta förbud kan dock förklaras icke tillämpligt på avtal som uppfyller samtliga följande fyra villkor:

- De bidrar till att förbättra produktionen eller distributionen av varor eller till att främja tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande,

- samtidigt som konsumenterna tillförsäkras en skälig andel av den vinst som därigenom uppnås,

- utan att de ålägger de berörda företagen begränsningar som inte är nödvändiga för att uppnå dessa mål, och

- utan att de ger dessa företag möjlighet att sätta konkurrensen ur spel för en väsentlig del av varorna i fråga.

18. Enligt artikel 86 i fördraget är det förbjudet för ett eller flera företag att missbruka en dominerande ställning på den gemensamma marknaden eller inom en väsentlig del av denna, i den mån det kan påverka handeln mellan medlemsstater. Till skillnad från artikel 85 i fördraget anges inga undantag från tillämpningen av artikel 86.

19. Vad gäller tillämpningen av dessa bestämmelser är kommissionen beredd att bidra till att bättre informera alla parter som deltar i infrastrukturprojekt (myndigheter, transportföretag, banker och privata investerare). De som driver projekt erbjuds därför att kontakta kommissionen för att få all den information och alla de råd som behövs. Kommissionen kommer att granska dessa projekt under största sekretess. För att få information om konkurrensreglerna kan de projektansvariga kontakta generaldirektorat IV eller kommissionens "One-Stop Help Desk" (fax 32 2 295 65 04).

20. De projektansvariga bör även ta kontakt med de nationella konkurrensmyndigheterna som kan bistå med all nödvändig information om konkurrensreglerna.

Förfarandet vid granskning av projekt

21. I de slutsatser som högnivågruppen för offentlig-privata partnerskap för finansiering av transport-TEN-projekt kommit fram till betonas betydelsen av en rättslig ram som främjar tillkomsten av offentlig-privata partnerskap.

22. Ur denna synvinkel och enligt tillämpningen av konkurrensreglerna beaktar kommissionen varje projekts specifika egenskaper genom att bedöma dem från fall till fall.

23. Flera transport-TEN-projekt kräver att avtal om deltagande ingås på förhand av flera operatörer. Nya infrastrukturprojekt på järnvägsområdet behöver ägnas särskild uppmärksamhet, dels på grund av utvecklingen inom järnvägssektorn, dels på grund av svårigheterna att finansiera projekt med låg lönsamhet.

24. Deltagarna i projekt som kräver tunga investeringar försöker tillförsäkra sina åtaganden en särskilt hög grad av rättssäkerhet redan på det stadium då projektet utarbetas. Därför önskar de projektansvariga att inom rimlig tid få ett formellt ställningstagande från kommissionen om projektens laglighet.

25. Kommissionen och särskilt generaldirektorat IV med ansvar för konkurrensfrågor uppmuntrar till att kontakter med berörda parter tas på ett tidigt stadium redan medan projektet håller på att utarbetas och planeras och innan några avtal har undertecknats. Om så sker bör de svårigheter som skulle försena handläggningen av ärendet efter det att avtalen anmälts undvikas. På detta sätt är det även möjligt för kommissionen att hålla sig fullt informerad om projekten redan från den tidpunkt som de inleds och således att handlägga ärendena snabbare, särskilt i de fall då det rör sig om undantag enligt artikel 85.3 i fördraget.

26. För att de berörda parterna skall kunna veta när de kan räkna med ett svar från kommissionen, angav denna i sina rekommendationer från december 1995 att den skulle anstränga sig att ta ett definitivt beslut högst sex månader efter det att anmälan om avtal gjorts, under förutsättning att parterna tagit kontakt med kommissionen innan avtal ingåtts samt att denna har erhållit all information som behövs för att bedöma projektet.

