Särskild rapportnr 14/2000

om en grönare gemensam jordbrukspolitik, samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 i EG-fördraget)

(2000/C 353/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

SAMMANFATTNING

Intensifieringen av jordbruksproduktionen, som har uppmuntrats dels genom omfattande stöd inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP), dels genom odlingstekniska trender har lett till miljöproblem som ger anledning till oro. Europeiska miljöbyråns rapport om miljön i Europeiska unionen vid sekelskiftet som nyligen publicerades innehåller en detaljerad analys av de miljöskador som vissa jordbruksmetoder orsakar. Denna rapport från revisionsrätten behandlar miljömässiga brister i de förändringar i de gemensamma organisationerna av marknaden för jordbruksgrödor och boskap som gjordes i och med 1992 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken. Rapporten behandlar även de problem man mött på vägen mot de miljömässiga fördelar som enligt intentionerna skulle uppnås tack vare de nya kompletterande åtgärderna (miljöprogrammen för jordbruket, förordning (EEG) nr 2078/92, och beskogningsprogrammen, förordning (EEG) nr 2080/92).

Bland övriga mål för GJP-reformen märktes strävan att skona miljön genom att sänka de institutionella priserna för jordbruksgrödor (se punkterna 10-16) i syfte att ta bort incitamentet till intensivare produktion. Den avsedda minskningen av incitamenten till mer intensiva produktionsmetoder har emellertid kommit att motverkas av tre faktorer: dels det arealstöd jordbrukarna får som kompensation för inkomstminskningar på grund av sänkta priser, dels försvagningen av vissa medlemsstaters valutor i förhållande till ecun, dels de höga världsmarknadspriserna under åren efter reformen.

I boskapssektorn (se punkterna 19-26) infördes genom reformen ett bidrag per djur knutet till gränser i fråga om djurtäthet, men målet med detta - en mer extensiv produktion - uppnåddes inte. Jordbrukarna begränsade nämligen i och för sig sina ansökningar om bidrag till antalet bidragsberättigande djur, men fortsatte samtidigt att hålla så många djur de ville. Dessutom har lägre foderpriser på grund av lägre spannmålspriser uppmuntrat till intensiv boskapsuppfödning inomhus. Dessutom saknade reformen åtgärder för att komma till rätta med de allvarliga problemen med nitratförorening i regioner med intensiv uppfödning av svin och fjäderfä på grund av bristfällig avfallshantering. Problemen förvärras av att medlemsstaterna tillämpar gemenskapens nitratdirektiv på ett otillfredsställande sätt.

Vidare ges EU-stöd fortfarande till former av jordbruksproduktion med negativa biverkningar för miljön, exempelvis produktion av tobak, sockerbetor, mjölk och vin, frukt och grönsaker, samt på konstgjord väg torkat foder (se punkterna 27-30).

De kompletterande åtgärderna till förändringarna i 1992 års reform av de gemensamma marknadsorganisationerna omfattade en åtgärd inom miljöprogrammen för jordbruket som var avsedd att ersätta jordbrukare för att de använder miljövänliga men dyra jordbruksmetoder, och en beskogningsåtgärd som var avsedd att ersätta jordbrukarna för relevanta utgifter och bortfall av jordbruksinkomster till följd av trädplantering på deras jordbruksmark. I och med dessa åtgärder formulerades uttryckliga miljömål för GJP, dvs. att minska jordbrukets förorenande effekter, att främja extensifiering av jordbruket för att gynna miljön, att bidra till en landsbygdsförvaltning som är förenlig med en miljö i jämvikt och att motverka växthuseffekten.

Emellertid har varken gemenskapen eller medlemsstaterna sett till att EU-medlen har använts enligt de i förväg fastställda miljöprioriteringarna (se punkterna 37-69). Vid godkännande av program har kommissionen inte avsatt tillräckliga resurser, något som har lett till brister i fråga om vissa godkännanden och i administrationen av program. Detta har inneburit att medlen inte har anslagits till de geografiska områden som har de största miljöproblemen eller den största miljöpotentialen inom jordbruket. Detaljerade genomförandebestämmelser infördes först efter fyra år för miljöprogrammen för jordbruket - och inte alls för beskogningsprogrammen.

På grund av brister i utformningen är vissa program mindre verkningsfulla än de skulle kunna vara. I en del fall är stödsatserna för låga för att kunna locka jordbrukarna att använda miljövänliga jordbruksmetoder, och i andra fall har jordbrukarna erhållit stöd som är betydligt högre än deras faktiska kostnader på grund av att stödsatserna baseras på genomsnittliga kostnader för de jordbrukare som uppfyller programkraven (se punkterna 54-60). Stöd bör endast ges om jordbrukarens åtaganden går längre än de nivåer som fastställs i nitratdirektivet och enligt god jordbrukarsed. Det faktum att medlemsstaterna inte helt och hållet uppfyllt nitratdirektivet och avsaknaden av god jordbrukarsed för stora delar av Europas jordbruksmark medför en risk för att lokala åtgärder inom miljöprogrammen för jordbruket i stor utsträckning inte följer EG-fördragets princip att förorenaren skall betala, det vill säga de europeiska skattebetalarna står för vissa kostnader som egentligen jordbrukarna borde bära. Dessutom är samordningen dålig mellan de olika EU-ordningar som inverkar på jordbrukets miljöprestanda (se punkterna 61-70).

När det gäller genomförande och kontroll av program (se punkterna 71-81) ställer i synnerhet miljöprogrammen för jordbruket mycket höga krav på den administrativa infrastrukturen på europeisk och nationell nivå. Kontrollproblemen bottnar dels i svagheter i samordningen mellan åtgärder inom dessa program och det integrerade systemet för administration och kontroll (IACS), dels underlåtenhet att lösa de särskilda kontrollproblem som präglar miljöprogrammen för jordbruket och beskogningsprogrammen. Som exempel kan nämnas att det är väldigt svårt att kontrollera att jordbrukarna inte överskrider gränserna för användning av gödningsmedel - något som i de flesta programmen är ett av villkoren för att de skall kunna få stöd.

När det gäller utvärdering (se punkterna 82-89) har underlåtenheten att uppställa kvantitativa mål och det faktum att det över lag saknas referensundersökningar som visar miljötillståndet på EU-nivå och medlemsstatsnivå vid programstarten, tillsammans gjort det svårt att utifrån harmoniserade och mätbara kriterier följa utvecklingen mot miljömålen sedan programmen inleddes.

I sina slutsatser och rekommendationer (se punkterna 90-102) finner revisionsrätten att gemenskapen ännu inte har lyckats miljöanpassa GJP. Mot bakgrund av de senaste föreslagna ändringarna av GJP i Agenda 2000, varigenom utvecklingen mot att ge miljön allt högre prioritet inom jordbrukspolitiken fortsätter, anser revisionsrätten att de befintliga frivilliga reglerna om miljövillkor borde ha gjorts tvingande inom hela Europeiska unionen.

Det behövs förbättringar från medlemsstaternas sida i fråga om utformning, genomförande, kontroll, övervakning och utvärdering av programmen. Kommissionen måste, för att kunna fullgöra sina skyldigheter på ett tillfredsställande sätt, förbättra sina insatser för programgodkännande och för uppföljning på plats genom att se till att dess personal är tillräckligt stor och har rätt kompetens. En grundlig genomgång av alla för miljön relevanta åtgärder med inverkan på jordbruket bör göras med syftet att säkerställa bättre samordning mellan de olika gemenskapsinitiativen. Förbättringar behövs även vad gäller inriktningen av EU-stödet på prioriterade geografiska områden och bekämpning av skadlig verksamhet.

INLEDNING

1. Enligt artikel 33 i Romfördraget (tidigare artikel 39.1 a)(1) skall GJP trygga "...ett optimalt utnyttjande av produktionsfaktorerna, särskilt arbetskraften". På grund av ökade arbetskraftskostnader och stigande markpriser på grund av urbaniseringen har sysselsättningen inom jordbruket minskat och produktionsmetoderna blivit mer intensiva. Fram till 1980-talet förstärktes denna utveckling av höga prisstöd och andra produktionsrelaterade stöd vilka även gav starka incitament till mekanisering och onödigt stor användning av kemikalier (gödningsmedel baserade på nitrat och fosfat, ogräsbekämpningsmedel, insektsmedel och fungicider). Numera försörjer mindre än 5 % av EU:s befolkning resten av befolkningen med livsmedel. Priset är emellertid att intensivt jordbruk koncentreras till områden med komparativa fördelar (dvs. näringsrik jord, gynnsamma klimatförhållanden, närhet till insatsvaror och marknader) och att jordbruk på perifer mark och/eller i avlägsna regioner tenderar att läggas ned. Båda dessa tendenser ger anledning till oro för miljön.

2. Koncentrationen och intensifieringen av jordbruket har lett till en situation där den genomsnittliga användningen av kvävegödsel uppnått 34 ton per kvadratmile i Tyskland och Förenade kungariket, jämfört med 7,6 ton i USA(2), även om användningen av kvävegödsel minskade mellan 1988 och 1992 (se tabell 1). Stora mängder nitrat tas upp av jorden vid omfattande användning av konstgödsel och naturgödsel. Naturligt regn och den ökade konstbevattningen gör att dessa nitrater hamnar i både ytvattnet och grundvattnet och orsakar eutrofiering (övergödning), vilket hotar de vattenlevande djuren och växterna. Nitrathalter över 50 milliliter per liter, vilket är gränsvärdet enligt gemenskapens dricksvattendirektiv, innebär att vattnet inte bör användas för mänsklig konsumtion eftersom högre nivåer kan orsaka hälsorisker för människan. Vattenförorening är ett allvarligt miljöproblem, särskilt i regioner med vattenbrist.

Tabell 1

Konstgödselförbrukning

(dvs. kväve-, fosfat- och kaliumbaserade)

>Plats för tabell>

3. Överutnyttjandet av marken, användningen av tunga maskiner med mera i vissa regioner har utarmat jorden på organiskt material och viktiga spårämnen, i vissa fall i så hög grad att det finns risk för att processen är oåterkallelig. Europeiska miljöbyrån slår fast att det finns en utbredd oro att nivåerna ska understiga vad som krävs för en stabil näringsrik och sund jord trots att bevisen bakom denna kritik är tvivelaktiga(3). Markkvaliteten försämras ytterligare av den ökade konstbevattningen som orsakar markerosion. Jordbruksprodukterna tar dessutom upp olika giftiga ämnen, främst från bekämpningsmedel men även från gödningsmedel, vilket kan skapa risker för människors hälsa och för växt- och djurlivet. Det är värt att notera att spår av DDT, som nu har varit förbjudet i 30 år, fortfarande påträffas i miljön, i animaliska produkter och hos människan.

4. I Fördraget om Europeiska unionen nämns både jordbruk och miljö som politiska områden där EU har behörighet att agera, och det ställs krav på att miljöprioriteringar skall införlivas i EU:s politik på andra områden. År 1992 omsattes fördragets krav i konkreta politiska mål genom EU:s femte åtgärdsprogram för miljön, kallat "Mot en hållbar utveckling". I åtgärdsprogrammet gjordes en detaljanalys av de miljöutmaningar som EU stod inför, varvid särskild tonvikt lades vid fem områden för EU:s politik, bland annat jordbrukspolitiken. Fördragets krav på att miljöhänsyn skall tas i alla EU:s verksamheter blev en stor utmaning för dem som ansvarade för utformningen av GJP, särskilt som de traditionellt hade koncentrerat sig på de ekonomiska målen för denna politik. Detta var emellertid inte längre möjligt, något som tydligt framgick av det femte miljöåtgärdsprogrammet, där följande sägs: Politiska åtgärder avsedda att främja ekonomisk utveckling kommer förr eller senare att misslyckas om miljödimensionen inte utgör en integrerande del av dem...(4) Vår planet behöver vissa typer av "investeringar" för att kunna förbli ett friskt ekosystem och för att kunna klara en långsiktig och hållbar ekonomisk tillväxt.

5. I det femte åtgärdsprogrammet för miljön dömdes de moderna jordbruksmetoderna ut fullständigt: Man konstaterade att jordbruksmetoderna i många av EU:s regioner har lett till överutnyttjande och utarmning av de naturtillgångar som jordbruket självt i slutändan är beroende av: mark, vatten och luft. Mot bakgrund av alla dessa förhållanden är det inte bara önskvärt från miljösynpunkt utan det följer också jordbruksmässigt och ekonomiskt sunt förnuft att eftersträva en mer långsiktigt hållbar jämvikt mellan jordbruket och miljöns naturtillgångar(5). Med syftet att uppnå en sådan jämvikt formulerades i åtgärdsprogrammet ett antal mål på medellång och lång sikt för EU:s politik, och det angavs också hur och av vem målen skulle uppnås (se bilaga I). Detta gör att det femte åtgärdsprogrammet för miljön är en utgångspunkt för utvärderingen av gemenskapens resultat sedan 1992.

