RÅDETS RESOLUTION av den 7 oktober 1997 om utarbetandet, genomförandet och upprätthållandet av gemenskapens miljölagstiftning (97/C 321/01)

EUROPEISKA UNIONENS RÅD UTFÄRDAR DENNA RESOLUTION

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av Europeiska rådets förklaring om nödvändiga insatser på miljöområdet vid mötet i Dublin den 25-26 juni 1990, i vilken stats- och regeringscheferna bland annat betonade att gemenskapens miljölagstiftning endast kan bli effektiv om den genomförs och upprätthålls fullt ut av medlemsstaterna samt förnyade sitt åtagande i detta hänseende,

med beaktande av rådets resolution av den 8 juni 1993 om gemenskapslagstiftningens redaktionella kvalitet (1) och dess allmänna mål att göra gemenskapslagstiftningen mera lättillgänglig,

med beaktande av resolutionen av rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, av den 1 februari 1993 om gemenskapens åtgärdsprogram för miljön och en hållbar utveckling (2) nedan kallat femte åtgärdsprogrammet för miljön och förslaget från kommissionen om en översyn av detta,

med beaktande av kommissionens meddelande om genomförandet av gemenskapens miljölagstiftning av den 5 november 1996,

och med beaktande av följande:

Rådet uppmärksammar Europaparlamentets resolution av den 14 maj 1997 om ett meddelande från kommissionen om genomförande av gemenskapslagstiftning,

i sin förklaring (nr 19) till Fördraget om Europeiska unionen underströk företrädarna för medlemsstaternas regeringar betydelsen av att varje medlemsstat i sin nationalla lagstiftning fullständigt och korrekt genomför de gemenskapsdirektiv som är riktade till den inom de tidsfrister som är fastställda i direktiven, vidare fann konferensen - samtidigt som den inser att det tillkommer varje medlemsstat att avgöra hur gemenskapsrättens bestämmelser på bästa sätt kan genomföras med hänsyn till medlemsstatens egna institutioner, rättssystem och andra omständigheter, dock under alla förhållanden i överensstämmelse med artikel 189 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen - att det är av avgörande vikt för att gemenskapen skall fungera väl, att de åtgärder som vidtas av de olika medlemsstaterna leder till att gemenskapsrätten tillämpas med samma effektivitet och skärpa som den nationella lagstiftningen.

Samtidigt som gemenskapen utvecklar sin lagstiftning för att kunna hantera stora miljöproblem behöver den koncentrera sig på att stärka och konsolidera genomförandet av gemenskapens befintliga regelverk, även med hänsyn till aktuella trender, praxis och attityder.

EU:s nätverk för genomförande och uppråtthållande av miljölagstiftningen (IMPEL) har, med beaktande av kapitel 9 i det femte åtgärdsprogrammet för miljön, hittills spelat en viktig roll som informellt nätverk för förbättringen av genomförandet, inspekterandet och upprätthållandet av miljölagstiftningen, med tyngdpunkten lagd på frågor som gäller industriföroreningar.

Genomförandet och upprätthållandet av gemenskapens miljölagstiftning genom delat ansvar är en av nyckelfaktorerna i gemenskapens miljöpolitik.

Subsidiaritet är en grundläggande allmän princip för gemenskapens politik och lagstiftning anligt artikel 3b i fördraget.

De olikartade förhållandena och miljöförhållandena i gemenskapens olika regioner måste beaktas när lagar utarbetas i enlighet med artikel 130r.2 i fördraget, och det bör tas mera hänsyn till olikheterna i medlemsstaternas rättsliga och administrativa system och praxis.

Öppenhet och tillgång till information är betydelsefullt för att säkerställa medverkan från medborgarna, de icke-statliga organisationerna och andra intresserade aktörer i fråga om det område som omfattas av denna resolution.

Ökade ansträngningar behöver göras av samtliga aktörer i de olika leden i lagstiftningssystemet för att förbättra utarbetandet, genomförandet och upprätthållandet av gemenskapens miljölagstiftning.

RÅDET

1. VÄLKOMNAR kommissionens meddelande om genomförandet av gemenskapens miljölagstiftning och BEAKTAR det som ett värdefullt initiativ för att främja och förbättra ett effektivt och enhetligt genomförande och ett effektivt och enhetligt upprätthållande av miljölagstiftningen i hela gemenskapen.

SÄRDRAG FÖR SKYDDET AV MILJÖN OCH DESS INVERKAN PÅ MILJÖLAGSTIFTNINGEN

2. ERKÄNNER att miljöskydd innebär särskilda utmaningar som på många sätt skiljer det från andra politik- och lagstiftningsområden, och att det bör tas hänsyn till detta när miljölagstiftning utarbetas, genomförs och upprätthålls.

