KOMMISSIONENS BESLUT av den 14 maj 1997 om beviljande av ytterligare tidsfrister för Luxemburg för genomförande av direktiv 90/388/EEG vad gäller full konkurrens på marknaderna för teletjänster (Endast den franska texten är giltig) (Text av betydelse för EES) (97/568/EG)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av Avtalet om upprättandet av ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde,

med beaktande av kommissionens direktiv 90/388/EEG av den 28 juni 1990 om konkurrens på marknaderna för teletjänster (1), senast ändrat genom direktiv 96/19/EG (2), särskilt artikel 2.2 i detta,

efter att ha berett berörda parter tillfälle (3) att lämna synpunkter i enlighet med artikel 2.2 i direktiv 90/388/EEG, och

med beaktande av följande:

I. FAKTISK OCH RÄTTSLIG BAKGRUND

A. Luxemburgs begäran

(1) I enlighet med artikel 2.2 i direktiv 90/388/EEG har myndigheterna i Luxemburg i en skrivelse av den 28 juni 1996 begärt följande tidsfrister för genomförande:

- Till den 1 januari 2000 vad gäller de exklusiva rättigheter som för närvarande beviljas tillhandahållaren av post- och teletjänster i Luxemburg, Entreprise des Postes et Télécommunications (EPT), avseende tillhandahållandet av taltelefoni och den därtill hörande nätinfrastrukturen. Denna bestämmelse skall vara genomförd före den 1 januari 1998 enligt artikel 2.2 i direktiv 90/388/EEG.

- Till den 1 juli 1998 vad gäller restriktionerna för tillhandahållandet av redan avreglerade teletjänster för

a) nät som inrättats av tillhandahållaren av teletjänster,

b) infrastruktur som tillhandahålls av tredje part, och

c) gemensamt använda nät, utrustning och anläggningar.

Dessa bestämmelser skulle genomföras före den 1 juli 1996 enligt artikel 2.2 i direktiv 90/388/EEG. Bestämmelserna gäller inte infrastruktur för kabel-TV, som regleras genom artikel 4 i detta direktiv.

(2) Myndigheterna i Luxemburg anser att dessa ytterligare tidsfrister för genomförande är nödvändiga av följande skäl:

- Avreglering av marknaden för teletjänster (som skulle bli följden av ett omedelbart införlivande av direktivet) innan ett lämpligt regelverk har upprättats och nödvändiga strukturella förändringar gjorts, skulle utsätta Luxemburg för de risker som en oreglerad marknad innebär. Det begärda undantaget kommer inte att hämma konkurrensutvecklingen inom övriga områden av telesektorn i Luxemburg. När väl den nya lagen om telekommunikation ("lagen") träder i kraft, kan avregleringsförfarandet genomföras under ordnade former. Exempelvis kommer företag att uppmanas att komma in med anbud på en licens att handha det andra nationella GSM-nätet. Urvalsförfarandet kommer att ske på ett öppet och objektivt sätt, och licensen kommer att tilldelas det företag som bäst uppfyller de offentliggjorda kvalitetskraven.

- EPT debiterar för närvarande sina kunder en enda standardtaxa, men en förändring av taxestrukturen är planerad. Den betydande obalansen mellan nuvarande uppskattade kostnader och de nuvarande taxorna utgör ett stort hinder för avregleringen i Luxemburg. Den nya oberoende övervakningsmyndigheten som nu upprättas (Institut Luxembourgeois des Télécommunications - ILT) kommer att övervaka den pågående justeringen av taxorna i Luxemburg. ILT kommer också att ansvara för upprättandet av redovisningsbestämmelser och de regler för kostnadsbaserade taxor som kommer att gälla för EPT.

- Avregleringsprocessen i Luxemburg är förenad med oproportionerligt stora åtaganden, särskilt vad beträffar mänskliga resurser, för det ansvariga departementet, ILT och EPT.

- År 1995 svarade utlandssamtal för 71 % av den totala omsättningen för telefoni på 6,346 miljarder luxemburgska franc. Mer än 50 % av dessa samtal gjordes av 960 affärskunder med säte i staden Luxemburg. Utgående samtal svarade för 62 % av utlandssamtalen. Att öppna marknaden i Luxemburg för konkurrens innan ett lämpligt regelverk har upprättats och de nödvändiga strukturella förändringarna gjorts, skulle lämna fältet fritt för teleoperatörer med säte i andra länder att erbjuda företag i Luxemburg internationella telefonitjänster och därigenom leda bort en del av trafiken från EPT:s nät. Detta skulle kunna utgöra ett allvarligt hot mot lönsamheten i den nationella operatörens infrastruktur och dess förmåga att fullfölja de nödvändiga strukturella anpassningarna och framtida utveckling på en konkurrensutsatt marknad. Det regelverk som behövs för att avvärja ett sådant hot håller för närvarande på att antas, och den begärda tidsfristen för genomförande skulle göra det möjligt att införa regelverket.

- Luxemburg införde nyligen marknadsmässiga principer för förvaltningen av posten och telekommunikationerna i landet. EPT anslår varje är budgetmedel på 32 miljoner franc för att ge sin personal den kompetens den behöver för att kunna verka i en marknadsorienterad miljö. I början av 1995 gav EPT en oberoende konsultfirma i uppdrag att göra en grundlig översyn av dess organisationsstruktur. Omstruktureringsprocessen, som innefattar införandet av affärsmässiga redovisningsmetoder och en förändring av taxestrukturen kommer inte att vara fullbordad i tid för en fullständig avreglering av marknaden för teletjänster den 1 januari 1998.

