SÄRSKILD RAPPORT nr 21/98 om de ackrediterings- och attesteringsrutiner som användes vid avslutande av räkenskaperna för utgifterna vid EUGFJ, garantisektionen, 1996, samt kommissionens svar (Framlagd i enlighet med artikel 188c.4 andra stycket i EG-fördraget) (98/C 389/01)

SAMMANFATTNING

Nya förfaranden tillämpades för första gången för ackreditering av utbetalande organ och avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ för budgetåret 1996. Revisionsrätten gick igenom och utvärderade arbetet som utförts av kommissionens avdelningar och kontrollerade om de nya reglerna tillämpats på ett riktigt sätt. Dessa nya förfaranden skall utvärderas inte bara enligt resultaten under det första året utan hänsyn bör också tas till de initiativ som under tiden tagits från kommissionens och medlemsstaternas sida för att förbättra situationen.

Även om det ålåg medlemsstaterna att ackreditera sina utbetalande organ före den 16 oktober 1995, hade vid ingången av budgetåret 1996 bara 50 av 66 utbetalande organ ackrediterats. 90 utbetalande organ ackrediterades slutligen 1997, vissa av dem var ansvariga för mycket små utgifter. Större ansträngningar bör göras av vissa medlemsstater för att begränsa antalet utbetalande organ.

Revisionsrättens granskning 1997 avslöjade svagheter vid många av de besökta utbetalande organen. Svagheter rörande den interna kontrollen, dålig säkerhet i ADB-systemen och dålig uppföljning av tjänster som delegerats vidare av de utbetalande organen, och även rörande bokföringen, uppdagades och dessa brister borde ha lett till att berörda medlemsstater vidtog lämpliga åtgärder.

Attesterade räkenskaper skulle vara inlämnade före den 10 februari 1997, men i många fall fann kommissionen att de attesterade räkenskaperna inlämnades sent eller var otillfredsställande. Två medlemsstater (Förenade kungariket och Grekland) lämnade inte in attesterade räkenskaper i tid. När det gäller Spanien hann det attesterande organet inte bilda sig en uppfattning om flertalet utgifter på regional nivå i tid, och dessa granskades senare av externa revisorer.

För att hjälpa de attesterande organen i deras arbete gjorde kommissionen riktlinjer för hur räkenskaperna skulle attesteras tillgängliga för de attesterande organen, men det skedde för sent (i september 1996, när det mesta av granskningsarbetet borde ha påbörjats). Om dessa riktlinjer skickats i tid hade ett antal missförstånd och förseningar kunnat undvikas.

På grund av dessa svagheter och förseningar i vissa medlemsstater täckte beslutet om avslut av den 5 maj 1997, vilket enligt förordningen skulle ha fattats före den 30 april 1997, bara 33 % av utgifterna. Resten avslutades genom beslutet av den 30 juli 1997, sedan kompletterande granskningsarbete utförts av de olika attesterande organen.

Till slut avslutades alla de attesterade räkenskaperna av kommissionen trots den varierande kvaliteten på de framlagda räkenskaperna. För detta beslut tog emellertid kommissionen inte med i beräkningen de flesta reservationerna i intygen som uppgick till minst 43,3 miljoner ecu. Vidare reducerades i avslutsbeslutet finansiella rättelser till ett belopp av 77,3 miljoner ecu som tidigare gjorts av kommissionens ekonomiavdelning i samband med den dagliga förvaltningen av utgifterna inom EUGFJ, garantisektionen, till 55,1 miljoner ecu.

Beslutet om avslut av räkenskaperna som fattades av kommissionen rörande 1996 års utgifter hindrar inte kommissionen att underkänna belopp vid ett senare tillfälle på grundval av senare överensstämmelsegranskningar.

Tillförlitliga förfaranden för intern kontroll vid kommissionen måste ge garantier för att rättelser dokumenteras på ett tillfredsställande sätt och att svagheter som uppmärksammats systematiskt följs upp under den efterföljande överensstämmelsegranskningen.

1. INLEDNING

Regelverket

1.1 År 1996 genomfördes för första gången de nya rutinerna när det gällde attesteringen av räkenskaperna för EUGFJ:s utgifter och ackrediteringen av de utbetalande organen. Det krävdes stora ansträngningar, både av medlemsstaterna och kommissionen, för att anpassa sig till de nya rättsliga aspekterna. Dessa nya förfaranden bör inte utvärderas bara enligt resultaten under det första året. Kommissionen har fortsatt sina ansträngningar för att få bättre intyg, särskilt genom att ordna möten med attesterande organ och genom att utge nya praktiska riktlinjer. Detta bör få en positiv inverkan på de kommande åren.

1.2 De utbetalande organen är de myndigheter som medlemsstaterna utser till att administrera EUGFJ, garantisektionens åtgärder och göra de relevanta utbetalningarna till mottagarna. Enligt förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 (1) ersätter kommissionen, på månatlig basis, de belopp som organen utbetalat och redovisat, totalt 39 010,9 miljoner ecu 1996.

1.3 Ett beslut om avslutande av räkenskaperna fastställer den andel av varje medlemsstats utgifter som skall ersättas av EUGFJ, garantisektionen. Det tar med i beräkningen minskningar och indragningar av förskott för det aktuella året (2), inklusive minskningar på grund av sena utbetalningar vilket tas upp i andra understycket i artikel 4.3 i förordning (EG) nr 296/96 (3).

1.4 Förfarandena för avslutande av räkenskaperna ändrades för första gången för EUGFJ:s budgetår 1996 (4). Rådets förordning (EG) nr 1287/95 av den 22 maj 1995 (5) (som ändrar rådets förordning (EEG) nr 729/70) och kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 av den 7 juli 1995 (6) införde följande nya bestämmelser (7):

a) Bara utgifter som uppkommit genom utbetalning från ackrediterade utbetalande organ är berättigade till finansiering från gemenskapen.

b) Antalet utbetalande organ inom varje medlemsstat skall hållas nere till ett minimum. Där mer än ett utbetalande organ ackrediteras måste ett samordningsorgan tillsättas.

c) De behöriga myndigheterna i medlemsstaten (8) måste ackreditera sina utbetalande organ före inledningen av EUGFJ:s budgetår 1996. Innan ackrediteringen beviljades skulle den behöriga myndigheten kontrollera att det utbetalande organet uppfyllde de ställda kraven (9).

d) De administrativa strukturerna, interna kontrollerna och organisatoriska principerna vid det utbetalande organet måste ge tillräcklig säkerhet om att allting fungerar på ett riktigt sätt. En intern revisionsavdelning måste säkerställa att det interna kontrollsystemet är effektivt, och en teknisk avdelning måste verifiera de fakta som utbetalningarna till mottagarna baserar sig på.

e) Ett attesterande organ, som är operativt oberoende från det utbetalande organet och det samordnande organet, måste utses. Detta organ skall intyga att det utbetalande organets årsredovisningar är rättvisande, fullständiga och korrekta, och det skall utföra sina granskningar i överensstämmelse med internationellt erkända revisionsnormer. Enligt artikel 3 i kommissionens förordning (EG) nr 1663/95, skall intyget baseras på granskning av rutinerna och ett urval av transaktionerna. Det skall gälla betalningarnas överensstämmelse med gemenskapsregler endast vad beträffar förmågan hos det utbetalande organets administrativa strukturer att säkerställa att denna överensstämmelse har kontrollerats innan en betalning utförs.

f) Beslutet om avslutande av räkenskaperna hindrar inte kommissionen från att underkänna utgifter vid ett senare tillfälle närhelst den upptäcker att utgifter inte har effektuerats enligt gemenskapreglerna. Sådana underkännanden är i princip föremål för särskilda kommissionsbeslut för att utesluta utgifter som inte överensstämmer med gemenskapsbestämmelserna (överensstämmelsebeslut). Dessa beslut kan emellertid inte gälla utgifter som uppkommit mer än 24 månader före kommissionens skriftliga meddelande till medlemsstaterna i detta ärende.

1.5 Enligt förordningen skulle de årliga redovisningarna från EUGFJ, garantisektionen, och intygen och rapporterna från de attesterande organen vara insända till kommissionen före den 10 februari följande år. Kommissionen måste meddela medlemsstaterna resultaten av sin granskning av det insända materialet före den 31 mars och fatta beslut om avslutande av räkenskaperna före den 30 april. Emellertid antogs två beslut om avslutande av räkenskaperna för 1996, ett den 5 maj 1997 (10) och ett den 30 juli 1997 (11), på grund av att vissa utbetalande och attesterande organ inte kunnat hålla tidsgränserna för inlämning av sina attesterade räkenskaper, och på grund av att kommissionen begärt att kompletterande arbete skulle göras av vissa attesterande organ. En sådan utvärdering av det arbete som de attesterande organen gör är oundviklig om man skall kunna ha tilltro till andra revisorers arbete. Inget beslut om att underkänna utgifter som uppkommit i strid med gemenskapsbestämmelser har ännu fattats under det nya systemet.

