SV Europeiska unionens officiella tidning L 274/1

KOMMISSIONENS BESLUT

av den 26 januari 2010

om det statliga stöd C 56/07 (f.d. E 15/05) som Frankrike har beviljat La Poste

[delgivet med nr K(2010) 133]

(Endast den franska texten är giltig)

(Text av betydelse för EES)

(2010/605/EU)

EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (1), särskilt artikel 108.2 första stycket,

med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,

efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (2), och

av följande skäl:

1. FÖRFARANDE

(1) Den 21 december 2005 godkände kommissionen överföringen av La Postes bank- och finansverksamheter till företagets dotterbolag, La Banque Postale (3). I sitt beslut betonade kommissionen att frågan om den obegränsade statliga garantin för La Poste skulle behandlas i ett separat förfarande.

(2) Den 21 februari 2006 informerade kommissionen i enlighet med artikel 17 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 (4) om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan kallad förfarandeförordningen) de franska myndigheterna om sina preliminära slutsatser om att det förekom en obegränsad statlig garanti till följd av La Postes rättsliga ställning och att denna garanti utgjorde statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget. Kommissionen uppmanade också de franska myndigheterna att inkomma med sina synpunkter. Eftersom denna förmodat obegränsade statliga garanti var i kraft före den 1 januari 1958 har kommissionen tillämpat de förfaranden för befintligt stöd som anges i artikel 1 b i förfarandeförordningen (5).

(3) Kommissionen mottog de franska myndigheternas svar den 24 april 2006.

(4) Den 4 oktober 2006 uppmanade kommissionen i enlighet med artikel 18 i förfarandeförordningen Frankrike att senast den 31 december 2008 dra tillbaka den garanti som La Poste till följd av sin rättsliga ställning åtnjuter för samtliga sina åtaganden.

(5) Den 6 december 2006 mottog kommissionen en skrivelse från de franska myndigheterna där de ifrågasatte kommissionens slutsatser i skrivelsen av den 4 oktober 2006.

(6) Efter ett möte med kommissionens tjänsteavdelningar inom generaldirektoratet för konkurrens (nedan kallat GD Konkurrens) överlämnade de franska myndigheterna genom en skrivelse av den 16 januari 2007 ett förslag till kommissionen om ändring av dekretet för genomförande av lag nr 80-539 av den 16 juli 1980 om administrativa viten och offentligrättsliga juridiska personers verkställighet av domar (6) (nedan kallad lagen av den 16 juli 1980), det vill säga dekret nr 81-501 av den 12 maj 1981 om genomförande av lagen av den 16 juli 1980 om administrativa viten och offentligrättsliga juridiska personers verkställighet av domar (7) (nedan kallat dekretet av den 12 maj 1981).

(7) Efter en begäran från kommissionen om ett förtydligande överlämnade de franska myndigheterna en skrivelse som mottogs den 1 februari 2007. I skrivelsen redovisades situationen för La Postes fordringsägare om företaget skulle hamna i ekonomiska svårigheter.

(8) Genom en skrivelse av den 19 mars 2007 lämnade de franska myndigheterna ytterligare ett förslag till ett gemensamt åtagande tillsammans med La Poste om att avsaknaden av en garanti skulle anges i alla finansieringsavtal och emissionsprospekt från La Poste.

(9) Genom en skrivelse av den 29 november 2007 underrättade kommissionen Frankrike om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i EUF-fördraget avseende denna åtgärd (nedan kallat beslutet om att inleda förfarandet).

(10) Beslutet om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (8). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med synpunkter på den aktuella åtgärden.

(11) Kommissionen har inte fått in några synpunkter från några berörda parter.

(12) Kommissionen mottog synpunkter från Frankrike i en skrivelse av den 23 januari 2008.

(13) Kommissionen offentliggjorde en inbjudan att lämna in anbud på en undersökning av Frankrikes obegränsade garanti för La Poste på GD Konkurrens webbplats. Fyra anbud lämnades in innan tidsfristen löpte ut den 21 april 2008. Sophie Nicinski, universitetslärare, lektor i folkrätt, juris doktor och författare till publikationer om statliga garantier till offentliga industri- och handelsföretag fick i uppdrag att utföra undersökningen. Hon (nedan kallad kommissionens expert) överlämnade sin rapport den 17 november 2008.

(14) Efter att det hade framkommit uppgifter i pressen om att den franska regeringen hade antagit ett lagförslag om ändring av La Postes rättsliga ställning frågade kommissionen Frankrike den 20 juli 2009 om de franska myndigheterna gick med på att göra ett åtagande om att omvandla La Poste till ett aktiebolag som skulle omfattas av allmänrättsliga förfaranden för sanering och likvidation av företag. I samma skrivelse överlämnade kommissionen rapporten från sin expert till de franska myndigheterna.

(15) Genom en skrivelse till kommissionen av den 31 juli 2009 meddelade Frankrike att ministerrådet vid sitt möte den 29 juli 2009 hade antagit ett förslag till lag om La Poste och postverksamheterna, där det fastställdes att La Poste skulle omvandlas till aktiebolag den 1 januari 2010. De franska myndigheterna angav även att de skulle överlämna sina synpunkter på rapporten från kommissionens expert.

(16) Efter två påminnelser från kommissionen den 9 september och den 6 oktober 2009 överlämnade Frankrike i en skrivelse av den 27 oktober 2009 sina synpunkter på rapporten från kommissionens expert och översände ett yttrande från Guy Carcassone, universitetslärare och lektor vid juridiska institutionen (nedan kallad de franska myndigheternas expert).

(17) Ett förslag om ändring av förslaget till lag om La Poste och postverksamheterna lades fram den 11 december 2009 för att skjuta upp La Postes omvandling till aktiebolag till mars 2010.

2. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN

(18) Genom lag nr 90-568 av den 2 juli 1990 om organisationen av den offentliga post- och telekommunikationsverksamheten (9) (nedan kallad lagen av den 2 juli 1990) omvandlades det tidigare generaldirektoratet för post och telekommunikationer till två offentligrättsliga juridiska personer: La Poste och France Telecom.

(19) Vissa offentliga institutioner har i lag varken klassificerats som offentliga institutioner av administrativt slag (établissements publics à caractère administratif, EPA) eller som offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag (établissements publics à caractère industriel et commercial, EPIC) (10). Så är fallet med La Poste. Kassationsdomstolen har emellertid i sin dom av den 18 januari 2001 (andra tvistemålsavdelningen) (11) slagit fast att La Poste ska likställas med en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag (12). La Postes rättsliga ställning får följande rättsliga konsekvenser.

2.1 INSOLVENS- OCH KONKURSFÖRFARANDEN ÄR INTE TILLÄMPLIGA PÅ LA POSTE

(20) I artikel 1 i lagen av den 2 juli 1990 klassificeras La Poste som offentligrättslig juridisk person. I Frankrike omfattas offentligrättsliga juridiska personer inte av de allmänrättsliga bestämmelserna om sanering och likvidation av företag i svårigheter.

(21) Insolvens- och konkursförfaranden är inte tillämpliga på offentligrättsliga juridiska personer på grund av den allmänna principen om att sådana personers tillgångar inte kan utmätas enligt fransk rättspraxis – särskilt kassationsdomstolens rättspraxis – som sträcker sig tillbaka till slutet av 1800-talet (13).

(22) I artikel 2 i lag nr 85-98 av den 25 januari 1985 om sanering och likvidation av företag (14) (nedan kallad lagen av den 25 januari 1985), där räckvidden fastställs för tillämpningen av de allmänrättsliga förfarandena för sanering och likvidation i Frankrike (nu artikel L620-2 i handelslagen) anges följande: ”Rekonstruktions- eller likvidationsförfarandena ska tillämpas på alla affärsidkare, alla som är inskrivna i yrkesregistret, alla jordbrukare och alla privaträttsliga juridiska personer.” Av formuleringen i denna artikel och av dess uttolkning enligt fransk rättspraxis (15) följer att de allmänrättsliga kollektiva förfarandena inte ska tillämpas på offentligrättsliga juridiska personer.

2.2 TILLÄMPNING PÅ LA POSTE AV LAGEN AV DEN 16 JULI 1980 OCH AV PRINCIPEN OM ATT STATEN I SISTA HAND ÄR ANSVARIG FÖR OFFENTLIGRÄTTSLIGA JURIDISKA PERSONERS SKULDER

(23) Lagen av den 16 juli 1980 ska tillämpas på La Poste, som klassificerats som offentligrättslig juridisk person genom lagen av den 2 juli 1990.

(24) I artikel 1.II i lagen av den 16 juli 1980 anges att ”när ett rättsligt avgörande i form av en lagakraftvunnen dom innebär att det utfärdas ett betalningsföreläggande på ett visst belopp för en offentlig institution eller verksamhet och beloppet fastställs i avgörandet, ska detta belopp betalas med postanvisning eller utanordnas inom två månader från det att det rättsliga avgörandet har meddelats. Om beloppet inte betalas med postanvisning eller utanordnas inom den tidsfristen ska statens representant i departementet eller tillsynsmyndigheten godkänna en utbetalning. Om det saknas medel ska statens representant i departementet eller tillsynsmyndigheten ålägga den offentliga institutionen eller verksamheten att skapa de resurser som krävs. Om styrelsen för den offentliga institutionen eller verksamheten inte har frigjort eller skapat dessa resurser ska statens representant i departementet eller tillsynsmyndigheten vid behov ombesörja och genomföra utbetalningen.”

(25) I artikel 3.1 fjärde stycket i dekretet av den 12 maj 1981 anges följande: ”Om betalningsföreläggandet inte efterlevs innan dessa tidsfrister löper ut (16) ska statens representant eller tillsynsmyndighet föra upp utgiften på den försumliga offentliga institutionens eller verksamhetens budget. Den ska i förekommande fall frigöra de nödvändiga resurserna, endera genom att begränsa de anslag som avsatts för andra syften men som fortfarande är tillgängliga eller genom att öka medlen.” I artikel 3.1 femte stycket i samma dekret anges slutligen att ”statens representant eller tillsynsmyndighet inom en månad ska utföra utbetalningen om den offentliga institutionen eller verksamheten inte har betalat ut det begärda beloppet inom åtta dagar efter meddelandet om att krediten har registrerats”.

(26) Dekretet av den 12 maj 1981 har upphävts och ersatts av dekret nr 2008-479 av den 20 maj 2008 om verkställande av betalningsförelägganden mot offentliga institutioner. I artikel 10 i det nya dekretet återfinns emellertid formuleringarna från artikel 3.1 fjärde och femte stycket i dekretet av den 12 maj 1981 (17). Det väsentliga i bestämmelsen ändras alltså inte.

(27) I cirkuläret av den 16 oktober 1989 (18) föreskrivs dessutom att ”om det inte finns tillräckligt med medel eller medel saknas (enligt artikel 1.II andra stycket i lagen av den 16 juli 1980) ska utanordnaren inom fyra månader informera fordringsägaren om detta genom rekommenderat brev och ange det belopp som kommer att betalas ut vid ett senare tillfälle. Denna utbetalning ska omfatta hela beloppet om det totalt saknas medel eller det resterande beloppet om det inte finns tillräckligt med medel.”

(28) Av alla dessa bestämmelser framgår att lagen av den 16 juli 1980 och dess tillämpningsföreskrifter endast syftar till att verkställa rättsliga avgöranden som utfärdats i form av lagakraftvunna domar med betalningsförelägganden för staten, en offentlig institution eller en offentlig verksamhet. Där fastställs inga rekonstruktions- eller likvidationsförfaranden.

(29) I lagen av den 16 juli 1980 och dess tillämpningsföreskrifter anges dessutom uttryckligen att staten är behörig myndighet för indrivning av skulder från offentliga institutioner. Staten har stora befogenheter, dels i fråga om att göra utbetalningar, dels i fråga om att skapa tillräckliga resurser. Därför bör det undersökas i vilken omfattning de möjligheter till ersättning som fordringsägare får genom att staten träder in om La Poste underlåter att betala sina skulder kan liknas vid en slags garanti.

