SPECIELL RAPPORT (98/C 44/09)

Strasbourg den 15 december 1997

JOSÉ MARÍA GIL-ROBLES GIL-DELGADO

Europaparlamentets ordförande

Rue Wiertz

B-1047 Bryssel

Herr ordförande,

I juni 1996 påbörjade jag på eget initiativ en undersökning om offentlig tillgång till handlingar som finns hos vissa av gemenskapens institutioner och organ. Mitt beslut av den 20 december 1996 avslutade undersökningen och innehöll ett förslag till rekommendationer i enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga.

I enlighet med artikel 3.7 i stadgan översändes härmed en speciell rapport om detaljerade yttranden som lämnats av de institutioner och organ till vilka förslaget till rekommendationer riktade sig till.

Detta är den första speciella rapporten som ombudsmannen lämnar till Europaparlamentet. I enlighet med artikel 3.7 i stadgan skickas även en kopia av rapporten till varje berörd institution eller berört organ i gemenskapen.

Den möjligheten som den europeiska ombudsmannen har att lägga fram en speciell rapport till Europaparlamentet är av yttersta vikt för hans arbete. Det har varit mycket svårt för vissa nationella ombudsmän att få liknande möjligheter. Speciella rapporter bör därför inte läggas fram alltför ofta, endast när det gäller viktiga frågor där Europaparlamentet kan vidtaga åtgärder för att stödja ombudsmannen, i enlighet med Europeiska ombudsmannens stadga.

Europaparlamentet kan behandla den speciella rapporten enligt ett förfarande liknande det som används för årsrapporten.

JACOB SÖDERMAN

Europeiska ombudsmannen

Speciell rapport av den europeiska ombudsmannen till Europaparlamentet efter undersökningen på eget initiativ om offentlig tillgång till handlingar (616/PUBAC/F/IJH)

I juni 1996 påbörjade den europeiska ombudsmannen på eget initiativ en undersökning om offentlig tillgång till handlingar som finns hos vissa av gemenskapens institutioner och organ, förutom rådet och kommissionen som redan hade antagit egna offentliga bestämmelser om offentlig tillgång till sina handlingar (1).

Ombudsmannens beslut av den 20 december 1996 avslutade undersökningen. Det fastställdes att det kunde beaktas som administrativt missförhållande att inte anta bestämmelser om offentlig tillgång till handlingar och förenkla för allmänheten att ta del av dem. Beslutet innehöll förslag till rekommendationer till berörda institutioner och organ.

Ombudsmannens beslut av den 20 december 1996 innehöll en fullständig redovisning av undersökningen och av ombudsmannens resonemang som stödjer slutsatserna och förslaget till rekommendationer, och presenterades för Europaparlamentet i årsrapporten för 1996.

I enlighet med artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga, informerade ombudsmannen gemenskapens berörda institutioner och organ om beslutet och förslaget till rekommendationer som lämnades till dem. Samma bestämmelse kräver att en tillfrågad institution eller ett tillfrågat organ inom tre månader lämnar ett detaljerat yttrande till ombudsmannen.

Denna speciella rapport avser de detaljerade yttranden som gemenskapens berörda institutioner och organ har lämnat.

Av ovanstående anledning lämnar ombudsmannen inga formella rekommendationer i enlighet med artikel 3.7 i stadgan. I ett antal punkter uppmärksammar dock rapporten frågor som Europaparlamentet kanske vill gå vidare med. Dessa frågor är skrivna i fet stil.

A. OMBUDSMANNENS UNDERSÖKNING OCH FÖRSLAG TILL REKOMMENDATIONER

Undersökningen frågade femton institutioner eller organ inom gemenskapen (2) om offentlig tillgång till handlingar och speciellt om de hade tagit fram lättillgängliga allmänna bestämmelser för allmänheten eller interna riktlinjer för personalen, om offentliga och konfidentiella handlingar.

