Kommissionens Beslut

av den 13 oktober 1999

om att förklara en företagskoncentration förenlig med den gemensamma marknaden och EES-avtalet

(Ärende IV/M.1439 - Telia/Telenor)

[delgivet med nr K(1999) 3314)

(Endast den engelska texten är giltig)

(Text av betydelse för EES)

(2001/98/EG)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSIONHAR FATTAT DETTA BESLUT

med beaktande Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 57 i detta,

med beaktande av rådets förordning (EEG) nr 4064/89 av den 21 december 1989 om kontroll av företagskoncentrationer(1), senast ändrad genom förordning (EG) nr 1310/97(2), särskilt artikel 8.2 i denna,

med beaktande av kommissionens beslut av den 15 juni 1999 om att inleda ett förfarande i detta ärende,

sedan den berörda företagen givits tillfälle att inkomma med synpunkter på kommissionens invändningar,

med beaktande av yttrandet från Rådgivande kommittén för koncentrationer(3), och

av följande skäl:

(1) Den 28 april 1999 anmälde den svenska och norska staten enligt artikel 4 i förordning (EEG) nr 4064/89 (nedan kallad koncentrationsförordningen) att de skulle förvärva gemensam kontroll över det nya holdingbolaget Newco, som bildats genom en sådan företagskoncentration mellan Telia AB (nedan kallad Telia) och Telenor AS (nedan kallad Telenor) som avses i koncentrationsförordningen.

(2) Den 25 maj lämnade de anmälande parterna in ett förslag till åtaganden för att kommissionen skulle kunna fatta ett beslut enligt artikel 6.1 b i koncentrationsförordningen.

(3) Sedan anmälan undersökts drog kommissionen slutsatsen att koncentrationsförordningen är tillämplig på den anmälda transaktionen och att det kraftigt kunde ifrågasättas om transaktionen var förenlig med den gemensamma marknaden, eftersom den skulle kunna skapa eller förstärka en sådan dominerande ställning som medför att den effektiva konkurrensen inom den gemensamma marknaden eller en väsentlig del av denna samt inom EES-området påtagligt skulle hämmas. Den 15 juni 1999 beslutade kommissionen därför att inleda ett förfarande enligt artikel 6.1 c i koncentrationsförordningen.

I. PARTERNA

(4) Telia är Sveriges största teleoperatör och ägs helt av svenska staten. Bolaget är också Teliakoncernens moderbolag. Telenor är Norges största teleoperatör och ägs helt av norska staten. Båda bolagen tillhandahåller ett fullständigt utbud av tele- och televisionstjänster i sina respektive hemländer, i övriga Norden och världen.

II. TRANSAKTIONEN OCH FÖRETAGSKONCENTRATIONEN

(5) Den anmälda transaktionen innebär att det nya bolaget Newco, som bildats enligt svensk lag, förvärvar alla aktier i Telia och Telenor från de båda staterna. I utbyte får svenska staten 60 % och norska staten 40 % av aktiekapitalet i Newco.

(6) Svenska och norska staten har tecknat ett aktieägaravtal av den 30 mars 1999. Avtalet ger båda staterna vetorätt när det gäller Newcokoncernens affärsplan, konsoliderade budget, strategiska förvärv och avyttringar, val och godkännande av Newcos styrelse samt val av styrelserna i Telia och Telenor, som blir dotterbolag till Newco. Vardera staten kommer därför att ha ett bestämmande inflytande över Newco och gemensam kontroll över bolaget. Genom att Newco övertar de båda tidigare statsägda tele- och televisionsbolagen kommer bolaget att bedriva sådan verksamhet som normalt brukar bedrivas av telekommunikationsbolag. Bolaget kan därför anses stadigvarande fungera som en självständig ekonomisk enhet.

III. GEMENSKAPSDIMENSION

(7) Teliakoncernen omsatte 1998 strax över 5600 miljoner euro på världsmarknaden och strax över [...](4) miljoner euro inom gemenskapen. Telenor omsatte strax över 3400 miljoner euro på världsmarknaden och omkring [ >250](5) miljoner euro inom gemenskapen. Över två tredjedelar av Telias omsättning inom gemenskapen uppnåddes i Sverige, medan Telenor inte uppnår mer än två tredjedelar av omsättningen i någon av medlemsstaterna. Båda Telia och Telenor realiserar över två tredjedelar av sin omsättning inom Efta-staterna i Norge, och den sammanlagda omsättningen i Efta-staterna utgör minst 25 % av den sammanlagda omsättningen inom EES-området. Anmälan bör därför behandlas som ett samarbetsärende inom EES.

IV. FÖRENLIGHET MED DEN GEMENSAMMA MARKNADEN

I. TELEFONITJÄNSTER OCH DÄRMED SAMMANHÄNGANDE TJÄNSTER

Genomgång av telefoni- och telekommunikationstjänster

(8) Det här är det första koncentrationsärende som avser sammanslagning av två dominerande nationella operatörer i Europa. I de ärenden om sammanslagning av eller eventuellt samgående mellan europeiska teleoperatörer som tidigare behandlats har alltid ett av bolagen varit etablerat utanför Europa, till exempel i ärendet BT/MCI(II)(6). Tidigare avtal som anmälts enligt förordning nr 17 har inneburit nästan fullständig sammanslagning av två parters hela televerksamhet(7). Det föreliggande ärendet är dock mer långtgående och väcker frågor som inte behövde utredas närmare i de tidigare ärendena, varför det är lämpligt att börja med att definiera marknaden.

(9) Innan den övergripande bedömningen och definitionen av de enskilda produktmarknaderna behövs en grundläggande förklaring av hur branschen arbetar och ett förtydligande av vissa viktiga principer.

Struktur på och verksamhet i fast kopplade telenät

(10) Under större delen av 1900-talet har telebranschen i de flesta europeiska länder varit uppbyggd kring vertikalt integrerade nationella monopol, vanligen statsägda. Grundläggande taltelefonitjänster erbjöds av offentliga nätoperatörer till slutanvändare eller abonnenter. Tjänsterna omfattade uppkoppling till vilken annan abonnent som helst i landet och internationell uppkoppling till allmänna fasta telefonnät via andra offentliga nätoperatörer enligt internationella avtal.

(11) Flera länder har under de senaste decennierna arbetat på att avreglera de nationella telemarknaderna och införa konkurrens. Nationella telenät brukar vanligen indelas i tre delar. Dels det accessnät som förbinder abonnenterna med en hopkopplingspunkt(8) vid deras lokalstation, dels ett nät för rikssamtal som via kablar och växlar ansluter lokalstationerna till de så kallade transitstationerna på högre nivå, samt slutligen ett nät för utlandssamtal som via kablar och växlar ansluter teletrafik från internationella nätgränsstationer i en huvudstad eller vid någon nyckelnod till internationella kabelavslutningar eller landningsstationer via backhaul-kablar, och vidare ut ur landet till offentliga nötoperatörer i andra länder.

(12) De som abonnerar på taltelefonitjänster betalar för anslutning till nätet genom en abonnemangsavgift som skall täcka operatörens kostnader för infrastruktur, särskilt den fasta förbindelsen från lokalstationen till abonnenten. Själva anslutningen brukar göras med en så kallad tvinnad parkabel, en kopparkabel som är tvinnad på ett visst sätt. Den parkabel som förbinder abonnenten med stationen är en lång kabel som i en slinga löper ut från korskopplingen hem till abonnentens telefonlur och via en annan kabel tillbaka till korskopplingen, där alla slingor i stationsområdet löper samman.

(13) Vid samtal upprättas en talkanal(9) genom att den uppringande abonnentens slinga kopplas till mottagarens slinga. Om mottagaren är ansluten till samma lokalstation som den som ringer upp kopplas samtalet på det stationsområdet.

(14) Samtal till abonnenter som är anslutna till en annan lokalstation kan direktkopplas till den berörda lokalstationen. Det vanligaste är dock att sådana samtal först dirigeras upp till en eller flera transitstationer(10) och sedan tillbaka ner i nätet till mottagarens lokalstation.

(15) Samtalet kopplas upp via lämpliga hopkopplingspunkter över mellanliggande bryggpunkter eller växlar för att upprätta en talkanal från den som ringer upp till mottagaren. Kretsen måste sedan blockeras under hela samtalet, oavsett hur mycket annan taltrafik som skall förmedlas samtidigt.

(16) Utlandssamtal dirigeras till en lämplig internationell växel eller nätgränsstation och därifrån via internationella förbindelser som kablar, satelliter eller radiolänkar vidare, antingen direkt till nätoperatören i det land där mottagaren befinner sig eller via andra operatörers nät om direktförbindelse saknas.

(17) Utlandssamtalen ät det enda skälet till att offentliga nätoperatörer i monopolställning måste bedriva samtrafik. Näten kopplades vanligen ihop fysiskt med en internationell kabel mellan två länder. Operatörerna hade vanligen så kallade korrespondensförbindelser. Priset på trafiken mellan två länder med en sådan förbindelse avtalades enligt en fast minutavgift, en så kallad avräkningstaxa(11).

Olika metoder för nya operatörer att få tillgång till accessnätet

(18) Nya aktörer på marknaden kan i princip bygga egna nät. Dagens accessnät har byggts upp under lång tid av statligt ägda och finansierade telebolag. Det finns därför betydande ekonomiska inträdeshinder för nya aktörer som försöker ta sig in på marknaden med tanke på de väletablerade och marknadsdominerande operatörerna och hur dyrt och tidskrävande det är att konstruera nya nät.

(19) Starka marknadsdominerande operatörer ställer nya aktörer inför vissa grundläggande utmaningar. För det första måste potentiella kunder som är abonnenter hos en dominerande operatör övertalas att anlita den nya aktörens tjänster. För det andra fortsätter abonnenterna vanligen att vara fysiskt anslutna till den dominerande operatören, och trafiken till och från nya aktörer måste därför gå via den dominerande operatörens nät. För det tredje måste majoriteten av kundernas utgående samtal fortfarande termineras på den dominerande operatörens nät, och nya marknadsaktörer måste kunna överlämna samtalen för terminering utan att behöva betala så mycket att konkurrenskraften drabbas.

(20) Konkurrens med tidigare monopol brukar börja med att nya aktörer tar upp konkurrensen på de mest lönsamma linjerna, nämligen utgående utlands- och rikssamtal. Återförsäljning är det enklaste sättet för nya aktörer att komma in på marknaden och innebär att den dominerande operatören tjänster till slutkunder köps från början till slut(12). Den dominerande operatören fortsätter att äga och driva linjen, men den nya marknadsaktören säljer tjänsterna vidare till slutkunderna. Kunderna fortsätter i tekniskt och praktiskt hänseende att vara anslutna till den dominerande operatören utom när det gäller beställning av tjänster, fakturering, varumärkespolitik, kundtjänst, försäljning och marknadsföring. Återförsäljarna brukar få partipris eller rabatt på nödvändiga tjänster från den dominerande operatören. Återförsäljarens vinst beror på förmågan att pressa de allmänna omkostnaderna för försäljning, marknadsföring, fakturering och kundtjänst mer än den dominerande operatören.

(21) Återförsäljarnas problem är att den dominerande operatören behåller kontrollen över de flesta kostnaderna för teletjänsterna. Återförsäljarna erbjuder samma tjänster som den dominerande operatören tillhandahåller i sina nät och kan inte innovera eller komma med nya tekniska lösningar som är mer avancerade än de som nätets ägare vill eller kan erbjuda. Verksamhetens lönsamhet och återförsäljarnas överlevnad är dessutom beroende av den dominerande operatören eller lagstiftaren. Dominerande operatörer som inte hindras av bestämmelser kan när som helst dumpa priset till slutkunderna, vilket undergräver återförsäljarnas konkurrenskraft och ger dem så snäva marginaler att verksamheten inte längre blir lönsam.