Omfattningen av revisionsrättens granskning

1.6 Revisionsrätten granskade om de nya bestämmelserna rörande ackreditering av utbetalande organ och attestering av räkenskaper hade tillämpats på ett korrekt sätt. Särskild uppmärksamhet riktades mot efterlevnaden av ackrediteringskriterierna i medlemsstaterna, rutinerna hos de utbetalande organens interna revisionsavdelningar samt intygen som utfärdades av de attesterande organen. Vidare gick revisionsrätten igenom och utvärderade arbetet som gjorts av kommissionens avdelningar i samband med de två avslutsbesluten för 1996.

2. ACKREDITERING AV UTBETALANDE ORGAN

De utbetalande organens strukturella utveckling

2.1 Alla utbetalande organ skulle ha varit ackrediterade per den 16 oktober 1995, men vid den tidpunkten var bara 50 av 66 utbetalande organ ackrediterade, de flesta på tillfällig basis. Med avseende på utbetalningarna för 1996 ackrediterades slutligen 80 utbetalande organ, även om vissa av dem hade ansvar för mycket begränsade utgifter. Ett utbetalande organ uppgav inte några utgifter alls för 1996 och två uppgav mindre än 100 000 ecu (12). Fem utbetalande organ stod för nära hälften av de totala utgifterna (13) och 25 utbetalande organ stod för mer är 90 % av utgifterna (se tabell 1).

2.2 Ett av målen med den nya förordningen var att begränsa antalet utbetalande organ. Emellertid var de ackrediterade utbetalande organ 90 till antalet år 1997. Revisionsrätten anser att större ansträngningar borde ha gjorts för att uppfylla detta mål, särskilt vad gäller ackreditering av ytterligare regionala utbetalande organ i ett antal medlemsstater.

2.3 I vissa fall beviljade jordbruksministerierna ackreditering till enheter inom ministerierna (Belgien, vissa tyska delstater, i de flesta spanska regioner, Irland, Österrike och Finland). Frankrike (med undantag för "services déconcentrés") och Nederländerna bibehöll centraliserade utbetalande organ för de olika jordbrukssektorerna. Tyskland upprättade utbetalande organ i var och en av sina delstater, i vissa delstater infördes till och med flera (14). År 1996 ackrediterade Spanien 17 nya regionala utbetalande organ (15). Förenade kungariket ackrediterade skilda utbetalande organ för England, Wales (två organ), Skottland och Nordirland. Vissa medlemsstater inklusive Belgien och Österrike (se tabell 1) regionaliserade bara en liten del av garantisektionens utgifter. Även om utbetalningar kan göras på central nivå spelar i nästan alla medlemsstater regionala myndigheter en viktig roll när det gäller kontrollen och administrationen av de olika stödprogrammen.

2.4 Rådets förordning (EG) nr 1287/95 (som ändrar förordning (EEG) nr 729/70) fastställer att det utbetalande organet skall verkställa utbetalningarna till de slutliga mottagarna. Ingen möjlighet att delegera förutses. Även om fem tyska delstater (Baden-Württemberg, Brandenburg, Hessen, Niedersachsen och Sachsen) ackrediterade sina jordbruksministerier som utbetalande organ, gjordes de flesta utbetalningarna av andra offentliga organ inom administrationen i delstaterna. I Spanien krävde utbetalningsorganet FEGA ersättning för utbetalningar som i själva verket hade gjorts direkt av ett antal regionala myndigheter som inte var ackrediterade utbetalande organ 1996. Det centrala utbetalande organet i Frankrike, "Services déconcentrés du Trésor et du Ministère de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation" gör inga utbetalningar centralt, utan dessa görs på regional nivå av vart och ett av landets "départements" vilka inte är ackrediterade.

2.5 Protokollet från ministerrådets möte den 26 januari 1996 gör i bilaga II (16) det möjligt för de utbetalande organen i de tyska delstaterna att delegera verkställandet av vissa utbetalningar, särskilt då för kompletterande åtgärder, till särskilda förskottsförvaltare ("Vorschussverwalter"). Kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 tillåter inte delegering av utbetalningsfunktionen till andra organ.

Betydelsefulla kriterier för ackreditering

2.6 Vilka myndigheter som skall ha ansvaret för att bevilja ackreditering avgörs av medlemsstaterna. Varken den ansvariga myndigheten eller det utbetalande organet behöver godkännas av kommissionen (17). Kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 fastställer att artikel 4.2 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 skall tillämpas i de fall där kriterier som är av betydelse för det utbetalande organets verksamhet inte efterlevs. Enligt den artikeln får ansvariga myndigheter inte bevilja eller förlänga ackreditering när ett eller flera av villkoren för ackreditering inte, eller inte längre, uppfylls, såvida inte det utbetalande organet vidtar justerande åtgärder inom en given tidsfrist. Fristens längd, liksom hur länge den tillfälliga ackrediteringen skall gälla, avgörs av den ansvariga myndigheten med hänsyn till problemens svårighetsgrad. Förordningen anger ingen tidsbegränsning.

2.7 Dessa viktiga kriterier som skall bistå attesterande organ och ackrediteringsmyndigheter vid utvärderingen av hur allvarliga de funna bristerna är beskrivs i ett arbetsdokument från kommissionen (18) som

a) frånvaro av skriftliga förfaringssätt,

b) bristande eller ingen uppdelning av uppgifter,

c) underlåtenhet att genomföra kontroller före utbetalning,

d) brist på tillfredsställande utbetalnings- och redovisningsrutiner,

e) otillfredsställande bokföringsrutiner såsom frånvaron av verifieringskedja, svagheter vad gäller liggare över fordringar och bokföringen av interventionslager,

f) bristande datasäkerhet,

g) bristfällig internrevision,

h) bristande överensstämmelse beträffande godkännandefunktioner och/eller teknisk kontroll.

Svagheter som påverkar ackrediteringen

2.8 Ackrediteringshandlingen kräver inget formellt godkännande av kommissionen. Men för att kontrollera om tillämpliga villkor uppfylldes för år 1996 besökte kommissionen 36 utbetalande organ med tonvikt på de viktigaste (som stod för mer än 80 % av utgifterna). Dessa besök avslöjade svagheter som borde har hindrat att full ackreditering beviljades. Typiska inrapporterade svagheter (19) berörde bokföringen och ADB-systemen, som var antingen otillfredsställande eller osäkra, liksom brister i de interna rutinerna och kontrollerna. Tabell 2 visar de svagheter som rapporterades i detta avseende.

2.9 Betydelsefulla kriterier meddelades inte till medlemsstaterna officiellt förrän i september och oktober 1996, ett år efter den ursprungliga tidsfristen för ackreditering, när EUGFJ:s budgetår nästan var till ända och utbetalande organ redan hade ackrediterats. Det innebär emellertid inte att de ansvariga myndigheterna i medlemsstaterna är ursäktade för att de inte utfört sina skyldigheter på ett korrekt sätt.

2.10 Ännu 1997 kvarstod många av de rapporterade problemen. Så sent som i slutet av 1997 var det bara Italien som hade dragit in ackrediteringen för ett utbetalande organ (20), och detta var bara ansvarigt för en särskild åtgärd. Ansvaret för den åtgärden har nu förts över till det centrala utbetalande organet AIMA för att svara mot de organisatoriska kraven.

2.11 Revisionsrättens granskning som utfördes 1997 bekräftade kommissionens slutsatser (se tabell 3). Även om de utbetalande organens system i allmänhet hade förbättrats, fanns det fortfarande allvarliga brister vid nästan alla besökta utbetalande organ. Man påvisade bristande intern kontroll, brist på säkerhet i ADB-systemen och otillräcklig övervakning från utbetalningsställenas sida av tjänster som delegerats, liksom bokföringsproblem. Dessa brister borde ha lett till att de berörda medlemsstaterna tillämpade artikel 4.4 i förordning (EEG) nr 729/70, dvs. att de behöriga myndigheterna drog in ackrediteringen eller att korrigerande åtgärder genast vidtogs.

3. ATTESTERING AV RÄKENSKAPER

De attesterande organen

3.1 De attesterande organens rättsliga status i medlemsstaterna skiljer sig högst betydligt. Nationella revisionsorgan, andra offentliga organ, interna revisionsenheter och även externa revisorer har utsetts för detta arbete (se tabell 1).

3.2 Att de attesterande revisorerna är oberoende är ett grundläggande krav enligt internationellt accepterade revisionsnormer. Enligt förordning (EG) nr 1663/95 måste det attesterande organet vara operativt fristående från det utbetalande organet. Men den interna revisionsenheten inom det danska utbetalande organet har utsetts till attesterande organ och samma förfaringssätt tillämpades av flera tyska och österrikiska utbetalande organ. Interna redovisningsenheter är inte per definition oberoende gentemot de utbetalande organ som de tillhör, särskilt inte när de ingår i den hierarkiska uppbyggnaden. Kommissionen har emellertid godkänt situationen.