Utifrån den information som institutionerna och organen lämnade till ombudsmannen visade det sig att ett organ (3) redan hade antagit bestämmelser och att de flesta men inte samtliga övriga organ avsåg att göra det.

Med tanke på att EG-domstolen är det högsta organet för frågor om gemenskapsrätt och med hänsyn till domstolens rättspraxis (4), unionens skyldighet till insyn och en gemensam institutionell ram för unionen, drog ombudsmannen slutsatsen att det kunde anses vara ett administrativt missförhållande att inte anta bestämmelser om offentlig tillgång till handlingar och förenkla för allmänheten att ta del av dem. Han lade därför till berörda institutioner och organ fram ett förslag till rekommendationer som de skulle anta och göra lättillgängliga för allmänheten, bestämmelser som reglerade offentlig tillgång till alla handlingar som inte omfattades av befintliga bestämmelser om tillgång till handlingar eller konfidentiell behandling.

För EG-domstolen, Europaparlamentet och Europeiska monetära institutet (EMI) avsåg rekommendationerna endast administrativa handlingar. (Domstolens juridiska funktion står utanför ombudsmannens mandat enligt artikel 138e i EG-fördraget och begreppet administrativt missförhållande omfattar inte Europaparlamentets politiska arbete. För EMI regleras tillgången till handlingar inom det monetära området av artikel 11.2 i dess arbetsordning.)

I enlighet med artikel 3.6 i stadgan informerade ombudsmannen varje berörd institution eller berört organ om förslaget till rekommendationer och begärde ett detaljerat yttrande per den 30 april 11997.

B. SVAR PÅ OMBUDSMANNENS FÖRSLAG TILL REKOMMENDATIONER

Flertalet detaljerade yttranden består i huvudsak av en kopia av de bestämmelser som reglerar offentlig tillgång till handlingar och som antagits av institutionen eller organet.

Revisionsrätten, Europeiska investeringsbanken och Europeiska byrån för utvärdering av läkemedel (EMEA) informerade var och en ombudsmannen före den 30 april 1997 om att de samtyckte med rekommendationerna och bifogade en kopia av de bestämmelser som antagits. EMEA informerade ombudsmannen att generaldirektören antagit bestämmelserna preliminärt fram till slutet av 1997 och att de kunde ses över i enlighet med praktisk erfarenhet efter samråd med styrelsen och berörda parter.

Europeiskt centrum för utveckling av yrkesutbildning (Cedefop) och Europeiskt centrum för kontroll av narkotikamissbruk informerade var och en ombudsmannen före den 30 april 1997 att de hade godkänt förslaget till rekommendationer och antagit kommissionens bestämmelser och förfarande.

Andra institutioner och organ begärde ytterligare tid för att lägga fram förslag till bestämmelser och fullgöra nödvändigt förfarande för deras antagande. EG-domstolen, Europaparlamentet och Europeiska monetära institutet behövde ytterligare tid för separat behandling av sina administrativa handlingar. Ombudsmannen förlängde därför inlämningstiden för detaljerade yttranden till den 31 juli 1997.

Den 3 juni 1997 informerade Europeiska miljöbyrån ombudsmannen om att den antagit bestämmelser genom beslut av den 16 maj 1997.

Den 4 juni 1997 informerade Europeiska monetära institutet ombudsmannen om att det antagit bestämmelser för sina administrativa handlingar genom beslut 9/97 av den 3 juni 1997.

Den 9 juni 1997 informerade Ekonomiska och sociala kommittén ombudsmannen om att den antagit bestämmelser genom beslut av den 27 maj 1997.

Den 27 juni 1997 informerade Europeiska fonden för förbättring av levnads- och arbetsvillkor ombudsmannen om att förslaget till bestämmelser som hade överlämnats den 16 oktober 1996 skulle genomföras preliminärt i avvaktan på att det skulle läggas fram till styrelsen i november 1997.

