Verksamhetsrapport

juli 1999-juli 2000

(2000/C 360/01)

OLAF:s övervakningskommittés ledamöter

Mireille DELMAS-MARTY

Ordförande

Professor vid Université Panthéon-Sorbonne (Paris I)

Edmondo BRUTI-LIBERATI

Ställföreträdande allmän åklagare vid Corte d'Appello i Milano

José Narciso DA CUNHA RODRIGUES

Republiken Portugals allmänne åklagare

Raymond KENDALL

Interpols generalsekreterare

Harald NOACK

Statssekreterare i Rheinland-Westphalens regering

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

INLEDNING

Ännu har man inte avslutat arbetet med att inrätta Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF). Vissa åtgärder, såsom rekrytering av ny personal, är tidskrävande, och budgetmyndigheten har valt att sprida ut dessa åtgärder över två år. Andra åtgärder har ännu inte kunnat avslutas på grund av de tungrodda förfaranden som tillämpas. På grund av att generaldirektören trädde i tjänst så sent som den 1 mars 2000 har man ännu inte kommit fram till hur OLAF:s verksamhetsstruktur skall reformeras, och de högre tjänstemännen är ännu inte på plats. De decentraliserade förvaltningsförfaranden som skall ge byrån dess oberoende har ännu inte fastställts formellt, vilket också bidrar till att försena nya strukturers införande.

Övervakningskommittén måste omgående göra de politiska beslutsfattarna uppmärksamma på att den mekanism som de lyckades utarbeta på fyra månader, från januari till maj 1999, ännu inte har införts helt och hållet trots att mer än ett år gått sedan förordning (EG) nr 1073/1999(1) antogs (av parlamentet och rådet genom medbeslutandeförfarandet) den 25 maj 1999 (nedan kallad förordningen) till följd av beslutet av den 28 april 1999 (nedan kallat beslutet). Rapporten visar att det är detta som bestämt övervakningskommitténs organisation och utveckling, vilket framgår av den politik som förts, och som lett till inrättandet av OLAF.

Inrättandet av OLAF var å ena sidan ett uttryck för de politiska myndigheternas vilja att ändra inte endast uppdraget utan även karaktären hos den enhet som skall bekämpa bedrägerier och all brottslig verksamhet som skadar gemenskapens ekonomiska intressen, och att därmed garantera byråns oberoende. Den lösning kommissionen från början föreslog var ett nytt, fullständigt oberoende interinstitutionellt organ. Denna lösning accepterades varken av parlamentet eller rådet, i huvudsak därför att det nya organet därmed skulle berövas kommissionens kontroll- och utredningsbefogenheter under hela den period som krävdes för överföring av befogenheterna till det nya organet. Den lösning som slutligen fastställdes i förordningen gjorde det möjligt att undvika ett sådant avbrott i den konkreta verksamheten. Eftersom OLAF formellt är en del av kommissionen kan byrån utöva kommissionens befogenheter, men den åtnjuter så stor budgetmässig och administrativ självständighet som krävs för oberoende i verksamheten.

Det var också för att undvika varje avbrott som kommissionen beslutade att från och med ikraftträdandet av förordningen ställa hela UCLAF:s personal till OLAF:s förfogande och uppdrog åt UCLAF:s direktör att utföra de uppgifter som tillkommer OLAF:s generaldirektör fram till dess att den person som utsetts genom förfarandet i förordningen tillträdde posten. I praktiken var det dock inte bara UCLAF:s personal som överfördes till OLAF, utan även dess strukturer och metoder.

Endast när det gäller budgetprognoserna, ett område där övervakningskommitténs yttranden har klargjort situationen, har förbindelserna mellan kommissionen och OLAF redan från början kunnat upprättas på grundval av principer som fastställts av den lagstiftande myndigheten.

Under denna tidsperiod har däremot inte förbindelserna mellan OLAF:s och kommissionens enheter anpassats till den nya situationen av oberoende. De principer som ligger till grund för förbindelserna mellan kommissionens enheter har inte heller förändrats, särskilt inte de som berör personal- och budgetförvaltning, vilket lett till en del missförstånd, svårigheter och förseningar.

Å andra sidan har övervakningskommittén inrättats genom samma bestämmelser, nämligen de som skall stärka och garantera OLAF:s oberoende. "Byrån måste vara oberoende när den genomför sitt uppdrag. Som ett stöd för detta oberoende skall en övervakningskommitté, bestående av oberoende utomstående personer som är särskilt kvalificerade inom byråns kompetensområde, regelbundet kontrollera hur byrån utför sina utredningsuppgifter. Övervakningskommittén skall även biträda byråns direktör när denne utför sina uppgifter" (skäl 17). Som en följd av detta skäl anges det i förordningen att "Övervakningskommittén skall genom regelbunden kontroll av utredningsarbetet stödja byråns oberoende. Övervakningskommittén skall på begäran av byråns direktör eller på eget initiativ avge yttranden om byråns verksamhet till direktören, dock utan att störa pågående utredningar" (artikel 11.1).

Dessutom anges det i artikel 11.8 att "Övervakningskommittén skall varje år anta minst en verksamhetsrapport, som den skall översända till institutionerna". Eftersom den är en slags arbetsbeskrivning, syftar även övervakningskommitténs första verksamhetsrapport till att uppmärksamma tidigare svårigheter.

I rapporten presenteras det arbete som kommittén har utfört i enlighet med de villkor som finns i bestämmelserna, det vill säga det arbete som utförts under elva sammanträden (i bestämmelserna anges minst tio sammanträden per år). Rapporten har utarbetats på grundval av de protokoll som skrivits vid vart och ett av dessa sammanträden. Om man bortser från den tid som ägnats åt sekretariatsarbete, förberedelser och uppföljning, har kommitténs ledamöter huvudsakligen inriktat sitt arbete på de sammanträden som hållits varje månad. Man bör i sammanhanget notera att kommittén består av "fem utomstående oberoende personer, som i sina respektive hemländer uppfyller nödvändiga villkor för att inneha höga befattningar med anknytning till byråns verksamhetsområden" (artikel 11.2), och att dessa fem personer inte på något sätt är befriade från de uppgifter de har i sina respektive hemländer.

Under det här första året, med övergången från UCLAF till OLAF, har övervakningskommittén huvudsakligen ägnat sig åt att inrätta nya strukturer (kapitel 1). Det är därför som man i rapporten tar hänsyn till kommitténs diskussioner i frågorna kring byråns organisation och funktion. Med tanke på kontrollen av den operationella verksamheten har kommittén istället nödgats ta hänsyn till belastningar och hinder till följd av den dåliga anpassningen av UCLAF:s tidigare strukturer till OLAF:s nya uppgifter. Mot bakgrund av dessa svårigheter i övergångsskedet, har man gjort en ny sammanfattning med hänvisning till de mål som anges i bestämmelserna (kapitel II). Avslutningsvis försöker man i rapporten ange, bortsett från de konjunkturbetingade svårigheterna i övergångsskedet, ramarna för de nya strukturerna och i samband med denna beskrivning ge förslag på förbättringar (kapitel III).

KAPITEL I

INRÄTTANDE AV DE NYA STRUKTURERNA

Inledningsvis beskrivs inrättandet av övervakningskommittén (A), därefter resultatet av övergången från UCLAF till OLAF (B), och avslutningsvis organisationen av förbindelserna mellan övervakningskommittén och OLAF (C).

A. INRÄTTANDE AV ÖVERVAKNINGSKOMMITTÉN

Innan kommittémedlemmarna officiellt tillträdde sitt uppdrag den 1 augusti 1999, efter att ha utsetts genom en överenskommelse mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen, sammanträdde de i Bryssel den 12 och 13 juli 1999 för en första diskussion (i närvaro av företrädare för de tre institutionerna) om kommitténs uppdrag, prioriteringar och arbetsmetoder samt de praktiska villkoren för dess oberoende. Vid detta sammanträde underströks det att kommitténs uppdrag inte består i att fungera som en styrelse som ingriper i förvaltningen av byrån, utan att den i enlighet med ovan nämnda artikel 11 skall stödja byråns oberoende genom regelbunden kontroll som i princip skall ske efter utredningsarbetet. Efter att kommittén vid sina första sammanträden hade gjort en första bedömning av OLAF:s verksamhet och metoder, fastställde den sina egna arbetsmetoder genom att sammanträda varje månad, behålla systemet med föredragande för utarbetandet av akter och, i enlighet med förordning (EG) nr 1073/1999, utarbeta sin egen arbetsordning (interna bestämmelser). Parallellt med detta skall kommittén påbörja anställningen av sekretariatsledamöter.

1. Interna bestämmelser

De interna bestämmelserna antogs den 17 november 1999 och offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning den 15 februari 2000(2) på grundval av en analys av OLAF:s nuvarande funktioner och en reflexion över de förestående ändringarna av strukturer och metoder. I dessa ställer man upp, samlar och klargör bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 för att den ganska allmänt hållna juridiska ramen, som fastställs genom dessa bestämmelser, skall kunna användas.

Övervakningskommitténs uppdrag

Genom sitt uppdrag att stödja byråns oberoende genom en regelbunden kontroll av utredningsarbetet som definieras i förordning (EG) nr 1073/1999, har kommittén varit angelägen om att låta de interna bestämmelserna innehålla uttryckliga baskriterier för denna kontroll, särskilt när det gäller lagenligheten. Denna kontroll är inte av samma slag som den kontroll av lagenligheten som föreskrivs i artikel 14 i förordning (EG) nr 1073/1999 och som anförtros OLAF:s direktör och i sista instans domstolen, och den förra ersätter därför inte den senare.

Bestämmelser och metoder för åtgärderna

I de interna bestämmelserna beskrivs de olika bestämmelser som rör kommitténs kontrollbefogenheter i enlighet med förordning (EG) nr 1073/1999, men där återges även de praktiska villkoren för utövandet av denna kontroll: tillgång till den information OLAF besitter, möjlighet till kontroller, expertutlåtanden och utredningar samt utfrågning av företrädare för institutionerna i den händelse OLAF har förvägrats information. Arbetsordningen innebär en erinran om att kommittén inte skall blanda sig i hur pågående utredningar sköts.

Oberoende ställning

Kommittén har i sina interna bestämmelser önskat framhålla lagenlighetens räckvidd och sitt oberoende. Medlemmarna har utsetts genom en överenskommelse mellan parlamentet, rådet och kommissionen, det vill säga EU:s högsta politiska instanser, och de skall utföra sina uppdrag under fullständigt oberoende. Kommittén har därför organiserat sitt arbete på så sätt att oberoendet skall kunna garanteras, i synnerhet när det gäller medlemmarnas stadgar, budgeten och sekretariatet.

Verksamheten

I de interna bestämmelserna utvecklas de kortfattade bestämmelserna i artikel 11.6 i Europaparlamentets och rådets förordning, för att garantera att kommitténs verksamhet är effektiv och för att medlemmarnas kvalifikationer skall kunna utnyttjas och för att främja öppenhet. Förfarandena och arbetsmetoderna skall bereda mark för och underlätta utarbetandet av konsensusbeslut för ett organ som sammanträder i genomsnitt två dagar i månaden. Bestämmelserna tenderar att främja beslut som fattas på grundval av en kollegialitet, vilka härigenom förstärks. Definitionen av ordförandens uppdrag kompletterar detta kollegiala angreppssätt på så vis att direktören får ansvar för arbetets genomförande, uppföljning av besluten och de externa kontakterna.

Förbindelser med OLAF:s generaldirektör

Förbindelserna definieras i skäl 17 i Europaparlamentets och rådets förordning: kommittén skall regelbundet kontrollera hur byrån utför sina utredningsuppgifter och biträda byråns direktör när denne utför sina uppgifter. De interna bestämmelserna innehåller exakta bestämmelser för förbindelserna när det gäller denna kontroll. Det har även varit nödvändigt att utarbeta ett förfarande för förberedande av kommitténs yttrande som i enlighet med artikel 12.2 i förordningen skall avges om listan över sökande som har de nödvändiga kvalifikationerna. Detta förfarande började för övrigt tillämpas innan de interna bestämmelserna formellt trädde i kraft.