6. Samtidigt som man förhandlade om det femte åtgärdsprogrammet för miljön genomfördes en omfattande reform av GJP under ledning av EU:s dåvarande ledamot av kommissionen med ansvar för jordbruksfrågor, Ray Mac Sharry. Reformen föranleddes visserligen av överproduktionen och de ökande utgifterna, men den förväntades tillsammans med nitratdirektivet från 1991 lösa vissa av de miljöproblem som uppstått på grund av den intensifierade jordbruksproduktionen. Genom reformen gjordes två grupper av miljömässigt relevanta ändringar i GJP: för det första sänktes prisstödet i de gemensamma organisationerna av marknaden för jordbruksgrödor och boskap, och för det andra infördes nya kompletterande åtgärder med miljöinriktning.

7. Genom den färskare Agenda 2000-reformen har ytterligare ändringar av GJP genomförts som innebär att denna tendens till allt högre prioritering av miljön inom jordbrukspolitiken fortsätter. Som Europeiska rådet noterade vid sitt möte i Berlin den 24-25 mars 1999 kommer reformens innehåll att "säkerställa att jordbruket är multifunktionellt, hållbart, konkurrenskraftigt och utsträckt över hela Europa, inbegripet regioner med särskilda problem, att det har kapacitet för landskaps- och naturvård och för att lämna ett väsentligt bidrag till landsbygdens livskraft, att det möter konsumenternas farhågor och krav i fråga om livsmedlens kvalitet och säkerhet, miljöskydd och skydd av djurens välbefinnande"(6). Europeiska miljöbyrån påpekade att "Agenda 2000-reformerna tycks fortsätta de pågående framstegen på detta område... Framstegen vad gäller internalisering i jordbruket går generellt sett åt rätt håll genom att miljöskadliga stöd minskas och ekonomiska instrument införs, men det går långsamt"(7). Miljöbyrån säger emellertid även följande: "Det finns fortfarande många snedvridningar på marknaden inom jordbrukssektorn som uppmuntrar till skadliga jordbruksmetoder...det behövs en integrering med verklig och omfattande inverkan på miljön"(8) (se bilaga II för utdrag ur miljöbyråns rapport om läget för den europeiska miljön).

8. I denna rapport analyseras inverkan på miljön av de förändringar av politiken för de gemensamma organisationerna av marknaden som gjordes i och med 1992 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken (se punkterna 10-31). I rapporten analyseras även betydelsen av de problem man mött på vägen mot de miljömässiga fördelar som enligt intentionerna skulle uppnås tack vare de kompletterande åtgärderna (punkterna 32-89). Revisionsrätten har med stöd av externa specialister granskat medlemsstaternas program och utvärderingar, specialiserad forskningslitteratur, rapporter från Europeiska miljöbyrån (EEA), arbeten från Internationella organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD), rapporter från kommissionen och studier som externa miljöexperter gjort på uppdrag av kommissionen samt resultaten av revisionsrättens egna tidigare granskningar av om den ekonomiska förvaltningen varit sund och granskningar i samband med revisionsförklaringar. Därutöver har revisionsrätten gjort ett antal besök hos kommissionen, EEA och OECD samt i Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien, Portugal, Österrike och Finland för att på plats studera genomförandet av de kompletterande åtgärderna och för att kontrollera uppgifter som erhållits från andra källor. Dessutom har revisionsrätten beaktat resultaten av revisioner som gjorts parallellt av de nationella revisionsorganen i Danmark, Finland, Nederländerna, Sverige och Förenade kungariket.

9. En analys av utgifterna för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) redovisas i tabell 2. Analysen visar att de miljöinriktade kompletterande åtgärdernas andel av budgeten stadigt har ökat i såväl absoluta som relativa termer. Fem år efter GJP-reformen och antagandet av det femte åtgärdsprogrammet för miljön står dessa åtgärder för 4,5 % av de sammanlagda utgifterna för EUGFJ:s garantisektion-detta trots att medlemsstaterna också skall bidra till finansieringen av åtgärderna, med upp till 50 %. Ytterligare EU-medel inom de viktigaste gemensamma organisationerna av marknaden, strukturfonderna och andra EU-initiativ inverkar också på jordbrukets miljöprestanda, men här går det inte att fastställa vilka beloppen är eftersom de medel som används för miljöåtgärder inom jordbruket inte särredovisas i kommissionens olika styr- och redovisningssystem.

Tabell 2

Analys av EUGFJ-utgifter sektorsvis, 1993-97

>Plats för tabell>

DE GEMENSAMMA MARKNADSORGANISATIONERNAS MILJÖINVERKAN SEDAN 1992

Jordbruksgrödor

10. Visserligen sägs det i artikel 10.5 i rådets förordning nr 1765/92 att "medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för att påminna de sökande om att den gällande miljölagstiftningen skall respekteras", men kommissionen har inte kontrollerat att medlemsstaterna efterlever detta krav. I själva verket har Italien inte vidtagit några sådana åtgärder alls, medan Belgien, Irland och Portugal inte har underrättat revisionsrätten om hur de uppfyller kravet i fråga.

11. När det gäller jordbruksgrödor innebar GJP-reformen att de institutionella priserna sänktes och att arealbaserade direktutbetalningar infördes; miljösyftet med detta var att minska GJP-åtgärdernas incitament till intensiv produktion där stora mängder kemikalier används(9). Dessa åtgärder motverkades emellertid av andra faktorer. Den väntade effekten av sänkningen av de institutionella priserna på priserna inom den inre marknaden förhindrades av en oväntad ökning av världsmarknadspriset på spannmål. I vissa medlemsstater förstärktes upprätthållandet av priserna på grund av de gröna ecu-valutakurser som fastställts inom den agromonetära ordningen. De reella priserna för jordbrukarna i Grekland, Spanien, Italien och Förenade kungariket höjdes därigenom märkbart mellan 1992 och 1995 - utan beaktande av eventuella högre kostnader för importerade insatsvaror (se tabell 3). Gemenskapen lyckades inte motverka denna utveckling vilket innebär att reformen inte fick någon varaktig och betydande inverkan på jordbrukarnas användning av konstgödsel, något som kommissionen också har medgivit: Kommissionen säger att "vid en närmare granskning av uppgifterna framgår det att användningen av kvävegödsel visserligen minskade mellan 1985 och 1995 i EU:s femton medlemsstater både i volym och dos, men den största minskningen av dosen inträffade mellan 1989 och 1992"(10). Sedan dess har den använda kvantiteten varit ganska stabil (se tabell 1). Miljöbyrån konstaterar i sin rapport till och med en gradvis ökning av kvävegödsel efter 1992(11).

Tabell 3

Utveckling av jordbruksgrödornas marknadspriser i utvalda medlemsstater, 1992-95

Tabellen nedan visar att marknadspriserna på jordbruksgrödor i vissa medlemsstater steg mellan 1992 och 1995.

Beloppen avser marknadsvärde per ton, uttryckt i nationell valuta för Grekland (drakmer), Spanien (pesetas), Irland (irländska pund), Italien (lire) och Förenade kungariket (pund sterling).

I vissa fall fortsatte marknadspriserna att stiga efter 1995; i Grekland steg exempelvis priset på korn till 52680 drakmer 1996 och 52970 drakmer 1997.

>Plats för tabell>

12. Motsvarande utveckling har kunnat observeras för bekämpningsmedel: den totala användningen (räknad i vikt) i EU minskade stadigt fram till 1995, men ökade åter 1996. I själva verket är det så att de betydande minskningar som har uppnåtts lokalt ofta förefaller vara ett resultat av självständiga initiativ från medlemsstaternas sida. Ett exempel på ett sådant initiativ är det 1987 införda danska åtgärdsprogrammet för bekämpningsmedel, där tonvikten läggs vid att lära jordbrukarna hur man använder bekämpningsmedel på rätt sätt(12). Liknande program finns i Finland, Nederländerna och Sverige. I dessa medlemsstater har man dessutom minskat användningen av bekämpningsmedel avsevärt genom att införa skatt på dem.

13. Kompensationsbeloppen var större för konstbevattnad än för ej konstbevattnad åkermark-alltså uppmuntrades jordbrukarna att förbruka vatten. Den konstbevattnade markytan i EU har ökat med 123000 hektar per år under 1990-talet(13). Miljöbyrån har konstaterat att "jordbruket är den största vattenkonsumenten i Sydeuropa och att dess konsumtion ökar"(14). Miljöbyrån påpekar också att det totala vattenuttaget i EU är i genomsnitt 21 % av de förnybara vattenresurserna och förklarar att detta är en hållbar nivå. I stora delar av södra Europa är jordbrukets vattenkonsumtion ohållbart stor, exempelvis i vissa regioner i Spanien, där konstbevattningen och förvaltningen av vattenresurserna utgör ett av de största hoten för naturvården(15). Dessutom åtföljs konstbevattning ofta av intensifiering, dvs. ökat bruk av gödnings- och bekämpningsmedel(16). Majsproduktionen, som uppmuntras genom högre kompensationsbelopp än för andra spannmål, är ofta negativ för miljön eftersom den kräver mer vatten och kemikalier än de spannmål den ersätter. Majsproduktionen är koncentrerad till södra Europa, där vattenresurserna är begränsade och problemen med nitratförorening växer, även om de fortfarande ligger under genomsnittet i EU.

14. Genom reformen infördes dessutom höga stödsatser för solrosor och durumvete, varigenom odling av dessa båda grödor alltså uppmuntrades. Saken är emellertid den att solrosodling leder till problem med kväveläckage eftersom marken ligger bar under så lång tid-250 dagar per år, att jämföra med i genomsnitt 144 dagar per år för övriga grödor(17) När det gäller durumvete har det höga odlingsstödet och den kontinuerliga utvidgningen av de geografiska områden som kan komma i fråga för stöd resulterat i att sällsynta torra buskstäpper i Spanien har gått förlorade, vilket har drabbat djur- och växtlivet(18).

15. Vidare var tanken att stöd skulle betalas ut enbart för mark som före reformen normalt hade använts för odling av jordbruksgrödor. Avsikten med detta var dels att begränsa EU:s utgifter, dels att skydda miljömässigt värdefulla extensivt betade marker från att omvandlas till åkermark. Stora arealer gräsbevuxen mark har emellertid givits en sådan klassificering att de berättigar till odlingsstöd, med motiveringen att de traditionellt har använts för växelbruk med lång omloppstid. I en officiell svensk utvärdering noteras att odlingsstödet har gynnat spannmålsproduktion mer än vallodling, något som har inverkat negativt på miljön(19). Liknande resultat har iakttagits i Spanien. Miljökonsekvenserna av att mark omvandlas från betesmark till åkermark är över lag negativa eftersom spannmålsproduktion kräver större mängder bekämpningsmedel och orsakar större urlakning av näringsämnen än vad vallodling gör.

16. En negativ miljökonsekvens av den nya ordningen kommer av att stödtilldelningen gynnar regioner med hög avkastning och missgynnar regioner med låg avkastning. De höga avkastningarna före reformen hade uppnåtts med sådana intensiva metoder som enligt åtgärdsprogrammet numera formellt anses vara ohållbara. Däremot har de missgynnade regionerna med låg avkastning ofta stort miljövärde tack vare sina extensiva jordbruksmetoder, som ger en större biologisk mångfald än vad som skulle bli fallet om man slutade att bruka marken. I sådana regioner underminerar de låga arealstödssatserna jordbrukets ekonomiska bärkraft på lång sikt. Detta innebär att effekterna av vissa jordbruksmetoder som är gynnsamma för miljön sätts på spel, i de fall där det finns problem med marginalisering eller att mark överges. Som exempel kan nämnas att odlingsbidraget inom den italienska regionen Campania varierar mellan 446 ecu/ha i det bördiga distriktet Napoli Pianura och 88 ecu/ha i distriktet Salerno Montagna Interna, där jordmånen är sämre (uppgifterna avser 1995/96).

Arealuttag

17. Genom GJP-reformen ställdes krav på jordbrukarna att de skulle lägga en viss andel av sin mark i träda. Arealuttag har en stor miljöpotential(20).

18. Enligt rådets förordning (EEG) nr 2293/92 skall medlemsstaterna "redan från början vidta lämpliga åtgärder mot bakgrund av det specifika tillståndet för den uttagna marken så att skyddet av miljön säkerställs"(21). Kommissionen borde ha kontrollerat att medlemsstaterna efterlever detta krav. Vissa medlemsstater har insett arealuttagets miljöpotential, andra inte (se tabell 4). Som exempel kan nämnas att man i Danmark har infört detaljerade och heltäckande anvisningar för arealuttag, medan miljöövervägandena i Frankrike ännu inte har spelat någon framträdande roll(22). Exempelvis är kväveläckage ofta ett problem om marken får ligga bar, men enligt de ursprungliga franska anvisningarna fick uttagen mark ligga bar, och inte ens i den reviderade versionen krävs mer än att växttäcke skall finnas senast den 1 maj-detta trots att det mest omfattande kväveläckaget sker under vintermånaderna. I Spanien måste jordbrukarna regelbundet antingen plöja eller bespruta sin mark, vilket kan bidra till markerosion respektive bekämpningsmedelsförorening.