(3) Myndigheterna i Luxemburg har inte angivit någon slutgiltig tidpunkt då Luxemburgs parlament skall anta lagen, men det är troligt att den kommer att antas under det första halvåret 1997. Myndigheterna i Luxemburg har hävdat att de inte kan påverka hur snabbt lagen behandlas i parlamentet. När lagen väl antagits kommer den att införliva gemenskapens samtrafikbestämmelser (ONP) i nationell lagstiftning (under mellantiden har Luxemburgs regering underrättat kommissionen om att denna lag antogs den 19 mars 1997 och trädde i kraft den 1 april 1997). Andra datum i den tidsplan som myndigheterna i Luxemburg föreslagit har uppskattats på inrådan av oberoende konsulter som anlitas av EPT och myndigheterna i Luxemburg. Följande tidtabell förväntas gälla:

- Första halvåret 1997: Lagen antas.

- Mars 1997: Införande av det nya systemet för kundfakturering och förvaltning.

- Fem månader efter det att lagen antagits: ILT har etablerats och är funktionsdugligt.

- Sex månader efter det att lagen antagits: Principer för finansiering av åtagandena om samhällsomfattande tjänster ("Universal Service Obligations", USO) fastställda.

- Sex månader efter det att lagen antagits: Beviljandet av den andra GSM-licensen.

- Andra halvåret 1997: Nytt regelverk under ILT i bruk.

- Den 1 januari 1998: Nytt kostnadsbaserat redovisningssystem för EPT i drift.

- Mars 1998: Nytt system för kundfakturering och förvaltning fullständigt infört.

- Juli 1998: Det nya systemet för kundfakturering och förvaltning är helt funktionsdugligt och den nödvändiga anpassningen av interna rutiner och vidareutbildningen av personalen närmar sig fullbordan.

- Den 1 januari 2000: Nytt kostnadsbaserat redovisningssystem för EPT fullständigt infört.

Begäran ingavs till kommissionens enheter den 28 juni 1996.

B. Mottagna synpunkter

(4) Två företag inkom med synpunkter efter det att kommissionen offentliggjort sitt tillkännagivande i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (4).

(5) Enligt dessa synpunkter:

- är telemarknaden i Luxemburg synnerligen sund. EPT:s intäkter per förbindelse och per anställd är mycket höga jämfört med genomsnittet inom EU. Telefontätheten i Luxemburg är avsevärt högre än EU-genomsnittet,

- är EPT:s internationella taxor redan konkurrenskraftiga och behovet av omfördelning av taxorna litet,

- har Luxemburg misslyckats med att genomföra EU:s lagstiftning och har därigenom hämmat konkurrensen. Ett kostnadsbaserat redovisningsystem för EPT, som lämpar sig för genomförandet av artikel 10.1 i rådets direktiv 92/44/EEG (5) och artikel 13.1 i parlamentets och rådets direktiv 95/62/EG (6) infördes inte, såsom det borde ha skett, senast den 31 december 1993 respektive den 31 december 1996. Inte heller har någon andra GSM-licens exempelvis beviljats. EPT upprätthåller därför ett monopol på allmänt tillgänglig taltelefoni, infrastruktur och mobiltelefoni,

- framgår det av en konsekvent rättspraxis från Europeiska gemenskapernas domstol att förseningar vid genomförandet av EU-lagstiftning inte kan motiveras med administrativa eller praktiska svårigheter i en medlemsstat. Att staten har begränsade resurser kan därför inte användas som grund för en ytterligare tidsfrist för genomförande. I enlighet med direktiv 96/19/EG begär Luxemburg, i egenskap av en medlemsstat med ett mycket litet nät, ytterligare tidsfrister för genomförande. Fullgoda skäl som anger varför den ringa storleken på landets nät skulle motivera en ytterligare tidsfrist för genomförande bör inlämnas,

- skulle ett undantag få negativa följder för handeln. EPT är den enda tillhandahållaren av förhyrda linjer och samtrafiktjänster i Luxemburg för redan existerande eller potentiella leverantörer av avreglerade tjänster. Detta är av avgörande betydelse för konkurrenternas kostnader, och kännedomen om kostnadsförhållandena kommer att påverka handeln. Luxemburg är därtill ett viktigt finanscentrum inom EU, och såväl finansiella tjänster som handel grundar sig till stor del på telekommunikationer. Ett undantag kommer därför att påverka marknaden för finansiella tjänster,

- har Luxemburg inte lyckats ange några specifika skäl till varför ett undantag skulle beviljas från kravet på ett upphävande av restriktionerna den 1 juli 1996 för tillhandahållandet av redan avreglerade teletjänster,

- är det allmänt erkänt att koncentrationen av EPT:s intäkter på 960 affärskunder inte har någon motsvarighet inom EU. Detta är dock inte nödvändigtvis en svaghet. Nära kontakter med ett mindre antal kunder är en tillgång i marknadsföringen och underlättar en god kundhantering. Efter det att direktiv 90/388/EEG trätt i kraft den 28 juli 1990 har EPT:s konkurrenter dessutom tillåtits tillhandahålla icke-publika internationella telefonitjänster för kunder som är direkt anslutna via förhyrda linjer. EPT har därför redan de facto blivit utsatt för konkurrens under mer än fem år inom sitt mest lönsamma marknadssegment. Utan entydiga uppgifter om kostnader och intäkter relaterade till Luxemburgs speciella geografiska och ekonomiska struktur (liksom en översikt över EPT:s nät) som visar att det krävs grundläggande strukturella förändringar för att bevara EPT:s styrka med tanke på avregleringen av taltelefonitjänster för privatkunder, finns det inget som motiverar att monopolet på taltelefoni skall bestå efter den 1 januari 1998. Samma analys är giltig för upprättandet och tillhandahållandet av den tillhörande infrastrukturen.