2. Sekretariatet

Efter utnämningen av medlemmarna i övervakningskommittén ställde parlamentets generalsekreterare tillfälligt två tjänstemän till OLAF:s förfogande för att garantera att övervakningskommitténs sekretariat skulle fungera. Därmed har det blivit möjligt att snabbt inleda den verksamhet som expertgruppen(3) efterlyst. Vid sitt första sammanträde definierade kommittén först sekretariatets uppgifter, som därefter beskrivits i de interna bestämmelserna. Kommittén fastställde omgående principen att sekretariatet helt och hållet skulle lyda under kommittén och den vidtog åtgärder för att sekretariatet skulle kunna utföra sina uppgifter på ett effektivt sätt och uteslutande till stöd för kommitténs uppgifter. I sitt första yttrande, nr 1/1999 om OLAF:s budgetsituation som antogs vid sammanträdet den 31 augusti 1999, lade kommittén för direktören fram ett förslag till organisationsplan för sekretariatet, och detta förslag antogs av budgetmyndigheten inom ramen för tilläggsbudget nr 4/1999 och 5/1999 och ändringsskrivelse nr 4 till det preliminära förslaget till 2000 års budget.

Rekryteringsförfarandena inleddes när de tjänster som inrättats av budgetmyndigheten verkligen blev tillgängliga, närmare bestämt den 1 januari 2000. De genomfördes i enlighet med de principer som kommittén hade fastställt i sin arbetsordning, och man påminner om att de hade offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning den 15 februari 1999 (artikel 19.1), och med utgångspunkt i det schema som inrättats genom en överenskommelse med OLAF:s direktör och som återfinns i kommitténs yttrande nr 1/2000. Förfarandet för tillsättning av tjänsterna på sekretariatet försenades dock med flera månader på grund av att OLAF och kommissionen hade olika åsikter om dessa tjänsters karaktär. OLAF önskade sköta denna rekrytering helt självständigt, och stödde sig därvid på bestämmelserna i artikel 6 i kommissionens beslut av den 28 april 1999, genom vilka direktören tilldelas tillsättningsmyndighetens befogenheter och i synnerhet behörighet att fastställa villkor och bestämmelser för rekryteringen. Kommissionens avdelningar ansåg för sin del att det var nödvändigt att låta denna rekrytering omfattas av institutionens interna förfaranden.

För att nå en förlikning och för att undvika att systemet inte kunde användas till följd av det omöjliga i att rekrytera ett sekretariat ett år efter att det egentligen hade inrättats, gav övervakningskommittén slutligen sitt samtycke till en lösning som verkar ge den möjlighet att förbli oberoende och vara tillräckligt flexibel samtidigt som det garanterades att sekretariatet skulle bli permanent: ett tillfälligt kontrakt på obestämd tid i enlighet med artikel 2 c i anställningsvillkoren för övriga anställda(4). Denna lösning har dessutom den fördelen att direktörens självständighet i fråga om tillsättningsbefogenheterna förblir oförändrad, och den innebär en anpassning till OLAF:s rekryteringsbehov, särskilt när det gäller att möjliggöra rekrytering utanför kommissionen av orsaker som sammanhänger med specialiserade uppgifter eller oberoende.

Kommittén önskade även att sekretariatet skulle organiseras på ett sätt som bevarar dess oberoende.

B. RESULTATET AV ÖVERGÅNGEN FRÅN UCLAF TILL OLAF

Övervakningskommittén har från och med sitt första sammanträde tagit sitt ansvar för övergången från UCLAF till OLAF. För att göra denna övergång möjlig har kommissionen beslutat, vilket nämnts ovan, att föra över hela UCLAF:s struktur till den nya byrån och att tillfälligt anförtro direktören för UCLAF de uppgifter som skall utföras av OLAF:s generaldirektör. När kommittén har utfört sin uppgift att stödja direktören har den i detta mycket viktiga och känsliga skede inlett en diskussion om OLAF:s uppdrag och de resurser som krävs för att utföra det, särskilt när det gäller verksamhetsstrukturen, och den har deltagit i förfarandet för utnämning av byråns nya generaldirektör.

1. Verksamhetsstrukturen

Inrättandet av OLAF och definitionen av dess uppgifter och befogenheter i förordningen har utgått från den lagstiftande myndighetens vilja att ändra och fördjupa bestämmelserna om skydd av gemenskapernas finansiella intressen och kampen mot bedrägerier. Denna vilja till förändring hade stöd i analyser och bedömningar där revisionsrätten, men även parlamentet och rådet, konstaterat luckor och svagheter när det gäller utredningarnas oberoende, insynen i förfarandena och resursernas otillräcklighet.

Vid den tidpunkt då övervakningskommittén inledde sitt arbete var dess uppgift att vidareutveckla dessa analyser för att kunna dra praktiska slutsatser och förbereda den kommande generaldirektörens reflexioner om inrättandet av lämpliga strukturer och förfaranden.

Vid sitt sammanträde den 31 augusti 1999 gjorde kommittén en första bedömning av OLAF:s verksamhet, och fick då tillfälle att dra upp riktlinjer för byråns budget. De viktigaste punkterna var följande:

"- Övergången från UCLAF till OLAF har ännu inte tagit sig uttryck i den ändring av uppdragen och strukturerna som den politiska myndigheten önskat.

- Utredningsverksamheten är inte formellt knuten till förvaltningsavdelningarna vid kommissionens generaldirektorat eller i medlemsstaterna.

- OLAF:s utredningspolitiska mål är inte klart definierade och beslutet om att inleda en utredning är reaktivt när det i stället bör vara framåtsyftande. Dessa mål bör återspeglas i budgetprognoserna.

- OLAF:s uppgifter täcker över ett alldeles för brett spektrum och en prioritetsordning saknas.

- OLAF:s uppgifter bör delas in på ett tydligare sätt i informationsverksamhet, samordning, lagstiftning och utredning.

- Utredningsenheternas indelning i specialiserade sektorer är kontraproduktiv.

- Frågorna om säkerhet har endast behandlats ytligt, både när det gäller personal och information, och resurserna för denna säkerhet bör förstärkas.

- Insamling och analys av information bör spela en central roll i organisationen och en större jämvikt mellan information och utredning bör eftersträvas. OLAF bör genomföra en systematisk analys av revisionsrapporterna.

- Det är nödvändigt att utveckla instrument som gör det möjligt att använda informationsteknik för insamling och behandling av uppgifter.

- Avsaknaden av självständighet i budgethänseende ger upphov till allvarliga missförhållanden när det gäller införskaffande av materiel och personalrekrytering(5)."

Kommittén drog den slutsatsen att det vore bra om OLAF kunde få tillgång till en komplett lägesrapport över byråns organisation, arbetsmetoder och förfaranden. Det blev på så vis möjligt att omedelbart vid den nye generaldirektörens tillträde inleda en dialog med denne om målen och villkoren för OLAF:s nya strukturer, vilket även gjorde det möjligt att dra upp konsekventa riktlinjer för budgetprognoserna inför budgetåret 2001 och för förfaranden för tillsättandet av nya tjänster som inrättats av budgetmyndigheten.

En undersökning som gjorts av utomstående experter om OLAF:s konkreta verksamhet och arbetsmetoder lades fram den 29 mars 2000 (se nedanstående). Den innehåller en detaljerad utvärdering av OLAF:s konkreta verksamhet vid den tidpunkt då den nye direktören tillträdde sin tjänst, och förutom de bedömningar som anknyter till och kompletterar revisionsrättens, den oberoende expertgruppens och övervakningskommitténs tidigare konstateranden, innehåller den även ett viktigt bidrag till direktörens reflexion om omstruktureringen. Kommittén har därför noggrant granskat rapporten och tagit fasta på de viktigaste rekommendationerna: att de interna och de externa utredningarna skall ha olika organisation och verksamhet, och att den praktiska verksamheten skall ingå i en strategi som definieras av direktören med stöd av en "omdömesstruktur".

2. Utnämning av generaldirektören

De tre institutionerna, det vill säga parlamentet, rådet och kommissionen, som sammanträder inom expertgruppen önskade att OLAF:s nya organ snabbt skulle inrättas och i synnerhet att generaldirektören snabbt skulle tillsättas. Övervakningskommittén fastställde vid sitt första officiella sammanträde ett förfarande för yttrande om listan över sökande som har de nödvändiga kvalifikationerna, i enlighet med artikel 12.2 i förordning (EG) nr 1073/1999 (artikel 20 i arbetsordningen). Kommittén uttryckte även sin önskan om att förfarandena för intern och extern rekrytering skulle inledas parallellt och avgav genom ett brådskande förfarande ett positivt omdöme om förslaget till utlysande av ledig tjänst.

Vid sitt sammanträde den 6-7 oktober 1999 behandlade övervakningskommittén de ansökningshandlingar som hade översänts från kommissionen. Efter att ansökningarna behandlats utifrån en bedömningsskala för de sökandes kvalifikationer ansåg sig kommittén kunna avge ett positivt omdöme om en lista med elva sökande och översände den till kommissionen (övervakningskommitténs yttrande nr 3/99). Generaldirektören utsågs, i enlighet med arbetsordningen, av institutionerna bland de kandidater som fanns på den lista som övervakningskommittén lagt fram.

C. ORGANISATIONEN AV FÖRBINDELSERNA MELLAN ÖVERVAKNINGSKOMMITTÉN OCH OLAF

Under det preliminära sammanträdet den 12-13 juli 1999 kunde övervakningskommittén konstatera att villkoren för dess uppdrag och för dess utnämning innebar att den måste utöva en regelbunden kontroll över OLAF:s verksamhet och varje år hålla cirka tio sammanträden under två dagar. Om man antar att förberedelsearbetet inför en dags sammanträde inte kan ta mer än i genomsnitt en dag, innebär detta att kommittén måste få möjlighet att hålla ständig kontakt med sekretariatet för att kunna utföra sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt (man bör komma ihåg att detta är en tillfällig lösning).

Kommitténs verksamhet har alltså koncentrerats kring dess sammanträden som inte endast har ägnats åt att anta ståndpunkter om kontrollen av verksamheten, men man har under detta första verksamhetsår även arbetat med omstruktureringen av byrån, och med byråns administrativa och budgetmässiga förvaltning. Genom yttranden, skrivelser och rapporter har kommittén på ett formellt sätt informerat institutionerna om sina ståndpunkter i frågor av institutionell eller administrativ karaktär, medan kommitténs ståndpunkter angående utredningsverksamheten vanligtvis har framförts till direktören genom skrivelser eller muntligt under sammanträden.

För att den skall kunna genomföra regelbundna kontroller av OLAF:s verksamhet har övervakningskommittén redan från början ansträngt sig för att inrätta lämpliga förfaranden för att erhålla den information som krävs för att kunna utföra sådana kontroller och har varit tvungen att lösa de problem som orsakats av att det inte fanns några, eller bara fanns otillräckliga, förfaranden för registrering av uppgifter och handlingar, och att det inte fanns några enhetliga regler för hur sådana uppgifter och handlingar skulle hanteras.

Övervakningskommitténs bedömning av OLAF:s verksamhet återspeglar denna situation när det gäller tillgänglig information: Kommittén har ännu inte tillgång till den information som krävs för att kunna göra en generell utvärdering av huruvida högnivågruppens (Europaparlamentet, rådet och kommissionen), Europaparlamentets, revisionsrättens och den oberoende expertkommitténs förväntningar uppfyllts under OLAF:s första verksamhetsår. Kommittén har i stället genom yttranden, rapporter och skrivelser samt i samband med olika diskussioner uttryckt sin ståndpunkt om vissa bestämda aspekter av verksamheten, och dessa ståndpunkter har förts in i kommitténs protokoll.

1. Informationsmöjligheter

Övervakningskommittén har övervägt olika informationskällor för direkt information, eftersom den som finns ännu inte är tillräcklig.

a) Direkt information

Behovet av att koncentrera kommitténs beslutsfattande verksamhet till två sammanträdesdagar i månaden har lett till att man utvecklat ett informationssystem som gör det möjligt att utarbeta snabba sammanfattningar avseende verksamheten. I förordningen nämns uttryckligen några informationskällor som är användbara men otillräckliga för att kunna utöva en regelbunden kontroll. Direktörens rapport till institutionerna (artikel 12.3 andra stycket) och planen för byråns verksamhet i enlighet med artikel 11.7 tillhandahåller sålunda värdefull, men alltför övergripande information. Den information som kommittén i enlighet med artikel 11.7 skall få i vissa bestämda situationer (utredningar som pågår längre än nio månader, ärenden där det är nödvändigt att överlämna information till de rättsliga myndigheterna i en medlemsstat, och ärenden där man inte vidtagit åtgärder i enlighet med direktörens rekommendationer) är å andra sidan alltför splittrad.

