KOMMISSIONENS BESLUT av den 14 januari 1998 om tillämpning av artikel 9 i rådets direktiv 96/67/EG på Düsseldorfs flygplats (Flughafen Düsseldorf GmbH) [delgivet med nr K(1998) 71] (Endast den tyska texten är giltig) (Text av betydelse för EES) (98/388/EG)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR BESLUTAT FÖLJANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen (1), särskilt artikel 9.5 i detta,

efter samråd med den rådgivande kommittén, och

med beaktande av följande:

I. RÄCKVIDDEN AV DET UNDANTAG SOM ANMÄLTS AV TYSKLAND

A. De tyska myndigheternas anmälan

(1) Genom en anmälan som kommissionen erhöll den 17 oktober 1997 som i sammanfattning offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (2) har Tyskland enligt artikel 9 i direktiv 96/67/EG (direktivet), meddelat kommissionen sitt beslut att bevilja Düsseldorfs flygplats (Flughafen Düsseldorf GmbH) ett undantag som syftar till att

- förbjuda utövandet av egenhantering för de typer av tjänster som förtecknas i punkt 5.1, 5.2, 5.4 (förutom transport av besättning), 5.5 och 5.6 i bilagan till direktivet samt för utövandet av egenhantering av gods, såväl vid ankomst och avgång som i transit när det gäller den fysiska hanteringen av gods mellan flygplatsterminalen och luftfartyget. Detta undantag har beviljats enligt artikel 9.1 d i direktivet under tre år från och med den 1 januari 1998 till och med den 31 december år 2000,

- begränsa utövandet av egenhantering till två användare för de typer av tjänster som det hänvisas till i punkt 6.1, 6.2 och 6.3 i bilagan till direktivet. Detta undantag beviljas enligt artikel 9.1 c i direktivet under tre år från och med den 1 januari 1998 till och med den 31 december år 2000,

- förbehålla Düsseldorfs flygplats monopolet att tillhandahålla tjänster till tredje man för de typer av tjänster som det hänvisas till i nummer 5.1, 5.2, 5.4 (förutom transport av besättning), 5.5 och 5.6 i bilagan till direktivet samt för utövandet av egenhantering av gods såväl vid ankomst och avgång som i transit när det gäller den fysiska hanteringen av godset mellan flygplatsterminalen och luftfartyget. Detta undantag beviljas enligt artikel 9.1 b i direktivet under två år från och med den 1 januari 1999 till och med den 31 december år 2000,

- begränsa tillhandahållandet av tjänster till tredje man till två tjänsteleverantörer för de typer av tjänster som det hänvisas till i punkt 6.1, 6.2 och 6.3 i bilagan till direktivet. Detta undantag beviljas enligt artikel 9.1 a i direktivet under tre år från och med den 1 januari 1999 till och med den 31 december år 2000.

B. Grund för undantaget

(2) De allmänna reglerna för tillträde till marknaden för marktjänster fastställs i artiklarna 6 och 7 i direktivet. I dessa fastställs tydligt principen om så stor öppenhet som möjligt för de flesta typer av marknadstjänster. Med hänsyn till flygplatsens speciella situation och uppgifter, som bl.a. präglas av säkerhetsproblem, men också av utrymmes- och kapacitetsproblem, som kan uppstå i vissa delar av de flesta flygplatser föreskrivs det i direktivet emellertid inget fullständigt öppnande av marknaden utan endast ett minimum av öppenhet både vad avser egenhantering och tjänster som erbjuds tredje man för fyra typer av tjänster som är lokaliserade till banområdet, dvs. i en särskilt känslig del av flygplatsen. Det rör sig om ramptjänster, bagagehantering, påfyllning av bränsle samt viss gods- och posthantering.

(3) I direktivet tas även hänsyn till det faktum att det, under vissa speciella omständigheter, kan uppstå allvarliga utrymmes- och kapacitetsproblem som hindrar marknaden att öppnas i den omfattning som föreskrivs. I dessa fall kan tillfälliga undantag beviljas för att ge flygplatsen tid att komma till rätta med dessa problem. Dessa undantag kan endast beviljas i exceptionella fall och syftet får inte vara att generellt ge flygplatser en extra anpassningsperiod utöver den som redan föreskrivs i artikel 1 i direktivet.

(4) Ett undantag kan endast beviljas på grundval av specifika utrymmes- eller kapacitetsbegränsningar. Det är på denna grund som Tyskland har beviljat det i punkt 1 nämnda undantaget i enlighet med paragraf 3 i den tyska förordningen "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften" genom vilken direktivet införlivas i den nationella lagstiftningen.

C. Den aktuella situationen vid Düsseldorfs flygplats

(5) Vid tidpunkten när beslutet om undantag togs var följande tjänster enligt bilagan till direktivet öppna för konkurrens: passagerartjänster (punkt 2 i bilagan), flygoperationer och administration av besättningar (punkt 9), tjänster som avser transport på marken (punkt 10), catering (punkt 11), normalt underhåll (punkt 8), bränsle- och oljepåfyllning (punkt 7), samt vissa tjänster som avser fraktgods (punkt 4.1).

(6) Enligt bestämmelserna i den tyska förordning som införlivar direktivet (se ovan punkt 4) har de administrativa marktjänsterna (punkt 1) posttjänsterna (punkt 4.2) och operationer avseende kommunikationen mellan marken och förarkabinen (punkt 5.3) öppnats för egenhantering från den 1 januari 1998. Dessa tjänster kommer att öppnas för tredje man den 1 januari 1999.