Den 23 juli 1997 informerade Regionkommittén ombudsmannen om att bestämmelser skulle läggas fram för antagande vid presidiets kommande sammanträde den 17 september 1997 och i avvaktan på att bestämmelserna skulle antas, skulle kommittén fortsätta tillämpa den för kommissionen och rådet gemensamma uppförandekodexen som en intern riktlinje.

Den 28 juli 1997 informerade Europaparlamentet ombudsmannen om att det antagit bestämmelser genom beslut av den 10 juli 1997.

I ett odaterat brev som ombudsmannen fick den 4 augusti 1997 bifogade Europeiska utbildningsstiftelsen ett förslag till bestämmelser som skulle läggas fram till dess styrelse för godkännande den 27 oktober 1997. Den 4 november 1997 informerade stiftelsen ombudsmannen om att bestämmelserna antagits den 27 oktober 1997.

Den 21 november 1997 översände EU-organens översättningscentrum de bestämmelser som antogs den 17 november 1997 till ombudsmannen.

Den 23 april 1997 informerade EG-domstolen ombudsmannen om att den granskade ett förslag till förordning om offentlig tillgång till dess administrativa handlingar, men att den behövde ytterligare tid för att utarbeta en väl formulerad förordning som skulle antas före sommaren 1997.

Efter ytterligare skrivelser informerade EG-domstolen ombudsmannen den 21 oktober 1997 om att den hade ytterst stora svårigheter att tydligt avgränsa vilka handlingar som har samband med dess juridiska funktion och vilka som inte har det. EG-domstolen informerade även ombudsmannen om att den gett sitt utskott för arbetsordning i uppdrag att analysera samtliga frågor om tillgång till rättsliga handlingar och att det fanns stora möjligheter att det kunde resultera i föreslagna ändringar till domstolens arbetsordning. Det var dock inte möjligt att fastställa ett datum då arbetet skulle vara slutfört. Skrivelsen daterad den 21 oktober 1997 förefaller vara domstolens detaljerade yttrande.

C. ANALYS AV SVAREN TILL FÖRSLAGET TILL REKOMMENDATIONER

1. Detaljerade yttranden

Samtliga institutioner och organ till vilka förslaget till rekommendationer riktade sig synes ha överlämnat det detaljerade yttrande som avses i artikel 3.6 i Europeiska ombudsmannens stadga. Vissa begärde förlängd tid för att fullfölja förfarandet för antagande av bestämmelser.

2. Antagande av bestämmelser

Tretton av de fjorton organ till vilka förslaget till rekommendationer riktade sig har nu antagit bestämmelser om offentlig tillgång till deras handlingar.

De bestämmelser som antagits av Europeiska monetära institutet avser enbart administrativa handlingar i enlighet med ombudsmannens förslag till rekommendationer.

De bestämmelser som antagits av Europaparlamentet avser samtliga handlingar, inte enbart administrativa. Ombudsmannen välkomnar Europaparlamentets beslut att bestämmelserna skall omfatta samtliga handlingar.

EG-domstolens detaljerade yttrande fastställer att en utredning av samtliga frågor om tillgång till dess handlingar pågår. Ombudsmannen välkomnar varmt att domstolen gått längre än vad som angavs i förslaget till rekommendationer och låtit utredningen omfatta även rättsliga handlingar. Att bestämmelserna som antas avser samtliga domstolens handlingar gynnar i hög grad europeiska medborgare. Det är dock beklagligt att man inte fastställt en tidpunkt då arbetet skall vara slutfört.

Då domstolens juridiska funktion står utanför ombudsmannens mandat kan ingen formell rekommendation lämnas i enlighet med artikel 3.7 i stadgan.

Europaparlamentet har möjlighet att begära ytterligare information från domstolen i ärendet.