Kommissionens riktlinjer

3.3 Kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 fastställer kriterier av mycket generell karaktär vad beträffar intyget och den därtill hörande granskningsrapporten. Kommissionen meddelade detaljerade riktlinjer beträffande dessa kriterier inför ett expertgruppmöte i september 1996. Emellertid distribuerades inte den slutgiltiga versionen på alla språk till de attesterande organen förrän i december 1996 när en del av granskningsarbetet redan hade utförts (21). Därför påverkade dessa riktlinjer som anses mycket användbara av de attesterande organen i endast begränsad omfattning 1996 års intyg, vilket är en del av förklaringen till de svagheter som påträffades i många granskningsrapporter och det otillfredsställande attesteringsarbete som utfördes i samband med räkenskaperna för 1996 och som beskrivs nedan.

Problem och förseningar i samband med att få fram attesterade räkenskaper

3.4 Förordning (EG) nr 1663/95 fastställer att attesterade räkenskaper måste inlämnas till kommissionen innan den 10 februari 1997. Detta slutdatum efterlevdes av de flesta utbetalande organen, men i många fall var upplysningarna ofullständiga eller granskningens omfattning otillräcklig. Kommissionen kunde alltså inte godkänna intygen och/eller granskningsrapporterna som grundval för beslutet om avslut av räkenskaperna. Den begärde därför att kompletterande arbete skulle utföras, vilket många utbetalande organ och deras attesterande organ inte hann utföra i tid till det första beslutet om avslut av räkenskaperna den 5 maj 1997. Kommissionen bestämde då en senare tidsfrist till i slutet av juni 1997. Ett andra beslut om avslut av räkenskaperna fattades den 30 juli 1997.

3.5 Enligt de interna tyska riktlinjerna för attesteringsgranskningen i de tyska delstaterna kunde urvalet begränsas till att täcka bara vissa kategorier av utgifter. Fast dessa riktlinjer skickades till kommissionen tidigt på året 1996 reagerade inte kommissionen vid den tidpunkten. Räkenskaperna och intygen godkändes slutligen av kommissionen sedan kompletterande arbete utförts på kommissionens begäran och blivit klart i tid för det första beslutet om avslut, med undantag för räkenskaperna för Sachsen och Rheinland-Pfalz, vilka avslutades vid det andra beslutstillfället.

3.6 I oktober 1997 visade revisionsrättens granskning av räkenskaperna i tre tyska delstater (Niedersachsen, Sachsen-Anhalt och Schleswig-Holstein) avstämningsproblem när det gällde samfinansierade åtgärder. Dessutom hade i fallet Sachsen-Anhalt ett intyg utan reservationer utfärdats trots att det attesterande organet i sin rapport hade ifrågasatt om ett belopp på 13,8 miljoner DEM (ca 6,8 miljoner ecu) var berättigat.

3.7 De attesterade räkenskaperna för Grekland lämnades inte in förrän i mitten av april 1997, och de utgifter som de täckte kunde inte tas med i det första beslutet om avslut den 5 maj. Räkenskaperna speglade inte de resultat som attesteringsgranskningen kommit fram till, så kommissionen korrigerade dem och de avslutades vid det andra beslutstillfället den 30 juli 1997.

3.8 När det gäller Spanien avslöjade attesteringsrapporterna allvarliga problem, och kommissionen begärde att kompletterande revisionsarbete skulle utföras enligt följande:

a) Beträffande det utbetalande organet FEGA (uppgivna utgifter 4 196,4 miljoner ecu) hade betydande summor inte attesterats, eftersom det attesterande organet inte hade kunnat undersöka förfarandet vid utbetalandet av 507 000 miljoner ESP (ca 3 156 miljoner ecu) på regional nivå för det utbetalande organets räkning. Vidare fanns inga upplysningar tillgängliga om kontroller av exportbidrag och tekniska tjänster.

b) Beträffande de utbetalande organen DGDR (uppgivna utgifter 43,6 miljoner ecu) och FROM (uppgivna utgifter 2,0 miljoner ecu) kunde det attesterande organet inte ha någon synpunkt om utgifterna som regionerna ådragit sig å de utbetalande organens vägnar.

c) Beträffande regionen Katalonien (uppgivna utgifter 71,2 miljoner ecu) begärde kommissionen att kompletterande granskningsarbete skulle utföras och att urvalets storlek skulle ökas (22).

3.9 Sedan kompletterande upplysningar inlämnats av de spanska myndigheterna kunde alla belopp avslutas vid det andra beslutstillfället.

3.10 För att komma till rätta med problemen i samband med de utgifter som FEGA, FROM och DGDR begärde ersättning för men som administrerats och/eller betalats ut på regional nivå, hade de spanska myndigheterna utsett en utomstående revisionsfirma som skulle granska ytterligare stickprov på regional nivå i juni 1997. På grundval av denna byrås slutliga rapport, daterad den 7 juli 1997, attesterades alla de utgifter för vilka ersättning begärdes av de spanska myndigheterna den 11 juli 1997 och 15 juli 1997. Revisionsrättens granskning i september 1997 avslöjade emellertid att det inte fanns bevis för att någon avstämning skett mellan slutbetalningar gjorda av självständiga regioner, data i FEGA:s räkenskaper och de belopp för vilka ersättning begärts från kommissionen på grundval av de medel som överförts till regionerna.

3.11 I Frankrike började inte det attesterande organet arbeta förrän i oktober 1996, och inte ens då fanns tillräckligt med personal. Det första utfärdade intyget byggde enbart på en genomgång av rapporter om systemen och inte på ett urval av transaktioner så som förordning (EG) nr 1663/95 kräver. Kommissionen gjordes uppmärksam på det förhållandet av de franska myndigheterna. Kompletterande granskning byggd på genomgång av transaktioner begärdes därför av kommissionen, och motsvarande rapporter fanns tillgängliga i tid för det andra avslutsbeslutet.

3.12 Vad beträffar de tre utbetalande organen i Italien (AIMA, DCCC och IGFOR) begärde kommissionen att kompletterande granskningar skulle göras av de attesterande organen. De omarbetade rapporterna som överlämnades i juni 1997 avslöjade följande två huvudsakliga problem:

a) När det gällde AIMA gällde det huruvida alkohollagren var korrekta.

b) I fallet DCCC nämner den omarbetade granskningsrapporten att urvalets storlek fastställt på grundval av en tillförlitlighetsnivå på 95 % uppgick till 1 112 transaktioner. Detta ursprungliga urval hade sedan reducerats (med följande procentsatser av följande orsaker: 20 % på grund av existerande rutiner, 20 % på grund av personalens långa erfarenhet, 20 % på grund av personalens yrkeskunnande, 20 % på grund av befintliga internkontroller och 12 % på grund av ADB-stöd) till 93. Kommissionen ifrågasatte inte beräkningarna och avslutade de attesterade räkenskaperna.

3.13 Vidare krävde Italien ersättning för utgifter å jordbruksministeriets vägnar, men ministeriet var inte ett ackrediterat utbetalande organ. Icke desto mindre godkände kommissionen de begärda 1 895 331 293 ITL (997 977,43 ecu) i det andra beslutet rörande avslut av räkenskaperna.

3.14 De räkenskaper som framlades av det österrikiska utbetalande organet AMA avslutades sedan kompletterande revisionsarbete utförts. Revisionsrättens granskning i oktober 1997 avslöjade emellertid svagheter och problem vid avstämningen av de belopp som utkrävdes av EUGFJ, garantisektionen, och banktillgodohavanden, beroende på de olika belopp som inkommit på grund av kvittningar. Dessa senare belopp måste skiljas från medel som återvinns genom kvittningar mot de nationella kontona.

3.15 Kommissionen begärde att också Portugals attesterande organ skulle utföra ytterligare granskningar eftersom bara 30 % av transaktionerna i urvalet hade granskats av det attesterande organet på grund av tidsbrist. Räkenskaperna avslutades till sist sedan det attesterande organet utfört kompletterande granskningar.

3.16 De utbetalande organen i Förenade kungariket kunde inte leverera avstämda årsräkenskaper, och följaktligen kunde det attesterande organet inte utfärda något intyg i tid. De relevanta dokumenten skickades till kommissionen i juni 1997, viss kompletterande information följde i juli 1997. De nödvändiga justeringarna av räkenskaperna som det attesterande organet hade påpekat hade inte utförts av de utbetalande organen, utan kommissionen korrigerade räkenskaperna vid beslutet om avslut.

3.17 Revisionsrättens granskning i september 1997 (23) bekräftade de enligt följande bestående svagheterna i de utbetalande organens bokföringssystem som det attesterande organet påpekat:

a) Underlåtenheten att hålla skilda räkenskaper beträffande utgifter som rör EUGFJ.

b) Varje utbetalande organs underlåtenhet att skicka in periodiska sammanställningar av utgifterna, inte minst den månatliga utgiftsredogörelsen till kommissionen (24).

c) Frånvaron av liggare över fordringar och bristen på verkningsfulla metoder för att säkerställa att alla utbetalningar där överföringen inte verkställs, checkar som inte löses ut och belopp som återbetalas omedelbart förs tillbaka till kommissionen. Det skotska utbetalande organet återanvisade inte beloppen som gällde outlösta checkar till kommissionens konton. Eftersom ingen särskild redovisning fanns tillgänglig, kunde beloppen i fråga inte kvantifieras.