Tabell 4

Medlemsstaternas specifikation och efterlevnad av anvisningar för arealuttag

>Plats för tabell>

Boskap

19. Inom nötköttssektorn syftade GJP-reformen till att främja extensiv produktion genom höjda bidrag parallellt med införande av strikta gränser för djurbesättningarna(23). EU ville både sätta ett tak för utgifterna och motverka tendensen mot allt intensivare nötköttsproduktion(24), genom att sätta en gräns för antalet djur per hektar för vilka grundläggande årliga bidrag betalas ut(25). Jordbrukarna får numera bidrag per djur upp till en högsta djurtäthet av 2 djurenheter per hektar. Dessutom utbetalas ett extra extensifieringsbidrag om djurtätheten är lägre än 1,4 djurenheter per hektar.

20. I praktiken medger EU-reglerna emellertid att jordbrukarna håller hur stora djurbesättningar de vill, förutsatt att de begränsar sina bidragsansökningar till det bidragsberättigande antalet djur. Producentorganisationerna såg snabbt den här svagheten, och en av dem gav sina medlemmar följande råd: "Om du kommer fram till att din GJP-djurtäthet ligger precis över 1,4 djurenheter per hektar kan det löna sig att låta bli att söka bidrag för några djur så att du kan få extra bidrag för resten av dem"(26).

21. När det gäller mindre producenter sägs i rådets förordning nr 2066/92 att "en producent skall medges undantag från tillämpningen av denna djurtäthetsfaktor om det antal djur på hans företag som skall användas vid beräkningen av djurtätheten är högst 15 djurenheter"(27). Detta undantag underminerar åtgärdernas verkan: i Portugal är exempelvis 90 procent av företagen undantagna(28). Trots att ministerrådets avsikt med det här undantaget var att gynna mindre producenter medger kommissionens regler dessutom att även företag som ägnar sig åt storskalig intensiv produktion beviljas undantag(29) alla producenter, oavsett storlek, kan få bidrag för sina första 15 djurenheter även om de inte har några betesmarker eller foderarealer.

22. Följaktligen har de konkreta effekterna av reglerna om djurtäthet över lag varit begränsade. En brittisk studie visade exempelvis att bara 20 % av de tillfrågade nötkreatursuppfödarna trodde att de skulle komma att ändra sina metoder på grund av de nya reglerna(30). Dessa regler har även fått en del negativa konsekvenser för miljön. I Ebro-dalen i Aragonien (Spanien) finns det många uppfödningsenheter för nötboskap och djurtätheten är betydligt högre än 2 djurenheter per hektar. Producenterna har emellertid trots detta kunnat få nötboskapsbidrag genom att arrendera betesmarker i de närbelägna Pyrenéerna. Därigenom har miljön drabbats, inte bara genom att intensifieringen av produktionen i Ebro-dalen har fortsatt utan också genom att betesmarker i bergen i praktiken har övergivits(31).

23. Inrättandet av den gemensamma organisationen av marknaden för får- och getkött 1980 medförde att antalet djur ökade avsevärt: från 81 miljoner 1970 till 113 miljoner 1990 i ett EU med 12 medlemsstater. Sedan begränsningar för de enskilda jordbrukarnas kvoter infördes 1991 har antalet djur inom EU stabiliserats, men i en del områden på nivåer som är ohållbara(32). Detta leder till överbetning-dvs. att vegetationen rycks upp och förstörs, vilket i sin tur orsakar markerosion och minskad biologisk mångfald. Överbetning är fortfarande ett problem i delar av Grekland, Irland och Förenade kungariket(33).

24. Enligt förordningar rörande de gemensamma organisationerna av marknaden för såväl nötkött som får- och getkött kan medlemsstaterna ställa miljövillkor-dvs. ålägga jordbrukare relevanta miljöskyddsbegränsningar enligt de gemensamma organisationerna av marknaden, och avstå från att betala ut EU-stöd till jordbrukare som inte anpassar sig till dessa åtgärder. Dessa åtgärder har emellertid inte fått särskilt stor effekt(34). Hittills är det bara Grekland och Förenade kungariket som har börjat tillämpa sådana villkor (se tabellerna 5och 6).

Tabell 5

Miljövillkor för de gemensamma marknadsorganisationerna för nöt- och kalvkött

>Plats för tabell>

Tabell 6

Miljövillkor för de gemensamma marknadsorganisationerna för får- och getkött

>Plats för tabell>

25. I och med att det höga EU-stödet har uppmuntrat till odling av fodermajs, och foder har varit relativt billigt på grund av de lägre spannmålspriserna sedan 1992, har de ekonomiska förutsättningarna för intensiv boskapsuppfödning inomhus förbättrats i förhållande till uppfödning på bete. Kommissionen och Eurostat (Europeiska gemenskapernas statistikkontor) har medgivit att vissa delar av 1992 års reform har haft en negativ inverkan på miljön. Ett bra exempel var att spannmålsstödet utökades till att omfatta även majsensilage. Detta medförde ytterligare en komparativ fördel för intensiv uppfödning av boskap, framför allt mjölkkor, på bekostnad av extensiv boskapsuppfödning(35).

26. Vidare är det en stor brist hos EU-politiken efter GJP-reformen att den inte har innehållit åtgärder mot de allvarliga miljöproblem som skapas av den intensiva boskapsuppfödningen i Europa. Uppskattningar har gjorts som visar att ett modernt (relativt litet) jordbruksföretag på 40 hektar med en besättning på 50 mjölkkor och en besättning på 50 svin medför en potentiell föroreningsbelastning som motsvarar den från ett samhälle på 1000 invånare(36). EU:s skattebetalare står för kostnaden för ordningen med exportbidrag, som i sin nuvarande form indirekt uppmuntrar till intensiv svinuppfödning i storskaliga inomhusanläggningar med tusentals djur(37). Dessa produktionsmetoder kan vålla allvarliga problem med nitratförorening från animaliskt avfall(38) och kan få allvarliga konsekvenser för djurens hälsa - möjligheterna till verkningsfull sjukdomsbekämpning lär försämras om inte heltäckande åtgärder vidtas(39). Sådana föroreningar är ett särskilt stort problem i hela Nederländerna och Belgien samt i delar av Frankrike (Bretagne), Tyskland (Nordrhein-Westfalen) och Italien (Lombardiet)(40).

Gemensamma marknadsorganisationer som inte reformerades under Mac Sharry

27. Av de gemensamma marknadsorganisationer som inte berördes av GJP-reformen under Mac Sharry har ett flertal sedan dess nyligen reformerats, men förändringarnas framtida effekt är beroende av om medlemsstaterna genomför dem snabbt, fullständigt och strikt. Tobaksproduktionen, som är koncentrerad till södra EU, vållar skador på grund av sitt stora behov av bekämpnings- och gödningsmedel. Det finns inga miljöhänsyn inarbetade i vare sig ordningen för mjölkprodukter (där den intensiva produktionen i hög grad bidrar till föroreningsproblem med nitrater och annat jordbruksavfall) eller ordningen för socker (för sockerbetsodling krävs stora mängder vatten och ogräsbekämpningsmedel). Användningen av bekämpningsmedel är stor i regioner med intensiv trädgårdsodling liksom i vissa vinodlingsregioner(41). Revisionsrätten har tidigare noterat fall där grundvatten hade förorenats på grund av att man för destruktion hade grävt ned stora mängder frukt som hade dragits tillbaka från marknaden mot ersättning i form av EU-stöd(42).

28. Även i senare tids utveckling av vissa gemensamma organisationer av marknaden har man misslyckats med att ta tillräcklig hänsyn till miljön. Ett exempel på detta är att EU:s stöd till röjning av vinrankor, som är avsett att sätta stopp för överproduktionen av vin, innehåller miljövillkor endast om medlemsstaterna väljer det. Om inga sådana villkor införs är det en allvarlig brist eftersom röjning leder till "ökad känslighet för markerosion. I Grekland finns 80 % av de nedlagda vinodlingarna i traditionella vinregioner på Kreta och Peloponnesos. Konsekvenserna där har blivit erosion, markövergivande och bränder"(43). Negativa effekter har observerats även i Spanien och på Sicilien (i Italien), där sedan 1992 över 15000 hektar vinrankor har röjts till en kostnad för EU på 111 miljoner ecu.

29. Den gemensamma organisationen av marknaden för spånadslin bär utan tvivel skulden för lokala miljöskador. Stödet betalas ut i förhållande till arealen, men till skillnad från stödet för jordbruksgrödor ges EU-stöd här även för mark där spånadslin inte tidigare har odlats. Detta betyder att jordbrukarna kan bli berättigade till stöd till och med genom att så lin på mark som är dåligt lämpad för odling men värdefull ur miljösynpunkt, exempelvis ängar och extensivt betad mark. Det faktum att spånadslin är undantaget från stödordningen för jordbruksgrödor är i själva verket en direkt uppmuntran till jordbrukarna att odla lin på tidigare ej uppodlad mark. I Förenade kungariket har flera officiellt utsedda områden med särskilt vetenskapligt intresse skadats eller förstörts genom att jordbrukare har odlat spånadslin där.

30. Hur begränsade de miljöhänsyn som har inarbetats i delar av GJP faktiskt är kan kanske bäst illustreras med den ej reformerade ordning enligt vilken stöd ges till produktion av torrfoder. Inom ordningen finns två stödsatser: en lägre sats för naturligt soltorkat foder och en högre sats för maskintorkat foder - detta som kompensation för bränslekostnaderna. Detta energistöd är oförenligt med EU:s energipolitik(44). De differentierade stödsatserna har i hög grad inverkat på hur fodret torkas. När Spanien 1986 anslöt sig till dåvarande EG torkades årligen bara 61000 ton foder på konstgjord väg, men 1996/97 var mängden uppe i 1,414 miljoner ton eftersom producenterna hade funnit att den högre stödsatsen var mer lönsam. Den årliga energiförbrukningen enbart i Spanien för fodertorkning inom ramen för stödordningen skulle täcka ett helt års elbehov för en stad av Alicantes storlek (285000 invånare). För att ta upp den merproduktion av koldioxid som torkningsprocessen genererar krävs över 200000 hektar skog.

31. I en rapport sammanfattas situationen som följer: "Trots de täta påståendena att GJP har reformerats, baseras hela EU:s jordbruk fortfarande på en grund av höga priser/höga bidrag som främjar största möjliga avkastning... GJP-reformen 1992 tog endast i liten utsträckning hänsyn till miljöaspekten. Prissänkningen för vissa stora produkter har enligt Europeiska kommissionen minskat jordbrukets belastning på miljön. Det förväntades i synnerhet att den skulle leda till minskad användning av bekämpningsmedel och näringsämnen i sektor för vegetabilieproduktion, och minskade utsläpp (metan, ammoniak, nitrater) framför allt från djuruppfödning. I själva verket gjorde den ingen större skillnad"(45).

DE KOMPLETTERANDE ÅTGÄRDERNAS MILJÖINVERKAN

32. Genom de kompletterande åtgärderna - dvs. rådets förordningar (EEG) nr 2078/92, (EEG) nr 2079/92 och (EEG) nr 2080/92 av den 30 juni 1992 - infördes möjlighet till stöd för användning av miljövänliga jordbruksmetoder, förtidspensionering av jordbrukare respektive beskogning av jordbruksmark(46). I praktiken har den åtgärd som avser förtidspensionering fått en obetydlig inverkan på miljön - medlemsstaterna ges förvisso i artikel 2 i förordning (EEG) nr 2079/92 möjlighet att skapa naturreservat av mark som tagits ur produktion, men hittills har endast Irland utnyttjat denna möjlighet och avsatt 54 hektar mark för miljöändamål till en årlig kostnad av 54000 ecu. Mot bakgrund av den mycket begränsade miljöinverkan av förtidspensioneringsåtgärden kommer den inte att analyseras ytterligare i denna rapport.

33. De övergripande syftena med förordning (EEG) nr 2078/92, förordningen om miljöprogrammen för jordbruket, är att åtfölja de ändringar som skall genomföras inom den gemensamma organisationen av marknaderna, bidra till att gemenskapens mål för miljö- och jordbrukspolitik förverkligas samt bidra till att ge jordbrukarna en rimlig inkomst. Syftena med förordningen (EEG) nr 2080/92 som avser beskogningsprogram är att komplettera de förändringar som skall införas enligt den gemensamma organisationen av marknaderna, att bidra till en långsiktig förbättring av skogsresurserna, att bidra till mer miljöanpassade driftsformer på landsbygden samt att bekämpa växthuseffekten och absorbera koldioxid(47).