(30) Utöver de två faktorer som anges ovan (insolvens- och konkursförfaranden är inte tillämpliga, lagen av den 16 juli 1980 är tillämplig) tog kommissionen i sitt beslut om att inleda förfarandet upp att de bestämmelser som är tillämpliga på vissa offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag också kunde vara tillämpliga på La Poste:

2.3 ÖVERFÖRING AV EN OFFENTLIG VERKSAMHETS FÖRPLIKTELSER TILL EN ANNAN OFFENTLIG INSTITUTION AV INDUSTRIELLT OCH KOMMERSIELLT SLAG ELLER TILL STATEN

(31) Enligt den kodifierande föreskriften N 02-060-M95 av den 18 juli 2002 om budget- och bokföringsförordning för nationella offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag (19) (nedan kallad den kodifierande föreskriften) kan en nedläggning av en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag som har tilldelats en statsrevisor få två resultat: — Den gamla offentliga institutionen av industriellt och kommersiellt slag ersätts med en ny offentlig institution som tar över den förras tillgångar, rättigheter och förpliktelser. — Upplösningen av den offentliga institutionen meddelas i en rättsakt. I så fall får det i rättsakten om att upplösa institutionen anges vem som ska få ta över slutlikviden, vilket i allmänhet är staten (20).

(32) I handboken om finansiell organisation vid inrättande, omvandling och avveckling av nationella offentliga institutioner och grupper av allmänt intresse (Groupements d’intérêt public, GIP) av den 14 november 2006 (nedan kallad handboken om finansiell organisation), som finns tillgänglig på finansministeriets webbplats, anges följande (21): ”I rättsakten om att avveckla institutionen ska det uttryckligen anges att institutionens rättigheter, tillgångar och förpliktelser ska överföras till den organisation som ska överta institutionens verksamhet eller egendom (det vill säga en offentlig eller statlig institution)” […] ”Mer generellt bör det anges att den nya institutionen ska ersätta de juridiska personer vars verksamhet den övertar med de rättigheter och förpliktelser som följer av avtal som har ingåtts för att fullgöra institutionens uppdrag.”

(33) Även om bestämmelserna i den kodifierande föreskriften och i handboken om finansiell organisation endast är tillämpliga på offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag som har tilldelats en statsrevisor tyder vissa inslag på att även offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag som inte har tilldelats en statsrevisor skulle få sina skulder överförda till staten eller någon annan offentlig institution vid en nedläggning.

(34) Charbonnages de France offentliggjorde till exempel i sina noter till sin årsredovisning av den 31 december 2000 att samtliga rättigheter och förpliktelser för en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag vid en nedläggning ska överföras antingen till en annan offentligrättslig juridisk person eller till den franska staten och att villkoren för en sådan överföring skulle fastställas i den lag som antas för att lägga ned den berörda institutionen. Detta påstående är inte begränsat till offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag som har tilldelats en statsrevisor. Charbonnages de France är för övrigt en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag utan statsrevisor.

(35) Om Erap skulle avvecklas hävdar vissa kreditvärderingsinstitut (22) att det företagets resterande skulder och dess tillgångar också skulle överföras till staten, trots att Erap är en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag. Fitch hävdar att (23)”Erap inte omfattas av likvidationsförfaranden eftersom det är en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag. Det kan endast upplösas genom en lagstiftningsprocess och i så fall kommer företagets resterande skulder och tillgångar att återgå till staten.” Moody’s hävdar att (24)”Erap kan inte åläggas en rekonstruktion av domstolen för sanering och likvidation. Vid en upplösning av företaget kommer dess tillgångar/skulder att överföras till den myndighet som bildade företaget, dvs. staten”.

(36) Mot bakgrund av detta och trots att La Poste inte har tilldelats någon statsrevisor (25), bör det undersöka om principen om överföring av skulder till staten eller till någon annan offentligrättslig juridisk person ska tillämpas på La Poste vid en eventuell likvidation, med hänsyn till att La Poste ska liknas vid en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag. I så fall har fordringsägarna en garanti för att de inte kommer att förlora sina pengar och kan gå med på en lägre ränta eller gå med på mer fördelaktiga villkor och återbetalningstider än om en sådan garanti hade saknats. En sådan överföring skulle alltså få samma effekt som en garanti.

2.4 DIREKT TILLGÅNG TILL STATLIGA MEDEL

(37) Fitch hävdar vidare (26) att ”Eraps likviditet garanteras genom att företaget har direkt tillgång till statliga medel”. Eftersom Erap är en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag bör det undersökas om La Poste har en liknande tillgång till statliga medel.

3. DE FRANSKA MYNDIGHETERNAS SYNPUNKTER OCH FÖRSLAG

(38) Efter beslutet om att inleda förfarandet översände de franska myndigheterna sina synpunkter och förslag till kommissionen genom en skrivelse av den 23 januari 2008. I denna skrivelse kompletteras de synpunkter och förslag som de franska myndigheterna lämnat i tidigare skrivelser (27) och som sammanfattas i beslutet om att inleda förfarandet.

3.1 DE FRANSKA MYNDIGHETERNAS SYNPUNKTER

(39) De franska myndigheterna bestrider dels att det skulle förekomma en statlig garanti och dels att den innebär någon fördel för La Poste.

3.1.1 DET FÖREKOMMER INGEN GARANTI

(40) De franska myndigheterna hävdar dels att offentliga institutioner inte omfattas av någon automatisk garanti till följd av sin rättsliga ställning (A), dels att kommissionens resonemang i beslutet om att inleda förfarandet är felaktigt (B).

A. Offentliga institutioner omfattas inte av någon automatisk garanti till följd av sin ställning (28).

(41) För det första anges det inte i någon rättsakt eller i något beslut att staten ska ge obegränsade garantier för offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag.

(42) För det andra har det fastställts i rättspraxis att det inte förekommer några garantier. I sin dom i målet Société de l’hôtel d’Albe (29) har den högsta förvaltningsdomstolen, Conseil d’Etat, fastställt att ”den nationella turismmyndigheten, som är en juridisk person och har ekonomisk autonomi, […], är en offentlig institution. Staten kan följaktligen inte bli skyldig att betala denna institutions utestående skulder och att ministern för offentliga bygg- och anläggningsarbeten därför hade rätt att vägra att gå med på [fordringsägarens] begäran.” Samma resonemang har följts i fråga om offentliga organ i de båda domarna av Conseil d’Etat i Campoloromålet (30).

(43) För det tredje anges det i grundlagen av den 1 augusti 2001 om finanslagstiftning (31) (nedan kallad grundlagen om finanslagstiftning) att en garanti endast kan skapas genom en bestämmelse i finanslagstiftningen (32). Enligt de franska myndigheternas expert (33) har det sedan grundlagen om finanslagstiftning trädde i kraft den 1 januari 2005 därför inte gått att lagligt ge någon underförstådd garanti. De skulder som La Poste har ådragit sig sedan den 1 januari 2005 omfattas alltså inte av någon underförstådd garanti. När det gäller skulder som har uppstått före den 1 januari 2005 anser de franska myndigheternas expert att det i avsaknad av ett omtvistat beslut inte går att avgöra om de underförstådda garantier som beviljats före den 1 januari 2005 och som alltså inte uttryckligen godkänts genom finanslagstiftningen kan ogiltigförklaras eller ej på grundval av fordringsägarnas grundlagsskyddade rättigheter.

(44) För det fjärde, om de offentliga institutionerna av industriellt och kommersiellt slag hade en statlig garanti skulle en förändring av deras ställning innebära att det måste vidtas åtgärder för att skydda fordringsägarnas rättigheter. Någon sådan mekanism har aldrig inrättats. Den 1 januari 1991, när post- och televerket omvandlades till en fristående juridisk person (La Poste), beviljade staten tvärtom genom ett beslut av den 31 december 1990 en uttrycklig garanti för skulder som hade uppstått före den 31 december 1990 och som hade överförts till La Poste. Detta skulle inte ha behövts om La Poste genom sin rättsliga ställning hade rätt till en statlig garanti eftersom företaget var att likställa med en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag. Dessutom har det antagits rättsakter och föreskrifter för att bevilja statliga garantier för Erap och Agence française du développement, som båda är offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag.

(45) Slutligen citerar de franska myndigheterna en artikel (34) av Daniel Labetoulle, tidigare ordförande för tvistemålsavdelningen vid Conseil d’Etat. Enligt Daniel Labetoulle ”finns det inom lagstiftningen ingen automatik i fråga om att bevilja, motta eller utsträcka denna garanti [en statlig garanti som ska tillämpas fullt ut på statens offentliga institutioner].”

B. Kommissionens resonemang i fråga om förekomsten av en garanti är felaktigt (35)

a) Återbetalning av enskilda skulder garanteras inte

1. Lagen av den 16 juli 1980 kan inte ligga till grund för en garanti

(46) Enligt de franska myndigheterna (36) ger lagen av den 16 juli 1980 tillsynsmyndigheten befogenheter att träda in i ledningens ställe hos den berörda institutionen. Tillsynsmyndigheten får i sådant fall endast utöva de befogenheter som den ledningen har och kan inte använda statsbudgeten. Lagen av den 16 juli 1980 medför alltså ingen skyldighet för staten att gå in med statliga medel.

(47) Till stöd för denna tolkning hänvisar de franska myndigheterna till förarbetena till lagen av den 16 juli 1980. Under de diskussionerna motsatte sig regeringen ändringsförslag som syftade till att göra det obligatoriskt för staten att bevilja extraordinärt stöd till en lokal myndighet som inte har tillräckligt med medel för att verkställa ett rättsligt avgörande.

(48) De franska myndigheterna hänvisar även till doktrinartiklar (37). I dessa artiklar påpekas att uttrycket ombesörja i artikel 1 i lagen av den 16 juli 1980 avser en ”ersättande myndighet” för vilken ”principen gäller att den ersättande myndigheten ska ha samma befogenheter som den som har blivit ersatt” och att tilldelningen av ett extraordinärt stöd för övrigt ”ligger utanför en ersättande myndighets befogenheter” och alltså inte föreskrivs i lagen av den 16 juli 1980.

(49) Slutligen hänvisar de franska myndigheterna till Conseil d’Etats avgöranden av den 10 november 1999 (38) och den 18 november 2005 (39) i Campoloromålet. Conseil d’Etat ansåg att statens skyldighet att träda in ekonomiskt i stället för den institution som inte uppfyllt sina förpliktelser inte ingick i den förteckning över förpliktelser som införs genom lagen av den 16 juli 1980. I sin undersökning av huruvida det gick att åberopa statens ansvar i fråga om försumlighet – eller grov försumlighet – uteslöt Conseil d’Etat dessutom av princip alla former av ”totalt” ansvar och därmed alla former av garantier.

2. Staten har inget strikt ansvar enbart på grund av att det saknas tillräckliga tillgångar

(50) De franska myndigheterna bekräftar också att de ersättningsmöjligheter som ett sådant ansvar under strikt angivna förutsättningar skulle ge fordringsägare hos offentliga juridiska personer inte ska liknas vid någon slags garanti. En garanti förutsätter att garantigivaren går med på att ställa garantier. Även om det handlar om att ta på sig ansvar, eller – i fråga om strikt ansvar – stå för följderna av egen verksamhet, är det inte fråga om en garanti.

(51) Dessutom hävdar de franska myndigheterna att staten i vilket fall som helst inte är förpliktad att ta ansvar enbart på grund av att prefekten eller tillsynsmyndigheten inte har kunnat vidta någon åtgärd som kan göra det möjligt att återbetala skulden på grund av den offentliga institutionens eller verksamhetens finansiella situation och tillgångar.

(52) När det handlar om försumlighet – eller grov försumlighet – kan det inte heller betraktas som en försumlighet i sig att en prefekt eller tillsynsmyndighet avstår från att utöva sina befogenheter om det inte går att vidta någon åtgärd som kan göra det möjligt för den offentliga institutionen eller verksamheten att återbetala sin skuld.