(7) I undantaget som beviljats av de tyska myndigheterna tillåts ett visst öppnande av tjänster för rengöring och skötsel av flygplanet (punkt 6). Detta öppnande begränsas till två tillhandahållare och två användare som utövar egenhantering.

Vid tidpunkten för beslutet om undantag förbjöds däremot från flygplatsens sida utövandet av egenhantering med undantag för in- och avlastning av mat och dryck vilka är öppna för konkurrens (punkt 5.1, 5.2, 5.4, 5.5 och 5.6). Flygplatsen kommer med hjälp av undantagsbeslutet att förbehålla sig rätten att även fortsättningsvis ensam tillhandahålla dessa tjänster.

II. BEGRÄNSNINGAR SOM ÅBEROPAS AV DE TYSKA MYNDIGHETERNA

A. Inledning

(8) Tyskland grundar beslutet om undantag på följande:

- Flygplatsens befintliga utrymmen utnyttjas redan fullt ut.

- Det stora antalet utrymmes- och kapacitetsproblem som flygplatsen har med anledning av branden i terminalen den 11 april 1996.

- Den ökade efterfrågan på utrymme som skulle bli följden av ett öppnande av marknaden i en sådan omfattning som föreskrivs i direktivet.

(9) Beslutet om undantag grundas på följande argument och studier som har offentliggjorts av Düsseldorfs flygplats:

- "Grounds for an exemption according to Art. 9 of the Council Directive 96/67/EC on access to the Groundhandling market at Community airports" - Flughafen Düsseldorf - september 1997.

- Studie utförd av Netherlands Airport Consultants BV (NACO): "Consequences of liberalizing groundhandling to permit several service providers" - 3 juli, 1997

- "Development Plan accompanying the application for exemption" - Düsseldorf, September 1997.

B. De strukturella utrymmesproblemen på flygplatsen

(10) Enligt de tyska myndigheterna har Düsseldorfs flygplatsområde en mycket större trafikvolym per hektar än de andra tyska flygplatserna. Antalet flygrörelser begränsades under 1994 till 91 000 kommersiella flygrörelser under de sex mest belastade månaderna. Genom tillämpning av reglerna för bullerkvoten uppgår antalet tillåtna flygrörelser sedan december 1997 till 105 000. Under en andra och en tredje fas kommer detta antal att öka till 110 000 respektive 120 000 flygrörelser. Med en yta på 613 hektar noterar flygplatsen därför nästan 300 flygrörelser vilket utgör 24 700 passagerare per hektar medan andra flygplatser med motsvarande storlek som t. ex. Hamburg eller Berlin-Tegel endast noterar 14 500 respektive 17 500 passagerare per hektar.

(11) De tyska myndigheterna åberopar även kapacitetsbegränsningar. Düsseldorfs flygplats har blivit ålagd en begränsning av antalet flygrörelser och den tidigare högsta gränsen på 91 000 kommersiella flygrörelser under årets sex mest belastade månader höll på att passeras redan 1995. Sedan dess har flygplatsen nått upp till sin maximala nivå. Upprätthållandet av en sådan nivå trots branden 1996 kan bara förvärra problemen. Efter den svåra olyckan kom flygplatsen mycket snabbt åter upp i samma nivå vad gäller antalet flygrörelser som den hade 1995. Systemet med bullerkvoter vilket kommer att tillåta en gradvis ökning av antalet flygrörelser per halvår från 105 000 till ca 120 000 blev färdigt i december 1997. Start- och landningsbanorna kan utan problem klara av denna ökning som kommer att göra det möjligt för flygplatsen att bättre uppfylla bolagens kraftiga behov.

C. Brandens konsekvenser

(12) Enligt de tyska myndigheterna har läget kraftigt försämrats efter branden den 11 april 1996. Branden förstörde den centrala byggnaden och gjorde passagerarbryggorna A, B och C obrukbara. Passagerarbrygga C samt den del av den centrala byggnaden som står i förbindelse med denna togs åter i bruk i november 1996. Återuppbyggnadsarbetena för de andra delarna förflyter i enlighet med omstruktureringsplanerna.

Under tiden för renoverings- och återuppbyggnadsarbetena

- kan flera uppställningsplatser med brygganslutning inte längre användas annat än som uppställningsplatser utan brygganslutning. Dessutom är passagerarnas ankomst koncentrerad till passagerarbrygga C, vilken är den enda passagerarbrygga som har ett system för bagagemottagning. Denna situation gör att det behövs många fler fordon för transport av passagerare, samt flygplanstrappor och även parkeringsplatser för dessa fordon och utrustningar,

- har man behövt uppföra provisoriska byggnader. Det blev nödvändigt att uppföra provisoriska kontor samt två moduler, i öst och i väst (modulerna D och F) för att tillfälligt ombesörja passagerarembarkeringen. Dessa moduler utnyttjas till bristningsgränsen under vissa tider med hög belastning. De minskar också den yta som är tillgänglig för andra ändamål,

- har man tvingats stänga tre uppställningsplatser (50, 51 och 60) för att tillåta återuppbyggnaden av passagerarbrygga B och uppställning av utrustning,

- försvåras magasineringen av konstruktionsmaterial situationen ytterligare,

- gör ökningen av trafiken på flygplatsområdet trafikeringen längs med terminalen mycket svår, särskilt p.g.a. inhägnaden runt passagerarbrygga B. Under tiden som man arbetar med denna passagerarbrygga kommer denna inhägnad att tvinga flygplatsen att leda förbi trafiken av fordon vilket berövar flygplatsen en viktig trafikeringsknutpunkt i det området. Enligt flygplatsförvaltningen kan förlusten av utrymme uppskattas till nästan 7500 m2.

