Särskild rapport nr 11/2000

om stödsystemet för olivolja samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2000/C 215/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

SAMMANFATTNING

Del 1

Denna del av rapporten behandlar det produktionsstöd som beviljas ungefär 2,2 miljoner sökande av 2,8 miljoner registrerade olivoljeproducenter. Detta stöd är ekonomiskt sett den viktigaste åtgärden inom olivoljesystemet och motsvarade 1997-1998 mer än 90 % av de totala årliga utgifterna på ungefär 2200 miljoner ecu. Granskningen har inriktats på hur kommissionen förvaltat systemet och hur medlemsstaternas kontroll utövats, för att kunna bedöma deras bidrag till att systemets viktigaste mål uppnås, det vill säga att bidra till att ge producenterna en rimlig inkomst och upprätthålla jämvikt på marknaden.

De viktigaste institutionella priserna (produktionsriktpris och representativt marknadspris) fastställdes varje år av rådet och hade varit nästan frysta sedan 1989. Riktpriset var ett vägledande pris vars syfte var att bidra till att ge jordbrukarna en rimlig inkomst och upprätthålla nivån på gemenskapens produktion. Det representativa marknadspriset skulle sättas på en nivå som medgav normal avyttring av olivolja. Skillnaden mellan dessa priser var gemenskapens bidrag.

Granskningen har påvisat fortlöpande förändringar i gemenskapslagstiftningen. Systemet har varit i kraft i trettio år och fortfarande har inget tillräckligt effektivt och pålitligt system för förvaltning och kontroll av systemet uppnåtts.

Olivoljesektorn kännetecknas av ett stort antal små företag. Ungefär 40 % av dem som ansökte om stöd 1996/97 har mindre än 100 träd (en areal på 1 ha). Det har aldrig fastställts något mål för produktionsstödet vad gäller inkomster, och sålunda kan man inte utvärdera i hur hög grad detta mål har uppnåtts. De två institutionella priserna hölls stabila i mer än tio år och baserades inte på någon fastställd beräkningsmetod. Det representativa marknadspriset följde inte utvecklingen av de verkliga marknadspriserna, vilket innebär att det inte alltid var motiverat med gemenskapsbidrag. När det gäller jämvikten på marknaden pekar ökningen av antalet träd och produktionen, den relativt långsamma konsumtionsökningen, WTO:s begränsningar av subventionerad export och ökningen av lagren under de två senaste åren på en risk för överskott.

När det gäller kontrollmekanismen upptäckte revisionsrätten att metoden för beräkning av skördar inte är harmoniserad ens inom ett och samma land, och att det inte är ändamålsenligt att använda skördar som kontrollinstrument. De administrativa kontroller som producentorganisationerna genomför är i viktiga avseenden ofullständiga. En avgörande kontroll av dubbla deklarationer för samma skifte kunde inte utföras på verkningsfullt sätt. För de kontroller på platsen som kontrollorganen gör på producentnivå är urvalet alltför litet och kontrollerna baseras inte på tillförlitlig dokumentation. På fabriksnivå är urvalet tillräckligt men vissa viktiga aspekter täcks inte av kontrollerna. Dessutom fullgör kontrollorganen sina kontroller efter betalningarna, vilket gör att besvärliga kravförfaranden måste inledas.

En del av produktionsstödet innehölls varje år för finansieringen av sammanställningen av olivodlingsregistret och kvalitetsförbättringsprogrammen. För registret innehölls ett belopp på 383 miljoner ecu av vilket 245 miljoner ecu (64 %) utnyttjades. Den nuvarande situationen för olivodlingsregistret, som skall ersättas av det geografiska informationssystemet för olivodling, är att endast Italien har lyckats upprätta ett register, om än med förseningar, till en kostnad av ungefär 195 miljoner ecu. Kommissionen bör inte tolerera några ytterligare förseningar i sammanställningen av det geografiska informationssystemet för olivodling, som sedan 1996 har ersatt registret och som kommer att bli ett av de viktigaste instrumenten för kontroll av stödsystemet för olivolja.

Med de ändringar som gjordes i juli 1998, och som skulle tillämpas fram till regleringsåret 2000/01, fastställs bidraget utan någon koppling till institutionella priser. Andra ändringar som avser denna övergångsperiod är bland annat att man avskaffat konsumtionsstödet och systemet för små producenter, fördelat den garanterade maximikvantiteten mellan medlemsstaterna, förbättrat kontrakten för privat lagring och inrättat ett geografiskt informationssystem i stället för olivodlingsregistret. Nya bestämmelser som förtydligar och förstärker reglerna för administration och kontroll har också antagits. Efter övergångsperioden 1998-2000 är det meningen att ett omfattande reformsystem skall införas. Kommissionen skall lägga fram relevanta förslag under 2000.

Del 2

Konsumtionsstödet som avskaffades i november 1998 var ett bidrag till företag för emballering eller tappning av olivolja för detaljförsäljning. Det var utformat för att öka olivoljans marknadsandel eftersom olivoljan mötte konkurrens från billigare matoljor. Under den period konsumtionsstödet fanns kostade det EU:s budget mer än 6000 miljoner ecu. Det utsattes också för oegentligheter och bedrägeri, främst i Italien som står för ungefär 87 % av de rapporterade oegentligheterna. Andelen felaktigt utbetalade belopp som återbetalas är väldigt låg, endast 6 % av de oegentligheter som rapporterades mellan 1985 och 1998 har återbetalats, vilket innebär att ungefär 429 miljoner ecu är utestående.

Genom revisionsrättens granskning fastslogs att de försenade återbetalningarna i Italien till största delen berodde på långdragna rättsliga processer, på grund av underbemanning både hos distriktsåklagaren och i själva domstolarna. Underbemanningen i kombination med bristen på metod för att avskräcka från överklaganden som senare kan visa sig vara förseningstaktik eller på annat sätt sakna seriös motivering(1), ledde till en situation där det kunde ta mer än tio år att komma fram till definitiva domslut (se punkt 101). Förseningar av återkravsåtgärder i de övriga medlemsstaterna - Grekland, Portugal och Spanien - orsakades av en kombination av långsamma administrativa och rättsliga förfaranden. Bokföringen av fordringar, som medlemsstaterna inte behövde ha, var ofullständig (Italien och Spanien). I Italien underskattades fordringarna med ungefär 208 miljoner ecu. Både Grekland och Italien underlät att utdöma böter som infördes 1992 för oegentligheter avseende konsumtionsstöd.

Liknande förseningar förekom vid återkraven beträffande felaktigt utbetalda exportbidrag; endast 13 % hade inkasserats men de belopp det handlade om var mycket mindre (ungefär 12,5 miljoner ecu rapporterades mellan 1990 och 1998). Det förekom inget informationsutbyte mellan de organ som ansvarade för exportbidrag och konsumtionsstöd om resultaten från laboratorietester. Olivolja kunde berättiga till både exportbidrag och konsumtionsstöd, och det fanns betydande överlappning vad gäller de kemiska kraven för rätten till dessa bidrag.

Medlemsstaterna bör vidta omedelbara åtgärder för att påskynda återbetalningen och kommissionen bör vidta åtgärder inom ramen för förfarandet för avslutning av räkenskaperna för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen.

INLEDNING

1. Olivoljesystemet inrättades genom rådets förordning (EEG) nr 136/66 av den 22 september 1966(2) om den gemensamma organisationen av marknaden för oljor och fetter. Denna förordning antogs när Italien var den största producerande medlemsstaten i den dåvarande gemenskapen med sex medlemsstater. Denna situation förändrades helt med Greklands anslutning 1981, och Spaniens och Portugals anslutning 1986. Trots upprepade ändringar av systemet lyckades man inte åstadkomma ett fungerande stödsystem. Följaktligen kvarstod behovet av en omfattande ytterligare reform.

2. I februari 1997 drog kommissionen i ett meddelande till ministerrådet och Europaparlamentet(3) slutsatsen att det behövdes långtgående reformer av stödsystemet för oliv- och olivoljesektorn. De två alternativa reformer som detta meddelande innehöll - det vill säga förbättringar av det nuvarande systemet och stöd per träd - har varit föremål för diskussioner och formella yttranden inom gemenskapsinstitutionerna. Revisionsrätten har lämnat sitt bidrag till denna diskussion i form av ett dokument(4) som sammanfattar dess iakttagelser om den föreslagna reformen.

3. Kommissionen medger att det för närvarande inte finns tillförlitlig information för att man skall kunna välja mellan reformalternativen, och har föreslagit att man som en tillfällig lösning skall förbättra vissa delar av det nuvarande systemet för tillämpning under regleringsåren 1998/99 till 2000/01. Under denna period åtar sig kommissionen att samla in tillförlitlig information, framför allt om antalet olivträd, olivodlingarnas areal och skördar, på vilken den skall basera sitt förslag till omfattande reform under år 2000.

4. De förändringar av det nuvarande systemet, som infördes genom rådets förordningar (EG) nr 1638/98 och (EG) nr 1639/98 av den 20 juli 1998(5), och som skall tillämpas under den ovannämnda treårsperioden, är följande:

a) Det speciella system som innebar att små producenter fick betalt utifrån antalet träd och en fast skörd avskaffas. Produktionsstöd beviljas alla olivodlare utifrån den mängd olivolja de faktiskt producerar.

b) Konsumtionsstödet vars syfte var att göra olivoljan mer konkurrenskraftig gentemot fröoljor har avskaffats.

c) Gemenskapens garanterade maximikvantitet för olivolja som är berättigad till produktionsstöd har ökats och för första gången fördelats mellan medlemsstaterna i form av garanterade nationella kvantiteter. Den totala garanterade kvantiteten har ökats från 1,35 miljoner ton till ungefär 1,8 miljoner ton och produktionsstödet har minskats från 142,2 till 132,5 euro/100 kg olivolja.

d) Den offentliga lagringen avskaffas och kontrakten för privat lagring har förbättrats.

e) Olivodlingsregistret skall införlivas i ett mer ändamålsenligt geografiskt informationssystem för olivodling, genom att den information som redan nu finns tillgänglig i det befintliga registret används och kompletteras.

Granskningens mål

5. Revisionsrätten har undersökt olivoljesystemet tre gånger tidigare. Resultatet av dessa granskningar offentliggjordes i en särskild rapport 1985(6) och i årsrapporterna för budgetåren 1991(7) och 1995(8). De huvudsakliga iakttagelserna gällde systemets kontrollmekanism. Revisionsrätten kom fram till att brister i gällande bestämmelser ledde till svagheter i kontrollerna. Tilltron till de kontroller som anförtrotts producentorganisationerna var en allvarlig svaghet i systemet på grund av konflikter mellan deras medlemmars intressen och gemenskapens intressen. Förvaltning och kontroll av produktionsstöd krävde alltid en särskild administrativ ansträngning från både kommissionen och medlemsstaterna på grund av det stora antalet producenter, avsaknaden av bevismaterial från en oberoende tredje part och det faktum att både fabriksinnehavaren och producenten skulle vinna på att överskatta producerad oljekvantitet.

6. Inom ramen för föreliggande granskning undersöks effektiviteten i förvaltningen och kontrollen av olivoljeproduktionsstödet fram till 1998 och de kontroller som tillämpades under perioden 1996-1998. Under dessa tre år motsvarade produktionsstödet 91 % av de totala budgetutgifterna på detta område. Trots att konsumtionsstödets och exportbidragens relativa betydelse för budgeten har minskat betydligt (1998 utgjorde de 6 % respektive 1 %), innefattades de i granskningen på grund av det stora antalet oriktigheter vad gäller betalningar som medlemsstaterna meddelat kommissionen. Lagringsåtgärderna, som stått för mycket små utgifter under de senaste åren, omfattades inte av granskningen. De producerande medlemsstater som granskades var Italien, Spanien, Grekland och Portugal. Den resterande producerande medlemsstaten, Frankrike, granskades inte på grund av sina små volymer av olivoljeproduktion i förhållande till de övriga länderna och eftersom större delen av de alltför stora utbetalningarna redan hade återbetalats.

7. Huvudsyftet med undersökningen var att bedöma om kommissionens förvaltning av systemet och medlemsstaternas hantering av åtgärderna (inklusive obligatoriska kontrollsystem) bidrog till att det viktigaste uttalade målet med olivoljesystemet uppnås, det vill säga att ge producenterna rimliga inkomster och bibehålla en jämvikt mellan utbud och efterfrågan. Undersökningen omfattade också en utvärdering av effektiviteten i medlemsstaternas uppföljning av oegentligheter beträffande konsumtionsstöd och exportbidrag. Resultatet av granskningen av produktionsstöd presenteras i del 1 av denna rapport och det som avser konsumtionsstöd och exportbidrag i del 2.