(6) I ett faxmeddelande av den 18 oktober, senare bekräftat genom en skrivelse daterad den 6 december 1996, översände kommissionen de erhållna synpunkterna till myndigheterna i Luxemburg.

C. Luxemburgs svar

Som svar på synpunkterna ovan fastslog myndigheterna i Luxemburg i en skrivelse daterad den 19 december 1996 bland annat följande:

- EPT var den enda telefonoperatör ("TO") i Europa som drabbats av minskade intäkter under 1995 och 1996. EPT:s vinst (2,3 miljarder franc 1995) har minskat med 11,2 % jämfört med andra operatörer i Europa.

- Som ett resultat av den höga täckningsgraden i Luxemburg, som har uppnåtts genom att EPT har koncentrerat sig på att tillhandahålla en tekniskt sett högkvalitativ tjänst, skulle konsumenterna ur teknisk synvinkel inte bli lidande av ett sent införande av konkurrens på marknaderna för teletjänster.

- En jämförelse mellan EPT och British Telecom eller någon annan stor TO är inte användbar eftersom sådana TO bland annat kan dra nytta av stordriftsfördelar som EPT inte har. Tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster är mer kostnadskrävande i Luxemburg än i de flesta andra medlemsstater, eftersom EPT inte kan dra fördel av sådana stordriftsfördelar.

- Även om vinsten per anställd för närvarande är hög i Luxemburg tar detta förhållande inte hänsyn till EPT:s nuvarande struktur. EPT har behov av att omorganisera sin personal, t.ex. genom att upprätta en marknadsavdelning. Detta kommer att minska vinsten per anställd.

- Det finns färre än 100 abonnenter på analog mobiltelefoni, vilket innebär att de höga genomsnittsintäkterna per användare från denna tjänst i själva verket är obetydliga jämfört med de totala intäkterna. Intäkterna från mobiltelefonitjänster över GSM-nätet kommer att minska när en andra operatör beviljas licens.

- EPT:s ställning på marknaden är mycket utsatt eftersom företaget är beroende av ett litet antal affärskunder (960) för större delen av sina intäkter.

- Den begärda omfördelningen av taxorna kommer att innebära en avsevärd ökning av abonnemangsavgifterna samtidigt som de internationella taxorna förmodligen kommer att minska.

- Luxemburg är inte sent ute med att genomföra direktiv 96/19/EG enbart för att landet utnyttjat sin rätt att begära ett undantag.

- Luxemburg kan glädjas åt en mycket låg arbetslöshet och det kommet att bli mycket svårt att rekrytera ny personal för att uppfylla kraven på EPT.

- Det är mycket sannolikt att nya operatörer kommer att försöka konkurrera på den luxemburgska marknaden utan att behöva göra några investeringar i infrastruktur för det fasta telenätet. Jämfört med situationen i andra medlemsstater kommer det att bli lätt för konkurrenter att snabbt komma in på den luxemburgska marknaden.

I samma skrivelse betonade myndigheterna i Luxemburg än en gång behovet av ytterligare tid för att fullfölja strukturella anpassningar inom EPT så att företaget kan fungera enligt affärsmässiga principer.

Myndigheterna i Luxemburg överlämnade ytterligare uppgifter till kommissionen vid ett bilateralt möte i Bryssel den 18 februari 1997 och i ett telefax som på deras vägnar skickades den 6 mars 1997. Myndigheterna i Luxemburg bekräftade att det nya systemet för kundfakturering och förvaltning sannolikt kommer att installeras under mars 1997 och att en testperiod på ca tolv månader därefter planeras innan systemet införs. Senast i juli 1998 bör det nya systemet för kundfakturering och förvaltning vara i drift och den nödvändiga anpassningen av de interna rutinerna och utbildningen av personalen närma sig sin fullbordan.

D. Artikel 2.2 i direktiv 90/388/EEG

(7) Tillämpningen av artikel 90.2 i EG-fördraget inom telekommunikationssektorn är fastställd i direktiv 90/388/EEG om införandet av fri konkurrens på marknaderna för teletjänster senast den 1 januari 1998. I enlighet med artikel 2.2 i direktiv 90/388/EEG skall kommissionen emellertid på begäran bevilja ytterligare tidsfrister för genomförande för vissa medlemsstater, med rätt att dels begära undantag från de datum som fastställs i direktiv 90/388/EEG och dels under ytterligare perioder upprätthålla de exklusiva rättigheter som beviljats företag till vilka de anförtror tillhandahållandet av allmänt tillgängliga telenät och teletjänster. Detta skall möjliggöra genomförandet av åtgärder som är nödvändiga för att åstadkomma strukturella anpassningar och endast i den omfattning som är nödvändig för dessa förändringar.