(13) Enligt flygplatsförvaltningen kommer omfattningen av arbetet att innebära att anläggningen kan tas i drift mycket långsamt.

Passagerarbrygga C har på nytt blivit driftsklar från och med november 1996. Denna passagerarbrygga är mycket viktig eftersom det är i den som transportbanden för de ankommande passagerarnas bagage finns. För att öka kapaciteten gjordes en utvidgning i södra delen av hallbyggnaden för att göra det möjligt att installera ytterligare tre transportband. Denna utvidgning gjordes dock på bekostnad av det asfalterade flygplatsområdet, i synnerhet vissa platser för förvaring av utrustning.

Passagerarbrygga A borde vara klar i mitten av 1998. Den skall vara en aning förlängd och kommer att kunna rymma ytterligare fyra utgångar. I väntan på detta måste de passagerare som kommer till utgångar på denna passagerarbrygga bli transporterade till passagerarbrygga C för att ta emot sitt bagage.

Passagerarbrygga B kommer att vara helt stängd fram till 2001. Den skall undergå omfattande förändringar med bland annat en breddning över hela byggnadens längd för att göra det möjligt att skilja Schengen-passagerare och passagerare utanför Schengen samt få ytterligare kontor och rum.

Två moduler (D och E) i öst och i väst gör det möjligt att tillfälligt möta behovet. Enligt flygplatsförvaltningen har dessa moduler få parkeringsområden vilket gör att marktransporttiderna blir långa.

Enligt återuppbyggnadsplanen kommer anläggningarna inte vara helt driftsklara förrän 2002. Det utrymme som behövs för öppnandet av tillträde till marknaden för marktjänster borde enligt den framlagda planen vara tillgängligt från början av 2001.

D. Konsekvenserna av öppnandet av marknaden

(14) NACO-studien visar att det för närvarande saknas en yta på över 10 000 m2 på grund av brandens följder. I NACO-analysen visas att det finns ett direkt förhållande mellan ankomsten av nya tjänsteleverantörer eller användare som utövar egenhantering och behovet av utrymme. NACO-studiens argument utgår från det faktum att antalet fordon och utrustningar beror på varje företags behov och utrymmesbehovet för en uppställning av sådan utrustning växer i proportion till antalet företag.

(15) Den nuvarande bristen kompenseras idag av hyrning av hangarer och av att vissa förberedelseytor används för lagring av utrustning. Med ankomsten av en andra tjänsteleverantör skulle en sådan kompensation inte längre vara möjlig eftersom utnyttjandet av uppställningsplatserna ändras med mycket kort varsel och därmed också de företag som ska betjäna flygbolagen. En uppställning på dessa områden kommer därför inte att vara möjlig.

(16) Öppnandet av marknaden kommer enligt flygplatsförvaltningen att leda till att ytterligare uppställningsplatser stängs och därmed till att flygplatsens kapacitet minskas samtidigt som den redan har svårigheter inom detta område.

(17) Sammanfattningsvis kommer enligt NACO-studien den nuvarande bristen på utrymme på 25,4 % att öka till 30 % med en tjänsteleverantör som har en marknadsandel på 15 %, öka till 38 % med en tjänsteleverantör som har en marknadsandel på 40 % och öka till 37 % vid egenhantering för den viktigaste transportören.

E. De berörda parternas yttranden

(18) Efter kommissionens offentliggörande av ett utdrag ur de tyska myndigheternas anmälan enligt artikel 9.3 i direktivet har flera flygbolag och flygbolagssammanslutningar uttryckt tvivel över berättigandet av ett sådant undantag. Deras förklaring grundar sig emellertid enbart på påståendet att det finns tillräckligt med utrymme på flygplatsen för att ta emot nya företag samt på att ledningen är ovillig att öppna marknaden så fort som möjligt. Även om de flesta av dessa bolag erkänner att branden har orsakat en undantagssituation på flygplatsen, hänvisar vissa av dem till det faktum att flygplatsen inför konsekvenserna av branden har visat en stor anpassningsförmåga och genom en extra ansträngning snabbt skulle kunna anpassa sig till villkoren för öppnandet av marknaden.

III) UTVÄRDERINGEN AV UNDANTAGET MOT BAKGRUND AV BESTÄMMELSERNA I DIREKTIV 96/67/EG

A. Bakgrund

(19) Ett undantag kan endast beviljas på grundval av specifika begränsningar vad gäller utrymme eller kapacitet. Dessutom måste dessa begränsningar vara tillräckligt stora för att göra det omöjligt att öppna marknaden i en sådan omfattning som föreskrivs i direktivet. Dessutom föreskrivs det uttryckligen i artikel 9.2 i direktivet att det beviljade undantaget inte otillbörligen skall inverka menligt på syftet med direktivet, snedvrida konkurrensen eller vara av större omfattning än nödvändigt. Enligt domstolens uttalande i ett flertal domar (särskilt dom av den 20 april 1978 i de förenade målen 80-81/77, Commissionaires réunis/Receveur des Douanes (3) och dom av den 25 juni 1992 i mål C-116/91, British Gas (4)) får ett undantag inte ges en sådan tolkning att dess verkningar går längre än vad som är nödvändigt för att skydda de intressen som undantaget skall ta till vara. Kommissionen måste därför göra en strikt tolkning av undantaget. På grundval av artikel 9.1 a och c får emellertid den berörda medlemsstaten begränsa antalet tjänsteleverantörer eller användare som tillämpar egenhantering till två för de typer av tjänster som är helt öppna för konkurrens. Det är på denna grundval som det i undantaget föreskrivs att antalet tjänsteleverantörer och användare som tillåts utföra rengöring och skötsel på flygplanen skall begränsas till två.