Utgifternas utveckling

8. Utgifternas utveckling under perioden 1987 till 1998 visas i tabell 1. I genomsnitt låg de årliga utgifterna för olivolja under denna period på 1670 miljoner ecu, 5,5 % av de totala utgifterna för EUGFJ:s garantisektion, med betydande variationer mellan enskilda år och en långsamt uppåtgående trend totalt sett (se tabell 4). Mer än 65 % av utgifterna under denna period avsåg produktionsstöd, ungefär 27 % konsumtionsstödsystemet, ungefär 4 % exportbidrag och resten motsvarade lagringskostnader och produktionsbidrag.

9. Minskningen av konsumtionsstödets andel av de totala utgifterna sedan 1994 beror på en övergång till produktionsstöd som rådet beslutat om och som trädde i kraft 1995. Därmed ökade produktionsstödets andel av de totala utgifterna från 60 % 1994 till 90 % 1998, medan konsumtionsstödets andel av utgifterna minskade från 34 % till 6 % och exportbidragens andel från 3 % till 1 %. Utgifternas fördelning per medlemsstat mellan 1993 och 1998 visas i tabell 2.

Tabell 1

Budgetutgifter för olivolja, 1987-1998

>Plats för tabell>

Tabell 2

Budgetutgifter för olivolja, 1993-1998 per medlemsstat

>Plats för tabell>

DEL 1: PRODUKTIONSSTÖD

Stödmekanismen för produktion

10. Olivoljesystemet baserades tidigare på institutionella priser. Dessa priser (produktionsriktpris och representativt marknadspris) fastställdes årligen av rådet på förslag från kommissionen enligt följande:

a) Riktpriset var ett vägledande pris som bedömdes tillräckligt för att producenterna skulle få en rimlig inkomst och för att gemenskapens produktionsnivå skulle kunna bibehållas.

b) Det representativa marknadspriset sattes till en nivå som skulle möjliggöra normal avyttring av olivoljan med hänsyn till marknadsvillkor och trender vad gäller utbud och efterfrågan på vegetabiliska oljor och fetter.

c) Skillnaden mellan dessa två priser var gemenskapens bidrag, av vilket största delen gick till producenter och resten till förpackningsföretag, i syfte att göra produkten mer attraktiv för konsumenten(9).

11. Enligt det nuvarande systemet, för övergångsperioden (1998 till 2000), fastställs emellertid inte längre nivån på produktionsstödet som skillnaden mellan riktpriset och det representativa marknadspriset. Även om stödsystemet fortfarande är avsett att bidra till rimliga inkomster, är det behovet av att fastställa ett tak för utgifterna som är den avgörande faktorn för bidraget. Av denna anledning har nivån på produktionsstödet frysts fram till år 2001.

12. Produktionsstödet finansieras under budgetrubrik B1-121. Det beviljas olivoljeproducenter och utbetalas - sedan systemet för små producenter avskaffades - endast på grundval av den faktiska produktionskvantiteten. Detta stöd regleras av en stabiliseringsmekanism med en garanterad maximikvantitet för varje medlemsstat. Detta kontrasterar mot det tidigare förhållandet då ett samlat överskridande av kvoterna ledde till en minskning av stödsatsen för alla producerande medlemsstater utan någon hänsyn till ansvaret för överskridandet. Det största stöd varje medlemsstat kan få, med hänsyn till nationella kvoter och den storlek på produktionsstödet som fastställts för treårsperioden, redovisas i tabell 3. Om den mängd olivolja som berättigar till betalning överstiger den nationella garanterade maximikvantiteten minskar stabiliseringsmekanismen betalningen med motsvarande belopp. Det bör också tilläggas att en del av produktionsstödet innehålls för finansiering av regionala åtgärder för att förbättra kvaliteten på oljeproduktionen och dess miljöeffekter i varje producerande medlemsstat. Denna procentsats har fastställts till 1,4 % för regleringsåren 1998/99 till 2000/01. Ytterligare en andel, som är fastställd till 0,8 %, innehålls och utbetalas till godkända producentorganisationer och sammanslutningar som ersättning för de administrations- och kontrolluppgifter de utför.

Tabell 3

Produktionsstöd för olivolja - den garanterade nationella maximikvantiteten och gemenskapsstöd

>Plats för tabell>

Kontrollbestämmelser

13. För produktionsstödsystemet fortsätter kraven enligt rådets förordning (EEG) nr 2261/84 av den 17 juli 1984(10) avseende villkor för stödberättigande, administrativa förfaranden, de inblandade organens åligganden och kontrollansvar att gälla under övergångsperioden och till och med regleringsåret 2000/01. Kommissionens genomförandeförordning (EG) nr 2366/98 av den 30 oktober 1998(11) har dock klargjort ovan nämnda villkor, förfaranden och ansvar. De viktigaste nya bestämmelserna gäller ytterligare villkor för godkännande av fabriker, kvalitetskontroll av olivolja, redovisningsskyldighet för odlare, införande av fastställda sanktioner, specifika kontroller på plats och kontroll av mellan 1 och 10 % av odlarnas deklarationer, ytterligare summariska kontroller av fabriker och djupgående dubbelkontroller av leverantörer och mottagare.

14. De omfattande kontroller som är resultatet av systemets komplexitet när det gäller olivolja lägger en betydande börda på medlemsstaterna på grund av den stora population som skall kontrolleras. Under 1996/97 uppgick den population som skulle kontrolleras i samband med produktionsstödet till ungefär 2,8 miljoner producenter och omfattade mer än 2 miljoner stödansökningar om året. Det fanns ungefär 380 producentorganisationer och sammanslutningar och 10800 fabriker i funktion det året.

Iakttagelser om kommissionens förvaltning av systemet

Regelverket

15. Ständiga ändringar av de gällande förordningarna har gjorts och olika åtgärder har vidtagits sedan olivoljesystemet infördes. Trots alla dessa ändringar och trettio års erfarenhet är systemet för förvaltning och kontroll av stödsystemet för olivolja fortfarande inte tillräckligt effektivt och tillförlitligt.

16. Under denna period ändrade gemenskapens politik inriktning vid ett flertal tillfällen. Ett talande exempel är bestämmelserna för hur man skall hantera problemet med strukturella överskott. Rådets förordning (EEG) nr 1562/78 av den 20 juni 1978(12) föreskrev att produktionsstöd skulle beviljas endast för områden där olivträd planterats före den 31 oktober 1978. Efter Spaniens och Portugals inträde togs denna begränsning bort genom rådets förordning (EEG) nr 1915/87 av den 2 juli 1987(13) som alltså medgav en massiv ökning av EU:s produktionskapacitet. Begränsningen återinfördes genom rådets förordning (EG) nr 1638/98 enligt vilken inget stöd får utbetalas från och med den 1 november 2001 för träd som planterats efter den 1 maj 1998. En åtgärd som hade avskaffats återinfördes alltså efter elva år för effektivitetens skull.

17. Ett annat exempel är systemet för små producenter. Från början definierades "små producenter" som odlare vilkas produktion i princip var avsedd för deras egen konsumtion och vilka inte var medlemmar i någon producentorganisation. Gränsen fastställdes till en årsproduktion på maximalt 100 kg olivolja. Genom rådets förordning (EEG) nr 1097/84 av den 31 mars 1984(14) avskaffades det krav som innebar att producenterna inte fick vara med i producentorganisationer och alla odlare som producerade mindre än 100 kg olivolja blev berättigade till stöd enligt systemet för små producenter. Från och med regleringsåret 1987/88 höjdes gränsen till 200 kg och senare till 300 kg (1988), 400 kg (1989) och slutligen till 500 kg (1990), vilket är mycket mer än årskonsumtionen för ett enskilt hushåll. Från och med 1998/99 avskaffades bestämmelserna för stöd till små producenter. Det tog flera år att utveckla åtgärder som beaktar att systemet för små producenter var sårbart för oegentligheter och oberättigade betalningar.

Statistik

18. Korrekt, tillförlitlig och relevant statistik är en nödvändig grund för effektiv förvaltning och effektivt beslutsfattande. Inom olivoljesektorn är bristen på tillförlitlig statistik ett betydande problem. Kommissionen redogjorde i sitt meddelande till rådet och parlamentet(15) om oliv- och olivoljesektorn för ett antal problem och motsägelser i de uppgifter som medlemsstater lämnat in. Ett annat skäl till att kommissionen föreslagit övergångsperioden för regleringsåren 1998/99 till 2000/01 är behovet av mer tillförlitlig information om framför allt antalet olivträd, olivodlingarnas areal och skördar.

19. Kommissionen har genomfört två statistiska undersökningar i syfte att erhålla nödvändig information. Den första är Olistat-undersökningen om antalet träd, den andra, som kallas Oliarea, avser det område som används för olivodling.

20. Resultatet av Olistat-undersökningen 1998 ger en helt annan bild än den man kände till innan undersökningen inleddes. Det finns ungefär 180 miljoner fler olivträd än de tidigare uppskattningarna av det totala antalet träd, det vill säga en skillnad på ungefär 31 %. På medlemsstatsnivå varierar avvikelserna betydligt. Detta visar hur otillförlitliga de uppgifter är som krävs för förvaltningen av olivoljesystemet.

Fastställande av institutionella priser och odlarnas inkomster

Inkomststrukturens huvuddrag

21. I vissa delar av de producerande medlemsstaterna delar föräldrarna traditionellt sin mark lika mellan arvtagarna, vilket har lett till en överdriven uppdelning av jordbruksmark. Av de odlare som ansökte om stöd under regleringsåret 1996/97 hade 36 % i Spanien, 43 % i Portugal och 35 % i Grekland(16) mindre än 100 olivträd (en areal på ungefär en hektar) och 38 %, 61 % respektive 41 % hade producerat mindre än 250 kg olivolja. Produktion av 250 kg olivolja gav 1998/99 ett EG-stöd på 330 ecu. Inkomsten från olivolja är alltså för en betydande andel av producenterna ett komplement snarare än den huvudsakliga inkomstkällan. Detta underbyggs även av bedömningar som gjorts av nationella förvaltningar enligt vilka det krävs 1000-1500 träd för en tillräcklig inkomst för en familj på fyra personer som skall leva på enbart olivodling. Endast ungefär 5 % av de företag som ansökte om stöd 1996/97 har mer än 1000 träd i produktion.

Storleken på produktionsstödet

22. I princip borde beloppet för och fördelningen av gemenskapens bidrag fastställas med utgångspunkt i dess målsättningar. Målet med produktionsstödet är att "bidra till att ge producenterna en rimlig inkomst". I praktiken har detta mål aldrig fastställts på ett sådant sätt att det går att mäta om det uppfyllts. Ett mått på denna medverkan är bidragets andel av det totala värdet av produktionen. Utifrån ett genomsnitt av de årliga marknadspriserna enligt uppgift från kommissionen och kvantiteten producerad olja (uppgifter från internationella olivoljerådet, inklusive olivolja av pressrester), har revisionsrätten gjort en ungefärlig uppskattning av det totala värdet av produktionen för de största producerande medlemsstaterna för perioden 1986/87 till 1997/98. Bidragets andel av det uppskattade totala värdet av produktionen varierar över tiden men den är betydande och uppgår under denna period i genomsnitt till 35 % (se tabell 4).

23. Gemenskapens bidrag fastställdes fram till 1998/99 som skillnaden mellan riktpriset och det representativa marknadspriset. Riktpriset som är avsett att ge producenterna rimliga inkomster föreslogs av kommissionen utan att den följde någon fastställd beräkningsmetod baserad på objektiva inkomst- och utgiftsindikatorer. Vidare har riktpriset varit fryst i mer än tio år och det har återigen fastställts för hela övergångsperioden. Däremot har inte det representativa marknadspriset fastställts utifrån faktiska konstaterade marknadspriser, utan genom att man från riktpriset dragit av det stöd som fastställdes för det föregående året. Det representativa marknadspriset fastställdes i själva verket de senaste tio åren till nästan samma nivå, och det var lägre än marknadspriserna under större delen av denna period. Eftersom de faktiska marknadspriserna i allmänhet har varit högre än det representativa marknadspris som rådet fastställer, har bidraget per ton överskridit det belopp som skall utbetalas med utgångspunkt i riktpriset (se tabell 5). Under 1995/96 nådde det registrerade grossistpriset nästan upp till riktpriset, vilket logiskt sett utesluter behovet av bidrag över huvud taget. Det bör tilläggas att under de senaste åren har behovet av att hålla budgetutgifterna under kontroll varit en viktig faktor vid prissättningen.