34. Dessa åtgärder var nydanande inom EUGFJ:s garantifond, på så sätt att de gav medlemsstaterna en viktig roll både i utvecklingen och genomförandet av gemenskapens politik i enlighet med subsidiaritetsprincipen och Maastrichtfördraget. Enligt förordningen om miljöprogrammen för jordbruket skall medlemsstaterna utarbeta förslag till konkreta program avpassade efter deras särskilda förhållanden i fråga om jordbruk och miljö. Förslagen skall därefter föreläggas kommissionen, som skall bedöma dem och eventuellt godkänna dem genom beslut. En enhet inom kommissionens generaldirektorat för jordbruk ansvarar för detaljbedömningen, men samråder också med andra generaldirektorat, inbegripet generaldirektoratet för miljö och generaldirektoratet för ekonomistyrning. Programmen överlämnas därefter till STAR-kommittén(48) för omröstning, innan de formellt godkänns av den ledamot av kommissionen som ansvarar för jordbruk. Jordbrukarna ansluter sig till programmen genom att ingå femåriga avtal med nationella myndigheter avseende hela eller delar av sina jordbruksenheter. De åtar sig att använda de jordbruksmetoder som beskrivs i avtalen. Medlemsstaterna spelar visserligen en viktig roll i att utveckla och genomföra programmen, men enligt gemenskapens budgetförordning vilar ändå det yttersta ansvaret för en sund ekonomisk förvaltning av gemenskapsmedel på kommissionen.

35. Stöd ges i form av bidrag som beräknas antingen per hektar eller per djurenhet. Stödet är avsett att kompensera jordbrukarna för extra kostnader på grund av medverkan i programmet, och för mindre skördar. Programmen administreras och kontrolleras av nationella myndigheter. För finansieringen står EU och medlemsstaterna gemensamt, i proportionerna 75:25 för fattigare regioner (mål 1-regioner) och 50:50 för rikare regioner. I oktober 1998 hade 158 miljöprogram för jordbruket godkänts. Inom ramen för dessa hade avtal tecknats avseende omkring 23 miljoner hektar, dvs. 17 procent av EU:s totala jordbruksareal. Det mål för medverkan som ställts upp inom det femte åtgärdsprogrammet för miljön - dvs. att 15 procent av den europeiska jordbruksmarken år 2000 skulle omfattas av miljöprogrammen - har därmed uppnåtts tidigare än planerat. Ett högt deltagande kan visserligen betraktas som ett första steg mot ett framgångsrikt program, men det utgör i sig ingen garanti för en betydande inverkan på miljön. Även om en av sju hektar odlas på ett hållbart sätt är det inte möjligt att uppnå övriga mål i åtgärdsprogrammet om de övriga sex hektaren odlas med ohållbara metoder.

36. Skogsbrukspolitiken som sådan ligger inom medlemsstaternas politik. Beskogning av jordbruksmark ligger emellertid inom gemenskapspolitiken och beskogningsförordningen fungerar på liknande sätt som förordningen för miljöprogrammen för jordbruket. EU står för en del av kostnaderna för trädplantering, för beståndsunderhåll (under fem år) och för kompensation till jordbrukarna för bortfall av jordbruksinkomster till följd av att de har planterat skog på sin jordbruksmark (under tjugo år). För närvarande pågår 43 program i EU. Inom ramen för dem har 700000 hektar mark beskogats.

Planering

Kommissionens planering

37. För att maximera verkan av begränsade resurser är det av yttersta vikt att de målinriktas. Kommissionen har emellertid inte gjort någon heltäckande analys av var och hur EU-medlen skulle kunna få största möjliga inverkan på miljön. Detta gäller även beskogningsprogrammen. Följaktligen har användningen av EU-medel i främsta rummet bestämts av de olika medlemsstaternas vilja att satsa pengar på medfinansiering. I regioner där man prioriterar miljöfrågor och där lokal finansiering finns att tillgå har EU:s utgifter varit relativt stora, medan utgifterna däremot har varit mindre i fattigare regioner och i regioner där miljö- och beskogningsfrågor upplevs som mindre viktiga.

38. Resultatet är en mycket sned fördelning av EU-anslag, vilket framgår av tabellerna 7 och 8. Om man studerar skillnaderna mellan Österrike och Grekland eller mellan Tyskland och Spanien, är det uppenbart att båda paren av länder har ungefär samma jordbruksareal men anslagen till miljöprogram skiljer sig avsevärt. Spanien och Grekland har väldokumenterade och allvarliga problem med bland annat vattenförorening, överbetning och markerosion, men betydligt mer pengar har satsats i Tyskland och Österrike i huvudsak på åtgärder som genomförts i stor skala och som inte kräver några större ändringar av de etablerade jordbruksmetoderna. När Österrike gick med i EU 1995 hade landet långt tidigare infört miljöskyddslagstiftning, dess förbrukning av gödningsmedel var lägre än genomsnittet för EU-12, och djurtätheten inom boskapsskötseln var 0,7 djurenheter per hektar, bara drygt hälften av genomsnittet för EU-12 (1,3 djurenheter per hektar). Trots att Österrike bara har 2 % av EU:s jordbruksmark har landet tagit emot 21 % av de medel som använts för miljöprogrammen för jordbruket.

Tabell 7

Utgifter för miljöinsatser inom jordbruket 1993-97

>Plats för tabell>

Tabell 8

Utgifter från EUGFJ för beskogningsinsatser 1993-1997

>Plats för tabell>

39. Följaktligen har det främsta målet med gemenskapens utgifter för miljöprogrammen för jordbruket varit att bibehålla befintliga metoder i stället för att förbättra intensiva metoder som är skadliga för miljön. Även om detta sätt att använda medel inom förordningen för jordbruksprogrammen för jordbruket är lagligt och i enlighet med bestämmelserna, ger stöd till befintliga metoder endast valuta för pengarna om det kan visas att alternativet till stöd vore att metoderna i fråga skulle överges, dvs. nedläggning av jordbruk eller intensifiering. Kommissionen godkände dock programmen utan att begära tillfredsställande bevis på att det fanns en sådan risk.

40. Med hänsyn till att det femte åtgärdsprogrammet lade så stor vikt vid att bekämpa de skador som orsakats av intensiva jordbruksmetoder, är en tilldelning av EU-medel som baseras på medlemsstaternas förmåga och/eller vilja att satsa pengar på medfinansiering snarare än på en objektiv behovsvärdering ett i grunden ineffektivt sätt att fördela stödmedel. Kommissionen har sedan dess (i samband med en begäran om bättre utvärdering av miljöprogrammen för jordbruket) medgivit att "vad som behövs är ett effektivare förverkligande av målet att miljöprogrammen för jordbruket skall tillämpas i hela EU-området utifrån behov"(49). Subsidiaritetsprincipen, som ingår i rådets förordningar (EEG) nr 2078/92 och (EEG) nr 2080/92, bör inte förhindra kommissionen att bättre samordna medlemsstaternas och gemenskapens ansträngningar med utgångspunkt i de prioriteringar som slagits fast på EU-nivå vad gäller miljöfrågor inom jordbruket och beskogning.

41. Under tiden har kommissionen konstaterat att "i dag svarar fem medlemsstater för hela 86 % av utgifterna. Genomförandet av programmen är också allmänt bristfälligt i de områden där jordbruket är intensivt och högavkastande. Det finns därför en risk för att den biologiska mångfalden i dessa områden minskar"(50). Den nya förordningen om landsbygdsutveckling (rådets förordning (EG) nr 1257/1999) är tydligare vad gäller motiveringen till programmet och utarbetandet av strategier för att hantera miljöproblem som orsakas av jordbruket(51).

42. Svagheterna i fråga om målinriktning av åtgärderna har inte varit enbart geografiska - jordbrukets bidrag till luftföroreningar, som är ett stort miljöproblem, har inte åtgärdats på något verkningsfullt sätt. Jordbruket svarar för 9 % av det totala utsläppet av växthusgaser i Europa; det är den viktigaste källan till utsläpp av metan (48 %) och dikväveoxid (52 %) i EU(52). Jordbruket svarar också för 95 % av ammoniakutsläppen i Europa, vilka bidrar till försurningen(53). I åtgärdsprogrammet uppställdes mål för att minska dessa föroreningar, men inga gemenskapsåtgärder har ännu vidtagits för att uppnå dessa mål. Kommissionen har också konstaterat att "trots att det står klart att jordbruket bidrar till luftföroreningarna har man inte utarbetat någon särskild strategi inom denna sektor för att motverka de negativa effekterna"(54).

43. Följderna av kommissionens underlåtenhet att ta reda på vilka de viktigaste miljöbehoven i EU var innan man började genomföra de kompletterande åtgärderna kunde ha blivit mindre allvarliga om kommissionen hade givit medlemsstaterna detaljerade anvisningar om hur de skulle utforma sina program. I och med att kommissionen inte tillräckligt har betonat beskogningsprogrammens miljöaspekter har en del medlemsstater kunnat föreslå program där kommersiella överväganden är alltför framträdande.

44. Konsekvenserna av den otillräckliga prioriteringen av miljöbehoven skulle även på ett annat sätt ha kunnat mildras, nämligen om kommissionen som villkor för att godkänna program hade krävt att specifika och påtagliga miljöfördelar skulle uppnås. I sin utvärderingsrapport för jordbruksprogrammen för jordbruket medger kommissionen svagheterna, och säger att målen i många program behöver fastställas på ett mer specifikt sätt(55) I stället godkände kommissionen från början miljöprogram för jordbruket där miljön inte prioriterades tillräckligt. Detta framgår tydligt av kommissionens godkännande av den franska åtgärden "prime à l'herbe"(56), som lämnades trots interna reservationer på grund av att det saknades underlag som motiverade åtgärden(57). Vissa svagheter i denna åtgärd åtgärdades emellertid genom en ändring av programmet 1998. Ett annat exempel är det finska beskogningsprogrammet. De finska myndigheterna hade inte visat hur programmet kunde ge miljöfördelar, men kommissionen lämnade ändå sitt godkännande på villkor att myndigheterna längre fram skulle ge en förklaring. Trotsatt myndigheterna inte uppfyllde detta villkor har inte kommissionen vidtagit några avhjälpande åtgärder för att se till att villkoren uppfylls.

45. En orsak till de ovannämnda bristerna, som har inverkat negativt även på övervakningen och kontrollen av åtgärderna, är de otillräckliga personalresurserna - såväl kvantitativt som kvalitativt - inom den enhet som ansvarar för miljöprogrammen för jordbruket. Kommissionen avsatte inte tillräckligt många personer ur sin personal till enheten. Problemen förvärrades då det visade sig att antalet program som skulle handläggas blev mycket större än väntat och att programmen var mycket olikartade i fråga om syften, förvaltningsmetoder, finansierade jordbruksmetoder och kostnader. Exempelvis har vissa medlemsstater program som täcker hela landet (t.ex. Sverige) medan andras omfattar enskilda administrativa regioner (t.ex. Italien) eller geografiska områden såsom enskilda floddalar (t.ex. Förenade kungariket). Det stora antalet program och deras olikartade karaktär är något som kommissionen borde ha räknat med. I förordning (EEG) nr 2078/92 antog rådet nämligen ett mycket flexibelt politiskt instrument som gav medlemsstaterna stort utrymme att utforma sina program på det sätt som lämpade sig bäst för deras respektive strukturer, system och miljöförhållanden på nationell, regional och lokal nivå.

46. I både förordning (EEG) nr 2078/92 och (EEG) nr 2080/92 sägs att kommissionen skall fastställa detaljerade regler för genomförandet av miljöprogrammen för jordbruket respektive beskogningsprogrammen. Regler till stöd för kommissionens budgetprognoser utarbetades, men kommissionen underlät att snabbt införa detaljerade regler för medlemsstaterna beträffande utformning, genomförande, kontroll och utvärdering av programmen. Förordningen om genomförande av miljöprogrammen för jordbruket antogs först fyra år efter det att den grundläggande förordningen hade trätt i kraft. Då hade de flesta av medlemsstaternas program redan antagits och börjat genomföras(58).

47. För beskogningsprogrammen har kommissionen ännu inte antagit några genomförandebestämmelser. Det bör dock nämnas att kommissionen har utarbetat detaljerade krav; dessa krav är emellertid inte bindande. Denna skillnad i tillvägagångssätt för åtgärderna inom miljöprogrammen för jordbruket och åtgärderna inom beskogningsprogrammen har medfört inkonsekvenser i genomförandet av gemenskapens politik. När det gäller miljöprogrammen för jordbruket måste medlemsstaterna exempelvis lägga fram detaljerade underlag till stöd för de föreslagna stödsatserna; de specifika stödsatserna godkänns sedan av kommissionen. När det gäller beskogningsprogrammen däremot begär man ingen sådan information från de nationella myndigheterna; kommissionen godkänner maximinivåer för stödsatserna, inom vilka medlemsstaterna själva får fastställa stödsatserna utan godkännande från kommissionen.