(8) Vad gäller tillhandahållandet av allmänt tillgängliga teletjänster och telenät framgår det att EPT är en teleorganisation i den mening som avses i artikel 1 i direktiv 90/388/EEG och har anförtrotts en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i enlighet med luxemburgsk lagstiftning.

(9) I enlighet med direktivet är frågan som skall övervägas därför i vilken utsträckning det begärda tillfälliga utestängandet av all konkurrens från andra ekonomiska aktörer motiveras av nödvändigheten att genomföra strukturförändringar och endast i den omfattning som är absolut nödvändig för att till fullo genomföra dessa förändringar.

(10) Utgångspunkten för en sådan undersökning är att förpliktelsen för ett företag som har anförtrotts en uppgift av allmänt ekonomiskt intresse att tillhandahålla sina tjänster under stabila ekonomiska villkor förutsätter att företaget kan balansera mindre lönsamma sektorer med lönsamma områden. Detta berättigar begränsning av konkurrensen från individuella företag vad gäller ekonomiskt lönsamma sektorer. Att bevilja individuella företag tillstånd att konkurrera med innehavaren av de exklusiva rättigheterna inom sektorer som de väljer ut, skulle möjliggöra för dem att koncentrera sig på de ekonomiskt lönsamma verksamheterna och att erbjuda taxor som är mer fördelaktiga än de taxor som debiteras av innehavaren av de exklusiva rättigheterna eftersom de, till skillnad från den senare, inte av ekonomiska skäl är tvingade att balansera förluster i de icke lönsamma sektorerna med vinster i de mer lönsamma sektorerna.

(11) Genom direktiv 90/388/EEG beviljades därför ett tidsbegränsat undantag i enlighet med artikel 90.2 i fördraget med avseende på särskilda och exklusiva rättigheter för tillhandahållandet av taltelefoni. Skälet var att de ekonomiska resurserna för utveckling av allmänt tillgängliga telenät och uppfyllandet av åtagandet om samhällsomfattande tjänster fortfarande huvudsakligen härrör från taltelefonitjänsten. Införandet av konkurrens på taltelefonimarknaden skulle då kunna hindra utförandet av den uppgift av allmänt ekonomiskt intresse och utvecklingen av telenätet som anförtrotts teleorganisationerna. Begränsningar vad gäller konkurrens är endast berättigade vad gäller tjänster som till sin natur och på de villkor de tillhandahålls på en konkurrensutsatt marknad skulle äventyra den ekonomiska stabiliteten vid tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller påverka den på något annat sätt. Av detta skäl kan begränsningar vad gäller tillhandahållandet av sådana tjänster beviljas endast om faktiska bevis på en sådan inverkan kan framläggas.

(12) På längre sikt skulle i praktiken nytillkomna operatörer också kunna bidra till utförandet av relevanta uppgifter av allmänt ekonomiskt intresse. Undantaget syftar till att värna om uppfyllandet av en uppgift av allmänt ekonomiskt intresse och inte till att skydda specifika företag. På kort sikt kommer EPT emellertid att fortsätta vara det enda företag som tillhandahåller en allmän telefonitjänst för privatkunder i glesbefolkade områden. Luxemburg är dessutom ett specialfall eftersom det har ett mycket litet telenät, beläget mellan två stora telekommunikationsmarknader. De teleoperatörer som verkar på dessa marknader skulle mycket lätt kunna konkurrera på marknaden i Luxemburg. Många internationella samtal till och från Luxemburg sker till och från dessa två marknader. Av denna anledning undersökte kommissionen om beviljandet av de båda begärda tidsfristerna för genomförande är en nödvändig förutsättning för att EPT skall kunna utföra sin uppgift av allmänt ekonomiskt intresse under ekonomiskt godtagbara förhållanden medan de nödvändiga strukturella anpassningarna genomförs.

II. RÄTTSLIG BEDÖMNING

A. Begäran om ytterligare tidsfrist för genomförande vad gäller taltelefoni och därtill hörande nätinfrastruktur

Utvärdering av effekten av ett återkallande av de exklusiva rättigheter som EPT för närvarande innehar

(13) I enlighet med den allmänna proportionalitetsprincipen måste eventuellt beviljande av ytterligare tidsfrist för genomförande strikt svara mot vad som krävs för att åstadkomma det som myndigheterna i Luxemburg omnämner som tillräcklig strukturanpassning, i den mån som dessa anpassningar omfattas av artikel 2.2 i direktiv 90/388/EEG, i syfte att uppnå fri konkurrens.

De nödvändiga strukturanpassningarna måste undersökas mot bakgrund av dessa punkter.

a) Omfördelning av taxorna

(14) Myndigheterna i Luxemburg uppger att anslutningskostnaderna i landet måste öka avsevärt (7) för att EPT skall kunna täcka sina nätkostnader. Myndigheterna i Luxemburg uppger att de internationella taxorna i Luxemburg är lägre än genomsnittet inom EU och att de förmodligen kommer att fortsätta att sjunka.