Problem med att erhålla data om belopp som skall återkrävas

3.18 I riktlinjerna som är en bilaga till kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 fastställs att räkenskaperna skall ta upp fordringar. Det är ett kriterium för ackreditering. År 1996 kunde emellertid de flesta utbetalande organ inte ange totalsumman för belopp som skulle återkrävas, antingen för att liggare över fordringar inte existerade eller för att upplysningarna inte fanns tillgängliga centralt.

3.19 Kommissionen begärde då att medlemsstaterna, tillsammans med utgiftsredogörelsen för april 1997, skulle skicka in en uppställning ("tabell 105") över de belopp som skulle återkrävas. Från Tyskland, Finland och Portugal kom ingen information alls. Ofullständiga upplysningar inlämnades av Nederländerna (ett utbetalande organ saknades) och Förenade kungariket (uppgifter för de fem största utbetalande organen saknades) (25). Det österrikiska utbetalande organet AMA kunde kvantifiera de återbetalade beloppen, men inte de utestående. Det italienska utbetalande organet DCCC gav besked om det största beloppet som skall återkrävas: 443 150 254 004 ITL (ca 220 miljoner ecu), av vilka 98 % rör fall som är föremål för rättslig prövning.

4. BESLUTEN OM AVSLUT AV RÄKENSKAPERNA FÖR 1996

Kommissionens första beslut om avslut

4.1 I det första beslutet om avslut av räkenskaperna (26) godkände kommissionen alla utgifter för vilka ersättning krävts av Belgien, Danmark, Irland, Luxemburg, Nederländerna, Österrike, Finland och Sverige, och merparten av Tysklands utgifter. I Italiens fall godtogs bara de utgifter för vilka ett litet utbetalande organ (Ente Risi) krävde ersättning, och när det gäller Spanien kunde bara ansökningarna för regionerna Navarra och Baskien godkännas. För de återstående utbetalande organen var antingen kompletterande granskningar som kommissionen begärt ännu inte klara, eller så hade räkenskaperna inte inlämnats i tid.

4.2 Kommissionens första beslut om räkenskapernas fullständighet, exakthet och sanningsenlighet täckte därför bara 12 931,9 miljoner ecu eller 33 % av de utbetalande organens totala utgifter för budgetåret 1996.

Kommissionen andra beslut om avslut

4.3 Vad beträffar de övriga utbetalande organen (som svarade för 67 % av de totala uppgivna utgifterna) fattades beslutet om avslut av räkenskaperna den 30 juli 1997 (27). Med undantag för vissa justeringar och rättelser som påpekas i följande punkter avslutades alla attesterade räkenskaper av kommissionen. Kommissionen inbegrep inte i de belopp som inte godkändes de flesta av reservationerna i intygen, totalt minst 43,3 miljoner ecu. Analysen av de svagheter som de attesterande organen upptäckte hos de utbetalande organen visas i tabell 4.

4.4 De två besluten är inget hinder för kommissionen att underkänna utgifter vid ett senare tillfälle på grund av utförda överensstämmelsegranskningar. Ett sådant underkännande kan inte tillämpas på utgifter som uppkommit mer än 24 månader före kommissionens skriftliga meddelande om resultaten av dess kontroller. Till dags dato har inget beslut om avslut av räkenskaperna som varit baserat på en överensstämmelsegranskning fattats av kommissionen.

Rättelser av uppgivna belopp

4.5 De enda ändringar som gjordes av belopp som man ansökt om i de årliga redogörelserna och som kommissionen tagit hänsyn till var

a) justeringar av de årliga redogörelserna för att anpassa de uppgivna beloppen till de attesterade beloppen,

b) finansiella rättelser utförda av kommissionens ekonomiavdelning på grund av

i) sena utbetalningar,

ii) diverse ej stödberättigade utgifter som förekom i de månatliga redogörelserna.

4.6 Därtill kom att i vissa fall de finansiella rättelserna (28) återigen korrigerades av den avdelning inom kommissionen som har ansvaret för avslutande av räkenskaperna (29). Det faktum att det inte finns klart definierade rutiner i ett system där flera kommissionsavdelningar är inblandade och gör successiva rättelser har lett till förvirring och brist på genomblickbarhet.

Anpassning till de årliga redogörelserna

4.7 Medlemsstaternas räkenskaper justerades av kommissionen på följande sätt:

a) Vad beträffar Grekland gjorde kommissionen ett avdrag på 148 393 325 GRD (ca 480 000 ecu), i första hand på grund av brist på överensstämmelse vad gäller offentlig lagring. Kommissionens avdrag är mycket större än de rättelser som det attesterande organet föreslog - 1 202 319 GDR (ca 68 000 ecu).

b) När det gäller Spanien adderades ett belopp på 10 219 598 ESP (ca 60 000 ecu) för att ta hänsyn till ett belopp som uppgivits som en rättelse i de spanska myndigheternas årsredogörelse.

c) I Nederländernas fall drogs 411 675 NLG (ca 190 000 ecu) av för att anpassa de uppgivna beloppen till de attesterade beloppen.

d) I fallet Portugal underkände kommissionen ett krav på 294 990 678 PTE (ca 1,5 miljoner ecu) i ränta i enlighet med förordning (EG) nr 2975/95, eftersom den rättsliga grunden inte längre var giltig.

e) Vad beträffar Förenade kungariket gjordes negativa justeringar med 7 411 866,52 GBP (ca 10,9 miljoner ecu) för att få de utbetalande organens uppgifter att stämma överens med de attesterade räkenskaperna och för att beakta belopp som tidigare ansetts ej berättigade av kommissionen.

Finansiella rättelser utförda av den ansvariga ekonomiavdelningen

Rättelser på grund av för sena utbetalningar

4.8 Kommissionens förordning (EG) nr 296/96 fastställer att förskott till medlemsstater för utgifter som uppkommit efter de slutdatum som fastställs i motsvarande förordningar skall minskas med mellan 10 % och 100 % beroende på hur stora förseningarna är. Det finns en tröskel på 4 % före vilken inga minskningar görs. Kommissionen kan emellertid tillämpa mindre minskningar på grund av exceptionella omständigheter eller av berättigade skäl. Kontroller av hur tidsfristerna efterlevs görs tre gånger om året (den 31 januari, 30 april och 31 augusti) med utgångspunkt från medlemsstaternas redovisningar. Sena utbetalningar i september och första hälften av oktober skall emellertid inkluderas i beslutet om avslut av räkenskaperna, utom i de fall där de noteras innan det slutliga beslutet som rör budgetårets förskott fattas (30) och därför endast bokförs i räkenskaperna för år "n+1". Detta förfaringssätt står i strid med principen om budgetens ettårighet. Det belopp det rör sig om är 4,5 miljoner ecu.

4.9 Tabell 5 visar de finansiella rättelserna för sena utbetalningar under 1996 som inkluderades i det andra beslutet om avslut av räkenskaperna.

4.10 Vad beträffar Italien lovade kommissionen i ett brev daterat den 23 december 1996 att inte utdöma böter med avseende på sena utbetalningar som hängde ihop med arealstöd, totalt 66 634 270 561 ITL (ca 33,5 miljoner ecu), eftersom förseningarna huvudsakligen berodde på kompletterande kontroller som ägde rum på begäran av kommissionen (31).

4.11 I fallet Förenade kungariket tillämpade kommissionen en negativ rättelse på 177 583,03 GBP (ca 0,3 miljoner ecu) på grund av sena utbetalningar. Det bör noteras att denna beräkning kan påverkas av det faktum att Förenade kungariket uppgav sina utgifter på basis av finansiering i stället för faktiska utbetalningar som görs senare.

Rättelser som rör skilda oberättigade utgifter

4.12 Ca 27,3 miljoner ecu underkändes så sent som den 14 juli 1997, fastän ett motsvarande beslut hade kunnat fattas tidigare, och i alla fall före det första beslutet om avslut av räkenskaperna (32). Andra belopp underkändes under 1996. Även om avslutsbeslutet skall ta upp dessa belopp, visar revisionsrättens granskning att så inte alltid var fallet. Tabell 6 ger en översikt av de finansiella rättelser som gjordes i samband med beslutet om avslut av räkenskaperna.

4.13 För Danmarks del gjordes inte avdrag för en negativ rättelse på 2 873 870,96 DKK (ca 380 000 ecu) som fastställdes den 14 juli 1997 och som gällde offentlig lagring av vete avsett för brödbakning i samband med beslutet om avslut, eftersom de danska räkenskaperna redan hade avslutats vid det första beslutstillfället den 5 maj 1997. Kommissionen gjorde därför ingen rättelse vid det andra beslutstillfället.