(53) När det gäller strikt ansvar finns det minst två faktorer som innebär att detta ansvar elimineras: — För det första kan det endast utkrävas ansvar från en person om den handling (inklusive underlåtenhet) som tillskrivs den personen är den direkta orsaken till skadan. Om det saknas tillgångar är det inte den administrativa myndighetens agerande eller brist på agerande som har orsakat fordringsägarens skada, utan insolvensen hos den offentliga institutionen eller verksamheten. — För det andra bygger strikt ansvar på principen om likhet inför de offentliga bördorna. Enligt de franska myndigheterna är det i det aktuella fallet svårt att urskilja hur den skada som fordringsägaren har åsamkats skulle kunna likställas med en rubbning av likheten inför de offentliga bördorna. I motsats till det ärende som ledde fram till det prejudicerande Couitéasmålet (40) skulle ingen statlig myndighet i detta fall besluta att inte verkställa ett domstolsbeslut för att skydda det allmänna intresset. I det fall som åsyftas skulle den offentliga myndigheten ställas inför ett läge där det i praktiken är omöjligt att vidta åtgärder för att verkställa domstolsbeslutet och ersätta fordringsägarna, inte att det är omöjligt att fatta beslut på grund av allmänintressets krav. De franska myndigheterna anser att det inte går att utkräva ansvar för rubbning av likheten inför de offentliga bördorna enbart på grund av insolvens. När det gäller det argument som kommissionen lade fram i skäl 59 i beslutet om att inleda förfarandet, nämligen att om ”statens representant prioriterar att upprätthålla den offentliga institutionens verksamhet framför fordringsägarens rätt att få betalt, är det inte uteslutet att staten får ett strikt ansvar”, erkänner de franska myndigheterna att statens representant åläggs att upprätthålla de offentliga verksamheterna enligt lagen av den 16 juli 1980. De franska myndigheterna anser emellertid att även om en domare beordrar att en fordringsägare ska få ersättning, skulle en sådan ersättning endast leda till att fordringsägaren hamnar i den situation som skulle ha gällt enligt allmänrätten, eftersom tillgången i sådant fall skulle ha avyttrats och samtliga fordringsägare skulle ha fått motsvarande belopp. Det skulle alltså inte ha uppstått någon fördel för fordringsägaren.

b) […] (41)

1. Det faktum att allmänrättsliga förfarandena för sanering och likvidation inte är tillämpliga på offentliga juridiska personer utesluter inte möjligheten att en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag kan gå i konkurs eller att det kan inledas ett konkursförfarande mot en sådan institution

(54) Enligt de franska myndigheterna baserar kommissionen sin analys på sitt tillkännagivande 2000 om statligt stöd i form av garantier (42), särskilt punkt 2.1.3, där det anges följande: ”Som stöd i form av garantier betraktar kommissionen också de förmånliga finansieringsvillkor som beviljas företag vars rättsliga form utesluter konkurs eller andra insolvensförfaranden eller innebär en uttrycklig statlig garanti eller att staten täcker förluster.”

(55) Samtidigt som de franska myndigheterna påpekar att bestämmelserna i fördraget har företräde framför tillkännagivandet 2000 om statligt stöd i form av garantier, lyfter de fram två faktorer som de hävdar innebär att tillkännagivandet inte är tillämpligt i det här fallet: — I tillkännagivandet 2000 om statligt stöd i form av garantier betonas att det eventuella stöd som följer av ”förmånliga finansieringsvillkor” skulle innebära att konkurs eller andra insolvensförfaranden är uteslutna. Kommissionen har inte visat att det förekommer sådana ”förmånliga finansieringsvillkor”. — Tillkännagivandet 2000 om statligt stöd i form av garantier syftar på det fall där den rättsliga ställningen utesluter varje form av konkurs eller andra insolvensförfarandet och inte ett visst förfarande. Kommissionen har inte visat att La Poste inte kan försättas i konkurs och inte heller att ingen form av insolvensförfarande är möjlig.

(56) Dessutom hävdar de franska myndigheterna att lagen av den 25 januari 1985 endast är en processlag. Det faktum att offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag inte omfattas av lagens tillämpningsområde innebär inte att en sådan institution inte kan hamna i en situation där betalningarna ställs in. Inte heller är det förbjudet att inleda ett särskilt rekonstruktions-, likvidations- eller konkursförfarande mot en sådan institution.

2. Tillämpningen av det ”förfarande” som införs genom lagen av den 16 juli 1980 i stället för det allmänrättsliga kollektiva förfarandet medför ingen fördel för fordringsägaren

(57) Efter att ha analyserat skäl 68 i beslutet om att inleda förfarandet konstaterar de franska myndigheterna att kommissionen tillämpar två kriterier för att bedöma om tillämpningen av ett särskilt insolvensförfarande innebär en fördel för den enhet som omfattas av det förfarandet, jämfört med företag som omfattas av handelsrätten: — Ett offentlighetskriterium: det måste fastställas och offentliggöras vilket förfarande som kommer att följas om La Poste blir insolvent. — Ett likvärdighetskriterium: detta förfarande ska antingen vara det förfarande som gäller enligt privaträtten eller ett förfarande som ger La Postes fordringsägare rättigheter som inte går utöver vad de skulle ha fått om handelsrätten hade tillämpats.

(58) De franska myndigheterna ifrågasätter att dessa båda kriterier måste uppfyllas (43) men behåller dem, eftersom kommissionen anser att de är nödvändiga och tillräckliga, för att undersöka om tillämpningen av bestämmelserna i lagen av den 16 juli 1980 innebär en fördel för offentligrättsliga juridiska personers fordringsägare jämfört med fordringsägare för företag som omfattas av de allmänrättsliga kollektiva förfarandena.

(59) I fråga om offentlighetskriteriet anser de franska myndigheterna att det förfarande som inrättas genom lagen av den 16 juli 1980 med rätta har identifierats av kreditvärderingsinstituten som tillämpligt vid insolvens hos en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag, vilket intygas av de kreditvärderingsinstitut som kommissionen nämner i fråga om Erap.

(60) När det gäller likvärdighetskriteriet gör de franska myndigheterna åtskillnad mellan det fall då ett krav på kontinuitet i den offentliga verksamhet ska tillämpas och det fall då ett sådant krav inte är tillämpligt.

i) En analys av det ”förfarande” som inrättas genom lagen av den 16 juli 1980 i förhållande till likvärdighetstestet – utan krav på kontinuitet i den offentliga verksamheten

(61) De franska myndigheterna hävdar att om La Poste var oförmöget att betala sina skulder och om kravet på kontinuitet i den offentliga verksamheten inte var tillämpligt skulle följande förfarande användas: i det osannolika fall att det uppstår en ekonomisk svårighet och innan företaget hamnar i ett läge där tillgångarna inte räcker skulle företaget i ett första skede inleda förhandlingar med sina fordringsägare för att få till stånd en skuldsaneringsplan. Om planen inte ansågs vara tillräcklig eller om den inte gjorde det möjligt att förbättra det ekonomiska läget och om det inte upprättats något nytt avtal med fordringsägarna skulle samtliga eller några av fordringsägarna kunna vända sig till behörig domstol för att få ett betalningsföreläggande och på så sätt få sina fordringar erkända. Det förfarande som inrättas genom lagen av den 16 juli 1980 skulle alltså tillämpas. Detta förfarande skulle i förekommande fall kunna leda till att tillsynsmyndigheten trädde in i La Postes lednings ställe för att fatta de beslut som krävdes för att betala La Postes skulder med de medel som fanns att tillgå. Om det under det förfarande som inrättas genom lagen av den 16 juli 1980 skulle konstateras att La Postes tillgångar var otillräckliga och om tillsynsmyndigheten därmed skulle befinna sig ett läge där det rent materiellt var omöjligt att skapa de nödvändiga resurserna för att betala det utestående beloppet på grund av det inte fanns några tillgångar att avyttra skulle det förfarande som inrättas genom lagen av den 16 juli 1980 avslutas.

(62) Därför menar de franska myndigheterna att om det inte ska tillämpas något krav på den offentliga verksamheten skulle tillämpningen av det förfarande som inrättas genom lagen av den 16 juli 1980 kunna leda till en realisering av samtliga tillgångar i La Poste, men att detta förfarande inte skulle göra det möjligt att ersätta samtliga fordringsägare i La Poste om tillgångarna skulle vara otillräckliga. I slutet av förfarandet skulle fordringsägarna hos en enhet som omfattas av lagen av den 16 juli 1980 som helhet ha återfått samma belopp som fordringsägarna för en enhet som omfattas av handelsrätten skulle ha fått, det vill säga beloppet från realiseringen av tillgångarna.

(63) Detta förfarande skulle endast skilja sig från det som ska tillämpas enligt handelsrätten ur två aspekter: — Fordringsägare behandlas inte som en helhet: i motsats till det privaträttsliga förfarandet, där fordringar behandlas i en klump och fordringsägare ersätts i fallande prioritetsordning och i förhållande till de tillgängliga medlen, utmärks det förfarande som inrättas genom lagen av den 16 juli 1980 av att fordringsägare måste agera för att bevara sina rättigheter. Lagen av den 16 juli 1980 bygger på principen att först till kvarn får först mala. — Det är statens representant som under förvaltningsdomarens överinseende (kontroll av grov försumlighet, i enlighet med Conseil d’Etats rättspraxis enligt Campolorodomen i november 2005) tar på sig motsvarande funktion som en likvidator och konkursförvaltare.

(64) De franska myndigheterna menar att fordringsägare inte skulle ha fler möjligheter när förfarandet hade avslutats. Enligt de franska myndigheterna skulle enbart otillräckliga tillgångar inte kunna användas som skäl för att åberopa statens ansvar. Det samma gäller för det privaträttsliga förfarandet, där fordringsägare ”inte återfår sin rätt att driva enskilda processer”, utom i vissa undantagsfall, när likvideringen är avslutad (44).

ii) En analys av det ”förfarande” som inrättas genom lagen av den 16 juli 1980 i förhållande till likvärdighetstestet och med hänsyn till kravet på kontinuitet i den offentliga verksamheten

(65) Om kontinuiteten i den offentliga verksamheten måste garanteras medger de franska myndigheterna att statens representant i utövandet av de befogenheter som beviljas genom lagen av den 16 juli 1980 skulle kunna besluta att inte avyttra vissa tillgångar som är nödvändiga för att fullgöra ett uppdrag i allmänhetens tjänst. Om vissa tillgångar inte kan avyttras på grund av kravet på kontinuitet i den offentliga verksamheten skulle detta innebära att färre tillgångar realiseras och medföra en motsvarande minskning av de belopp som kan betalas ut till fordringsägarna, om inte staten ersätter de tillgångarna. Förfarandet skulle inte ge La Postes fordringsägare större rättigheter än vad som skulle gälla vid en tillämpning av handelslagen. Därför menar de franska myndigheterna att kommissionens likvärdighetskriterium i ännu högre grad är uppfyllt.

(66) De franska myndigheterna medger ändå att statens strikta skadeståndsansvar i så fall skulle kunna åberopas och leda till en ersättning av fordringsägarna för den skada de åsamkats, det vill säga en ersättning utöver värdet av de tillgångar som statens representant lagligt har beslutat att inte avyttra. Enligt de franska myndigheterna skulle en eventuell sådan ersättning dock endast leda till att fordringsägaren på nytt hamnade i samma situation som om allmänrätten hade tillämpats och skulle alltså inte ge fordringsägaren större rättigheter i fråga om likvärdighetstestet än vad allmänrätten skulle ge.

(67) De franska myndigheterna konstaterar att det förfarande som inrättas genom lagen av den 16 juli 1980 uppfyller kommissionens likvärdighets- och offentlighetskriterier och att dessa är tillräckliga för att visa att det inte finns någon fördel. Myndigheterna anser att det inte är motiverat att låta La Poste omfattas direkt av det allmänrättsliga förfarandet, som är tungrott och komplicerat.

3. De rättsakter som kommissionen hänvisar till i fråga om vad som ska hända med skyldigheter efter det att enhetens tillgångar har uttömts är inte tillämpliga på La Poste

(68) De franska myndigheterna hävdar att de rättsakter som kommissionen hänvisar till i beslutet om att inleda förfarandet, bland annat i skäl 69, varken är tillämpliga eller går att överföra på La Poste.

3.1.2 FRÅNVARO AV FÖRDEL

(69) Enligt de franska myndigheterna bygger kommissionens analys av förekomsten av en selektiv fördel på två aspekter: — Ett cirkelresonemang som grundas på tillkännagivandet 2000 om statligt stöd i form av garantier. — En analys av den påstådda åtgärdens förmodade påverkan på kreditvärderingsinstitut.