(22) Ett annat sätt för nya aktörer att träda in på marknaden är förval av operatör för vissa samtal, som innebär mer arbete med att utveckla nätförbindelser. Kunden har fortfarande ett abonnemang hos den dominerande operatören, men även hos någon eller några nya operatörer som konkurrerar om utgående samtalstjänster. Kunden fortsätter att vara fysiskt ansluten till den dominerande operatörens nät, och står kvar som abonnent hos denne. För att använda konkurrerande operatörers tjänster slår abonnenten in en kod framför det önskade numret. På lokalstationen registreras då den konkurrerande operatören anslutningskod och samtalet överlämnas vid närmaste hopkopplingspunkt mellan de båda näten.

(23) Ett tredje sätt för operatörer att ta sig in på marknaden är genom automatiskt förval, som liknar den ovannämnda metoden men innebär att alla utgående samtal automatiskt dirigeras till den nya operatören om inte abonnenten kopplar ur dirigeringen manuellt.

(24) Automatiskt förval eller val av operatör för vissa samtal brukar användas för riks- eller utlandssamtal, eftersom de dominerande operatörerna satt priserna så mycket högre än kostnaderna att nya marknadsaktörer kan locka kunderna med lägre kostnader på trafik som körs via deras nät.

(25) Vid båda operatörsvalen fortsätter abonnenterna i landet att betala den dominerande operatörens abonnemangsavgift för den fasta förbindelsen. De dominerande operatörerna får i princip ingen övrig ersättning direkt från abonnenter som väljer annan operatör även om trafiken går via en del av deras nät. Istället betalar de nya operatörerna de dominerande operatörerna för att få använda deras nät från abonnenterna fram till hopkopplingspunkten med sitt eget nät. Avgiften för denna så kallade originerade samtrafik brukar bakas in i abonnenternas samtalsavgift.

(26) Nya operatörer kan behöva ansluta överlämnade samtal tillbaka till dominerande operatörers nät, sitt eget nät, eller tredje mans nät. De flesta inrikessamtalen måste anslutas tillbaka till den dominerande operatörens nät, eftersom de allra flesta abonnenterna i landet fortfarande är anslutna till denna. Nya operatörer måste därför betala dominerande operatörer också för anslutning av samtrafik.

(27) Ett väsentligt hinder mot nyetablering på marknaden på något av de ovan beskrivna sätten är att både automatiskt förval och val av operatör för vissa samtal bara gäller utgående samtal. Operatörer som lyckas locka över en procent av den dominerande operatörens kunder kan få dem att använda tjänsterna för alla utgående samtal, men alla deras inkommande samtal går fortfarande via den dominerande operatörens nät. Operatörer som väljs automatiskt eller för vissa samtal kan därför inte göra samma vinst på att ansluta samtal som den som helt kontrollerar accessnätet.

(28) Tillträde till accessnätet utan obligatoriska kombinationserbjudanden ger en stadigare marknadsetablering. Detaljerna kan variera något beroende på arbetssätt men de nya operatörerna brukar ansluta abonnenternas kopparledningar, som tidigare varit anslutna till den dominerande operatörens korskoppling, direkt till sina egna kablar istället. För att få tillträde till accessnätet måste nya operatörer, vanligen i samma byggnad som lokalstationen, utnyttja och inrätta en egen nätväxel för att hantera trafiken från lokalstationen fram till det egna nätet.

(29) Sådant tillträde fungerar som om abonnentens kabelanslutning flyttats från en lokal operatör till den nya operatörens korskoppling Alla abonnentens förbindelser sker med den nya operatören. Den enda kontroll den dominerande operatören har över omdirigeringen är att denne fortfarande äger abonnentens kopparledning. De nya operatörerna betalar vanligen hyra för kopparledningen från den dominerande operatörens lokaler fram till abonnenten.

(30) I teorin hindrar inget att nya operatörer tar över också äganderätten till kopparledningen. Men i praktiken brukar kopparledningen i långa sträckor löpa tillsammans med andra, som fortfarande ägs av den dominerande operatören. Den omdirigerade kopparledningen får därför inte ge oacceptabel interferens med andra ledningar genom överhörning eller radiointerferens i andra kretsar i accessnätet som tillhör den dominerande operatören. Kablar där en del ledningar tillhör någon annan än kabelns ägare skulle kunna ge problem med underhållsansvaret och därför föredras uthyrning.

(31) Det finns andra sätt att få tillträde till accessnätet och fast anslutning till slutabonnenterna utan att behöva använda den dominerande operatörens fasta ledningar. Det vanligaste alternativet är att använda kabel-tv-anslutningar.

(32) Kabel-tv-näten utformades från början för envägstrafik och har därför en träd- eller kaskadstruktur som är mindre lämplig för telefoni. I traditionella telefonsystem har varje abonnent ett accessnät till lokalstationen som bara används för den trafiköverföringen. Det minskar risken för att kopparkablarna i accessnätet överbelastas, oavsett hur många abonnenter som samtidigt använder telefonen. I traditionella kabel-tv-nät kan stamanslutningarna i systemet överbelastas av retursignaler. Men sådana nät kan anpassas. Först avsätts en del av bandbredden på kabeln för utgående och inkommande telefontrafik. Systemet måste struktureras om och delas in i separata enheter med cirka 500-1000 abonnenter, för att inte huvudledningarna skall överbelastas under högtrafik. De viktigaste stamledningarna kan behöva utökad kapacitet genom extra kablar, eller genom att koaxialkablar i koppar byts ut mot fiberoptik så att systemet kan hantera trafikvolymen. I så fall krävs investeringar i den elektronik som behövs för att "tända" de optiska kablarna och få dem att fungera. I linjens båda ändar behövs kabelmodem. Outvecklade kabel-tv-nät är därför inte direkt utbytbara med telenätet, men efter viss investering är det möjligt.

(33) Kabel-tv-nätet i vissa länder, däribland Förenade kungariket, har byggts ut inte bara med vanliga koaxialkablar för televisionstjänster utan också med en extra kopparledning som skulle kunna användas för telefoni. I andra länder består kabel-tv-nätet bara av koaxialkablar och där är de tekniska och ekonomiska hindren större mot att anpassa nätet för telefoni.

(34) Andra alternativ till att använda den dominerande operatörens fasta förbindelser involverar relativt ny teknik, till exempel att trafiken dirigeras via abonnentens elkablar. Tekniken används ännu inte på marknaden och är inget direkt konkurrenskraftigt alternativ för flertalet telefonkunder.

(35) Fasta förbindelser kan också undvikas helt med hjälp av radiolänkar. Man använder då radiosignaler med hög frekvens som strålas till mottagnings- eller sändningsutrustning hos abonnenten. Nackdelen är att systemet använder mycket kortvågiga radiosignaler, som kräver fri sikt för överföring. Radioaccessnät lämpar sig därför bättre för landsbygden än för höghusområden och stadskärnor, men kan användas av företag i skyskrapor eller med master där mottagningsantennen kan monteras. Radiofrekvenserna kan skapa oacceptabel interferens med annan utrustning och det krävs stora investeringar i utrustning hos abonnenterna. Ett brittiskt försök att använda radiolänkar kommersiellt misslyckades nyligen.

(36) Det är viktigt att skilja accessnättjänster som bara avser utgående samtal, såsom automatiskt förval eller manuellt val av operatör, från teknik som ger nya operatörer nästan samma ställning som dominerande operatörer, till exempel tillträde till accessnätet, radiolänkar, samt anslutning via elkablar eller kabel-tv-nät. Dt är bara i det sistnämnda fallet som nya operatörer kan tjäna både på inkommande och utgående samtal. Av de olika teknikerna är det åtminstone på kort sikt bara tillträde till accessnätet som verkligen ger konkurrenterna samma marknadsvillkor som de dominerande operatörerna.

Samtrafik: korrespondensförbindelser och avräkningstaxor

(37) Samtrafik tillåter två separat ägda nät att utbyta trafik med varandra. Det avräkningssystem som kort nämndes ovan är en särskild form av samtrafik. Alla telebolag är beroende av tillräckligt omfattande samtrafik för att kunna sända och ta emot trafik i stort sett var som helst på det allmänna kopplade telefonnätet, även internationellt.

(38) När de nationella teleoperatörerna fortfarande hade monopol kopplades samtalen mellan lokalstationer och transitstationer samt internationella nätgränsstationer helt inom deras nät. I den situationen är begreppet samtrafik relativt meningslöst. Det pris abonnenterna betalade för tjänsterna bestod av både fast abonnemangsavgift och en samtalsavgift som beräknades på samtalets längd, destination och tid på dagen och priset debiterades i klump för alla nödvändiga kopplingar på nätet.

(39) Avräkningssystemet användes och används vanligen fortfarande i förbindelser mellan internationella operatörer. Två nationella teleoperatörer avtalar om ett pris och avgångsoperatören, det vill säga den operatör vars abonnent ringer upp, betalar en viss procentsats som vanligen utgör halva avräkningstaxan till den operatör som levererar eller ansluter samtalet. Eftersom de båda operatörerna vanligen utväxlar trafik i båda riktningarna brukar nettotrafikflödet mellan de båda operatörerna under en viss period vanligen räknas av och eventuella obalanser regleras regelbundet genom in- eller utbetalningar.

(40) Två offentliga nätoperatörer anses äga den fysiska kabelstrukturen mellan sig fram till en tänkt mittpunkt, antingen på en gemensam landgräns eller mitt på en sjökabel. Den abonnent som ringer upp betalar avgångsoperatören hela samtalstaxan, som i teorin men inte alltid i praktiken står i förhållande till avräkningstaxan. Den operatör som ansluter samtalet på mottagarens nät får sedan en avtalad andel, vanligen halva avräkningstaxan. Eftersom trafiken mellan operatörerna brukar gå jämnt ut och ersättningen regleras med avräkningssystemet brukar de faktiska penningtransaktionerna mellan operatörerna vara relativt små i förhållande till den sammanlagda trafikvolymen. Systemet grundas på de samtalstaxor telebolagen enats om för trafik mellan de båda berörda länderna, och den anslutande operatören får samma ersättning oavsett hur långt samtalet måste färdas på nätet för att nå mottagaren.

Samtrafik vid lokalsamtal eller rikssamtal

(41) Efter avregleringen behövde nya konkurrerande nät som gick in på en nationellt dominerande operatörs territorium kunna koppla upp sig till dem och till varandra. Sådan samtrafik är särskilt viktig för nya marknadsaktörer, eftersom de allra flesta av deras abonnenter antagligen kommer att vilja ringa till abonnenter som fortfarande är anslutna till den dominerande operatörens nät.

(42) Samtrafik för inrikessamtal brukar vanligen följa en annan modell än de avräkningstaxor som används för utlandssamtal. Avgångsoperatören, på vars nät samtalet börjar, brukar betala den mottagande operatören både en minsta uppkopplingsavgift per samtal och en minutavgift för anslutning av trafik från de fysiska hopkopplingspunkterna mellan de båda näten. Minutavgiften kan variera beroende på när samtalet förmedlas, och hur långt det färdas på mottagarens nät från hopkopplingspunkten.

Modeller för samtrafik

(43) Priserna på samtrafiken varierar från land till land. Om ett land är uppdelat i regioner, måste nya aktörer bestämma var de behöver hopkoppling och uppfylla vissa av den dominerande aktörens minimikrav. Den dominerande aktören kan till exempel kräva hopkoppling på vissa punkter eller ett visst minimiantal punkter i regionen. Enligt systemet betalar nya marknadsaktörer en viss avgift för de samtal som levereras inom den region där de begärt hopkoppling, men kan behöva betala mer om samtalet måste dirigeras om till en annan region.