(20) På grundval av artikel 9.1 b får medlemsstaten emellertid också förbehålla rätten att tillhandahålla de tjänster som nämns i artikel 6.2 till en enda tjänsteleverantör och/eller på grundval av artikel 9.1 d förbjuda eller begränsa utövandet av egenhantering av de tjänster som förtecknas i artikel 7.2 till en användare. Det är genom tillämpning av dessa bestämmelser som det i undantaget föreskrivs att egenhantering skall förbjudas och att flygplatsen skall förbehållas tillhandahållandet av en del av ramptjänsterna.

(21) I artikel 9.2 föreskrivs emellertid att ett beslut om undantag

- skall ange den eller de tjänstetyper för vilka undantag beviljas samt de specifika utrymmes- och kapacitetsbegränsningar som berättigar till undantag,

- skall åtföljas av en plan för åtgärder som syftar till att komma till rätta med dessa begränsningar,

- inte otillbörligen får inverka menligt på syftet med direktivet, snedvrida konkurrensen eller vara av större omfattning än nödvändigt.

(22) Enligt artikel 9.6 får undantag enligt artikel 9.1 a, c och d inte beviljas för längre tid än tre år med möjlighet till förlängning, medan undantag enligt artikel 9.1 b inte får beviljas för längre tid än två år.

(23) Genom tillämpning av det förfarande som föreskrivs i artikel 9.3, 9.4 och 9.5 skall kommissionen granska det beslut om undantag som meddelats av medlemsstaten och kan antingen godkänna detta beslut, motsätta sig det eller kräva att medlemsstaten ändrar undantagets räckvidd eller begränsar det till endast vissa delar av en flygplats där de åberopade begränsningarna verkligen kan påvisas.

(24) Kommissionens uppgift är därför att ta reda på om det är omöjligt att öppna marknaden i den omfattning som föreskrivs i direktivet. Därvid bör följande tre punkter granskas närmre:

- Förekomsten och omfattningen av de utrymmes- och kapacitetsbegränsningar som de tyska myndigheterna åberopar.

- Planen för de lämpliga åtgärder som skall vara godtagbar både med hänsyn till de åtgärder som flygplatsen skall förbinda sig för och till tidsplanen för att utföra dessa åtgärder. Vad gäller denna punkt anser kommissionen att flygplatsen eller medlemsstaten måste engagera sig särskilt med tanke på att undantag begränsar marknadstillträdet. Detta är fallet med det undantag som beviljades Düsseldorfs flygplats i den del som tillåter ett fullständigt monopol för vissa ramptjänster och för vilka flygplatsanvändarna vare sig har något val mellan flera tjänsteleverantörer eller någon möjlighet till egenhantering.

- Överensstämmelse med de kriterier som nämns i artikel 9.2 i direktivet.

I enlighet med artikel 9.4 i direktivet har kommissionen ingående granskat de åberopade utrymmes- och kapacitetsbegränsningarna och har noga prövat om det fattade beslutet är väl avvägt samt utrett de åtgärder som syftar till att komma till rätta med begränsningarna. Vid genomförandet av denna undersökning har kommissionen fått teknisk hjälp från företaget Alan Stratford and Associates.

B. Utrymmes- och kapacitetsbegränsningar

a) De strukturella utrymmesproblemen på flygplatsen

(25) Det är ett allmänt erkänt faktum att förekomsten av flera tjänsteleverantörer kräver mer utrustning än vad som är nödvändigt i en monopolsituation och även ytterligare utrymme för att parkera denna utrustning.

Medan behovet av utrustning i en monopolsituation är knutet till trafikvolymen på flygplatsen under tiden för högtrafik, är det nödvändigt att, när det finns flera tjänsteleverantörer, beakta tiden för högtrafik för var och en av aktörerna, vilka inte alltid överensstämmer med flygplatsens. En konkurrenssituation för med sig större krav vad gäller utrustning och följaktligen vad gäller utrymme för att kunna parkera denna utrustning. Under vissa omständigheter skulle detta även kunna leda till trafikproblem för fordonen på dessa parkeringsområden.

Att, som ledningen för Düsseldorfs flygplats gör och som det görs i NACO-studien, påstå att detta utrymmesbehov står i proportion till behovet av utrustning, skulle vara att förneka det faktum att det alltid finns en tidpunkt på dagen när tiden med hög belastning för de olika tjänsteleverantörerna sammanfaller med flygplatsens högtrafik - särskilt på en överbelastad flygplats - och att behovet av utrymme under denna tidsperiod är mindre eftersom utrustningen används. Under tider med låg belastning och särskilt under natten när utrustningen används mindre, kan de lediga uppställningsplatserna på flygplatsen i princip användas som områden för tillfällig förvaring av utrustningen. Det förhåller sig emellertid så att för det speciella fallet med Düsseldorfs flygplats är många flygplan parkerade under natten vilket tar upp nästan allt utrymme. Man måste dessutom ta hänsyn till det faktum att införandet av konkurrens kommer att medföra en minskning av marknadsandelen för den tjänsteleverantör som fram till nu har haft en monopolställning, vilket kommer att minska dennes utrustningsbehov och därigenom även minska behovet av att parkera denna utrustning.