(15) Följande tabell, som bygger på uppgifter som kommissionen innehar (8), jämför vissa av EPT:s telefontaxor med motsvarande siffror för två operatörer som redan har omfördelat sina taxor (British Telecom och TeleDanmark), och en operatör som fortfarande måste omfördela sina taxor (Deutsche Telekom) (9). Villkoren för jämförelsen har valts av följande skäl. En jämförelse med British Telecom gjordes även i kommissionens beslut 97/114/EG (10) avseende Irland och i dess beslut 97/310/EG (11) avseende Portugal. Valet av TeleDanmark möjliggör en jämförelse med en likaledes relativt liten teleorganisation som tillhandahåller tjänster på relativt likartade villkor i en annan medlemsstat. En jämförelse har även gjorts med Deutsche Telekom i egenskap av en angränsande teleorganisation. Deutsche Telekom är en angränsande teleorganisation som lätt skulle kunna dra fördel av avregleringen av telemarknaden i Luxemburg. Denna tabell visar på ett visst behov av omfördelning:

>Plats för tabell>

(16) Med tanke på att den nättekniska utvecklingen medför att kostnaderna i allt lägre grad beror av geografiska avstånd, betyder en kostnadsorientering i fråga om taxor allmänt att priserna justeras så att intäkter och kostnader balanseras. Detta innebär att anslutnings- och abonnemangsintäkterna måste täcka de fasta kostnaderna (samt en standardmarginal) och att samtalsintäkterna måste täcka samtalskostnaderna (samt en standardmarginal).

(17) Följaktligen har teleorganisationerna måst höja avgiften för tvåmånadersabonnemang och lokaltaxorna (eller åtminstone inte sänka dessa avgifter) och sänka fjärrsamtalstaxorna. Det föreligger ett klart behov av ytterligare omfördelning och kommissionen godtar att detta kommer att bli svårare för EPT än för de flesta andra teleorganisationer på grund av EPT:s beroende av 960 företagskunder som står för en stor andel av dess intäkter från internationella telefonsamtal och eftersom EPT därför inte åtnjuter stordriftsfördelar. Uppgifterna för Deutsche Telekom visar emellertid att andra teleoperatörer i vissa fall har ett större behov av omfördelning än EPT. I framtiden kommer dessutom flexibla taxestrukturer att tillämpas alltmer. Detta gäller för närvarande för GSM-telefoni, vilket ger användarna möjlighet att välja det taxepaket som lämpar sig bäst för hans eller hennes behov. Med ett sådant system skulle det inte finnas något omedelbart behov av att sänka taxorna för internationella samtal, eftersom de större användarna skulle kunna välja ett taxepaket med högre avgifter för månadsabonnemang och lägre samtalstaxa. Kommissionen accepterar emellertid att EPT på grund av sitt beroende av 960 affärskunder särskilt kommer att behöva koncentrera sig på en bedömning av dessa kunders specifika behov för att bibehålla intäkterna på en nivå som är tillräcklig för att på kort sikt tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.

(18) För närvarande går EPT i vilket fall som helst med vinst varje år, med anslutningsavgifter på nuvarande nivå (19,2 % av omsättningen under 1995, i jämförelse med 12,5 % för British Telecom under samma år). Fastän behov föreligger att öka anslutningsavgifterna ganska avsevärt, föreligger det inga uppenbara skäl till varför anslutningsavgifterna måste öka i den omfattning som myndigheterna i Luxemburg föreslagit, eftersom de fasta kostnaderna inte verkar vara högre i Luxemburg än i andra medlemsstater. Befolkningstätheten ligger över det genomsnittliga värdet för EU och är högre än i Danmark. Andelen tätortsbefolkning i Luxemburg är ungefär lika stor som i Danmark respektive Förenade kungariket.

(19) Myndigheterna i Luxemburg har uppgivit att en fullständig omfördelning av taxorna blir möjlig först när EPT:s nya kostnadsredovisningssystem är helt funktionsdugligt. Samtidigt som kommissionen i princip godtar detta påstående, accepterar den inte att införandet av kostnadsredovisning skulle vara svårare för EPT till följd av den ringa storleken på telenätet i Luxemburg. Fördelning av kostnaderna är tvärtemot lättare för EPT, eftersom det endast förekommer två kategorier av telefonsamtal, dvs. närsamtal och internationella samtal, än för teleoperatörer i andra medlemsstater där man måste ta hänsyn till kostnaderna för regional- och fjärrsamtal. Den tidsplan för införandet av kostnadsredovisning som myndigheterna i Luxemburg överlämnat är dessutom alltför utsträckt i tiden jämfört med erfarenheterna från andra medlemsstater. Luxemburg skulle dessutom ha infört kostnadsredovisningssystem senast den 31 december 1993 i enlighet med direktiv 92/44/EEG och senast den 31 december 1996 i enlighet med direktiv 95/62/EG. Även om kommissionen av detta skäl var intresserad av att bevilja en ytterligare tidsfrist för genomförande (vilket den inte är), kan kommissionen inte anta ett beslut som i själva verket skulle ändra ett direktiv från rådet.