3. Bestämmelsernas innebörd

Många av gemenskapens institutioner och organ grundar helt riktigt sina bestämmelser om offentlig tillgång till handlingar på rådets och kommissionens bestämmelser (5). Därmed uppfyller de helt ombudsmannens förslag till rekommendationer som enbart avsåg att det skulle finnas bestämmelser som var tillgängliga för allmänheten. Med nuvarande gemenskapslagstiftning lade ombudsmannen inte fram något förslag till rekommendationer om bestämmelsernas innebörd. Det vore därför olämpligt att denna speciella rapport skulle lämna en formell rekommendation i frågan, i enlighet med artikel 3.7 i stadgan.

Jämfört med de bestämmelser som reglerar vissa nationella förvaltningar är dock gemenskapens institutioners och organs bestämmelser om offentlig tillgång till handlingar i allmänhet tämligen begränsade. De ger i synnerhet inte rätt till tillgång till handlingar som ett organ innehar men som härstammar från ett annat. De kräver inte heller upprättandet av register över handlingarna, som både kan göra det enklare för medborgarna att utöva sin rätt till tillgång till handlingar och främja god administration genom att förebygga förlusten av handlingar.

Europaparlamentet har möjlighet att utreda om bestämmelserna som antagits säkrar den insyn som europeiska medborgare förväntar sig av unionen.

Parlamentet skall inom två år efter Amsterdamfördragets ikraftträdande fastställa allmänna principer och gränser för rätten till tillgång till handlingar, i en förordning som skall antas i en ny artikel 191a i EG-fördraget (6). När förordningen ingår i gemenskapslagstiftningen kräver konsekvens och lika behandling för medborgarna att de allmänna principer och gränser som den fastställer skall tillämpas inom hela gemenskapens administration (7).

4. Lättillgängliga bestämmelser för allmänheten

Ombudsmannen lämnade ett förslag till rekommendation om att antagna bestämmelser skulle vara lättillgängliga för allmänheten.

Europaparlamentets bestämmelser har offentliggjorts på samtliga språk i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT L 263, 25.9.1997, s. 27).

Revisionsrätten och Ekonomiska och sociala kommittén överlämnade var och en sina bestämmelser till ombudsmannen på samtliga gemenskapens officiella språk.

Regionkommittén informerade ombudsmannen om att den avsåg offentliggöra sina bestämmelser i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

Europeiska miljöbyråns bestämmelser har offentliggjorts på samtliga språk i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (EGT C 282, 18.9.1997, s. 4).

Artikel 4 i bestämmelserna som Europeiska utbildningsstiftelsen antagit avser att bestämmelserna skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

Artikel 5 i bestämmelserna som Europeiska byrån för utvärdering av läkemedel (EMEA) antog fastställer att bestämmelserna skall offentliggöras, i synnerhet genom EMEA:s hemsida på Internet (http://www.eudra.org/emea.html).

Ombudsmannen välkomnar att EMEA även engagerat sig i en offentlig diskussion om dess bestämmelser genom att bilda en arbetsgrupp för representanter av i synnerhet konsumenter, press, vårdpersonal och läkemedelsindustri och genom att inbjuda allmänheten att lämna kommentarer till de preliminära bestämmelser som publicerades på Internet.

Ombudsmannen rekommenderade ingen specifik metod för att göra bestämmelserna lättillgängliga för allmänheten, då han ansåg att varje institution och organ själv borde bedöma vad som var lämpligt i förhållande till egna speciella omständigheter. Det vore därför inte lämpligt att ombudsmannen lämnade en formell rekommendation i denna fråga, i enlighet med artikel 3.7 i stadgan.

Europaparlamentet har möjlighet att uppmuntra de institutioner och organ som ännu inte offentliggjort sina bestämmelser på samtliga officiella språk att göra det.

Europaparlamentet och tre av gemenskapens organ har antingen offentliggjort sina bestämmelser i Europeiska gemenskapernas officiella tidning eller meddelat sin avsikt att göra det. Europeiska byrån för utvärdering av läkemedel har offentliggjort sina bestämmelser på Internet.

Europaparlamentet har möjlighet att uppmuntra institutioner och organ att offentliggöra sina bestämmelser i lämplig form.