Tabell 4

Jämförelse mellan produktionsvärde och budgetutgifter

>Plats för tabell>

Tabell 5

Olivolja: Institutionella priser och marknadspriser

>Plats för tabell>

Jämvikt på marknaden

24. Förhållandena på marknaden när den gemensamma organisationen av marknaden utformades var väldigt olika dagens villkor. Italien och Frankrike var de enda producerande medlemsstaterna och de mötte betydande konkurrens från tredje länder. Med anslutningen av Grekland, Spanien och Portugal speglade gemenskapsmarknaden i själva verket världsmarknaden och följaktligen blev jämvikt på marknaden en gemenskapsfråga som inte påverkades så mycket av yttre faktorer. Under tioårsperioden 1986/87 till 1995/96 fanns det inga tecken på en uppåtgående trend i produktionen och produktionsvolymen varierade kring 1,435 miljoner ton, vilket motsvarade den relativt konstanta interna konsumtionsnivån. Under 1996/97 steg produktionen emellertid plötsligt återigen till 1987/88 års produktionsnivå (1,9 miljoner ton) och nådde året därefter 1997/98 sin högsta nivå någonsin på 2,3 miljoner ton. Ackumulerade lager i slutet av 1997/98 uppskattas av internationella olivoljerådet till 0,561 miljoner ton, vilket motsvarar ungefär 24 % av produktionen och 30 % av konsumtionen under samma år.

25. När det gäller framtidsutsikterna uppskattar internationella olivoljerådet i en undersökning om beräknad olivoljeproduktion och olivoljekonsumtion fram till 2005, som baseras på statistik över perioden 1960/61 till 1996/97, det beräknade överskottet på gemenskapsmarknaden till mellan 86000 och 155000 ton per år. Ackumulerade lager i slutet av 1997/98, ökad produktionskapacitet i vissa länder genom plantering av nya träd, den relativt långsamma konsumtionsökningen under de senaste två åren och WTO:s begränsning av subventionerad export till tredje länder visar att det finns en risk för överskott.

26. För perioden 1987/88 till 1997/98 följde produktionsstödsatsen i allmänhet en uppåtgående trend, om än i olika utsträckning i varje producerande medlemsstat, på grund av utvecklingen av jordbruksomräkningskurserna och den stegvisa ökningen av stödnivån i Spanien och Portugal under övergångsperioden. Med undantag av de två senaste åren ökade stödet betydligt uttryckt i nationell valuta i vissa medlemsstater. Tillgången till alltmer gemenskapsstöd har givit ett incitament till att öka produktionen genom att plantera nya träd och förbättra produktiviteten. Detta incitament förstärktes ytterligare av det faktum att små producenter var undantagna de prissänkningar som genomfördes för att den garanterade maximikvantiteten hade överskridits. Utvecklingen av nivåerna för produktionsstödet och av den faktiska olivoljeproduktionen för de främsta producerande medlemsstaterna visas i tabell 6.

Tabell 6

Produktionsstödsatsens utveckling och faktisk olivoljeproduktion

>Plats för tabell>

Avdrag från produktionsstödet för förvaltning av medel

27. Två åtgärder finansierades med medel som innehållits från betalningen av produktionsstöd: kvalitetsförbättringsprogrammet och olivodlingsregistret. Kommissionen innehöll medlen genom att budgetera och betala ut produktionsstöd till en lägre nivå än den rådet hade fastställt. För de åtgärder som skulle finansieras tilldelades anslag till budgetrubrik B1-1211. För varje budgetår under vilket systemet har varit i funktion har det belopp som anslagits, utbetalats och belastat denna budgetpost varit lägre än de belopp som faktiskt innehållits. Av de 78,6 miljoner ecu som innehölls 1997 avsattes till exempel endast 38,9 miljoner ecu för kvalitetsförbättringsprogrammet och olivodlingsregistret. Varken budgeten eller den slutredovisning utifrån vilken den budgetansvariga myndigheten beviljar ansvarsfrihet visar totala innehållna belopp eller de belopp som inte utnyttjats. Informationen lämnas endast i kommissionens årliga ekonomiska rapport för EUGFJ:s garantisektion.

Finansiering av kvalitetsförbättringsprogrammen

28. Åtgärderna för förbättring av kvaliteten på olivoljeproduktionen anges i kommissionens förordningar som antas nästan varje år(17). Varje medlemsstat skall överlämna ett åtgärdsprogram till kommissionen för godkännande. Under perioden 1979-98 uppgick det totala belopp som avsattes för dessa åtgärder till 202 miljoner ecu samtidigt som man för programmet utnyttjade endast 107,3 miljoner ecu. Utnyttjandegraden ligger på ungefär 53 % av det innehållna beloppet, med 83 % för Grekland, 56 % för Spanien, 30 % för Italien och 42 % för Portugal.

29. Kommissionen har inte kvantifierat målen för dessa åtgärder vare sig i förordningarna eller vid godkännandet av de program som medlemsstaterna lämnat in, och har inte utarbetat några effektivitetsmått. Detta gör det omöjligt att göra en meningsfull utvärdering av deras faktiska inverkan.

Finansiering av olivodlingsregistret

30. Upprättandet av registret finansierades med belopp som kommissionen höll inne från utbetalningen av produktionsstöd. I enlighet med rådet förordning (EEG) nr 2159/92 fastställdes den andel som skulle hållas inne till 2,4 % av totala betalningar för regleringsåren 1992/93 till 1997/98. De innehållna beloppen och de betalningsbemyndiganden som användes för att upprätta olivodlingsregistret visas i tabell 7. För perioden 1979-1998 hade i genomsnitt endast 64 % av de innehållna beloppen utnyttjats, med betydande variationer mellan enskilda medlemsstater, från 0,4 % för Grekland till 115 % för Italien. Under hela perioden innehölls totalt 138,4 miljoner ecu som inte användes.

Tabell 7

Belopp som innehållits och använts för olivodlingsregister och kvalitetsförbättringar (Perioden 1979-1998)

>Plats för tabell>

Åtgärder för att främja konsumtion

31. Enligt artikel 11 i förordning (EEG) nr 136/66, såsom ändrad, får kommissionen vidta åtgärder för att främja konsumtionen av olivolja och bordsoliver. Dessa åtgärder omfattar spridning av befintlig kunskap, marknadsundersökningar, reklam och marknadsföringskampanjer, forskningsarbete och undersökningar för att bedöma resultatet av reklamkampanjerna. Fram till regleringsåret 1993/94 finansierades dessa åtgärder genom att 0,5 % av konsumtionsstödet innehölls. Sedan konsumtionsstödet avskaffades den 1 november 1998 får dessa åtgärder finansieras genom gemenskapens budget.

32. Marknadsföringskampanjerna i medlemsstaterna genomförs av kommissionen, medan de som är avsedda att öka konsumtionen av olivolja och bordsoliver i tredje land genomförs av internationella olivoljerådet. För perioden 1979 till 1998 uppgick det totala beloppet som fanns disponibelt för finansiering av marknadsföringsprogram till ungefär 161,2 miljoner ecu, varav 135,9 miljoner ecu (84 %) faktiskt utnyttjades. Den senaste kampanjen (den sjätte), som omfattade tolv medlemsstater, inleddes 1996 och avslutades i juni/juli 1998 till en kostnad av 27,5 miljoner ecu. Nästa kampanj (den sjunde) planeras inledas för fullt under hösten 1999, med en budget på 45 miljoner ecu för de kommande tre åren. Gemenskapens bidrag till internationella olivoljerådets marknadsföringsfond fastställs varje år. År 1998 finansierade gemenskapen nästan 100 % av dess marknadsföringsprogram på 6,1 miljoner ecu.

33. Revisionsrätten har granskat både det sjätte marknadsföringsprogrammet och förberedelsearbetet för det sjunde programmet. Båda saknar mätbara mål, till exempel att uppnå en specifik ökning av konsumtionen i absoluta eller relativa tal, eller en ökad medvetenhet om olivoljans näringsvärde med mätbara indikatorer. Samtidigt hävdar man i kommissionens rapport om resultatet av det sjätte programmet (VI. A. II./CG D (97) 1490) att olivoljekonsumtionen ökade väsentligt mellan 1996 och 1997 i alla länder för vilka det fanns några uppgifter, utan att analysera i vilken utsträckning kampanjen bidragit till att dessa resultat uppnåtts och huruvida dessa resultat är varaktiga.

34. Kommissionen saknar teknisk sakkunskap, kapacitet och resurser för att själv förvalta de olika åtgärderna direkt och anlitar därför ofta externa företag. Inom kommissionen är det endast tre tjänstemän som arbetar med dessa program, två tjänstemän övervakar genomförandet av kontrakten (ungefär 23 kontrakt pågick när granskningen genomfördes) och en tjänsteman sköter den ekonomiska förvaltningen av programmen. Dessa resurser är otillräckliga vilket framgår av den bristande kontinuiteten mellan de senaste kampanjerna. På grund av personalbrist förväntas den sjunde kampanjen inte inledas förrän under hösten 1999, det vill säga ungefär 15 månader efter det att den sjätte kampanjen avslutats.

35. Kommissionen har inte ännu genomfört någon allmän utvärdering för att bedöma om det uppnådda resultatet berättigar dess åtagande när det gäller dessa åtgärder, mot bakgrund av de begränsade personalresurser och ekonomiska resurser som den själv kan avsätta för dessa program, den utbredda användningen av externt tekniskt stöd och det faktum att man förlitar sig till externa utvärderingar av programmen.

Iakttagelser rörande systemets tillämpning i medlemsstaterna

36. De viktigaste parterna som deltar i förvaltningen och styrningen av produktionssystemet på medlemsstatsnivå är producenterna, producentorganisationerna och sammanslutningar av sådana, de nationella förvaltningarna och kontrollorganen. Producenterna skall lämna in skördedeklarationer, som skall visa deras produktionspotential och varje förändring över tiden (totalt antal olivträd och olivträd i produktion, olivodlingarnas areal, trädsorter och så vidare). De ska också lämna in bidragsansökningar i vilka mängden skördade oliver och producerad olja varje år skall deklareras för gemenskapsstöd.

37. Producentorganisationerna och sammanslutningarna handlägger dessa dokument åt sina medlemmar. Efter några administrativa kontroller för de in de uppgifter som finns i ansökningarna i ett dataregister och vidarebefordrar filerna till de utbetalande organen eller till deras regionala förvaltning för slutlig administrativ kontroll och för utbetalning. Icke anslutna producenter, som utgör en liten andel av totalen, lämnar in sina ansökningar direkt till det utbetalande organets förvaltning för administrativ kontroll och utbetalning.

38. Kontrollorganen ansvarar för kontroller på platsen. Varje år väljer de ut ett antal enskilda odlare för vilka man skall kontrollera om deras deklarationer och ansökningar är korrekta. De väljer även ut ett urval av producentorganisationer för vilka man skall kontrollera om de fortfarande uppfyller villkoren för att bli godkända av de nationella myndigheterna och om de fullgör sin uppgift på ändamålsenligt sätt. Ett urval av olivoljefabriker kontrolleras också med avseende på om de har tillstånd att för sina kunders räkning uppge producerad oljekvantitet och om de uppgivna kvantiteterna är korrekta. Odlingsregistret och de genomsnittliga skördarna är två viktiga verktyg som underlättar verkningsfulla kontroller inom den ram som beskrivs ovan.

Skördar som kontrollinstrument

39. De oljekvantiteter som anges i bidragsansökningarna kontrolleras först genom att man jämför genomsnittlig skörd som varje medlemsstat uppskattar årligen för homogena produktionsområden med faktiska skördar. Den faktiska skörden för varje bidragsansökan jämförs med det beräknade genomsnittet för det område där sökandens mark finns. Onormalt stora skördar ses som en indikator på att de angivna kvantiteterna kan vara felaktiga vilket vanligen leder till att odlaren kontrolleras på platsen. En korrekt uppskattning av genomsnittlig skörd är därför av avgörande betydelse för att man skall kunna säkerställa en verkningsfull och ändamålsenlig kontroll.

Uppskattning av genomsnittliga skördar

40. Bortsett från information om olivodlingarnas areal och antal träd per hektar förutsätter en uppskattning av skördar att det finns beräkningar av mängden oliver per träd, och mängden jungfruolivolja per 100 kg oliver. Båda de sistnämnda uppgifterna bör beräknas för relativt homogena produktionsområden för att giltiga jämförelser skall kunna göras mellan beräknade och faktiska värden. Revisionsrätten har granskat de metoder och förfaranden som medlemsstaterna tillämpar för insamling, utvärdering och meddelande till kommissionen av relevanta uppgifter och resultatet beskrivs i nedanstående punkter.

41. Enligt artikel 1.2 i rådets förordning (EEG) nr 2262/84 skall kontrollorganen på nationell nivå samla in, kontrollera och bearbeta de uppgifter som behövs för att fastställa skördarna. Denna bestämmelse efterlevs i viss utsträckning i alla de besökta medlemsstaterna. Metoderna för insamling av uppgifter, informationskällor och beräkningsmetoden varierar dock inte bara mellan länder utan även mellan regioner i de enskilda länderna, vilket ger upphov till ojämförbara resultat.

42. För att bedöma tillförlitligheten hos uppgifterna om skördar av oliver och olivolja undersökte revisionsrätten uppgifterna om antalet träd, som är en grundläggande faktor i beräkningen av genomsnittliga skördar och därför måste vara korrekt. Revisionsrätten har dock utifrån granskningsarbetet i Spanien, Grekland och Italien funnit att det registrerade antalet träd sällan var korrekt. Av 35 besökta skiften stämde det faktiska antalet träd endast i 6 fall med det antal producenterna hade deklarerat.