(44) Ett liknande alternativ, som beror på det allmänna kopplade telefonnätets geografiska struktur, är att nya aktörer på marknaden väljer hopkoppling på olika nivåer i stationshierarkin. Aktörer som väljer hopkoppling högt upp i hierarkin kan få tillgång till alla eller många av landets stationer, men väljs en lokal nivå får de tillgång bara till de lokalstationer som betjänas av den station som valts.

(45) De dominerande operatörerna brukar sätta priset efter hur stor del av nätet som måste användas för samtrafiken. Den billigaste samtrafiken för att nå en kund på den dominerande operatörens accessnät brukar ske vid eller så nära som möjligt den lokalstation där abonnentens kopparkabel är ansluten. Om hopkopplingspunkten är en transitstation högre upp i hierarkin måste samtalet gå över en större del av den dominerande operatörens nät för att nå det lokala accessnätet. Den nya marknadsaktören får då betala en högre avgift än om samtalet ansluts till en lokal hopkopplingspunkt. Samtrafik via separata lokalstationer är alltså direktare och billigare, men ger tillgång till färre kunder. Ju färre hopkopplingspunkter nya marknadsaktörer har desto högre blir avgiften till den dominerande operatören för anslutning av samtalet. Visserligen sjunker de avgifter nya operatörer måste betala i takt med antalet hopkopplingspunkter, men å andra sidan måste mer investeras i utbyggnad av det egna nätet.

(46) Nya operatörer kan i princip sänka kostnaderna för samtrafiken genom att ha stora volymer och ligga så långt ner i stationshierarkin som möjligt. Det medför dock stora kapitalinvesteringar för att bygga ut nät till varje lokalstation som skall nås. Om avgifterna för samtrafiken är högre än det pris den dominerande operatören tar ut av sina egna abonnenter kan nya aktörer få svårt att få lönsamhet i driften. Också om priserna på samtrafiken är rimliga, kan nya marknadsaktörer avskräckas från att göra stora investeringar i nya nät, eftersom de i avsaknad av bestämmelser blir helt beroende av den dominerande operatörens priser på samtrafiken. Om priset på samtrafiken stiger så mycket att den nya marknadsaktörens verksamhet går med förlust, tjänar investeringarna i att lägga ut nät inget till. Nya marknadsaktörer försöker därför undvika att dominerande operatörer styr kostnaderna, såvida det inte finns bestämmelser om priset på samtrafiken som garanterar att priserna sätts så lågt att verksamheten kan gå med vinst, och att inte dominerande operatörer kan missbruka sin starka marknadsställning.

(47) Det bästa för nya aktörer är samtrafik på sådana transitstationer eller lokalstationer som väljs ut som hopkopplingspunkter efter trafikvolym. I områden där nya operatörer har stora trafikvolymer, till exempel en viss abonnentgrupp i en särskild stadsdel, kan de välja hopkoppling vid vissa utvalda lokalstationer, eller till och med samtliga stationer i området. I andra områden dit de nya operatörerna dirigerar litet trafik kan de begära hopkoppling bara via transitstationer för att inte stora investeringar skall leda till överkapacitet. De kan till och med avstå helt från hopkoppling i sådana områden, och acceptera att de då måste betala dominerande operatörer högre samtrafiktaxor för att hantera sådan trafik.

(48) Dominerande operatörer framhåller ibland att villkoren för samtrafiken gör det svårt för nya marknadsaktörer att välja ut de mest eftertraktade hopkopplingspunkterna. Nya operatörer brukar till exempel behöva hopkoppling på minst två punkter i de regioner där de vill bedriva samtrafik. Den dominerande operatören kan, för att tillåta samtrafik via lokalstationer i stället för via de dyrare transitstationerna, kräva att de nya operatörerna också skall begära hopkoppling på ett visst antal, eller kanske alla, lokalstationer i regionen. Den dominerande operatören kan också vägra hopkoppling med vissa nät.

(49) Avgifterna tas vanligen ut dels som en engångssumma varje gång samtrafik kopplas upp, dels som en löpande periodisk avgift. Dominerande operatörer kan kräva att nya operatörer skall stå för hela uppkopplingskostnaden i den fysiska infrastruktur som krävs för samtrafik, även om de också själva använder den fysiska linjen för egen trafik. Dominerande operatörer kontrollerar genom sådana strategier hur stora investeringar nya operatörer måste göra för att kunna inleda verksamhet. De dominerande operatörerna kan dessutom använda kvalitetssänkningsstrategier.

Leverans av kapacitet och därmed sammanhängande produkter

(50) Nationella teleoperatörer äger infrastruktur som nät, kablar och växlar. De flesta hyr till återförsäljarvillkor ut en del av sin outnyttjade kapacitet, till exempel till andra teleoperatörer och stora användare, eller erbjuder till slutkundsvillkor produkter från början till slut till leverantörer av teletjänster eller privata användare såsom datanätoperatörer.

(51) Järnvägsbolag och elbolag med egna telesystem eller servitut kan erbjuda snabbare sätt att få kabelinfrastruktur. Sådana erbjudanden kan omfatta stamnät som kanske inte är lika heltäckande eller finmaskiga som de dominerande operatörernas nät. De dominerande operatörerna har därför ofta en bättre position än alla andra kapacitetsuthyrare när det gäller de fsiska nätens räckvidd och spridning.

(52) Priset för att hyra linjer och därmed sammanhängande produkter står i förhållande till priset på samtrafiken och tillgången till accessnätet. I utredningen om samtrafik ovan framhölls att det vanligen blir billigare för nya operatörer att så långt som möjligt undvika dominerande operatörers nät för trafik, och att bedriva samtrafik med accessnätet så nära mottagaren som möjligt. Men det förutsätter att den nya operatören har resurser för att bygga ut sitt eget nät till alla eftertraktade lokalstationer. Nya operatörer som hyr linjer är mycket beroende av att få tillgång till dominerande operatörers linjer. De har också mycket små möjligheter att undvika aggressiv prissättning på samtrafik eftersom de är beroende av att hyra den dominerande operatörens linjer, både ekonomiskt och för att över huvud taget kunna bedriva verksamhet. Bestämmelser och andra tvingande åtgärder kan dock effektivt minska de dominerande operatörernas möjligheter att utnyttja den fria prissättningen på sådana erbjudanden.

Kretskoppling och paketkoppling

(53) I den ovan beskrivna telefonimodellen krävdes en fullständig och genomgående talkanal mellan den uppringande abonnenten och mottagaren, vilken måste upprätthållas under hela samtalet oavsett hur mycket eller litet som sägs på linjen. Stora delar av nätets resurser, såsom kablar och växlar, måste därför avsättas för enskilda samtal.

(54) Paketkoppling är ett alternativ till traditionell kretskoppling och användes i början för datorers datautbyte via telefonledningar, men används idag allt mer även för traditionell taltelefoni. Vid paketkopplad datakommunikation bryts innehållet i meddelandet upp i separata paket. Paketen sänds från den uppringande terminalen till en så kallad router, som efter att ha undersökt paketets adressuppgifter dirigerar det till en annan router och vidare tills paketet når den avsedda mottagaren. Paketkopplade datasystem brukar betraktas som kopplingslösa(13), eftersom förbindelsen mellan två kabelvägar bara upprätthålls medan paketet färdas från en kabel till nästa.

(55) De första experimentella paketkopplade näten användes lokalt, ofta vid universitet, och skulle idag beskrivas som lokala nät (Local Area Networks). De routrar och växlar som används i paketkopplade datanät kan dock placeras vid de traditionella fysiska telekabelnätens noder(14). På så sätt kan datanäten använda telenätets underliggande fysiska kabel för bred täckning och räckvidd, utan att behöva den fysiska koppling vid noderna som krävs i ett traditionellt kretskopplat nät. Fördelen är att samma fysiska krets inte längre blockeras för en användares samtal utan kan användas för många samtidiga dataöverföringar.

Användning av paketkopplade datanät: affärsdatakommunikation och Internet

(56) Ett datanät kan konstrueras med kablar, växlar och routrar som är helt skilda från det allmänna kopplade telefonnätet och inte har några förbindelser med det. Många lokala nät fungerar som sådana privata datanät, till exempel i vissa företag. Större nät (Wide Area Networks) kan förbinda multinationella storbolags olika lokaler via telekablar som hyrs från offentliga nätoperatörer (till exempel privata internationella hyrlinjer) men utgör också i princip privata nät som inte kräver anslutning till det allmänna kopplade telefonnätet.

(57) Direktförbindelser med det allmänna kopplade telefonnätet kan behövas för nät som kombinerar tal- och dataöverföring, till exempel i företags globala nät mellan huvudkontor i ett land och regionkontor i ett annat. Om systemet kopplas ut på det allmänna telefonnätet bara vid huvudkontoret måste anställda vid regionkontoret i det andra landet för samtal med kunder i samma land kopplas ut på det allmänna telefonnätet i huvudkontorets land, och tillbaka till kunden via internationella linjer. Samtalet från regionkontoret till kunden kostar då lika mycket som ett internationellt samtal mellan huvudkontoret och regionkontoret. Om bolagets nät för tal- och dataöverföring istället bedriver samtrafik med det allmänna telefonnätet i regionkontorets land kan all trafik därifrån till kunderna kopplas ut direkt på landets allmänna telefonnät, vilket sänker anslutningskostnaderna.

(58) Privata datanät behöver normalt inte samtrafik med dominerande operatörers allmänna kopplade telefonnät utan snarare nätinfrastruktur och kapacitet. För att bygga upp ett datanät krävs kapacitet som brukar köpas eller hyras av dominerande operatörer, eller virtuella nättjänster som ramförmedling eller ATM (Asynchronous Transfer Mode) som i viss mån kan ersätta inhyrd kapacitet. Företag som bygger upp datanät själva eller för andras räkning är beroende av priserna på kapacitet och därmed sammanhängande tjänster.

Internet

(59) Internet består egentligen av en rad hopkopplade och överlappande nät som alla använder TCP/IP-protokollet för att utbyta trafik. Näten på Internet kan antingen fungera horisontellt genom så kallad peering eller vertikalt genom så kallad konnektivitet mellan näten. De största näten på Internet kan vara världsomspännande medan andra bara täcker en region, ett land eller ett lokalt område. Alla nät på Internet är Internetleverantörer både till varandra och till slutanvändarna.

(60) Tillgång till Internet kräver anslutning till en Internetleverantör. Anslutningen kan vara fast via direkta kabelförbindelser mellan slutanvändaren och Internetleverantören, eller uppringbar via det allmänna kopplade telefonnätet.

(61) Internetlverantörer vars kunder har uppringbara anslutningar behöver anslutning till det allmänna kopplade telefonnätet för att nå de mottagare som bara kan nås så. Sådana Internetleverantörer kan behandlas antingen som affärskunder av den aktuella teleoperatören, eller som andra teleoperatörer.

(62) Internetleverantörer som behandlas som (affärs)kunder betalar liksom övriga telekunder hyra för linjen till telebolaget. Samtal från Internetleverantörens kunder, Internetanvändarna, behandlas som vilka andra kopplade telefonsamtal som helst, med undantag för att modem måste finnas i linjens båda ändar (vid kundens telefon och vid Internetleverantörens modemport) för att data skall kunna överföras via det kretskopplade allmänna telefonnätet. Slutanvändaren och Internetleverantören betalar båda hyra för linjen. Slutanvändaren betalar både den offentliga nätoperatören för användningen av dennes nät och Internetleverantören för tillhandahållande av Internettjänster.