(26) Düsseldorfs flygplats jämför sin situation med den för de viktigaste tyska flygplatserna. Det är sant att den, för en flygplats av denna storlek, har ett relativt högt antal flygrörelser och passagerare. En jämförelse där man har tagit hänsyn till flygplatsens totala yta och inte bara till den användbara ytan från vilken de skyddade skogarna är undantagna är emellertid inte övertygande. Att med lagstiftning begränsa antalet flygrörelser ger dessutom ingen direkt inverkan på den tillgängliga ytan för marktjänster.

(27) Alla uppgifter som framhåller utrymmesproblemen hänför sig till tiden efter branden. Det görs således inte gällande att det finns en strukturell brist på utrymme oberoende av brandens konsekvenser.

Det är följaktligen nödvändigt att strikt begränsa utvärderingarna till den nuvarande situationen, dvs. till de tillfälliga svårigheter som är ett resultat av branden.

b) Brandens konsekvenser

(28) Genom branden har flygplatsförvaltningen blivit tvingad att uppföra två nya moduler för passagerarnas avgång samt göra påtagliga ändringar av hur infrastrukturen och transporten av passagerare fungerar. De flesta av uppställningsplatserna, som hittills har haft brygganslutning, kan inte längre användas som annat än uppställningsplatser utan brygganslutning och passagerare måste transporteras till eller från dem med buss. Den befintliga bussflottan på 35 bussar har behövt ökas med 16, och 12 nya flygplanstrappor har blivit nödvändiga för hanteringen av passagerarna på rampen. Dessutom har det blivit nödvändigt med extra utrustning för transporten av bagage. Denna påtagliga ökning av antalet fordon i förening med bristen på parkeringsplats för dem försvårar trafiken på det asfalterade flygplatsområdet. Dessutom skall passagerarbrygga C som inrymmer det befintliga systemet för ankommande bagage ensam svara för de ankommande passagerarnas behov. Passageraravgången hanteras genom två temporära moduler i öst och i väst. Under tiderna för högtrafik är dessa moduler överbelastade och lokalernas (även embarkeringsutgångarnas) form gör att bussarna får svårigheter att ta sig fram. Trafiken på det asfalterade flygplatsområdet, vilken redan är tät p.g.a. det stora antalet uppställningsplatser utan brygganslutningar och p.g.a. att passagerarbrygga C tjänar som ankomsthall för flygplatsens samtliga passagerare, kommer vara ännu mer problematisk under tiden för återuppbyggnaden av passagerarbrygga B. Under denna återuppbyggnad, dvs. mellan 1998 och 2001, kommer den nödvändiga isoleringen av denna passagerarbrygga medföra att passagen under bryggan stängs och att alla fordon därigenom tvingas att runda passagerarbryggan. Man måste beakta att denna passagerarbrygga ensam har nästan en tredjedel av bryggorna till flygplanen och att den före branden hanterade nästan hälften av alla passagerare.

Under samma tidsperiod kommer en del av parkeringsområdena runt passagerarbrygga B att vara upptagen av byggnadsmaterial vilket följaktligen minskar den tillgängliga ytan på denna plats där en stor mängd godsbehållare för närvarande är uppställda.

Nattparkeringen av flera flygplan på uppställningsplatser utan brygganslutningar mittemot godsterminalen och nödvändigheten av att vintertid använda avisningsområdet gör det svårt att förvara utrustning på dessa platser.

(29) Kommissionen har emellertid kunnat konstatera att vissa tillfälliga byggnader omkring passagerarbryggorna C och A, som bland annat är avsedda för de anställda, skulle ha kunnat uppföras i områden av flygplatsen som inte är så överbelastade, vilket delvis skulle ha frigjort området omkring terminalen.

För övrigt skulle trafiken kunna förbättras genom en minskning av antalet fordon på det asfalterade flygplatsområdet. Dessutom skulle en del av de parkeringsområden för bilar som används av de anställda på flygplatsen och som ligger omkring modul D i öster kunna göras om till parkeringsområde för utrustning med tillträde till banområdet. Man måste ändå beakta att dessa förändringar endast skulle lösa en del av problemet med parkeringen av vissa fordon. Det stora problemet med överbelastningen i närheten av flygplanen och av portarna till avgångsterminalerna D och E och hall C där ankomsterna är koncentrerade skulle kvarstå.

(30) Kommissionen erkänner att parkeringen och trafiken på banområdet har försvårats p.g.a. följderna av branden i april 1996. Isoleringen av passagerarbrygga B sedan början av 1998 arbeten med återuppbyggnaden och utvidgningen kommer att ytterligare förvärra problemen i flygplatsens centralområde under tiden för utvidgningarna. Man måste emellertid påpeka att allt eftersom dessa arbeten fortskrider, och särskilt efter det att det yttre arbetet är färdigt och endast inredningen är kvar, dvs. omkring slutet av 1999, kommer ett betydande område att frigöras omkring passagerarbrygga B vilket därigenom kan tjänstgöra som förvaringsområde för utrustningen för marktjänster.