(20) Med tanke på det stora antalet telefonledningar per 100 invånare i Luxemburg och den höga digitaliseringsnivån (bland de högsta i EU), är det tydligt att det redan finns en infrastruktur för samhällsomfattande tjänster i Luxemburg och att inga ytterligare ekonomiska medel är nödvändiga för att utveckla nätet. EPT kanske vill tillhandahålla nya tjänster, men detta görs bäst på en marknad där konkurrens råder. Kommissionen kan inte godta de luxemburgska myndigheternas redogörelse där det uppges att den höga telefontätheten innebär att konsumenterna inte kommer att lida skada av ett sent införande av konkurrens. Det är tydligt att om införandet av konkurrens dröjer, kommer införandet av priskonkurrens och taxeflexibilitet i Luxemburg att försenas, vilket inte kommer att gagna konsumenterna.

b) Beaktande av specifika problem i Luxemburg i egenskap av ett land med ett mycket litet telenät

(21) Specifikt för Luxemburg är att internationella samtal utgör ungefär 70 % av EPT:s totala omsättning från telefoni. Över 50 % av dessa telefonsamtal görs av 960 affärskunder som är etablerade i staden Luxemburg. Så snart som telebolag i andra länder får möjlighet att erbjuda internationella teletjänster till dessa kunder skulle de kunna frånta EPT en betydande andel av affärsverksamheten, vilket skulle tvinga EPT att avsevärt höja taxorna för privatkunder. Detta skulle på kort sikt kunna ha negativa effekter på tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster i Luxemburg och försvåra de nödvändiga strukturella anpassningarna. Detta hot kan avvärjas först när EPT har etablerat och upprätthåller en ny kundrelation med sina större kunder. En nära relation till en kund är av avgörande betydelse för att kunna uppfylla kundens behov och tillhandahålla de lösningar som kunden efterfrågar. Grunden för ett sådant nytt angreppssätt är redan under införande.

(22) Myndigheterna i Luxemburg uppger att det nya systemet för kundfakturering och förvaltning kommer att vara på plats i januari 1997 och att det skall vara infört till fullo senast i mars 1998. Kommissionen tillstår att på grund av EPT:s unika begränsade kundbas och dess nuvarande kundorientering är införandet av det nya faktureringssystemet en åtgärd av avgörande betydelse i samband med den nuvarande omläggningen av arbetsrutinerna inom EPT. Av detta skäl bör en begränsad ytterligare tidsfrist övervägas till dess att fakturerings- och förvaltningssystemet införts till fullo. Kommissionen anser även att en ytterligare tidsfrist för genomförande bör beviljas för att säkerställa att systemet för kundfakturering och förvaltning är helt funktionsdugligt och den därmed sammanhängande omfördelningen av kostnaderna är fullständigt genomförd. Detta kommer att möjliggöra för EPT att förbättra sin kunskap om och förståelse för sina kunders specifika behov och att möjliggöra övergången till en konkurrensutsatt omgivning utan större negativa konsekvenser på priserna för tjänster till privatkunder.

Vad gäller övriga anförda skäl accepterar kommissionen inte att det skulle vara en nackdel att en stor del av EPT:s intäkter härrör från 960 företagskunder. Förutsatt att EPT blir tillräckligt skickligt vad gäller marknadsföring kan en nära relation till en kund bli nyckeln till hur EPT tillgodoser kundens behov och förverkligar den lösning som kunden söker. EPT:s begränsade storlek betyder för övrigt inte att företaget inte kan dra nytta av stordriftsfördelar: Det kan sluta avtal och ingå allians med andra tjänsteproducenter för att vara säkert på att kunna erbjuda de övergripande lösningar som kunderna efterfrågar. EPT:s ringa storlek och det faktum att det anlitar underleverantörer ger dessutom stort utrymme för flexibilitet. Det är lättare för EPT att genomföra förändringar i verksamheten genom att teckna nya kontrakt än för en helt integrerad större organisation som måste skola om personalen och ändra företagsorganisationen för att kunna möta sina kunders behov.

(23) Kommissionen håller inte heller med om att det kan bli svårt att rekrytera ny personal till EPT i Luxemburg. EPT bör kunna hitta personal från andra medlemsstater. Inom andra branscher finns enligt myndigheterna i Luxemburg redan stora mängder arbetskraft i Luxemburg som dagligen pendlar från de intilliggande medlemsstaterna.

(24) Varken lagändringar som sådana eller eventuella förseningar i lagstiftningsprocessen kan betraktas som strukturförändringar såsom avses i direktiv 90/388/EG, vilket skulle motivera ett undantag. Direktivet hänvisar till de strukturella förändringar som operatören måste genomföra i den mån de är nödvändiga för att värna om tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Om det inte föreligger en särskild motivering av det slag som nämns i direktivet, får medlemsstaterna enligt domstolens rättspraxis (12) inte åberopa villkor, praxis eller förhållanden som råder i deras respektive nationella lagstiftning för att motivera en ytterligare tidsfrist för att efterkomma gemenskapsdirektiv.

(25) Under alla omständigheter förefaller det som om alla lagändringar och det påföljande upprättandet av ILT samt tilldelningen av en andra GSM-licens kommer att ha genomförts senast den 1 januari 1998, enligt den tidsplan som myndigheterna i Luxemburg överlämnat. De viktigaste regel- och strukturförändringarna kommer att ha genomförts före den 1 januari 1998.

Utvecklingen av handeln

(26) Syftet med att skjuta upp avregleringen av taltelefoni är att fördröja konkurrenternas inträde på marknaden. Som redan har påpekats i ett yttrande kommer detta dessutom att påverka handeln, eftersom flera stora internationella aktörer redan verkar på den luxemburgska marknaden eller är intresserade av att göra det.