4.14 Vad gäller offentlig lagring i Italien förelåg osäkerhet beträffande de exakta belopp som skulle tas upp i avslutsbeslutet. De totala utgifterna kan vara ca 0,4 miljoner lägre än det belopp som slutligen betalades ut av kommissionen. En överensstämmelsegranskning bör göras för att fastställa exakt belopp (33).

4.15 Utvärderingen av de olika beräkningar och belopp som slutligen täcktes av beslutet om avslut av räkenskaperna avslöjade att den metod som användes innan beslutet fattades inte alltid var konsekvent. Vidare fanns det en tydlig brist på verifierande dokumentation för att motivera det andra avslutsbeslutet, vilket delvis sammanhängde med den extrema tidspressen och det begränsade antal anställda som avdelats för uppgiften. Slutligen bör påpekas att de uppgivna beloppen godkändes, trots att intygen innehöll reservationer och granskningsrapporterna pekade på brister.

4.16 Underkännande av utgifter ("finansiella rättelser") baserades huvudsakligen på beslut som tidigare tagits av ekonomiavdelningen i samband med den dagliga förvaltningen av utgifterna för EUGFJ, garantisektionen. Deras negativa och positiva rättelser för 1996 uppgick till totalt 77,3 miljoner ecu, av vilka emellertid bara 55,1 miljoner ecu togs med i beslutet om avslut (se tabell 6).

4.17 I tabell 7 specificeras per utbetalande organ och per belopp beslutet om avslut av räkenskaperna den 5 maj 1997 och den 30 juli 1997.

5. SLUTSATS

5.1 Både medlemsstaterna och kommissionen gjorde betydande ansträngningar för att efterleva den nya förordningen. Revisionsrättens granskning avslöjade emellertid stora brister vid ett antal utbetalande organ som hade beviljats full ackreditering (se punkt 2.11).

5.2 Vad beträffar frågan hur EUGFJ:s utgifter överensstämmer med gemenskapsbestämmelserna, har inget beslut att underkänna utgifter som uppstått i strid med gemenskapsbestämmelserna ännu fattats under det nya systemet (punkt 1.5). Ett sådant beslut kan inte göras med avseende på utgifter som verkställts mer än 24 månader före kommissionens skriftliga meddelande (punkt 1.4 f). För ögonblicket kan inget slutlig bedömning av de finansiella konsekvenserna göras.

5.3 Beslutet om avslut av räkenskaperna den 5 maj 1997 täckte bara 33 % av utgifterna, eftersom vissa attesterade räkenskaper skickades in sent eller ansågs otillfredsställande (se punkt 4.2). I vissa fall var intygen och den tillhörande rapporten otillfredsställande, vilket ledde till att kommissionen fick begära att kompletterande granskningsarbete skulle utföras (se punkterna 3.4 3.17). Förordningen bör ändras så att den gör det möjligt att utdöma böter när intyg eller de attesterade räkenskaperna kommer in för sent eller är ofullständiga.

5.4 Inför det andra beslutet om avslut den 30 juli 1997 inkom en del av uppgifterna först under juli månad, så att kommissionen inte hann med att granska dem på djupet och dokumentera dem ordentligt (se punkterna 3.10, 3.16 och 4.14).

5.5 Utvärderingen av de olika beräkningar och belopp som slutligen inkluderades i beslutet om avslut av räkenskaperna visade att den metod som tillämpades när beslut fattades inte alltid var konsekvent (se punkterna 4.10, 4.11 och 4.13).

5.6 Det är viktigt att konstaterade svagheter följs upp systematiskt i samband med granskningen av överensstämmelsen med gemenskapsbestämmelserna vid avslutsförfarandet (se punkterna 4.6 och 4.15).

5.7 Kommissionen överlämnade viktiga dokument till medlemsstaterna sent. Om dokumenten hade kommit tidigare, hade ett antal missförstånd och problem i samband med attesteringen av räkenskaper kunnat undvikas (se punkterna 2.9 och 3.3). Beslut på grundval av förordning (EG) nr 296/96 måste fattas tidigare, så att de kan beaktas när beslutet om avslut av räkenskaperna fattas (se punkt 4.12).

5.8 I ett antal fall utförs attesteringen av det utbetalande organets interna revisionsavdelning. Dessa revisorer är per definition inte oberoende vilket de måste vara, både enligt förordningen (se punkt 3.2) och enligt internationellt erkända revisionsnormer.

5.9 Medan de attesterade räkenskaperna som lämnades in av de utbetalande organen var av skiftande kvalitet, godkände kommissionen alla de räkenskaper som lämnades in av medlemsstater för 1996, trots de reservationer som intygen innehöll. Kommissionen hävdar att utgifternas överensstämmelse med bestämmelserna kan komma att bli föremål för avslutsbeslut vid senare tillfälle i enlighet med artikel 5, punkt 2.c i förordning (EEG) nr 729/70. Till dags dato har inget beslut som varit baserat på en överensstämmelsegranskning fattats av kommissionen (se punkterna 4.3 4.4).

5.10 Målet med rådets förordning (EG) nr 1287/95 (som ändrar rådets förordning (EEG) nr 729/70) var att minimera antalet utbetalande organ. Ibland skapades emellertid t.o.m. mycket små enheter som inte hade någon möjlighet att uppfylla förordningens krav. Större ansträngningar bör göras att minska antalet utbetalande organ (se punkterna 2.1 2.3).

5.11 Vad beträffar rättelserna för sena utbetalningar (kommissionens förordning (EG) nr 296/96) bryter systemet med att ha skilda förfaringssätt för rättelser som gäller förskottsutbetalningarna fram till augusti, å ena sidan, och september- och oktoberrättelser i beslutet om avslut, å den andra mot regeln om ettårighet (se punkt 4.8).

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 14 och 15 oktober 1998.

För revisionsrätten

Bernhard FRIEDMANN

Ordförande

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

(1) EGT L 94, 28.4.1970, s. 13.

(2) Se kommissionens förordning (EG) nr 896/97 av den 20 juni 1997 som ändrar kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 (EGT L 182, 21.5.1997, s. 8).

(3) EGT L 39, 17.2.1996, s. 5.

(4) 16.10.1995 15.10.1996.

(5) EGT L 125, 8.6.1995, s. 1.

(6) EGT L 158, 8.7.1995, s. 6.

(7) Se också revisionsrättens yttrande nr 5/94 av den 15 december 1994, EGT C 383, 31.12.1994.

(8) Den ansvariga myndigheten är den myndighet som beviljar ackrediteringen, i det flesta medlemsstater jordbruksministeriet. I Tyskland och Spanien inkluderade de ansvariga myndigheterna myndigheter i delstaterna och de självständiga regionerna.

(9) Tillfällig ackreditering är tänkbar i fall där problem föreligger med att uppfylla kriterierna för ackreditering. Den ansvariga myndigheten måste bestämma en tidsgräns för förbättring med hänsyn tagen till hur allvarliga det/de uppdagade problemet/problemen är.

(10) Kommissionens beslut 97/316/EG (EGT L 138, 29.5.1997, s. 24).

(11) Kommissionens beslut 97/609/EG (EGT L 245, 9.9.1997, s. 25).

(12) Tyskland Bayern: StMLU, Österrike Vorarlberg: Landesamt, Nederländerna: MVO.

(13) De största utbetalande organen vad gäller storleken på de utgifter för vilka ersättning begärdes under 1996 var AIMA (Italien), FEGA (Spanien), ONIC (Frankrike), IBEA (Förenade kungariket) och GEDIDAGEP (Grekland).

(14) De tyska delstatsmyndigheterna har också ansvaret för att bevilja ackreditering till sina utbetalande organ (bilaga II till rådets dokument 4427/95 från Coreper-mötet den 18.1.1995 angående utgiftsredogörelser).

(15) Tre av de 17 nya organen hade redan börjat fungera som utbetalande organ 1996 (Katalonien, Baskien och Navarra), medan återstoden började sitt arbete fr.o.m. budgetåret 1997.

(16) Rådet, Agrifin 12, Fin 30, 4427/95 av den 26 januari 1995: Resultat från Corepers arbete den 18 januari 1995.

(17) Revisionsrättens förslag lämnades utan avseende (se Yttrande nr 5/94 av den 15 december 1994, EGT C 383, 31.12.1994).

(18) Arbetsdokument VI/5168/96 (första omarbetningen), ACC 83 c.

(19) Arbetsdokument VI/8950/96 av den 19 november 1996: Rapport om tillämpningen av förordning (EG) nr 1663/95 rörande ackreditering av utbetalande organ.

(20) Det utbetalande organet IGFOR:s (Ministero del tesoro, finansministeriet) uppgifter har överförts till AIMA.