Användningen av genomsnittliga skördar som kontrollinstrument

43. Inom de olika områdena uppvisar jämförelserna mellan den genomsnittliga skörd som kommissionen fastslagit och den skörd som varje ansökande producent deklarerat avvikelser på upp till tre gånger den genomsnittliga skörden. Denna situation innebär att man måste ifrågasätta begreppet homogena produktionsområden och skördarnas lämplighet som kontrollinstrument.

44. Användningen av genomsnittliga skördar för att fastställa eventuellt felaktiga bidragsansökningar ger anledning till följande ytterligare kommentarer:

a) Varje medlemsstat satte sina egna gränser över och under vilka den deklarerade kvantiteten måste anses onormal och kräver en kontroll på platsen. Revisionsrätten fann att denna marginal sattes för högt i vissa områden; till exempel påvisades fall där marginaler på 49 gånger skörden accepterades. En så hög toleransnivå i medlemsstaterna visar att uppskattningen av de genomsnittliga skördarna är otillfredsställande och gör skördarna mindre ändamålsenliga som kontrollverktyg.

b) Sedan det senaste regleringsåret tillämpar två länder en enda toleransmarginal i alla områden. Den högsta toleransnivån är i dessa fall 3,5 gånger den genomsnittliga skörden, som är fastställd för flera år. Risken med detta är att sökandena får kännedom om gränserna och justerar deklarerade kvantiteter så att de ligger precis under den övre gränsen och därmed slipper kontroll.

Kontrollmekanismens tillförlitlighet

45. Producenterna är inte alltid välinformerade om sina skyldigheter när det gäller skördedeklarationer, bidragsansökningar och meddelande av förändringar av antalet träd, arealen och så vidare. Vad som är viktigare är att de inte tycks vara medvetna om konsekvenserna av att inte deklarera sina olivodlingar korrekt och omedelbart meddela varje förändring. Den låga kvaliteten på den information som producenterna lämnar är den främsta orsaken till de stora avvikelserna vad gäller antalet träd och gör kontrollen verkningslös.

46. Producentorganisationernas och sammanslutningarnas uppgifter innebär främst administrativa kontroller, det vill säga att identifiera sökande, kontrollera deklarationens och ansökans fullständighet och kontrollera om det finns dubbla ansökningar. Den sistnämnda kontrollen förtjänar särskild uppmärksamhet i samband med granskningen. Inom en producentorganisation kan man påvisa dubbla ansökningar som gjorts av samma sökande men det är inte möjligt att avslöja om samma skifte med trädplantering förekommer i ansökningar från två olika sökande. Dessutom utsträcks inte alltid de administrativa kontrollerna till att omfatta äganderätten och frågan om utifrån vilken grund producenterna förvaltar sina olivodlingar. Sådana kontroller föreskrivs dock i 1998 års bestämmelser.

47. Enligt kommissionens förordning (EEG) nr 3061/84 av den 31 oktober 1984(18) skall producentorganisationerna även samla in kopior av kontrakt om rätten att utnyttja marken eller bevis på äganderätten. Sammanslutningar av producentorganisationer skall enligt rådets förordning (EEG) nr 2261/84 av den 17 juli 1984(19) kontrollera att producentorganisationerna fullgör sina skyldigheter. Revisionsrätten undersökte åtta av 49 fall av oegentligheter som Spanien anmält 1996-1997, och konstaterade att om dessa bestämmelser hade tillämpats korrekt skulle inga oegentligheter ha uppstått.

48. De utbetalande organen är i alla länder utom Grekland utrustade med datorsystem och kan därför utföra verkningsfulla administrativa kontroller av alla enskilda deklarationer och stödansökningar. I Grekland är det utbetalande organet när det gäller dessa kontroller mycket beroende av producentorganisationerna, det vill säga av mottagarna själva. En kontroll av om det finns flera deklarationer för samma skifte kan endast ske på ett effektivt sätt om varje skifte identifieras med en unik kod. För närvarande är detta endast möjligt i Italien.

49. Enligt rådet förordning (EEG) nr 2262/84 skall de producerande medlemsstaterna upprätta ett organ som skall spela en nyckelroll i att säkerställa att gemenskapens bestämmelser för olivolja tillämpas korrekt av alla aktörer. Under de första tre åren (fram till 1986/87 för Italien, 1988/89 för Grekland och 1989/90 för Spanien och Portugal) täcktes dessa organs driftsutgifter helt och hållet av gemenskapens budget. Sedan dess och fram till 2002 har gemenskapens bidrag minskats till 50 %. De driftsutgifter kontrollorganen deklarerade för 1996/97 var 24,1 miljoner ecu, varav 50 % täcktes av gemenskapen. Detta belopp motsvarar ungefär 1 % av totala budgetutgifter inom olivoljesektorn.

50. Gemenskapen bidrar till kontrollverksamhet som är medlemsstaternas ansvar. Kommissionen har inte ännu gjort någon utvärdering av kostnadseffektiviteten i organens verksamhet. Dessutom blir kommissionens beslut om huruvida organens utgifter berättigar till stöd mycket försenade, vilket sätter organens funktion på spel. Ekonomisk information om de kontrollorgan som är verksamma i de fyra viktigaste producerande medlemsstaterna för regleringsåret 1996/97 finns i tabell 8.

Tabell 8

Kontrollorgan som är verksamma inom olivoljesektorn (personal, utgifter och genomsnittlig kostnad för kontroller)

>Plats för tabell>

51. Eftersom produktionsstödet utbetalas för producerad oljekvantitet, måste man för att utvärdera effektiviteten i de kontroller som kontrollorganen utför koncentrera sig på att kontrollera producerad kvantitet. Det finns i praktiken två huvudsakliga organisationssätt:

a) Fabrikerna köper oliver från odlare och säljer oljan själva. Mängden producerad olja kan kontrolleras på fabriken utifrån handelsdokument avseende köp av oliver, försäljning av olja, lager och lagerrörelser. Denna situation gäller i Spanien för stora professionella olivoljeproducenter. Det finns dock en risk för att träden tillhör samma ägare (eller företag) som fabriken. I detta fall skulle "fabriksinnehavaren" intyga sina egna kvantiteter, vilket skulle kräva regelbundna kontroller.

b) När det gäller små producenter tar de flesta av de tusentals producenterna hem olja från fabrikerna för egen konsumtion och privat försäljning och ersätter fabriksinnehavaren antingen kontant eller med en liten andel av den producerade oljan. Kontroller hos producenter eller på de mestadels små fabrikerna, som ofta ägs av producenter eller släktingar till dem ger inte samma säkerhet som under punkt a ovan, på grund av avsaknaden av tillförlitlig dokumentation om producerad olja, försäljning och lager. Som ett svar på denna situation har kontrollorganen utvecklat en uppsättning indikatorer som kontrollverktyg vilka de tillämpar på fabriker, såsom förhållandet mellan mängden krossade oliver och mängden pressrester, samt fabrikernas vatten- och elförbrukning. Trots att det faktiska urvalet betydligt överskrider det minimum på 10 % som fastställs i förordningen (och under regleringsåret 1996/97 låg på 16 % för Italien, 34 % för Grekland, 38 % för Spanien och 20 % för Portugal), är dessa kontroller rimlighetskontroller snarare än ett tillförlitligt bevis på hur stor mängd olja som faktiskt producerats. Exempelvis kan man lätt manipulera pressrester och vatten- och elförbrukning så att produktionen överskattas, vilket både fabriksinnehavaren och odlaren skulle dra nytta av. Kontroller på producentnivå av antalet deklarerade träd är dessutom endast en indikation på en producents teoretiska produktionskapacitet snarare än ett tillförlitligt bevis på faktiskt producerad oljemängd. Det bör också konstateras att inga kontroller görs av möjliga beviskällor såsom vågar, kvaliteten på lagrad olja, förekomsten av lagerbokföring för fabrikerna, och inte heller kontrolleras att allt det innehåll i tunnor och tankar som deklarerats som olivolja i lager verkligen är olivolja.

52. Sedan november 1998 skall producenterna enligt förordning (EG) nr 2366/98 ha dokumentation där de registrerar vad den producerade oljan används till. Detta skulle kunna utgöra grunden till verkningsfulla kontroller på producentnivå. Det bör dock konstateras att kravet endast gäller odlare som producerar mer än 200 kg, vilket undantar ungefär 36 % av odlarna. I praktiken kan denna andel bli ännu större, eftersom det borde vara relativt lätt att dela en produktion på 400 kg på exempelvis två personer.

53. Kontrollorganens rapporter om avslöjade oegentligheter överlämnas till ansvariga myndigheter i medlemsstaterna för att förfaranden för återkrav och påföljder skall kunna inledas. Revisionsrätten konstaterar att återkravsförfarandena skulle kunna undvikas om kontrollorganen utförde sina kontroller innan en felaktig utbetalning gjordes, vilket skulle spara tid och administrativa resurser.

Sanktionssystemets verkningsgrad

54. För enskilda odlare innebär den sanktion som föreskrivs i rådets förordning (EEG) nr 2262/84 för felaktig deklaration för produktionsstöd att han skall betala tillbaka det erhållna beloppet och betala ett bötesbelopp som är tillräckligt högt för att vara avskräckande. Det senare fastställs av de enskilda medlemsstaterna till en till tre gånger det stöd som erhållits felaktigt. För producentorganisationerna, sammanslutningar av sådana och fabriker utgörs sanktionen av att godkännandet att delta i olivoljesystemet återtas för en period av mellan ett och fem regleringsår. Utöver det eventuella återtagandet av godkännandet, kan ytterligare sanktioner införas, vilka kan innebära alltifrån varningsbrev med krav på administrativa rättelser till mycket höga böter.

55. När det gäller sanktionssystemets verkningsgrad har revisionsrätten konstaterat att det gått väldigt långa tidsperioder mellan det att oriktigheterna meddelats de ansvariga myndigheterna och det att dessa fattat det slutliga beslutet. De nya gemenskapsbestämmelser som trädde i kraft den 1 november 1998 löser inte detta problem. De föreskriver bara att medlemsstater skall besluta om vilka åtgärder som skall vidtas inom 12 månader efter rapporten och vilka sanktioner som skall tillämpas vid avvikelser beträffande mängden olivolja och antal träd. De löser inte problemet med långa rättsliga och administrativa förfaranden mellan detta första beslut och det slutliga, efter vilket felaktigt utbetalda belopp faktiskt kan återkrävas.

56. Revisionsrätten har även undersökt i vilken utsträckning de oriktigheter som kontrollorganen rapporterade ledde till sanktioner. De flesta sanktioner för producenterna som kontrollorganen föreslagit baseras på skillnader jämfört med genomsnittlig skörd eller de tekniska normer som kontrollorganen tillämpar. Även om denna metod ständigt har förbättrats, kan inte enskilda avvikelser från genomsnittet betraktas som oåterkalleligt bevis på att stödansökningarna varit felaktiga.

57. Även om oriktigheterna inom produktionsstödsystemet motsvarar endast 2 % av det totala beloppet inom olivoljesektorn, ger de långa tidsperioder som förflyter under återkrav av felaktigt utbetalda belopp och den mycket låga andelen återbetalade belopp anledning till oro, särskilt i fall där stora belopp är inblandade. I praktiken innebär långdragna administrativa och rättsliga förfaranden att återkraven skjuts upp i flera år. Utifrån de oriktigheter som medlemsstaterna meddelat kommissionen i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 595/91 är återbetalningsgraden för produktionsstöd för alla oriktiga fall som registrerats mellan 1991 och 1997 endast 6,8 %.

Olivodlingsregistret

58. Förordning (EEG) nr 154/75 av den 21 januari 1975 innebar att medlemsstaterna måste upprätta ett olivodlingsregister. Syftet med detta var att få den information som behövdes för att fastställa gemenskapens potentiella produktion av oliver och olivolja för att stödsystemet för olivolja skulle förbättras. Tidsfristen för sammanställning av registret var februari 1981 för Italien, november 1988 för Grekland och november 1992 för Spanien och Portugal.

59. Kommissionen har erbjudit tekniskt stöd till medlemsstaterna för sammanställningen av registret, men tolererade länge att medlemsstaterna förlängde tidsfristerna för fullgörandet vilket ledde till förseningar i planeringen av arbetet och insamlingen av de nödvändiga uppgifterna. Resultatet är att registret inte har färdigställts i de flesta berörda länderna vilket försvagar kommissionens förvaltning och kontroll av systemet.

