Slutrapport om den första utvärderingsverksamheten - ömsesidig rättslig hjälp i brottmål(1)

(2001/C 216/02)

INNEHÅLL

>Plats för tabell>

SAMMANFATTNING

Utvärderingsförfarandet har visat att själva ordningen har befunnits vara användbar och att betydande framsteg har gjorts under processens gång, både när det gäller det praktiska och lagstiftning. Medlemsstaternas myndigheter samarbetade i full utsträckning och på ett positivt sätt med utvärderingsgrupperna. Europeiska unionen bör fortsätta att använda den ömsesidiga utvärderingsordningen och säkerställa att den utnyttjas till fullo.

Två kvantitativa resultat framkom ur utvärderingarna:

- Flödet av framställningar om ömsesidig hjälp ökar. Alla medlemsstater har rapporterat detta och några har behövt få ytterligare resurser eller finna nya sätt för att gripa sig an denna aspekt av den ömsesidiga hjälpen.

- Större delen av flödet av framställningar om ömsesidig hjälp rör samarbetet mellan Europeiska unionens medlemsstater (uppskattat till mellan 75 och 95 %).

Av utvärderingen framgick det klart att även om den ömsesidiga hjälpen har sina brister, så är den kritik som vanligtvis riktas mot den att den är långsam, ineffektiv och verkningslös överdriven; i allmänhet fungerar inte den ömsesidiga hjälpen så dåligt som den har rykte om sig att göra. När det gäller narkotika eller grova brott enligt den allmänna strafflagstiftningen, anser en stor majoritet av de intervjuade rättstillämparna att den ömsesidiga hjälpen fungerar effektivt och till deras belåtenhet. Dessutom är de personer som deltar i den ömsesidiga rättsliga hjälpen engagerade och samvetsgranna rättstillämpare som försöker hjälpa utländska myndigheter på bästa möjliga sätt, ibland under svåra materiella förhållanden. Även om detta resultat inte upphäver så mildrar det dock kritiken mot hur den ömsesidiga hjälpen för närvarande fungerar.

Den ömsesidiga hjälpen kan emellertid förbättras på många områden:

- Personal-, material- och budgetresurser är otillräckliga för att motsvara kraven och bör bättre tillgodose dagens behov.

- Otillräckliga språkkunskaper är fortfarande ett hinder för att förbättra den ömsesidiga hjälpen och för direktkontakt mellan rättsliga myndigheter. Det finns ett stort behov av utbildning på detta område.

- Det finns en avsevärd börda i form av föråldrade rutiner, meningslös byråkrati och invecklad hierarki. Resultatet blir att överföring och verkställande av internationella framställningar fördröjs. Lösningen skulle vara att förenkla kanalerna och rationalisera förfarandena.

- Det är absolut nödvändigt att utbilda specialister i ömsesidig hjälp.

- En juridisk komplexitet uppstår genom den ansamling av internationella och nationella regler som skall tillämpas på samma fall. Grundläggande utbildning i denna fråga för dem som deltar i den ömsesidiga rättsliga hjälpen är nödvändig.

- Det finns stora diskrepanser mellan medlemsstaterna vad beträffar tillämpningen av konventioner. En bättre strategi för riktlinjer (oavsett metod för att upprätta sådana och oavsett deras rättsliga status) bör inrättas.

- Framställningar om ömsesidig hjälp grundade på brott som kan klassas som skattebrott medför problem. Det är önskvärt att detta rättas till för framtiden.

- Konventioner tar ibland längre tid att ratificera än vad som är motiverat av rent tekniska skäl. Snabbare ratifikationer är absolut nödvändigt.

- Dubbel straffbarhet är fortfarande ett potentiellt skäl för att avslå ansökningar när den begärda åtgärden är en tvångsåtgärd. Europeiska unionen bör fortsätta diskutera denna fråga.

- Utövandet av rätten att överklaga bör inte kunna användas av förhalningsskäl.

- Användningen av goda rutiner bör genomföras noggrant i medlemsstaterna och bör övervakas av det europeiska rättsliga nätverket.

- Preskriptionsförordningar enligt den anmodade statens lagstiftning bör inte längre utgöra ett hinder för att framställningar verkställs.

Slutligen kan som en allmän erfarenhet anföras att

- den höga koncentration av ömsesidig hjälp som finns inom Europeiska unionen borde främja ytterligare användning av en särskild strategi i fråga om ömsesidig hjälp mellan medlemsstaterna på området frihet, säkerhet och rättvisa, speciellt som det är troligt att denna aspekt kan få växande betydelse i och med utvidgningen av Europeiska unionen.

I. INLEDNING

I enlighet med artikel 8.5 och artikel 10 i den gemensamma åtgärden av den 5 december 1997(2) om införande av en ordning för utvärdering av tillämpning och genomförande på nationell nivå av internationella åtaganden i kampen mot den organiserade brottsligheten försöker man i denna rapport dra slutsatser som rör den första utvärderingen, så att rådet skall kunna fatta de beslut som det åligger rådet att fatta.

Den första utvärderingen behandlade fördröjningar i hanteringen av systemet för ömsesidig rättslig hjälp och brådskande framställningar om beslag av egendom.

Rapporten grundar sig på de enskilda utvärderingsrapporterna, halvtidsrapporterna och diskussioner av dessa i den sektorsövergripande arbetsgruppen. Den har inte som syfte att återupprepa de enskilda rekommendationer som medlemsstaterna fått. I rapporten försöker man belysa de viktigaste frågorna som kommit fram under utvärderingen, fastställa goda rutiner, analysera dessa och i förekommande fall föreslå åtgärder i form av rekommendationer antingen till Europeiska unionen eller till medlemsstaterna själva beroende på vilket fall det är fråga om. Alla dessa rekommendationer är naturligtvis inte lika betydelsefulla, och man bör därför ta hänsyn till detta när man behandlar rapporten.

II. ALLMÄNNA SYNPUNKTER

Medlemsstaterna har mottagit enskilda rekommendationer i varje utvärdering, men de samlade resultaten av utvärderingen av medlemsstaternas system för ömsesidig hjälp i brottmål är också av stort intresse för Europeiska unionen. Dessa resultat gör det möjligt att i synnerhet bedöma huruvida de registrerade svårigheterna och den verkligen hårda kritik som de senaste åren riktats mot långsamheten och ineffektiviteten i denna form av samarbete är välgrundade och, om så är fallet, i vilken utsträckning de är det.

Under de senaste 5-8 åren har frågan om ömsesidig hjälp intensivt diskuterats inom Europeiska unionen och dess medlemsstater. Kommentarer och kritik har uttalats från olika källor och varierar beroende på om de kommer från rättstillämpare eller från teoretiker. Frågan har också fått ökad uppmärksamhet i de nationella parlamenten och i Europaparlamentet.

I handlingsplanen för bekämpande av organiserad brottslighet av den 28 april 1997, antagen av Europeiska rådet i Amsterdam, i vilken man utgår från påståendet att det rättsliga samarbetet måste föras upp till en med polissamarbetet jämförbar nivå, förespråkade högnivågruppen forskning och lösningar för att underlätta den ömsesidiga hjälpen genom att inrätta ett europeiskt rättsligt nätverk, som skall främja direktkontakt mellan rättsliga myndigheter och förbättra olika former av samarbete som skall bidra till att bekämpa organiserad brottslighet. I handlingsplanen föreslogs också inrättandet av den ömsesidiga utvärderingsordning, som denna rapport grundar sig på.