(21) Kommissionens riktlinjer för intyget som rör de utbetalande organens utgifter för 1996 uppger att väsentligheten skall vara 0,5 1 % med en konfidensnivå på 95 %. Miniminivån för väsentlighetsrapportering sattes till 50 000 ecu.

(22) Det ursprungliga intyget byggde på 40 stickprov. Efter kompletterande granskningsarbete baserade sig det andra dokumentet på 1 661 stickprov.

(23) Revisionsrättens granskning ägnades åt de utbetalande organen SOAFD (Skottland), MAFF (England) och the International Board (Förenade kungariket).

(24) Ett uttalande har gjort klart att skilda ansökningar inte kan inlämnas förrän fr. o. m. EUGFJ:s budgetår 1998.

(25) Den totala fordran för de utbetalande organ som lämnade in uppställningar uppgick till 489 miljoner ecu.

(26) Kommissionens beslut 97/316/EG (EGT L 138, 29.5.1997, s. 24).

(27) Kommissionens beslut 97/609/EG (EGT L 245, 9.9.1997, s. 25).

(28) Avdelning GD VI/G/2: Förvaltning av jordbruksutgifter.

(29) Avdelning GD VI/A1/3: Avslut av räkenskaper.

(30) Artikel 4.3 i kommissionens förordning (EG) nr 296/99.

(31) Ingen avsättning gjordes i räkenskaperna för detta åtagande från kommissionens sida (vilken revisionrätten drog uppmärksamheten till i samband med revisionsförklaringen 1996).

(32) De belopp det här gäller rör rättelser för Danmark (-2 873 870,96 danska kronor, ca 0,4 miljoner ecu), Frankrike (-2 540 376,36 franska franc, ca 0,4 miljoner ecu), Grekland (-1 577 481 460 grekiska drakmer, ca 5,1 miljoner ecu), och Italien (-41 350 131 560 italienska lire, ca 21,4 miljoner ecu), totalt ca -27,3 miljoner ecu).

(33) Om det funnits tvivel om de nödvändiga rättelser som redan var delvis eller till fullo förutsedda när det gäller den årliga ansökningen, borde beslutet om avslut av räkenskaperna inte ha fattats förrän ytterligare klargörande upplysningar kunnat inhämtas. Alternativt skulle ett slutligt ställningstagande ha gjorts i samband med överensstämmelsegranskningen.

SVAR FRÅN KOMMISSIONEN

ALLMÄNNA IAKTTAGELSER

Revisionsrättens rapport gäller räkenskapsavslutningen för det första året efter reformen.

Det är omöjligt att undvika svårigheter under det första året efter en omfattande reform. Vid några utbetalningsställen tog det lång tid att göra de förändringar som behövdes för att ackrediteringskriterierna i bilagan till förordning (EG) nr 1663/95 skulle kunna uppfyllas. Några få ställen klarade inte av att slutföra sina räkenskaper i tid. Vissa attesteringsorgan misslyckades med att slutföra sina revisioner i tid eller att uppnå tillräcklig volym eller räckvidd.

Större delen av det första året följde kommissionen särskilt noggrant medlemsstaternas ackrediteringsrutiner. Genom kontrollen tillsågs att kriterierna tillämpades enhetligt och att utbetalningsställena införde de behövliga, ofta mycket omfattande, förbättringarna inom rimliga tidsramar i enlighet med artikel 4.4 i förordning (EEG) nr 729/70.

Från och med slutet av det första året koncentrerade kommissionen sig mer på att följa attesteringsorganens arbete. Genom kontrollen tillsågs att allt följde höga professionella normer, att det fanns en enhetlig nivå på revisionsarbetet och att den ekonomiska effekten av revisorernas slutsatser blev utvärderad. Kommissionen vidhöll det nödvändiga i att revisionsarbetet skulle vara slutfört innan förslag lades om räkenskapsavslutning. Detta resulterade i att räkenskaperna för många utbetalningsställen inte avslutades förrän tre månader efter tidsfristen i förordningen.

De mycket stora ansträngningar som gjordes av alla berörda i medlemsstaterna och av kommissionen gav resultat 1997 då nära nog alla utbetalningsställen fick fullständig ackreditering, alla räkenskaper och rapporter inkom i god tid och alla räkenskaper blev avslutade i tid. Också under 1998 ger kommissionen högsta prioritet åt att reformen skall fortsätta att fungera bra. Kommissionen förväntar sig att de förbättrade kontrollerna skall resultera i att gemenskapsreglerna följs bättre och att antalet oegentligheter blir det minsta möjliga i den typ av komplexa regelverk som den gemensamma jordbrukspolitiken utgör.

SAMMANDRAG

I de nya reglerna krävs att varje utbetalningsställe tar fullt ansvar för sina utbetalningar och för att varje yrkande om utbetalningar vederbörligen kontrolleras innan tillstyrkan. Om ett utbetalningsställe, av orsaker specifika för den berörda medlemsstaten, inte kan uppfylla detta kriterium för någon utgiftskategori måste den instans som kan ta detta ansvar och uppfyller akrediteringskriterierna utses till utbetalningsställe. Som ett resultat av reformen är kontrollstrukturerna i medlemsstaterna nu mindre splittrade och mycket mer överskådliga och varje berörd instans ansvar är nu tydligt definierat. Detta betyder dock inte att det inte längre finns utrymme för någon ytterligare minskning av antalet utbetalningsställen och kommissionen kommer att uppmuntra medlemsstaterna att hålla antalet på lägsta möjliga nivå.

Kommissionen vidhåller att attesteringsorganen i sina revisionsrapporter under kommande år för varje utbetalningsställe skall följa upp korrigeringsåtgärder som behövts och om riskerna för förluster för fonden kvarstår bör det fatta lämpliga beslut i enlighet med "överensstämmelseförfarandet". Vid revisionerna av 1997 års räkenskaper fann man att många av svagheterna blivit åtgärdade.

Medlemsstaterna ökade avsevärt sin efterlevnad av de juridiska kraven vid avslutet för budgetåret 1997 och räkenskaperna för nära nog samtliga betalningsställena avslutades i tid. Riktlinjerna som rätten nämner diskuterades med företrädare för varje medlemsstat i september 1996, i rimlig tid för att vara till hjälp för revisorerna. Kommissionens noggranna övervakning av ackrediteringsrutinerna hade därförinnan förhindrat att uppmärksamhet riktades mot attesteringen.

Brister i efterlevnaden av ackrediteringskriterierna hindrar i sig inte kommissionen från att göra avslut i betalningsställenas räkenskaper. Tidsfrister måste fastställas för varje berört betalningsställe för korrigeringsåtgärderna, vidare måste alla oegentliga utbetalningar till följd av brister återbetalas och alla ekonomiska följder kommer att fastställas i ett senare "överensstämmelsebeslut" i enlighet med artikel 5.2 c i förordning (EEG) nr 729/70. Medlemsstaterna presenterar fortlöpande ny information som leder till justeringar av korrigeringsbeloppen i varje stadium av de olika förfarandena.

Kommissionen följer noga effektiviteten i betalningsställenas korrigeringsåtgärder och återbetalningarna av varje felaktig utbetalning som gjorts p.g.a. dessa svagheter. Om riskerna för förluster för fonden kvarstår kommer kommissionen att fatta lämpliga beslut i "enlighet med överensstämmelseförfarandet". Många av svagheterna har befunnits vara åtgärdade.

2. ACKREDITERING AV UTBETALANDE ORGAN

De utbetalande organens strukturella utveckling

2.1 2.3 Kommissionen beklagar att alla utbetalningsställen inte var ackrediterade av medlemsstaterna den 16 oktober 1995, den dag då reformen trädde i kraft. En vägran att göra utbetalningar till utbetalningsställen som ej uppfyllt denna tidsfrist skulle dock vara illa avvägd i förhållande till den önskade effekten. Kommissionen ansåg att det var viktigare med en ordentlig genomgång av förfarandena som föregår ackrediteringen, även om detta betydde att den formella ackrediteringen utfärdades senare än vad som egentligen krävdes.

Före reformen insamlade många utbetalningsställen helt enkelt redovisningarna från instanser eller organ som de inte hade några befogenheter att kontrollera eller undersöka (särskilt i Grekland, Spanien, Italien och Förenade kungariket). Revisionsrätten har själv rapporterat om denna otillfredsställande situation (1990 års rapport). Enligt de nya reglerna krävs nu att varje utbetalningsställe skall ta fullt ansvar för sina utbetalningar och att varje yrkande om utbetalningar vederbörligen skall kontrolleras innan det tillstyrks. Om ett utbetalningsställe, p.g.a. orsaker specifika för den berörda medlemsstaten, inte kan uppfylla detta kriterium för någon utgiftskategori måste en instans som uppfyller ackrediteringskriterierna utses till utbetalningsställe. I Tyskland och Spanien t.ex. erkänner konstitutionen de regionala regeringarnas autonoma befogenheter, vilka måste respekteras av den nationella regeringens förvaltningsgrenar. De utbetalningsställen som inrättas på nationell nivå kan inte ta ansvar för ett yrkande om utbetalningar som handläggs av regionala myndigheter, varför regionerna måste utse instanser som kan ta detta ansvar. De måste se till att dessa instanser uppfyller ackrediteringskriterierna och att deras årsräkenskaper attesteras. För att uppfylla målet om en begränsning av antalet utbetalningsställen till ett minimum uppmuntras varje medlemsstat att utse endast ett utbetalningsställe i varje självständig region.