3. UNDERSTRYKER att miljöskydd rent faktiskt måste ta hänsyn till bland annat följande: miljöfaktorer (luft, vatten, mark) och levande organismer (människor, flora och fauna) samt även deras samspel, ständigt växlande miljöförhållanden, de framsteg som görs på det vetenskapliga området och det nära sambandet mellan miljöskydd och en komplicerad teknik som hela tiden utvecklas, att ett stort antal privata och offentliga aktörer inbegrips, att befogenheterna för överföringen och den praktiska tillämpningen av lagstiftningen ofta är delegerad till och uppdelad mellan olika nivåer i den offentliga förvaltningen, samt sist men inte minst det förhållandet att miljön är en gemensam tillgång som ofta inte är knuten till privata intressen.

4. BEAKTAR att dessa egenskaper och omständigheter, som trots att de inte uteslutande gäller miljöskydd, delvis hjälper till att förklara varför genomförandet och upprätthållandet av miljölagstiftning och i synnerhet gemenskapens miljölagstiftning är så komplicerad och inte alltid tillfredsställande och varför det krävs särskilda ansträngningar från alla inblandade aktörer för att nå målen i miljölagstiftningen.

UTARBETANDE AV GEMENSKAPENS MILJÖLAGSTIFTNING

5. UPPMANAR kommissionen att på ett tidigt stadium samråda med de viktigaste berörda aktörerna, inbegripet dem som troligen kommer att inbegripas på nationell nivå och inom kommissionen i överföringen och den praktiska tillämpningen, när det gäller utkast till konkreta lagförslag så att senare förhandlingar underlättas och lagstiftningen dessutom blir lättare att genomföra och upprätthålla.

UPPMANAR vidare i detta sammanhang kommissionen att i denna samrådsprocess ta vederbörlig hänsyn till den språkliga mångfalden i Europeiska unionen för att säkerställa att de viktigaste berörda aktörerna är inbegripna på ett effektivt och icke diskriminerande sätt.

UPPMANAR medlemsstaterna att på samma sätt samråda med de viktigaste berörda aktörerna i alla faser av lagstiftningen, överföringen och den praktiska tillämpningen.

6. BEAKTAR att öppenheten när det gäller utvecklingen av politik och utarbetande av förslag också bör förbättras på andra sätt och UPPMANAR därför kommissionen att hålla de andra institutionerna och medlemsstaterna regelbundet informerade på lämpligt sätt om kommissionens förberedande arbete samt att i detta sammanhang göra studier och relevant dokumentation tillgängliga.

7. ANMODAR kommissionen att i förklarande meddelanden till sina förslag tillhandahålla mera detaljerade upplysningar om

- förslagens omfattning,

- valet av instrument,

- den rättsliga grunden och andra rättsliga aspekter,

- den föreslagna tidsgränsen för ikraftträdandet,

- praktiska och övriga aspekter när det gäller medlemsstaternas genomförande och upprätthållande,

- de potentiella fördelarna med och kostnaderna för att vidta eller underlåta att vidta åtgärder,

- samstämmigheten mellan den föreslagna åtgärden och den befintliga gemenskapslagstiftningen,

- den övergripande strategin med en tydlig redogörelse för det miljöproblem som skall lösas,

- tillämpningen av principerna i artikel 3b i fördraget.

8. BETONAR att ansträngningarna bör ökas för att säkerställa att de texter som framställs i de olika faserna av gemenskapens lagstiftningsprocess inte är onödigt tvetydiga eller komplicerade så att problemen med överföring och praktisk tillämpning som leder till ett ofullständigt eller icke enhetligt genomförande i gemenskapen som helhet minskas.

9. ERINRAR om betydelsen av samstämmighet inom gemenskapens hela miljölagstiftningssystem. UPPMANAR därför kommissionen att undersöka den övergripande samstämmigheten av gemenskapens miljölagstiftning och föreslå rådet möjliga förbättringar utan att miljöskyddsnivån sänks. I detta avseende är det viktigt att ta hänsyn till samspelet mellan olika miljöfaktorer.

10. UPPMANAR kommissionen att förbättra samstämmigheten i gemenskapens lagstiftning genom att bland annat använda ramdirektiv och kodifiering eller konsolidering av lagstiftningen. I det här sammenhanget bör man även beakta arbetet i de kommittéer som har inrättats enligt rådsdirektiv och framför allt de som har fått i uppdrag att anpassa och genomföra gemenskapslagstiftningen. Hänsyn skall även tas till lagstiftningen inom andra gemenskapssektorer.