Kommittén har alltså tillämpat den generellare bestämmelsen i artikeln, enligt vilken direktören regelbundet skall "underrätta kommittén om byråns verksamhet och utredningar samt om resultaten och uppföljningen av dessa", för att på så sätt försöka upprätta en instrumentpanel för byråns verksamhet som gör det möjligt att utöva en fortlöpande kontroll. Flera av kommitténs ledamöter har besökt OLAF:s lokaler, vilket bland annat gett kommittén en idé om den information som finns att tillgå och hur den är strukturerad. Reglerna för hur uppgifter som kommer in skall registreras och förfarandena för hur ärenden skall behandlas var varken centraliserade eller enhetliga, vilket innebar att den information som kommittén begärde måste sammanställas och läggas fram på förhand, vilket för övrigt innebar att OLAF:s arbetsmetoder måste omorganiseras. Kommittén har därför uppmanat direktören att inför varje sammanträde lägga fram en periodisk förteckning över ärenden under behandling och en samling pressklipp. Sedan maj 2000 förfogar därmed kommittén över samlingar och formulär som sammanställer de ärenden som varit under utredning under mer än nio månader och de interna utredningarna. Direktören har dessutom uppmanats att regelbundet informera kommittén om de ärenden som han tror kan komma att bli principärenden.

Kommittén har även begärt att utomstående experter skulle göra en undersökning och en sammanfattning av OLAF:s verksamhet och dess arbetsmetoder. Denna sammanfattning beskrev situationen i slutet av februari 2000 och gav kommittén värdefull indirekt information för att kunna slutföra bedömningen av OLAF:s verksamhet.

b) Indirekt information

Övervakningskommittén har kunnat använda diverse dokument och dessutom fått åtskilliga förfrågningar från både Europaparlamentets ledamöter och personer som varit föremål för en undersökning.

- Å ena sidan redogör experterna i sin undersökning om OLAF:s konkreta verksamhet och arbetsmetoder(6) som lades fram för OLAF den 29 mars 2000 för byråns struktur och arbete när det gäller den konkreta verksamheten. I rapporten undersöks OLAF:s olika funktioner och deras indelning, de medel som använts för att fastställa en politik och strategi för bedrägeribekämpning, samt de olika uppdrag som ingår i verksamheten: information, utredning, samordning och uppföljning. Innan man i undersökningen sammanfattar olika intressanta rekommendationer för omstruktureringen, analysera byråns nuvarande arbete och i synnerhet operationella uppgifter. Analysen gäller emellertid tiden fram till den 29 mars 2000, och möjliggör inte en generell bedömning av OLAF:s verksamhet. Den kan därför endast användas i samband med utvärderingen av den omstrukturering som håller på att genomföras.

- Å andra sidan redogör OLAF:s första rapport om den konkreta verksamheten, som lades fram den 6 juni 2000, först för de förfaranden som tillämpas i byråns verksamhet, och lägger sedan fram en sammanställning av den konkreta verksamheten och i synnerhet utredningsverksamheten från den 1 juni 1999 till den 29 februari 2000. Liksom experternas undersökning kan denna rapport främst användas vid den utvärdering som skall utföras när omstruktureringen har genomförts. De uppgifter som den lägger fram om de utförda utredningarna och uppföljningen innehåller emellertid intressanta kvantitativa uppgifter om verksamhetens fördelning mellan utredning och samordning, antalet ärenden och sambandet mellan dessa, pågående utredningar, avslutade utredningar och rapporter som upprättats och överlämnats till behöriga myndigheter. Rapporten från OLAF påminner emellertid om att dessa siffror inte ger någon klar bild av verkligheten, i synnerhet med hänsyn till tidpunkten för förordningens ikraftträdandet (den 1 juni 1999), och det senaste kravet om att upprätta en utredningsrapport (artikel 9).

Rapporten tar i själva verket upp följande frågor utan att besvara dem:

- Hur många utredningar som avslutats utan någon rapport,

- varaktighet för förfarandena för godkännande,

- hur få domar som fälls till följd av att ärenden överlämnats.

- Slutligen redogörs i kommissionens meddelande om en övergripande strategi, som upprättats på begäran av Europeiska rådet i Helsingfors på grundval av de förslag som utarbetats av OLAF, för fördelen med att låta det strategiska projekt som byrån utgör ingå i kommissionens politik. I samband med den generella bedömningen av OLAF måste byråns verksamhet och omstrukturering ingå.

Kommittén kunde emellertid konstatera att de utmaningar som tas upp i meddelandet ofta snarare ligger inom kommissionens ansvarsområdet än inom OLAF:s. Kommittén har därför velat undersöka OLAF:s egna strategi på grundval av den plan för byråns verksamhet som direktören skall lägga fram för kommittén varje år i enlighet med artikel 11.7 i förordningen.

2. Bedömning

Eftersom OLAF:s arbetsstruktur och arbetsmetoder saknar motsvarighet och fortfarande är under utveckling har inte villkoren för en övergripande bedömning uppfyllts. De besök som kommitténs ledamöter gjort på plats gav i själva verket kommittén en idé om de svårigheter som den skulle komma att stöta på i sitt försök att utvärdera OLAF:s konkreta verksamhet. Bristen på öppenhet i förvaltningen, bristen på enhetliga förfaranden och arbetssätt, och bristerna i systemet för registrering av uppgifter och handlingar, samt det faktum att OLAF sedan ett år tillbaka befinner sig i en övergångs- och omstruktureringsperiod, gör det mycket svårt att göra en sådan bedömning eftersom det är omöjligt att skilja mellan avsikter och projekt som håller på att genomföras, och att utvärdera strukturer som ännu inte är färdiga. Under detta första verksamhetsår har emellertid kommittén kunnat göra utvärderingar angående vissa frågor antingen genom att gå igenom enskilda ärenden som den har lämnat in eller genom att analysera de sammanställningar man erhållit från direktören. De huvudsakliga iakttagelserna rör undersökningsförfaranden och anhängiggörande vid de rättsliga myndigheterna samt skydd för personer som berörs av undersökningar.

a) Undersökningsförfaranden

De ärenden som kommittén undersökt gäller utredningar som i vissa fall hade inletts av UCLAF med den rättsliga grund som då gällde, och i andra fall hade grundats på förordningen och kommissionens beslut från 1999. Den period som undersökningen avser präglas således av en utveckling som inte endast avser den rättsliga ramen för utredningarna, utan även deras karaktär. Även om utredningarna formellt sett fortfarande är av administrativ karaktär har de, om man ser till deras karaktär, förstärkt den tendens som inleddes i och med förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 genom att de närmat sig det rättsliga området, dock utan de garantier som krävs för att respektera enskilda personers rättigheter(7).

Trots anvisningarna om utredningarnas genomförande i förordning (EG) nr 1073/1999 och beslutet av den 2 juni 1999, finns det ännu inte några instruktioner som är tillräckligt centraliserade eller kodifierade för utredarna, eller tillräckligt tillgängliga för de som berörs av utredningarna. Sådana instruktioner håller på att utarbetas och bör alltså ta hänsyn till syftet med de nuvarande omstruktureringarna, det vill säga att låta verksamheten ingå i en strategi som fastställs av direktören och att engagera en grupp juridiska ämbetsmän för att säkerställa att utredningarna utförs regelmässigt både ur intern och extern synvinkel.

Anledningen till att det inte fanns några sådana centraliserade och tillgängliga instruktioner var att det rådde en viss förvirring beträffande de olika kategorierna av OLAF:s åtgärder, och i synnerhet när det gällde att skilja mellan egna utredningar, samordning av nationella utredningar och assistans vid administrativa eller rättsliga utredningar.

Instruktionerna bör alltså återspegla behovet av att organisera OLAF på ett sådant sätt att man tar noggrann hänsyn till de interna utredningarnas särskilda karaktär.

Kommittén har å andra sidan kunnat konstatera att artikel 4.2 första strecksatsen i förordningen om tillträde till institutionernas lokaler tillämpats utan att de som berördes av utredningarna informerats om sina rättigheter, och att protokollen från de utfrågningar som hållits i enlighet med artikel 4.2 andra strecksatsen inte alltid lades fram för de personer som hörts för godkännande. Genom de nya instruktionerna bör naturligtvis även dessa brister åtgärdas.

Slutligen har kommittén med stort intresse lagt märke till de reformer som innebär att det endast är direktören som skall fatta beslut om att inleda eller avsluta utredningar och om hur lång tid man skall ha på sig att godkänna inkommande information.

b) Anhängiggörande vid de rättsliga myndigheterna

Enligt artikel 11.7 i förordning (EG) nr 1073/1999 måste kommittén underrättas om ärenden där det är nödvändigt att överlämna information till de rättsliga myndigheterna i en medlemsstat. Kommittén skall därmed i princip ha möjlighet att följa denna särskilt viktiga fas i OLAF:s verksamhet. Det är emellertid inte förrän i slutet av utredningsperioden som kommittén informerats på ett tillfredsställande sätt.

Kommittén har undersökt frågan om anhängiggörande vid de rättsliga myndigheterna i samband med att enskilda ärenden behandlas, och har kunnat konstatera att det inte finns några klara och tydliga kriterier för att fastställa hur anhängiggörandet skall gå till. Enligt förordning (EG) nr 1073/1999 finns det två olika sätt: Antingen överlämnas en rapport som upprättas efter en utredning (artikel 9), eller genom att byrån överlämnar information som inhämtats i samband med utredningen (artikel 10). Förordningen anger dock inte förhållandet mellan dessa två sätt. I praktiken verkar det som om de två olika sätten använts utan åtskillnad och det framgår inte varför OLAF ibland överlämnar hela ärenden och ibland bara vissa delar, och varför den ibland vänder sig till den straffrättsliga myndigheten eller administrativa myndigheten i ett visst land , vilket ger ett intryck av att dessa beslut är godtyckliga och improviserade.

Kommittén skulle således vilja att denna tvetydighet klargörs på lämplig nivå (se de föreslagna ändringarna till kapitel III).

c) Skydd för personer som berörs av utredningar

Övervakningskommittén har undersökt denna fråga ur praktisk synvinkel, och framför allt i ljuset av de uppgifter som den erhållit från personer som berörts av OLAF:s utredningar och de ståndpunkter som byrån lagt fram på kommitténs begäran. Övervakningskommittén ville från första början klargöra att de kontroller man gjorde inte på något sätt utgjorde några rättsliga åtgärder som avsåg att fastställa enskilda personers ansvar. Om man bara ser till undersökningen av hur de gällande bestämmelserna tillämpades kunde kommittén konstatera att det faktiskt lönat sig att i viss mån kontrollera att OLAF:s utredningar genomfördes på tillbörligt sätt(8). Byråns direktör har i enlighet med artikel 14 i förordningen mottagit ett klagomål mot åtgärder som går personen i fråga emot och som vidtagits inom ramen för en intern utredning. Detta klagomål inlämnades i enlighet med artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna och ledde sedan till att ärendet togs upp i förstainstansrätten(9). Även disciplinnämnden skulle i viss mån kunna kontrollera att byråns utredningar går rätt till(10).

När det gäller de berörda rättigheternas beskaffenhet, bör man komma ihåg att ansökningarna från de berörda personerna huvudsakligen gäller deras rätt att informeras och få yttra sig, samt rätten till en objektiv utredning.

Frågan om hur detta skydd skall bedömas är fortfarande öppen eftersom ärendena fortfarande står under behandling. Man bör emellertid notera att detta skydd endast kan ges i den mån det kontrolleras av förstainstansrätten och EG-domstolen, men att det släpar efter eftersom det kontrolleras i efterhand och inte nödvändigtvis samtidigt som utredningarna pågår.

KAPITEL II

EN FÖRSTA SLUTSATS

Förutom de punktvisa bedömningar som gjorts ovan handlar det om att utvärdera den roll som kommittén har i egenskap av att garantera OLAF:s oberoende, såväl enligt förordning (EG) nr 1073/1999 som på det budgetmässiga och administrativa området (A), dess grundläggande oberoende (B) och funktionella oberoende (C), samt i egenskap av medansvarig med respekt för sekretess och informationsskydd enligt artikel 8.4 (D).

A. OLAF:s OBEROENDE I FÖRVALTNINGS- OCH BUDGETFRÅGOR

Övervakningskommittén har redan vid sitt första möte och därefter vid alla sina sammanträden regelbundet ägnat sig åt frågor kring tilläggs- och ändringsbudgeten för 1999 och kring budgeterna för budgetåren 2000 och 2001.