(63) Internetleverantörer som enligt nationell lag skall behandlas som teleoperatörer befinner sig i en annan situation. Sådana Internetleverantörer (som vanligen har fler inkommande än utgående samtal) tar emot strömmar av samtal som inleds in den offentliga nätoperatörens nät, och kan ha rätt att få ersättning från den offentliga nätoperatören för att ansluta samtalen. Eftersom samtalen vanligen inleds av kunden och inte Internetleverantören själv är det vanligen leverantören som gör ekonomisk vinst på att ansluta samtalen åt den dominerande operatören.

(64) Vissa så kallade gratis Internettjänster finansieras med den ersättning Internetleverantörerna får från offentliga nätoperatörer, varför kunderna inte behöver betala något till Internetleverantören. Offentliga nätoperatörer kan av vissa bestämmelser tvingas behandla Internetleverantörer som teleoperatörer och kan av affärsmässiga skäl tvingas erbjuda starkt konkurrerande Internetleverantörer ersättning för att ansluta samtal, för att inte förlora abonnenternas utgående Internetsamtal till andra operatörer genom automatiskt förval.

(65) Internetleverantörerna behöver alltså anslutning till det allmänna kopplade telefonnätet, vilken kan erhållas genom samtrafik om de betraktas som teleoperatörer eller på annat sätt om de behandlas om övriga kunder. Om tillgången till accessnätet inte är konkurrensutsatt kan offentliga nätoperatörer behandla alla Internetleverantörer som vanliga abonnenter. De offentliga nätoperatörerna kan också betala Internetleverantörerna så litet för anslutningen att de knappast gynnas mer än vanliga slutkunder.

Bredband och bredbandstjänster

(66) Begreppet bandbredd betecknar telekommunikationssystemens fysiska egenskaper och hur snabbt information kan överföras. I analoga system som traditionellt kretskopplade telenät mäts hastigheten i hertz. I digitala system mäts hastigheten i antal bitar per sekund. Ju större bandbredd, desto snabbare är linjen och desto mer information klarar systemet att överföra. Konventionella kretsar för taltelefoni som i båda ändar är anslutna till abonnenter genom tvinnade parkablar kan betraktas som en sorts smalbandsförbindelse med låg hastighet och begränsad dataöverföringskapacitet. Moderna tillämpningar som Internet och beställvideo kräver överföring av mycket större informationsmängder, och därmed även högre hastigheter i samtrafiken på bredband, för att kunna användas av slutkunden.

(67) Att tillhandahålla bredbandstjänster för slutanvändare medför två problem. Det första är att kopparkablar har begränsad bandbredd. Många teleoperatörer har ökat kapaciteten på inrikes- och utrikesförbindelserna med fiberoptisk kabel för att helt kunna utnyttja paketkopplingen, men accessnätet blir en flaskhals eftersom de traditionella kretskopplingarna där hindrar att bredbandstekniken används. De höga kostnaderna för att byta ut infrastrukturen i accessnätet avskräcker också dominerande operatörer från att uppgradera förbindelserna, och frågan är därför hur tjänsterna skall kunna tillhandahållas med befintliga installationer.

(68) Bredbandstjänster kan tillhandahållas via befintliga kopparkablar med hjälp av xDSL-teknik(15). Med den tekniken konverteras kopparkabeln till en digital höghastighetsförbindelse och därmed övervinns de tekniska begränsningarna i accessnätets traditionella kopparkablar. Tekniken brukar installeras i lokalstationerna både hos den dominerande operatören och på kundsidan av korskopplingen.

(69) Konkurrerande operatörer som tillhandahåller bredbandstjänster med xDSL-teknik till kunder som fortfarande är anslutna till dominerande operatörer ställs inför tre huvudproblem. För det första måste de vänta på att tekniken installeras, och det tekniska utbudet begränsas därför ofta av de dominerande operatörernas utrustning. För det andra krävs hopkoppling längre upp längs teleledningen och därmed längre bort från korskopplingen, vilket höjer trafikavgifterna eftersom en större del av den dominerande operatörens nät används. För det tredje påverkas de nya operatörerna starkt av de dominerande operatörernas prissättning och kvaliteten på den samtrafik som erbjuds. Om de dominerande operatörerna höjer priserna på samtrafiken eller sänker den tekniska kvaliteten kan konkurrenternas erbjudanden om xDSL-teknik bli helt verkningslösa.

Samtrafik mellan fasta och mobila nät

(70) Ovanstående principer är också tillämpliga på samtrafik med mobila nät. Avgifterna för samtrafik är ofta något högre på mobila nät, vilket brukar motiveras av att det mobila nätets operatör måste lägga ner mer arbete på att fastställa var kunden befinner sig och dirigera inkommande samtal via lämpliga punkter på nätet. I svaret på meddelandet om invändningar hävdade parterna att de högre avgifterna berodde på att mobila nät kostar mer än fasta nät och att infrastrukturen för mobiltelefoni fortfarande håller på att byggas upp.

(71) "Roaming" tillåter mobiltelefonanvändare att använda telefonen i upptagningsområden som styrs av andra mobiltelefonbolag än det med vilket abonnemanget tecknats. För att det skall vara möjligt måste de båda telefonbolagen ha slutit roamingavtal om att abonnenter på ett nät skall behandlas som kunder hos den andra operatören. Den andra operatören debiterar den operatör med vilken kunden har abonnemang för alla samtal kunden gör inom den andra operatörens upptagningsområde. Debiteringen grundas på den operatörens egna kundpriser, plus en tilläggsavgift eftersom kunden inte är abonnent. Den operatör med vilken kunden har abonnemang debiterar i sin tur kunden för samtalskostnaden, med en tilläggsavgift för ytterligare administrationskostnader.

(72) Roaming sker både nationellt, när en mobiltelefonabonnent befinner sig i ett annat mobiltelefonbolags upptagningsområde, och internationellt, när kunden använder mobiltelefonen i ett annat land och samtalet hanteras av en tjänsteleverantör i det landet.

A. RELEVANTA PRODUKTMARKNADER

(73) I parternas anmälan angavs sju relevanta produktmarknader för telefoni och därmed förknippade tjänster. Marknaderna avser fast kopplade telefonitjänster, affärsdatakommunikation, Internatanslutning (både fasta och uppringbara anslutningar), distribution av abonnentväxlar, katalogverksamhet - dels avseende Lokaldelen, dels avseende Företagsinfo - samt mobiltelefoni.

Marknaderna för fast kopplade telefonitjänster

(74) Den produktmarknad som parterna föreslagit för fast kopplade telefonitjänster omfattar lokalsamtal, rikssamtal inom ett och samma land, utlandssamtal och samtal till mobiltelefoner. Kommissionen anser att marknaden både när det gäller tillgång och efterfrågan omfattar tjänster som inte är ekonomiskt utbytbara. För bedömningen krävs därför en smalare marknadsindelning.

Smalare marknadsindelning

(75) Många som svarat på kommissionens undersökning ansåg att samma marknadsindelning bör användas som i tidigare ärenden, där grundläggande teletjänster indelats i olika segment. Ett av marknadssegmenten är lokala, rikstäckande och internationella förbindelser. Tjänster som avser tillgång till accessnätet är relevanta både för abonnenterna och andra operatörer som begär hopkoppling. Den underliggande infrastrukturen bör också skiljas från de tjänster som erbjuds.

Infrastruktur i det lokala accessnätet

(76) För att abonnenterna skall kunna anslutas till teletjänster på högre nivåer krävs en fysisk anslutning till det allmänna kopplade telefonnätet, vanligen med hjälp av en tvinnad parkabel i koppar som leder till närmaste lokalstation. Både abonnenter och nya teleoperatörer behöver tillgång till accessnätet.

Infrastruktur för rikstäckande och internationella förbindelser

(77) Landets olika lokalstationer måste anslutas för att kunna överföra trafik till och från internationella nätgränsstationer eller växlar. För sådana tjänster krävs fysiska kabelnät mellan vilka koppling kan ske. Telebolagen var tidigare själva huvudleverantörer av sådan infrastruktur men på senare år har nya möjligheter dykt upp, till exempel gas-, el- och järnvägsbolag som är villiga att hyra ut viss kapacitet på sina privata nät.

(78) Efterfrågan på rikssamtal kommer huvudsakligen från nya offentliga nätoperatörer men också från företag som använder privata nät, till exempel Internetleverantörer, företag som tillhandahåller nättjänster för affärsdatakommunikation och från företag som bygger egna datanät för självförsörjning. Alla dessa aktörer behöver anslutning och kapacitet på fullt utbyggda nät i vissa täckningsområden, och ibland även samtrafik med den dominerande operatören för att kunna utväxla trafik som origineras eller ansluts i det berörda landet.

(79) När det gäller den här sortens infrastruktur skilde man tidigare återförsäljarerbjudanden som bara riktades till andra operatörer från slutanvändarerbjudanden avseende privata linjer som vanligen riktas till företag.

(80) Den som behöver nätinfrastruktur bryr sig inte alltid om ifall produkten tillhandahålls av en teleoperatör eller av en konkurrerande leverantör av nätinfrastruktur. Telebolagens kombinationserbjudanden med krav även på samtrafik kan vara fördelaktiga, men om priset blir alltför högt jämfört med konkurrerande leverantörers utbud kan användarna välja att köpa så kallad mörk kabel (oanvänd och okopplad kabel) som de själva sätter igång för att sedan begära samtrafikavtal. Den som behöver anslutning till nätinfrastrukturen kan också välja ett allmännyttigt företag framför ett traditionellt anbud från någon offentlig nätoperatör.

(81) Telebolag i dominerande ställning som bedriver uthyrning kan välja att behandla vissa kunder som operatörer och erbjuda dem både nät och samtrafik, medan samtrafik inte erbjuds övriga kunder, såsom företagskunder som bygger datanät eller nya operatörer. Offentliga nätoperatörer i dominerande ställning kan också vägra konkurrerande leverantörer som hyr kablarna hopkoppling eller erbjuda lägre kvalitet på samtrafiken. Dominerande telebolag i monopolställning kan göra konkurrenternas anbud mindre attraktiva genom att vägra eller försvåra hopkoppling om kablarna inte köpts från dem.

(82) Telebolag som behöver infrastruktur är alltså inte enbart hänvisade till andra telebolag utan kan även anlita alternativa leverantörer. Vissa privata köpare, som datanätleverantörer, kan dock inte välja nätinfrastruktur fritt om de är beroende av samtrafik med den dominerande operatören och tvingas vända sig dit.

(83) Trots det ovan sagda har kommissionen i bedömningen av ärendet ansett att det finns separata marknader för rikstäckande och internationell nätinfrastruktur och att dessa marknader omfattar all leverans av nätinfrastruktur, oavsett om den tillhandahålls av telebolag eller inte.

Abonnentanslutning till lokala, rikstäckande och internationella teletjänster

(84) Efter fysisk anslutning till nätet kan tjänster befordras över ledningarna. Grundläggande telefonitjänster består av inkommande och utgående samtal som kan vara lokala, det vill säga inledas och anslutas på samma lokalstationnät, rikstäckande, det vill säga sändas till eller från någon annan del av landet, eller internationella, det vill säga sändas till eller från utlandet(16).

(85) Oavsett övriga marknadsindelningar uppstår också frågan om inkommande och utgående samtal bör anses utgöra olika marknader. Det är särskilt viktigt för bedömningen av automatiskt förval av operatör och val av operatör för vissa utgående samtal.