A. Det går inte att avgöra om det finns en fördel i det aktuella fallet på grundval av kommissionens tillkännagivande 2000 om statligt stöd i form av garantier

(70) De franska myndigheterna menar att kommissionen i skäl 77 i beslutet om att inleda förfarandet har feltolkat punkt 2.1.3 i tillkännagivandet 2000 om statligt stöd i form av garantier. Enligt de franska myndigheterna innebär punkt 2.1.3 att när det är fråga om ett företag vars rättsliga ställning utesluter möjligheten till ett konkurs- eller insolvensförfarande och detta företag har fördelaktigare finansieringsvillkor, är detta statligt stöd i form av garantier. Enligt de franska myndigheterna är det inget i punkt 2.1.3 i kommissionens tillkännagivande 2000 om statligt stöd i form av garantier som tyder på att kommissionen anser att det faktum att ett företags rättsliga ställning utesluter möjligheten till ett konkursförfarande med nödvändighet innebär att det företaget har mer fördelaktiga finansieringsvillkor.

(71) Dessutom anser de franska myndigheterna att La Poste inte omfattas av punkt 2.1.3 i kommissionens tillkännagivande 2000 om statligt stöd i form av garantier, eftersom denna punkt syftar på fall där den rättsliga ställningen utesluter alla former av konkurs- eller insolvensförfaranden och inte ett visst förfarande. De franska myndigheterna anser att kommissionen inte har visat att La Poste inte kan gå i konkurs och inte heller har visat att ingen form av insolvensförfarande är tillämplig.

B. Frånvaro av straffansvar och av statliga resurser

(72) I skäl 79 i beslutet om att inleda förfarandet påminner kommissionen om det inflytande som kreditvärderingsinstitut har på företagens finansieringsvillkor.

(73) Efter att ha påpekat svagheterna hos kreditvärderingsinstituten framhåller de franska myndigheterna att ett kreditvärderingsinstituts bedömning inte kan användas som argument för att det förekommer en fördel som kan hänföras till staten och som kan vara statligt stöd, eftersom ett kreditvärderingsinstitut inte är skyldigt att göra någon exakt analys av den gällande lagstiftning. Även om denna bedömning i praktiken skulle ge en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag förmånligare finansieringsvillkor innebär detta för övrigt inte att den vare sig rättsligt eller i praktiken får tillgång till statliga resurser, vilket är nödvändigt för att det ska förekomma statligt stöd.

(74) De franska myndigheterna tillägger att kreditvärderingsinstitutens analyser inte görs på ett juridiskt plan utan bygger på en subjektiv bedömning av vilket statligt stöd det berörda företaget skulle få om det råkade i svårigheter.

C. Cirkelresonemang

(75) De franska myndigheterna anser att kommissionens resonemang är ett cirkelresonemang: — Kommissionen utgår i huvudsak från kreditvärderingsinstituts utsagor för att bevisa att det finns en ekonomisk fördel. — Marknaden och kreditvärderingsinstituten borde ha tagit hänsyn till avsaknaden av en statlig garanti för La Poste, men fortsätter att uttrycka tvivel som enbart bygger på kommissionens ståndpunkt.

D. Ingen effekt på kreditbetyget för La Poste

(76) I vilket fall som helst menar de franska myndigheterna att det i beslutet om att inleda förfarandet inte har visats att La Poste har fått ett högre kreditbetyg på grund av de påstådda obegränsade statliga garantierna.

a) Kreditvärderingsinstitutens doktrin är inte tillräcklig för att bevisa en sådan effekt

(77) De franska myndigheterna har flera anmärkningar på Standard and Poor’s studie Influence of Government Support on Ratings (det statliga stödets inflytande på kreditbetyg), som kommissionen hänvisar till i skäl 80 i beslutet om att inleda förfarandet. I denna studie urskiljer Standard and Poor’s flera kategorier av ”postföretag med statligt stöd”, och denna klassificering avgör vilken metod Standard and Poor’s använder för att bedöma den berörda enhetens kreditbetyg.

(78) De franska myndigheterna påpekar att det ställs höga krav för att inrymmas i kategori 1 (45), till exempel i fråga om verksamhetens natur och den ekonomiska och sociala miljön, men att det inte hänvisas till den berörda operatörens rättsliga ställning.

(79) De franska myndigheterna noterar att den franska och den italienska posten klassificerades i kategori 2 den 22 november 2004 (46). Av dokumentet från Standard and Poor’s drar de franska myndigheterna slutsatsen att den italienska postens ekonomiska resultat inte motiverade dess kreditbetyg. Enligt de franska myndigheterna gynnades alltså den italienska posten av ett kreditbetyg som påverkats av dess ägare, och detta trots att den italienska posten är ett allmänrättsligt aktiebolag.

(80) De franska myndigheterna påpekar att Standard and Poor’s slutligen klassificerade La Poste i kategori 3 (47). Enligt de franska myndigheterna har de stora reformer som genomförts sedan slutet av 2004 gradvis lett till att Standard and Poor’s placerat La Poste i denna tredje kategori. Därav drar de franska myndigheterna slutsatsen att det inte går att fastställa att La Postes kreditbetyg enbart beror på dess rättsliga ställning eller på någon statlig garantimekanism eller att detta betyg kan vara grundat på statligt stöd.

(81) De franska myndigheterna medger dock att frågan om La Postes ställning togs upp i Standard and Poor’s studie 2004. De franska myndigheterna försäkrar emellertid att informationsutbytet med Standard and Poor’s sedan dess bör ha förtydligat läget. De franska myndigheterna har dessutom upplyst Fitch om att det inte finns några som helst statliga garantier, vilket kreditvärderingsinstitutet bör ha tagit hänsyn till.

b) I den privata sfären finns det en mängd fall där ett dotterbolags kreditbetyg är kopplat till moderbolagets betyg

(82) Enligt de franska myndigheterna förekommer det även bland privata koncerner att en stor och stabil huvudägare har ett inflytande, oberoende av företagets rättsliga ställning, vilket framgår av kreditvärderingsinstitutens bedömning av Poste Italiane. Som exempel nämner de franska myndigheterna ett pressmeddelande från Standard and Poor’s av den 3 december 2003 om AGF (48), ett pressmeddelande om Volkswagen Bank GmbH (49) och ett pressmeddelande om VWFS (50). De franska myndigheterna anser att denna typ av inställning alltså inte enbart gäller för den offentliga sektorn.

c) La Postes kreditbetyg skulle inte ändras om dess rättsliga ställning ändrades

(83) Genom sin analys av Standard and Poor’s kreditbetyg för La Poste vill de franska myndigheterna visa att detta betyg inte är beroende av La Postes rättsliga ställning.

(84) För det första påpekar de franska myndigheterna att samtidigt som de utarbetade sina synpunkter, gav Standard and Poor’s La Poste kreditbetyget AA- som motsvarar stabila utsikter. Standard and Poor’s motiverar det sänkta betyget med försämringen av gruppens finansiella ställning i samband med La Postes utbetalning av två miljarder euro för reformen av finansieringen av pensioner för tjänstemän och av ”La Postes större självständighet i förhållande till sin ägare”. Enligt de franska myndigheterna skulle denna sänkning, som inte gjordes till följd av någon förändring av La Postes rättsliga ställning, inte kunna förklaras om La Postes kreditbetyg enbart berodde på dess rättsliga ställning.

(85) Trots den förklaring (51) som Standard and Poor’s ger i sitt betyg av den 3 april 2007 och som det hänvisas till i skäl 84 i beslutet om att inleda förfarandet, har de franska myndigheterna för det andra svårt att förstå varför La Poste får ett kreditbetyg som är 3 punkter lägre än statens, om företaget nu åtnjuter en statlig garanti. Om kreditvärderingsinstituten hade tolkat lagen av den 16 juli 1980 som att det infördes en mekanism som kunde liknas vid en statlig garanti som gynnade fordringsägare hos juridiska personer, har de franska myndigheterna också svårt att förstå varför lokala myndigheter kan få ett kreditbetyg på BBB+, när staten har ett betyg på AAA.

(86) För det tredje understryker de franska myndigheterna att Standard and Poor’s kreditbetyg av den 3 april 2007 bygger på en sammanställning av företagets styrkor och svagheter, där dess rättsliga ställning inte tas upp. De två komponenter som Standard and Poor’s anger som stöd för kreditbetyget, det vill säga den ekonomiska betydelsen av La Postes offentliga verksamhet och ”strong shareholder backing” är klart avgränsade från La Postes rättsliga ställning. De franska myndigheterna menar att man inte får tolka ”strong shareholder backing” som ett ekonomiskt stöd i strid med unionsrätten utan som statens vilja att utveckla La Poste ”at arm’s length” (52). Därav drar de franska myndigheterna slutsatsen att den rättsliga ställningen inte är avgörande för kreditbetyget.

(87) För det fjärde påpekar de franska myndigheterna att kreditvärderingsinstitutet i samma kreditbetyg av den 3 april 2007 förklarar att den fortsätter att tillämpa en metod som bygger på top down-principen, som gör det möjligt att placera en enhet upp till två kategorier lägre än staten. Enligt kreditvärderingsinstitutet motiveras denna metod av att staten på medellång sikt kommer att fortsätta att äga 100 procent av La Poste. Därav drar de franska myndigheterna slutsatsen att metoden inte avgörs av La Postes rättsliga ställning. Slutligen hävdar de franska myndigheterna med stöd av en hänvisning till Standard and Poor’s (53), att det som skulle få institutet att byta till en bottom up-metod för La Poste inte skulle vara en förändrad rättslig ställning utan en avreglering av kapitalet. En sådan förändring skulle dessutom inte med nödvändighet innebära att kreditbetyget skulle ändras, eftersom grundförutsättningarna för La Poste i så fall förväntas bli bättre.

(88) För det femte påminner de franska myndigheterna om att kreditvärderingsinstitutet i sitt betyg förutsätter stabila utsikter, trots det förfarande som kommissionen har inlett i fråga om de obegränsade statliga garantier som La Poste sägs få på grund av sin rättsliga ställning. Om denna rättsliga ställning hade påverkat företagets solvens borde utsikterna inför en förändring av ställningen vara negativa, inte stabila. Dessutom motiverar Standard and Poor’s sin bedömning om stabila utsikter med att staten kommer att fortsätta att äga 100 procent av företaget under de närmsta två åren, oavsett en eventuell förändring av dess rättsliga ställning. Med hänvisning till ett annat uttalande av Standard and Poor’s (54) konstaterar de franska myndigheterna att det är företagets eget resultat och en eventuell förändring av aktieägarnas innehav som Standard and Poor’s tar hänsyn till för att avgöra hur kreditbetyget ska utvecklas, inte en eventuell förändring av företagets rättsliga ställning.

(89) För det sjätte hänvisar de franska myndigheterna till ett annat utdrag ur kreditbetyget från Standard and Poor’s 2007 (55) och betonar att kreditvärderingsinstitutet inte tar hänsyn till kommissionens påstående att La Postes rättsliga ställning skulle förbättra företagets finansieringsvillkor. Standard and Poor’s skriver följande: ”La Postes kreditbetyg har inte påverkats av dessa rekommendationer eftersom vi anser att en förändring av La Postes rättsliga ställning inte behöver leda till någon minskning av det starka statliga stöd som ligger till grund för bedömningen av La Postes kreditvärdighet och som har bekräftats av statens beslut nyligen” (56), varför de franska myndigheterna drar slutsatsen att La Postes rättsliga ställning inte påverkar företagets kreditbetyg.

E. Ingen effekt på finansieringsvillkoren för La Poste

(90) Slutligen granskar de franska myndigheterna La Postes faktiska finansieringsvillkor för att avgöra om de påverkas av en påstådd statlig garanti.