Frågan är om dessa villkor gör det omöjligt att öppna marknaden i den omfattning som krävs i direktivet.

c) Öppnandet av marknaden

(31) Flygplatsmyndigheterna hänvisar till ett framtidsperspektiv med ökad flygtrafik till Düsseldorf. Om det är sant att man kan förvänta sig en sådan ökning av trafiken kommer den att bero på viljan och möjligheten från flygplatsen att möta denna efterfrågan. Man måste emellertid komma ihåg att flygkvoter med hänsyn till omgivningspåverkan har föreskrivits för Düsseldorfs flygplats - även om föreskrifterna snart skall lättas upp - och i synnerhet att flygplatsens strategiska beslut (t.ex. beträffande kapacitetsökning) inte kan ha företräde över tillämpningen av den nationella lagstiftningen eller gemenskapslagstiftningen. Att så varit lagstiftarens avsikt framgår bland annat av den tillfälliga karaktären hos undantagen samt av omöjligheten av att förlänga monopolet efter de två perioderna på högst två år. Kommissionen måste undersöka om det verkligen är utrymmes- och kapacitetsproblem, och inte förhoppningar eller beslut om att utveckla kapaciteten, som gör det omöjligt att öppna marknaden i den omfattning som föreskrivs i direktivet.

(32) Den nuvarande bristen på utrymme för att parkera utrustning, vilken av NACO uppskattas till mer än 10 000 m2, kompenseras idag å ena sidan genom att man hyr utrymme i vissa bolags hangarer och å andra sidan genom stängningen av tre uppställningsplatser. Man måste beakta att inte bara behovet av plats för att parkera utrustningen kommer att öka genom att en eller flera nya tjänsteleverantörer kommer, utan att även en del av de möjligheter som finns för att kompensera för detta kommer att försvinna från och med början av 1998 och under tiden för återuppbyggnad av passagerarbrygga B. Denna kommer att vara helt och hållet isolerad och en del av det utrymme som idag används som ersättning kommer även att användas för utvidgningen av passagerarbryggan och för den utrustning som behövs för denna utvidgning. Flygplatsen kommer då att samtidigt stå inför en minskning av utrymmet och en ökning av efterfrågan.

(33) Öppnandet av marknaden kommer att medföra ytterligare behov av utrustning som kan utvärderas både med tanke på tiderna för flygplatsens högtrafik - då samtliga tjänsteleverantörer har en mer eller mindre intensiv aktivitet - och på varje tjänsteleverantörs tid med hög belastning då den inte sammanfaller med flygplatsens. Kommissionen anser inte att det finns något direkt och proportionellt samband mellan ökningen av antalet tjänsteleverantörer och behovet av utrustning. Å andra sidan beror behovet av utrustning vid en given tidpunkt framförallt på antalet flygplan som skall hanteras just då. Man kan dock utgå ifrån att öppnandet av marknaden kommer att medföra en ökning av volymen utrustning för marktjänster.

(34) Undantaget som har beviljats av de tyska myndigheterna syftar till att begränsa antalet tjänsteleverantörer på banområdet.

Å ena sidan avser undantaget rengöring och skötsel av flygplanen för vilka antalet tjänsteleverantörer och användare med egenhantering skulle begränsas till två. Ett öppnande för två användare med egenhantering och två tjänsteleverantörer garanteras emellertid genom de tyska myndigheternas beslut så att användarna får en begränsad valmöjlighet, även om denna möjlighet inte kan utvidgas under tiden för arbetena. Med överbelastningen på flygplatsen är det inte möjligt att helt öppna för rengöring och service av flygplanen utan att öka de redan befintliga svårigheterna i fråga om trafik och parkering på det asfalterade flygplatsområdet.

Å andra sidan syftar beslutet till att hindra användare och tjänsteleverantörer från att få tillträde till ramptjänsterna. De tjänster som avses, dvs. lotsning, flyttning av flygplanet, lastning och avlastning av flygplanet och transport av passagerare och av frakt på banområdet kräver en stor del tung utrustning för vilken lämpliga manövrerings- och parkeringsområden är nödvändiga.

(35) De scenarier som framförs i samband med ankomsten av en ny tjänsteleverantör måste alltid tas med försiktighet. I NACO-studien behandlas många hypoteser för utvecklingen av marknaden. Enligt de studier som har gjorts både inom ramen för förberedandet av direktivet och inom ramen för andra undantag förefaller det som att den hypotes som har framförts om en marknadsdel efter de första åren i nivå med 40 % för den nya tjänsteleverantören skulle vara överdriven. En marknadsdel på 15 % verkar vara mycket mer realistiskt. En sådan marknadsandel skulle om antalet flygrörelser är begränsat till 90 000 per år motsvara ett genomsnitt på 37 flygrörelser, dvs. 18 flyg per dag. Lönsamheten vid en sådan situation beror helt och hållet på vilken typ av flygplan som skall hanteras och på tidtabellerna vad gäller denna hantering. Tillhandahållandet av tjänster på denna nivå för små flygplan riskerar att inte bli lönsamt. Det blir säkert lönsamt för stora flygplan, men i så fall kommer det att bli nödvändigt med mycket mera utrustning. Tjänsteleverantören måste också dubblera sin utrustning för att samtidigt kunna hantera två flygplan av samma typ. Därför kan dessa hypoteser endast tas som exempel och det är svårt att använda dem som grundval för att i detalj utvärdera olika tjänsteleverantörers behov.