KONSTATERAR vidare betydelsen av att även säkerställa samstämmigheten mellan gemenskapens miljölagstiftning och internationella instrument om miljöskydd.

UPPMANAR medlemsstaterna att säkerställa samstämmigheten mellan deras miljölagstiftningar och särskilt forenligheten med gemenskapslagstiftningen.

ÖVERFÖRING OCH PRAKTISK TILLÄMPNING

11. UNDERSTRYKER behovet av att mera systematiskt ta itu med konkreta problem i fråga om överföring och praktisk tillämpning av gemenskapens miljölagstiftning. Utbytet av erfarenheter mellan medlemsstaterna om gemensamma konkreta problem utgör härvid en viktig grund vid beaktandet av möjliga lösningar, inbegripet en översyn av befintlig lagstiftning, där så är lämpligt.

I detta sammanhang bör systemet med harmoniserad rapportering enligt rådets direktiv 91/692/EEG av den 23 december 1991 om att standardisera och rationalisera rapporteringen om genomförandet av vissa direktiv om miljön (3) vara till hjälp för att undersöka de problem som medlemsstaterna har gemensamt eller var för sig i fråga om överföring och tillämpning samt för att uppmuntra åsiktsutbyte mellan medlemsstaterna.

12. BEAKTAR att medlemsstaterna vid genomförandet av gemenskapens miljölagstiftning bör införa lämpliga sanktioner för att säkerställa ett mer enhetligt upprätthållande av gemenskapens miljölagstiftning. Sanktionerna, som även i fortsättningen skulle omfattas av medlemsstaternas befogenheter, bör vara öppna, avskräckande, proportionella och verkligen tillämpas i praktiken. Rådets resolution av den 29 juni 1995 om enhetlig och effektiv tillämpning av gemenskapsrätten och om sanktioner som skall tillämpas vid överträdelser av dennas bestämmelser om den inre marknaden (4) bör beaktas i detta sammanhang.

13. UPPMANAR kommissionen att överväga att i dess förslag i framtiden om miljöåtgärder, om det är lämpligt och utifrån en bedömning från fall till fall, ta in en bestämmelse om att nationella genomförandeåtgärder skall innefatta lämpliga avskräckande sanktioner när bestämmelserna i de berörda gemenskapsrättsakterna inte följs och att subsidiaritetsprincipen skall beaktas.

14. UPPMANAR kommissionen att säkerställa att gemenskapens mål på miljöområdet och kraven i gemenskapens miljölagstiftning är integrerade fullt ut i gemenskapens befintliga ekonomiska stödmekanismer och i övervakningen av de projekt som finansieras av gemenskapen.

ERINRAR vidare om att alla projekt, vare sig de kräver finansiering av gemenskapen eller nationell finansiering eller inte, måste följa bland annat gemenskapens miljölagstiftning.

INSPEKTIONER

15. UNDERSTRYKER det faktum att inspektioner är en nödvändig förutsättning för att uppnå målet om enhetlig praktisk tillämpning och upprätthållande av miljölagstiftningen i alla medlemsstater.

16. KONSTATERAR att olika system och olika metoder för inspektion redan finns i medlemsstaterna och BEAKTAR att sådana skillnader bör erkännas samt BEAKTAR dessutom att dessa inte bör ersättas med ett system med inspektioner på gemenskapsnivå.

KONSTATERAR OCKSÅ att den vidare tillämpningen av frivillig miljöledning och miljörevisionsprogram enligt gemenskapens miljöstyrnings- och miljörevisionsordning kan vara till hjälp för att förbättra den praktiska tillämpningen av gemenskapens miljölagstiftning genom ökad egen kontroll och egen övervakning.

17. ANMODAR kommissionen att, med tanke på olikheterna i de gällande systemen, föreslå vidare behandling i rådet, i synnerhet på grundval av IMPEL:s arbete, minimikriterier och/eller riktlinjer för de inspektionsuppgifter som skall göras på medlemsstatsnivå och de möjliga sätt på vilka deras praktiska tillämpning skulle kunna övervakas av medlemsstaterna för att säkerställa enhetlig praktisk tillämpning och upprätthållande av miljölagstiftningen.

18. UPPMANAR medlemsstaterna att, inom lämpliga ramar och bland annat genom att främja initiativ inom IMPEL:s nätverk, uppmuntra samarbetet mellan och inom medlemsstaterna när det gäller att bekämpa olagliga metoder av gränsöverskridande karaktär på miljöområdet.

IMPEL

19. ERKÄNNER att IMPEL, där samtliga medlemsstater samt kommissionen är företrädda, är ett mycket användbart informellt verktyg för att förbättra genomförande, inspektion och upprätthållande, bland annat genom informations- och erfarenhetsutbyte på olika administrativa nivåer, liksom genom utbildning och fördjupade diskussioner i miljöfrågor och frågor om upprätthållande.