(91) Enligt de franska myndigheterna har varken kommissionens tillkännagivande om den påstådda förekomsten av en garanti, dess påstådda oförenlighet med unionslagstiftningen och dess snara avveckling, eller de franska myndigheternas förnekelse av förekomsten av en garanti inför kreditvärderingsinstituten och medierna påverkat finansieringsvillkoren för La Poste. La Poste emitterade två obligationslån på 1,8 miljarder euro med löptider på 7 och 15 år i oktober 2006, precis efter det att kommissionen offentliggjort sin rekommendation om lämpliga åtgärder. La Poste nämnde denna rekommendation i prospektet och förklarade vid möten med investerarna att företaget inte omfattades av några statliga garantier. Efter emitteringen har La Postes finansieringskostnader inte förändrats särskilt mycket (57). De båda emissionerna tecknades i huvudsak av europeiska investerare med samma profil som vanligt för La Poste, det vill säga investerare som behåller sina obligationer tiden ut. De franska myndigheterna drar slutsatsen att kommissionens tillkännagivande med ett krav på att den påstådda garantin skulle upphöra och publiciteten kring statens ståndpunkt i denna fråga inte har påverkat La Postes finansieringsvillkor på obligationsmarknaden särskilt mycket. Marknaden ansåg i själva verket att finansieringsvillkoren för La Poste inte byggde på någon faktisk eller rättslig garanti.

(92) De franska myndigheterna konstaterar därför följande: — Kommissionens analys i beslutet om att inleda förfarandet är felaktig: La Poste omfattas i själva verket inte av några statliga garantier. — Kommissionen har inte visat att La Poste har några fördelar till följd av sin rättsliga ställning. — Kommissionen har alltså inte bevisat att det finns ett stöd till förmån för La Poste.

3.2 DE FRANSKA MYNDIGHETERNAS FÖRSLAG

(93) För att undanröja alla tvivel hos kommissionen är de franska myndigheterna emellertid villiga att vidta följande åtgärder, om kommissionen är villig att avsluta förfarandet genom ett beslut om att det inte föreligger stöd enligt artikel 7.2 i förfarandeförordningen: — Förtydliga dekretet om tillämpning av lagen av den 16 juli 1980. — Införa en formulering som förtydligar att det inte finns någon garanti i de avtal som La Poste ingår och som medför en skuld. — Besluta om att La Poste ska göra en retrocession till staten av en eventuell negativ effekt på spreaden till följd av att La Poste inte omfattas allmänrättsliga kollektiva förfaranden.

3.2.1 FÖRTYDLIGANDE AV DEKRETET OM TILLÄMPNING AV LAGEN AV DEN 16 JULI 1980

(94) Enligt de franska myndigheterna är det inte fråga om att ändra innehållet i de berörda bestämmelserna utan enbart att förtydliga hur de ska tolkas. Därför föreslår de en ändring av dekretet om tillämpning av lagen (58). Ändringen berör artikel 3.1 fjärde stycket i dekretet om de tillsynsbefogenheter som överförs till prefekten eller tillsynsmyndigheten. Denna ändring bör undanröja varje tvivel hos kommissionen i fråga om räckvidden för uttrycket ”ombesörja”. Det bör förtydligas att statens representant eller tillsynsmyndigheten ska frigöra resurser inom ramen för den offentliga institutionens eller verksamhetens budget.

(95) Efter ändring skulle dekretet lyda som följer: ”Om betalningsföreläggandet inte efterlevs innan dessa tidsfrister löper ut, ska statens representant eller tillsynsmyndighet föra upp utgiften på den försumliga offentliga institutionens eller verksamhetens budget. Den ska i förekommande fall frigöra de nödvändiga resurserna inom ramen för myndighetens eller institutionens budget, endera genom att begränsa de anslag som avsatts för andra syften, men som är tillgängliga, eller genom att öka medlen”.

(96) Enligt de franska myndigheterna utesluter detta förslag i kombination med de synpunkter och doktrinartiklar som överlämnades innan skrivelsen om att inleda förfarandet översändes att prefekten eller statens representant inom ramen för det förfarande som inrättas genom lagen av den 16 juli 1980 skulle kunna utöka den berörda institutionens eller verksamhetens resurser genom en statlig subvention eller genom tillskott av statliga medel.

3.2.2 INFÖRANDE AV EN FORMULERING SOM FÖRTYDLIGAR ATT DET INTE FINNS NÅGON GARANTI I DE AVTAL SOM LA POSTE INGÅR OCH SOM MEDFÖR EN SKULD

A. De franska myndigheternas ursprungliga förslag

(97) I skäl 59 i beslutet om att inleda förfarandet hävdar kommissionen att de franska myndigheternas förslag till ändring av dekretet om tillämpning av lagen av den 16 juli 1980”inte gör det möjligt att utesluta att en fordringsägare som inte har fått ersättning för sina fordringar inom ramen för tillämpningen av lagen från 1980 vidtar rättsliga åtgärder för att åberopa statens ansvar med hänvisning till en rubbning av likheten inför de offentliga bördorna, om La Postes resurser är uttömda”.

(98) De franska myndigheterna bestrider möjligheten att åberopa statens ansvar enbart på grund av insolvens hos La Poste, men föreslår en lösning baserad på undantaget för accepterad risk, för att undanröja kommissionens tvivel. Detta undantag, som ska tillämpas på såväl ordningen för statens ansvar för försumlighet som på ordningen för strikt ansvar, bygger på principen om att den skada som uppstår på grund av en situation som offret medvetet har försatt sig i inte ger offret rätt till skadestånd (se Conseil d’Etats domar i målen Sille (59) och Meunier (60)).

(99) För att garantera att detta undantag tillämpas föreslår de franska myndigheterna att de officiellt ska bekräfta för La Postes fordringsägare att deras fordringar inte omfattas av någon statlig garanti och att staten inte kommer att vara skyldig att gå in finansiellt i företagets ställe för att betala fordringsägarna vid fall av insolvens. En sådan upplysning skulle inte strida mot lagen, eftersom det ingenstans föreskrivs i lagen att staten måste gå in finansiellt i La Postes ställe för att betala företagets skulder vid en eventuell insolvens.

(100) Förutom förtydligandet av dekretet om tillämpning av lagen av den 16 juli 1980 har de franska myndigheterna tillsammans med La Poste åtagit sig att föra in följande kommentar i varje finansieringsavtal (för varje instrument som omfattas av ett avtal). ”Emissionen/programmet/lånet omfattas inte av någon form av direkt eller indirekt statlig garanti. Vid insolvens är staten inte skyldig att infria La Postes skuld.”

B. De tvivel som kommissionen uttrycker i beslutet om att inleda förfarandet

(101) I skäl 61 i beslutet om att inleda förfarandet framför kommissionen tvivel i fråga om de franska myndigheternas förslag ovan: — Undantaget för accepterad risk är en regel som har etablerats genom rättspraxis och som kan förändras. — ”Detta förslag, som bygger på grundläggande civilrättsliga principer och som ska genomföras genom sekundärrättsakter, förefaller vara bristfälligt eftersom dessa rättsakter ganska lätt kan upphävas om det skulle uppstå en konflikt.”, — La Postes skulder är inte heller enbart finansiella utan även kommersiella eller av annat slag, men dessa andra former behandlas inte av de franska myndigheternas kompletterande förslag.

C. De franska myndigheternas tillägg för att besvara dessa tvivel

(102) Precis som påpekas ovan går det inte att åberopa ett strikt statligt ansvar enbart på grund av att La Poste har otillräckliga tillgångar, eftersom det krävs ett statligt beslut om att åta sig eller inte åta sig ett sådant ansvar för att det ska kunna gälla och detta är omöjligt att göra i praktiken. De franska myndigheternas förslag har alltså endast ett värde i den mån det ger fordringsägarna ett förtydligande. Undantaget för accepterad risk gör det dessutom möjligt att eliminera alla risker för att staten ska tvingas åta sig ett strikt ansvar.

(103) Kommissionens första invändning bygger på att även om en medlemsstats nationella lagstiftning inte innehåller någon sådan bestämmelse är själva risken för en ändring i rättspraxis, det vill säga en ändring av den nationella lagstiftningen, tillräcklig för att anse att det föreligger statligt stöd. De franska myndigheterna ifrågasätter detta resonemang. De anser att undantaget för accepterad risk är en generell allmänrättslig princip som har bekräftats genom rättspraxis ett flertal gånger, aldrig har ifrågasatts och har förklarats ingående. Kommissionen kan inte bedöma förekomsten av statligt stöd utifrån en eventuell ändring av lagstiftningen, som dessutom är ytterst osannolik i det aktuella fallet.

(104) Kommissionens andra invändning bygger på att det handlar om sekundärrättsakter som är lätta att upphäva om det skulle uppstå en konflikt. Det är sant att lagar och förordningar har företräde framför avtal. Men för att kommissionens invändning ska vara befogad måste den åberopa en rättsakt med överordnat värde. De franska myndigheterna anser att det inte finns något stöd för kommissionens resonemang här.

(105) Däremot erkänner de franska myndigheterna att den tredje invändningen, där det konstateras att emittering av obligationer inte är de enda instrument som skapar fordringar, är berättigad, om än av begränsad betydelse i fråga om La Poste, eftersom företagets skulder huvudsakligen är finansiella och de till största delen utgörs av obligationer.

D. Utvidgning av förslaget

(106) De franska myndigheterna har alltså angett att de är beredda att utvidga sitt förslag om att föra in en klausul om att det inte finns någon statlig garanti i alla avtal som innebär en skuld om kommissionen avslutar det formella granskningsförfarandet genom ett beslut om att det inte förekommer statligt stöd i den mening som avses i artikel 7.2 i förfarandeförordningen. En sådan utvidgning skulle undanröja all risk för att staten skulle åläggas ett strikt ansvar enbart på grund av insolvens hos La Poste. Om staten för övrigt skulle åläggas ett strikt ansvar på grund av en tillsynsmyndighets beslut att inte avyttra de tillgångar som är nödvändiga för kontinuiteten i den offentliga verksamheten skulle detta endast få till effekt att La Postes fordringsägare hamnar i samma situation som om de hade varit fordringsägare i ett aktiebolag.

E. De franska myndigheternas bedömning av förekomsten av statligt stöd efter deras förslag

(107) Enligt de franska myndigheterna kommer de två föreslagna förtydligandena att göra det möjligt att upplysa La Postes fordringsägare om deras rättigheter. Därmed kan de franska myndigheterna inte betraktas som ”ansvariga för de förväntningar på förekomsten av en garanti som de största fordringsägarna hos La Poste har” (skäl 74 i kommissionens beslut att inleda förfarandet) eller anses frivilligt försätta sig i en ”juridiskt otydlig situation” som kan leda till att staten ”blir skyldig att betala La Postes skulder om företaget inte längre kan uppfylla sina åtaganden”.

(108) De franska myndigheterna anser dels att det faktum att La Poste inte omfattas av allmänrättsliga kollektiva förfaranden, utan omfattas av lagen av den 16 juli 1980, gör att någon statlig garanti inte kan konstateras, dels att de föreslagna förtydligandena gör att allt statligt ansvar på grund av marknadens påstådda förväntningar på en sådan garanti kan undanröjas.

(109) Under dessa förutsättningar kan inga eventuella effekter hänskjutas till staten. Kriteriet om ansvarsskyldighet skulle alltså inte vara uppfyllt, i motsats till vad kommissionen påstår i skäl 76 i beslutet om att inleda förfarandet.

(110) Skäl 75 i beslutet om att inleda förfarandet, där kommissionen hänvisar till sitt tillkännagivande 2000 om statligt stöd i form av garantier för att bekräfta att statliga medel används, är inte heller relevant eftersom det inte finns något som visar att det föreligger någon statlig garanti.

3.2.3 RETROCESSIONSBESTÄMMELSE

(111) För att komplettera den föreslagna bestämmelsen är de franska myndigheterna beredda att undersöka följande lösning tillsammans med kommissionen.

(112) Den metod som föreslås bygger på analysen av kommissionens ståndpunkt i punkt 2.1.3 i tillkännagivandet 2000 om statligt stöd i form av garantier: ”Som stöd i form av garantier betraktar kommissionen också de förmånliga finansieringsvillkor som beviljas företag vars rättsliga form utesluter konkurs eller andra insolvensförfaranden eller innebär en uttrycklig statlig garanti eller att staten täcker förluster.” I skäl 114 i sitt beslut att inleda förfarandet anger kommissionen också att den tycker att det är problematiskt att ”Frankrike inte vidtar alla lämpliga åtgärder för att undvika att denna rättsliga ställning skapar fördelaktiga ekonomiska konsekvenser för ett företag som är verksamt på konkurrensutsatta marknader”.