(27) Även om beviljandet av ett undantag till förmån för Luxemburg skulle innebära att telekommunikationsmarknaden i landet avskärmas, kommer de negativa effekterna på utvecklingen av handeln inom gemenskapen att försvagas, dels på grund av den begränsade storleken på den luxemburgska telemarknaden i jämförelse med gemenskapens telemarknad och dels på grund av den mycket begränsade varaktigheten för det undantag som kommissionen planerar.

(28) Dessa effekter kommer att försvagas ytterligare om upphävandet av restriktionerna vad gäller användningen av egna och alternativa infrastrukturer träder i kraft från och med den 1 juli 1997, såsom anges nedan. Detta skulle möjliggöra för eventuella nya operatörer att driva och tillhandahålla redan avreglerade teletjänster på sådana nät från och med detta datum, som en förberedelse för fri konkurrens, och i synnerhet att tillhandahålla taltelefonitjänster via företagsnät och/eller till slutna användargrupper med hjälp av sådan infrastruktur.

Slutsats

(29) Kommissionen godtar att teletaxorna, liksom i andra medlemsstater som begärt en ytterligare tidsfrist för genomförande, i hög grad måste omfördelas. Kommissionen godtar även att på grund av telenätets ringa storlek kan nödvändiga strukturella anpassningar bli svårare att genomföra i Luxemburg än i andra medlemsstater. I synnerhet föreligger en faktisk risk att EPT skulle förlora betydande intäkter på grund av sin specifika kundkrets. Detta kan på kort sikt skada denna operatörs ekonomiska ställning och innebära ett hot både mot de strukturella anpassningar som fortfarande är nödvändiga och mot tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. Kommissionen kan emellertid inte till fullo godta de skäl som anförts av Luxemburgs regering.

På grundval av ovanstående bedömning anser kommissionen inte att utvecklingen av handeln påverkas i en sådan utsträckning att det är oförenligt med gemenskapens intresse att bevilja en ytterligare tidsfrist för Luxemburg till den 1 juli 1998, i stället för till den 1 januari 1998 i enlighet med artikel 2.2 i direktiv 90/388/EEG, vad gäller avskaffandet av de exklusiva rättigheter som EPT för närvarande åtnjuter avseende tillhandahållandet av taltelefoni och allmän nätinfrastruktur, om ovanstående förhållanden råder.

B. Begäran om ytterligare tidsfrist för genomförande vad gäller upphävandet av restriktionerna i fråga om tillhandahållandet av redan avreglerade teletjänster via egna och alternativa infrastrukturer

Utvärdering av effekten av ett omedelbart upphävande av restriktionerna

(30) Myndigheterna i Luxemburg hävdar att ett upphävande av restriktionerna i fråga om användningen av alternativa infrastrukturer före den 1 juli 1998 skulle göra det möjligt för leverantörer av avreglerade tjänster att erbjuda kunderna talöverföring och ansluta sådana samtal till det allmänt tillgängliga telenätet i båda riktningarna. Till följd av den speciella situationen i Luxemburg, där EPT är mycket beroende av intäkterna från 960 kunder, skulle konkurrenterna kunna "skumma marknaden" vad gäller dessa lönsamma företagskunder i staden Luxemburg utan att behöva göra omfattande investeringar i infrastruktur.

(31) Argumentet att ett upphävande av nuvarande begränsningar skulle kunna leda till intäktsförluster för EPT kan inte accepteras som sådant. Det stämmer visserligen att EPT genom sin exklusiva rättighet att tillhandahålla nätinfrastruktur garanteras intäkter från tillhandahållandet av förhyrda förbindelser till slutanvändare och leverantörer av avreglerade teletjänster. Enligt direktiv 92/44/EEG krävs emellertid att förhyrda förbindelser skall ha tillhandahållits enligt principerna om kostnadsorientering sedan den 31 december 1993. Enligt direktiv 95/62/EG krävs dessutom att allmänt tillgängliga fasta telenät och taltelefonitjänster skall ha tillhandahållits enligt principerna om kostnadsorientering sedan den 31 december 1996. Mot bakgrund av denna skyldighet och det faktum att medlemsstaterna måste iaktta den, är det inte sannolikt att införandet av alternativa leverantörer i någon högre grad kommer att påverka teleorganisationernas marknadsställning på detta område.

(32) Hotet att andra potentiella leverantörer av infrastruktur skulle skumma marknaden för förhyrda förbindelser kan bara bli verklighet i en situation där det saknas både tydligt regelverk och möjlighet för en oberoende tillsynsmyndighet att övervaka verksamheten. I artikel 8 i direktiv 90/388/EEG erkänns hotet så till vida att det krävs av medlemsstaterna att de ser till att de företag, som även har beviljats speciella eller exklusiva rättigheter på andra områden än telekommunikation, för separata räkenskaper för aktiviteter som gäller deras roll som nätleverantörer.