60. Enligt rådets förordning (EG) nr 1638/98 av den 20 juli 1998 skall arbetet med registret omdirigeras mot inrättandet av det geografiska informationssystemet för olivodling. Kommissionens förordning (EG) nr 2366/98 av den 30 oktober 1998 fastställer vilken information som skall ingå samt regler för insamling och färdigställande av detta system. Det består av två databaser. Den första kallas den alfanumeriska databasen och innehåller i stort sett information som redan borde ha sammanställts i form av datorfiler för det gamla registret och de uppgifter som producenterna deklarerat beträffande sin produktionspotential. Dessutom skall den innehålla register för fabriker, producentorganisationer och homogena produktionsområden. Den andra kallas den grafiska referensdatabasen och skall innehålla digitala ortofoton av alla olivodlingar, skiftenas gränser och de enskilda olivträdens placering. Sammanställningen av de båda databaserna är mer krävande än det gamla olivodlingsregistret, men när den väl är avslutad bör kontrollen av stödansökningar bli mer effektiv. Deklarationer och stödansökningar kan dubbelkontrolleras och fall som behöver undersökas ytterligare kan identifieras. Det bör dock uppmärksammas att

a) kommissionen inte krävde att medlemsstaterna skulle ha avslutat detta arbete i slutet av övergångsperioden

b) utgifterna för upprättandet av det geografiska informationssystemet och uppdateringen av den grafiska databasen nu skall berättiga till särskild gemenskapsfinansiering; det belopp på 138,4 miljoner ecu som inte utnyttjats för det förra registret har dragits tillbaka.

61. Nuläget när det gäller arbetet med det ursprungliga registret är att Italien är den enda medlemsstat som lyckats upprätta ett register, om än med vissa förseningar, till en kostnad på ungefär 195 miljoner ecu. Registret anses färdigställt och uppdaterat när antalet registrerade träd kan avstämmas med det antal träd som producenterna deklarerar att de äger. Varje år genomför de italienska myndigheterna kontroller av de odlare som ansöker om stöd för att säkerställa att detta villkor uppfylls. Under de fyra senaste regleringsåren uppvisade 12-23 % av stödansökningarna avvikelser. I dessa fall skall myndigheterna bekräfta den korrekta siffran, om nödvändigt genom besök på platsen. Detta innebär att en stor mängd resurser behövs varje år för uppföljning av avvikelser för att registret skall kunna uppdateras. Bara under 1997/98 måste ungefär 500000 skiften kontrolleras i detta syfte.

62. Enligt artikel 26.1 c i kommissionens förordning (EG) nr 2366/98 kan inte det geografiska informationssystemet betraktas som färdigställt om det i mer än 5 % av deklarationerna förekommer skillnader mellan de två databaserna när det gäller antal träd. Den höga nivå på avvikelser som påvisats i Italien när det gäller registret visar att det i detta skede inte är troligt att fullständighetskriteriet har uppfyllts ens i Italien, trots att ungefär 80 % av alla de gemenskapsmedel som fanns tillgängliga för registret utnyttjades under 1998. Det omfattande arbete som genomförts för registret borde dock innebära att Italien relativt snabbt kan färdigställa det geografiska informationssystemet.

63. I Grekland har arbetet med att upprätta registret försenats på ett oacceptabelt sätt och de pilotundersökningar som genomfördes 1992 till 1994 - fyra år efter den första tidsfristen för dess färdigställande - kostade 147633 ecu och gav inget påtagligt resultat. Arbetet återupptogs med stöd av kommissionen för upprättandet av det geografiska informationssystemet för olivodling. Enligt det arbetsschema som utarbetades i januari 1998 förväntas det geografiska informationssystemet vara färdigt i slutet av 2000 till en kostnad av 5,9 miljoner ecu. Arbetsprogrammet för 1998 ligger emellertid åter efter i planeringen, vilket innebär att det är tveksamt om systemet kommer att vara färdigt inom den fastställda tidsfristen.

64. I Spanien planerades registret, enligt den information och dokumentation som tillhandahållits, vara färdigt under första kvartalet 1999, det vill säga sju år efter den första tidsfristen. Sammanställningen av registret var i slutskedet, men registret fungerade inte ännu i kontrollsyfte. Det arbete som hittills utförts måste anpassas till kraven på det geografiska informationssystemet. Denna uppgift förväntas vara avslutad före slutet av tillämpningsperioden för de nya förordningarna, det vill säga regleringsåret 2000/01.

65. I Portugal inleddes arbetet med olivodlingsregistret i praktiken 1997, ungefär fem år efter det att det skulle ha avslutats. Kontraktet för det geografiska informationssystemet underkastades en internationell anbudsinfordran och arbetet beräknas vara färdigt i slutet av 1999.

66. Situationen i medlemsstaterna som beskrivs ovan visar att registret, som är ett viktigt kontrollinstrument, inte har införts i majoriteten av de olivoljeproducerande medlemsstaterna. Dessutom är det tveksamt om det italienska registret är tillförlitligt, vilket framgår av det stora antalet avvikelser som varje år påträffas av den italienska förvaltningen. Sålunda görs utbetalningar utan nödvändiga nyckelkontroller, såsom kontroller av om det förekommer dubbla deklarationer för samma skifte och kontroller av om den kvantitet olivolja som de enskilda sökandena har deklarerat är riktig.

67. Det faktum att man misslyckats med att sammanställa och regelbundet uppdatera registret beror även på bristande initiativ från producenterna att i tid meddela alla förändringar när det gäller antal träd, från planterings- till produktionsstadiet och därefter röjning och återplantering. Upprättande, underhåll och fortlöpande uppdatering av olivodlingsregistret kommer att kräva en ännu större ansträngning och större ekonomiska resurser, inte enbart från producenterna utan även från medlemsstaternas förvaltningar och gemenskapen.

Slutsatser

68. Trettio år efter införandet av gemenskapens stödsystem för olivolja är systemet för dess förvaltning och kontroll fortfarande inte tillräckligt effektivt och tillförlitligt. Lagstiftningsramen har förändrats många gånger och målen har inte varit tillräckligt tydliga (punkterna 15-17).

69. Det finns fortfarande inte tillräckligt tillförlitliga statistiska uppgifter för att förvalta och kontrollera systemet (punkterna 18-20).

70. Riktpriset fastställdes av rådet utan beaktande av vare sig producenternas inkomster eller produktionskostnader. Det "representativa marknadspriset" sattes på en lägre nivå än de faktiska marknadspriserna. Under de senaste tio åren har både riktpriser och marknadspriser frysts till en fast nivå (punkterna 22-23).

71. Den snabba produktionsökningen under regleringsåren 1996/97 och 1997/98 jämfört med den relativt långsamt stigande trenden för efterfrågan inom EU, förekomsten av fler träd än tidigare beräknat och de begränsade utsikterna till en ökning av den subventionerade exporten på grund av WTO, är faktorer som tyder på att gemenskapen står inför en verklig risk för överskott inom olivoljesektorn (punkterna 24-26).

72. När det gäller marknadsföringskampanjer saknar kommissionen den erfarenhet och sakkunskap som krävs för att kunna genomföra dessa åtgärder på ett verkningsfullt sätt. Man bör överväga att överlämna det operativa och ekonomiska ansvaret för dessa åtgärder till medlemsstaterna, producenterna och bearbetningsföretagen (punkterna 31-35)

73. Kontrollerna i medlemsstaterna av producentorganisationer, utbetalande organ och kontrollorgan är fortfarande otillfredsställande. Särskilda ansträngningar behövs för att kontrollera producerad kvantitet och förhindra mer än en ansökan för samma träd (punkterna 45-53).

74. Rimligheten i de skördar som varje producent deklarerat jämfört med genomsnittliga skördar i varje produktionsområde bör utgöra underlag för kontroller. De metoder som används för att uppskatta dessa genomsnittliga skördar bör harmoniseras i alla medlemsstater och områdena bör definieras så att de är homogena. Hänsyn bör tas till de faktiska produktionsförhållandena som varierar mellan åren (punkterna 39-44).

75. De nationella förvaltningarna har hittills inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att undvika förseningar i återbetalningen av alltför stora utbetalningar och tillämpningen av administrativa sanktioner för att avskräcka från oberättigade stödansökningar (punkterna 54-57).

76. Ett tillfredsställande olivodlingsregister är ett mycket viktigt verktyg för en effektiv förstärkning av systemet för stöd till producenter oavsett vilket system man väljer. Kommissionen har tillåtit oacceptabelt stora förseningar i sammanställningen av detta register. Trots det tekniska stöd den givit och de ekonomiska resurser den ställt till förfogande har arbetet med registret fortfarande inte avslutats. År 1998 ersatte kommissionen registret med det geografiska informationssystemet för olivodling. Sammanställning och uppdatering av det geografiska informationssystemet kommer att kräva avsevärda nya ansträngningar samt ekonomiska resurser. Kommissionen får inte låta den otillfredsställande erfarenheten med det ursprungliga registret upprepas, och inga ytterligare förseningar bör tillåtas (punkterna 58-67).

77. När det gäller den förestående reformen är revisionsrättens huvudsakliga iakttagelser följande:

a) Reformen bör ske med bibehållande av den princip som uttrycks i artikel 2 i gemenskapens budgetförordning om att inga ekonomiska resurser skall avsättas utan att de länkas samman med mätbara resultat som bidrar till att uppställda mål uppfylls. Målen med det stödsystem kommissionen föreslår måste specificeras på ett sådant sätt att man kan mäta framsteg i förhållande till dem.

b) Utbetalning av stöd som helt enkelt baseras på antal träd innebär färre kontrollproblem men det medför en risk för att ägarna överger odlingen helt och hållet eller minskar sina ansträngningar att förbättra kvaliteten. Även om stödsatserna anpassades så att de speglade genomsnittliga skördar i det aktuella området, skulle det ge oförtjänta fördelar åt de producenter som inte skötte om sina träd. Om man beslutade att stödet per träd skulle länkas samman med något produktionskriterium för att bemöta risken för övergivande, skulle stödet inte bara förlora sin karaktär som "fristående betalning" utan liknande kontrollproblem som med det nuvarande systemet skulle kvarstå och därmed öka behovet av det geografiska informationssystemet.

c) Mot bakgrund av svårigheten med exakta kontroller av den kvantitet som produceras av 2,2 miljoner enskilda odlare, krävs även en kontroll av de 11000 fabrikernas produktion. Revisionsrätten anser att denna kontroll av fabrikerna kan visa sig mer verkningsfull.

78. Enligt revisionsrättens uppfattning bör en eventuell reform på ett verkningsfullt sätt hantera risken för överproduktion. Liksom för övriga GOM bör systemet för olivolja komplettera EU:s system för utveckling av landsbygden för att EU:s olivoljeproduktion skall bli mer konkurrenskraftig.

DEL 2: KONSUMTIONSSTÖD OCH EXPORTBIDRAG

Bakgrund

79. Denna del av rapporten handlar om oriktigheter som medlemsstaterna upptäckt i ansökningar om konsumtionsstöd och exportbidrag inom olivoljesektorn. Vi undersöker det sätt på vilket medlemsstaterna har redovisat belopp för felaktigt utbetalda konsumtionsstöd och exportbidrag, samt deras återkravsförfaranden och tillämpning av sanktioner i detta sammanhang.

80. Granskningen har genomförts i Grekland, Italien, Portugal och Spanien, men inte i Frankrike där nära 100 % av de felaktigt utbetalda beloppen har inkasserats. Mer granskningsarbete utfördes i Italien än i övriga länder på grund av att Italien står för ungefär 87 % (398 miljoner ecu) av de icke inkasserade beloppen. Detta förklarar även att ett övervägande antal iakttagelser från granskningen rör denna medlemsstat.

81. Konsumtionsstödet för olivolja avskaffades från och med den 1 november 1998(20). Det hade utformats så att olivoljans marknadsandelar skulle öka genom utbetalningarna av stöd för olivolja på flaska eller förpackad i behållare för fem liter eller mindre. För att se till att betalningar inte skedde för olivolja av dålig kvalitet eller olivolja blandad med andra substanser såsom nötolja måste ett antal kriterier uppfyllas(21). Från 1983 till 1998 kostade konsumtionsstödet gemenskapen mer än 6000 miljoner ecu(22). Utbetalningar per medlemsstat under perioden 1993-1998 visas i tabell 2.

82. Exportbidrag å andra sidan utbetalas fortfarande till olivoljeexportörer även om ersättningsnivåerna sjönk betydligt 1998. Liksom för konsumtionsstödet görs utbetalningar endast för olja i flaska eller i förpackning med en kapacitet på fem liter eller mindre, och liknande kemiska kriterier måste uppfyllas(23). Tabell 2 visar även värdet på utbetalningar per medlemsstat för perioden 1993 till 1998.

83. Enligt kommissionens databas hade nationella kontroller avslöjat oriktiga utbetalningar av konsumtionsstöd på 456 miljoner ecu som inrapporterats under perioden 1985-1998, vilket motsvarar ungefär 7,6 % av de betalningar som gjordes under samma period. Av denna summa hade endast 6 % återkrävts, vilket betyder att 429 miljoner ecu fortfarande återstår att återkräva. Tabell 9 visar värdet på upptäckta oriktigheter per medlemsstat och de därmed sammanhängande belopp som inkasserats.