(86) Dominerande operatörer brukar erbjuda abonnenterna teletjänster som kombinerar både samtalsterminering och samtalsoriginering. Slutanvändare som tar emot samtal men aldrig ringer själva behöver endast betala hyra för linjen. Slutanvändare som aldrig tar emot samtal men ringer själva betalar både olika användningsavgifter och hyra för linjen. När fasta förbindelser används både för inkommande och utgående samtal blir det svårt att beräkna priset på de båda tjänsterna, eftersom en del av hyran för den fasta förbindelsen avser utgående samtal och en del inkommande samtal.(17). Hur stor del av kostnaden för den fasta förbindelsen som avser utgående samtal varierar, beroende på hur stor del av trafikvolymen som består av inkommande respektive utgående samtal. Eftersom det alltså är svårt att beräkna hur mycket slutanvändarna får betala för de olika tjänsterna bör inkommande samtal inte skiljas från utgående.

(87) Samtalsoriginering skulle naturligtvis ändå kunna anses utgöra en annan tjänstemarknad än samtalsterminering, eftersom abonnenterna teoretiskt skulle kunna hyra en linje bara för inkommande samtal och en annan bara för utgående samtal i konkurrensutsatta accessnät, och därigenom köpa tjänster från två olika leverantörer. Men att betala hyra för två fasta förbindelser blir knappast billigare än att ha en enda linje för både inkommande och utgående samtal. I bedömningen anses därför de relevanta marknaderna omfatta både inkommande och utgående samtal.

a) Lokalsamtal

(88) Marknaden för grundläggande telefonitjänster brukar delas in i lokala, rikstäckande och internationella förbindelser. När det gäller efterfrågan väljer abonnenterna själva om de beställer lokal-, riks- eller utlandssamtal. Inom de olika nivåerna i telefonihierarkin behöver inte den som tillhandahåller accessnätet nödvändigtvis själv förmedla abonnenternas riks- eller utlandssamtal utan kan överföra samtalet till en annan operatör. De olika nivåerna kan följaktligen behandlas som separata marknader.

b) Rikssamtal

(89) För vertikalt integrerade offentliga nätoperatörer är den enda skillnaden mellan lokala samtal på accessnätet och rikssamtal att koppling sker mellan olika stationsnivåer. När olika operatörer hanterar olika nivåer kräver rikssamtal att operatören kopplar upp sig till uppringarens lokala accessnät, tar emot samtalet och överför det till någon annan del av landet eller regionen. Därifrån dirigeras samtalet tillbaka till den dominerande operatörens accessnät närmare leveransstället, eller överlämnas till någon annan operatör. Rikstäckande tjänster kan även efterfrågas av operatörer med lokala accessnät som sänder eller tar emot trafik till och från internationella nätgränsstationer eller hopkopplingspunkter på ett internationellt kopplat telefonnät och när trafik måste dirigeras till ett mobilt nät.

(90) De varor och tjänster som tillhandahålls kan avse kombinationer av olika slag, till exempel att nätoperatören transporterar rikssamtal över egna kablar och erbjuder samtrafik med det eller de mottagande näten i båda ändar. Överföringen kan ske med kablar som operatören äger eller hyr av en annan teleoperatör. Överföring av rikssamtal kan också ske med hjälp av annan kapacitet, till exempel genom att återförsäljare köper anslutning per minut från dominerande operatörer, eller i virtuella nät som andra operatörer tillhandahåller slutkunderna.

(91) Konkurrens om att överföra riks- och utlandssamtal yttrar sig som återförsäljning, automatiskt förval av operatör eller val av operatör för vissa samtal. Tjänsterna brukar inriktas på riks- och utlandssamtal som ger större vinstmarginaler, men inte renodlade lokalsamtal. Kunderna kan alltså låta andra operatörer eller återförsäljare ta hand om vissa samtal.

c) Utlandssamtal

(92) Abonnenterna i alla länder efterfrågar telefontrafik med andra länder. Det kommer troligen att utgöra huvudverksamheten för återförsäljare och operatörer som förväljs automatiskt eller väljs för vissa samtal.

d) Samtal från fasta nät till mobila nät

(93) I bedömningen av ärendet kan samtal till mobila nät jämställas med rikssamtal, eftersom samtalsorigineringen i båda fallen kräver anslutning till den dominerande operatörens nät, och de kommer därför inte att behandlas separat nedan.

Mobiltelefoni

(94) Parterna föreslår att mobiltelefoni, det vill säga drivande av nät för mobil kommunikation, skall utgöra en egen relevant produktmarknad. De flesta bland tredje man som svarat på kommissionens undersökning tycks stödja marknadsdefinitionen och lämnar få eller inga förslag på ytterligare indelning av marknaden i till exempel analoga och digitala system. När det gäller marknadskonvergens, det vill säga huruvida mobiltelefoner tenderar att ersätta fasta teleförbindelser, framhöll många av tredje man att mobiltelefonitjänster ännu inte kan ersätta fasta teleförbindelser. Fasta förbindelser används till exempel för Internetuppkoppling och på andra områden där mobiltelefonitjänster är mindre funktionella. Därför anses mobiltelefonitjänster utgöra en egen produktmarknad.

Anslutning av operatörer till lokala, rikstäckande och internationella nät

(95) På samma sätt som abonnenterna behöver anslutning till nät för att kunna ringa, behöver operatörerna anslutning för att kunna koppla samtal till andra nät och ta emot samtal för terminering. Den ovanstående diskussionen om utgående och inkommande samtal kan därför föras även på operatörsnivå.

a) Anslutning av operatörer till lokala accessnät

(96) På samma sätt som abonnenterna behöver anslutning för att kunna ringa ut och ta emot samtal, behöver även operatörerna anslutning till accessnätet. Efterfrågan på tillgång till accessnätet finns alltså, och vanligen sluts någon sorts avtal om ersättning för eller återgäldande av tjänsterna.

(97) Samtrafik brukar regleras i avtal som ofta kallas terminerande samtrafik. Enligt sådana avtal skall den operatör som terminerar samtalet få betalt av den operatör som överlämnat samtalet. Slutkostnaden omfattar en uppkopplingsavgift för varje samtal och en minutavgift, som kan variera beroende på hur stor del av den dominerande operatörens nät samtalet färdas innan det når fram till mottagarens accessnät.

(98) Kommissionen anser att det efter avregleringen finns en marknad för anslutning av operatörer till accessnät eftersom konkurrerande operatörer finns på marknaden.

b) Anslutning av operatörer till rikstäckande eller internationella nät

(99) De flesta dominerande europeiska telebolag är i praktiken vertikalt integrerade och har tillräcklig kapacitet för att inte behöva överlämna annat än internationell trafik till andra operatörer av lokala, rikstäckande eller internationella förbindelser. Nya marknadsaktörer utan egna anläggningar kan behöva anlita tjänster antingen från dominerande operatörer eller andra telebolag som levererar riks- och utlandstrafik.

(100) De fysiska näten byggdes i de flesta länder när de nationella teleoperatörerna hade monopol och har därför ett begränsat antal internationella växlar som via backhaul är anslutna till nätgränsstationer, det vill säga internationella kabellandningsstationer eller kabelavslutningar. Alla utgående utlandssamtal inom korrespondenssystem går därför via internationella växlar, om inte trafiken är självkorresponderad eller går via privata ledningar. All inkommande trafik som skall anslutas i ett givet land anländer till landets internationella växel.

Affärsdatakommunikation

(101) Affärsdatakommunikation omfattar tjänster för snabb och säker överföring av ofta stora mängder data både nationellt och internationellt. Genom affärsdatakommunikation förbinds företagens lokala nät med lokala nät på annan ort och tjänsterna kan även avse uppkoppling av tredje man till bolagets nät. Köpare av sådana tjänster är företag med stora kommunikationsbehov.

(102) Affärsdatakommunikation utgör en annan produktmarknad än traditionell kopplad taltelefoni. Datanäten bygger tekniskt på underliggande fysiska telekabelnät, men har andra växlar och routrar på hopkopplingspunkterna och anslutning sker i så kallade noder. Affärsdatakommunikation använder ofta paketkoppling eller liknande teknik, som ramförmedling eller ATM. Företagens datanät brukar beskrivas som virtuella nät. Vid uppkopplingen skapas ett slags virtuell krets och dataflödet delas upp i paket som sänds på ledningar samtidigt med annan data. Fördelen med tekniken är att nätets resurser inte binds upp för en enda överföring i taget och att kopplingstiden minskar.

(103) De som tillhandahåller affärsdatakommunikation kan bygga egna nät, kombinera egen infrastruktur med hyrda linjer eller köpa nätförmedling (ramförmedling) från teleoperatörer eller leverantörer av nätinfrastruktur. För att tillhandahålla affärsdatakommunikation krävs i vart fall tillgång till accessnätet, via hyrda linjer, optisk fiber, det allmänna kopplade telefonnätet eller det digitala flertjänstnätet(18). Konnektivitet på längre distanser kan också erhållas från leverantörer av nätinfrastruktur via hyrda linjer eller nätförmedlingstjänster.

(104) De som tillhandahåller datakommunikationstjänster erbjuder ofta kunderna ett sammanhållet paket med olika inslag. Fördelen med sådana produkter är för många företagskunder att de inte behöver kontakta flera nationella telebolag på olika nivåer i de länder datanätet omfattar.

Internetleverantörstjänster

(105) Inernetleverantörer erbjuder kunderna anslutning till hela Internet och kunden kan därmed ta sig vart som helst på Internet. Internetanslutning är efterfrågad och i nedanstående bedömning anges marknadsandelarna för uppringbara respektive fasta anslutningar både tillsammans och separat. Konkurrensproblem uppstår oavsett om de båda anslutningstyperna bedöms tillsammans eller separat och de behöver därför inte skiljas åt.

Internetleverantörstjänster till återförsäljare

(106) Vissa Internetleverantörstjänster avser återförsäljning av Internetöverföring där leverantörens anbud avser konnektivitet på hela Internet. Marknaden är världsomspännande. Av parternas uppgifter framgår att ingen av dem är ett sådant "top level"-nät som avses i beslut 1999/287/EG om WorldCom/MCI(19) utan att de fungerar som återförsäljare. Av Internetdelen i den nedanstående konkurrensbedömningen framgår att Telenor är en mycket liten leverantör av Internettrafik. Telia har en starkare ställning i Europa men företaget är fortfarande litet på världsmarknaden. Den anmälda transaktionen äventyrar inte konkurrensen om Internetleverantörstjänster till återförsäljare, och marknaden behöver därför inte utredas vidare.

Annonsering på Internet

(107) I ärendet om det samriskföretag mellan Telia, Telenor och den norska mediekoncernen Schibsted som fick namnet Scandinavia OnLine(20) särskiljde kommissionen i sitt beslut marknaden för annonsering på Internet. Internetleverantörerna konkurrerar med varandra om annonsintäkter på den marknaden. Parterna hävdade i svaret på meddelandet om invändningar att annonsering på Internet inte utgör en egen marknad, och påstod att det är mycket sällsynt att företag marknadsför sig enbart via Internet. Enligt parterna borde verksamheten istället anses ingå i en bredare annonsmarknad som omfattar även tidningar, direktreklam, tv, radio och dylikt. Parterna har dock inte visat att andra marknadsföringsmetoder ökar konkurrensen mellan leverantörer av annonsplats på Internet. Att de flesta produkter marknadsförs via flera kanaler visar inte att kanalerna är utbytbara, utan bara att annonsörerna har bred spridning på de marknadsföringskampanjer som riktas till stora målgrupper.