Överläggningarna och besluten har skett med full insikt om att en av övervakningskommitténs uppgifter är att garantera OLAF:s oberoende.

Med hänvisning till de budgetförslag som var föremål för överläggningar inom kommittén innebar detta att i de aktuella budgetarna se till att det skapades garantier för de tjänster och medel som behövs för att OLAF skall kunna fungera tillfredsställande.

I detta sammanhang var det nödvändigt att ta hänsyn till att besluten i Europaparlamentet, rådet och kommissionen om att inrätta OLAF kräver ett stegvis förfarande vid skapandet och förverkligandet av OLAF, inte minst genom att de 300 tjänster som ställts till förfogande och rekryteringen till dessa behöver fördelas över en längre tidsperiod och över övriga budgetar.

Med utgångspunkt i strukturen i det tidigare UCLAF förde övervakningskommittén sina diskussioner kring de budgetmässiga frågeställningar som respektive budgetförslag gav upphov till. Kommittén hade alltid ambitionen att undersöka vilka struktur- och organisationsformer som skulle kunna vara ändamålsenliga och lämpliga för att OLAF på ett effektivt sätt skall kunna genomföra de uppgifter som ålagts OLAF i enlighet med besluten i de europeiska institutionerna. Bland annat togs frågan om förhållandet mellan A- och B-tjänster upp för att särskilt garantera OLAF:s operativa arbetsuppgifter. Kommittén diskuterade även i vad mån som, trots förändrade arbetsuppgifter för OLAF att inte längre endast vara verksam som task-force, tjänsterna skulle tillsättas som tjänster med tidsförordnanden.

Diskussionen om struktur i och OLAF:s handlingskompetens i samband med byråns behov av personella och övriga resurser fördes även under aspekten i vad mån som byråns användning av modern teknik kräver motsvarande finansiella medel.

I princip har övervakningskommittén i sina beslut och yttranden om budgeten fäst avseende vid att vilja garantera kraven på OLAF i enlighet med besluten i Europaparlamentet, rådet och kommissionen.

I tilläggs- och ändringsbudgeten för 1999 visades tydligt att för rekrytering av personal och uppbyggnad av den framtida organisationen av OLAF måste medel reserveras i budgetarna under följande år och för deras genomförande. Emellertid fäste övervakningskommittén stor vikt vid att budgetmyndigheterna och parlamentet tidigt kommer att ställa de medel till förfogande som krävs för de planerade 300 tjänsterna. Övervakningskommittén välkomnar därför att budgetförslaget för budgetåret 2001 innehåller alla budgetmässiga förutsättningar för att slutligen med denna budget skapa OLAF enligt intentionerna i besluten i parlamentet, rådet och kommissionen.

De garantier för byrån som institutionerna skapat och författningsrättsligt säkerställt syftar till att genom en garanti om oberoende ge byrån högsta möjliga handlingsutrymme både internt och externt för att den skall kunna säkerställa skyddet av Europeiska unionens finansiella intressen.

Under tiden för betänkandets utarbetande har de första viktiga stegen tagits i den riktningen.

Övervakningskommittén har börjat sin verksamhet i medvetande om att vara en direkt och första garant för att säkerställa OLAF:s oberoende.

Vid nästan alla sina sammanträden sedan övervakningskommittén bildades har kommittén ingående diskuterat byråns oberoende dels i budgetfrågor, dels ur organisatorisk och administrativ synpunkt. En fråga som särskilt spelade stor roll under överläggningarna i övervakningskommittén var i vad mån som nedärvda strukturer från UCLAF skulle kunna ha en negativ inverkan på den nyskapade byråns verksamhet. Väl medveten om att denna övergång från UCLAF till OLAF, senast vid slutet av uppbyggnadsfasen, dvs. vid slutet av 2001, måste vara tydlig, har övervakningskommittén genomfört undersökningar och diskussioner om strukturen, senast även med den nye generaldirektören för byrån som började sin verksamhet den 1 mars 2000.

Kommittén konstaterar att det ovillkorliga oberoende som krävs för att byrån skall uppnå en optimal verkningsgrad endast delvis har uppnåtts och delvis kan säkerställas. Det beror i första hand på att OLAF fortfarande befinner sig i uppbyggnadsskedet. Som exempel har ovan nämnts, att den generaldirektör som utvaldes efter utannonsering inom Europa inte kunnat tillträda sin tjänst förrän den 1 mars 2000.

Först efter denna tidpunkt har man institutionellt åstadkommit att struktur och personalbemanning genomfördes och initierades enligt institutionernas förväntningar och även med hänsyn till resultaten från överläggningarna mellan generalsekreteraren och övervakningskommittén. Visserligen har diskussionerna mellan övervakningskommittén och generaldirektören inte avslutats vare sig när det gäller strukturen eller riktlinjerna, enligt vilka OLAF bör och kommer att inrikta sitt arbete. Som exempel kan nämnas att det fortfarande diskuteras om byrån kommer att eller måste arbeta enligt legalitetsprincipen eller opportunitetsprincipen. Vidare kunde inte heller frågan diskuteras i vad mån den förvaltningsreform som påbörjats inom Europeiska unionens institutioner skall initieras av OLAF och i vilken riktning den skall drivas.

Genom att personalrekryteringen och uppbyggandet av byrån ännu är i sin början, och diskussionen kring verksamhetens strukturella tyngdpunkter och byråns arbetsätt fortfarande inte har kunnat genomföras i tillräcklig utsträckning, finns det ännu en märkbar klyfta till den OLAF som parlamentet, rådet och kommissionen föresatt sig med sina beslut.

Visserligen har det under utarbetandet av betänkandet även blivit tydligt att de garantier för oberoende som byrån medgivits fortfarande uppvisar brister. Det beroende som skapas genom de nära förbindelserna med kommissionens administration vid rekryteringen, vid omflyttningen och avskedandet av personal leder nästan till handlingsförlamning. Detta märks inte enbart på det långdragna tillsättningsförfarandet för tjänsterna utan även i de svårigheter som uppstår när personal behöver avskedas. Genom att generaldirektören för OLAF inte heller i praktiken beviljats största möjliga handlingsutrymme, påverkar detta både handlingskraften och slutligen även oberoendet negativt.

Ett budgetmässigt oberoende innebär enligt övervakningskommitténs övertygelse att göra egna strukturella beslut oberoende av institutionerna. Det innefattar personal- och handlingsansvar. Under tiden för utarbetandet av betänkandet hade inte några av dessa ovillkorliga förutsättningar uppfyllts för att OLAF skall kunna fullgöra sitt arbete med full effektivitet. Övervakningskommittén kommer under nästa verksamhetsår att följa upp att oberoendet för ett starkt OLAF i högre grad kommer att förverkligas, även i det dagliga arbetet.

B. OBEROENDE I GENOMFÖRANDET AV UTREDNINGSVERKSAMHETEN

Övervakningskommitténs roll och ansvar i fråga om utredningsverksamheten återges huvudsakligen i artikel 3 i dess arbetsordning, där det klart framgår att utredningsverksamheten skall kontrolleras av denna kommitté. Avsikten har aldrig varit att kommittén skall genomföra detaljerade undersökningar av pågående utredningar, utan snarare att den skall garantera att vissa grundläggande förfaranden och principer respekteras.

Vid ett tidigt sammanträde utsåg kommittén två av sina medlemmar för bedömning av hur OLAF hade fungerat när det gällde undersökningar efter den period då UCLAF var verksam. Denna bedömning grundade sig på möten med OLAF:s tillfälliga direktör och med personal.

De framsteg som gjordes var inte särskilt tillfredsställande, vilket begripligt nog berodde på att den tillfälliga direktören och största delen av personalen flyttades över från enheten för samordning av åtgärderna i kampen mot bedrägeri (UCLAF).

OLAF:s uppgifter finns, så långt det gäller utredningarna, definierade i artikel 2 i kommissionens beslut om upprättandet av OLAF.

Det är tydligt att OLAF:s interna struktur bör motsvara en organisationsplan som gör det möjligt för byrån att fylla den funktion som nyligen definierats.

Det måste sägas att utan en direktör som definitivt tillförordnats är det svårt att föreställa sig hur seriösa långsiktiga reformer skall kunna genomföras. En granskning av det sätt på vilket utredningarna hade skötts under UCLAF-perioden röjde missförhållanden och svagheter som huvudsakligen berodde på att det inte fanns någon intern arbetsordning för hur utredningarna skulle bedrivas och på att de ofta genomfördes utifrån den enskilde utredarens tolkning av vad som krävdes, så att konsekvens inte kunde åstadkommas. Utredningens roll i interna och externa fall var inte klart definierad.

Kommittén bestämde ända från början att dess roll inte bestod i att undersöka UCLAF:s tidigare åtgärder, utom i de fall dessa erfarenheter kunde användas som en grundval för OLAF:s arbetsmetoder och struktur.

Kommitténs uppgift var mycket komplicerad på grund av att en direktör inte tillförordnats definitivt förrän den 1 mars 2000, och eftersom byråns nya detaljerade tjänsteförteckning ännu inte är färdig.

Mot bakgrund av dessa kommentarer står det klart att kommittén inte, mer än delvis, har haft möjlighet till kontroll i enlighet med bestämmelserna i artikel 3 om dess roll och ansvar.

Det var svårt att genomföra en "granskning av den regelbundna informationen från OLAF:s direktör om utredningsverksamheten" framför allt därför att det inom OLAF inte fanns någon intern mekanism för att ge information på ett enhetligt sätt, särskilt när det gällde fall som varit under utredning ett tag.

Det faktum att kommittén, inom ramen för sin regelbundna kontrollverksamhet av undersökningsverksamheten (artikel 11.1 i stadgan) hade tillgång till alla OLAF:s dokument, filer och lagrade uppgifter var inte till någon större hjälp under övergångsperioden före utnämnandet av en ny direktör, eftersom det inte rådde konsekvens i behandlingen av fallen i allmänhet och att det i synnerhet rådde brist på förfaranden och strukturer för att behandla underrättelseuppgifter.

Kommitténs kontroll har alltså utövats utifrån ett pragmatiskt urval av fall och i förhållande till hur aktuella de mål och meddelanden var som medlemmar i institutionerna eller medborgare tagit upp. Kommittén har använt denna information inom gränserna för sin uppgift att "stödja byråns oberoende", genom att avge yttranden till direktören, men kommittén förbehåller sig möjligheten att uttrycka sig mer formellt i vissa ärenden om detta är nödvändigt.

Bristen på klart definierade mål efter inrättandet av OLAF har också gjort det svårt att se om någon verklig strategi har utarbetats.

Kommittén är medveten om att OLAF är en ny organisation, vilket ju också övervakningskommittén är, och att det nödvändigtvis återstår en viss tid innan de permanenta åtgärder som krävs för utredningsbestämmelser och utredningsförfaranden har fastställts. Först när detta har uppnåtts kommer kommittén att kunna genomföra sin kontrolluppgift på ett reellt och effektivt sätt. Kommittén kommer dock att, i nära samarbete med direktören, fortsätta övervaka att det genomförs åtgärder som garanterar OLAF:s oberoende i fråga om utredningar. Detta kommer även att gälla ett visst antal fall där utredningar startats av UCLAF och där OLAF anser att ytterligare åtgärder är nödvändiga.

C. OBEROENDE I ORGANISATORISKT HÄNSEENDE (INTERINSTITUTIONELLA RELATIONER)

Övervakningskommittén stödjer byråns oberoende genom att se till att den ställning som lagstiftaren velat ge OLAF bibehålls i ett interinstitutionellt sammanhang. Parlamentet och rådet antog på förslag av kommissionen förordningen den 25 maj 1999. För en bättre förståelse är det i sammanhanget nödvändigt att erinra om att lagstiftaren, trots sin önskan att ge OLAF ett verkligt oberoende gentemot institutionerna, inte har löst de problem som följer av OLAF:s interinstitutionella ställning eller dess deltagande i interinstitutionella reflexioner om skyddet av EU:s ekonomiska intressen.