20. BEAKTAR att IMPEL:s nätverk också i framtiden bör spela en viktig roll i de olika leden i tillsynssystemet och särskilt kan ge råd - på begäran eller på eget initiativ - i allmänna frågor som gäller genomförande och upprätthållande samt om nya utkast till förslag till gemenskapslagstiftning, särskilt där det är nödvändigt att ta in praktisk erfarenhet.

21. BEAKTAR också att IMPEL kan utvecklas ytterligare, bland annat genom att det anmodas beakta om det bör eller inte bör vidga omfattningen av sitt uppdrag och förändra tyngdpunkten i sitt nuvarande arbete.

IMPEL:s struktur bör anpassas till des huvuduppgifter som gäller rättspolitik, frågor om genomförande och upprätthållande samt tekniska frågor, praktiskt upprätthållande, inspektioner och miljöförvaltning, samtidigt som den behåller sin informella karaktär.

22. UPPMANAR medlemsstaterna att uppmuntra skapandet av nationella nätverk för samordning där de viktigaste behöriga myndigheterna deltar på olika nivåer av offentlig förvaltning.

23. BEAKTAR vidare att de kommer att krävas lämpliga ekonomiska resurser och ett sekretariat för att IMPEL:s nätverk skall kunna utföra ovennämnda uppgifter.

BEHANDLING AV KLAGOMÅL FRÅN OCH RÄTTSLIGT SKYDD FÖR MEDBORGARE OCH ICKE-STATLIGA ORGANISATIONER

24. UPPMUNTRAR medlemsstaterna, kommissionen och andra aktörer, att ytterligare utveckla befintliga initiativ för att förbättra medvetenheten, kunskapen och tillämpningen av gemenskapens miljölagstiftning hos de viktigaste aktörerna som inbegrips i den praktiska tillämpningen och upprätthållandet i medlemsstaterna.

25. UNDERSTRYKER betydelsen av att alla medlemsstater, för att miljötvister skall kunna lösas effektivare (dvs. snabbare och billigt) och lättare såväl för enskilda som för nationella myndigheter, skall beakta lämpliga mekanismer på lämplig nivå för behandling av klagomål från medborgare och icke-statliga organisationer avseende det faktum att miljölagstiftningen inte följs och göra information om möjligheterna at behandla klagomålen på medlemsstatsnivå tillgänglig.

26. UPPMANAR kommissionen att till rådet överlämna en rapport om nuvarande administrativa och rättsliga mekanismer för handläggning av klagomål från medborgare, icke-statliga organisationer och andra berörda aktörer och om befintliga system för rättsligt skydd, inbegripet möljligheten till rättslig prövning för medborgare och icke-statliga organisationer. Rapporten bör läggas fram innan förhandlingarna slutförs i ad hoc-gruppen för ECE-konventionen om tillgång till miljöinformation och allmänhetens deltagande i beslutsfattande som rör miljön i slutet av 1997.

UPPMANAR VIDARE kommissionen att på grundval av denna rapport göra en bedömning av huruvida det finns ett behov av att utveckla minimikriterier eller riktlinjer när det gäller

- att hantera klagomål både på nationell nivå och på gemenskapsnivå samt

- förbättrad tillgång till domstolar och förvaltningsdomstolar mot bakgrund av subsidiaritetsprincipen och med hänsyn till medlemsstaternas olika rättssystem.

I detta speciella sammanhang bör uppmärksamhet, om det är lämpligt, riktas mot resultatet av de pågående överläggningarna om möjlighet till rättslig prövning inom området för konsumentskydd.

27. UPPMANAR kommissionen att, utöver den årliga rapporten om övervakning och tillämpning av gemenskapsrätten, till rådet överlämna en årlig översikt av miljön, vilken bland annat innehåller detaljerade uppgifter om överföring och praktisk tillämpning i medlemsstaterna av gemenskapens miljölagstiftning och vidare om IMPEL-nätverkets huvudsaktliga verksamhet och konkreta resultat, inbegripet dess pågående och framtida arbetsprogram på grundval av en rapport från IMPEL.

28. ÅTAR SIG att på grundval härav regelbundet undersöka hur det förhåller sig med genomförandet och upprätthållandet av gemenskapens miljölagstiftning.

(1) EGT C 166, 17.6.1993, s. 1.

(2) EGT C 138, 17.5.1993, s. 1.

(3) EGT L 377, 31.12.1991, s. 48.

(4) EGT C 188, 22.7.1995, s. 1.