Det första resultat som kan erhållas från de femton utvärderingarna är att den ömsesidiga hjälpen, även om den inte når upp till den nivå av perfektion och tillförlitlighet som många rättstillämpare förväntar sig, inte fungerar så dåligt som vissa gör gällande. När det gäller narkotika och grova brott enligt allmän strafflagstiftning anser en majoritet av de intervjuade rättstillämparna att den ömsesidiga hjälpen fungerar mer effektivt än den har rykte om sig att göra. Exempelvis framgick det klart av utvärderingarna att den påstådda bristen på direktkontakt mellan två rättsliga myndigheter inte är med sanningen överensstämmande. Även om de centrala myndigheterna i nästan varje fall var oförmögna att tillhandahålla statistik över flödet av framställningar om ömsesidig hjälp enligt artikel 53 i 1990 års konvention om tillämpning av Schengenavtalet från 1985 (nedan kallad 1990 års Schengenkonvention), visar utvärderingarna att direktkontakt mellan rättsliga myndigheter är gängse praxis och att den håller på att öka. Även om detta resultat inte upphäver all kritik mot den nuvarande hanteringen av den ömsesidiga hjälpen, så mildrar det den. För att vara exakt måste det emellertid sägas att, även om den ömsesidiga hjälpen inte fungerar så dåligt som den har rykte om sig att göra, det fortfarande finns problematiska områden, t.ex. skattefrågor och vissa typer av ekonomiska brott.

För det andra har utvärderingarna visat att, även om statistiken inte är fullständigt tillförlitlig, de flesta framställningarna om ömsesidig hjälp förekommer mellan Europeiska unionens medlemsstater, i storleksordningen 75-95 %. Nästan alla kvarstående framställningar rör dessutom kandidatländer, som förr eller senare kommer att ansluta sig till unionen. Den slutsats som måste dras är att det på detta område finns en dimension som är specifik för unionen i dess nuvarande eller framtida konstellation. Detta faktum leder i sin tur till slutsatsen att det är värdefullt för unionen att ha sina egna instrument och fortsätta att utveckla rutiner som är specifika för området med frihet, säkerhet och rättvisa. Detta steg har redan inletts med konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål från den 29 maj 2000 mellan Europeiska unionens medlemsstater (nedan kallad konventionen från 2000), vilken kompletterar Europarådets konvention från 1959 om inbördes rättshjälp i brottmål (nedan kallad 1959 års europeiska konvention). På grundval av ett franskt initiativ håller också arbetsgruppen för straffrättsligt samarbete för närvarande på att utarbeta ytterligare ett instrument på området, som är inriktat på ekonomiska brott. Denna strategi förtjänar att få en fortsättning och att utvecklas.

Det tredje resultatet rör genomförandet av instrumenten. Experterna noterade att referenskonventionen - 1959 års europeiska konvention -, fyrtio år efter det att den antagits, inte tillämpas på ett enhetligt sätt vare sig mellan medlemsstaterna eller inom en enskild medlemsstat. Det finns sålunda ett verkligt problem som rör enhetlighet och som måste lösas.

Ett fjärde resultat rör den ytterligare komplexitet som omger rättsliga problem till följd av föråldrade metoder, administrativa rutiner och en byråkratisk hierarki. Det är uppenbart att en förbättrad ömsesidig hjälp innebär att de operativa metoder som ärvts från det förgångna uppdateras och att insatserna görs mer flexibla.

Det femte resultatet av allmän karaktär rör språkanvändningen. Den omständigheten att den stora majoriteten av företrädare för rättsliga myndigheter inte kan uttrycka sig korrekt och med användning av juridisk terminologi på något annat språk än sitt eget begränsar i hög utsträckning räckvidden av bestämmelserna om direktkontakt. Endast en utökad, kontinuerlig språkutbildning kommer att avlägsna detta hinder.

Det sjätte och sista resultatet rör flödet av framställningar om ömsesidig hjälp som ständigt ökar. En allmän ökning har konstaterats av alla medlemsstaterna men proportionerna varierar, beroende på stat och omständigheter. Ett är säkert - den uppåtgående trenden vad gäller framställningar om ömsesidig rättslig hjälp.

III. SÄRSKILDA SYNPUNKTER

a) Ratifikation av internationella konventioner

Som nämndes i det frågeformulär som låg till grund för utvärderingen, rör utvärderingen ömsesidig hjälp mellan medlemsstaterna inom ramen för 1959 års europeiska konvention och protokollet till denna från 1978, 1962 års Beneluxavtal om utlämning och inbördes rättshjälp i brottmål och protokollet till detta från 1974, 1990 års Schengenkonvention och andra relevanta fördrag och avtal, t.ex.

Alla Europeiska unionens medlemsstater har ratificerat 1959 års europeiska konvention, men 1978 års protokoll (om underlättande av ömsesidig hjälp i skattefrågor) har fortfarande inte ratificerats av en medlemsstat och ratificerades av en annan så sent som 2000. 1990 års konvention om penningtvätt har ratificerats av 14 av unionens medlemsstater. Bortsett från dessa särskilda fall noterade experterna att det nästan alltid tog lång tid (ofta mer än fem år och ibland upp mot tjugo år) att ratificera konventioner.

Europeiska unionen har redan framfört sin oro beträffande den tid det tar att ratificera instrument. Det skedde i handlingsplanen av den 28 april 1997 om bekämpande av organiserad brottslighet (rekommendationerna 13 och 14) - det slutdatum som då fastställdes var före utgången av 1998. Det skedde återigen i rekommendation 27 i dokumentet om Förebyggande och bekämpning av den organiserade brottsligheten: Europeiska unionens strategi inför det nya årtusendet(3), där det fastställs ett slutdatum före utgången av 2001 och prioritet 1. I konventionen från 2000 uppmanas medlemsstaterna att inleda konventionens ratificeringsförfarande senast den 1 januari 2001.

Utvärderingarna visade hur viktigt det är att det inte blir några luckor när det gäller konventioner om ömsesidig hjälp, eftersom varje utebliven ratificering kan hindra eller försvaga den ömsesidiga hjälpen.

Rekommendation 1: Rådet uppmanar enträget medlemsstaterna att ägna särskild uppmärksamhet åt att, i enlighet med sina konstitutionella bestämmelser, ratificera internationella instrument som underlättar ömsesidig hjälp i brottmål inom rimlig tid. Särskild omsorg bör ägnas en snabb ratificering av konventionen från 2000. Ordförandeskapet för rådet bör skriva till sina motparter och be dem rapportera till rådet senast den 1 oktober 2001 om sina skäl för att inte ratificera konventioner. Dessa rapporter skulle kunna utgöra ett diskussionsunderlag i rådet under det belgiska ordförandeskapet.

b) Preskriptionsförordningar

Utvärderingarna avslöjade att de rättsliga myndigheterna i vissa medlemsstater inte verkställde en framställning, om det framkom att det brott som framställningen grundade sig på skulle omfattas av preskriptionsförordningarna enligt den statens egen lagstiftning. I en lag från 1999 om internationellt rättsligt samarbete vidhöll en medlemsstat principen att samarbete inte är möjligt om straffrättsliga påföljder preskriberas genom preskriptionsförordningar, utom då motsatsen uttryckligen föreskrivs i en konvention.

I 1959 års europeiska konvention är det inte något explicit skäl för avslag att det brott som föranlett framställningen preskriberas genom preskriptionsförordningar i den anmodade staten. Så är emellertid fallet med 1957 års europeiska utlämningskonvention. På det området har medlemsstaterna gått ett steg längre. Enligt 1996 års konvention om utlämning mellan Europeiska unionens medlemsstater får inte utlämning avslås av det skälet att lagföringen skulle vara preskriberad enligt den anmodade statens lagstiftning. Det berättigade i att behålla detta skäl för avslag i samband med ömsesidig rättslig hjälp bör ifrågasättas.