(113) De franska myndigheterna ifrågasätter att punkt 2.1.3 i kommissionens tillkännagivande 2000 om statligt stöd i form av garantier är tillämplig på La Poste och framhåller att kommissionen inte har kunnat visa att det faktum att La Poste inte omfattas av privaträttsliga kollektiva förfaranden har gett företaget mer fördelaktiga finansieringsvillkor.

(114) De franska myndigheterna har dock föreslagit att kommissionen tillsammans med dem ska undersöka möjligheten att införa en bestämmelse om retrocession av La Poste till staten, euro för euro, av en eventuell negativ effekt på spreaden till följd av att La Poste inte omfattas av allmänrättsliga kollektiva förfaranden, enligt en beräkningsmekanism som ska kontrolleras av kommissionen och som ska gå att granska. En sådan metod skulle komplettera förslagen till förtydliganden och sätta stopp för myten om en statlig garanti samtidigt som alla risker för statligt stöd slutligt skulle undanröjas.

4. BEDÖMNING AV STÖDET

4.1 KLASSIFICERING AV STÖDET

(115) I artikel 107.1 i EUF-fördraget föreskrivs följande. ”Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.”

4.1.1 FÖREKOMST AV OBEGRÄNSADE STATLIGA GARANTIER: FÖREKOMST AV STATLIGA MEDEL

(116) Precis som har angetts i skäl 56 i beslutet om att inleda förfarandet har La Poste till följd av sin ställning som offentligrättslig juridisk person, som är att likställas med en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag, en särskild rättslig ställning både vad gäller ersättning av företagets fordringsägare och företagets fortsatta existens vid insolvens.

(117) Inledningsvis vill kommissionen påminna om att offentliga institutioner i Frankrike inte omfattas av de allmänrättsliga bestämmelserna om sanering och likvidation av företag i svårigheter (61). De franska myndigheterna bestrider inte detta faktum, men förnekar att det finns någon som helst mekanism som kan likställas med en statlig garanti för La Poste. Enligt punkt 1.2 andra stycket fjärde strecksatsen i kommissionens tillkännagivande 2008 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i EUF-fördraget på statligt stöd i form av garantier (nedan kallat 2008 års tillkännagivande om garantier) (62) ska förmånliga finansieringsvillkor som beviljas företag vars rättsliga form utesluter konkurs eller andra insolvensförfaranden eller innebär en uttrycklig statlig garanti eller att staten täcker förluster betraktas som ett stöd i form av garantier. Därför måste de franska myndigheternas argument för att visa att det inte förekommer någon statlig garanti granskas.

A. Garanti för återbetalning av enskilda fordringar

(118) För att avgöra om det finns någon garanti för enskilda fordringar måste det först undersökas om en sådan garanti utesluts i rättsakterna eller genom rättspraxis, vilket de franska myndigheterna hävdar (a).

(119) Därefter kommer kommissionen att undersöka vilka åtgärder en fordringsägare till La Poste skulle vidta för att reglera sina fordringar om La Poste skulle befinna sig i ekonomiska svårigheter och inte kunna betala sina skulder (b). Kommissionen ska fastställa om det förfarandet är utformat så att en fordringsägare till La Poste befinner sig i en jämförbar situation som en fordringsägare till ett företag som omfattas av handelsrätten.

a) I motsats till vad de franska myndigheterna hävdar är det enligt fransk lagstiftning tillåtet med underförstådda garantier och framför allt med statliga garantier till följd av ställningen som offentlig institution

1. Genomgång av de franska myndigheternas argument (63)

(120) För det första hävdar de franska myndigheterna att det inte i någon rättsakt eller i något beslut anges att staten ska garantera skulderna hos offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag.

(121) Kommissionen påpekar att även om det inte finns någon rättsakt eller något beslut där det uttryckligen föreskrivs en statlig garanti för offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag (på samma sätt som det för övrigt saknas en rättsakt eller ett beslut där det uttryckligen utesluts statliga garantier för offentliga institutioner av industriellt och kommersiellt slag), utesluter inte detta att det finns en underförstådd garanti.

(122) För det andra finns det enligt de franska myndigheterna en uttalad rättspraxis om frånvaro av garantier, nämligen domen i målet om Société de l’hôtel d’Albe (64) och i Campoloromålet (65).

(123) Precis som kommissionens expert påpekar kommissionen att Conseil d’Etat i domen om Société de l’hôtel d’Albe endast vägrade att gå med en begäran som fordringsägaren riktade direkt till ministeriet för offentliga bygg- och anläggningsarbeten. För att en garanti ska träda in krävs att det föreligger insolvens. Den dom som det hänvisas till handlar inte om i exakt vilken situation garantin ska tas i anspråk. En garantimekanism innebär inte att staten är skyldig att betala en offentlig institutions skuld till en fordringsägare bara för att fordringsägaren begär det.

(124) Kommissionens analys av Camporolomålet redovisas i avsnitt 4.1.1 A b.3 i detta beslut. Av den analysen framgår att Camporolomålet tvärtom visar att systemet med statens ansvar i genomförandet av förfarandet för att driva in offentliga institutioners skulder uppvisar alla de egenskaper som finns hos en garantimekanism.

(125) För det tredje hävdar de franska myndigheternas expert att de skulder som La Poste har ådragit sig sedan grundlagen om finanslagstiftning trädde i kraft den 1 januari 2005 inte kan omfattas av någon underförstådd garanti. När det gäller skulder som har uppstått före den 1 januari 2005 och som kommer att bestå efter det datumet erkänner de franska myndigheternas expert att det finns två hypotetiska fall som kan kollidera: — I det första fallet gäller de grundlagsbaserade skäl (framför allt likheten inför de offentliga bördorna och äganderätten) som har föranlett det franska författningsrådet, Conseil constitutionnel, (66) att giltigförklara garantier som inte uttryckligen har godkänts genom finansiell lagstiftning också för såväl underförstådda som uttryckliga garantier. Om det finns en underförstådd garanti för La Postes skulder skulle avsaknaden av ett godkännande genom finansiell lagstiftning alltså inte i sig innebära att garantin är ogiltig för skulder som La Poste har ådragit sig före den 1 januari 2005. — I det andra fallet skulle innehavare av en underförstådd garanti inte kunna göra anspråk ens på odiskutabla och avgörande rättigheter. Om det finns en underförstådd garanti för La Postes skulder skulle avsaknaden av ett godkännande genom finansiell lagstiftning alltså innebära att garantin är ogiltig även för skulder som La Poste har ådragit sig före den 1 januari 2005.

(126) Kommissionen konstaterar att de franska myndigheternas expert medger att det inte är säkert att avsaknaden av ett godkännande genom finansiell lagstiftning av en underförstådd garanti innebär att garantin är ogiltig för skulder som La Poste har ådragit sig före den 1 januari 2005. På ett mer grundläggande plan anser kommissionen att man måste undersöka från vilken tidpunkt La Poste har åtnjutit denna underförstådda garanti, inte vid vilka datum La Poste ådrog sig sina skulder, för att avgöra om en underförstådd statlig garanti till La Poste har blivit ogiltig genom grundlagen om finanslagstiftning eller ej. Den garanti som granskas här är en garanti mellan staten och La Poste (La Postes fordringsägare är indirekta mottagare): för övrigt gäller garantin inte enbart betalning av enskilda fordringar (se avsnitt 4.1.1 A i detta beslut) utan handlar även om att trygga La Postes fortsatta existens och/eller dess uppgifter (se avsnitt 4.1.1 B i detta beslut). Eftersom statens underförstådda garanti för La Poste inrättades före den 1 januari 2005 anser kommissionen att argumentet att det inte kan finnas någon underförstådd garanti från och med den 1 januari 2005 inte är relevant.

(127) I punkt 110 i sitt beslut av den 25 juli 2001 om grundlagen om finansiell lagstiftning (67) förklarade författningsrådet att garantier som har beviljats innan grundlagen om finansiell lagstiftning trädde i kraft och som inte har räknats samman inte berörs av ogiltighetsförklaringen. Enligt kommissionens expert är detta resonemang helt och hållet tillämpligt på förekomsten av underförstådda garantier som är knutna till offentliga institutioners rättsliga ställning och som ännu inte har räknats samman men som icke desto mindre är giltiga.

(128) De franska myndigheternas expert uttrycker emellertid tvivel på att de skäl som har föranlett författningsrådet att giltigförklara garantier som inte uttryckligen har godkänts genom finansiell lagstiftning också gäller för såväl underförstådda som uttryckliga garantier. Denne expert menar att mottagare av en underförstådd garanti inte kan hävda lika odiskutabla och avgörande rättigheter som en mottagare av en uttrycklig garanti.

(129) Utöver att de franska myndigheternas expert endast uttrycker tvivel och inte uttalar sig bestämt, konstaterar kommissionen att det inte finns något i skäl 110 som pekar på att endast uttryckliga garantier är undantagna från ogiltigförklaringen. I artikel 61 i grundlagen om finansiell lagstiftning, som skälet hör ihop med, finns inte heller någon begränsning till enbart uttryckliga garantier. Därför anser kommissionen att författningsrådets åsikt att påföljden för avsaknad av ett godkännande i finansiell lagstiftning inte ska vara att en garanti ogiltigförklaras är giltig för såväl underförstådda som för uttryckliga garantier. Följaktligen menar kommissionen att avsaknaden av ett godkännande genom finansiell lagstiftning av den underförstådda garanti som staten har beviljat La Poste inte innebär att garantin är ogiltig.

(130) Precis som kommissionens expert har framhållit gäller kravet på att statliga garantier ska införas i en finansiell lag dessutom endast ”beviljande” av sådana garantier. Handlingen att bevilja en garanti omfattar de fall där staten genom en uttrycklig viljeyttring beslutar sig för att utfärda garantier för ett organ eller en verksamhet. Tillämpningsområdet för skyldigheten att föra in garantier i en finansiell lag omfattar alltså inte garantier som uppstår till följd av en rättslig ställning eller av en skyldighet som fastställs i rättspraxis och som utmärks av att de är underförstådda och automatiska. Denna andra kategori omfattas inte av något statligt beslut utan handlar om att staten placerar sig i en redan befintlig rättslig situation som garantin bara är en följd av. Förekomsten av denna andra kategori, som inte omfattas av artikel 34 i den finansiella grundlagen, förklarar varför rättspraxis om den faktiska garantin för koncessionsinnehavare fortbestår efter 2001. Den är också orsaken till att staten inte är skyldig att ange garantin i en finansiell lag när den äger eller är förknippad med ett företag eller en koncern för vilken handelslagen inte begränsar skuldgarantierna.

(131) Kommissionen drar därför slutsatsen att de franska myndigheternas argument med hänvisning till den finansiella grundlagen inte är övertygande och att det faktum att det inte anges i någon finansiell lag att staten erbjuder La Poste garantier till följd av La Postes rättsliga ställning inte utesluter att det ändå förekommer en sådan garanti. I vilket fall som helst betonar kommissionen att denna förekomst inte är knuten till att åtgärden har klassificerats som en garanti i fransk lagstiftning och inte heller till att det är fråga om en garanti som omfattas av den finansiella grundlagen. Det enda som är relevant enligt kommissionen är hur åtgärden klassificeras enligt unionsrätten, särskilt med hänsyn till tillkännagivandet om garantier. Kommissionen betonar att det i unionsrätten erkänns att det är fråga om en underförstådd garanti när en medlemsstat är rättsligt skyldig att betala en annan persons skuld om den personen inte kan göra det (68).

(132) För det fjärde hävdar de franska myndigheterna att om de offentliga institutionerna av industriellt och kommersiellt slag hade en statlig garanti skulle en förändring av deras ställning innebära att det måste vidtas åtgärder för att skydda de av fordringsägarnas rättigheter som uppstått innan den berörda offentligrättsliga personen omvandlades. Eftersom det aldrig har inrättats någon sådan mekanism (se framför allt omvandlingen av France Télécom, Gaz de France, EDF och ADP) (69), skulle detta bevisa att det inte finns någon garanti.