84. De två vanligaste typerna av bedrägeri med konsumtionsstöd som rapporterats till kommissionen är ansökningar för fiktiva oljekvantiteter och ansökningar för icke stödberättigade oljeblandningar. Av dem som rapporterats av Italien handlade de flesta om användningen av falska fakturor för köp eller försäljning av fiktiv olja eller fiktiva behållare (flaskor eller dunkar). Omfattningen av falska fakturor från ett specifikt företag som används till stöd för ansökningar om konsumtionsstöd som inlämnats av ett antal olika företag tycks tyda på en viss grad av organisation. I Italien handlade 10 % av fallen under perioden 1996 till 1998 om anklagelser om konspiration(24).

85. Förekomsten av oegentligheter i samband med exportbidrag till olivoljeexportörer var mycket mindre än på området för konsumtionsstöd, men den var ändå betydande: 12,5 miljoner ecu rapporterades under perioden 1990 till 1998, varav endast 13 % hade återkrävts. Tabell 10 visar värdet på de upptäckta oegentligheterna och de inkasserade beloppen enligt uppgift från kommissionen.

Tabell 9

Konsumtionsstöd för olivolja - Oegentligheter rörande EUGFJ:s garantisektion

>Plats för tabell>

Tabell 10

Exportbidrag för olivolja - Oegentligheter rörande EUGFJ:s garantisektion

>Plats för tabell>

EG-domstolens dom om åtgärder som vidtagits för att återkräva belopp som gått förlorade på grund av oegentligheter eller försummelse

86. Medlemsstater skall vidta nödvändiga åtgärder för att återkräva belopp som gått förlorade på grund av oegentligheter eller försummelse. Lagstiftning på området föreskriver att "om en fullständig indrivning inte kan åstadkommas skall de finansiella följderna av oegentligheter och försummelser bäras av gemenskapen, med undantag för följderna av sådana oegentligheter eller försummelser som kan tillskrivas myndigheter eller andra organ i medlemsstaterna".(25).

87. När det gäller förbindelserna mellan medlemsstaterna och kommissionen har EG-domstolen sagt att ansvaret för de försummelser som beskrivs i punkt 86 ovan måste fastställas i gemenskapslagstiftningen, vilket medför ett antal krav på medlemsstaterna och kommissionen när det gäller bestämmelser som kan ha ekonomiska konsekvenser. Domstolen beslutade först och främst att medlemsstaterna skall iaktta skyldigheten till noggrannhet enligt artikel 5 i EG-fördraget. Detta krav medför att medlemsstaterna skyndsamt måste vidta åtgärder för att rätta till oegentligheter, samt att det med tiden troligen blir svårare eller omöjligt att återkräva felaktigt utbetalda belopp på grund av att företagen kan ha upphört med handeln och bokföringsmaterial kan ha försvunnit. När det gäller detta fall beslutade domstolen att de italienska myndigheterna, när de väntade fyra till tio år innan de vidtog åtgärder för att återkräva felaktigt utbetalda belopp, inte handlade med nödvändig noggrannhet(26).

88. Mot bakgrund av denna dom bör kommissionen överväga att införa en rimlig tidsfrist för återkravsåtgärder. Varje belopp som medlemsstaterna inte inkasserar under denna tidsperiod bör krediteras EUGFJ i avvaktan på en slutlig dom i de aktuella målen. Kommissionen har medgivit att "återvinningsförfaranden kan vara långvariga", men anser "att en period på fyra år bör räcka för att vidta nödvändiga åtgärder och fastställa om ett belopp kan återvinnas på ett effektiv sätt"(27). Kommissionen sade även i sitt svar till den särskilda rapporten nr 8/98(28) om de avdelningar inom kommissionen som har ansvaret för kampen mot bedrägeri, att "medlemsstaterna måste visa att de inte kan lastas för oegentligheter eller vårdslöshet eftersom kommissionen annars regelmässigt kommer att belasta medlemsstaten med dessa belopp enligt artikel 8 i förordning 729/70, även om rättsliga förfaranden pågår".

Organisation av kontrollen

89. Både konsumtionsstödet och exportbidragsbetalningar granskades genom de normala efterhandskontroller av bokföringen som medlemsstaterna måste göra med avseende på de flesta EUGFJ-utgifter(29).

90. När det gäller konsumtionsstöd måste medlemsstaterna även göra särskilda kontroller på platsen av ansökans riktighet utifrån lager och bokföring(30). De var också tvungna att ta stickprover av olivolja för laboratorieanalys för att säkerställa att kvalitetskriterierna var uppfyllda(31). I de granskade länderna utfördes dessa specifika kontroller av de kontrollorgan för olivolja som nämns i punkt 38 i del 1 i denna rapport.

91. För exportbidrag bör vissa fysiska kontroller genomföras av medlemsstaternas tullmyndigheter när oljan ställs under tullmyndigheternas kontroll(32). Dessa kontroller omfattade stickprover för laboratorieanalys för att säkerställa överensstämmelse med kvalitetsparametrarna.

92. Undersökningar av oriktiga utbetalningar av konsumtionsstöd och exportbidrag genomfördes av de myndigheter i medlemsstaterna som ansvarar för bedrägeriundersökningar.

Konsumtionsstöd

Bokföring av fordringar

93. Kommissionen kräver inte av medlemsstaternas utbetalande organ att de skall ha en särskild bokföring av fordringar. Medlemsstaterna kan tillhandahålla information om dem som har skulder till kommissionen i tabell 105(33) när de lämnar in sin begäran om ersättning för EUGFJ-utgifter, men detta är inte obligatoriskt. Följaktligen fanns det i Grekland ingen bokföring av fordringar beträffande olivoljekonsumtion när denna rapport utarbetades, i Italien fanns det ingen före 1996 och i Spanien hade endast 9 av 14 utbetalande organ bokföring av fordringar.

94. Medlemsstaterna skall informera kommissionen om alla oegentligheter som avser mer än 4000 ecu och om inkasserade belopp(34). Kommissionen har varken systematiskt undersökt om dessa meddelanden var fullständiga eller systematiskt kontrollerat att inkasserade belopp har krediterats EUGFJ:s budget.(35)

95. I avsaknad av fullständig bokföring av fordringar uppmanade revisionsrätten berörda medlemsstater att utarbeta och/eller tillhandahålla fullständig bokföring över alla fall av oegentligheter rörande konsumtionsstöd för olivolja där felaktigt utbetalda belopp inte hade inkasserats. Italien har lämnat in en sådan rapport och trots att den är ofullständig visar den att felaktigt utbetalda belopp att återkräva har underskattats i tabell 105 med ungefär 208 miljoner ecu. Grekland och Spanien tillhandahöll information om oriktigheter som uppgick till totalt 12 miljoner ecu respektive 2,9 miljoner ecu. Denna information var också ofullständig eftersom de oriktigheter som kommissionen informerades om i enlighet med de bestämmelser som nämns i punkten ovan uppgick till totalt 45,9 miljoner ecu för Grekland och 10,8 miljoner ecu för Spanien för samma period. Portugal har lämnat detaljerad information om icke inkasserade belopp på 380000 ecu rörande oriktigheter som upptäcktes under perioden 1995-1997.

Fullständighet i uppgifter om belopp som skall återkrävas

Italien

96. Det tog de italienska myndigheterna sex månader att utarbeta redovisningen av de belopp som skall återkrävas, och under den perioden tillhandahöll de fyra olika versioner. Den första av dessa slutade på totalt 181,9 miljoner ecu och den senaste på 403,6 miljoner ecu. När denna rapport skrevs hade den slutliga och fullständiga versionen fortfarande inte lämnats in.

97. Revisionsrätten kontrollerade de tidigare versionerna vad gäller fullständighet genom att jämföra med uppgifter om oriktigheter från Agecontrol (det organ som ansvarar för de särskilda kontrollerna på platsen när det gäller konsumtionsstöd) och Guardia di Finanza, som ansvarar för bedrägeriundersökningar och även deltar i de normala efterhandskontrollerna inom EUGFJ. Av 157 kontrollerade fall var 20 felaktigt utelämnade, 13 kunde inte spåras och i 7 fall var beloppet fel.

98. I ytterligare 6 fall hade återbetalning faktiskt skett. Det kunde dock ta mellan 7 och 37 månader innan dessa belopp krediterades EUGFJ och ett belopp som inkasserades i mars 1997 hade fortfarande inte krediterats EUGFJ vid det senaste revisionsbesöket i februari 1999. Mot bakgrund av den systematiska karaktären begärdes ytterligare undersökningar, vilka avslöjade belopp som återbetalats men inte krediterats EUGFJ på 166000 ecu för enbart konsumtionsstöd för olivolja. Trots en begäran om detta har de italienska myndigheterna när denna rapport utarbetas inte tillhandahållit information om belopp som återbetalats men inte krediterats EUGFJ när det gäller andra åtgärder som förvaltas av AIMA(36) (det ansvariga utbetalande organet).

99. En jämförelse med information från distriktsåklagaren i Bari, som är en av många distriktsåklagare som bland annat sysslar med fall rörande konsumtionsstöd, avslöjade ytterligare 2 fall som rörde Bari-regionen och som inte kunde spåras i AIMA:s databas för oriktigheter.

100. AIMA:s databas har nu uppdaterats så att den innehåller de fall som nämns i punkten ovan, som felaktigt hade utelämnats. Mot bakgrund av dessa fel bad dock revisionsrätten de italienska myndigheterna att kontrollera att den slutliga versionen av deras redovisning av belopp att återkräva angående alla oriktigheter som registrerats i Guardia di Finanzas databas var fullständig. Denna kontroll har ännu inte avslutats. Beloppet 403,6 miljoner ecu för belopp att återkräva som avser oriktigheter måste fortfarande anses vara ofullständigt.

Förseningar i återkraven

Allmänt

101. Förfarandena för återkrav karakteriserades i alla medlemsstater av långa administrativa och rättsliga handläggningstider. Nationella bestämmelser tillåter helt riktigt att enskilda personer eller företag överklagar administrativa beslut och domstolsdomar som berör dem men ingen av medlemsstaterna hade några förfaranden för att avskräcka från överklaganden som senare kan visa sig vara antingen förseningstaktik eller på annat sätt sakna seriös motivering (såsom krav på den klagande att deponera det belopp som överklagandet avser eller lämna en lämplig garanti innan överklagandet kan prövas). Överklaganden inlämnades i de flesta av de fall som revisionsrätten undersökte.

Italien

102. Löpande civila återkravsåtgärder föreskrevs i lag(37) men på grund av att de flesta oegentligheter behandlades som brottmål inkluderades nästan alltid de civilrättsliga anspråken i åtalet, och därför sköts återkravsåtgärderna upp tills den slutliga domen hade utfärdats i det aktuella brottmålet. Som de italienska myndigheterna medger kunde det ta mer än tio år innan en slutlig dom utfärdades(38). En bidragande orsak var personalbristen på distriktsåklagarkontoret vilket medgivits i en rapport från Corte dei conti(39). Tabell 11 visar handläggningstiden för oavslutade fall.

Tabell 11

Italien: Oavslutade fall - Handläggningstid från det datum då oegentligheterna rapporterats till den 25 februari 1999

>Plats för tabell>

103. AIMA, som är det utbetalande organ som ansvarar för återkraven, utfärdade normalt bara en "begäran" om återbetalning av felaktigt utbetalda belopp till den berörda mottagaren. Denna begäran kunde inte verkställas. Grunden för tvångsåtgärder för att återkräva en skuld var ett domstolsföreläggande eller ett domslut. AIMA ansåg att det, när ett mål väl hade överförts till distriktsåklagaren, inte var nödvändigt att vidta ytterligare åtgärder eftersom det var distriktsåklagarens plikt att inleda civilt återkravsförfarande i behörig domstol. Vidare var det inte AIMA:s normala förfaringssätt att utfärda förelägganden eftersom man menade att förelägganden endast kunde utfärdas under förutsättning att skulden var säker, och kvantifierad och fick tvångsindrivas, samt baserades på skriftligt bevis, vilket den tolkar som ett slutligt domstolsavgörande.

Grekland

104. Alla rapporter om oegentligheter som upptäckts i Grekland måste hänvisas till en kommitté inom jordbruksministeriet för ett slutligt beslut om huruvida det var befogat med återkravsåtgärder. När denna rapport utarbetades hade denna kommitté beslutat om 129 fall. I ytterligare 80 fall har beslut ännu inte fattats, och av dessa har 79 varit anhängiga i mer än fyra år. Inga uppgifter har lämnats om vilka belopp det handlar om. Felaktigt utbetalda belopp hade fortfarande inte inkasserats mer än ett år efter datumet för beslutet i 93 av de 129 fallen(40).