Som ett resultat av reformen är kontrollstrukturerna i medlemsstaterna nu mindre splittrade och mycket mer överskådliga och varje berörd instans ansvar är nu tydligt definierat. Detta betyder dock inte att utrymme inte längre finns för någon ytterligare minskning av antalet utbetalningsställen och kommissionen kommer att uppmuntra medlemsstaterna att hålla antalet på lägsta möjliga nivå.

2.4 Varje medlemsstat har utvecklat sina egna strukturer för att genomföra och kontrollera EUGFJ:s garantiprogram. Så långt det är möjligt har kommissionen försökt förena dessa olika strukturer, under förutsättning att målen i ackrediteringsanvisningarna uppfylls.

2.5 Kommissionen godtog endast ackreditering av utbetalningsställen som tillåter att förskottskontoinnehavare gör utbetalningar, på villkor att beloppen är begränsade och att den centrala instansen kan ge bindande instruktioner, för detaljerade centrala räkenskaper och kan övervaka genomförandet via både fackinstanser och internrevision.

Betydelsefulla kriterier för ackreditering och svagheter som påverkar ackrediteringen

2.6 2.11 Kommissionen kommer att noga undersöka rättens slutsatser i tabell 3. Liksom anges i vissa av kommentarerna till denna tabell har avsevärda förbättringar gjorts både under 1997 och 1998. Kommissionen understryker att avslutningen av räkenskaperna för 1996 baserar sig på vederbörligen attesterade räkenskaper. Underlåtelse att uppfylla alla ackrediteringskriterierna hindrar inte i sig att en entydig attest utfärdas.

Kommissionen fann att det under 1996 fortfarande fanns betydande brister hos ett antal utbetalningsställen. Varje gång någon betydande brist upptäcktes, sände kommissionen skrivelser till medlemsstaterna och begärde att de vid behov skulle tillämpa artikel 4.4 i förordning (EEG) nr 729/70 och underrätta kommissionen om vad de ämnade göra för att åtgärda bristerna och vilken tidsfrist som fastställts för var och en av åtgärderna. Vissa av de nödvändiga åtgärderna är tidskrävande, t.ex. upprättande av protokoll med andra organ för uppgiftsdelegering, rekrytering av ytterligare internrevisionspersonal och utbildning av dessa samt utveckling av nya bokföringssystem. I dessa fall beviljades ofta endast en preliminär ackreditering och kommissionen har fortsatt att kontrollera dessa utbetalningsställen för att förbättringar skall göras och tidsfristerna respekteras. Situationen var avsevärt förbättrad när 1997 års räkenskaper avslutades.

3. ATTESTERING AV RÄKENSKAPER

De attesterande organen

3.2 Kommissionen medger att attesteringsorganen i princip bör vara helt självständiga från utbetalningsställena. För små utbetalningsställen godtog kommissionen dock att den administrativa bördan bör begränsas och insisterade inte på att separata avdelningar skulle skapas för internrevisioner och räkenskapsattestering. I alla sådana fall begärde kommissionen ytterligare garantier från medlemsstaterna för attesterande instansernas oberoende. Hittills finns inga belägg för att attesteringsorgan har inlämnat tendentiösa beskrivningar av räkenskapernas tillstånd och av hur utbetalningsställena fungerar. Kommissionen har noga följt arbetet i dessa attesteringsorgan och om belägg framkommer för att attesteringsorgan agerat otillbörligt (t.ex. genom att undvika att avslöja problem i sina rapporter till kommissionen) kommer revisorerna att bytas ut. Till dags dato har inga belägg för detta uppdagats trots ett stort antal kontrollbesök.

Kommissionens riktlinjer

3.3 I förordning (EG) nr 1663/95, jämte bilaga, återfinns regelverket för revisioner av EUGFJ:s räkenskaper. Kommissionens många inspektioner avseende ackrediteringsrutinerna utnyttjades som goda tillfällen att diskutera revisionsfrågor med de attesteringsorgan som utsetts av medlemsstaterna.

På basis av erfarenheter från dessa ackrediteringsinspektioner beslutade kommissionen att lämna ytterligare information till attesteringsorganen om vad som förväntades av dem. Detta var särskilt fallet för mindre och nyare utbetalningsställen som ännu inte blivit föremål för kommissionens revisioner. Därför hölls ett expertgruppmöte för attesteringsorgan den 9 september 1996, innan större delen av revisionsarbetet inför attesteringen av räkenskaperna hade gjorts. Vid detta möte lämnades de riktlinjer som rätten nämner ut och diskuterades med företrädarna för attesteringsorganen. Kommissionen gör kontinuerliga utvärderingar av hur attesteringsprocessen kan förbättras.

Problem och förseningar i samband med att få fram attesterade räkenskaper

3.4 Kommissionen vidhöll sin ståndpunkt att tillförlitliga räkenskaper och belägg för en tillfredsställande revision måste föreligga innan räkenskaperna avslutades, även om detta försenade besluten för ett antal utbetalningsställen. Tidsfristerna för 1997 års räkenskapsavslutning respekterades. Endast ett beslut fattades (den 29 april 1998) för att avsluta nästan alla utbetalningsställenas räkenskaper.

3.5 3.17 Kommissionen betonar att räkenskaperna för alla utbetalningsställen endast avslutats då tillräckliga belägg erhållits, vid behov genom ytterligare revisionsbesök, om att de varit rättvisande, fullständiga och korrekta. Vad gäller kommentarerna om Italien i 3.13 inkluderade kommissionen detta belopp efter sina kontroller i de negativa utgifter som deklarerats av jordbruksministeriet och anser detta vara en rimlig lösning. 1997 deklarerades denna utgift inte längre av ministeriet utan av ett vederbörligen registrerat utbetalningsställe.

3.18 3.19 Den tabell rätten hänvisar till i 3.19 är ännu inte någon juridisk skyldighet för medlemsstaterna. Efter en försöksperiod avser kommissionen att arbeta fram lagstiftning som gör det obligatoriskt att redovisa skulder för att få fram siffror om gemenskapens fordringar.

Situationen vad gäller registrering och indrivning av fordringar är fortfarande otillfredsställande vid många utbetalningsställen. Kommissionen har nu gett ut ytterligare riktlinjer i detta ämne och inlett interna diskussioner om möjligheten att korrigera gamla utestående fordringar. Revisionsbesöken under 1998 kommer ytterligare att fokuseras kring detta.

4. BESLUTEN OM AVSLUT AV RÄKENSKAPERNA FÖR 1996

Kommissionens första beslut om avslut

4.1 4.2 Förseningarna för 1996 upprepades inte i avslutet för 1997, som beslutades för närapå alla utbetalningsställen inom den tidsfrist som anges i förordningen.

Kommissionens andra beslut om avslut

4.3 Endast summor som utbetalats på ett klart regelvidrigt sätt kan utelämnas från räkenskapsavslutningen enligt budgetdisciplinbestämmelserna. Reservationerna som nämns av rätten har redan följts upp eller kommer att följas upp av kommissionen och vid behov kommer finansiella korrigeringar att föreslås i enlighet med "överensstämmelseförfarandet" i artikel 5.2 c i förordning (EEG) nr 729/70.

4.4 Den tvåårsfrist för genomförande av korrigeringarna vid fall av bristande överensstämmelse räknas från den dag då kommissionens slutsatser meddelas. I alla sådana fall har skrivelser sänts till medlemsstaterna. Dessa följs av bilaterala diskussioner och därefter vid behov av en rapport från förlikningsorganet. Detta förfarande är tidsödande och det syftar till att kommissionens föreslagna korrigeringar skall bli rättvisa och skäliga och till att medlemsstaterna skall ha möjlighet att lämna svar.

Rättelser av uppgivna belopp

4.5 4.6 Kommissionen medger att vissa svårigheter uppstod med anledning av att förfarandena överlappade varandra eftersom det gällde det första tillämpningsåret. Situationen har förbättrats och gör det även fortsättningsvis. Medlemsstaterna lägger hela tiden fram nya uppgifter som medför justeringar i de belopp som korrigeras i varje steg av de olika förfarandena.

Anpassning till årliga redogörelserna

4.7 a) Efter ett kontrollbesök var kommissionen inte tillfredsställd med en del av det underlag som presenterades. Därför minskades beloppen i räkenskaperna ytterligare.

4.7 b) Det belopp som lades till Spaniens redogörelse utgjorde en del av den summa som attesterats av attesteringsorganet och kunde därför godtas av kommissionen.