Rekommendation 2: Rådet uppmanar medlemsstaterna att göra en översyn av sin lagstiftning och praxis för att se till att en framställning om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål från andra medlemsstater inte avslås enbart av det skälet att det brott som föranlett framställningen preskriberas genom preskriptionsförordningar i den anmodade staten.

c) Skäl för avslag

Utvärderingarna visade att, av de fyra skäl för avslag som anges i artikel 2b i 1959 års europeiska konvention, är det tre (suveränitet, säkerhet, allmän ordning) som bara sällan åberopas för att avslå en framställning från en annan av unionens medlemsstater. Något helt annat är det med väsentliga intressen. Åtminstone en medlemsstat hänvisade till väsentliga intressen som skäl till att framställningar som rör efterforskning eller beslag i en bank ovillkorligen måste kontrolleras av justitieministeriet innan några åtgärder vidtas, fastän det verkar som om denna metod har ändrats genom senare lagstiftning som ett resultat av utvärderingarna.

I det nuvarande utvecklingsskedet beträffande internationella instrument är en bedömning som görs av den verkställande myndigheten på grundval av artikel 2b ett ensidigt beslut med en obestridligt politisk dimension, eftersom det rör skyddet av en stats suveränitet. Utvärderingarna visade emellertid att den ömsesidiga hjälpen nu håller på att utvecklas inom en alltmer rättslig struktur, vilket visar sig i den direktkontakt mellan medlemsstaternas rättsliga myndigheter som fastställs i 1990 års Schengenkonvention och konventionen från 2000, och vilket gynnas och underlättas genom det europeiska rättsliga nätverket. Denna ambivalens mellan politisk bedömning och granskning av de rättsliga myndigheterna har analyserats i flera utvärderingar som en orsak till fördröjning av verkställandet och en källa till förvirring, när det gäller ansvarsfördelningen mellan ministerier och rättsliga myndigheter.

Det utkast till instrument som för närvarande behandlas i arbetsgruppen för straffrättsligt samarbete innefattar ett förslag om att begränsa tillämpningen av artikel 2b i 1959 års europeiska konvention.

Rådet noterar att arbetsgruppen för straffrättsligt samarbete håller på att arbeta med bestämmelserna om skäl för avslag. I detta sammanhang har det förslagits att mellan medlemsstaterna begränsa tillämpningen av de skäl för avslag som anges i artikel 2b i 1959 års europeiska konvention.

d) Spårande av bankkonton

Ett effektivt sätt att bekämpa brott, beslagta och i förekommande fall förverka tillgångar och fast egendom förutsätter att dessa på förhand identifieras och spåras. Under utvärderingarnas gång framgick det att ett antal medlemsstater bara skulle bifalla en framställning om ömsesidig hjälp som medför interimistiska skydds- och tvångsåtgärder avseende fast egendom och tillgångar, om de senare fullständigt identifieras. Men det är just detta som är stötestenen vid brottsbekämpning, eftersom identifieringen ofta är ofullständig. Det händer till och med att egendomen helt enkelt står i en tredje persons namn. Utvärderarna anmärkte att medlemsstaterna bara erbjöd begränsade möjligheter att spåra de sämst identifierade tillgångarna, och några vägrade att genomföra utredningar som de ansåg hade alltför vid räckvidd och som de beskrev som "fishing expeditions". Detta gäller främst för bankkonton. Experterna noterade att rättstillämparna i vissa medlemsstater tyckte att sådana framställningar skulle kunna handläggas effektivt, om den anmodade medlemsstaten hade ett centraliserat register för alla bankkonton i stället för att de skall behöva göra en framställning till landets alla bankinstitut. Å andra sidan måste erkännas att vissa medlemsstater som saknar ett centraliserat register för alla bankkonton kan tänkas ha svårt att skaffa fram sådan information.

De som arbetar inom detta område vet att det inte är lätt att identifiera, spåra upp och ange ett bankkonto som har öppnats i en annan medlemsstat, men det händer ganska ofta att de känner till att ett sådant finns, utan att de har tillräckligt exakt information för att sätta fingret på den bank där det öppnades.

Det utkast till instrument som för närvarande behandlas i arbetsgruppen för straffrättsligt samarbete innefattar ett förslag, som rör bestämmelsen om framställning från en annan medlemsstat om en förteckning över en fysisk eller juridisk persons bankkonton.

Rekommendation 3: Rådet noterar med tillfredsställelse att arbetsgruppen för straffrättsligt samarbete nu arbetar med ett påskyndat förfarande för att spåra bankkonton tillhörande fysiska eller juridiska personer och uppmanar arbetsgruppen att försöka finna en tillfredsställande lösning på detta problem så snart som möjligt.

e) Skattebrott

Utvärderingarna visade att frågan om skattebrott fortfarande är så känslig att det kan inträffa att framställningar om ömsesidig rättslig hjälp på denna grundval begränsas och saktas ner eller i värsta fall avslås.

Experterna observerade att 14 medlemsstater har ratificerat tilläggsprotokollet till 1959 års Europeiska konvention av den 17 mars 1978, medan en medlemsstat ännu inte har gjort detta. Dessutom fanns det bland de medlemsstater som har ratificerat protokollet många som behöll kraven när det gäller dubbel straffbarhet, proportionalitet och specialitet, vilket för det mesta kommer fram i reservationer och uttalanden till protokollet.

Denna situation är så mycket mer beklaglig eftersom vissa delar av den organiserade brottsligheten även rör områden som omfattas av beskattning, till exempel cigarettsmuggling. Det vore att beklaga om en begränsningsåtgärd mot ett bankkonto där vinst av detta slag av verksamhet göms undan inte skulle kunna verkställas med motiveringen att det gällde ett skattebrott.

Det utkast till instrument som för närvarande diskuteras i arbetsgruppen för straffrättsligt samarbete inbegriper en bestämmelse som innebär att en framställning om ömsesidig rättslig hjälp inte får avslås med motiveringen att framställningen gäller ett skattebrott.

Rådet noterar med tillfredsställelse att arbetsgruppen för straffrättsligt samarbete arbetar för att säkerställa att framställningar om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål inte avslås med motiveringen att lagöverträdelsen i fråga är ett skattebrott.

f) Dubbel straffbarhet

Experterna har metodiskt granskat frågan om dubbel straffbarhet vilken ibland åberopas som grund för att avslå framställningar om ömsesidig rättslig hjälp eller för att avstå från att överhuvud taget översända en framställning. De fann att detta förhållande tog sig olika uttryck i olika medlemsstater och att det användes i skiftande utsträckning.

De noterade emellertid att

- utvärderingarna inte gav vid handen att dubbel straffbarhet är ett avgörande hinder för ömsesidig rättslig hjälp, eftersom de brott för vilka en framställning gjordes i de flesta fall var allvarliga former av brottslighet där medlemsstaternas lagstiftning är tämligen likartad (narkotika, våldsbrott, svindleri, etc.),

- åsikterna går isär i fråga om huruvida detta krav vållar problem i praktiken och i så fall i vilken omfattning,

- rutinerna varierar avsevärt från land till land och till och med från domstol till domstol,

- blotta förekomsten av en sådan bestämmelse avhåller vissa rättsliga myndigheter från att översända framställningar, eftersom de redan på förhand vet att deras framställning kommer att avslås.

Förutom dessa allmänna kommentarer kan även några mer specifika iakttagelser lämnas.

Den första rör det faktum att själva begreppet dubbel straffbarhet inte är en gång för alla givet. Där det förekommer ses det nästan alltid som ett flexibelt begrepp, inte som ett krav på att kriterierna för en lagöverträdelse är exakt desamma i den ansökande och den anmodade staten, utan oftast som en ren fråga om double punishability, där man mer riktar in sig på lagöverträdelsen i fråga än på lagstiftningen. Double punishability innebär att man undersöker om det i den anmodade statens lagstiftning finns en lagöverträdelse av samma typ som gör det möjligt att väcka åtal även om den inte helt och hållet motsvarar den rättsliga definitionen av den lagöverträdelse som föranledde framställningen.