Spanien

105. Det spanska utbetalande organet FEGA(41) lämnade information om 1721 fall som omfattade 2,9 miljoner ecu av totalt 10,1 miljoner ecu där belopp skulle återkrävas, enligt meddelande till kommissionen den 31 december 1997. Fallen är så gamla som från 1991. En analys av de fall som avser större värden (429 fall med ett värde på 2,7 miljoner ecu) avslöjade att de flesta förseningar var administrativa och berodde på den tid det tog att komma fram till det slutliga beslutet om återkrav, vilket i mer än 60 % av fallen var över fem år. Tabell 12 nedan visar detaljerade uppgifter om förseningarna. Enligt kommissionens uppgifter per den 31 december 1998 hade Spanien inkasserat 84 % (9,1 miljoner ecu) av de anmälda beloppen, att jämföra med 6 % (668000 ecu) per den 31 december 1997.

Tabell 12

Spanien: Handläggningstid för återkrav

>Plats för tabell>

Portugal

106. I Portugal konstaterades förseningar både när det gällde kontrollorganens meddelande till det utbetalande organet om kontrollrapporter och när det gällde det slutliga beslutet om återkravsåtgärder. Enligt kommissionens databas hade Portugal per den 31 december 1998 inkasserat 89 % (1,2 miljoner ecu) av de belopp som meddelats, jämfört med 20 % (260000) per den 31 december 1997.

Övervakning av utvecklingen av rättsliga åtgärder

Italien

107. AIMA har inte systematiskt följt utvecklingen i brottmålen, eller sina egna civilrättsliga anspråk inom dessa. Avvocatura dello Stato, som ansvarade för att försvara AIMA:s (och därmed gemenskapens) intressen, rapporterade inte systematiskt tillbaka till AIMA om utvecklingen i brottmålen och AIMA hade inget system för att regelbundet få aktuell information från behörig distriktsåklagare eller Procura della Repubblica. Dessutom fanns det inget system som säkerställde att domstolsbeslut meddelades AIMA i tid.

108. På revisionsrättens uppmaning skrev AIMA till den behöriga distriktsåklagaren (eller om denna var okänd, till ansvariga rapporterande organ) för att konstatera nuläget för de fall som AIMA hade ansvar för(42). Svaren visade att det var svårt att utifrån domarna i brottmålen bedöma huruvida man hade accepterat att felaktiga utbetalningar hade gjorts och ibland även med vilket civilrättsligt mål betalningarna hörde samman, eftersom mottagarföretagens namn inte alltid nämndes.

109. Svaren från distriktsåklagarna avslöjade också 46 fall som omfattade 29 miljoner ecu där domarna hade utfärdats men där AIMA inte hade inlett återkravsåtgärder. Den äldsta av dessa domar var från 1989. AIMA genomför för närvarande ytterligare undersökningar av vad som skett i dessa fall.

Spanien

110. För 11 fall som omfattade ungefär 697000 ecu och som rapporterats under 1996 och 1997 väntade man fortfarande på beslut om åtal och återkravsåtgärder när det senaste revisionsbesöket gjordes i november 1998, på grund av en tvist rörande befogenheter mellan FEGA, det tidigare utbetalande organet, och de autonoma myndigheter som på senare tid har tagit över denna uppgift.

Grekland

111. Av 27 fall som rapporterats mellan 1991 och 1994 och som borde behandlas i rättegångsförhandlingar har slutlig dom utfärdats i endast ett fall. I 12 av de övriga fallen har förhandlingar inletts, 5 har överklagats och för 9 fall har förhandlingar ännu inte inletts.

Fall där återkravsåtgärd vidtagits mot leverantören i stället för mot stödmottagaren

112. Detta fall, som upptäcktes i Italien, omfattade förfalskning av tulldokument avseende en stor kvantitet olja för att dölja att den inte hade sitt ursprung i gemenskapen; en del av denna olja var i själva verket en blandning av olivolja och hasselnötsolja. Oriktiga ansökningar om konsumtionsstöd inlämnades inte av importören utan av hans kunder. Återkravsåtgärden däremot inleddes inom ramen för ett brottmål mot importören och inte mot kunderna som faktiskt hade inlämnat de oriktiga ansökningarna). Det totala värdet på utbetalningarna till dem som ansökte om stöd, som de inte har rätt till och som de fortfarande har kvar, var 8,7 miljoner ecu. I skrivande stund befann sig brottmålet i kassationsdomstolen, importören hade trätt i likvidation men tillgångar till ett värde av 22 miljoner ecu hade blockerats.

113. För att skydda gemenskapens ekonomiska intressen i sådana fall bör återkravsåtgärden vidtas mot stödmottagaren. Dessa åtgärder kan inledas oberoende av de straffrättsliga åtgärder som vidtagits mot importören. Bedrägeri av tredje man som stödmottagaren står i ett avtalsförhållande till utgör en sedvanlig handelsrisk(43) som inte bör innebära att återbetalning från mottagaren är utesluten.

Garantier

114. Konsumtionsstöd betalades ut före de kontroller på platsen som kontrollorganen för olivolja gjorde men dessa betalningar gjordes mot att säkerheter lämnades vilka frigjordes så fort rätten till stöd hade erkänts på grundval av kontrollerna.

115. I både Spanien och Grekland frigjordes säkerheterna i själva verket utifrån resultatet av ett skrivbordstest vilket med nödvändighet var av begränsad omfattning. Detta strider mot den lagstiftning som gäller sedan den 27 mars 1993, enligt vilken fastställandet av rätten till stöd (och därmed frigörandet av säkerheter) skall baseras på resultatet av kontrollerna på platsen(44).

Avslutning av räkenskaperna

116. Som ett resultat av de kontroller som gjordes i samband med förfarandet för avslutning av räkenskaperna har kommissionen vägrat att godkänna utgifter för konsumtionsstöd för olivolja på totalt 84 miljoner ecu för EUGFJ-åren 1992-1995. Tabell 13 är en sammanfattning av dessa justeringar per medlemsstat. Justeringarna avsåg främst brister i kontrollsystemet men det förekom också justeringar av fall där man underlåtit att återta godkännande från vissa företag som hade lämnat in oriktiga ansökningar. Återtagande av godkännande innebär att rätten till konsumtionsstöd går förlorad.

Tabell 13

Justeringar vid avslutningen av räkenskaperna för konsumtionsstöd för olivolja

>Plats för tabell>

117. De justeringar som avsåg de två problem som nämndes i punkten ovan vidmakthölls av domstolen. Ett relevant fall(45) rörde Italien. Den ansvariga myndigheten, industriministeriet, återtog inte godkännandena förrän myndigheten för bedrägeribekämpning (Ispettorato Centrale Repressione Frodi - ICRF) hade ålagt företaget administrativa böter (se även punkterna 119-123 nedan). I sin dom hänvisar domstolen till yttrandet från förlikningsorganet(46) som "ansåg att hänsyn borde tas till de förbättringar som under tiden gjorts på området för förvaltning av garantierna [...] att det införts ett relativt strikt påföljdssystem". Domstolen ansåg ändå att en justering var berättigad eftersom den ansåg att "Eftersom det tog tio år att bilägga kompetenstvisten mellan de italienska myndigheterna och det under tiden inte var möjligt att företa några kontroller, är det rimligt att anta att det har förekommit luckor innebärande en risk för förluster för EUGFJ".

118. I ett annat fall bekräftade domstolen justeringarna för Grekland(47) och hävdade att "...den grekiska regeringen inte bestritt kommissionens påstående att de kontroller som jordbruksministeriet har utfört var ineffektiva på grund av att det saknades tillräckligt med kvalificerad personal med ansvar för kontrollerna och på grund av att det inte fanns några rapporter över kontrollerna som kunde möjliggöra en granskning".

Böter(48)

119. Från och med 1992 infördes böter(49) för olivolja som enligt laboratorietester inte uppfyllde de nödvändiga kvalitetskraven för att berättiga till konsumtionsstöd(50). De böter som skulle utdömas var två gånger beloppet för det konsumtionsstöd man ansökt om under en av månaderna efter det att stickproverna togs. Från 1996 sänktes satsen till mellan 20 % och 80 % av det månatliga genomsnittet för det konsumtionsstöd man ansökt om under de 12 månader som föregick den månad då stickproverna togs(51). De inkasserade böterna skulle krediteras EUGFJ.

120. I februari 1999 hade varken Grekland eller Italien utdömt nödvändiga böter. Italien har lämnat information om beloppet för de böter som skulle ha utdömts. Informationen är dock ofullständig eftersom den endast omfattar perioden 1992-1995 under vilken de böter som skulle ha utdömts uppgick till totalt 7,8 miljoner ecu. De italienska myndigheterna kunde inte tillhandahålla information för 1996-1998. Grekland har ungefär 90 fall som upptäcktes under perioden 1992-1998 och har för denna period inte informerat om nödvändiga böter. Det återstår för de grekiska myndigheterna att beräkna värdet på böterna i fråga. Under perioden 1994-1995 skickades dessutom på grund av en tvist mellan det statliga laboratoriet och olivoljekontrollorganet inga prover på analys och de prover som laboratoriet redan erhållit analyserades inte. I Spanien inkasserades ungefär 394000 ecu av de böter på ungefär 913000 ecu som kontrollorganet föreslagit för perioden 1992-1998. I Portugal inkasserades 2290 ecu i böter av det föreslagna beloppet på totalt 32453 ecu för perioden 1995-1997.

121. Förseningen av anmälan av böter i Italien tillskrevs personalbrist(52). I sitt försvar vidhåller Ispettorato Centrale Repressione Frodi (ICRF), som ansvarar för att utdöma dessa böter att alla böter kommer att anmälas inom de fem år som fastställts i bestämmelserna. Sådana förseningar kan visserligen tillåtas enligt lag men när man systematiskt underlåter att omedelbart anmäla dessa böter och fullfölja återkravsåtgärder skadar det gemenskapens ekonomiska intressen (se även punkt 88).

122. Från 1993 infördes böter(53) för ansökningar om konsumtionsstöd som gäller en kvantitet som överskrider den för vilken rätten till stöd har erkänts. Böterna skall motsvara mellan tre och åtta gånger det stöd som oberättigat har ansökts om. Förordningen säger ingenting om huruvida dessa böter skall krediteras EUGFJ. I ett brev från kommissionen till de italienska myndigheterna 1998(54) stod det att de skulle krediteras de nationella budgetarna. Ett av argumenten för denna tolkning var att medlemsstaterna då skulle vara mer benägna att ålägga högsta påföljdssatsen och att det därmed skulle få den mest avskräckande effekten. Revisionsrätten anser att förordningen borde ha innehållit krav på att böterna krediteras EU:s budget, när det gäller böter för överträdelse avseende kvalitet.

123. I strid med kommissionen uppfattning att dessa böter skulle bli effektivare om de krediteras de nationella budgetarna, försämrades den avskräckande effekten väsentligt genom exempelvis förseningar i anmälningar (och följaktligen i återkraven) i Italien där de flesta böter anmäls under det sista året av de fem som fastställs i bestämmelserna. I Grekland har beslut om att ålägga böter fattats i endast 121 fall av 468 möjliga fall där kontrollorganet sedan 1993 rekommenderat böter. I 60 % av dessa fall var tidsperioden mellan rapportens datum och beslutsdatumet mer än fyra år.

Utbyte av information om laboratorietest

124. Export av olivolja kunde ge och har givit både konsumtionsstöd och exportbidrag. De kemiska parametrar som krävdes för både konsumtionsstöd och exportbidrag var till stora delar identiska. Trots detta skedde inget systematiskt informationsutbyte i någon av medlemsstaterna mellan de organ som ansvarade för exportbidrag och de som ansvarade för konsumtionsstöd med avseende på oriktigheter som upptäckts vid laboratorietest.

125. Italien och Spanien uppmanades att kontrollera huruvida någon hade ansökt om konsumtionsstöd för ett urval av exportbidragstransaktioner för vilka oriktigheter hade avslöjats vid laboratorietest. Spanien har rapporterat ett fall där böter på ungefär 83000 ecu borde ha ålagts. Undersökningar av tolv fall pågår fortfarande i Italien. Det fanns inga fall som behövde följas upp i Grekland och Portugal.

Exportbidrag

126. De oegentligheter när det gäller utbetalningar av exportbidrag för olivolja som rapporterats till kommissionen är avsevärt mindre än oegentligheterna rörande konsumtionsstöd, ungefär 12,5 miljoner ecu för exportbidrag jämfört med 456 miljoner för konsumtionsstöd. Den andel som återbetalas är endast marginellt högre, 13 % för exportbidrag jämfört med 6 % för konsumtionsstöd, men förseningarna av återbetalningarna är betydligt mindre. Ungefär 43 % av de belopp avseende oriktigt konsumtionsstöd som skall återbetalas härrör från år före 1993, medan nästan 100 % av icke återbetalda oriktiga exportbidrag avser 1993 och senare år.