Försäljning av annonsplats i lokala telefonkataloger

(108) I Sverige och Norge framställs, liksom i många andra länder, lokala telefonkataloger som distribueras gratis till hushåll och företag en gång om året. Utgivarnas intäkter kommer från försäljning av annonsplats till annonsörer, vanligen stora och medelstora företag. Både Telia och Telenor framställer och distribuerar lokala telefonkataloger och säljer annonsplats i katalogerna. Telia ger i Sverige ut kataloger under namnet Din Del och Telenor bedriver verksamhet via dotterbolaget Lokaldelen Sverige AB (Lokaldelen). Telia har ingen verksamhet i Norge.

(109) Parterna hävdar att annonsering i lokala telefonkataloger inte utgör en egen marknad utan ingår i en bredare annonsmarknad, tillsammans med övriga medier som lokala gratistidningar och radio. Kommissionens undersökning visar dock att telefonkatalogerna skiljer sig från övriga annonsmedier på flera sätt. För det första trycks telefonkatalogerna en gång om året. Det ger begränsad genomslagskraft och telefonkatalogerna blir en statisk kanal eftersom informationen inte kan ändras, kompletteras eller uppdateras. Att telefonkatatalogerna ges ut en gång om året påverkar också annonspriset jämfört med andra tryckta medier. I förhållande till mediets livslängd är det relativt sett billigare att annonsera i telefonkatalogen än i dags- eller månadspress. Det är därför inte troligt att kunderna skulle byta annonsmedium även om priserna höjdes måttligt men kännbart. I svaret på meddelandet om invändningar hävdade parterna att den årliga utgivningen av katalogerna och de långa prenumerationerna på vanligen ett år i taget inte motiverar att man skiljer katalogerna från annonsmedier med kortare livslängd. Parterna hänvisade till annat annonsutrymme som säljs årsvis, såsom annonsplats i sargen på hockeyplaner, på fotbollsarenor, eller i tidningar som utkommer med två till sex nummer per år. De ansåg därför att annonsmarknaden för katalogerna åtminstone borde omfatta andra sorters långtidsannonsering. Parterna har dock inte visat att övriga annonskanaler påverkar konkurrensen mellan försäljarna av annonsplats i lokala telefonkataloger. Parterna har till exempel inte påvisat något samband mellan priserna på annonser i lokala telefonkataloger jämfört med övriga kanaler, eller något annat som tyder på att produkterna är utbytbara när det gäller efterfrågan. Därför anses försäljning av annonsplats i lokala telefonkataloger utgöra en egen relevant produktmarknad.

Försäljning av annonsplats i företagskataloger

(110) Företagskataloger används till skillnad från vanliga lokala telefonkataloger huvudsakligen av företag som söker efter varor och tjänster. De brukar distribueras gratis eftersom utgivarna tjänar på att sälja annonsutrymme. Båda parterna framställer och distribuerar företagskataloger. Telias publicering sker i Sverige under namnet Emfas och Telenors utgivningsverksamhet under namnen Stortele, Sveriges Handelskalender och ISO-guiden bedrivs via det svenska dotterbolaget Telenor Företagsinfo AB. Telia har ingen verksamhet i Norge.

(111) Parterna hävdar att katalogutgivarna konkurrerar om annonsintäkter på den allmänna reklammarknaden. Av samma skäl som anges ovan avseende lokala telefonkataloger anser kommissionen dock att annonsering i företagskataloger utgör en egen annonsmarknad. Annonsering i företagskataloger skiljer sig också från annonsering i vanliga lokala telefonkataloger. Företagskataloger riktar sig inte till allmänheten utan till den särskilda målgruppen företagare. Det tycks vara billigare att annonsera i företagskataloger än i vanliga telefonkataloger. I svaret på meddelandet om invändningar hävdade parterna att den årliga utgivningen av företagskatalogerna liksom av lokala telefonkataloger ändå inte motiverar att de skiljs från annonsmedier med kortare livslängd. Parternas argument avseende marknaden för företagskataloger kan bemötas med det tidigare resonemanget. Det är dessutom självklart att företagskataloger som bara riktar sig till företagare har en särskild karaktär och på efterfrågeplanet inte är utbytbara med annan annonsering på till exempel bussar och spårvagnar, som riktar sig till den breda allmänheten.

(112) Med hänsyn till ovanstående anses försäljning av annonsplats i företagskataloger utgöra en egen relevant produktmarknad.

(113) Det skall framhållas att parterna utöver en tryckt utgåva även distribuerar företagskataloger på cd-rom och via Internet. Parternas annonsintäkter från utgåvan på cd-rom och Internet utgör mindre än [0-10 %](21) av intäkterna från företagskatalogerna. Parterna anser att cd-rom och Internetutgåvan ingår i samma marknad som den tryckta utgåvan, vilket tycks bekräftas av kommissionens undersökning. Man bör dock hålla i minnet att Internetversionen inte är utformad som utgåvorna i tryck och på cd-rom. Företagens namn och adressuppgifter visas i Inernetversionen på ett objektivt och likadant utformat sätt. De enda annonsintäkterna kommer från annonsrutor och sponsormeddelanden på den aktuella webbplatsen. Sådana annonsrutor och meddelanden säljs separat till företag som vill annonsera på webbplatsen. De står skilda från kataloguppgifterna och har inte heller nödvändigtvis något samband med katalogens affärsinformation. Katalogen i tryck eller på cd-rom innehåller däremot företagsinformation som är mer eller mindre framträdande, och annonsplatserna i olika storlekar är inte skilda från kataloguppgifterna. Annonsörerna betalar för att företagets firma skall framträda tydligare, eller för annonsutrymmet. Frågan behöver i vilket fall som helst inte avgöras eftersom transaktionen kan ge upphov till konkurrensproblem oavsett om Internetannonsering räknas in i den relevanta produktmarknaden eller inte.

Abonnentväxlar

(114) Abonnentväxlar, som är en annan typ av infrastrukturprodukt, används mer inom en organisation än som en del det allmänna telenätet. Båda parterna distribuerar abonnentväxlar. Dessa är i huvudsak växlar med kapacitet att hantera flera telefonlinjer samtidigt och används av företag och institutioner som växlar för deras interna telefonisystem. Växlarna varierar efter hur många linjer som kan hanteras. En abonnentväxel som klarar högst hundra linjer brukar anses liten och modeller med kapacitet på över 100 linjer anses stora.

(115) Parterna anser att stora och små abonnentväxlar ingår i samma produktmarknad, eftersom de oavsett storlek har samma funktion och eftersom kunderna söker lösningar som omfattar både stora och små abonnentväxlar. Kunderna brukar inte vilja använda olika leverantörer för stora och små abonnentväxlar. Kommissionens undersökning bekräftar parternas ståndpunkt. Nedan framgår att bedömningen av det här ärendet inte kräver något fastställande av om små och stora abonnentväxlar tillhör samma relevanta produktmarknad eller inte.

(116) Leverantörer av abonnentväxlar är ofta inriktade på kundservice och förser kunderna med uppgraderingar, tjänster efter installation, fortlöpande underhåll och service oavsett om de köpt stora eller små abonnentväxlar. Kundservice är en viktig del av abonnentväxelverksamheten. Kunderna brukar förvänta sig att kunna anlita samma bolag som sålt och installerat utrustningen också för sådana tjänster. Nedan framgår att bedömningen av det här ärendet inte kräver något fastställande av om kundservice ingår i samma produktmarknad som leverans av abonnentväxlar.

B. RELEVANTA GEOGRAFISKA MARKNADER

Nationella och internationella marknader

(117) Parterna hävdar att alla de relevanta telekommarknader som påverkas av företagskoncentrationen är nationella. Man skulle kunna hävda att marknader som i dagsläget är nationella genom fusionen(22) kan utvidgas och ge upphov till en tvålandsmarknad bestående av Sverige och Norge, till exempel vad gäller fasta teleförbindelser och möjligen även vissa andra tjänster. Även om det kan bli konsekvensen är det dock ingen automatisk följd av fusionen och bedömningen av ärendet grundas därför på de nationella marknaderna för fasta teleförbindelser och mobiltelefoni.

(118) Trots det ovan sagda är det svårt att generellt avgöra hur många telekommarknader som kan komma att påverkas, och de bör därför bedömas separat.

Tillhandahållande av infrastruktur för lokala, rikstäckande och internationella förbindelser

(119) Dessa tre marknader är nationella. Skulle en operatör kontrollera lokala förbindelser som överskrider nationsgränserna och nätet struktureras om för att det kontrolleras av en och samma operatör kan den geografiska marknaden bli större än en nationell marknad. Frågan behöver dock inte avgöras, eftersom konkurrensproblem uppkommer även om man använder den nationella marknadsdefinitionen enligt parternas förslag.

(120) Samma princip kan användas för att fastställa den geografiska marknaden för infrastruktur i rikstäckande och internationella förbindelser. Rikstäckande telekommunikation i länderna levererades vanligen tidigare av dominerande operatörer i monopolställning och tjänsterna ingick, liksom anslutning till accessnätet, i den nationella marknaden.

Anslutning av abonnenter till lokala, rikstäckande och internationella teletjänster

(121) Marknaden för abonnentanslutning till teletjänster brukar vara nationell. Tjänsteutbudet var tidigare nationellt begränsat eftersom teleoperatörerna inte kunde tillhandahålla dessa tjänster i andra länder.

Anslutning av operatörer till lokala, rikstäckande och internationella nät

(122) Liksom abonnentanslutning utgör även anslutning av operatörer en nationell marknad. Dominerande teleoperatörer i monopolställning brukade tidigare inte behöva ge externa operatörer tillgång till accessnätet för att ansluta samtal i landet. Den mottagande teleoperatören övertog istället ansvaret för att ansluta samtalet på en tänkt mittpunkt på kabeln mellan de båda länderna. Samtalet hanterades sedan på den dominerande operatörens vertikalt integrerade nät, och anslöts till accessnätet i sista steget.

(123) Utlandssamtal i meningen anslutning till utlandssamtalstjänster utgör en egen självständig affärsverksamhet. Det kan i vissa fall krävas närmare utredning av de relevanta marknaderna för vissa landskombinationer, på de sträckor där två länder utväxlar trafik. I den nedanstående bedömningen har hänsyn tagits till marknadsställningen för anslutning till utlandstjänster och till hur fusionen påverkar vissa landskombinationer som Norge och Sverige, eller förbindelser från Norge eller Sverige till Danmark och Finland.

Mobiltelefoni

(124) Enligt parterna är marknaderna nationella av flera skäl, bland annat därför att operatörer beviljas tillstånd på olika villkor i olika medlemsstater, därför att tillgången på frekvenser begränsar antalet operatörer i länderna till mellan två och fyra och operatörer då inte alltid får tillstånd i alla grannländer, samt därför att tillstånd i vissa länder ofta beviljas på villkor att infrastruktur byggs upp där. Ett annat viktigt skäl är att kunder sällan anlitar utländska leverantörer av mobiltelefonitjänster permanent, eftersom roamingavgifterna för samtal utanför leverantörens hemland gör att det inte lönar sig - kunden debiteras i så fall inrikessamtal i sitt eget land enligt taxan för utlandssamtal.

Affärsdatakommunikation

(125) Parterna hävdar att de relevanta marknaderna för affärsdatakommunikaton är nationella och har lämnat siffror som stödjer påståendet. Marknaden för affärsdata har i många tidigare ärenden inte ansetts vara nationell utan europeisk och ibland till och med världsomspännande. Ett skäl till att företagen köper den här sortens tjänster är att de inte behöver handskas med flera nationella teleoperatörer, vilket skulle vara fallet om de själva försöker upprätta gränsöverskridande nät. Med utgångspunkt i parternas uttalande grundas bedömningen av ärendet på den nationella tjänstemarknaden.