1. Situationen

Behovet av att förstärka systemet för att bekämpa bedrägerier där gemenskapsanslag är inblandade har länge varit ett huvudbry för institutionerna. Det härrör från den tid då bedrägerierna, vars omfattning är svår att bedöma, ansågs uppgå till 10 procent av budgeten och då gemenskapsinstitutionerna praktiskt taget inte hade några befogenheter på detta område. Institutionerna svarade då med att inrätta en enhet inom kommissionen, UCLAF, som hade ansvar för att samordna utövandet av olika befogenheter avseende administrativ kontroll som kommissionen hade tilldelats med anledning av sitt ansvar för att driva gemenskapspolitiken och budgeten. I början av 1990-talet visade flera affärer som fick mycket publicitet att det var nödvändigt att effektivisera gemenskapens instrument för bedrägeribekämpning. UCLAF tilldelades då inte bara kommissionens befogenheter avseende kontroll av bedrägerier, utan även nya befogenheter att genomföra administrativa undersökningar på plats. I nya rättsakter fastslogs även definitioner av och påföljder för administrativa och straffrättsliga överträdelser mot gemenskapsbudgeten.

När emellertid parlamentet och rådet i samband med förfarandet för beviljande av ansvarsfrihet för verksamhetsåret 1996 ställdes inför problem med oegentligheter och bedrägerier inom institutionerna, blev det tydligt att dessa nya bestämmelser inte kunde lösa problemet med oberoende undersökningar och att detta fick allvarliga konsekvenser för insynen och för dess rättsliga åtgärders effektivitet. Närmare bestämt ansåg de politiska myndigheterna att de inte var i stånd att garantera att undersökningarna och deras straffrättsliga och disciplinära uppföljning utfördes på ett objektivt sätt. Målet med att anta förordning (EG) nr 1073/1999 var således att inrätta ett nytt organ med ansvar för att genomföra administrativa utredningar grundade på tre pelare: oberoende, insyn och effektivitet. Lagstiftaren har även sett till att föra in upprättandet av detta organ, OLAF, i ett politiskt projekt som avser att skydda unionens finansiella intressen mot bedrägeri och korruption och, i allmänhet, för att bemöta de utmaningar som den organiserade brottsligheten innebär med hänsyn till globaliseringen och till utvidgningen av unionen. Inför denna situation önskade den politiska myndigheten framför allt upprätta ett effektivt system, medveten om att erfarenheten med UCLAF hade visat att ett systems effektivitet är nära knutet till dess legitimitet. I synnerhet måste en undersökning, för att kunna få disciplinära eller straffrättsliga konsekvenser, kunna ge nödvändigt skydd av de berörda personernas rättigheter, vilket gör det möjligt att säkerställa en bättre insyn. Undersökningen måste även vara klanderfri i fråga om sin objektivitet, vilket innebär att den måste ha gjorts i fullständigt oberoende och opartiskhet.

För att bemöta frågan om garantier för personliga rättigheter, har den politiska myndigheten, för att beakta institutionernas självständighet i förvaltningshänseende, låtit varje institution anta interna bestämmelser avseende sina medlemmars och tjänstemäns rättigheter och skyldigheter på grundval av ett interinstitutionellt avtal och inom ramen för interna beslut.

Vad beträffar den målsättning som avser oberoendet, har lagstiftaren utarbetat en lösning inom ramen för förordning (EG) nr 1073/1999. Även om avtalet mellan institutionerna och gemenskapsorganen ingicks snabbt på grund av att det var nödvändigt att göra det möjligt för UCLAF/OLAF att utföra undersökningar i samtliga institutioner och gemenskapsorgan, har graden av oberoende som den skulle tilldelas varit föremål för en intensiv debatt. Inledningsvis hade kommissionen föreslagit att inrätta en europeisk byrå för bedrägeriundersökningar som skulle vara helt självständig i förhållande till samtliga institutioner(11). För att inte avskära den nya byrån från de materiella och rättsliga medel som var oundgängliga för dess verksamhet under den övergångsperiod som annars hade varit nödvändig för att ersätta de medel som kommissionen förfogade över, kom parlamentet, rådet och kommissionen inom högnivågruppen överens om en lösning för att tillerkänna så stor självständighet som möjligt till en byrå som fortfarande var integrerad i kommissionens struktur.

Garantierna för denna självständighet har emellertid ställt lagstiftaren inför ett besvärligt problem som den trott sig kunna lösa genom att inrätta övervakningskommittén och genom att ge direktören en särskild ställning. Redan innan de börjat tillämpas, har dessa båda lösningar för att garantera OLAF:s självständighet i organisatoriskt hänseende ifrågasatts av revisionsrätten och av den oberoende expertkommittén.

I sitt yttrande 2/99(12) påpekar revisionsrätten att OLAF kvarstår inom kommissionens ansvarsområde, eftersom den tillhör dess administrativa struktur. I synnerhet skulle talan vid EG-domstolen mot byråns rättsakter avse kommissionen och inte OLAF själv. Revisionsrättens påpekande har i stor utsträckning beaktats av lagstiftaren, som föreskrivit en möjlighet för tjänstemännen att föra talan till OLAF:s direktör. Rätten att vidta disciplinära åtgärder gentemot direktören tillkommer emellertid kommissionen, efter att denna hört övervakningskommittén.

Den oberoende expertkommittén har understrukit att det är nödvändigt att skyndsamt förhindra eventuell politisk inblandning från kommissionens hierarkis sida för att garantera förtroendet för utredningarnas objektivitet. Den har således rekommenderat att det även fortsättningsvis skall vara en grundläggande princip att OLAF skall vara självständig från i synnerhet kommissionen. Den oberoende expertkommittén anser för sin del att övervakningskommittén, som inrättats för att förstärka OLAF:s oberoende, inte är tillräcklig i den mån den skulle komma att behöva agera som en dömande myndighet och i synnerhet att kontrollera att individuella beslut och genomförandet av särskilda undersökningar är rättsenliga. Kommittén har således talat till förmån för att inrätta en oberoende åklagarmyndighet som skulle arbeta i nära samarbete med OLAF och att legalitetsprövningen skulle göras av en särskild avdelning vid förstainstansrätten.

Med hänsyn till den rättsliga och politiska kontext som gemenskapslagstiftaren befann sig i då dessa lösningar beslutades, det vill säga vid en tidpunkt då det rådde ett trängande behov av att skyndsamt finna en lösning för att möjliggöra oberoende undersökningar inom institutionerna med tillämpning av existerande rättsliga grunder, utgjorde lösningarna i fråga ett pragmatiskt system som kunde inrättas på några månader. Den idealiska och radikala lösningen på problemet med undersökningarnas effektivitet och legitimitet, inte bara med avseende på institutionerna utan även på alla bedrägerier riktade mot gemenskapens budget, hade redan föreslagits i Corpus Juris.

Rekommendationerna från den oberoende expertkommittén hänför sig uttryckligen till detta, samtidigt som de förordar ett genomförande som sträcks ut i tiden. I rapporten "Huruvida Corpus Juris är nödvändig, legitim och genomförbar"(13) underströks dessutom att denna fråga är mer politisk än juridisk till sin natur och dessutom att Corpus Juris bör genomföras i flera faser. För de ansvariga för undersökningen är det emellertid klart att det är bara om samtliga förslag genomförs som ett effektivt och legitimt stöd för EU:s finansiella intressen kommer att garanteras.

De uppgifter som anförtrotts OLAF genom beslutet av den 28 april 1999 (artikel 2) och genom förordning (EG) nr 1073/1999 i fråga om skydd för EG:s finansiella intressen ingår i ett nät av ansvar inom olika områden som fördragen tillerkänner budgetförvaltningens olika aktörer. Omständigheten att lagstiftaren har uppställt principen om byråns självständighet i artikel 12.3 i förordning (EG) nr 1073/1999 och tilldelat övervakningskommittén uppgiften att stödja den (artikel 11.1 i förordning (EG) nr 1073/1999) räcker inte för att reglera alla problem som är förknippade med denna placering. Andra bestämmelser reglerar byråns relationer till de nationella myndigheter som är behöriga för lagföring (artikel 2) och till kommissionen, med avseende på vilken direktörens oberoende garanteras genom en rätt att väcka talan vid EG-domstolen (artikel 12.3).

Dessa olika bestämmelser innebär emellertid endast att vissa principer slås fast och det är endast i praxis som OLAF:s självständighet får ett konkret innehåll. Övervakningskommittén har således haft tillfälle att genom sina rapporter, yttranden och andra ställningstaganden precisera omfattningen av OLAF:s organisatoriska oberoende, först och främst från de nationella myndigheter som ansvarar för lagföring.

Frågan om OLAF:s organisatoriska oberoende från de nationella myndigheterna har inte givits någon specifik reglering. I artikel 12.3 i förordningen anges endast att "Vid fullgörandet av sin uppgift att inleda och utföra externa och interna utredningar och att upprätta rapporter över sådana utredningar, skall direktören varken begära eller ta emot instruktioner från någon regering, någon institution, något organ eller någon byrå".

I skälen till förordningen föreskrivs emellertid dels att byrån och medlemsstaterna skall samarbeta, i synnerhet i fråga om informationsutbyte (skäl 15), att OLAF:s rapporter utgör tillåten bevisning i nationella administrativa och rättsliga förfaranden (skäl 16), dels grundprincipen för samarbetet: subsidiaritetsprincipen (skäl 21).

Den 11 januari 2000 begärde Knudsen att övervakningskommittén skulle avge ett yttrande om huruvida de luxemburgska rättsliga myndigheterna har underlåtit att agera inom ramen för ECHO-affären. Övervakningskommittén bekräftade att den är behörig avseende frågor som berör byråns självständighet vid eventuella fall av förhalning från medlemsstaternas sida.

I sitt yttrande till OLAF:s tf. direktör av den 14 februari 2000 rekommenderar övervakningskommittén att han först skall inhämta de luxemburgska rättsliga myndigheternas förklaring för att kunna bedöma om det går att fastslå att ett åsidosättande är för handen innan man, i förekommande fall, tillgriper de förfarande för talan som föreskrivs i fördraget.

I samband härmed noterar övervakningskommitten med intresse inriktningen mot en övergripande strategi som syftar till att organisera byråns verksamhet i form av en "plattform" med tjänster för att genomföra samarbetet ("en ny form av samarbete med medlemsstaterna"). Kommittén ser fram emot de förslag som byråns generaldirektör har för ett effektiv inrättande av byrån.

2. OLAF:s interinstitutionella ställning

Bestämmelserna i fördraget om gemenskapsbehörighet i fråga om bekämpning av bedrägerier som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen (artikel 280) är inte precisa i fråga om huruvida den behörigheten är av administrativ eller straffrättslig natur. I artikeln anges endast att dessa åtgärder "skall inte gälla tillämpningen av nationell straffrätt eller den nationella rättsskipningen". De förefaller således inte förbjuda att gemenskapen intervenerar utan tillämpning av straffrätt, men väl med tillämpning av straffrättsliga principer. Vad beträffar undersökningarnas art, hänför sig tvetydigheten främst till bestämmelserna i de förordningar som fastslår kommissionens befogenheter, närmare bestämt förordningarna (EG, Euratom) nr 2988/95 och (Euratom, EG) nr 2185/96. I förordning (EG, Euratom) nr 2988/95, i vilken definitioner ges av de oegentligheter och administrativa åtgärder som avser åsidosättanden av gemenskapsrätten i ekonomiska frågor, fastslås sannskyldiga sanktioner, för övrigt i enlighet med EG-domstolens rättspraxis, även om dessa särskiljs från straffsanktioner. I förordning (Euratom, EG) nr 2185/96, där förfaranden för befogenheten att utföra undersökningar på platsen fastslås, anges att uppföljningen av undersökningarna kan avse såväl de administrativa som rättsliga förfarandena i medlemsstaterna.

De befogenheter som OLAF tilldelats genom beslutet och genom förordningen från 1999 innebär att den har befogenheter i fråga om interna administrativa undersökningar, korruption och tjänstefel som kan leda till disciplinära eller straffrättsliga påföljder, förutom kommissionens tidigare befogenheter, vilka överförs till byrån. Dessa nya befogenheter ligger till grund för den stadgeändring som gjorts genom beslutet av den 28 april 1999 om upprättande av OLAF och visar såväl dess interinstitutionella ställning som behovet av självständighet. Lagstiftaren ville ge ett strukturerat svar på behovet av att förstärka kampen mot korruption och bedrägeri inom samtliga institutioner och fann det därför nödvändigt att gå utanför den redan befintliga ramen. Revisionsrätten hade varken till sin stadga eller sina befogenheter någon möjlighet att genomföra sådana undersökningar och UCLAF hade varken den institutionella ställning eller det oberoende som krävs.