Detta hot kan vara större i Luxemburg än i andra medlemsstater med utvecklade alternativa infrastrukturer för telekommunikation på grund av att ett begränsat antal mycket lönsamma kunder är etablerade inom ett litet område, vilket skulle möjliggöra för en nytillkommen operatör att betjäna dem på ett tillfredställande sätt utan att vara beroende av EPT vad gäller förhyrda linjer eller användning av EPT:s telenät, och utan att göra några större investeringar. Enligt myndigheterna i Luxemburg kommer emellertid både det erforderliga regelverket och den oberoende tillsynsmyndigheten att vara på plats under första halvåret 1997. Därför kan en ytterligare tidsfrist för genomförande som sträcker sig längre än till den 1 juli 1997 inte motiveras. Kommissionen kan inte ta hänsyn till eventuella förseningar i den tidsplan som lagts fram i redogörelsen när den överväger begäran om en ytterligare tidsfrist, eftersom denna tidsplan verkar rimlig och eftersom medlemsstaterna, enligt EG-domstolen i det mål som nämns ovan, inte heller får åberopa villkor, praxis eller förhållanden som råder i deras respektive lagstiftning för att motivera en ytterligare tidsfrist för att efterkomma gemenskapsdirektiv.

Utveckling av handeln

(33) Ett uppskov med att upphäva restriktionerna i fråga om användningen av egna och alternativa infrastrukturer kommer att påverka handeln, eftersom flera stora internationella aktörer redan verkar på eller är intresserade av marknaden i Luxemburg.

(34) Även om ett beviljande av undantag till förmån för Luxemburg skulle innebära att telekommunikationsmarknaden i Luxemburg avskärmas, kommer de negativa handelseffekterna inom gemenskapen att försvagas på grund av den begränsade storleken av den luxemburgska telemarknaden i jämförelse med gemenskapens telemarknad och den mycket begränsade varaktigheten för det undantag som kommissionen förutser.

Slutsats

(35) När regelverket har trätt i kraft kommer hotet om aggressiv skumning av marknaden inte längre att vara aktuellt. Enligt Luxemburgs redogörelse kommer regelverket att ha trätt i kraft den 1 juli 1997. Därför verkar ett beviljande av en ytterligare tidsfrist för genomförande som sträcker sig efter det datumet inte berättigat.

(36) Kommissionen anser därför att den utveckling av handeln som skulle uppkomma om Luxemburg beviljades en ytterligare tidsfrist för genomförande i fråga om avregleringen av alternativa infrastrukturer inte påverkas i en sådan omfattning att den är oförenlig med gemenskapens intressen när det nya regelverket har trätt i kraft och detta senast den 1 juli 1997.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Luxemburg får till den 1 juli 1998 skjuta upp avskaffandet av de exklusiva rättigheter som Entreprise des Postes et Télécommunications för närvarande innehar vad gäller tillhandahållandet av taltelefoni samt upprättande och tillhandahållande av allmänt tillgängliga telenät, förutsatt att följande villkor är uppfyllda i enlighet med nedanstående tidsplan:

a) Senast den 11 juli 1997 i stället för den 11 januari 1997: Anmälan till kommissionen om lagändringar som är nödvändiga för införandet av fri konkurrens senast den 1 juli 1998, innefattande förslag till finansiering av samhällsomfattande tjänster.

b) Senast den 1 juli 1997 i stället för den 1 januari 1997: Anmälan till kommissionen om förslag till licenser för taltelefoni och/eller bakomliggande nätoperatörer.

c) Senast den 1 januari 1998 i stället för den 1 juli 1997: Offentliggörande av licensvillkor i fråga om alla tjänster och, i tillämpliga fall, samtrafikavgifter, i båda fallen enligt relevanta EU-direktiv.

d) Senast den 1 juli 1998 i stället för den 1 januari 1998: Tilldelning av licenser och ändring av befintliga licenser för att möjliggöra konkurrensutsatt tillhandahållande av taltelefoni.

Artikel 2

Luxemburg får till den 1 juli 1997 skjuta upp upphävandet av restriktioner vad gäller tillhandahållandet av redan avreglerade teletjänster i fråga om

a) nät som inrättats av leverantören av teletjänsten,

b) infrastrukturer som tillhandahålls av tredje part, och

c) gemensam användning av nät, annan utrustning och anläggningar.

Luxemburg skall till kommissionen senast den 1 juli 1997 i stället för den 1 juli 1996 anmäla alla åtgärder som beslutats i syfte att upphäva sådana restriktioner.

Artikel 3

Detta beslut riktar sig till Storhertigdömet Luxemburg.

Utfärdat i Bryssel den 14 maj 1997.

På kommissionens vägnar

Karel VAN MIERT

Ledamot av kommissionen

(1) EGT nr L 192, 24.7.1990, s. 10.

(2) EGT nr L 74, 22.3.1996, s. 13.

(3) EGT nr C 257, 4.9.1996, s. 5.

(4) EGT nr C 257, 4.9.1996, s. 5.

(5) EGT nr L 165, 19.6.1992, s. 27.

(6) EGT nr L 321, 30.12.1995, s. 6.

(7) Exakta siffror är utelämnade för att skydda kommersiell information av konfidentiell karaktär.

(8) "Tarifica"-studie utförd för kommissionen - GD XIII.

(9) En direkt jämförelse av EPT:s teletaxor med genomsnittet inom gemenskapen (som inte är ett viktat genomsnitt) skulle inte vara lämplig, eftersom de taxestrukturer som används av teleorganisationerna i de 15 medlemsstaterna fortfarande skiljer sig från varandra i hög grad och eftersom teleorganisationerna dessutom för närvarande är i färd med att omfördela taxorna.

(10) EGT nr L 41, 12.2.1997, s. 8.

(11) EGT nr L 133, 24.5.1997, s. 19.

(12) Mål 1/86, kommissionen mot Belgien, Rec. 1987, s. 2797.