(133) Precis som kommissionens expert har förklarat bygger detta påstående på en mycket vid tolkning av det grundlagsfästa skyddet av äganderätten. Enligt de franska myndigheternas argumentation skulle skyddet av äganderätten innebära ett krav på att alla fordringar ska skyddas. Eftersom det grundlagsfästa skyddet av äganderätten inte enbart gäller fall där äganderätten är beroende av en offentligrättslig juridisk person skulle en sådan tolkning innebära att alla fordringar i alla typer av bolag måste skyddas om fordringarna hotas av händelseutvecklingen i bolaget. Det finns emellertid inget i den franska nuvarande positiva rätten som skyddar fordringar. Om argumentationen därför måste begränsas till att gälla fordringar som garanteras av staten skulle detta innebära att en äganderätt som garanteras av staten ska omfattas av ett starkare grundlagsskydd än andra äganderätter. Inget pekar på att så är fallet. Slutligen är en fordran en personlig rättighet som inte får sammanblandas med äganderätten som i grunden är en sakrätt. Det är inte fråga om att utsträcka det sakrättsliga skyddet till att omfatta personliga rättigheter.

(134) Kommissionen konstaterar att äganderätten inte kräver att det vidtas särskilda åtgärder för att garantera fordringsägares rättigheter när en offentlig institution av industriellt och kommersiellt slag omvandlas till ett företag som omfattas av förfarandena för sanering och likvidation. Avsaknaden av sådana åtgärder bevisar alltså inte att det inte finns någon underförstådd garanti.

(135) Till skillnad mot vad som beskrivs ovan anser de franska myndigheterna att det inte skulle ha varit nödvändigt att utfärda en uttrycklig statlig garanti för de post- och telekommunikationstjänster som överfördes till La Poste om La Poste hade omfattats av en statlig garanti enbart på grund av sin rättsliga ställning. Ändå utfärdades en sådan garanti genom ett beslut av den 31 december 1990.

(136) Kommissionen understryker att det faktum att de franska myndigheterna beslutade sig för att utfärda en uttrycklig garanti inte är ett bevis för att det inte fanns en underförstådd garanti. Samma resonemang går att tillämpa på de franska myndigheternas argument i fråga om den garanti som staten utfärdat för vissa verksamheter inom Erap och inom Agence Française du Développement. Det faktum att staten i vissa fall har beslutat att utfärda en uttrycklig garanti, trots att det redan fanns en underförstådd garanti, kan bland annat förklaras av en strävan efter öppenhet och av en vilja att förstärka fordringsägarnas rättssäkerhet. Precis som de franska myndigheternas expert bekräftar kan ”mottagare av en underförstådd garanti inte hävda lika odiskutabla och avgörande rättigheter som en mottagare av en uttrycklig garanti”.

(137) Slutligen citerar de franska myndigheterna en artikel (70) av Daniel Labetoulle, tidigare ordförande för tvistemålsavdelningen vid Conseil d’Etat. Denna artikel kommer att behandlas tillsammans med rättspraxis från Campoloromålet i avsnittet om att åberopa statens ansvar (71).

(138) Kommissionen konstaterar — dels att förekomsten av en statlig garanti för La Poste inte utesluts av någon rättsakt eller av något beslut, i motsats till vad de franska myndigheterna hävdar, — dels att det faktum att garantin inte uttryckligen föreskrivs i någon rättsakt inte utesluter att det finns en underförstådd garanti.

2. Förekomsten av underförstådda garantier som är knutna till en offentlig institutions rättsliga ställning bekräftats i en skrivelse av Conseil d’Etat

(139) Förekomsten av underförstådda garantier som är knutna till en offentlig institutions rättsliga ställning bekräftas i en skrivelse av Conseil d’Etat från 1995 i samband med Crédit Lyonnais-målet. I denna skrivelse, som redan nämns i beslutet om att inleda ett förfarande (72), är Conseil d’Etats uttalande om förekomsten av en underförstådd garanti enbart baserat på den offentliga institutionens egenskaper: ”När det gäller förslaget till lag om statens insatser i planerna på sanering av Crédit Lyonnais och av Comptoir des Entrepreneurs anser Conseil d’Etat (…) att den statliga garantin för dessa företag är en följd av den offentliga institutionens själva natur, utan att detta uttryckligen anges i lag.” (73)

(140) Kommissionen har vid ett flertal tillfällen bett de franska myndigheterna att översända denna skrivelse i sin helhet.

(141) De franska myndigheterna har svarat (74) att skrivelsen, som inte utfärdats på regeringens begäran, inte hade formaliserats i ett officiellt dokument. Enligt de franska myndigheterna skulle den skrivelse som kommissionen avser endast bestå av den meningen i årsrapporten.

(142) Dessutom anser de franska myndigheterna att den skrivelsen inte går att överfra på La Poste eftersom den gäller ett offentligt organ med en statsrevisor som har inrättats just i syfte att garantera förvaltningen av statens stöd för att sanera Crédit Lyonnais. Den skrevs innan grundlagen av den 1 augusti 2001 om finanslagstiftningen antogs och dess tillämpning skulle strida mot senare rättspraxis från Conseil d’Etat.

(143) Kommissionen påpekar att de franska myndigheternas tolkning av skrivelsen, det vill säga att yttrandet från Conseil d’Etat inte skulle gå att överföra på La Poste, motsäger vad som sägs i själva yttrandet, där Conseil d’Etat i själva verket inte alls hänvisar till institutionens uppdrag. Dessutom hänvisar Conseil d’Etat till egenskaperna hos en offentlig institution, inte hos offentliga institutioner med en statsrevisor. För övrigt ger de franska myndigheterna ingen förklaring till varför detta yttrande endast skulle vara tillämpligt på offentliga institutioner med en statsrevisor.

(144) När det gäller de franska myndigheternas argument om att yttrandet inte skulle vara tillämpligt eftersom det utfärdades innan grundlagen om finanslagstiftning antogs och det strider mot senare rättspraxis hos Conseil d’Etat har kommissionen visat ovan att grundlagen om finanslagstiftning inte hindrar förekomsten av en underförstådd statlig garanti för La Poste.

(145) Därför anser kommissionen att yttrandet från Conseil d’Etat är tillämpligt på La Poste och att det bekräftar förekomsten av en statlig garanti till följd av en offentlig institutions egenskaper.

(146) Förekomsten av underförstådda garantier till följd av ett administrativt beslut eller en rättsakt som ”skapar eller medför finansiella följder för staten” bekräftas i skrivelsen från ministeriet för ekonomi, finans och industri av den 22 juli 2003 som syftade till att ”kartlägga bestämmelserna om underförstådda eller uttryckliga statliga garantier”. Av denna skrivelse framgår att statliga garantier kan följa av mycket olika former av rättsliga dokument (75).

(147) Kommissionen påpekar också att de franska myndigheterna i en förklarande bilaga till denna skrivelse, närmare bestämt i del 3 med rubriken ”erfarenheterna av anspråk på garantierna och rådets rättspraxis har bidragit till utformningen av ett antal exempelfall på underförstådda garantier som måste identifieras”, anger att ”vissa rättsliga bestämmelser genom sin konstruktion innebär att ägarna har ett ansvar, särskilt för handelsbolag och tillfälliga företagsgrupper. När det gäller de båda senare företagsformerna söker tredje parter alltid statliga ägare. Detsamma gäller inrättandet av offentliga institutioner och vissa former av ägande i aktiebolag.” Alltså påpekar de statliga myndigheterna själva att inrättandet av en offentlig institution innebär en underförstådd statlig garanti som gynnar fordringsägare i den institutionen.

b) La Postes fordringsägare garanteras ersättning för sina fordringar

(148) Här vill kommissionen undersöka hur en fordringsägare i La Poste skulle gå till väga för att reglera sina fordringar om La Poste skulle befinna sig i ekonomiska svårigheter och inte kunde betala sina skulder. Kommissionen ska fastställa om en fordringsägare till La Poste efter ett i förväg fastställt och offentliggjort förfarande befinner sig i en jämförbar situation som en fordringsägare till ett företag som omfattas av handelsrätten.

(149) Denna granskning visar att — traditionella hinder för reglering av en fordran på en privaträttslig enhet inte finns i fråga om offentliga institutioner (1), — förfarandet för att driva in skulder hos offentliga institutioner som har blivit föremål för ett rättsligt avgörande enligt lagen av den 16 juli 1980 inte i något fall har lett till att skulden har försvunnit (2), — systemet med statens ansvar för genomförandet av förfarandet för att driva in offentliga institutioners skulder uppvisar alla egenskaper hos en garantimekanism (3), — fordringsägare som inte får sina krav uppfyllda ändå kan vidta rättsliga åtgärder på grund av att de felaktigt har lånat ut sina pengar till följd av antagandet att skulden alltid skulle återbetalas (4).

1. Traditionella hinder för reglering av en fordran på en privaträttslig enhet finns inte i fråga om offentliga institutioner

(150) Precis som anges i beskrivningen av åtgärden omfattas La Poste inte av de allmänrättsliga bestämmelserna om sanering och likvidation av företag i svårigheter. La Postes fordringsägare riskerar alltså inte att deras fordringar försvinner på grund av ett likvidationsförfarande utlöses (76) eller att få tillbaka endast en del av sin ursprungliga fordran efter ett allmänrättsligt sanerings- eller likvidationsförfarande.

(151) Precis som kommissionens expert har framhållit är för övrigt La Poste juridiska person inte ett hinder för förekomsten av en fransk statlig garanti. Även om det finns kommersiella företag, till exempel publika och privata aktiebolag där delägarna inte är skyldiga att betala skulderna hos den organisation som de är delägare i, finns det å andra sidan en mängd kategorier av företag och juridiska personer som bedriver en kommersiell verksamhet där privata delägare ansvarar för verksamhetens skulder. Detta gäller till exempel handelsbolag, ekonomiska intressegrupperingar och föreningar. Det finns alltså ingen uttrycklig allmänrättslig princip om att delägare ska garantera sådana skulder. Det går följaktligen inte att hävda att den tillämpliga principen i avsaknad av en rättsakt är att det inte förekommer några garantier i samband med skulder och förluster. Det oberoende som en juridisk person medför, eller förekomsten av en förmögenhet, är inte enligt fransk lagstiftning ett kriterium som gör det möjligt att avgöra vilken garantiordning som ska gälla för de skulder som en juridisk person ådrar sig. Mot bakgrund av detta går det också att dra slutsatsen att inget hindrar lagstiftaren att föreskriva att en offentlig institution kan inrättas av en offentlig juridisk person som endast täcker förluster upp till sin insats eller sitt ursprungliga anslag.

(152) Kommissionens expert fullföljde resonemanget genom ett undersöka om det fanns en (underförstådd) allmänrättslig princip för skuldgarantier när delägare eller medlemmar i en organisation inte omfattas av något rättsligt regelverk och hittade svaret i artiklarna 1871 och följande i civillagen. Dessa artiklar gäller delägare som inte har registrerat sitt företag. I artikel 1871.1 i civillagen föreskrivs följande mekanism: ”Om ingen annan organisation har fastställts ska förhållandet mellan delägarna så långt det är rimligt styras av de bestämmelser som gäller för aktiebolag om företaget är av civilt slag, eller, om det är av kommersiellt slag, av de bestämmelser som gäller för handelsbolag.” Dessförinnan anges det dock att aktiebolag och handelsbolag som ingår i offentliga juridiska personer har ett obegränsat ansvar för skulder. Därav drar experten slutsatsen att om det går att urskilja någon princip i civillagen är det principen om en garanti för offentliga juridiska personers skulder.

(153) I sin skrivelse av den 27 oktober 2009 bestrider de franska myndigheterna denna slutsats, som de anser inte har sin grund i någon rättsakt, då hänvisningen till artikel 1871.1 i civillagen gäller ”förhållandet mellan delägare” och inte syftar på tredje parter. Det finns alltså ingen lagtext om detta ur vilken det går att härleda någon princip om garantier, med mindre än att man kränker rätten till försvar såväl i den franska lagstiftningen som i unionslagstiftningen.

(154) Kommissionen påpekar emellertid att det i artikel 1872.1 i civillagen fastställs att varje delägare i ett oregistrerat företag ska anställa personal i företagets namn och ensam vara ansvarig gentemot tredje parter. Varje delägare har alltså ett obegränsat ansvar för de skulder som företaget har dragit på sig. Kommissionen har förstås inte för avsikt att ur detta enda exempel dra slutsatsen att staten är ansvarig för La Postes skulder. Däremot anser kommissionen att den egna expertens argument att om någon allmänrättslig princip kunde urskiljas skulle det vara en garantiprincip inte motbevisas av de franska myndigheternas argument. För övrigt påminner kommissionen att de franska myndigheterna i sin förklarande bilaga till skrivelsen från ministeriet för ekonomi, finans och industri av den 22 juli 2003 (77) själva drar en parallell mellan delägaransvar för handelsbolag och statens ansvar för offentliga institutioner.