Alla dessa åtgärder och bestämmelser vittnar om den exceptionellt tydliga politiska vilja som finns att förstärka skyddet för unionens finansiella intressen med hjälp av samtliga rättsliga medel som står till buds. På samma sätt som begreppet administrativ påföljd hade givits en så extensiv tolkning som möjligt, hade bestämmelserna i fördragen, protokollen och tjänsteföreskrifterna kompletterats och preciserats för att definiera de förfaranden enligt vilka institutionernas medlemmar, tjänstemän och anställda skall bidra till OLAF:s interna undersökningar inom ramen för ett interinstitutionellt avtal. Att denna form av frivillig och provisorisk lagstiftning har valts understryker parlamentets, rådets och kommissionens önskan att mycket snabbt genomföra ett effektivt system för att bekämpa korruption och olagliga beteenden inom gemenskapens institutioner och organ. Men detta angreppssätt, som är snabbt och smidigt, har svagheter som övervakningskommittén, inom ramen för sin uppgift, har påpekat, eftersom de kan skada OLAF:s självständighet i organisatoriskt hänseende. Närmare bestämt kan institutioner och organ som inte har undertecknat det interinstitutionella avtalet förhindras från att ansluta sig till det genom en önskan att skydda sig från ingripanden i deras interna angelägenheter från en byrå vars status kan verka tvetydig och vars oberoende från kommissionen inte förefaller garanterat. Genom att det interinstitutionella avtalet dessutom endast hänför sig till protokollet om immunitet och till tjänsteföreskrifterna, har det inte reglerat alla de frågor som kan uppstå med avseende på skyddet för individuella rättigheter och garantier inom ramen för interna undersökningar som kan ge upphov till straffrättsliga påföljder.

3. Problem avseende de interinstitutionella relationerna

I praktiken har OLAF, sedan den formellt upprättades då förordningen trädde i kraft, varit tvungen att lösa ett antal problem som bland annat har avsett dess befogenheter att rekrytera personal, förfarandena och garantierna kring dess undersökningar och slutligen de immuniteter som skulle kunna anföras mot den. Övervakningskommittén har under denna genomförandefas ägnat en stor del av sin verksamhet åt att undersöka de lösningar som har valts och påpekat de aspekter som är av avgörande betydelse för byråns självständighet från institutionerna.

a) Tvetydigheter avseende OLAF:s befogenheter att rekrytera personal

Såsom OLAF:s befogenheter definieras enligt de rättsakter i vilka föreskrivs att OLAF skall ta över kommissionens befogenheter i fråga om bedrägeribekämpning inom de olika sektorsvisa politikområdena, är dess befogenheter mycket varierade och dess undersökningar kan vara såväl av administrativ som disciplinär natur, och avse finansiella, fiskala eller tullrelaterade frågor samt rentav angränsa till straffrätten. Dessa varierande funktioner gör att rekryteringen av en nödvändigtvis begränsad skara anställda blir särskilt problematisk, i synnerhet som tjänsteförteckningens struktur måste skapa en svåruppnåelig balans mellan olika kategorier av utredare och funktioner som hänför sig till skedena före och efter undersökningarna - inhämtande av information, uppföljning eller administration. För undersökningar inom institutionerna, där de befogenheter som krävs kan vara av administrativ eller budgetkaraktär, men även avse korruptionsbekämpning, offentlig upphandling eller finansiell förvaltning, kan det visa sig svårt att uppfylla alla krav som ställs.

b) Undersökningsförfarandena

OLAF:s befogenheter att genomföra undersökningar definieras i artiklarna 3 och 4 i förordning (EG) nr 1073/1999 och i artikel 7 i förordning (Euratom, EG) nr 2185/96, i vilka understryks att de är av administrativ art. Undersökningarna närmar sig även straffrättens område, såväl genom sina syften som sina former. De kan bidra till förundersökningar i brottmål och medföra akter som berör personers fri- och rättigheter, exempelvis undersökningar på plats eller förhör. OLAF arbetar med att anta förfaranderegler som är specifika för dess uppdrag och anpassade till dess mål. Denna uppgift har emellertid visat sig svår att utföra, eftersom undersökningarnas administrativa art kan utgöra en begränsning då fråga är om kriminalitet som är komplex, inte bara i fråga om upptagande till sakprövning vid brottmålsdomstolar, utan även i fråga om effektivitet. Inför korruptionsbrott eller ekonomisk brottslighet kan administrativa förfaranden vara otillräckliga för att skydda institutionerna från försök till undanröjande av bevisning.

c) Garantierna i anslutning till undersökningarna

Enligt gällande lagstiftning skall OLAF:s undersökningar utföras med iakttagande av garantier för de enskildas rättigheter. I artikel 8 i förordning (EG) nr 1073/1999 finns regler om sekretess och skydd av uppgifter av personlig karaktär och i artikel 4.6 b ges varje institution ansvar för att anta regler för att garantera dessa rättigheter. Det modellbeslut som avses i denna bestämmelse avser två av dessa garantier: rätten för berörda personer att uttrycka sig innan de nämns vid namn vid utgången av en undersökning (artikel 4) och rätten att informeras om att undersökningen avskrivits (artikel 5). Det är självklart att de garantier som ges i ett straffrättsligt förfarande är mycket mer precisa och omfattande. För att kunna användas vid en brottmålsdomstol borde den bevisning som inhämtats inom ramen för OLAF:s undersökningar således iaktta även dessa garantier. I artikel 6 i förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 föreskrivs förvisso att kommissionens kontrollanter vid undersökningarna är skyldiga att följa de regler för förfaranden som anges för nationella administrativa kontrollanter. OLAF måste icke desto mindre anpassa sina förfaranden för bevisupptagning, och i synnerhet de garantier som ges i samband med undersökningarna, till undersökningarnas syfte - om det är straffrättsligt, disciplinärt eller administrativt. I sämsta fall är det uppenbart att giltigheten av de åtgärder som OLAF vidtar, och rentav deras legitimitet, skulle kunna ifrågasättas vid undersökningar inom institutionerna.

d) Immuniteter, begränsningar i OLAF:s verksamhet inom institutionerna

Frågan om immuniteter, som övervakningskommittén har undersökt ingående då den kan påverka OLAF:s självständighet i organisatoriskt eller funktionellt hänseende, är mycket komplicerad, eftersom detta begrepp faktiskt rör tre olika situationer: immunitet i egentlig mening, ansvarsfrihet och okränkbarhet.

Immunitet i egentlig mening är den immunitet som gemenskapernas tjänstemän och andra anställda åtnjuter enligt artikel 12 i protokollet om privilegier och immunitet av den 8 april 1965 mot rättsliga förfaranden vad avser handlingar som de har begått i sin tjänsteutövning. Handlingar som utförs i tjänsteutövning undantas från de nationella myndigheternas, i synnerhet domstolarnas, myndighet. Denna immunitet är således inte ett hinder för att OLAF skall verka inom institutionerna och nämns i institutionernas interna beslut om OLAF:s undersökningar endast för att ange att begäran från nationella myndigheter om hävande av en institutions medlems, tjänstemans eller anställds immunitet skall delges OLAF. I de fall då tjänstemäns eller anställdas immunitet har hävts sedan förordning (EG) nr 1073/1999 trädde i kraft, har hävandet i praktiken skett på begäran av de nationella myndigheterna inom ramen för ärenden vars handlingar hänskjutits till dem från OLAF.

I samband med frågan om immunitet, eller åtminstone med frågan om hindren för OLAF:s interna undersökningar, har flera gemenskapsorgan ansett sig kunna begränsa byråns verksamhet inom deras egen förvaltning.

Det beslut som regionkommittén antog för att genomföra förordning (EG) nr 1073/1999 och i synnerhet artikel 4.6 i denna, vilket beslut under alla omständigheter antogs för sent, utgör för det första ett hinder för kommitténs medlemmars, tjänstemäns och anställdas skyldighet att informera OLAF om åtgärden, då dessa åläggs att kommunicera med byrån genom sin hierarki.

Inom ramen för utbytet med övervakningskommittén har för det andra Europeiska centralbanken och Europeiska investeringsbanken hävdat att de inte omfattades av skyldigheten att tillåta OLAF:s undersökningar inom deras respektive förvaltning, eftersom förordning (EG) nr 1073/1999 inte skulle vara tillämplig på dem. Interventioner från OLAF:s sida i deras interna angelägenheter skulle utgöra ett intrång i deras självständighet. Då de dessutom inte själva förvaltar gemenskapsmedel skulle de inte beröras av förordningen. Övervakningskommittén, som ansåg att dessa ställningstaganden utgjorde ett intrång i OLAF:s självständighet i organisatoriskt hänseende, har ställt en rapport till institutionerna i detta ämne i vilket den understryker sig anse att förordning (EG) nr 1073/1999, som antagits på grundval av artikel 280 i EG-fördraget, har allmän giltighet och tillämpas på samtliga institutioner. Eftersom bankerna antagit interna beslut om upprättande av strukturer som hindrar OLAF:s undersökningar och om skyldigheten för deras personal att informera byrån, har övervakningskommittén stött kommissionens initiativ att vid EG-domstolen väcka talan om ogiltigförklaring av sagda beslut.

Den immunitet som föreskrivs i artikel 10 i protokollet är i praktiken liktydig med ansvarsfrihet. I en annan medlemsstat än ursprungsstaten kan parlamentsledamöterna, av den enda anledningen att en parlamentssession pågår, inte på något sätt anhållas eller lagföras. Inom det nationella territoriet åtnjuter de samma immuniteter som tillerkänns det egna landets parlamentsledamöter. Frågan om denna parlamentariska immunitet skyddar Europaparlamentets ledamöter från åtgärder som OLAF kan vidta är för närvarande föremål för en tvist vid förstainstansrätten. Tvisten understryker kraftfullt en av de grundläggande tvetydigheter som behäftar OLAF:s verksamhet, nämligen i fråga om dess undersökningars natur. Sökandena, 71 parlamentsledamöter, har nämligen hävdat att det interna beslut som parlamentet antog för att definiera formerna för OLAF:s undersökningar inte skyddar dem från åtgärder från OLAF:s sida som kan likställas med åtgärder som rannsakan, som i allmänhet åtföljer straffrättsliga förfaranden. Förstainstansrättens avgörande kommer under alla omständigheter att innebära ett klargörande avseende arten av OLAF:s undersökningar. Övervakningskommittén har emellertid understrukit att en sådan lösning som ges enligt rättspraxis medför två nackdelar: för det första kommer den att ges först om en ganska lång period, under vilken rättsläget kommer att fortsätta att vara osäkert. För det andra kan den komma att vara av begränsad omfattning och endast delvis lösa problemet. Det är således önskvärt att en lösning kommer att kunna uppnås lagstiftningsvägen.

Att intrång inte får ske i vissa lokaler kan likaså utgöra ett hinder för OLAF:s undersökningar. Detta har åberopats i den talan som väckts av 71 parlamentsledamöter, vilka bland annat i det interimistiska förfarandet har yrkat att parlamentet skall åta sig att inte ge byrån tillstånd att gå in i deras kontor annat än med ledamöternas uttryckliga tillstånd. I sitt beslut av den 2 maj 2000 har förstainstansrättens ordförande för övrigt bifallit de 71 ledamöternas yrkande i väntan på att målet kommer att avgöras i sak.

I motsats till detta kan man konstatera att okränkbarheten av OLAF:s egna lokaler hävts av kommissionen på begäran av en domstol i Bryssel (beslut av den 15 februari 2000).

4. OLAF:s deltagande i de interinstitutionella reflexionerna kring skyddet för EG:s finansiella intressen

OLAF:s institutionella ställning gör att byrån måste ta ställning eller rentav förbereda gemenskapsinstitutionernas diskussioner i fråga om skydd för EG:s finansiella intressen och övervakningskommittén ansluter sig endast i den mån de problem som behandlas berör dess uppgift. Förordning (EG) nr 1073/1999 har gjort det möjligt att inrätta en struktur som nu ansvarar för att definiera en politik, samt komplettera och precisera den rättsliga ramen för dess verksamhet och inleda en reflexion kring dess institutionella utveckling. Övervakningskommittén har följt generaldirektörens reflexion och givit sitt stöd för att trygga byråns oberoende, oavsett om det är fråga om det övergripande strategiska tillvägagångssättet, den rättsliga ramen eller den institutionella reformen.

a) Övergripande strategiskt tillvägagångssätt

Den utmaning som Europeiska unionen ställs inför till följd av kriminella angrepp mot dess finanser kan endast bemötas genom sammanhängande, globala och planerade åtgärder. De stora drag som OLAF har föreslagit kommissionen svarar mot de analyser och konstateranden som övervakningskommittén har gjort.