Den andra iakttagelsen är att dubbel straffbarhet trots denna flexibla metod, som ofta beskrivs som en konkret bedömning, fortfarande i hög grad utgör ett villkor för att framställningen skall behandlas, och att detta faktum i varje enskilt fall måste kontrolleras även om kravet i de flesta fall uppfylls. Kravet innebär därför inte enbart ett potentiellt hinder för ömsesidig rättslig hjälp utan det kan även medföra ännu en tidskrävande faktor i förfarandet. Experterna noterade även att en medlemsstat anser att kravet på dubbel straffbarhet även medför att eventuella förmildrande omständigheter i samband med det brott som framställningen är grundad på måste beaktas. Detta synsätt innebär att räckvidden för de rättsliga kraven utvidgas i sådan utsträckning att de kan utgöra ett hinder för bestämmelsen om ömsesidig rättslig hjälp.

En tredje iakttagelse rör det faktum att dubbel straffbarhet i många medlemsstater behandlas olika beroende på vem som har ansvaret för att verkställa framställningen, vilket visar den osäkerhet som råder hos de ansökande myndigheterna. I en medlemsstat visade det sig till exempel att en domstol som verkställde framställningar såg mycket strängare på kravet på dubbel straffbarhet än den centrala myndigheten.

Den fjärde iakttagelsen är att kravet på dubbel straffbarhet behandlas strängare när framställningen rör en tvångsåtgärd. Faktum är att husrannsakan och beslag, vilka är tvångsåtgärder i ordets verkliga betydelse, är avgörande för kampen mot den organiserade brottsligheten både i syfte att skaffa fram bevis och att frysa tillgångarna hos de mest drivna internationella brottslingarna. Man noterade emellertid att en medlemsstat aldrig tillämpar bestämmelsen om dubbel straffbarhet gentemot unionens medlemsstater ens när det finns en framställning om husrannsakan och beslagtagande.

Frågan om dubbel straffbarhet bör bli allt mindre brännande i takt med att harmoniseringen av straffrätten utvecklas inom Europeiska unionen, även om det vid utvärderingarna har iakttagits att dubbel straffbarhet fortfarande kan vara ett potentiellt hinder för ömsesidig rättslig hjälp, främst i de fall då tvångsåtgärder begärs.

Det utkast till instrument som för närvarande behandlas i arbetsgruppen för straffrättsligt samarbete innefattar ett förslag om kravet på dubbel straffbarhet i samband med framställningar om husrannsakan och beslagtagande.

Rekommendation 4: Rådet noterar att dubbel straffbarhet fortsätter att vara aktuell bland medlemsstaterna och rekommenderar att diskussionerna om detta ämne får gå vidare.

g) Förfarande

Överensstämmelsen mellan medlemsstaternas straffrätt är fortfarande en känslig fråga. Principen är att den anmodade staten tillämpar sin egen lagstiftning vid verkställandet av framställningen. Utvärderingsgruppen konstaterade till exempel att de rättsliga myndigheterna i en medlemsstat kunde godkänna att en försvarsadvokat var närvarande vid förhandlingen, medan andra rättsliga myndigheter i samma medlemsstat kategoriskt vägrade att göra detta med hänvisning till medlemsstatens strafflagstiftning, där detta inte föreskrivs. Vissa medlemsstater har redan infört bestämmelser i sin nationella lagstiftning om internationellt samarbete som gjort det möjligt att tillämpa den ansökande statens lagstiftning, om denna så önskar. Konventionen från år 2000 inbegriper en bestämmelse om den anmodade statens skyldighet att uppfylla de formaliteter och förfaranden som uttryckligen anges av den ansökande medlemsstaten under förutsättning att dessa formaliteter och förfaranden inte strider mot de grundläggande principerna i den anmodade statens lagstiftning.

Vid alla utvärderingar har man avsatt tid till att granska det interna förfarandet hos de centrala myndigheterna och andra myndigheter som deltar vid verkställandet av framställningar om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål. Experterna fann förlegade byråkratiska rutiner som inte var anpassade till de krav som det ständigt ökande antalet framställningar leder till. I flera medlemsstater tyngs åklagarnas arbete av en byråkratisk hierarki som avsevärt försenar avsändandet av framställningar om ömsesidig rättslig hjälp, till och med i de fall då åklagarmyndigheten enligt medlemsstatens lagstiftning har rätt att själv utarbeta och skicka iväg dem. Utvärderingarna visade att de förseningar som beror på att framställningar skickas omkring i en hierarkisk rundgång kan uppgå till veckor eller till och med månader.

Dessa administrativa rutiner är inte förenliga med bestämmelserna i 1990 års Schengenkonvention och konventionen från år 2000. Det verkar behövas en begränsning av den formella hierarkin och en ökning av det individuella ansvarstagandet.

I flera av de medlemsstater som utvärderats slogs experterna av de krångliga byråkratiska kanaler som framställningarna måste passera för att komma från den centrala myndigheten till den personal som har ansvaret för att verkställa dem. I de flesta fall är motiveringen för denna långa och tröga gång behovet av kontroll. Det visade sig dock att denna räcka av filter inte säkerställer en verklig kontroll över verkställandet av framställningarna. Den verkliga kontrollen äger i själva verket rum antingen när framställningen kommer till den centrala myndigheten eller hos den rättsliga myndighet som verkställer den. För att spara värdefull tid bör kontrollansvaret när det gäller fall som rör Europeiska unionen läggas på en enda myndighet vilket i de flesta medlemsstater är den rättsliga myndighet som verkställer framställningen.

Många framställningar som kommer in till medlemsstaterna gäller delgivning och inte framskaffande av bevismaterial vid rättegång i brottmål. Även om delgivning kan ha stor betydelse för adressaten eller för den myndighet som utfärdar handlingarna krävs det inte lika komplicerade åtgärder av den anmodade medlemsstaten som vid andra framställningar om ömsesidig rättslig hjälp. Utvärderingarna visade att delgivning av handlingar och andra framställningar om ömsesidig rättslig hjälp ofta behandlades på samma sätt även om delgivning kunde behandlas mindre formellt och därmed snabbare.

I detta sammanhang bör det noteras att experterna imponerades av den informella syn på rättsligt samarbete som förekom i vissa medlemsstater. Denna metod fungerade med ett minimum av formaliteter och verkade ge resultat. Efter ikraftträdandet av 1990 års Schengenkonvention håller denna informella metod på att vinna insteg hos de rättsliga myndigheterna även om det fortfarande finns många förbättringar att göra.

Rådet upprepar sin tidigare rekommendation om en snar ratificering av konventionen från år 2000, i vilken generellt direkta kontakter och direkt översändande av handlingar som skall delges föreskrivs. I konventionen uppmanas också myndigheterna i den anmodade medlemsstaten att godkänna förfaranden även om de är ovana vid dem. Detta kommer utan tvivel att leda till att de ofta förekommande problemen med bristande överensstämmelse när det gäller straffrätt kommer att bli mindre märkbara.

Rekommendation 5: Rådet uppmanar medlemsstaterna att

- rationalisera sina interna förfaranden och den administrativa vägen och avskaffa onödig byråkrati hos de myndigheter som behandlar ömsesidig rättslig hjälp i brottmål genom att fastställa en tydlig ansvars- och uppgiftsfördelning, förenkla hierarkin och låta ansvaret ligga hos de tjänstemän som berörs; målet är att åstadkomma flexibla och dynamiska tjänster, varvid en övergång till det informella synsätt som införts i vissa medlemsstater bör övervägas,

- säkerställa att en framställning om en särskild åtgärd från en annan medlemsstats sida verkställs lika effektivt som en åtgärd som rör ett nationellt fall.

h) Rätt att överklaga

Även om den rätt att överklaga som finns hos den anmodade medlemsstaten sällan hindrar verkställigheten kan den dock avsevärt försena överföringen av material till de ansökande myndigheterna och därigenom förorsaka att såväl granskning som användande av materialet hos den ansökande rättsliga myndigheten försenas. Utvärderingsgruppen noterade till exempel att alla berörda personer enligt förfarandet i en medlemsstat hade rätt att överklaga. Denna möjlighet hade missbrukats av några tilltalade i syfte att fördröja processen, medlemsstaten erkände att det förhöll sig på detta sätt och hade nyligen ändrat sin lagstiftning för att begränsa denna typ av missbruk.