48. När det gäller personalbehoven underskattade kommissionen den arbetsbörda som de kompletterande åtgärderna skulle medföra för den egna personalen. Personalstyrkan inom enheten med ansvar för miljöprogrammen för jordbruket grundades på antagandet att de flesta medlemsstaterna skulle lämna in ett enda programförslag för godkännande. I själva verket föreslog de flesta medlemsstaterna såväl flera områdesprogram som övergripande program omfattande hela det nationella territoriet. Många av dessa programförslag ändrades som ett svar på kommissionens kommentarer och vissa avvisades som olämpliga för medfinansiering från gemenskapen. Exempelvis avvisades ett förslag från Belgien om att kompensera jordbrukarna för att de använde mindre gödningsmedel i syfte att minska nitratföroreningarna, på grund av att Belgien inte genomfört nitratdirektivet. Mot slutet av 1998 hade kommissionen godkänt sammanlagt 158 program och över 270 ändringar av program, tillsammans motsvarande mer än 2500 olika - och i många fall komplicerade - åtgärder.

49. Dessutom förstärkte kommissionen inte enhetens personal ens då det stod klart att man hade underskattat arbetsbördan. Under 1998 ansvarade en personal motsvarande enbart 4,75 heltidsanställda i kategori A för handläggning av utgifter på över 1,5 miljarder ecu per år. Problemet med otillräcklig personalstyrka har förvärrats genom att man har misslyckats med att snabbt besätta vakanta tjänster och med att säkra en tillräcklig personalkontinuitet. Av de tolv anställda på enheten i oktober 1994 (som arbetade med en rad åtgärder samt med miljöprogrammen för jordbruket) fanns bara en kvar i juni 1996; de flesta av dem som ersatt denna personal har i sin tur ersatts med andra. Till och med tjänsten som enhetschef var vakant mellan september 1997 och maj 1998. Dessutom saknas det personal i kategorierna C och B, vilket gör att personal i kategori A tvingas ägna tid åt kontorsgöromål.

50. Därutöver finns det kvalitativa brister. Bara en av enhetens tjänstemän har yrkesutbildning i agronomi, och ingen av dem har miljöutbildning. Det är över tolv år sedan kommissionen senast anordnade specialistantagningar för agronomer, och enheten har inga möjligheter att rekrytera miljöspecialister. Inte förrän 1997 anslogs konsultresurser formellt till enheten. Den enda relevanta specialutbildning som enhetens personal fått under de senaste fem åren är två halvdagskurser i analysteknik. Genomförandet av den nya förordningen om landsbygdsutveckling medför en betydande ytterligare ökning av kommissionens ansvarsuppgifter; kommissionen måste på ett tillfredsställande sätt kvantifiera vilka resurser som krävs för att den skall klara denna nya arbetsbörda.

Medlemsstaternas planering

51. Liksom på gemenskapsnivå har man i stor utsträckning även på nationell och regional nivå i medlemsstaterna misslyckats med att anslå medel utifrån miljöprioriteringar. Såsom kommissionen har insett har "miljöprogrammen för jordbruket fått en märkbart bristfällig inverkan på områden med intensiva metoder"(59). Över lag kan sägas att medelstilldelningen inte inriktats vare sig på de geografiska områdena med högst miljöprioritet eller på de jordbruksaktiviteter som skadar miljön mest. Detta är ett problem i Tyskland, Frankrike, Italien, Finland, Portugal, Österrike, Sverige och Förenade kungariket (se textruta 1).

Textruta 1

I Tyskland har det nationella miljöministeriet erkänt att delstaten Nordrhein-Westfalen, där 9 % av landets jordbruksmark finns, har ett akut behov av miljöprogram på grund av de intensiva jordbruksmetoder som används där, men endast 0,7 % av de EU-medel som satsats på miljöprogram för jordbruket i Tyskland har avsett den delstaten. I Sachsen har det intensiva jordbruket orsakat nitratförorening och markerosion, men det finns få åtgärder som rör den mest förorenande delen av det sachsiska jordbruket, nämligen de stora anläggningar för intensiv boskapsuppfödning som före detta Östtyskland lät bygga. I Bayern fann revisionsrättens revisorer att bara ett fåtal av de jordbrukare som deltog i Kulap-programmet ändrade sina metoder för att uppfylla programkriterierna. Resten fick stöd för sina normala, redan befintliga extensiva och miljövänliga metoder. De enda förhållanden som skulle kunna berättiga stödet vore att metodernas fortlevnad var hotad (dvs. av antingen intensifiering eller nedläggning), men de flesta av de jordbrukare som var föremål för revisionen förklarade att de skulle fortsätta att använda samma metoder även om de inte längre skulle få stöd. Dessutom kom man i den officiella bayerska utvärderingen fram till att majoriteten av deltagarna i vissa åtgärder var jordbrukare som redan använde metoderna i fråga, liksom att skillnaden i miljöprestanda mellan de deltagande och de icke deltagande jordbrukarna var minimal. Programmet Meka i Baden-Württemberg (Tyskland) innehåller inte tillräckliga åtgärder mot vissa allvarliga lokala miljöproblem som orsakats av intensiva metoder, t.ex. bekämpnings- och gödningsmedelsförorening i Kaiserstuhl, Kraichgau och söder om Stuttgart.

I Frankrike byggde fördelningen av medlen mellan regionerna på rent jordbruksmässiga kriterier, dvs. antalet jordbrukare och hektar i varje region, utan att någon hänsyn togs till miljöproblem eller miljörisker. Följaktligen gavs inte vederbörlig prioritet åt områden med brådskande miljöbehov såsom Bretagne, där nitratföroreningen är omfattande på grund av intensiv svinuppfödning.

I Italien spelade miljöprioriteringarna visserligen en framträdande roll vid fördelningen av medlen mellan regionerna, men senare övergick man till efterfrågestyrning - dvs. de regioner som använde mest pengar ett år fick störst anslag året efter.

När det gäller Sicilien anges det förvisso i det regionala programmet vilka områden som har högst miljöprioritet, men stödtilldelningen är densamma över hela regionen. De viktigaste problemen med anknytning till miljöprogrammen för jordbruket rör dessutom markerosion och förvaltningen av vattenresurserna, men i stället för en direkt satsning på att lösa dessa problem uppmuntrar det sicilianska programmet till ekologisk produktion, för vilken det saknas avsättningsmöjligheter, och minskad användning av kemikalier.

I Finland är det i sydvästra delen av landet som de huvudsakliga problemen med jordbrukets förorening finns, enligt programmet, men ändå är det bara 20 % av de sammanlagda medlen som anslås till den regionen. Dessutom medgav det finska programmet att jordbrukarna under vissa förhållanden använde mer gödningsmedel än vad som är ekonomiskt optimalt.

I Portugal är försaltning av grundvattenreserverna ett stort nationellt problem. Havsvatten tränger in i grundvattnet eftersom jordbruket tar ut för mycket grundvatten. Detta problem tas emellertid inte upp i programmet. Dessutom är det bara jordbrukare med mindre än 50 hektar eller 50 djurenheter som kan få stöd genom programmet. Därigenom halveras den areal som skulle kunna komma i fråga, och följaktligen undermineras programmets miljöpotential.

I Spanien genomfördes inte den nationella åtgärden avseende markerosion - ett av de två största miljöproblemen med anknytning till det spanska jordbruket - under programmets två första år eftersom det saknades nationella medel för medfinansiering.

I Österrike skall det finnas en fördelning mellan delstaterna av medlen, men de nationella myndigheterna kunde inte förse revisionsrätten med material som bevisade detta. Dessutom fann revisionsrättens revisorer att den djurtäthet som accepterades inom miljöprogrammet för jordbruket var för hög för att kunna ge mer betydande miljöfördelar i fråga om betesmark - dvs. större biologisk mångfald i bemärkelsen fler arter och rikare förekomst av vilda djur och växter. Den höga djurtäthet som programmet medgav uppmuntrade i själva verket de jordbrukare som ägnade sig åt extensiv uppfödning att intensifiera sin produktion för att kunna utnyttja stödmöjligheterna fullt ut. Miljöprogrammet för jordbruket i Österrike har därför bara kunnat åstadkomma en minimal minskning av djurbesättningarna i landet (med 0,1 %). Dessutom behövde bara ett begränsat antal jordbrukare i Österrike ändra sina normala metoder för att uppfylla programvillkoren.

I Sverige drog Riksrevisionsverket i en rapport slutsatsen att "miljöeffekterna av detta miljöstöd är för närvarande avsevärt mindre jämfört med om det i högre grad styrts till t.ex. Skåne och Hallands län som har omfattande kväveläckage".

I Förenade kungariket påpekade det nationella revisionsorganet (National Audit Office) att det finns mer utrymme för inriktning av stödet inom programområden och för högre prioritet till stödet för miljövänliga odlingsmetoder.

52. Underlåtenheten att prioritera miljöbehoven kännetecknar även förvaltningen av beskogningsprogrammen. När det gäller beskogningsprogrammen har miljöbyrån konstaterat att man i många fall använder snabbväxande, även exotiska arter, ofta på bekostnad av värdefulla biotoper med stor biologisk mångfald(60). En irländsk undersökning har visat följande: "Det anses allmänt att trädplantering är av godo för miljön. I Irland, där man i huvudsak planterar kommersiell skog, varav 80 % är icke-inhemska barrträd, finns det emellertid stark oro över de externa kostnaderna för beskogningen (dvs. kostnader som drabbar någon annan än skogsägaren). Särskilt oroar man sig för skogsbrukets eventuella negativa konsekvenser för landskapsbilden, vattendragen och djur- och växtlivet"(61). Miljöbehoven har heller inte prioriterats på lämpligt sätt i Spanien, Österrike, Tyskland, Portugal och Italien (se textruta 2).

Textruta 2

För Spaniens del anges förhindrande av markerosion och ökenspridning som ett av huvudmålen i det nationella beskogningsprogrammet, men i kriterierna för fördelningen av medlen på regional och lokal nivå är det snarare jordbruksrelaterade och kommersiella faktorer än miljökrav som dominerar.

Hos en bidragsmottagare fann revisionsrättens revisorer bevis för att jordbruksmyndigheterna fäster alltför liten vikt vid miljöbehoven. Tjänstemännen vid miljömyndigheten hade rekommenderat blandbestånd med olika varieteter av ek (95 % Quercus rotundifolia och endast 5 procent Q. suber), men jordbruksmyndigheterna hade godkänt ett bestånd bestående av bara en varietet, nämligen Q. suber.

I Österrike innebär det program som kommissionen godkänt att 70 % av det totala stödet till "beskogning" i själva verket utbetalas till stöd för byggande av skogsvägar: 37 miljoner ecu av en budget på 53 miljoner ecu för 1995-1997(62). Visserligen har medlemsstatens myndigheter försvarat detta med argumentet att fler och bättre skogsvägar möjliggör en bättre skogsvård och ett mer miljövänligt skogsbruk, men det är en stor andel av beskogningsbudgeten som används till detta. Miljöbyrån konstaterar att även smala vägar utan asfalt kan orsaka fragmentering av livsmiljöer och göra det lättare att komma till områden som tidigare var otillgängliga, med konsekvenser på lång sikt för ekosystemens integritet(63).

I Tyskland (Bayern) fann revisionsrättens revisorer att vägbyggen hade gjort det lättare att komma till höga alpskogar som hittills varit otillgängliga.

I Portugal fann revisionsrättens revisorer vid sina besök att vissa av bidragsmottagarna hade röjt mogna träd för att bli berättigade till bidrag för nyplantering. Detta ledde till markerosion, som dessutom förvärrades av att marken bearbetades alltför hårt då de nya träden planterades.

I den italienska regionen Emilia-Romagna har bara 0,001 % av jordbruksmarken beskogats, och dessutom med trädarter som valts på grund av sitt handelsvärde snarare än miljövärde.

53. Vidare förekommer det fall där det är tveksamt om de sätt på vilka miljömålen enligt programmen skall uppnås är effektiva. I Castilla-La Mancha (Spanien) där programmets mål var att minska vattenförbrukningen, var vattenförbrukningen begränsad av nationell lag redan innan miljöprogrammen för jordbruket inleddes, enligt vilken stora anläggningar har tillgång till mindre vatten per hektar än små. I miljöprogrammet för jordbruket användes den regionala genomsnittsförbrukningen per hektar under perioden innan programmet inleddes som underlag för att mäta den enskildes minskning av vattenförbrukningen. Jordbrukarna får kompensation om de åtar sig att förbruka 50, 70 eller 100 % mindre vatten per hektar än den regionala genomsnittsförbrukningen under perioden innan programmet inleddes. De får dessutom undantag från de begränsningar av vattenförbrukningen som gäller enligt nationell lag.