127. Detta betyder inte att återbetalningsgraden för oriktiga exportbidrag är godtagbar. Ungefär 87 % (10,9 miljoner ecu) är utestående för åren 1993-1996. Orsakerna till förseningarna - administrativa och rättsliga - liknar dem för konsumtionsstöd. Medlemsstaterna bör därför vidta omedelbara åtgärder för att förbättra sina återkravsförfaranden.

Slutsatser

128. Enligt den information om fordringar som medlemsstaterna överlämnat till kommissionen (tabell 105), står Italien för ungefär 60 % av fordringarna av vilka två tredjedelar avser konsumtionsstöd. Man vet att dessa belopp är felaktiga eftersom de flesta av medlemsstaternas utbetalande organ inte har riktiga och fullständiga räkenskaper för fordringar. Exempelvis visade denna granskning att Italien ensamt hade undervärderat skulderna med 208 miljoner ecu i tabell 105. Den inlämnade informationen påvisar även om den är ofullständig ett oroande scenario med bedrägerier och oegentligheter på bekostnad av EU:s budget, i kombination med otillräckliga återkravs- och påföljdsförfaranden i medlemsstaterna (se punkterna 83, 93-111, 117-123).

129. Kommissionen har ansvaret för att den inte införde lagstadgade krav på verkningsfulla kontroller och böter från början, och för att den inte lyckades se till att medlemsstaterna bokförde fordringar, utarbetade ändamålsenliga återkravsförfaranden och ålade böter när dessa krav till slut hade införts (se punkterna 89-92, 93, 117-123).

130. De långdragna administrativa och/eller rättsliga förfarandena i medlemsstaterna är den främsta orsaken till förseningar av återkraven av felaktigt utbetalda belopp. Det finns flera faktorer som bidrar till att dessa förfaranden tar så lång tid, huvudsakligen personalbristen inom förvaltningar, domstolar och distriktsåklagarkontor, men även avsaknaden av åtgärder för att avskräcka från överklaganden som senare kan visa sig vara antingen förseningstaktik eller på annat sätt sakna seriös motivering (se punkt 101) och misslyckandet att systematiskt övervaka brottmålens utveckling. Det är de berörda medlemsstaternas uppgift att åtgärda dessa frågor. Eftersom Greklands och Italiens åtgärder för att inkassera felaktigt utbetalda belopp på ungefär 429 miljoner ecu som avsåg perioden 1983 till 1998 var otillräckliga, och de inte lyckades driva in böter, har dessa länder inte iakttagit den noggrannhet som EG-domstolen hänvisar till (se punkt 87). Kommissionen bör därför vidta omedelbara åtgärder i samband med förfarandet för avslutning av räkenskaperna för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen. Kommissionen bör även överväga att införa en tidsgräns för medlemsstaterna att inkassera felaktigt utbetalda belopp. Alla belopp som inte inkasserats inom denna tidsgräns skulle krediteras EUGFJ:s budget i samband med förfarandet för avslutning av räkenskaperna i avvaktan på en slutlig domstolsdom (se punkt 88).

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 4 maj 2000.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Överklagande i syfte att förhala eller grundlöst överklagande.

(2) EGT 172, 30.9.1966.

(3) KOM(97) 57 slutlig.

(4) Iakttagelser om den förestående reformen av den gemensamma marknaden för olivolja, framlagda av revisionsrätten till rådet, Europaparlamentet och kommissionen den 26 mars 1998.

(5) EGT L 210, 28.10.1998.

(6) EGT C 134, 3.6.1985.

(7) EGT C 330, 16.12.1992.

(8) EGT C 340, 12.11.1996.

(9) Exempel från perioden efter regleringsåret 1994/95, efter den centrala kursjusteringen:

Produktionsriktpris 383,77 ecu/100 kg olivolja

Representativt marknadspris 229,50 ecu/100 kg olivolja

Skillnad 154,27 ecu/100 kg olivolja

Fördelning: Produktionsstöd (stora producenter) 142,20

Konsumtionsstöd 12,07

Totalt 154,27.

(10) EGT L 208, 3.8.1984.

(11) EGT L 293, 30.10.1998.

(12) EGT L 185, 8.11.1978.

(13) EGT L 183, 3.7.1987.

(14) EGT L 113, 28.4.1984.

(15) KOM(97) 57 slutlig.

(16) Dessa uppgifter erhölls endast från dessa tre medlemsstater.

(17) De åtgärder man vidtagit omfattar kontroll av olivflugan (Dacus oleae) och andra skadegörare, förbättring av villkoren för behandling av olivträd, åtgärder för insamling, lagring och pressning, tekniskt stöd under produktionsåret till odlare och fabriker, förbättring av hanteringen av rester, utbildning av och information till odlare och fabriker om oljekvalitet och miljöeffekter, inrättandet av laboratorier för analys av jungfruolja och samarbete med specialister för att förbättra jungfruoljans kvalitet och förbättra miljön.

(18) EGT L 288, 1.11.1984.

(19) EGT L 208, 3.8.1984.

(20) Rådets förordning (EG) nr 1638/98, EGT L 210, 28.7.1998, s. 32.

(21) Artikel 5 i kommissionens förordning (EEG) nr 2677/85, EGT L 254, 25.9.1985, s. 5.

(22) Källa: SINCOM och kommissionens driftsbokföring.

(23) Kommissionens förordning (EEG) nr 2568/91, EGT L 248, 5.9.1991, s. 1, såsom ändrad genom kommissionens förordning (EG) nr 2472/97, EGT L 341, 11.12.1997, s. 25.

(24) I den italienska brottsbalken för brott där kriminella organisationer är inblandade skiljer man mellan associazone a delinquere (sammanslutning med syfte att begå brott eller brottslig konspiration) och associazone di tipo mafioso (maffialiknande konspiration).

(25) Artikel 8 i rådets förordning (EEG) nr 729/70, EGT L 94, 28.4.1970, s. 13.

(26) Mål C-34/89 av den 11 oktober 1990, Republiken Italien mot Europeiska gemenskapernas kommission.

(27) "Skydd av gemenskapens finansiella intressen, kampen mot bedrägerier - Årsrapport 1998", punkt 1.5.2.

(28) EGT C 230, 22.7.1998.

(29) Rådets förordning (EEG) nr 4045/89, EGT L 388, 30.12.1989, s. 18.

(30) Artikel 12 i kommissionens förordning (EEG) nr 2677/85, EGT L 254, 25.9.1985.

(31) Kommissionens förordning (EEG) nr 2677/85, artikel 5.1, EGT L 254, 25.9.1985, såsom ändrad genom kommissionens förordning (EEG) nr 643/93, EGT L 69, 20.3.1993, s. 19.

(32) Kommissionens förordning (EEG) nr 386/90, EGT L 42, 16.2.1990, s. 6.

(33) Medlemsstaterna får överlämna tabell 105 till kommissionen månadsvis tillsammans med tabell 104, redogörelsen för EUGFJ-utgifter. Tabell 105 sammanfattar felaktigt utbetalda belopp och återbetalningens utveckling.

(34) Rådets förordning (EEG) nr 595/91, EGT L 67, 14.3.1991, s. 11.

(35) Se även punkterna 1.8 och 4.5 i den särskilda rapporten nr 8/98 om de avdelningar inom kommissionen som har ansvaret för kampen mot bedrägeri, i synnerhet Enheten för samordning av åtgärderna för bekämpning av bedrägeri (UCLAF), EGT C 230, 22.7.1998.

(36) Det statliga organet för interventioner på jordbruksmarknaden.

(37) Nuovo Codice Di Procedura Penale, artikel 75.

(38) Se även rapporter om rättskipning (i Italien) under 1997 och 1998 från högsta kassationsdomstolen och de regionala appellationsdomstolarna i Venedig, Florens, Turin, Neapel och Salerno.

(39) Se även rapport 71/98 av den 27 mars 1998 från den italienska Corte dei Conti om "Påföljder när det gäller gemenskapsstöd", i vilken det står att uppgiften att driva in böter försvåras alltmer på grund av att distriktsåklagarna nu vägrar att försvara myndigheten för bedrägeribekämpning med hänvisning till att de inte har tillräckligt mycket personal.

(40) Analysen i dessa punkter baseras på ofullständiga uppgifter från de grekiska myndigheterna.

(41) Fondo Español de Garantía Agraria.

(42) Svaren visade för det första att svaranden i ett givet brottmål kan ha varit inblandad i mer än ett civilmål som kan leda till återkravsåtgärder, och för det andra att ett givet brottmål rörande ett enda civilmål kan ha många svarande. Situationen försvårades ytterligare av att när det gällde ett enda fall av felaktiga utbetalningar förklarades ofta några svarande skyldiga, några förhandlade om lindrigare straff vid erkännande, några benådades och några frikändes.

(43) Mål C-366/95, Steff-Houlberg Export m fl [1998] REG I-2661, punkt 28.

(44) Artikel 11.2 i kommissionens förordning (EEG) nr 2677/85, EGT L 254, 25.9.1985, såsom ändrad genom kommissionens förordning (EEG) nr 643/93, EGT L 69, 20.3.1993, s. 19-21.

(45) Dom av den 28 oktober 1999 i mål C-253/97.

(46) Enligt kommissionens beslut 94/442/EG av den 1 juli 1994 (EGT L 182, 16.7.1994) om ett förlikningsförfarande i samband med räkenskapsavslutet har förlikningsorganet till uppgift "att försöka åstadkomma en förlikning mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten vad gäller de skiljaktiga ståndpunkterna" när det gäller de justeringar som kommissionen föreslagit i samband med förfarandet för avslutning av räkenskaperna. Förlikningsorganet ingår i förfarandet för avslutning av räkenskaperna. Medlemsstaterna får under vissa förutsättningar välja att inleda förlikningsförfarandet, utan att det påverkar deras rätt att hänvisa ärendet till EG-domstolen. Organets yttranden är inte bindande för kommissionens slutliga beslut om räkenskapsavslutet.

(47) Dom av den 29 januari 1998 i mål C-61/95.

(48) Artikel 5.2 i kommissionens förordning (EEG) nr 2677/85, EGT L 254, 25.9.1985, s. 5.

(49) Kommissionens förordning (EEG) nr 1008/92, EGT L 106, 24.4.1992, s. 12.

(50) Kommissionens förordning (EEG) nr 2568/91, EGT L 248, 5.9.1991, s. 1.

(51) Kommissionens förordning (EG) nr 887/96, EGT L 119, 16.5.1996, s. 16.

(52) Se även rapport 71/98 av den 27 mars 1998 från den italienska Corte dei Conti om "Påföljder när det gäller gemenskapsstöd", i vilken det står att uppgiften att driva in böter försvåras alltmer på grund av att distriktsåklagarna nu vägrar att försvara myndigheten för bedrägeribekämpning med hänvisning till att de inte har tillräckligt mycket personal.

(53) Kommissionens förordning (EEG) nr 643/93, EGT L 69, 20.3.1993, s. 19.

(54) Referens VI 18672 av den 5 maj 1998.

Bilaga

GENOMGÅNG AV VÄRLDSMARKNADEN FÖR OLIVOLJA

1. Olivolja utgör ungefär 3 % av de ätliga oljorna på världsmarknaden. Enligt statistik från internationella olivoljerådet (IOOC) ligger den genomsnittliga världsproduktionen under de senaste 12 åren, inberäknat olivolja av pressrester, på 2,018 miljoner ton, och har varierat mellan 1,532 miljoner ton under 1988/89 och 2,628 miljoner ton uppskattad produktion under 1997/98. Motsvarande konsumtion uppskattas till i genomsnitt 2,050 miljoner ton (från 1,836 miljoner ton 1990/91 till 2,402 miljoner ton 1997/98). Om man jämför konsumtion med produktion kan man säga att det i genomsnitt är balans på världsmarknaden för referensperioden, men situationen förändras betydligt från ett år till ett annat, särskilt när det gäller produktionen, som varierar i förhållande till en relativt stabil konsumtionsnivå. Tabell 14 visar försörjningsbalansen för olivolja i världen och inom EU för perioden 1986/87 till 1997/98.

Gemenskapens produktion och konsumtion

2. Situationen på världsmarknaden påverkas starkt av utvecklingen på EU-marknaden, eftersom Europeiska unionen står för ungefär 78 % av produktionen och 73 % av konsumtionen under samma period. Enligt samma statistik för den europeiska marknaden uppgick produktionen till i genomsnitt 1,579 miljoner ton jämfört med konsumtionen på 1,487 miljoner ton. Sedan 1993/94 har det skett en ökning av produktionen, som nådde sin högsta nivå på 2,294 miljoner ton 1997/98. Efter att ha varit relativt stabil under ett antal år har konsumtionen ökat under de två senaste regleringsåren och uppnådde 1,841 miljoner ton 1997/98.

3. Informationen för regleringsåren 1996/97 och 1997/98 ger en indikation på den nuvarande situationen på olivoljemarknaden. I motsats t