I en annan medlemsstat kan en bank utöva sin rätt att överklaga ett beslut om beslagtagande av ett konto och i en tredje medlemsstat kan överklagandeförfaranden hindra verkställigheten. Om man utgår ifrån att Europeiska unionens medlemsstater har förtroende för varandras rättssystem och att ömsesidig rättslig hjälp beviljas i den ansökande medlemsstatens intresse, bör man överväga en begränsning av rätten att överklaga i den anmodade medlemsstaten eller, åtminstone, avskaffa dess suspensiva verkan utan att därför åsidosätta hänsynen till de grundläggande rättigheterna.

Rekommendation 6: Rådet uppmanar medlemsstaterna att se över sina nationella procedurbestämmelser för att förhindra att rätten att överklaga används i fördröjande syfte.

i) Ekonomiska brott - särskilda enheter

Utvärderingarna visade att flera medlemsstater har upprättat särskilda enheter eller fastställt särskilda förfaranden för att förbättra kampen mot den ekonomiska brottsligheten och förbättra möjligheterna att förverka vinning av brott. I dessa enheter ingår experter med erfarenheter från olika områden och detta tillvägagångssätt har i flera medlemsstater visat sig vara ett framgångsrikt instrument för att bekämpa ekonomisk brottslighet.

Rekommendation 7: Rådet uppmanar medlemsstaterna att se över sina strukturer för utredningar av ekonomiska brott i syfte att dra nytta av de goda rutiner som andra medlemsstater har skapat för att organisera detta och därvid undersöka om det behövs en omorganisation av deras egna strukturer för att förbättra samarbetet mellan medlemsstaterna.

j) Överföring av material

I vissa medlemsstater sker ingen direktöverföring av material eller föremål som beslagtagits till följd av ett beslut i en domstol som handlat på grundval av en framställning från den ansökande domstolen. Det förekommer rätt ofta att en rättslig myndighet måste undersöka om alla de föremål och handlingar som beslagtagits verkligen är kopplade till det brott som framställningarna gäller och, i förekommande fall, undanta sådana som inte hör dit.

Vid utvärderingarna fastslogs att detta krav på ytterligare undersökning vad gäller överföring av material i samband med verkställandet av framställningar var en meningslös åtgärd som knappast kan anses innebära några ytterligare garantier och därför enbart vållar förseningar. Dessutom omfattas detta skede i förfarandet ofta av föråldrad lagstiftning, vilket den berörda medlemsstaten också erkände.

Denna aspekt bör ses i sammanhang med ovanstående rekommendationer om att förenkla förfarandet, minska antalet instanser som är inblandade och lägga ansvaret på den rättsliga myndighet som verkställer framställningarna och därigenom undvika all form av "överbyråkratisering" av den ömsesidiga rättsliga hjälpen.

Rekommendation 8: Rådet uppmanar medlemsstaterna att förenkla förfarandet för överföring av material till den ansökande medlemsstaten genom att avskaffa kravet på kontroller i flera led.

k) Standardformulär och elektroniska system för utgående framställningar

Flera experter rekommenderade medlemsstaterna att vidta alla initiativ som behövs i syfte att förbättra kvaliteten på framställningarna om ömsesidig rättslig hjälp så att man kan undvika att framställningar missförstås och så att den ömsesidiga rättsliga hjälpen i brottmål underlättas på längre sikt.

Experterna imponerades även av de elektroniska system som vissa medlemsstater utvecklat för att behandla framställningar om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål, vilket särskilt kan vara en metod för att förbättra kvaliteten på de utgående framställningarna. Särskilt i en medlemsstat fann man att användningen av datorer var ett effektivt instrument för alla som deltar i utarbetandet av framställningarna.

Rekommendation 9: Rådet uppmanar det europeiska rättsliga nätverket att fortsätta den vidare utvecklingen av ett standardformulär för utgående framställningar i syfte att underlätta den ömsesidiga rättsliga hjälpen och göra det tillgängligt snarast möjligt. Rådet rekommenderar också medlemsstaterna att se över möjligheterna att i sina egna länder införa elektroniska system för att utforma utgående framställningar och samordna dessa insatser på EU-nivå, eventuellt med gemenskapsfinansiering.

l) Goda rutiner

Utvärderingen hade redan inletts flera månader innan Europeiska unionen antog den gemensamma åtgärden om goda rutiner vid inbördes rättshjälp i brottmål. Detta förhindrade inte utvärderingsgruppen från att kontrollera om bestämmelserna i den gemensamma åtgärden verkligen var under genomförande. De fann att samtliga 15 medlemsstater hade genomfört de uttalanden som föreskrivs i den gemensamma åtgärden av den 29 juni 1998.

Det är svårt att kontrollera om de rättsliga myndigheterna i praktiken nu bemödar sig om att i framställningarna ange alla telefonnummer och elektroniska adresser för direktkontakter och om alla punkterna i fråga om goda rutiner tillämpas. Med tanke på de avsevärda fördelar som det innebär om man iakttar goda rutiner måste medlemsstaterna ägna särskild uppmärksamhet åt detta.

Rekommendation 10: Rådet uppmanade medlemsstaterna att bedöma i vilken mån de åtgärder som fastställs i den gemensamma åtgärden av den 29 juni 1998 om goda rutiner vid inbördes rättshjälp i brottmål respekteras. Kontaktpunkterna för det europeiska rättsliga nätverket kan bidra med hjälp genom att underrätta sina egna rättsliga myndigheter eller deras samarbetspartner inom nätverket om eventuella brister man påträffat.

m) Brådskande framställningar

I flera medlemsstater klagade de rättsliga myndigheterna och tjänstemän hos de centrala myndigheterna över att framställningar omotiverat betecknades som "brådskande", vilket uppfattades som ett sätt att få dem verkställda så snabbt som möjligt. Det fanns ofta ingen förklaring till varför den ansökande myndigheten betecknat fallet som "brådskande", eftersom ingen anledning till brådska kunde upptäckas vid granskning av ärende och material.

Trots detta vidtar den anmodade staten praktiskt taget alltid åtgärder inom den angivna tidsfristen, med motiveringen att det inte ankommer på den att bedöma de åtgärder som den ansökande staten begärt.

Detta förhållande är otillfredsställande eftersom det ytterligare försenar verkställandet av de framställningar som inte är betecknade som brådskande och rubbar förtroendet för beteckningen "brådskande".

Den gemensamma åtgärden av den 29 juni 1998 om goda rutiner vid inbördes rättshjälp i brottmål innefattar en skyldighet för medlemsstaterna att, när en framställan har markerats med "brådskande", förklara skälen för detta och att inte markera mindre viktiga framställningar som "brådskande".

Rådet betonar vikten av att till fullo genomföra den gemensamma åtgärden av den 29 juni 1998 som avses i rekommendation 10, särskilt när det gäller brådskande framställningar.

n) Riktlinjer

Utvärderingarna visade att det inom en medlemsstat kunde utvecklas skilda rutiner när det gäller verkställande av inkommande framställningar. Experterna noterade till exempel att nationella bestämmelser kunde tolkas på olika sätt.

Sådana skillnader innebär stora nackdelar och gör det även svårt att få en klar bild av den ömsesidiga rättsliga hjälpen i den berörda medlemsstaten. En logisk lösning skulle vara att använda sig av riktlinjer för att säkerställa att strategier och rutiner är enhetliga. Dessutom är användningen av sådana riktlinjer förvisso ett enkelt sätt att sprida goda rutiner i fråga om den ömsesidiga rättsliga hjälpen.