Att förena kravet på ekonomisk lönsamhet med principen om fritt tillträde till infrastruktur

27. Den information som kommissionen inhämtat från ansvariga för järnvägsinfrastrukturprojekt gör att flera frågor kommer upp angående tillämpningen av konkurrensreglerna och projektens ekonomiska lönsamhet. Det handlar i synnerhet om att beakta konkurrerande transportsätt, om frågan om tillträde till infrastruktur och om uttag av avgifter för detta tillträde.

a) Att beakta olika transportsätt

28. En fördjupad utvärderdering av ett projekt innebär att den marknad som skall studeras måste definieras. En sådan definition leder på ett naturligt sätt till att olika transportsätt beaktas för att deras eventuella egenskaper som substitut eller komplement skall kunna bedömas (se särskilt beslutet Night Services av den 21 september 1994, EGT L 259, 7.10.1994, s. 20, §§ 19 och följande).

b) Tillträde till infrastruktur

29. Utan att åsidosätta den specifika regleringsmässiga ramen i järnvägstransportsektorn, syftar konkurrensreglerna till att förhindra en uppdelning av marknaden genom konkurrensbegränsande metoder, såsom obefogad vägran att på ett icke-diskriminerande sätt låta tredje man få tillträde till den infrastruktur som denne behöver för att kunna bedriva sin verksamhet.

30. Det är viktigt att skilja på två olika begrepp, nämligen rätten till tillträde, som följer av principen om rätten att tillhandahålla tjänster, och avtal om reservation av infrastrukturkapacitet för transportverksamhet som är planerad för en rimlig period.

31. Utgivandet av tillträdesrätter till järnvägsföretag är de nationella myndigheternas ansvar, vilka handlar enligt gällande bestämmelser på gemenskapsnivå och nationell nivå (särskilt på järnvägsområdet, enligt artikel 10 i direktiv 91/440/EEG och direktiv 95/19/EG). Ett av syftena med dessa bestämmelser är att se till att konkurrensen fungerar väl samt att handeln inom gemenskapen utvecklas, utan att myndigheternas fullgörande av sina uppgifter av allmänt ekonomiskt intresse äventyras.

32. Reservation av infrastrukturkapacitet till förmån för en användare för bedrivande av i förväg planerade transporttjänster utgör ett avtal mellan infrastrukturförvaltaren eller den enhet som ansvarar för tilldelningen av kapacitet och transportföretaget. Ett sådant avtal skiljer sig från utfärdandet av ett tillträdestillstånd av den ansvariga offentliga myndigheten. Det omfattas dessutom av artikel 85 eller 86 i fördraget.

33. Under den rådfrågning som ägde rum vid utarbetandet av kommissionens rekommendationer från december 1995 och högnivågruppens arbete med offentlig-privata partnerskap för finansiering av transport-TEN-projekt, insisterade deltagarna på att infrastrukturförvaltaren måste, om denne så önskar, tillåtas reservera åtminstone en del av kapaciteten för transportföretag som bidrar till att projektet bär sig ekonomiskt. Dessutom kan frågan ställas om hur de transportmaterial som köpts in av de företag som även är initiativtagare till projektet skall användas.

34. Infrastrukturen i fråga kräver stora investeringar som skrivs av under en lång period och avkastningen är i allmänhet låg. Det förefaller därför rimligt att de projektansvariga får vissa garantier vad gäller utnyttjandet av den nya infrastrukturen och betalningen av användaravgifter.

35. Initiativtagarna till projekt är även medvetna om att en reservation av kapacitet under en lång period strider mot principerna om fritt tillträde till infrastruktur och om konkurrens.

36. Om infrastrukturen är överbelastad kan de avtal om reservation av kapacitet som inte är nödvändiga för att transporttjänster skall kunna tillhandahållas bli ett sätt att förhindra andra transportföretag som har de erforderliga tillträdesrättigheterna att få tillträde. Sådana metoder står i strid med konkurrensreglerna. Det är särskilt viktigt att se till att enskilda avtal mellan deltagarna i ett infrastrukturprojekt inte förhindrar tillträde till infrastruktur för de transporttjänster som enligt direktiv 91/440/EEG och direktiv 95/19/EG har rätt till sådant tillträde.

37. Vidare kan tillgång till infrastrukturen för flera olika användare som tillhandahåller konkurrerande transporttjänster eller tjänster på olika marknader underlätta finansieringen av denna infrastruktur genom en ökning av de intäkter som användandet av den medför. Som exempel kan nämnas att om flera transportföretag som tillhandahåller godstransporttjänster på en och samma linje eller transporttjänster av olika slag såsom godstransporter och persontransporter får tillträde till samma järnvägsinfrastruktur, leder detta till att fler användaravgifter betalas.