För det första skall kampen mot denna form av bedrägerier grundas på en fördjupad kännedom om dess ekonomiska och kriminella kontext och på en undersökningspolitik som definieras av analyser av så omfattande information som möjligt, vilka OLAF skulle kunna genomföra genom att förse sig med en lämplig "spaningstjänst", något som byrån skulle kunna göra genom att rekrytera nödvändig kvalificerad personal.

För det andra är denna typ av bedrägerier gränsöverskridande, vilket innebär att de måste bekämpas inom ramen för ett förstärkt partnerskap med medlemsstaterna

För det tredje finns det på gemenskapsnivå skäl att förstärka effektiviteten, insynen och självständigheten hos de undersökningar som görs internt inom institutionerna och att genomföra lagstiftning mot bedrägerier som omfattar upptäckt, uppföljning och förebyggande verksamhet.

Slutligen måste denna strategi även omfatta den rättsliga dimensionen i undersökningarna och inom ramen för den plattform av tjänster byrån erbjuder, förbereda upprättandet av en europeisk åklagarmyndighet. Det kommer då att bli nödvändigt att noggrant samordna de olika faserna i denna utveckling.

b) Rättslig ram

De rättsliga svårigheter som OLAF har mött och som har konstaterats av övervakningskommittén med avseende på förfaranderegler, immunitet med mera kan och måste åtgärdas snabbt, även om det inte är nödvändigt att göra några institutionella ändringar. Övervakningskommittén har i sina yttranden 5/1999 och 2/2000 haft tillfälle att understryka att det är nödvändigt att dessa åtgärder vidtas skyndsamt.

c) Institutionell reform

Övervakningskommittén har vid flera tillfällen, i synnerhet i sitt yttrande 5/1999, understrukit att OLAF lider av ett legitimitetsproblem. Även om OLAF:s uppdrag har definierats på högsta lagstiftarnivå inom gemenskapen, genom en förordning som antagits med medbeslutandeförfaranet, har dess legitimitet ifrågasatts under föregivande av att de garantier som omger undersökningarna och byråns institutionella ställning är otillräckliga. Även om OLAF:s samarbete med de nationella myndigheterna förstärks, är den inte i stånd att lösa alla problem som hänför sig till det internationella samarbetet i rättsliga frågor. Inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet skulle på sikt enligt övervakningskommittén innebära en sammanhängande lösning på dessa problem. Av denna orsak understöder övervakningskommittén kommissionens förslag av denna innebörd till regeringskonferensen.

D. IAKTTAGANDE AV SEKRETESS OCH SKYDD AV UPPGIFTER

Gemenskapens lagstiftning ger OLAF :s övervakningskommitté ett särskilt ansvar inom områdena sekretess och skydd av uppgifter. Man bör bedöma detta ansvar innan man börjar tillämpa texterna.

1. Texterna

Den ifrågavarande lagstiftningen bygger på två grupper av bestämmelser som kompletterar varandra.

- För det första skyddar artikel 8 i förordningen från 1999 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) alla upplysningar som inhämtas i samband med utredningar.

Syftet med dessa bestämmelser är att skydda antingen alla upplysningar som tjänsten inhämtar i samband med externa utredningar samt upplysningar av varje slag som inhämtas eller överlämnas i samband med interna utredningar som omfattas av sekretessbestämmelserna.

Lagstiftningen ger dock möjlighet att lämna ut upplysningar som inhämtats i samband med interna utredningar, alltså personuppgifter, till personer som på grund av sin befattning skall känna till dem inom ramen för bekämpning av bedrägeri, korruption och annan olaglig verksamhet.

Byråns anställda och alla som verkar under dess överinseende skall strikt följa de gemenskapsbestämmelser och nationella bestämmelser som rör skydd av personuppgifter.

Övervakningskommittén skall, på grundval av artikel 8.4 i ovannämnda förordning (EG) nr 1073/1999, kontrollera att denna skyldighet, som syftar till att skydda å ena sidan tjänsten, å andra sidan de eventuellt ifrågasatta personerna, respekteras.

- Å andra sidan har man genom Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, infört ett skydd av enskilda personers grundläggande fri- och rättigheter, särskilt deras privatliv, med avseende på behandlingen av personuppgifter. I enlighet med bestämmelserna i detta direktiv skall särskilt personuppgifter behandlas på ett korrekt och lagligt sätt, samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål, ha samband med de ändamål för vilka de behandlas, vara aktuella inom rimlig tid och användbara under den tid som är nödvändig för ändamålet med den behandling för vilken de har samlats in.

Övervakningskommittén skall i enlighet med artikel 8 i förordningen kontrollera efterlevnaden av bestämmelserna i detta direktiv i den mån de är tillämpliga på upplysningar som undersöks och behandlas av byrån inom ramen för förhindrande och beivrande av angrepp mot gemenskapernas ekonomiska intressen.

Beträffande den första delen av skyddet av uppgifter tog övervakningskommittén redan när den inrättades flera initiativ för att övervaka att bestämmelserna om sekretess och skydd av uppgifter verkligen tillämpas.

2. Tillämpningen av texterna

- I sin önskan att kontrollera arten av alla de upplysningar som pressen offentliggör i samband med byråns verksamhet, bad övervakningskommittén i första hand byråns direktör att till varje sammanträde skicka den pressklipp av alla artiklar och upplysningar där byrån nämns.

I fortsättningen bemödade sig övervakningskommittén om att vid varje sammanträde studera och söka efter offentliggjorda upplysningar som skulle kunna kränka antingen utredningarnas sekretess eller den legitima sekretess som skyddar tredje män.

Faktum är att utredningarnas kvalitet, i synnerhet deras oberoende, effektivitet och vederbörliga hänsyn till tjänsten bara har stöd av bestämmelserna om sekretess och skydd av uppgifter.

- Ett andra ingripande från övervakningskommitténs sida bestod i att ge muntligt svar på en brådskande begäran om yttrande som framförts muntligt av byråns t.f. direktör. Denna muntliga begäran om yttrande gällde en principfråga. Inför ett förestående pressmeddelande efter avslutandet av en intern utredning vände sig byråns t.f. direktör till övervakningskommittén för att få veta om den godkände principen för offentliggörande av detta meddelande och dess ordalydelse. Efter diskussion konstaterade kommittén dels att det planerade pressmeddelandet innehöll personuppgifter och personbedömningar, dels att mottagaren av byråns utredning var en medlemsstats rättsliga myndigheter.

På grund av det ovan anförda ansåg övervakningskommittén att det med hänsyn till bestämmelserna om sekretess och skydd av uppgifter inte var lämpligt att offentliggöra ett sådant pressmeddelande.

Under det möte som därpå följde med byråns direktör framhöll övervakningskommittén att den var betänksam mot varje offentliggörande av pressmeddelanden som avslöjar utredningsmetoder och som kränker sekretessen och skyddet av personuppgifter, eller som görs utan samtycke från de rättsliga myndigheter som handlägger lagföringen.

I det sammanhanget framhöll övervakningskommittén att den när ärendet handläggs av rättsliga myndigheter föredrar att dessa myndigheter själva offentliggör sådana pressmeddelanden och inte byrån. Vid granskningen av dessa pressmeddelanden från byrån gladde det övervakningskommittén att dess rekommendationer har följts.

Därutöver har kommittén uppmärksammat en tjänstemans talan mot t.f. direktören för OLAF om ett förment åsidosättande av skyldigheten att iaktta sekretess. Denna talan prövas för närvarande av kommissionen och förstainstansrätten.

- När det slutligen gäller skyddet av uppgifter i samband med databehandling av upplysningar som samlats in av byrån, har övervakningskommittén uppdragit åt en av sina föredragande att göra en utvärdering av det datasystem som skall införas vid byrån.

KAPITEL III

BEGRÄNSNINGAR SOM GÄLLER DE NYA STRUKTURERNA OCH DE FÖRESLAGNA FÖRBÄTTRINGARNA

Såsom det hela tiden understrukits i denna rapport har etappen för OLAF:s införande inte ännu avslutats och längden av denna övergångsperiod förorsakar de konjunkturbetonade problem som det redogjorts för ovan. De svårigheter man kunnat iaktta är inte av samma natur. Även om skillnaden mellan dessa två kategorier inte alltid i praktiken är helt tydlig, verkar det som om de konjunkturbetonade svårigheterna, det vill säga de övergående svårigheterna, åtföljs av strukturella svårigheter som beror på de begränsningar som gäller för de nya strukturerna, som man omgående har kunnat konstatera vara av hybrid natur. Eftersom dessa begränsningar kan hindra OLAF:s verksamhet på olika nivåer, anser sig övervakningskommittén vara skyldig att påpeka dem och föreslå de ändringar som den anser vara nödvändiga för att i sin helhet garantera det nödvändiga oberoendet och den nödvändiga öppenheten, både när det gäller byråns effektivitet och dess legitimitet. (se punkt P1 till P5).

Övervakningskommittén behöver visserligen inte välja lämplig rättslig grund och det lämpliga förfarandet för varje svar som förordas. Det är egentligen fråga om åtgärder som inte omfattas av dess behörighet och som gäller antingen OLAF:s interna beslut, preciseringar till gemenskapens allmänna bestämmelser, till exempel tjänstemännens ställning, anpassningen av förordning (EG) nr 1073/1999, eller tillägg till fördraget inom ramen för regeringskonferensen.

Övervakningskommittén kommer däremot att i det sista kapitlet undersöka de begränsningar den anser sig finna i de bestämmelser som införts - för att förverkliga det politiska projekt som beslutades den 25 maj 1999 - både när det gäller tvetydigheten av OLAF:s rättsliga ställning (A) och dess verksamhet (B).

A. BRISTER NÄR DET GÄLLER TVETYDIGHETERNA AV OLAF:S RÄTTSLIGA STÄLLNING

Vid den tidpunkt då OLAF:s rättsliga ställning fastslogs (beslutet och förordningen av 1999) var detta förmodligen den lämpligaste lösningen på de akuta problem som de politiska beslutsfattarna var tvungna att lösa. En annan lösning hade varit att skapa ett helt nytt organ på interinstitutionell nivå och ge det de befogenheter som krävdes, men det hade tagit för lång tid med tanke på den politiska situation man befann sig i. Däremot var det fullt möjligt att inrätta en byrå inom ramen för kommissionens administration och budget, under förutsättning att byrån fick överta kommissionens utredningsbefogenheter och att den fick största möjliga oberoende. På så sätt lyckades man fastslå OLAF:s rättsliga ställning på endast fyra månader. Dessutom innebar detta fördelen att man undvek ett avbrott i verksamheten, genom att UCLAF (en enhet inom kommissionen) stegvis kunde omvandlas till OLAF (en oberoende byrå på interinstitutionell nivå).

Att inrätta byrån är emellertid en känslig och svår uppgift som skall genomföras av generaldirektören under översyn av övervakningskommittén, men den kan inte genomföras utan aktivt stöd från samtliga inblandade. Budgetmyndigheten måste skapa den struktur, avsätta de medel och inrätta de budgetposter som krävs, de olika institutionerna måste fatta beslut som gör att OLAF kan genomföra interna utredningar, och kommissionen måste anpassa sina förvaltningsbestämmelser så att OLAF kan arbeta självständigt.

Det finns dock vissa brister som undergräver verksamhetens oberoende. Bristerna gäller diverse tvetydigheter beträffande OLAF:s rättsliga ställning, oavsett om det är fråga om den administrativa organisationen, OLAF:s dubbla uppgifter eller dess interinstitutionella behörighet. Eftersom dessa brister kan leda till att utredningarnas objektivitet och OLAF:s trovärdighet sätts på spel har vi angivit de administrativa åtgärder och de bestämmelser som krävs för att åtgärda de olika bristerna.

1. Den administrativa organisationen

Av beslutet (artiklarna 5 och 6) och förordningen (artikel 13) framgår tydligt att de politiska beslutsfattarna velat ge OLAF administrativ och finansiell självständighet, genom att föreskriva att byrån skall ha en egen budgetstruktur och tjänsteförteckning, och att generaldirektören skall ha tillsättnings- och utanordningsbefogenheter. När det gäller de förfaranden som skall tillämpas för att anta budgetförslag har kommissionen och budgetmyndigheten infört följande: OLAF:s budget och tjänsteförteckning antas av parlamentet och rådet på grundval av ett preliminärt förslag som utarbetas av generaldirektören efter samråd med övervakningskommittén, och som skickas till budgetmyndigheten av kommissionen med eventuella kommentarer.