Rekommendation 11: Rådet uppmanar medlemsstaterna att i enlighet med sina författningsenliga traditioner utfärda riktlinjer till sina rättsliga myndigheter för att se till att enhetliga rutiner sprids.

o) Den centrala myndighetens roll

Enligt artikel 15.1 i 1959 års Europakonvention skall överföring av framställningar normalt ske mellan de olika justitieministerierna. I de flesta medlemsstater har justitieministerierna blivit en central punkt som ser till att framställningar som tas emot fördelas och verkställs på ett korrekt sätt. Utvärderingarna har visat att de kontroller som görs vid dessa centrala punkter skiljer sig åt i varierande grad: i några medlemsstater ser man endast till att framställningarna överförs och mottages på ett korrekt sätt, medan man i andra medlemsstater i högre grad medverkar vid verkställandet av framställningen.

Mot bakgrund av utvecklingen när det gäller ömsesidig rättslig hjälp i de nya internationella instrumenten, till exempel 1990 års Schengenkonvention och konventionen från 2000 bekräftades det i utvärderingarna att de flesta medlemsstater återigen bör överväga begreppet central enhet såsom det har utvecklats i medlemsstaterna och försöka klargöra den roll en sådan central enhet bör spela, särskilt i förhållande till andra medlemsstater i Europeiska unionen. I vissa medlemsstater passerar redan större delen av framställningarna vid sidan om den centrala myndigheten och denna tendens kommer sannolikt att fortsätta och också öka under de närmaste åren, särskilt med tanke på att utvärderingarna verkar tyda på att ungefär 75-95 % av alla framställningar om ömsesidig rättslig hjälp gäller medlemsstater i Europeiska unionen. Decentraliseringstendenserna bör vägas emot det faktum att minskad kapacitet hos den centrala myndigheten skulle kunna påverka effektiviteten i den ömsesidiga rättsliga hjälpen till länder som inte är medlemsstater. De centrala myndigheterna skulle också kunna spela en avgörande roll dels när det gäller att bistå ansökningsländer med utvecklingen av det rättsliga samarbetet i brottmål, dels i förhållande till de tredje länder med vilka unionen avser att utveckla ett närmare samarbete. Genom en aktiv insats för att upprätta direkta kontakter mellan rättsliga myndigheter i medlemsstaterna kommer det hos centrala myndigheter att frigöras resurser för planering, utbildning, svårare fall när det gäller ömsesidig rättslig hjälp samt central samordning och internationella förhandlingar.

Rekommendation 12: Rådet uppmanar den berörda arbetsgruppen att diskutera den centrala enhetens roll och frågan om hur denna centrala enhet, trots utvecklingen mot decentralisering, skulle kunna fortsätta att spela en effektiv roll samt undersöka om det finns några uppgifter, som till exempel vägledning och övervakning, som centrala myndigheter är bäst skickade att utföra i de scenarier som håller på att utvecklas.

p) Det europeiska rättsliga nätverket

Utvärderingarna har bekräftat att det europeiska rättsliga nätverket i allt högre grad spelar en viktig roll när det gäller att påskynda verkställandet av framställningar om ömsesidig rättslig hjälp och säkerställa ett bättre samarbete mellan utredare både på juridisk och rättsvårdande nivå. Rättstillämparna betraktar det europeiska rättsliga nätverket som en av de väsentliga landvinningarna i EU för att få till stånd ett bättre rättsligt samarbete och en effektivare bekämpning av grov kriminalitet. Det har också lett till en mycket bättre ömsesidig förståelse för de olika medlemsstaternas rättssystem.

Det har emellertid noterats i utvärderingarna att betydande ansträngningar fortfarande behövs både på nationell och EU-nivå och att det är nödvändigt att rättstillämparna får större kunskap om nätverket.

Rekommendation 13: Rådet uppmanar medlemsstaterna och det europeiska rättsliga nätverket att sprida kunskapen om det europeiska rättsliga nätverket till de rättsliga myndigheterna i medlemsstaterna och påminna dem om fördelarna med att i större utsträckning använda nätverkets kontaktpunkter, särskilt i brådskande fall.

Rekommendation 14: Rådet uppmanar medlemsstaterna att förse det europeiska rättsliga nätverkets kontaktpunkter med alla de resurser och den utbildning som krävs och betonar nödvändigheten av att rådets beslut(4) om att utrusta kontaktpunkterna med Internet och säker e-post snabbt genomförs.

q) Direktkontakt

Enligt artikel 53 i Schengenkonventionen från 1990 får framställningar om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål göras direkt mellan rättsliga myndigheter. I konventionen från 2000 görs direktkontakt obligatorisk frånsett några undantag. Utvärderingarna visade att, även om möjligheten finns, tillämpas inte direktöverföring av framställningar i tillräckligt hög grad i de flesta medlemsstater. Det finns olika skäl till detta men vanligtvis tycks rättstillämparna inte känna till dessa nya kanaler. Utvärderingarna visade att rättstillämparna i flera medlemsstater ansåg att framställningar som går via ministerier eller andra kanaler orsakar förseningar och att direktöverföring förbättrar det praktiska samarbetet avsevärt.

Rekommendation 15: Rådet framhåller åter att konventionen från 2000 behöver ratificeras så snart som möjligt och uppmanar medlemsstaterna att främja och stödja direktöverföring av framställningar om ömsesidig rättslig hjälp mellan de rättsliga myndigheterna i enlighet med bestämmelserna i konventionen. I detta avseende kommer införandet av den europeiska juridiska atlasen att spela en avgörande roll.

r) Registrering

Vid alla utvärderingarna har experterna funnit brister hos medlemsstaterna när det gäller registrering och kontroll av inkommande och utgående framställningar. De flesta medlemsstater kunde inte ge någon tydlig bild av den aktuella situationen när det gäller antalet oavslutade fall, avslutade fall, utgående och inkommande framställningar, tidsåtgången för att verkställa framställningarna etc. Utvärderingarna visade att framställningarna inte alltid följdes upp genom att påminnelser utsändes automatiskt där de ansökande myndigheterna underrättas om att en framställning verkställts helt eller delvis.

Registrering och kontroll av siffror bör inte bli självändamål men kan betraktas som en användbar metod genom vilken en medlemsstat kan få fullständig kännedom om det system man arbetar med och om vilka krav som kan ställas på det. Det handlar inte endast om att veta hur många fall som kommer in till och går ut från ett land. En bättre kännedom om siffrorna ger medlemsstaten möjlighet att avgöra om alla delarna i systemet motsvarar de krav som ställs på dem och garanterar en effektiv samordning av resurserna.

Rekommendation 16: Rådet uppmanar medlemsstaterna att införa och använda ett elektroniskt system för registrering för att ge en klarare bild av den aktuella situationen när det gäller ömsesidig rättslig hjälp och möjliggöra bättre övervakning och uppföljning av varje enskilt fall.

s) Resurser

Utvärderingen har visat att både de centrala förvaltningarna och de rättsliga myndigheterna har ett allmänt problem med avseende på resurser och redskap. Tills nyligen har antalet framställningar om ömsesidig rättslig hjälp varit begränsat. Den regelmässiga ökningen har emellertid ett direkt samband med ökad rörlighet och utvidgningen av det ekonomiska fältet, och har lett till att en äldre tids redskap och resurser allt sämre motsvarar dagens behov. Experterna är eniga om att det föreligger ett ökat antal framställningar om ömsesidig rättslig hjälp.