54. Ett sådant program är attraktivt för jordbrukare vilkas vattenförbrukning och/eller rättigheter avseende tillgång till vatten redan är lägre än det regionala genomsnittet. Dessa jordbrukare kan få delta i åtgärder för minskning med 50, 70 eller 100 % även om de minskar sin vattenförbrukning med mindre än 50, 70 respektive 100 %. Jordbrukare vilkas tidigare vattenförbrukning/vattenrättigheter låg under 50 eller 70 % av det regionala genomsnittet kan till och med öka sin faktiska vattenförbrukning, och dessutom få stöd. Åtgärden är även attraktiv för jordbrukare som inte har något vatten eller några tillgångsrättigheter alls. En lokal studie i Castilla-La Mancha visade den orimliga situationen att av de flesta av de 570 jordbruksföretag som erhöll stöd inom miljöprogrammet mot att de gick med på att inte vattna ändå inte hade konstbevattningsmöjligheter. I det motsatta fallet, när det gäller små jordbrukare som har betydande tillgång till vatten och följaktligen en hög vattenförbrukning skulle åtgärden inom miljöprogrammet för jordbruket vara ointressant eftersom stödet inte är tillräckligt för att kompensera dem för förlorade skördar.

55. Revisionsrätten fann ytterligare ett problem i Castilla-La Mancha. Stöd betalas ut för uttagen areal trots att programmets villkor för uttagen areal inte är hårdare än de som redan gäller för ordningen för jordbruksgrödor. Det framgår av artikel 10.1 i kommissionens förordning (EG) nr 746/96 att det är fel att betala ut stöd för miljöåtgärder i jordbruket under dessa omständigheter. Mot bakgrund av att arealuttaget motsvarar ungefär 30 % av programmets areal utgör detta ett allvarligt slöseri med gemenskapens medel. Om programmets dokumentation hade granskats mer noggrant före godkännande kunde man ha förhindrat att detta problem uppstod.

56. För att programmen skall kunna få avsedd verkan måste dessutom stödsatserna beräknas korrekt. Enligt förordning (EEG) nr 2078/92 skall stöd inom ramen för miljöprogram för jordbruket ges som kompensation till jordbrukarna för att de följer vissa begränsningar i fråga om jordbruksmetoder och därigenom drabbas av nettoinkomstbortfall. Om stödsatserna är för låga kommer få jordbrukare att medverka och programmet följaktligen att få ringa inverkan på miljön. Om stödsatserna är för höga blir programmets kostnader större än nödvändigt.

57. Revisionsrättens revisorer fann stora skillnader mellan de stödsatser som baserats på regionala genomsnittliga kostnader för deltagande och de verkliga kostnaderna för deltagandet. I en officiell utvärdering i Finland kom man fram till att de finska jordbrukarnas bruttokostnad för medverkan i programmet år 1997 var 773 miljoner finska mark (110 miljoner ecu), medan det utbetalda stödet uppgick till 1372 miljoner mark (195 miljoner ecu) - stödet översteg alltså de totala kostnaderna för finska jordbrukares deltagande med nästan 600 miljoner mark (85 miljoner ecu)(64). För perioden 1995-1997 uppskattar revisionsrätten att klyftan mellan beräknade totala kostnader för jordbrukarna och det totala stödet som betalats ut till jordbrukare i Finland uppgick till 422 miljoner ecu. I Sverige drog Riksrevisionsverket slutsatsen att nivån på det stöd för miljöåtgärder inom jordbruket som betalats ut för åtgärden för flerårig vallodling var mycket högre än de svenska jordbrukarnas faktiska kostnader för att delta(65). I Förenade kungariket har det nationella revisionsorganet kommit fram till att stödnivåerna för vissa åtgärder ligger högre än vad det i genomsnitt kostar för jordbrukarna att delta, men att stödsatserna inom flertalet åtgärder är lägre än jordbrukarnas genomsnittliga kostnader för att delta. Liknande problem har observerats i Tyskland, Österrike, Portugal och Spanien (se textruta 3).

Textruta 3

I Tyskland visade en officiell utvärdering av det federala programmet att stödsatserna inte fullt ut kompenserade jordbrukarna för deras omställningskostnader. I delstaten Baden-Württemberg kom den officiella utvärderingen av programmet Meka fram till att stödsatserna var alltför höga för vissa åtgärder, t.ex. för skydd av gräsbevuxen mark.

I Österrike saknas kvantifierad motivering av stödsatsen inom "Elementarförderung" - detta dock till skillnad från alla övriga åtgärder i det nationella programmet. Sedermera har myndigheterna erkänt att denna stödsats var för hög och sänkt den. Stödsatserna för flera andra åtgärder - bl.a. stödet till växelbruk och till nedläggning av majsproduktion - är också för höga mot bakgrund av de befintliga uppgifterna. Däremot underkompenseras de jordbrukare som medverkar i åtgärder för att motverka erosion.

De portugisiska stödsatserna är så låga att jordbrukarna inte får någon kompensation för drygt en fjärdedel av sina faktiska kostnader.

I Spanien fann revisionsrättens revisorer att de nationella myndigheterna hade höjt stödsatserna utan att det fanns någon dokumentation till stöd för höjningen.

58. En annan omständighet som kan göra stödsatserna inom miljöprogrammen felaktiga är om programområdena inte är enhetliga från jordbruks- och miljösynpunkt, vilket de skall vara enligt artikel 3.2 i förordning (EEG) nr 2078/92. Om områdena inte är enhetliga samtidigt som stödsatserna baseras på genomsnittliga produktionsbortfall, överkompenseras jordbrukarna i lågproduktiva områden avsevärt medan deras kolleger i högproduktiva områden underkompenseras. Revisionsrätten har funnit att många programområden varken är jordbruksmässigt eller miljömässigt enhetliga. Ett exempel är programområdet för "Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleichsprogramm" (Meka) i den tyska delstaten Baden-Württemberg, som består av hela delstaten. I Baden-Württemberg ligger emellertid såväl de bördiga, intensivt odlade åkrarna i Rhendalen som de subalpina, extensivt betade markerna i Schwarzwald. I de mindre bördiga områdena ansluter jordbrukarna sig till programmet för att öka sina inkomster, medan det i de bördiga områdena bara är jordbrukare med ett starkt miljöengagemang som deltar. Detta betyder att deltagande i Meka-programmet är mer utbrett i områdena med extensivt jordbruk än i delstatens förorenade regioner med intensiv produktion. Revisionsrätten fann liknande problem i Frankrike (vad gäller den allmänna åtgärden "prime à l'herbe") och Bayern (se textruta 4).

Textruta 4

I Frankrike är bidragen - vilket generaldirektoratet för miljö också framhöll innan programmet hade godkänts - inom den nationella åtgärden "prime à l'herbe" för låga för att dåliga betesmarker skall kunna skyddas från nedläggning, medan de inte är annat än en källa till extrainkomster för jordbrukare med bördigare betesmarker.

I den tyska delstaten Bayern varierar markkvaliteten avsevärt (arrendena varierar mellan 206 och 874 tyska mark per hektar). Anslutningen till programmet är stor i de fattigare områdena men liten i de bördiga - som ofta har den mest intensiva odlingen och de största miljöproblemen.

59. Kommissionen är medveten om problemet. Kommissionen har sagt att utveckling och forskning har visat att en områdesindelning som baseras på administrativa regioner kan medföra inkonsekvenser mellan program inom en medlemsstat. Ett exempel är genomförandet av åtgärderna för minskad användning av kemikalier i italienska regionala program. Vissa undersökningar visar att en generell tillämpning har minskat åtgärdernas effektivitet, och medfört överkompensation i områden där åtgärderna innebär mindre ansträngning från jordbrukarens sida och underkompensation i mer lönsamma områden och därmed en lägre andel personer som utnyttjar åtgärden(66).

60. Liknande anmärkningar kan göras beträffande beskogningsprogrammen. I Spanien gjordes den officiella beräkningen av stödsatserna för plantering, beståndsunderhåll och inkomstbortfall av en rådgivande vetenskaplig kommitté. Revisionsrätten kunde emellertid inte beredas tillgång till någon dokumentation av hur kommittén hade resonerat eller hur den hade kommit fram till stödsatserna. Detta gör att det i praktiken är omöjligt att kontrollera om stödsatserna ligger på rätt nivå. I Portugal kunde ingen motivering ges till att planteringskostnaderna per hektar skulle öka med jordbruksföretagens storlek. Kommissionen har funnit liknande problem i Italien och Frankrike utan att vidta några avhjälpande åtgärder. På regional nivå fann revisionsrätten i den spanska regionen Extremadura skillnader mellan de godkända stödsatserna och jordbrukarnas verkliga kostnader: exempelvis fick en jordbrukare 185 pesetas per trädplanta han satte, medan plantorna i själva verket inte hade kostat honom ens 60 pesetas var.

61. På planeringsstadiet bör programmen samordnas med andra relevanta EU-initiativ, och omvänt, så att man får en heltäckande insats för att tillgodose miljöbehoven och kan undvika att samma arbete utförs flera gånger och att resurser går till spillo. Genom strukturfonderna ges stöd till miljörelaterade investeringar i realkapital inom jordbruket, medan programmen Life och Leader stöder lokala miljöprojekt på landsbygden. Kommissionen har själv konstaterat att "fallstudier visar att det finns en bristfällig samordning mellan de kompletterande åtgärderna och mellan dessa och politiken för landsbygdsutveckling"(67). Revisionsrätten har funnit många fall av bristande konkret samordning.

62. Ett exempel är att man i Spanien betalar ut stöd enligt beskogningsförordningen för omställning av jordbruksmark till skog samtidigt som det finns möjlighet att få beskogningsstöd från strukturfonderna för trädplantering på icke-jordbruksmark. De nationella myndigheterna har emellertid inte tydligt fastställt hur jordbruksmark skall definieras. Den antagna definitionen att det är mark som används för produktion som ger en jordbrukare inkomster är inte användbar eftersom även den minst bördiga marken (som är berättigad till beskogningsstöd från strukturfonderna) kan användas som naturbetesmark några dagar varje år. Därför finns det i praktiken en betydande överlappning mellan de båda gemenskapsprogrammen och följaktligen också risk för att dubbelt stöd skall ges. Samma problem finns i Portugal.

63. Det förekommer också bristande samordning mellan de olika enskilda miljöprogrammen för jordbruket, både inom och mellan medlemsstaterna. I Bayern driver delstatens jordbruksdepartement och miljödepartement var sitt program "Kulturlandschaftsprogramm (Kulap)" respektive "Vertragsnaturschutz-programm (VNP)". De båda programmen avser samma problem i samma områden, och konkurrerar i en del fall med varandra (t.ex. i fråga om åtgärderna till stöd för miljövänlig vinodling). Efter revisionsrättens granskning har de bayerska myndigheterna på begäran av kommissionen harmoniserat förfarandena för att säkerställa att miljöåtgärderna inom jordbruket är samstämmiga.

64. I Italien finns det miljöproblem som är gemensamma för Po-flodens hela avrinningsområde, men var och en av de administrativa regioner som floden flyter genom har utvecklat sitt eget program. På liknande sätt ger både Luxemburg och Tyskland stöd till miljövänlig vinodling på var sin sida av floden Mosel, men trots att miljö- och jordbruksförhållandena är ungefär desamma är programmen olika.

65. Ett likartat problem har noterats i fråga om ekologisk produktion. Vissa medlemsstater stöder enbart omställning från konventionella till ekologiska metoder, medan andra ger stöd även till underhåll efter omställningen (se textruta 5).

Textruta 5

Det finns skillnader mellan medlemsstaterna i fråga om kriterierna för stöd avsett att uppmuntra ekologisk odling inom ramen för miljöprogrammen för jordbruket. I Frankrike, Grekland, Portugal och Förenade kungariket utbetalas sådant stöd endast för omställning från konventionella till ekologiska metoder; befintliga ekologiska producenter får inget stöd i dessa medlemsstater. Däremot ger man i Österrike, Finland, Italien och Tyskland utöver omställningsstöd även stöd till fortsatt ekologisk produktion. Detta betyder att befintliga ekologiska producenter i Grekland, Frankrike, Portugal och Förenade kungariket missgynnas i förhållande till sina kolleger i andra medlemsstater. Detta kan snedvrida konkurrensen inom EU.

66. Bristande samordning förekommer också mellan åtgärderna inom miljöprogrammen för jordbruket och åtgärderna inom beskogningsprogrammen. Ett exempel på detta kan hämtas från Bayern, där man med stöd från beskogningsprogrammet har planterat skog på ekologiskt värdefull extensiv betesmark i den subalpina regionen, som präglas av en blandning av betesmark och skog. Att plantera träd i sådana biotoper, för att fylla ut hål i skogen, är skadligt för den biologiska mångfalden. Liknande problem finns i Frankrike, Portugal, Finland och Österrike (se textruta 6).