5. Avslutande anmärkningar

Europeiska ombudsmannen välkomnar att gemenskapens institutioner och organ bemötte den undersökning han gjorde på eget initiativ på ett positivt och samarbetsvilligt sätt i alla skeden.

De bestämmelser som nu antagits utgör ett betydelsefullt steg framåt för att förbättra insynen i gemenskapens administration, enligt förväntningarna av och till fördel för europeiska medborgare.

Jacob SÖDERMAN

(1) Rådet och kommissionen antog en gemensam uppförandekodex (EGT L 340, 31.12.1993, s. 41), som implementerades genom rådets beslut av den 20 december 1993 om offentlig tillgång till rådets handlingar (EGT L 340, 31.12.1993, s. 43) och kommissionens beslut av den 8 februari 1994 om tillgång till kommissionens handlingar (EGT L 46, 18.2.1994, s. 58).

(2) Den fullständiga listan över berörda institutioner och organ är:

Europaparlamentet

EG-domstolen

Revisionsrätten

Europeiska investeringsbanken

Ekonomiska och sociala kommittén

Regionkommittén

Europeiska monetära institutet

Byrån för harmonisering inom den inre marknaden

Europeiska utbildningsstiftelsen

Europeiskt centrum för utveckling av yrkesutbildning (Cedefop)

Europeisk fond för förbättring av levnads- och arbetsvillkor

Europeiska miljöbyrån

EU-organens översättningscentrumEuropeiskt centrum för kontroll av narkotika och narkotikamissbruk

Europeiska byrån för utvärdering av läkemedel

(3) Byrån för harmonisering inom den inre marknaden.

(4) "Så länge gemenskapens lagstiftande församling inte har antagit allmänna bestämmelser om rätten till offentlig tillgång till handlingar inom gemenskapens institutioner, skall institutionerna, som kan påverka den interna organisationen, vidtaga åtgärder för förfarande vid sådan begäran, som berättigar dem att vidtaga lämpliga åtgärder för att säkra den interna verksamheten i enlighet med god administrationssed."(Mål C-58/94, Nederländerna mot rådet, [1996] REG I-2169).

(5) Rådets beslut 93/731/EG (EGT L 340, 31.12.1993, s. 43); kommissionens beslut 94/90/EKSG, EG, Euratom (EGT L 46, 18.2.1994, s. 58).

(6) 1. Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar enligt de principer och villkor som skall bestämmas i enlighet med punkterna 2 och 3.

2. Rådet skall, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, inom två år efter Amsterdamfördragets ikraftträdande i enlighet med förfarandet i artikel 189b fastställa allmänna principer och gränser för rätten till tillgång till handlingar.

3. De institutioner som avses ovan skall i sina arbetsordningar utarbeta särskilda bestämmelser om tillgång till institutionens handlingar.

(7) I detta avseende kompletterar artikel 191a och ombudsmannens rekommendationer varandra. Artikeln skapar en specifik rätt till tillgång till handlingar från tre av gemenskapens institutioner. Efter ombudsmannens begäran måste även andra institutioner och organ inom gemenskapen ha bestämmelser som reglerar tillgången, i enlighet med god administrationssed såsom EG-domstolen förkunnade i mål C-58/94, Nederländerna mot rådet, [1996] REG I-2169.

Europeiska ombudsmannen (98/C 44/10)

I enlighet med artikel 14 i ombudsmannens stadga har den europeiska ombudsmannen antagit genomförandebestämmelser som träder i kraft den 1 januari 1998.

Genomförandebestämmelserna omfattar förfaranden för behandling av klagomål till ombudsmannen och för allmänhetens tillgång till handlingar som innehas av ombudsmannen.

Genomförandebestämmelserna finns på alla officiella EU-språk och kan erhållas per post (se adress nedan) eller via Internet (http://www.euro-ombudsman.eu.int).

Europeiska ombudsmannen

1, avenue du Président Robert-Schuman

BP 403

F-67001 Strasbourg Cedex