Bland de utvärderade medlemsstaterna har några varit tvungna att ta till drastiska åtgärder för att komma till rätta med en eftersläpning som med tiden blivit strukturell. Även om sådana insatser är berömvärda, ser nu experterna framåt och undrar om det inte är nödvändigt att inte bara arbeta in förseningarna utan också vidta åtgärder för att garantera att medlen står i rimlig proportion till målet. Frågan kan inte längre behandlas enbart genom att man avhjälper brister. Nu måste man utarbeta och fastställa framåtriktade insatser för ömsesidig rättslig hjälp som framför allt ger möjlighet till tilldelning av de resurser som krävs för en smidig och effektiv förvaltning i detta avseende. Detta tillvägagångssätt är så mycket mer avgörande som den grova brottsligheten ständigt ökar och situationen sannolikt inte kommer att förbättras. Utvärderarna noterade till exempel bristen på datorer, användningen av omoderna program som förhindrade en effektiv databehandling, brist på mobiltelefoner och bärbara datorer bland tjänstemän som handlägger dessa frågor, etc. Slutligen visade sig byggnader och lokaler vara i dåligt skick och nästan alltid dåligt anpassade till de anställdas behov.

Utvärderingsexperterna granskade också åklagares, domares och polistjänstemäns utlandsresor för att kontrollera och följa upp verkställandet av framställningar. Det allmänna resultatet var att det fanns en fullständig brist på flexibilitet och att resurser till tjänsteresor utomlands var begränsade, som en följd av starka misstankar om s.k. administrativ turism. Bristen på flexibilitet berodde huvudsakligen på att det slutliga beslutet om att bevilja en tjänsteresa ofta fattades högt upp i hierarkin, ibland till och med av ministern själv. Den typ av internationella utredningar som polisen och de rättsliga myndigheterna sannolikt ställs inför i dag (människo- och narkotikahandel över gränserna, etc.) kräver snabba åtgärder som är oförenliga med omständlig byråkrati. Resursrestriktionen visade att de metoder som används tillhör en annan tid. Man måste nu erkänna behovet av att ge myndigheterna resurser för att genomföra sin verksamhet.

Utvärderingsrapporterna från de tjänstemän som arbetar inom detta område var samstämmiga på en punkt: besök i den anmodade staten bidrar till att verkställandet av framställningarna blir snabbare och mer målmedvetet, särskilt när den inbegriper förhör eller intervju med vittnen. Även om tjänstemannen vid den ansökande myndigheten inte har någon rätt att vidta åtgärder på det territorium som besöks, kan han ställa frågor på grundval av sin kunskap i ärendet. Han kan ingripa eftersom han finns på plats, och han återvänder hem med en kopia av bevismaterial eller uttalanden, medan originalen sänds via de officiella kanalerna vilket oundvikligen tar längre tid.

Rekommendation 17: Rådet uppmanar medlemsstaterna att utarbeta en verkligt framåtriktad politik när det gäller ömsesidig rättslig hjälp, som kan inbegripa bland annat en strategi för att göra det lättare för polisiära och rättsliga myndigheter att genomföra tjänsteresor utomlands i samband med ömsesidig rättslig hjälp och även se till att de administrativa avdelningarna och de rättsliga myndigheterna med ansvar för dessa ärenden får de byggnader, lokaler och övriga resurser som de behöver.

t) Utbildning

Samtliga utvärderingar visade att det finns ett uttalat behov av både grundläggande utbildning och vidareutbildning som är direkt inriktad på det faktum att själva företeelsen ömsesidig rättslig hjälp utvecklas över tiden. De tre huvudsakliga kraven gällde utbildning för att uttrycka sig flytande på främmande språk, utbildning i användning av tillämpliga internationella och nationella instrument samt utbildning för att förbättra kunskapen om andra medlemsstaters rättssystem.

Direktkommunikation mellan rättsliga myndigheter förutsätter ofta tillräcklig kunskap i ett eller flera språk utöver modersmålet. I annat fall förblir denna bestämmelse i 1990 års Schengenkonvention och konvention från 2000 rent teoretisk. Bristande förmåga att uttrycka sig på något annat språk än modersmålet är ett väsentligt hinder för flexibel och snabbt verkställande av framställningar om ömsesidig rättslig hjälp.

Utvärderingarna visade att flera konventioner och andra internationella föreskrivande instrument och en mängd nationella instrument skulle kunna vara tillämpliga vid verkställande av eller framställning om ömsesidig rättslig hjälp. Det är därför viktigt att medlemsstaterna skyndar på och lägger större vikt vid grundläggande utbildning och specialutbildning för åklagare och domare för att de skall kunna tillämpa ömsesidig rättslig hjälp i enlighet med de gällande internationella och nationella instrumenten. I annat fall kommer de internationella instrument som förhandlats fram och den nya lagstiftning som antagits att i stort sett bli ett slag i luften.

Denna mycket viktiga utbildning bör komplettera den roll som kontaktpunkterna inom det europeiska rättsliga nätverket måste spela i detta sammanhang genom tillhandahållande av information till de rättsliga myndigheter som begär den i fråga om de instrument som är mest relevanta för att den anmodade staten skall vidta de önskade åtgärderna.

Kunskap om andra medlemsstaters rättsliga och institutionella system visade sig också vara nödvändig för att förstå vad de olika systemen kräver. Härigenom skulle två fördelar kunna uppnås, dels att meningslösa framställningar, som man vet kommer att avslås, skulle kunna undvikas, dels att hinder skulle kunna kringgås genom en lämplig och målinriktad utformning av framställningarna.

Rekommendation 18: Rådet uppmanar medlemsstaterna till följande:

- Att främja och utvidga både grundläggande utbildning och vidareutbildning för de anställda under hela deras anställningstid för att de skall tillägna sig, upprätthålla och förbättra sina kunskaper och färdigheter i åtminstone ett språk utöver sitt modersmål. Detta krav kan ställas på tjänstemän inom polisiära, rättsliga och administrativa myndigheter vars verksamhetsområde omfattar ömsesidig rättslig hjälp.

- Att påskynda, förstärka och uppdatera den grundläggande utbildningen och vidareutbildningen för åklagare och domare för att se till att de rättsliga myndigheterna har nödvändiga minimiförutsättningar för att aktivt och passivt tillämpa ömsesidig rättslig hjälp. Specialutbildning för de åklagare och domare som är mest inblandade i dessa ärenden bör uppmuntras.

- Att uppmuntra och främja grundläggande utbildning och vidareutbildning för att öka och förbättra kunskapen om rättsväsende, rättssystem och institutioner i de andra medlemsstaterna. De initiativ som vissa medlemsstater tagit på detta område och även inom ramen för Eurojust-konferenserna bör stödjas, och Frankrikes initiativ om ett europeiskt rättsligt nätverk skulle, när det antagits, kunna bidra till att främja denna process.

u) Specialisering

I några av de medlemsstater som besökts och utvärderats uppmärksammade experterna att det fanns särskilda institutioner som var avsedda att förbättra den ömsesidiga rättsliga hjälpen, samordningen av de rättsliga åtgärder som vidtagits av de olika åklagarna med ansvar för ett särskilt fall och när det var lämpligt, samordningen med utländska rättsliga myndigheter, som till exempel "nationella domare" (national magistrate), riksåklagare, sambandspersoner och nationella direktorat för bekämpning av maffian, medan det europeiska rättsliga nätverket spelar en liknande roll i vissa medlemsstater. Alla dessa institutioner och, enligt vad man väntar sig, Eurojust, när det har inrättats, utgör en faktisk specialisering av ett begränsat antal åklagare och domare inom internationellt samarbete. Sådan specialisering innebär flera fördelar när det gäller effektivitet och begränsning av utbildningen till en utvald krets av tjänstemän.

Rekommendation 19: Rådet uppmanar medlemsstaterna att undersöka möjligheten att låta anställda vid rättsliga och administrativa myndigheter specialisera sig på förvaltning av ömsesidig rättslig hjälp i brottmål. I det sammanhanget bör man undersöka möjligheten att införa ett särskilt EU-finansieringsprogram under avdelning VI för att täcka dessa behov. Detta program skulle exempelvis kunna omfatta utbildning i ömsesidig rättslig hjälp.