(155) Mot bakgrund av ovanstående konstaterar kommissionen följande: — I motsats till fordringsägare i företag som omfattas av handelsrätten riskerar fordringsägare i La Poste (som inte omfattas av allmänrätten i fråga om sanering och likvidation av företag i svårigheter) inte att förlora sina fordringar helt eller delvis efter ett likvidationsförfarande. — La Postes juridiska person hindrar inte en statlig garanti för La Poste. — Eftersom det inte uttryckligen anges någon begränsning för statens ansvar för La Poste kan La Postes fordringsägare med goda skäl förlita sig på principen om att staten ska stå för La Postes skulder, trots att La Poste är en juridisk person.

2. Förfarandet om indrivning av skulder från offentliga institutioner genom ett betalningsföreläggande enligt lagen av den 16 juli 1980 leder inte i något fall till att skulden försvinner

(156) I det följande har kommissionen för avsikt att granska förfarandet för att driva in skulder från offentliga institutioner genom ett betalningsföreläggande för att avgöra om detta förfarande kan leda till att en fordran hos La Poste utsläcks, vilket för fordringsägaren skulle motsvara resultatet vid utgången av rättsliga förfaranden, såsom de franska myndigheterna hävdar. Detta förfarande fastställs genom lagen av den 16 juli 1980 och genom diverse tillämpningsföreskrifter (78) som det hänvisas till i avsnittet om beskrivning av åtgärden i detta beslut.

i) Lagen av den 16 juli 1980 ger staten stora befogenheter: rätt att godkänna utbetalningar och att skapa tillräckliga resurser

(157) Precis som anges i beskrivningen av åtgärden, föreskrivs i lagen av den 16 juli 1980 att ”om styrelsen för den offentliga institutionen eller verksamheten inte har frigjort eller skapat dessa resurser ska […] tillsynsmyndigheten vid behov ombesörja och genomföra utbetalningen”. Dessutom anges i dekretet av den 12 maj 1981, som inte ändras på den punkten genom dekretet från 2008, att statens representant eller tillsynsmyndigheten ”i förekommande fall [ska] frigöra de nödvändiga resurserna, endera genom att begränsa de anslag som avsatts för andra syften, men som fortfarande är tillgängliga, eller genom att öka medlen”.

(158) I lagen av den 16 juli 1980 och dess tillämpningsföreskrifter anges alltså att staten är behörig myndighet för indrivning av skulder från offentliga institutioner. Dessutom ger de staten stora befogenheter: rätt att godkänna utbetalningar och att skapa tillräckliga resurser.

(159) De franska myndigheterna avvisar tanken på att de resurser som åsyftas kan vara statliga medel. Precis som anges i avsnittet om synpunkterna från medlemsstaten (79) vidhåller de franska myndigheterna att lagen av den 16 juli 1980 endast ger tillsynsmyndigheten befogenheter att ersätta institutionen. Tillsynsmyndigheten får i sådant fall endast utöva de befogenheter som den ledningen har, vilket inte omfattar möjligheten att använda statsbudgeten. Som stöd för denna tolkning hänvisar de franska myndigheterna till förarbetena till lagen av den 16 juli 1980, doktrinartiklar och Conseil d’Etats domar i Campoloromålet. De franska myndigheterna erkänner emellertid att lagen från 1980 inte i princip förbjuder ett finansiellt ingripande av staten till stöd för den offentliga juridiska personen i fråga.

(160) Kommissionen medger att det genom dessa rättsakter inte uttryckligen införs någon skyldighet för staten att betala ut ett extraordinärt bidrag till en offentlig institution i finansiella svårigheter. Detta motbevisar inte på något sätt att det finns en underförstådd garanti.

(161) Kommissionen medger också att de resurser som ska frigöras i första hand är institutionens egna. Detta hindrar inte slutsatsen att statliga medel måste användas för att betala den offentliga institutionens skulder när de egna resurserna är uttömda (80). Denna slutsats är förenlig med det faktum att en garantimekanism är ett kompletterande stöd i den mening att gäldenärens resurser mobiliseras innan garantigivarens resurser tas i anspråk.

ii) Lagen av den 16 juli 1980 och dess tillämpningsföreskrifter innehåller inga bestämmelser om förfarandet för likvidation/avlägsnande med avlägsnande av förpliktelser. Situationen med otillräckliga medel är täckt eller är endast tillfällig

(162) I det följande ska kommissionen granska de franska myndigheternas tolkning som går ut på att vissa fordringsägare vid utgången av det förfarande som föreskrivs enligt lagen av den 16 juli 1980 kan se sina fordringar försvinna utan möjlighet att få åtgärden prövad (81) och att deras situation kan likställas med situationen för fordringsägare i företag som omfattas av rättsliga förfaranden.

(163) Kommissionens expert (82) påpekar att lagen av den 16 juli 1980 och dess tillämpningsföreskrifter tyder på att endast två hypoteser är möjliga vid fall av otillräckliga medel: antingen frigör tillsynsmyndigheten de resurser som krävs eller så skjuts betalningen upp. Det står ingenting om att förfarandet ska avslutas vid likviditetsunderskott.

(164) När brist på krediter behandlas i lagen av den 16 juli 1980 och dess tillämpningsföreskrifter betraktas situationen endast som tillfällig i väntan på att kompletterande resurser skapas, vilket är den enda lösning som anges i rättsakterna. Det står ingenting om att dessa ytterligare resurser vid något tillfälle skulle vara omöjliga att skapa eller otillräckliga. Efter det att resurser har skapats fastställs det att den behöriga myndigheten ska godkänna en utbetalning. Cirkuläret från 1989 är ännu tydligare när det gäller brist på krediter. Där betonas att en sådan brist med nödvändighet är tillfällig eftersom det i sådant fall måste anges för fordringsägaren vilket belopp som kommer att betalas ut senare. Kommissionens expert menar att ”fordringsägare som läser dessa handlingar kan dra slutsatsen att de kan lita på att deras fordran kommer att betalas vid ett senare tillfälle, om den inte betalas omedelbart”.

(165) För övrigt påpekar kommissionens expert mycket riktigt att det förfarande som föreskrivs i den franska lagstiftningen endast är ett förfarande för indrivning av fordringar, när ett likvidationsförfarande utesluts. När det gäller privaträttsliga juridiska personer är situationen med inställning av betalningar knuten till föreskrifterna om likvidation. Risken för att betalningar ställs in kan därmed utlösa ett förfarande för skyddsåtgärder (83), och likvidation anges uttryckligen som en följd av att betalningarna ställs in (84). När det däremot gäller offentligrättsliga juridiska personer i allmänhet och offentliga institutioner i synnerhet ges fordringsägarna uppfattningen att deras fordringar kommer att återbetalas på obestämd tid, i förekommande fall av en tredje part som staten, genom att lagstiftaren och den offentliga regleringsmakten inte tar upp situationen när betalningar ställs in och inte heller kopplar den till likvidation.

(166) Slutligen påpekar kommissionens expert att 2008 års reform, som genomfördes efter det att beslutet om att inleda förfarandet hade antagits, inte ledde till att de franska myndigheterna förtydligade att de resurser som skulle frigöras måste komma från den offentliga institutionens egna medel och inte fick omfatta statliga resurser. Ett sådant förtydligande hade kunnat ge ett kraftfullt budskap till fordringsägarna vid en tid då det i de förfaranden som kommissionen inlett uttryckligen görs en koppling mellan statliga garantier och den bristfälliga formuleringen i rättsakterna. Det faktum att det inte har gjorts något sådant förtydligande stärker intrycket av att den franska staten inte vill förneka att den kan komma att skjuta till de medel som krävs.

(167) I sin skrivelse av den 27 oktober 2009 vidhåller de franska myndigheterna att kommissionens experts påstående om att ”fordringsägare som läser dessa handlingar kan dra slutsatsen att de kan lita på att deras fordran kommer att betalas vid ett senare tillfälle, om den inte betalas omedelbart” bygger på en vinklad tolkning av dokument som – förutom att de inte är rättsakter (cirkulär) – inte innehåller några föreskrifter om att statliga resurser ska användas i stället för institutionens resurser. Det finns inget som förbjuder att offentliga institutioner läggs ner och att fordringsägarna inte får sina fordringar betalda. De franska myndigheterna anser dessutom att offentliga institutioner kan underlåta att betala sina skulder utan att automatiskt ställa in betalningarna.

(168) I det följande vill kommissionen undersöka om det är juridiskt möjligt att en offentlig institution som har fått ett betalningsföreläggande i form av en lagakraftvunnen dom kan läggas ned och att fordran aldrig betalas, vilket de franska myndigheterna påstår. Bestämmelserna i lagen av den 16 juli 1980 och dess tillämpningsföreskrifter gäller för staten. I det minst gynnsamma fallet för fordringsägaren innebär dessa akter att staten ska ange för fordringsägaren vilket belopp som ska betalas ut vid ett senare tillfälle. Om det sedan inte görs någon utbetalning har fordringsägaren alltid möjlighet att åberopa statens ansvar (denna punkt behandlas utförligare i avsnitt 3 i detta beslut). Under dessa förhållanden skulle en nedläggning av verksamhet i vilket fall som helst inte leda till någon utsläckning av skulden. För övrigt har de franska myndigheterna inte gett något konkret exempel på när denna situation skulle uppstå.

(169) Därför konstaterar kommissionen följande: — Det särskilda förfarande som fastställs i lagen av den 16 juli 1980 och dess tillämpningsföreskrifter är enbart ett förfarande för att driva in fordringar och utesluter likvidation. När förfarandet har genomförts försvinner inte fordran, medan ett domstolsbeslut om avslutande av likvidationsförfarandet på grund av otillräckliga tillgångar utan påföljder innebär att fordringsägare förbjuds att vidta ytterligare rättsliga åtgärder. — I lagen av den 16 juli 1980 och dess tillämpningsföreskrifter anges att utbetalningar får skjutas upp, samtidigt som det inte anges någon slutpunkt, då betalningarna ska ställas in. Detta ger fordringsägarna uppfattningen att det alltid kommer att finnas tillräckliga resurser för att reglera deras fordringar hos den offentligrättsliga juridiska personen. — Därav följer att situationen med otillräckliga medel i förekommande fall täcks av staten och alltså endast är tillfällig. Däremot finns det inte något likvidationsförfarande där det föreskrivs att en tredje part ska kunna bli ansvarig för den insolventa personens skulder, utom då det är fråga om en garantigivare eller ett bolag med obegränsat personligt ansvar för bolagsmännen.

iii) Det är tänkbart och föreskrivs faktiskt i vissa rättsakter att staten ska ge ett extraordinärt bidrag för att göra det möjligt för den offentliga institutionen att uppfylla sina skyldigheter

(170) I detta avseende påpekar kommissionens expert följande:

α) […] (41)

(171) Utan att detta behöver visas för att fastställa att det statliga stödet i form av en garanti är en följd av La Postes rättsliga ställning konstaterar kommissionen att de egna resurser som La Poste kan mobilisera vid bristande likviditet är begränsade. Såväl avyttring av tillgångar (85) som höjning av avgifterna för universella posttjänster (86) är mycket strikt reglerade av den franska lagstiftaren. Svårigheten att mobilisera ytterligare resurser för att hantera skulder förstärker behovet av statliga ingripanden om det uppstår likviditetsbrist. Mekanismen med kommunicerande kärl innebär för det första att det blir vanligare att andra garantimekanismer används (förskott, försök att utkräva ansvar av staten osv.), eftersom det är omöjligt att mobilisera resurser genom att avyttra tillgångar. Lagstiftarens påbud om en ordning för att skydda tillgångar kan för det andra ge näring åt tvister om statens strikta ansvar om La Poste underlåter att betala sina skulder (87).

(172) I sin skrivelse av den 27 oktober 2009 bestrider de franska myndigheterna att det är ”omöjligt” för La Poste att mobilisera egna resurser. — När det gäller avyttring av