Om LTU, ett företag som är baserat i Düsseldorf, skulle få egenhantering, skulle företaget tvingas att flerdubbla sin utrustning för att klara sina behov eftersom företaget innehar stora flygplan, och flygtidtabellerna visar att flera flygningar av den flygplanstypen ofta äger rum mer eller mindre samtidigt.

(36) Allmänt sett kan man utgå ifrån att inträdet av en ny tjänsteleverantör också i gynnsammaste fall kommer att medföra ökande utrymmesbehov på 3 500 m2. Inte ens i det bästa scenariot kommer det att vara möjligt att möta detta behov med tanke på att flygplatsen redan har en befintlig brist på 10 000 m2 och med tanke på de ytterligare komplikationer som kommer att bli följden av att passagerarbrygga B stängs som nödvändiggör att passagerarna transporteras med buss både vid ankomsten och vid avfärden.

C. Omstruktureringsplanen

(37) I enlighet med artikel 9.2 i direktivet skall varje beslut om undantag följas av en plan för lämpliga åtgärder som syftar till att komma till rätta med de åberopade begränsningarna.

Projektet "DUS 2000 Plus" syftar till återuppbyggnaden och utvecklandet av Düsseldorfs flygplats för kommande år. Detta projekt som redan har påbörjats borde möjliggöra för flygplatsen att både klara av flygbolagens kapacitetsbehov - ifall de nya rättsliga föreskrifterna kommer att tillåta en ökning av kapaciteten - och direktivets bestämmelser vad gäller öppnandet av marknaden. Planen som föreskrivs i artikel 9.2 i direktivet och som syftar till att komma till rätta med begränsningarna är införlivat i projektet "DUS 2000 Plus".

Den första fasen i arbetet med projektet "DUS 2000 Plus" handlar direkt om möjligheterna av att öka det utrymme som är avsett för marktjänster.

(38) Vid slutet av återuppbyggnaden av passagerarbrygga B planeras en ökning med 2 000 m2 av ytan för parkering av marktjänstutrustning runt denna passagerarbrygga vilket därigenom kommer att öka den tillgängliga ytan av detta område från 5 700 till 7 700 m2. I den framlagda planen anges slutet av år 2000 som tidpunkt då arbetena för denna passagerarbrygga skall vara slutförda.

Det område som blir tillgängligt genom den fullständiga renoveringen av terminalen kommer att göra det möjligt att frigöra området för de provisoriska administrativa kontor som i dag är belägna mittemot före detta godsterminalen. Därigenom frigörs en yta på 1 100 m2 som kommer att kunna användas för parkering av fordon och utrustning för marktjänster.

(39) I utvecklingsplanen föreskrivs också en utvidgning av det asfalterade flygplatsområdet. Denna utvidgning kommer först att äga rum i östra änden i början av 1999 med huvudsyfte att skapa ett avisningsområde. Några hundra kvadratmeter av den nya ytan kommer att kunna användas som parkeringsplats för marktjänstutrustning. Utom under vintern skulle dock ett område på över 4 100 m2 kunna användas för magasinering av utrustning. En kraftig utvidgning i väster planeras också i en andra fas. Det område som erhålls kommer till hälften att användas för nya uppställningsplatser för flygplan. Den andra hälften som uppskattas till 14 000-16 000 m2 skall användas för att magasinera marktjänstutrustning. Arbetet på detta område borde vara färdigt under slutet av år 2000. I planen förutses därför till början av år 2001 ett ytterligare område på 21 000-23 000 m2 för att parkera utrustning på banområdet (tabell 2 i utvecklingsplanen).

D. Uppfyllnaden av de kriterier som fastställs i artikel 9.2

(40) De tyska myndigheterna påstår inte uttryckligen att deras beslut överensstämmer med de kriterier som fastställs i artikel 9.2 i direktivet, särskilt kravet att de åtgärder som vidtagits skall vara väl avvägda i förhållande till de bestående begränsningarna. Dessa åtgärder avser för det första vissa ramptjänster som flyttning, lastning och avlastning av flygplanet samt transport av passagerare och frakt på banområdet vilket kräver tung och skrymmande utrustning, och för det andra yttre och inre rengöring av flygplanet och flygplanstjänster inbegripet att forsla bort snö och avisning för vilket man behöver specialutrustning. Tjänsterna för den yttre och inre rengöringen av flygplanet lämnar flygplatsen utanför sina monopolanspråk och beaktar direktivets principer genom att öppna marknaden till minst två tjänsteleverantörer och två användare som önskar utöva egenhantering. Med hänsyn till den nuvarande situationen på banområdet anser kommissionen att det tillgängliga utrymmet för närvarande inte möjliggör att marknaden öppnas i den omfattning som föreskrivs i direktivet. De tyska myndigheternas beslut är väl avvägt i förhållande till begränsningarna och verkar inte vara mer omfattande än nödvändigt vad gäller de tjänster som berörs.

(41) Vad gäller längden på undantaget anser kommissionen emellertid att det är möjligt att öppna marknaden tidigare av följande skäl:

I den övergripande omstruktureringsplanen "DUS 2000 Plus" fäster man stor vikt vid moderniseringen av flygplatsen och vid utvecklingen av dess kapacitet.