Internetleverantörstjänster och annonsering

(126) Den geografiska marknaden för Inernetleverantörstjänster är huvudsakligen nationell, eftersom det krävs tillgång till accessnätet eller en fast förbindelse för att fysiskt ansluta kunderna till leverantören. Detta begränsar marknadens möjligheter att fungera över nationsgränserna.

(127) I kommissionens beslut om Scandinavia OnLine i ärende IV/JV.1 som nämnts i skäl 107 uttalades att marknaden för annonsering på Internet bör anses ha minst nationell omfattning eller möjligen samma omfattning som vissa språkområden. En av konkurrenterna hänvisade till de stora språkliga och kulturella likheterna mellan Sverige och Norge och ansåg att det fusionerade bolaget skulle kunna lägga ut samma innehåll på Internet i både Sverige och Norge, och därmed konkurrera om annonsinkomster i båda länderna. Eftersom de båda språken är mycket lika skulle översättningen bli snabb och billig, och kanske inte alltid behövas eftersom svenskar vanligen kan läsa norska och vice versa. Fusionen skulle därför ge en relevant geografisk marknad som är större än en nationell marknad. Parterna hävdade i sitt svar att samma innehåll på Internet inte kan läggas ut både i Sverige och Norge eftersom ländernas kultur och språk skiljer sig åt, trots att de är grannar med liknande språk. Parterna hävdade att skillnaderna var väsentliga och att inte heller andra annonsörer lägger ut samma annonser i både Sverige och Norge. Frågan behöver dock inte avgöras eftersom konkurrensproblem uppkommer även om den snävaste nationella marknadsdefinitionen används.

Lokala telefonkataloger och företagskataloger

(128) Parterna anser att den relevanta geografiska marknaden för försäljning av annonsplats både i lokala telefonkataloger och företagskataloger är nationell. Både försäljningen och distributionen organiseras nationellt. Parterna uppger även att språkskillnader hindrar etablering på annonsförsäljningsmarknaden. Tredje man tycks i stort instämma i att den relevanta geografiska marknaden bör definieras nationellt. Vid denna bedömning anses därför den relevanta geografiska marknaden vara nationell.

Abonnentväxlar

(129) Parterna anser att marknaden för abonnentväxlar är nationell, bland annat därför att det krävs lokal försäljning, kundtjänst och marknadsföringspersonal med relevanta språkkunskaper och lokala kontakter. Parterna framhöll även att vissa konkurrenter huvudsakligen är verksamma i ett av länderna men inte i det andra. Ingenting har framkommit under kommissionens undersökning som motsäger parternas uppfattning om den geografiska marknaden för abonnentväxlar.

C. KONKURRENSBEDÖMNING

(130) Innan marknadsbedömningen krävs en översiktlig genomgång av fusionens sammantagna effekter. Den föreslagna fusionen innebär en sammanslagning mellan två nationella operatörer med ett fullständigt utbud av telefonitjänster och en mycket stark ställning på de minst konkurrensutsatta marknaderna för fast kopplade telefonitjänster och en relativt stark ställning även på mer konkurrensutsatta marknader, såsom Internet och affärsdatakommunikation. De har framför allt en extremt stark ställning, på gränsen till marknadsdominans, när det gäller infrastruktur för accessnätet. De båda operatörerna skulle också rimligen kunna få anslutning till accessnät och infrastrukturer i Danmark och Finland, som har mer liberala bestämmelser om tillgång till accessnätet. Parterna är vidare huvudkonkurrenter till varandra. Fusionen skulle äventyra konkurrensen allvarligt eftersom den för det första skulle undanröja befintlig och potentiell konkurrens mellan parterna och för det andra ge det nya företaget ännu större möjligheter och skäl att undanröja befintlig och potentiell konkurrens från tredje man. Det fusionerade bolagets större täckning i Norden skulle ge möjligheter att tillämpa affärsmetoder som är stängda för andra, till exempel att kombinera produkter över hela Norden.

Regleringssituationen

(131) En viktig bakgrundsfaktor är de olika bestämmelserna i Sverige och Norge å ena sidan, samt i Danmark och Finland å den andra. De största skillnaderna avser prisregleringen och anslutningen av slutanvändarna genom renodlad tillgång till accessnätet eller andra metoder som återförsäljning och förval av operatör. När det gäller prisregleringen brukar avgifterna för samtrafik både i Norge och Sverige kontrolleras i efterhand och inte i förhand. Eftersom förhandsgodkännande inte behövs kan de dominerande operatörerna tillfälligt sätta avgifterna för samtrafiken oskäligt högt och använda andra konkurrenshämmande metoder. När det gäller anslutningen av slutanvändarna finns i Norge och Sverige inget krav på vilken anslutningsnivå de dominerande operatörerna måste erbjuda. De danska konkurrenterna styrs av bestämmelser som upprätthåller konkurrensen om anslutning av slutanvändare, inklusive en skyldighet att erbjuda renodlad tillgång till accessnätet, telekomtjänster som återförsäljs av konkurrenter, inhysningsmöjligheter, förval av operatör och nationell roaming. De finska konkurrenterna styrs av bestämmelsr som upprätthåller konkurrensen om anslutning av slutanvändare, inklusive en skyldighet att erbjuda tillträde till accessnätet, telekomtjänster som återförsäljs av konkurrenter och förval av operatör.

(132) Parterna framhöll i sitt svar att medling om Telias villkor för samtrafiken i praktiken är möjlig. Vid kommissionens undersökning betonade dock konkurrenterna att tvistiga villkor kan ta mycket lång tid att lösa, kanske så länge som två år. Också i Norge krävs medling, eftersom bestämmelser inte kan antas innan tvisterna lösts.

(133) Vid den muntliga utfrågningen hävdade parterna att deras agerande huvudsakligen begränsas av de svenska och norska bestämmelserna. De påstod att de svenska avgifterna för samtrafik är reglerade och kostnadsorienterade. En undersökning visade dock att skyldigheten till kostnadsorientering bara avser taltelefoni. Telia måste visserligen tillhandahålla ett jämförande samtrafikerbjudande på sin hemsida, men det måste inte formellt godkännas av konkurrensverket innan publicering. Det görs med andra ord inga efterhandskontroller, och godkännande från konkurrensverket krävs inte enligt lag. Det jämförande samtrafikerbjudandet används snarast som utgångspunkt i avtalsförhandlingarna. Alla avgifter för samtrafik som avser något annat än taltelefoni förhandlas fram av de berörada. Telenor måste i Norge erbjuda kostnadsorienterad samtrafik med det allmänna kopplade telefonnätet, allmänna telefonitjänster och överföringskapacitet. Erbjudandena kontrolleras dock inte i efterhand och det finns inga bestämmelser om formellt godkännande, vilket i praktiken inte heller utfärdas av tillsynsmyndigheten.

(134) Parterna ansåg att kommissionen överdrivit skillnaderna mellan de olika nordiska bestämmelserna. Parterna hävdade att bestämmelserna i Norden huvudsakligen är likartade, även om den danska och finska lagstiftningen om renodlad tillgång till accessnätet för närvarande inte har någon norsk eller svensk motsvarighet.

(135) Parerna förnekade inte att Sverige och Norge till skillnad från Danmark och Finland saknar tvingande bestämmelser om tillträde till accessnätet. Skillnaden är materiellt avgörande eftersom nya aktörer kan ta sig in på marknaden till lägre kostnad om dominerande operatörer är skyldiga att erbjuda tillträde till accessnätet. Det bör förtydligas att nya marknadsaktörer i Sverige och Norge, som inte får tillträde till accessnätet till slutanvändarvillkor, kan välja mellan att bygga egen infrastruktur, att använda kopplad anslutning, till exempel val av operatör för vissa samtal, förval av operatör och samtrafik eller att använda fasta förbindelser såsom hyrda linjer och permanenta virtuella kretsar. Sådana anslutningar kan inte jämställas med tillträde till accessnätet, eftersom tillträdet till accessnätet kopplas samman med användning av de dominerande operatörernas infrastruktur för koppling och överföring. Det ger de dominerande operatörerna ytterligare marginalintäkter per samtal. När det däremot är möjligt att få tillträde till accessnätet ansluts konkurrenterna mot en fast månadshyra. Till skillnad från tillträde till accessnätet hindrar de anslutningar som erbjuds i Sverige och Norge konkurrerande erbjudanden om xDSL-teknik, IP, ATM och digitalvideo eftersom tekniken kontrolleras och prissätts av de dominerande operatörerna.

(136) Med hänvisning till anläggningskostnaderna i Norge och Sverige och de grundkostnader som använts för att räkna fram priset på samtrafiken hävdar parterna att priserna är förenliga med gemenskapens regelverk, och särskilt med Europaparlamentets och rådets direktiv 97/33/EG av den 30 juni 1997 om samtrafik inom telekommunikation i syfte att säkerställa samhällsomfattande tjänster och samverkan genom tillämpning av principerna om tillhandahållande av öppna nät (samtrafikdirektivet)(23), senast ändrat genom direktiv 98/61/EG(24). I sammanhanget bör två frågor belysas. För det första hindrar inte kostnadsorienterad samtrafik att parterna undanröjer befintlig och potentiell konkurrens från tredje man. Samtrafiken tvingar nya marknadsaktörer att anlita de dominerande operatörernas tjänster och garanterar de sistnämnda stadiga inkomster. Även om priset på samtrafiken inte strider mot gemenskapsrätten kan parterna sänka den tekniska kvaliteten på samtrafiken med tredje man. Att parterna erbjuder samtrafik udanröjer inte i sig de fördelar de vinner på att kontrollera anslutningen. För det andra bör det angående grundkostnaden sägas att telebolagen i den hårdnande konkurrensen försöker sänka kostnaderna, bland annat genom att byta gammal utrustning som är dyr i drift mot billigare och effektivare utrustning. De historiska kostnaderna bör därför rimligen vara högre än de nuvarande driftskostnaderna eller särkostnaderna, vilket ökar de dominerande operatörernas marginalintäkter från samtrafiken.

(137) Kommissionen anser att det egentligen inte är intressant att reda ut om bestämmelserna sätter lämpliga gränser för hur det fusionerade bolaget kan uppträda i framtiden, utan att det är mer intressant att titta på om fusionen mellan Telia och Telenor skulle skapa eller stärka en dominerande ställning. De svenska och norska bestämmelserna har utformats för att kontrollera de dominerande telekombolagens affärsmetoder och skydda konsumenterna. Även om bestämmelserna är effektiva har de inte skapats för att förhindra att en sådan dominerande ställning som det fusionerade bolaget skulle ha efter samgåendet skapas eller stärks. Att lagstifta om telekommunikation är en komplicerad uppgift som kräver noggranna utredningar av lagstiftaren och breda remissrundor i branschen. Lagstiftningen kan inte väntas lösa strukturella konkurrensproblem som kan uppkomma vid fusion. Om fusionen mellan Telia och Telenor, som kommissionens marknadsundersökning visat, skulle skapa eller stärka en dominerande ställning är det enda sättet att komma till rätta med sådana effekter att kontrollera fusioner och inte att inrätta bestämmelser i efterhand.

Faktisk konkurrens och konkurrenshinder mellan parterna

(138) Dat har framkommit att Telia via Telia Norge(25) var en av den norska marknadens mest aktiva aktörer och att Telenor via Telenordia(26) var en av den svenska marknadens aktivare nya aktörer. Marknadsinträdet påverkade inte bara vissa marknadssegment utan hela telefoniverksamheten, allt från tillgången till accessnät till verksamheten med riks- och utlandssamtal samt affärsdatakommunikation.