Vad förvaltningen anbelangar tillämpar man ännu inte de nya bestämmelserna fullt ut, vilket i praktiken skapar hinder för byråns självständighet. Hittills har byrån exempelvis ändrat väldigt lite i de förfaranden för användning av anslag och för personalförvaltning som tillämpades inom UCLAF, som utgjorde en enhet i kommissionens allmänna struktur. Enligt artikel 6.4 i beslutet av den 28 april 1999 skall kommissionens beslut om den interna organisationen även gälla byrån, dock endast i den mån de är förenliga med de bestämmelser som den lagstiftande myndigheten antagit för byrån, med detta beslut samt med de genomförandebestämmelser som föreskrivs genom dessa. I artikel 6.1 ges generaldirektören behörighet att fastställa villkoren och bestämmelserna för rekrytering, och i artikel 6.2 tilldelas han, i egenskap av utanordnare, de befogenheter som behövs för att ge byrån administrativ och budgetmässig självständighet. Det enda som krävs är alltså i princip att man börjar använda dessa befogenheter. Hittills har emellertid generaldirektören endast gjort en mer eller mindre formell inventering av de utgifter som skall förvaltas av OLAF själv, och gjort en saklig fördelning av förvaltningsuppgifterna, med målsättningen att stordriftsfördelar skall kunna utnyttjas även i fortsättningen.

Om denna situation får fortsätta att råda kan det försämra generaldirektörens handlingsfrihet, inskränka hans egna ansvar för personalförvaltningen och försvåra omstruktureringen av byrån, genom att det blir svårare för honom att rekrytera personal som har de kvalifikationer och specialkunskaper som krävs (om exempelvis kriminalpolitik, straffprocessrätt och underrättelseverksamhet). Beträffande förvaltningen av anslag skulle denna situation även kunna medföra nedskärningar när det gäller utrustning och lokaler.

P1:

Därför vill övervakningskommittén betona att man måste stödja OLAF:s arbete med att skapa och införa de administrativa strukturer och interna bestämmelser som behövs med hänsyn till byråns självständighet med särskilt beaktande av Ecofinmötet av den 17 juli 2000 (se punkt 12). Kommittén anser också att det måste bli möjligt att på ett decentraliserat sätt utföra de uppgifter som avses i budgetförordningen (utanordning, revision, styrekonom, rådgivande kommittén för inköp och avtal) och tjänsteföreskrifterna (tillsättningsmyndighet, personalkommitté, partsammansatt kommitté).

2. OLAF:s dubbla uppgifter

Förutom det rent konkreta uppdraget avseende bedrägeribekämpning fick OLAF genom beslutet och förordningen av 1999 samtliga UCLAF:s uppgifter, däri inbegripet uppgiften att utarbeta och förbereda kommissionens initiativ inom lagstiftning och andra regelverk som avser bedrägeribekämpning. Det är just detta dubbla uppdrag som innebär vissa tvetydigheter. När det gäller den konkreta verksamheten är OLAF fullständigt oberoende, men när det gäller förberedandet av lagstiftningsinitiativ eller utövandet av viss utformningsverksamhet utövar byrån befogenheter som kommissionen har fullt ansvar för.

OLAF:s deltagande i utformningsverksamheten och förberedandet av lagstiftningsinitiativ är emellertid av stor vikt, dels för kvaliteten av denna lagstiftning som skall kunna dra nytta av de praktiska erfarenheter som görs, dels för OLAF vars repressiva verksamhet bör kunna förbättras och kompletteras med en preventiv verksamhet med hjälp av en bättre anpasssad och effektivare lagstiftning. På detta område tenderar därmed relationerna mellan kommissionen och OLAF att i praktiken vara mycket lika relationerna mellan kommissionen och vilket generaldirektorat som helst som får information om kommissionens politiska riktlinjer och som måste följa dem. I detta sammanhang betraktas OLAF som en enhet som måste samarbeta och förhandla med andra enheter för att kunna utarbeta en gemensam ståndpunkt, det vill säga kommissionens ståndpunkt.

P2:

När det gäller OLAF:s deltagande i utformningsverksamheten och förberedandet av lagstiftningsinitiativ, anser övervakningskommittén att det är lämpligt att OLAF:s struktur utformas så att man undviker all påverkan som riskerar försvaga byråns oberoende i utredningsarbetet.

3. OLAF:s interinstitutionella befogenheter

Såsom framgår av det som anförts ovan gäller den viktigaste aspekten av den reform som inrättandet av OLAF innebär, beträffande det konkreta uppdraget, dess uppgift att inom gemenskapens institutioner, organ och byråer göra utredningar som syftar till att intensifiera kampen mot bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som är till skada för gemenskapens ekonomiska intressen. På grund av vissa brister i den rättsliga ramen har det emellertid varit svårt att genomföra förordningen inom institutionerna.

- Å ena sidan innebär de beslut som måste fattas i enlighet med artikel 4 att den allmänna räckvidden av förordning (EG) nr 1073/1999 för gemenskapens hela rättsordning och samtliga organ, institutioner och byråer som inrättas genom fördragen eller på grundval av dem, sätts på spel. De politiska beslutsfattarna valde att garantera förordningens allmänna räckvidd genom att inte bara grunda den på artikel 280 i EG-fördraget och tillämpa medbeslutandeförfarandet enligt artikel 251, utan även sluta ett interinstitutionellt avtal som institutionerna och organen uppmanades att ansluta sig till och som innehöll ett standardbeslut som de skulle anta.

Man kan påminna om att Europeiska centralbanken och Europeiska investeringsbanken inte ansett sig vara bundna av dessa bestämmelser utan har utnyttjat den handlingsfrihet som upplägget med ett interinstitutionellt avtal ger för att kunna fatta interna beslut som inte överensstämmer med förordning (EG) nr 1073/1999. I enlighet med de önskemål som övervakningskommittén gav uttryck för i en skrivelse av den 17 december 1999 till ordförande Prodi har kommissionen överklagat dessa interna beslut och EG-domstolen behandlar för närvarande detta ärende. Samtidigt har ett flertal parlamentsledamöter överklagat Europaparlamentets beslut om att tillämpa förordningen och ett första beslut meddelades efter en kort behandling den 2 maj 2000, enligt vilket de sökande inte skulle omfattas av parlamentets beslut.

- Å andra sidan har det visat sig att det, så snart som institutionerna och organen insåg att de faktiskt kunde bli föremål för en av OLAF:s utredningar, uppstod tvetydigheter och osäkerhet när det gäller förhållandet mellan dessa utredningar och de befintliga förfarandenaför att fastställa deras ledamöters, tjänstemäns och övriga anställdas disciplinära, finansiella eller straffrättsliga ansvar:

- Hur skall de administrativa utredningar som institutionerna hittills gjort då de upptäckt oegentligheter förlikas med OLAF:s befogenheter när det gäller interna administrativa utredningar?

- Vilken roll har OLAF:s interna utredningar i förhållande till de disciplinära förfarandena?

- Hur skall en utredningsrapport från OLAF, som fastställer ett finansiellt ansvar följas upp, med tanke på att de förfaranden som kan tillgripas vid sådana tillfällen endast fungerar i undantagsfall?

- Vilken räckvidd har en OLAF-utredning beträffande en enskild parlamentsledamot?

P3:

Övervakningskommittén anser att följande tvetydigheter så snart som möjligt bör åtgärdas på den rättsliga nivå som lämpar sig bäst:

- Räckvidden av artikel 280 i EG-fördraget.

- Samordning mellan OLAF:s interna utredningar och de disciplinära förfarandena och förenlighet mellan ett interinstitutionellt utredningsorgan och de disciplinära förfaranden som de olika institutionerna och organen tillämpar.

- Räckvidden av OLAF:s utredningar beträffande parlamentsledamöterna.

- Bristen på ett effektivt förfarande för att fastställa finansiellt ansvar.

Dessutom anser övervakningskommittén att OLAF:s uppgift att göra interna utredningar bör utgöra en central del i byråns verksamhet. Denna uppgift bör utföras av en grupp anställda som har en tillräckligt hög hierarkisk ställning och har de befogenheter som krävs inom de specifika områdena, i synnerhet kampen mot korruption, offentlig upphandling och budgetmässig och finansiell förvaltning. Slutligen bör OLAF:s tjänsteförteckning tydliggöra uppgiftens särskilda karaktär.

B. BRISTER I OLAF:s VERKSAMHET

UCLAF hade en struktur som motsvarade enhetens uppdrag och som hade utvecklats i takt med att uppdraget utvecklats. Till att börja med skulle enheten samordna de olika bedrägeribekämpningsåtgärder som vidtogs inom kommissionens olika generaldirektorat. Så småningom fick enheten ansvar för administrativ kontroll, i syfte att förbereda de administrativa åtgärder som oftast vidtogs av de nationella myndigheterna i enlighet med gemenskapsbestämmelserna, för att åtgärda de oegentligheter som upptäcktes. Dessa åtgärder kunde vidtas som straff när det rörde sig om avsiktliga oegentligheter som utgjorde riktiga brott, antingen administrativa eller straffrättsliga sådana. Samtidigt blev det allt vanligare att UCLAF samordnade olika brottmål som rörde ett och samma ärende i flera olika länder eller att man tillhandahöll sakkunskaper vid sådana ärenden. På så sätt utvecklades UCLAF:s verksamhet till att i allt större utsträckning avse samordning av och assistans i samband med de nationella myndigheternas (antingen administrativa eller straffrättsliga) utredningar och åtgärder. Slutligen fick UCLAF även befogenhet att göra egna utredningar inom gemenskapens institutioner, dels beträffande rent interna ärenden inom kommissionen, dels beträffande situationer som uppstått inom kommissionen i samband med invecklade utrikesfrågor.

Det fanns ingen riktig gräns mellan de olika verksamheterna, och trots att de var så olika fortsatte man att bedriva dem enligt samma förfaranderegler, som för övrigt var mycket informella. Samtidigt som UCLAF genomgick denna verksamhetsutveckling fick man, på de politiska beslutsfattarnas begäran, också utökade medel till förfogande, både i form av personal och rättsliga instrument. Bland annat fastställde man i förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 att kommissionen, eller rättare sagt kommissionens bedrägeribekämpningsenhet, skulle få utredningsbefogenheter som innebar relativt stora begränsningar i den personliga friheten. Man fick exempelvis tillgång till samma materiella medel som de nationella förvaltningsinspektörerna, det vill säga möjlighet att ta kopior på relevanta handlingar eller datauppgifter, ta stickprov, genomföra fysiska kontroller, analysera budget- och bokföringshandlingar, samt att vid behov kunna begära hjälp av olika myndigheter. Dessa befogenheter gjorde det möjligt att vid behov använda sig av sådan information i samband med rättsliga ärenden. Varken UCLAF:s struktur eller dess arbetsmetoder anpassades emellertid efter denna utveckling, före kommissionens beslut av den 14 juli 1999.

I och med förordning (EG) nr 1073/1999 inrättas OLAF, men den innehåller inga konkreta lösningar på de problem som bristen på anpassning innebär både för utredningarnas legitimitet och deras effektivitet, och man kan därmed ifrågasätta byråns förmåga att utföra sitt uppdrag. Byråns struktur måste förbättras så att förordningen kan få full genomslagskraft, och den rättsliga ramen måste utvecklas så att alltsammans blir mer sammanhängande. Detta gäller både den interna organisationen och de interinstitutionella ramarna.

1. Brister i utredningarnas interna organisation

Arbetet med att ge OLAF en ny struktur som är anpassad till det uppdrag byrån tilldelats av den lagstiftande myndigheten, har inte mer än påbörjats och flera omfattande reformer håller fortfarande på att undersökas eller genomföras. De ändringar som redan genomförts har än så länge gett väldigt lite resultat och man kan konstatera att den nuvarande organisationen har vissa brister beträffande kraven på insyn, legitimitet och effektivitet.

- Insyn: Det går inte att fastställa vilka objektiva kriterier som har legat till grund för ett beslut om att inleda en utredning eller överlämna ett ärende till de rättsliga myndigheterna. Detta gäller även de metoder och förfaranden som tillämpas vid registreringen av ärendena och de handlingar som ligger till grund för dessa.

- Legitimitet: De befintliga garantierna för objektivitet i utredningarna och för respekt av den enskilde individens rättigheter är otillräckliga. De personer som