Textruta 6

När revisionsrätten studerade den lokala åtgärden för Millevaches i den franska regionen Limousin visade det sig att man hade planerat att plantera skog med stöd från beskogningsprogrammet på betesmarker på högslätten som dessutom berättigade till stöd inom miljöprogrammet för jordbruket.

I Portugal är det få jordbrukare i inlandet som deltar i miljöprogrammet eftersom beskogningsstöd är betydligt attraktivare ur ekonomisk synvinkel.

I Finland är man mycket tveksam till det miljömässigt lämpliga i att plantera skog på jordbruksmark. Miljöministeriet anser att ingen jordbruksmark bör beskogas, utan att man för att maximera den biologiska mångfalden i stället bör satsa på att bevara öppen jordbruksmark.

I Österrike är situationen likartad: eftersom en så stor del av landet är täckt av skog finns det inget behov från miljösynpunkt av att beskoga jordbruksmark.

67. Det finns dessutom brister i samordningen mellan å ena sidan stödet inom miljö- och beskogningsprogrammen och å andra sidan odlingsstödet. Miljöbyrån har tagit upp frågan om konkurrens mellan miljöåtgärder för jordbruket och betalningar inom det allmänna produktionsstödet (som majsbidraget)(68). I Sverige kom Riksrevisionsverket fram till att "miljöstödet för flerårig vallodling riskerar att konkurreras ut av den högre arealersättningen"(69). Liknande problem har observerats i Tyskland, Österrike, Portugal och Spanien (se textruta 7).

Textruta 7

I Portugal måste vissa av miljöprogrammets åtgärder uppväga GJP:s skadeverkningar: stöd ges för lokala fruktträd som jordbrukarna annars vore benägna att byta ut mot nya, mer produktiva varieteter, vilka ger bättre utbyte inom den gemensamma organisationen av marknaden för frukt och grönsaker men vilka också kräver större mängder kemikalier. Bidrag ges också för att stödja den extensiva boskapsuppfödningen, som hotas i och med de höga boskapsbidrag som infördes vid 1992 års GJP-reform. Andra åtgärder inom miljöprogrammet, som är avsedda att bevara gräs- och betesmark i växelbruk, konkurrerar med de högre odlingsbidrag som marken berättigar till.

I Spanien ges miljöprogramsstöd för att minska vattenförbrukningen, men inom ordningen för odlingsstöd tillämpas en högre stödsats för konstbevattnad mark än för icke-konstbevattnad, något som ger jordbrukarna incitament att vattna. Därför har nivåerna på miljöprogramstödet höjts för att programmet skall bli mer attraktivt för åkerbrukare.

Genom sina förslag i Agenda 2000 har kommissionen betonat att "omfattningen av det stöd som fortfarande ges genom prisnivåer och specifika utbetalningar för enskilda produkter (t.ex. ensilage, majs och lin) kan göra jordbrukarna mindre benägna att åta sig att använda mer extensiva metoder eller att avsätta mark för miljöändamål" (KOM(97)2000 slutlig, s. 27).

68. Det finns dessutom omotiverade skillnader i reglerna för arealuttag. I Förenade kungariket måste bönderna beså sina trädor och se till att de har växttäcke för att kunna få bidrag inom ordningen för jordbruksgrödor. I den tyska delstaten Sachsen däremot kan jordbrukarna utöver arealuttagsbidragen få ytterligare stöd inom ramen för miljöprogrammet om de har växttäcke på sina trädor.

69. Det finns också tydliga brister i samordningen mellan stödet inom miljöprogrammen för jordbruket och EU:s miljöskyddsordning. Exempelvis läggs en betydande del av miljöprogramsstödet på att kompensera jordbrukare som minskar sin användning av gödningsmedel, detta för att motverka nitratförorening. Samtidigt har emellertid tolv medlemsstater (B, D, EL, E, F, IRL, I, L, NL, A, P och UK) nyligen stämts inför EG-domstolen, anklagade för att ha underlåtit att införliva EU:s nitratdirektiv med sin nationella lagstiftning och/eller för att ha tillämpat direktivet på fel sätt. Enligt detta direktiv skall jordbrukarna - utan kompensation - begränsa sin användning av gödningsmedel. I en färsk undersökning har man kommit fram till att uppskattningsvis 5-6 % av befolkningen förses med dricksvatten som innehåller mer nitrat än den högsta tillåtna mängden i EU på 50 mg/liter, och 25 % av befolkningen använder vatten med en högre nivå än den optimala på 25 mg/liter, och detta beror till stor del på utsläpp från jordbruket(70). Nitratdirektivet, vars otillräckliga genomförande var ämnet för en tidigare rapport från revisionsrätten(71) har för övrigt inte införlivats på ett fullt tillfredsställande sätt av någon enda medlemsstat (se tabell 9). Medlemsstaternas genomförande av de landsbygdsinriktade miljöskyddsdirektiven om vilda fåglar respektive om bevarande av livsmiljöer har varit problematiskt. Miljöbyrån har konstaterat att kopplingen mellan miljölagstiftningen och GJP på EU-nivå hittills har varit otillfredsställande(72).

Tabell 9

Medlemsstaternas tillämpning av nitratdirektivet

>Plats för tabell>

70. Vidare förekommer det inkonsekvenser mellan EU:s politik och nationell politik för jordbruk och miljö. Miljöbyrån har konstaterat att vissa medlemsstater, framför allt i söder, subventionerar jordbrukarnas vattenförbrukning; samtidigt används EU-medel för att betala jordbrukare för att de skall använda mindre vatten. På nationell nivå går kanske de mest uppenbara subventionerna med miljökonsekvenser till konstbevattnat jordbruk i södra Europa. Kommuner som försörjer jordbruksenheter i Po-området i Italien med vatten är skyldiga att ta ut priser som baseras på kostnadstäckning men i praktiken beviljas många undantag. I Spanien finns en avgift för vattenuttag för jordbruk som inte hänger samman med vattenförbrukningsmängden, utan med markarealen, och det finns ett underskott mellan kostnadstäckningen och kostnaden för vattenförsörjningen. I andra länder kan subventioner ges i form av skattelättnader: så är det i Portugal där vatten för konstbevattning är undantaget från en ny skatt som infördes 1995 och i Nederländerna där jordbrukare är befriade från skatten för grundvattenuttag(73).

Genomförande och kontroll

Kommissionens genomförande och kontroll

71. Genomförandet av vissa åtgärder inom miljöprogrammen för jordbruket kan vara oförenligt med EU-fördragets princip om att förorenaren skall betala(74). Enligt den principen skall förorenaren betala kostnaderna för undvikande eller återställande av miljöskador som uppstått av en ekonomisk aktivitet, medan miljöprogrammen i stället verkar överföra jordbrukets miljökostnader från jordbrukarna till skattebetalarna. För att miljöprogrammen skulle vara förenliga med principen om att förorenaren betalar skulle det krävas att jordbrukarna fick betalt för att uppnå en nivå av miljöprestanda högre än god jordbrukarsed. I stora delar av EU finns det emellertid inga eller bara otillräckligt utvecklade standarder för normal prestanda som exempelvis regler för god jordbrukarsed. Därför är det i praktiken inte möjligt för kommissionen att kontrollera att EU-stödet leder till konkreta framsteg i fråga om jordbrukarnas miljöprestanda snarare än att bara öka deras inkomster.

72. När det gäller kontroll gör kommissionen inga rutinmässiga besök i medlemsstaterna för att kontrollera de uppgifter och analyser dessa har lämnat till stöd för sina programförslag, och inte heller beger sig personalen inom enheterna för miljö- respektive beskogningsprogrammen rutinmässigt ut på fältet för att kontrollera att åtgärderna i praktiken ger bra miljövaluta för pengarna. Kommissionens inspektörer gör besök på platsen för att kontrollera att betalningarna är lagliga och korrekta, men det ingår inte i denna personals uppgifter att utvärdera om miljöåtgärder inom jordbruket och beskogningsåtgärder är miljömässigt ändamålsenliga. Den nuvarande "Brysselbaserade" metoden för programadministration medger knappast verkningsfulla och konkreta kontroller. Kommissionens passivitet på detta område är oroande, eftersom den är väl medveten om giltigheten i revisionsrättens kritik; i kommissionens egna utvärderingsrapporter konstateras att "det är uppenbart att det finns kontrollsvårigheter när åtgärderna är olikartade"(75).

Medlemsstaternas genomförande och kontroll

73. I synnerhet miljöprogrammen för jordbruket ställer mycket höga krav på medlemsstaternas administrativa infrastruktur. Konkret måste man i medlemsstaterna ha agronomer och miljöexperter som tar reda på vilka problem som finns inom miljöprogrammen och finner konkreta lösningar. Vidare behövs handläggare som gör om vetenskapsmännens teoretiska överväganden till detaljerade programkrav. För kontroll av att stödmottagarna följer reglerna behövs inspektörer, och för att kontrollera och utvärdera programmens inverkan krävs särskilt utbildad personal.

74. Det nationella revisionsorganet (National Audit Office - NAO) i Förenade kungariket har kommit fram till att de administrativa kostnaderna är mycket stora i förhållande till de bidrag som jordbrukarna erhåller(76). Närmare bestämt visade det sig att de totala administrativa kostnaderna för det största miljöprogrammet i Förenade kungariket 1995-1996 var 13 miljoner ecu, vilket motsvarade 46 % av det totala bidragsbelopp som utbetalades till jordbrukarna (se diagram 1). Programmet i fråga är komplicerat, och dess administration inbegriper många olika processer. De årliga kostnaderna för administrationen är 8 miljoner ecu och kostnaderna för miljöövervakning och miljöforskning 5 miljoner ecu (se diagram 2). Om så höga utgifter krävs för fullgod administration och kontroll av programmen, skulle den sammanlagda kostnaden per år för medlemsstaternas genomförande av miljöprogrammen för jordbruket uppgå till 700 miljoner ecu. I en annan detaljerad undersökning av verksamheten inom medlemsstaternas förvaltning har man kommit fram till att de totala direkta kostnaderna för genomförandet inom hela EU av förordning (EEG) nr 2078/92 (exklusive kostnaderna för miljöövervakning) under perioden 1992-1996 uppgick till mellan 1 och 2 miljarder ecu(77) Trots dessa höga kostnader har miljöbyrån konstaterat att det finns otillräcklig administrativ kapacitet och erfarenhet i många regioner för att hantera denna nya politik(78).

Diagram 1

Programmet för miljömässigt känsliga områden-bidrag och administrativa kostnader, 1991-1992 till 1996-1997

>PIC FILE= "C_2000353SV.002701.EPS">

Anm.:

1. Kostnader före 1993-1994 omfattar inte programkostnader eftersom dessa inte kan definieras separat.

2. Siffrorna för 1996-1997 är uppskattningar och omfattar viss forskning och utveckling rörande Countryside Stewardship sheme.

3. Administrativa kostnader för 1991-1992 förelåg inte och antogs likna dem för 1992-1993.

Källa:

Rapport från "National Audit Office", "Protecting Environmentally Sensitive Areas" (Skydd av miljömässigt känsliga områden), s. 33.

Diagram 2

Administrativa kostnader för programmet för miljömässigt känsliga områden, 1995-1996

>PIC FILE= "C_2000353SV.002702.EPS">

(79)Källa:

Rapport från "National Audit Office", "Protecting Environmentally Sensitive Areas" (Skydd av miljömässigt känsliga områden), s. 34.

75. Revisionsrätten upptäckte betydande svårigheter vid genomförandet, vilka ledde till liten anslutning av jordbrukare och följaktligen liten miljöinverkan, i Tyskland, Portugal, Förenade kungariket, Spanien, Österrike, Frankrike, Finland och Sverige (se textruta 8).

Textruta 8

I Bayern (Tyskland) är anslutningen till vissa åtgärder inom det bayerska programmet Kulap - t.ex. 20-årig träda, som i nuläget omfattar bara drygt 100 hektar - så liten att miljöinverkan är minimal. Liknande problem finns för vissa åtgärder inom Meka-programmet i Baden-Württemberg. I Sachsen är 85 procent av jordbruksmarken i riskzonen för erosion, men bara 30 procent omfattas av åtgärder för att förhindra erosion, och i de mest utsatta områdena är anslutningen till Mulchsaat-åtgärden med det syftet faktiskt så låg som 3 procent.

I Portugal har åtgärderna för att motverka intensiva metoder och för att omvandla åkermark till betesmark inte fått någon miljöinverkan alls eftersom de inte har genomförts.