4.7 e) Kommissionen undersökte mycket noga de många justeringarna av brittiska utbetalningsställens räkenskaper och avslog alla utgifter som inte kunde förklaras nöjaktigt.

Finansiella rättelser utförda av den ansvariga avdelningen

4.8 Enligt de juridiska kraven i budgetdisciplinreglerna kan minskningar efter sena utbetalningar i september och under första hälften av oktober inte beslutas i tid för att hinna bokföras under samma budgetår.

4.11 Som ett erkännande av "bokföringsrealiteterna" medger ackrediteringskriterierna att utbetalningsställena bokför en utgift upp till fem dagar före det att den uppstod. Ligger de fem dagarna i slutet av en månad kan denna praxis medföra byte av referensmånad vid beräkningen av korrigeringarna för sena utbetalningar. Förenade kungariket bör inte överskrida denna gräns.

4.12 4.13 Justeringar i enlighet med artikel 7.6 i förordning (EG) 296/96 gäller bokföring för offentliga lager som sänts till kommissionen i form av en trettonde utgiftsredogörelse den 20 december i enlighet med artikel 5.2 i sagda förordning och som fastställts för hela budgetåret.

Enligt artikel 7 i förordning (EG) nr 1663/95 krävs att justeringar i medlemsstaternas räkenskaper av den typ som revisionsrätten nämner skall meddelas senast den 31 mars nästföljande år och debiteras av kommissionen i ett beslut före den 30 april. Redogörelserna för 1996 års utgifter inkom sent, men tidsfristerna respekterades vid 1997 års avslutningsförfarande.

Justeringarna kan gälla frågor om bokföringen eller frågor om överensstämmelsen med gemenskapsreglerna som upptäckts under budgetåret eller genom kontrollen av den trettonde redogörelsen och som medlemsstaterna ibland har infört i samband med räkenskapsavslutningen, ibland inte.

Om medlemsstatens avslutsdeklaration inte återspeglar dessa justeringar finns de bekräftade i räkenskapsavslut om denna skett efter det att beslut fattats enligt förordning (EG) nr 296/96. Detta har varit fallet med Grekland, Frankrike och Portugal.

Om medlemsstaten inte infört korrigeringarna och beslutet om räkenskapsavslutning redan har skett införs de finansiella konsekvenserna i alla fall i räkenskaperna för samma budgetår men på den budgetpost korrigeringen gäller i stället för den post som rör avslutet. Detta är fallet för Danmark (se 4.13). Förskottsavdraget gjordes i augusti 1997 och kommer att bekräftas då överensstämmelsen med gemenskapsreglerna kontrolleras.

4.14 Kommissionen kommer att följa upp fallet när överensstämmelsen med gemenskapsreglerna granskas.

4.15 Alla reservationer i räkenskaperna undersöktes noga under den korta tidsrymd som stod till buds (se svaret till punkt 4.3) och då klara belägg förelåg för att gemenskapsreglerna inte följdes har antingen korrigeringar gjorts eller så kommer de att göras. Då reservationerna byggde på en oriktig utvärdering av attesteringsorganet eller då ytterligare belägg behövdes, gjordes inga korrigeringar i detta avslutningsbeslut, men detta påverkar dock ej senare beslut om överensstämmelse med gemenskapsreglerna.

4.16 Medlemsstaterna presenterar fortlöpande ny information som leder till justeringar av korrigeringsbeloppen i varje stadium i de olika förfarandena. Danmark och Italien var de medlemsstater som främst berördes av den minskning av korrigeringsbeloppen som gjordes i de månatliga förskotten och i det årliga beslutet. Svar avseende Danmark ges i 4.13. Fallet Italien förklaras i revisionsrättens text vid 4.10 (en återbetalning på 33,5 miljoner ecu). Orsaken är de många justeringar som behövdes i Italiens redogörelser över utgifter för offentlig lagring.

5. SLUTSATS

5.1 Alla substantiella svagheter som upptäcktes 1996 har analyserats grundligt med avseende på oriktiga utbetalningar och uppföljningarna av dessa fall har övervakats noga. Betydande förbättringar noterades när 1997 års räkenskaper avslutades.

5.2 Såsom angavs i punkt 4.4 i svaret tar det förfarande som syftar till att uppnå överensstämmelse med reglerna den tid som behövs för att respektera medlemsstaternas rätt att lämna svar och vända sig till förlikningsorganet. Korrigeringarna för 1996 förväntas sammanlagt komma att ligga på samma nivå som för tidigare år. Om avslutningsreformen är framgångsrik bör antalet korrigeringar sjunka i framtiden i takt med att medlemsstaterna i stigande grad inlemmar gemenskapsreglerna.

5.3 5.4 Det blev nödvändigt att fatta två avslutningsbeslut för 1996. Ytterligare revisionsarbete fick efterfrågas vid ett antal utbetalningsställen eftersom reformen av avslutsreglerna varit så radikal och attesteringsrevisionerna gjordes för första gången samt p.g.a. analysresultaten från både attesteringsrapporter och räkenskaper. Eftersom räkenskapsavslutning endast kan föreslås sedan tillfredsställande belägg erhållits för att de är korrekta behövdes det god tid för att undersöka all information som inlämnats innan några slutsatser drogs.

Det bör noteras att avslutningsbeslutet för budgetåret 1997 fattades den 29 april 1998 och omfattade utgifterna från praktiskt taget alla utbetalningsställen. En förordning som tillåter sanktioner vid fall av försenade eller ofullständiga avslutshandlingar är för närvarande under utarbetande.

5.5 Kommissionen anser att varje fall behandlades korrekt och i enlighet med tillgänglig information vid tiden för beslutet och hänvisar till svaren i de relevanta punkterna.

5.6 Kommissionen vidhåller att attesteringsorganen i sina revisionsrapporter för kommande år skall följa upp korrigeringsåtgärder som behövts för varje utbetalningsställe, och i de fall riskerna för förluster för fonden kvarstår bör den fatta lämpliga beslut i enlighet med det förfarande som avser att bringa de nationella reglerna i överensstämmelse med gemenskapens bestämmelser.

5.7 De dokument som rätten nämner var riktlinjer för attesteringsorganen och ackrediteringsmyndigheterna som diskuterades med företrädare för dessa i september 1996, i rimlig tid för att vara till hjälp för revisorerna. Kommissionens noggranna övervakning av ackrediteringsrutinerna hade därförinnan förhindrat att uppmärksamhet riktades mot attesteringen.

5.8 Kommissionen godtar att samma organ gör internrevisioner och attesterar utbetalningsställenas räkenskaper endast på villkor att attesteringsrevisionerna görs på ett professionellt och oberoende sätt, att de har den omfattning som behövs och att rapporterna är fullständiga. Kommissionen har noga följt dessa attesteringsorgans arbete och om belägg framkommer för att attesteringsorganen agerat otillbörligt (t.ex. genom att inte avslöja problem i sina rapporter till kommissionen) kommer revisorerna att bytas ut. Till dags dato har inga belägg för detta uppdagats trots ett stort antal kontrollbesök.

5.9 Vid behov kommer finansiella korrigeringar att föreslås i enlighet med "överensstämmelseförfarandet" i artikel 5.2 c i förordning (EEG) nr 729/70. De två år under vilka korrigeringar skall göras vid fall av bristande överensstämmelse räknas från det att kommissionens slutsatser meddelas. I alla sådana fall har skrivelser sänts till medlemsstaterna. Dessa följs av bilaterala diskussioner och därefter vid behov av en rapport från förlikningsorganet. Detta förfarande är tidsödande och det syftar till att kommissionens föreslagna korrigeringar skall bli rättvisa och skäliga och ge medlemsstaterna möjlighet att lämna svar.

5.10 Enligt det reformerade förfarandet krävs att varje utbetalningsställe skall ta fullt ansvar för sina utbetalningar och för att varje yrkande om utbetalningar kontrolleras vederbörligen före tillstyrkan. Om ett utbetalningsställe, p.g.a. orsaker specifika för den berörda medlemsstaten, inte kan uppfylla detta kriterium för någon utgiftskategori måste en instans som uppfyller akrediteringskriterierna utses till utbetalningsställe. Som ett resultat av reformen är kontrollstrukturerna i medlemsstaterna nu mindre splittrade och mycket mer överskådliga och varje berörd instans ansvar är nu tydligt definierat. Detta betyder dock inte att det inte längre finns utrymme för någon ytterligare minskning av antalet utbetalningsställen och kommissionen kommer att uppmuntra medlemsstaterna att hålla antalet på lägsta möjliga nivå.

5.11 Enligt budgetdisciplinreglernas juridiska krav kan beslut om minskningar efter sena utbetalningar i september och under första hälften av oktober inte ske i tid för att hinna bokföras under samma budgetår.

(1) Rådets förordning (EG) nr 1287/95 av den 22 maj 1995 (EGT L 125, 8.6.1995) om ändring av rådets förordning (EEG) nr 729/70, och kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 av den 7 juli 1997 (EGT L 158, 8.7.1995).