IV. RAPPORTERNA

Den praktiska information som finns i de femton rapporterna som utarbetats av experterna innehåller en ovärderlig samling uppgifter om medlemsstaternas institutioner, rättssystem och rättsväsen. Det vore beklagligt om unionen och medlemsstaterna inte skulle kunna dra nytta av denna samling av teoretisk och praktisk information, som kunde göras tillgänglig för de centrala myndigheterna, domstolarna, åklagarna och polisen i medlemsstaterna, det europeiska rättsliga nätverket, Eurojust (den provisoriska och senare permanenta enheten), den europeiska polisbyrån (Europol), Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (OLAF) och Internationella kriminalpolisorganisationen - Interpol för att underlätta utförandet av de dagliga samarbets- och samordningsuppgifterna när det gäller ömsesidig rättslig hjälp.

Rekommendation 20: Rådet uppmanar generalsekretariatet vid Europeiska unionens råd och det europeiska rättsliga nätverket att göra informationen i utvärderingsrapporterna tillgänglig i elektronisk form (till exempel CD-rom eller det europeiska rättsliga nätverkets webbplats).

V. UPPFÖLJNING AV UTVÄRDERINGARNA

I samband med utarbetandet av de femton rapporterna gav experterna noggranna rekommendationer till de olika medlemsstaterna och uppmanade dem att rätta till, ändra och förbättra särskilda aspekter på deras respektive system för ömsesidig rättslig hjälp.

Värdet av systemet med inbördes utvärdering ligger i själva förfarandet och i det incitament det ger till att beakta rekommendationerna. Med tanke på detta bör uppföljningen av utvärderingarna utformas som ett krav på medlemsstaternas myndigheter att redogöra för vilka åtgärder som vidtagits efter utvärderingen, för att komma till rätta med de problem som experterna påpekade, eller ange skälen till att inga åtgärder vidtagits.

Efterhand som utvärderingarna genomfördes kände sig experterna föranledda att kommentera om medlemsstaterna vidtog åtgärder för att ändra sitt system för ömsesidig rättslig hjälp, att ändra sin lagstiftning, att faktiskt utarbeta mer detaljerad lagstiftning eller att komma tillrätta med strukturella förseningar etc. Avsevärda ansträngningar har ibland gjorts för att komma ikapp. Det vore värdefullt om denna handlingskraft kunde upprätthållas. Uppföljningen av utvärderingarna kanske kan tjäna detta syfte.

Rekommendation 21: Rådet anmodar ordförandeskapet att utarbeta en skrivelse på grundval av slutsatserna i den utvärderingsrapport som sammanställts om varje medlemsstat och att överföra den till medlemsstaterna enligt en tidsplan som återspeglar den ordningsföljd i vilken utvärderingarna ursprungligen ägde rum. Varje medlemsstat skulle då vara tvungen att redogöra för de institutionella, rättsliga, praktiska, administrativa och logistiska åtgärder som vidtagits eller kommer att vidtas med anledning av rekommendationerna. Resultatet skulle sedan kunna sändas vidare till rådet genom en rapport från ordförandeskapet.

VI. UTVIDGNING AV UTVÄRDERINGARNA TILL ATT OMFATTA KANDIDATLÄNDERNA

Den gemensamma åtgärden av den 5 december 1997 som utgjorde rättslig grund för utvärderingarna har nu blivit en del av unionens regelverk. Anslutningsländerna har emellertid ännu inte kunnat dra nytta av detta.

Med tanke på omfattningen och relevansen, både rättsligt och praktiskt, av den information som insamlats om ömsesidig rättslig hjälp under den första utvärderingsomgången och mot bakgrund av bestämmelserna i föranslutningspakten, enligt den text som godkänts av rådet den 28 maj 1998(5), verkar det vara värdefullt att utvidga detta förfarande till kandidatländerna. Det går lätt att ta detta steg tack vare de erfarenheter man har. Dessutom bör det betonas att den sektorsövergripande arbetsgruppen, som är expertgrupp när det gäller anslutningspakten, hänvisade till denna möjlighet att utvidga den gemensamma åtgärden av den 5 december 1997. Emellertid har inget formellt beslut fattats. I alla händelser är det väsentligt att först av allt bedöma kostnaden för en utvidgning av förfarandet, vilket med nödvändighet skulle innebära att det togs resurser från generalsekretariatet, med stöd av nationella experter.

Rekommendation 22: Rådet uppmanar den berörda arbetsgruppen att utvidga mekanismen för utvärdering av internationell ömsesidig hjälp till att omfatta anslutningsländerna.

VII. UTVÄRDERINGSMEKANISMEN

I artikel 10 av den gemensamma åtgärden av den 5 december 1997 som är grunden för utvärderingarna uppmanas rådet att granska detaljerade regler och räckvidd hos mekanismen och eventuellt göra anpassningar i den gemensamma åtgärden.

Under hela den första utvärderingsomgången har den nuvarande mekanismen fungerat helt tillfredsställande. Bestämmelserna i den har inte medfört några särskilda svårigheter och förfarandena har förlöpt utan problem. I samband med den första halvtidsrapporten diskuterade den sektorsövergripande arbetsgruppen hur man skulle komma tillrätta med en del tveksamheter med avseende på hur vissa detaljfrågor skulle tolkas. Förfarandet är nu väl anpassat och den andra utvärderingsomgången som gäller brottsbekämpande organ och kampen mot narkotika håller på att genomföras på ett tillfredsställande sätt. Dessutom har den sektorsövergripande arbetsgruppen redan beslutat att den tredje utvärderingsomgången skall ägnas åt utlämning och arbetet skall börja den 1 juli 2001(6).

Det kan också noteras att även om det förhållandet att förfarandet omfattades av sekretess innebar att översättningsarbetet gick långsammare, var det inte något oöverstigligt hinder och det bidrog på ett avgörande sätt till att inge medlemsstaterna förtroende. Efter diskussion enades samtliga om att kravet på sekretess skulle upphävas. I samband den andra utvärderingsomgången tillämpas ett förfarande som innebär att uppgifterna får begränsad spridning i stället för att de helt sekretessbeläggs. Detta förenklar den administrativa behandlingen av utvärderingarna utan att det förtroende som utvärderingsmekanismen inger går förlorad.

VIII. SLUTSATS

Avslutningsvis kan man slå fast att även om utvärderingsförfarandet innebär ett tvång och är resurskrävande, vilket medlemsstaterna ibland anser problematiskt, är dess kritiska aspekt mycket värdefull, eftersom medlemsstaterna utvärderas av jämbördiga likar, och faktiskt i viss utsträckning oersättlig. Den första omgången visade att detta redskap fungerar väl.

På grundval av en rapport från ordförandeskapet före slutet av 2003 bör rådet notera de framsteg som gjorts efter genomförandet av de rekommendationer som återges i denna rapport.

(1) Antagen av rådet den 28 maj 2001.

(2) Artikel 8.5: "När en fullständig utvärdering har slutförts, skall rådet vidta lämpliga åtgärder."

Artikel 10: "Senast när alla medlemsstater genomgått sin första utvärdering, skall rådet granska de närmare föreskrifterna och tillämpningsområdet för ordningen och vid behov anpassa denna gemensamma åtgärd."

(3) EGT C 124, 3.5.2000, s. 1.

(4) Ett beslut fattades den 11 januari 2001 om att genomföra pilotprojektet för det virtuella privata nätet så att det kan tas i drift i augusti 2001.

(5) Föranslutningspakt om organiserad brottslighet mellan medlemsstaterna i Europeiska unionen och kandidatländerna i Central- och Östeuropa och Cypern (EGT C 220, 15.7.1998, s. 1).

(6) Rekommendation 28 i dokumentet om "Förebyggande och bekämpning av den organiserade brottsligheten: - Europeiska unionens strategi inför det nya årtusendet" (EGT C 124, 3.5.2000, s. 1).