I Förenade kungariket fann NAO att deltagandet i vissa regioner var mycket lägre än planerat: i Cotswold Hills hade exempelvis bara 1600 hektar åkermark gjorts om till gräsmark, medan målsättningen var 6000 hektar. Det brittiska parlamentsutskott som granskar de offentliga utgifterna noterade att åtgärdens inverkan kunde ha blivit mycket större om det ansvariga departementet hade marknadsfört den mer aktivt.

I Österrike upptäckte revisionsrättens revisorer att det rådde förvirring bland jordbrukarna och att ansökningarna om stöd ofta var felaktiga på grund av det stora antalet tillgängliga åtgärder, varav en del kunde kombineras med varandra, andra inte.

I Spanien fann revisionsrättens revisorer att det nationella bidraget inom både miljö- och beskogningsprogrammen utbetalades för sent till mottagarna. Detta är mot reglerna och har underminerat förtroendet för och deltagandet i programmen.

Den komplicerade administrationen är ett problem också i Frankrike, där administrations- och kontrollfunktionerna har delats upp på ett stort antal olika organisationer.

I Finland uppfattade jordbrukarna ansökningsförfarandet som så komplicerat att de tvingades anlita specialister för att fylla i handlingarna åt dem.

Riksrevisionsverket i Sverige upptäckte att en del jordbrukare avstod från att medverka i det svenska miljöprogrammet på grund av att detta medförde en så tung administrativ börda.

76. För kontrollen av EU-utgifterna på medlemsstatsnivå är det EU-understödda integrerade systemet för administration och kontroll (IACS) ett viktigt verktyg. Systemet används i de enskilda medlemsstaterna för att kontrollera att stödmottagarna uppfyller de krav som ställs för huvuddelen av utgifterna inom EUGFJ:s garantisektion. Brister i kontrollen av miljö- och beskogningsprogrammen på grund av att man inte uppnått en standard motsvarande IACS har under revisionens gång upptäckts i Portugal, Tyskland, Österrike, Italien och Frankrike (se textruta 9). I den tyska delstaten Sachsen är exempelvis många av de officiella kartor som används vid kontrollen av stödansökningarna över 75 år gamla och alltså mindre tillförlitliga - ett problem som för övrigt finns i hela före detta Östtyskland. Kommissionen har själv konstaterat att i en medlemsstat gjordes inga inspektioner av jordbruksföretagen på platsen fram till 1995 och i flera medlemsstater gjordes obetydlig eller ingen dubbelkontroll av uppgifterna i IACS(80).

Textruta 9

I Portugal hade IACS ännu inte slutförts då revisionsrättens revisorer gjorde sitt besök i januari 1998. I norra delen av landet förvärrades problemet av att det saknades fastighetsregister. Vid sina besök på sexton gårdar upptäckte revisorerna avvikelser från de flesta stödansökningarna. En jämförelse mellan stöd för jordbruksgrödor, stöd för olivodling och deklarationer avseende vin visade i en del fall att beloppen var för höga inom miljöprogrammet eller inom andra åtgärder.

I Österrike har man ännu inte färdigställt den officiella förteckningen över markens lutningsgrad, vilket betyder att handläggarna inte kan kontrollera de uppgifter om lutningsgrad - en av förutsättningarna för delar av stödet inom miljöprogrammet - som jordbrukarna uppgivit i sina stöddeklarationer.

I Italien var uppföljningen av avvikelser som upptäckts genom IACS otillräcklig och hade inte alltid lett till föreläggande av sanktioner enligt kraven i EU-lagstiftningen. Det saknades detaljerade uppgifter om resultaten av de inspektioner som gjorts, vilket betyder att man inte kan uppfylla EU-lagstiftningens krav på att riskanalys skall användas vid urvalet av jordbruksföretag för inspektion.

I Frankrike registrerades uppgifterna om åkrar med miljöprogramsstöd inte i samma dator som uppgifterna om åkrar med odlingsstöd, så det gick inte att samköra uppgifterna.

77. Det finns ytterligare kontrollproblem. Inom de flesta programmen kan jordbrukarna få kompensation för att de använder mindre mängd gödningsmedel (se textruta 10). Det är emellertid inte genomförbart att kontrollera att de faktiskt har minskat sin användning. Som Statens revisionsverk i Finland har noterat är det "med de nuvarande kontrollmetoderna problematiskt att övervaka efterlevnaden av vissa av programvillkoren. Särskilt svårt ansågs det vara att kontrollera nivåerna på gödningsmedelsanvändningen. I relaterade studier har man ansett det vara praktiskt taget omöjligt att på ett tillförlitligt sätt kontrollera gödningsmedelsnivåerna"(81) Inspektion, markprover och undersökning av jordbruksföretagens bokföring kan alla bidra till kontrollen om de genomförs noggrant, men ingen av dessa metoder ger säkra resultat. Kommissionens egna revisorer är medvetna om problemet, men kommissionen fortsätter ändå att godkänna åtgärder av den berörda typen.

Textruta 10

I Frankrike visade det sig att ingen rutinmässig provning gjordes av mark eller vatten inom åtgärden "prime à l'herbe" trots att jordbrukarna enligt reglerna inte får applicera mer än 70 kg gödningsmedel per hektar gräsmark. De nationella myndigheterna anser det vara i praktiken omöjligt att kontrollera att stödmottagarna uppfyller detta krav. Därför går kontrollen i huvudsak ut på att man frågar jordbrukaren hur mycket gödningsmedel han har använt; om svaret ligger under gränsen för gödning enligt programmet betalas stödet ut.

Inom den tyska delstaten Rheinland-Pfalz Steillagenprogramm (för vinodlingar på branta sluttningar) överlät man åt stödmottagarna att välja platser för markprov, ta prover och lämna in dem till officiella laboratorier för kontroll av huruvida gödningsmedelskraven hade uppfyllts.

I Sachsen (Tyskland) skulle markprover i princip tas vid varje grundlig inspektion, men på den ort som revisorerna besökte hade bara en enda sådan inspektion gjorts sedan programmet inleddes, och inga markprover hade tagits.

Inom Bayerns VNP-program (Tyskland) rekommenderades markprover i princip, men hade inte gjorts i praktiken.

När det gäller det bayerska programmet Kulap noterade de officiella utvärderarna att inspektörerna för vissa åtgärder hade haft problem med att kontrollera att stödmottagarna uppfyllde kraven.

I Baden-Württemberg (Tyskland) hade ingen kontroll av jordbruksföretagens bokföring gjorts för att kompensera avsaknaden av rutinmässig markprovning och för att styrka inspektionsresultaten.

I Förenade kungariket fann kommissionens inspektörer att "kontrollen av gödningsmedel är mycket tvivelaktig. Man beaktar enbart gräsmarkens egenskaper (t.ex. färgen och vilka gräsarter som förekommer). Ingen mark- eller gräsanalys görs." (Europeiska kommissionen, DG VI. A. I.3, Delegationsrapport om de kompletterande åtgärderna i Förenade kungariket, 19.11.1998, punkt 7.2). Inspektionerna kompletteras med kontroller av den bokföring av gödningsmedel som de som deltar i åtgärden är skyldiga att ha.

78. I praktiken har vissa medlemsstater (exempelvis Danmark) funnit att det mest ändamålsenliga sättet att bekämpa nitratförorening är genom planering och inspektion av jordbruksföretagens gödning. Detta innebär att de nationella myndigheterna och den enskilde jordbrukaren enas om en plan för jordbruksföretaget i vilken man fastställer hur mycket kväve som får användas på varje åker, och när, i syfte att säkerställa förebyggande av miljöföroreningar och lönsamhet för jordbrukaren. Det är lämpligt att arbeta på åkernivå eftersom åkermarkens förmåga att bevara kväve beror på varje enskild åkers egenskaper: till exempel jordsammansättning, den aktuella grödans kväveupptagningsförmåga, tidigare grödor, åkerns lutningsgrad och avstånd till vattendrag. En sådan gödningsplanering är administrativt krävande, för både medlemsstatens myndigheter och jordbrukarna, men den har visat sig vara en praktisk och ändamålsenlig metod att bekämpa nitratföroreningar.

79. Vissa kontrollproblem förefaller vara unika för de enskilda programmen men är likväl symptomatiska för de nationella myndigheternas svårigheter att utforma kontrollsystem som tillgodoser de behov som uppkommit i och med valet av tillvägagångssätt för miljöprogrammen. I den spanska regionen Castilla-La Mancha litar myndigheterna till teoretiska odlingstekniska tabeller över olika grödors normala vattenbehov när de kontrollerar vattenförbrukningen (se punkterna 54-55). Myndigheterna tillåter till och med jordbrukarna att deklarera en lägre vattenförbrukning än den som anges i de teoretiska odlingstekniska tabellerna, varvid de får mer stöd; enligt programmets regler måste jordbrukarna då sätta in vattenmätare så att de kan styrka sin konsumtion, men detta krav tillämpades inte generellt under programmets första år. Det finns risk för att jordbrukarna använder mer vatten än vad som anges i tabellerna för att maximera sina skördar. På grund av dessa brister i kontrollen har kommissionen begärt en finansiell rättelse från de spanska myndigheterna för detta program.

80. Liknande specifika kontrollproblem fanns i Finland, där 80 % av inspektionerna består i att man studerar satellitbilder. På det sättet är det omöjligt att upptäcka många brott mot föreskrifterna för miljöprogrammen, till exempel vad gäller användningen av bekämpningsmedel. Statens revisionsverk fann "avsevärda brister i de administrativa kontrollförfarandena. Exempelvis saknades miljöstyrningsprogram år 1998 för omkring 3000 jordbruksföretag och odlingsplaner för nästan 5000 av totalt omkring 77000 företag. Nödvändiga administrativa kontroller av att jordbrukarna uppfyller stödvillkoren har inte gjorts innan stöd har utbetalats". Statens revisionsverk upptäckte också stora regionala skillnader i inspektionsfrekvensen liksom skillnader i fråga om hur stränga straff de jordbrukare fick som inte efterlevde programkraven(82).

81. Revisionsrätten upptäckte kontrollproblem även för beskogningsåtgärderna. I Finland skall exempelvis enligt programmet ett inspektionsbesök göras innan en plantering godkänns, men revisionsrätten fann inga bevis för att sådana besök hade gjorts hos en del av stödmottagarna. Dessutom visade det sig på en skogsbruksort att ingen av stödmottagarna hade genomfört sina projekt i enlighet med de förslag som myndigheterna hade godkänt. I ett fall upptäckte revisionsrätten att en plantering som hade godkänts för lövträd i själva verket uteslutande bestod av barrträd. I Extremadura (Spanien) fick en mottagare betalt för att anlägga 25 km skogsväg, men han anlade bara 17 km och förbättrade ytterligare 3 km. I samma ärende underlät myndigheterna att räkna bort arealer som inte berättigade till stöd - bl.a. en flod - från stödarealen. Och för stöd avseende bortfall av jordbruksinkomster klassificerades trädlös betesmark felaktigt som värdefull trädbevuxen betesmark/åkermark. Revisorerna fann att det saknades dokumentation som visade att ansökningar hade kontrollerats före betalning och hur inspektörerna i praktiken hade kontrollerat efterlevnaden av programkraven. Kommissionens inspektörer fann liknande problem i Castilla-León och Castilla-La Mancha 1997/98. Kontrollproblem upptäcktes också i Italien (Emilia-Romagna) och Österrike.

Uppföljning

82. Enligt artikel 2 i gemenskapens budgetförordning skall kommissionen i samarbete med medlemsstaterna säkerställa att utgifter verkställs inom program med specifika mål, och att resultatet utvärderas utifrån målen. Men som redan nämnts har utvärderingsarbetet redan från början underminerats i och med att man varken på EU-nivå eller i medlemsstaterna har låtit göra någon referensundersökning av miljöns tillstånd för att därigenom understödja arbetet med att utforma programmen och sätta upp mål för dem. Som miljöbyrån nyligen skrev är förbindelserna mellan jordbruket som en viktig drivkraft och påtryckningar på miljöområdet mångfacetterade och komplexa. Det finns relativt lite information på europeisk nivå för att man skall kunna få en objektiv bild av det föränderliga trycket på landsbygdsmiljön. Arbetet går visserligen framåt vad gäller indikatorer på jordbruksmiljöfrågor såväl inom EU och OECD som på nationell nivå, men dessa indikatorer behöver också tillämpas systematiskt(83).

83. En annan faktor som har försvårat utvärderingsarbetet är att man inte har utvecklat miljöindikatorer utifrån vilka programmens inverkan skulle kunna mätas. Detta problem har kommissionen och medlemsstaterna uttryckligen bekräftat. I kommissionens sammanfattning av medlemsstaternas utvärderingar sägs: Relativt få framsteg har gjorts med att utveckla lämpliga indikatorer för utvärdering av miljöprogrammen för jordbruket. Valet av indikatorer för övervakning av miljöinverkan är i slutändan ytterst viktigt för att ett utvärderingsprogram skall kunna bli framgångsrikt. Indi