38. Av dessa skäl grundas de rekommendationer som kommissionen antog i december 1995 på följande allmänna kriterier:

i) När det organ som kontrollerar infrastrukturen önskar ge transportföretag möjlighet att reservera kapacitet ända från projektets början, är det önskvärt att alla företag inom gemenskapen som skulle kunna vara intresserade erbjuds denna möjlighet.

ii) Den kapacitet som reserveras ett företag måste överensstämma med företagets direkta eller indirekta finansiella åtaganden och motsvara det verksamhetsbehov som planeras under en rimlig tidsperiod.

iii) Ny infrastruktur överbelastas i allmänhet inte från början. Följaktligen bör ett företag eller en sammanslutning av företag i den mening som avses i artikel 3 i direktiv 91/440/EEG inte få sig tilldelat hela den tillgängliga kapaciteten. En del av den totala kapaciteten måste förbli tillgänglig. så att andra företag får möjlighet att tillhandahålla konkurrerande tjänster.

iv) De företag som innehar nyttjanderätten får inte motsätta sig att dessa rättigheter dras in om de inte utnyttjas.

v) Giltighetstiden för avtal genom vilka kapacitet reserveras får inte vara orimligt lång och giltighetstidens längd skall fastställas från fall till fall.

39. Dessa rekommendationer kan inte ersätta en bedömning av projekten från fall till fall och i enlighet med de procedurregler som fastställts i detta syfte.

40. För att klargöra hur långt rekommendationerna från december 1995 sträcker sig är det dock nödvändigt att göra följande förtydliganden:

- Rekommendationerna påverkar inte tillämpningen av gällande regler om offentlig upphandling, särskilt direktiv 93/37/EEG och 93/38/ EEG. Följaktligen skapas genom dessa rekommendationer inga nya skyldigheter vad gäller anbudsförfarande, utan de syftar enbart till att uppmärksamma de projektansvariga på det fördelaktiga i att i förväg informera potentiella användare. Används den metoden är det möjligt att för det första dra till sig det största antalet infrastrukturanvändare och för det andra minska risken för klagomål från transportörer som skulle kunna anse sig diskriminerade om de inte fått tillräcklig information.

- De avtal om reservation av kapacitet som motiveras av verksamhetsmässiga krav står inte i strid med konkurrensreglerna så länge infrastrukturen inte är överbelastad, eftersom inget inträdeshinder har skapats.

- Om överbelastning förekommer kan de avtal om reservation av kapacitet, som är nödvändig för att de transporttjänster som planerats för en rimlig tid skall kunna bedrivas effektivt, motivera att undantag beviljas enligt artikel 85.3, förutsatt att alla villkor är uppfyllda.

41. Dessa rekommendationer syftar till att informera de ansvariga för infrastrukturprojekt om behovet av att upprätta sådana system för tilldelning av kapacitet som är tillräckligt flexibla över tiden och som inte snedvrider konkurrensen mellan användarna, samtidigt som varje användares legitima intressen under en rimlig period tillvaratas, särskilt de användare som understött projektet från början.

42. Det bör slutligen betonas att en tydlig ansvarsfördelning vad gäller tilldelning av kapacitet kan underlätta bedömningen av de anmälda projekten. Exempelvis kan följande fördelning bidra till att intressekonflikter undviks vid tilldelning av kapacitet:

- Infrastrukturförvaltaren ansvarar för en icke-diskriminerande tilldelning av kapacitet och bedriver själv ingen transportverksamhet på infrastrukturen.

- Förvaltaren bedriver transportverksamhet på infrastrukturen (eller kontrollerar användare), men ett oberoende organ ansvarar för den icke-diskriminerande tilldelningen av kapacitet.

c) Uttag av avgifter för tillträde till infrastruktur

43. Vad gäller uttag av avgifter för tillträde till en infrastruktur kan infrastrukturförvaltaren sträva efter att locka till sig så många användare som möjligt redan från projektets start genom att under en inledande period erbjuda låga avgifter. En sådan marknadsföringsstrategi från förvaltarens sida står i allmänhet inte i strid med konkurrensreglerna, under förutsättning att dessa priser omfattar alla konkurrerande användare på ett icke-diskriminerande sätt och under en och samma period. Enligt konkurrensreglerna i fördraget är det förbjudet att tillämpa olika villkor för likvärdiga tjänster om detta leder till en sådan snedvridning av konkurrensen att handeln mellan medlemsstaterna riskerar att påverkas.

44. För ytterligare information om dessa frågor anmodas de projektansvariga att kontakta kommissionen, särskilt generaldirektorat IV med ansvar för konkurrens (se punkt 19).