Följande anmärkningar kan dock göras beträffande den framlagda åtgärdsplanen som är en del av omstruktureringsplanen:

- För det första görs det inte på något ställe någon hänvisning till färdigställandet av arbetet för passagerarbrygga A. Denna borde sättas i drift under mitten av 1998 såsom det anges i dokumentsamlingen angående de åberopade begränsningarna. Det kommer då att vara möjligt framförallt för Deutsche Lufthansa och associerade bolag att återigen använda ankomsthallarna, utgångarna och passagerarbryggorna till flygplanen (för sju eller åtta flygplanspositioner). Detta borde samtidigt föra med sig en betydande minskning av antalet trappor och antalet bussar för att transportera passagerarna. Dessutom kommer dessa passagerare inte längre att belasta de provisoriska embarkeringsmodulerna. På så sätt kommer behoven av parkeringsyta att bli mindre och området kommer att vara mindre belastat. Slutligen kommer arbetet på denna passagerarbrygga som i sin nuvarande form kan ta emot en tredjedel av uppställningsplatser med brygganslutningar göra det möjligt att införa fyra extra uppställningsplatser, med plats omkring dessa uppställningsplatser för marktjänster.

- Dessutom tas det i planen vad gäller tidslängden på undantaget ingen hänsyn till det faktum att sedan det yttre arbetet på passagerarbrygga B är färdigt kommer en del av det utrymme som nu upptas av byggnadsmaterialet att bli frigjort i takt med att arbetet fortskrider så att åtminstone 7 500 m2 kommer att kunna användas för parkering av marktjänstutrustning. Dessutom bör passagen under passagerarbrygga B vara klar att öppnas för trafikering vid den tidpunkten. Detta skulle göra det möjligt att tidigarelägga datumet för öppnandet av marknaden till tidpunkten för färdigställandet av de externa arbetena (det yttre arbetet), dvs. till början av år 2000.

- Även om man inte har glömt bort anpassningen till de nya regler som har antagits genom direktivet, som medför behov av kraftigt ökade ytor för att ta emot de nya tjänsteleverantörerna, anser kommissionen att skapandet av dessa ytor borde ha givits större prioritet i tidtabellen för genomförandet av arbetena för att snabbare frigöra den plats som behövdes för förvaringen av den nya utrustningen för marktjänster.

Kombinationen av dessa två fakta (öppnandet av passagerarbrygga A och slutförandet av det yttre arbetet med passagerarbrygga B) och möjligheterna av en effektivare användning av banområdet gör att kommissionen drar slutsatsen att de tyska myndigheternas åtgärd är mer utdragen i tiden än vad som är nödvändigt och att den därför inte är förenlig med den princip som nämns i artikel 9.2 andra stycket punkt iii i direktivet.

IV. SLUTSATS

(42) Düsseldorfs flygplats har inga strukturella utrymmes- eller kapacitetsproblem som hindrar öppnandet av marknaden för marktjänster. Branden i april 1996 har emellertid allvarligt stört flygplatsens verksamhet och konsekvenserna vad gäller materiella och organisatoriska behov å ena sidan och vad gäller disponibelt utrymme å andra sidan gör det för närvarande inte möjligt att ta emot ytterligare en tjänsteleverantör för de kategorier av tjänster som nämns i de tyska myndigheternas beslut om undantag. I enlighet med artikel 9.2 i direktivet förbinder sig Düsseldorfs flygplats i den plan som syftar till att komma till rätta med de begränsningar som existerar för närvarande, att till början av 2001 frigöra ytterligare en tillgänglig yta på mer än 21 000 m2 för att göra det möjligt att öppna marknaden i den omfattning som föreskrivs i direktivet. I tidtabellen tar emellertid de tyska myndigheterna inte hänsyn till det faktum att en del av den tillfälliga utrustning som har blivit nödvändig som en följd av branden, bl.a. transportfordon på banområdet och flygplanstrappor, kommer att kunna minskas i takt med förverkligandet av återuppbyggnadsfaserna och särskilt öppnandet av den utvidgade passagerarbryggan A från mitten av 1998 och konsekvenserna av detta öppnande vad gäller utrymme och friare trafikflöden på flygplatsen.

De tyska myndigheterna har inte heller visat att det skulle vara omöjligt att frigöra en del av utrymmet omkring passagerarbrygga B efter slutförandet av de yttre arbetena eller att arbetsplaneringen inte skulle tillåta att de ytor på det asfalterade flygplatsområdet som är avsedda för parkering av flygplan och marktjänsutrustning skulle bli tillgängliga fortare.

(43) Giltighetstiden för beslutet om undantag bör därför nu begränsas till slutet av det yttre arbetet på passagerarbrygga B, dvs. till den 1 januari år 2000.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

De beslut om undantag som har beviljats Düsseldorfs flygplats (Flughafen Düsseldorf GmbH) på grundval av artikel 9.1 b och d i direktiv 96/67/EG och som har anmälts till kommissionen den 17 oktober 1997 godkänns under förutsättning att Tyskland begränsar tidslängden för undantagen till den 31 december 1999.

Artikel 2

Efter att ha ändrat besluten om undantag i enlighet med artikel 1 skall Tyskland anmäla dem till kommissionen innan de träder i kraft.

Artikel 3

Detta beslut riktar sig till Förbundsrepubliken Tyskland.

Utfärdat i Bryssel den 14 januari 1998.

På kommissionens vägnar

Neil KINNOCK

Ledamot av kommissionen

(1) EGT L 272, 25.10.1996, s. 36.

(2) EGT C 335, 6.11.1997, s. 6.

(3) Rec. 1978, s. 927.

(4) Rec. 1992, s. I-4071.