(139) Efter fusionen skulle Telia Norge inte länge vara en konkurrent på den norska marknaden utan i själva verket bli ett dotterbolag till det fusionerade bolaget. Telenordia skulle kontrolleras av de båda fusionerade bolagen. Nedan framgår att om en av de mest aktiva konkurrerande marknadsaktörerna i båda länderna undanröjs stärker det båda parternas dominerande ställning på flera marknader.

Avyttring av överlappande intressen otillräckligt

(140) När ärendet började utredas erbjöd sig parterna först att avyttra överlappande verksamheter för att undanröja eventuella invändningar.

(141) Avyttringen skulle kunna stärka någon annan konkurrent på marknaden eller tillåta nyetableringar. Men i många svar uttrycks oro för att samgåendet ändå skulle äventyra konkurrensen och främst avseende telefonitjänster, även om överlappande verksamheter avyttrades. Förbindelserna med Telia ger Telia Norge fördelar när det gäller varumärkespolitik, tekniskt och ekonomiskt stöd, närheten till det underliggande nätet, och stärker dess förhandlingsposition såsom dotterbolag till en dominerande telekomoperatör i grannlandet. Telenordia drar liknande fördelar av sitt samröre med Telenor. En köpare som inte är etablerad i regionen skulle kunna erbjuda ekonomiskt stöd men inte på långa vägar samma fördelar. Medan Telia är den starkaste och största potentiella konkurrenten i Norge är Telenor det i Sverige. Om intressena avyttras skulle det väsentligt begränsa den konkurrens som Telia kan erbjuda i Norge och Telenor i Sverige, bland annat tack vare deras unika geografiska läge och de gynnande nationella bestämmelserna om tillgången till deras accessnät.

(142) Både i sitt svar och vid hearingen hävdade parterna att det inte var något unikt med Telia och Telenor jämfört med andra tänkbara köpare av de intressen som skall avyttras. Parterna menar att de kriterier som enligt kommissionen gör Telia och Telenor till de största potentiella konkurrenterna även skulle kunna uppfyllas av andra operatörer. Kommissionen förnekar inte att det finns andra telekomföretag som uppfyller några av de ovan nämnda kriterierna, men inga andra företag än Telia och Telenor uppfyller alla. Det är kombinationen av dessa kriterier och deras samlade effekt, inte vart och ett som en isolerad företeelse, som är viktig och som gör Telia och Telenor unika som potentiella konkurrenter till varandra.

(143) Parterna vidhåller att ekonomiska resurser och tekniskt kunnande är de viktigaste förutsättningarna för att en ny aktör skall kunna ta sig in på hemmamarknaden för ett telekomföretag i monopolställning. Telia och Telenor har enligt parterna själva inga unika ekonomiska resurser eller något unikt kunnande som ingen bland tredje man har. Kommissionen anser att ekonomiska resurser och tekniska expertkunskaper visst är nödvändiga förutsättningar för att man framgångsrikt skall kunna konkurrera inom telekommunikationssektorn, liksom inom alla andra sektorer. Däremot anser kommissionen att dessa förutsättningar inte är de enda. Det finns annat som spelar en lika viktig roll och som kan vara lika avgörande för möjligheten att ta sig in på ett dominerande företags marknad - till exempel kända varumärken, dominerande operatörers abonnentunderlag, lokala nät och kabelnät för riks- och utlandssamtal, samt kunskap om företagsmiljön.

(144) Parterna vidhåller att varumärkena Telia och Telenor inte ger några särskilda fördelar eftersom nya aktörers prisstrategier är viktiga, särskilt för hushållen. Kommissionen förnekar inte att konkurrenskraftig prissättning kan vara det viktigaste för vissa kundkategorier. Men kommissionen anser ändå att varumärket kan vara viktigare för en del andra kunder som ser det som en garanti för att telekommunikationstjänsterna är pålitliga. Parterna verkar medge att affärskunder anser det viktigt att varumärket är känt, även om de menar att för dessa kunder är alla de största europeiska och internationella namnen, som BT och AT& T, minst lika attraktiva som Telia och Telenor. De har emellertid inte lagt fram några bevis för att dessa utländska varumärken har blivit eller kommer att bli lika kända i Norge och Sverige som Telia och Telenor. I detta sammanhang bör det nämnas att BT valde att ta sig in på den svenska marknaden tillsammans med Telenor och Tele Danmark och använde då ett varumärke som var ganska likt Telenors och inte sitt eget.

(145) Parterna hävdar att närheten mellan de två grannländernas nät inte ger några betydande fördelar och att det inte finns några affärsmässiga, språkliga eller kulturella anknytningar eller någon kännedom om marknaden som är unik för Telia och Telenor.

(146) Vad beträffar närheten till nätet kan man inte bortse från att möjligheten att använda ett angränsande stamnät åtminstone i vissa fall utgör ett alternativ till att betala samtrafikavgifter, som endast står öppet för parterna. Dessutom är det självklart att en närliggande operatör åtnjuter vissa fördelar, exempelvis möjligheten att tillhandahålla tjänster i grannområden genom att skicka servicetekniker över gränserna, att utnyttja personal anställd på hemmamarknaden eller använda den inhemska infrastrukturen för att bygga upp infrastrukturen på marknaden i grannlandet. I sitt svar medger parterna själva, på ett ganska motsägelsefullt sätt, att "allt eftersom liberaliseringen har fortskridit har en del operatörer först letat efter möjligheter på de angränsande marknaderna. Detta mönster är typiskt för företag inom alla branscher när de överväger möjligheten att expandera utanför sin hemmamarknad".

(147) Beträffande de affärsmässiga, språkliga och kulturella anknytningarna och kunskaperna om den nordiska marknaden menar kommissionen inte att detta är något unikt för Telia och Telenor, men att Telia och Telenor uppfyller detta kriterium och särskilt i relationerna med företagskunder har historiska fördelar som operatörer utifrån inte har.

Eliminering av potentiell konkurrens mellan parterna

(148) Telia och Telenor utgör de starkaste potentiella nya aktörerna på varandras nationella marknader. Har de väl gått samman går konkurrenstrycket förlorat. Detta gäller oavsett om de verkligen var konkurrenter före samgåendet eller ej. Dessutom har parterna möjlighet att utöva inflytande över varandras avräkningstaxor och termineringsavgifter på grund av deras ömsesidiga beroende av varandra för terminering av varandras teletrafik. (Telia måste terminera en betydande del av Telenors utgående trafik - internationella samtal, mobiltelefonsamtal, och övriga samtal. Telenor måste också terminera en betydande andel av Telias utgående trafik.) Detta konkurrensfakta skulle också elimineras till följd av samgåendet.

(149) I sitt svar har parterna hävdat att de inte har utgjort något större hot om inträde på varandras marknader än ett antal andra operatörer och att de före samgåendet inte utövade något konkurrenstryck på varandra p.g.a. deras ömsesidiga förhandlingsposition som termineringsleverantörer. De hävdar framför allt att det skulle ha varit olagligt om någon av dem hade erbjudit den andra parten gynnsammare inträdesvillkor än andra nya aktörer, till exempel avseende samtrafikavgifter.

(150) För ett bestående och starkt inträde är emellertid access till lokalnätet på affärsmässiga villkor ett viktigt, för att inte säga avgörande, krav för många telekommunikationsmarknader, särskilt i fråga om bredbandstjänster. Inom Norden har Telia och Telenor före samgåendet haft en unik möjlighet att utnyttja inte bara de fördelar som nämns ovan i fråga om ekonomiska resurser, expertkunskap, märkesprofil, etc. utan även i fråga om att byta sig till access till varandras nät. På grund av den monopolställning dessa företag åtnjuter i regleringshänseende i både Norge och Sverige och som dominerande leverantörer av tillgång till accessnät och kabelnät kan båda kosta på sig att förhandla om ömsesidig access till varandras nät. Med tanke på att de är beroende av varandras nät för att kunna tillhandahålla ett flertal telekommunikationstjänster (internationella tjänster, regionala tjänster, mobiltelefoni, Internet, etc.), har Telia och Telenor samma goda möjligheter att förhandla om access på bästa möjliga villkor. Andra telekomoperatörer, bland annat i Sverige, Norge, Danmark och Finland, kan inte byta sig till sådan access, antingen för att deras nät är för små för att ge dem någon förhandlingsposition gentemot det dominerande företaget eller för att tillsynsordningen på deras hemmaterritorier innebär att de inte kan byta bort access till de egna näten, vilket innebär att de inte har något att förhandla med.

(151) Som nämnts ovan har de två samgående parterna en ökad potential för marknadsinträde på grund av den geografiska närheten. På andra håll i Europa har man kunnat konstatera att operatörer på angränsande territorier ofta är de första nya operatörerna på varandras marknader. Exempelvis har Belgacom intressen i Frankrike och Nederländerna, BT och Cable & Wireless har expanderat sina intressen från Förenade kungariket till Irland och Deutsche Telekom har sina huvudsakliga intressen i Österrike, Ungern och Tjeckien. Det finns även flera andra faktorer som spelar in här, till exempel högre grad av märkesigenkänning, relativt sett starkare affärsmässiga, språkliga och kulturella band, bättre kännedom om marknader i närheten samt närheten mellan deras nät (vilket bl.a. gör det möjligt för dem att kringgå en del av accesspriserna). Detta visar sig i det faktum att de redan tillhör de starkaste av de nya aktörerna på varandras marknader.

(152) Visserligen har parterna rätt när de i sitt svar konstaterar att all form av diskriminering i fråga om de villkor man erbjuder för inträde på marknaden förmodligen skulle ha förhindrats genom artikel 82 i fördraget (eller nationell lagstiftning), men det är helt irrelevant eftersom syftet med koncentrationsförordningen är att förhindra att det skapas eller förstärks strukturer som möjliggör eller ökar missbruk av dominerande ställning. Möjligheten till inträde på marknaden bygger i alla händelser inte på diskriminerande inträde, eftersom effekterna av det ömsesidiga beroendet mellan Telia och Telenor även kan gynna andra marknadsaktörer.

(153) Vad beträffar eliminering av effekterna av det ömsesidiga beroendet mellan Telia och Telenor som ett konkurrenstryck för de termineringsavgifter som parterna tog ut före samgåendet anser kommissionen, på grundval av den information som inkommit, att de rådande samtrafikavgifterna i Sverige och Norge är ett resultat av regleringens prispressande effekt i kombination med ömsesidig återhållsamhet. Det faktum att Telia på den svenska marknaden har varit tvunget att bevilja Telenor och alla andra nya aktörer icke-diskriminerande accessvillkor betyder i praktiken att alla nya aktörer har kunnat dra nytta av inte bara regleringens prispressande effekt utan även den som uppstår genom den ömsesidiga återhållsamheten. Samma argument gäller för den norska marknaden. Härigenom tydliggörs de negativa effekterna av att ta bort det ömsesidiga beroendet mellan parterna. När samgåendet har skett kommer effekterna av det ömsesidiga beroendet att vara borta eftersom ingen annan operatör ensam har kontroll över ett accessnät att köpslå med.

(154) När kommissionen hävdar att potentiell konkurrens skulle gå förlorad bygger den enligt parterna sitt resonemang på ett beteende som kulle vara olagligt. Parterna skulle framför allt inte kunna byta sig till tillträde på varandras marknader eller ömsesidigt moderera sitt beteende utan att bryta mot antingen den nationella lagstiftningen eller gemenskapens konkurrenslagstiftning (artiklarna 81 och 82 i EG-fördraget). Kommissionen anser att teorin om att byta till sig access och det ömsesidiga beroendet bygger på Telias och Telenors gemensamma ekonomiska intresse och kräver varken någon överenskommelse i förväg eller något oegentligt beteende. Även om en överenskommelse krävdes skulle den inte nödvändigtvis och automatiskt vara olaglig enligt artikel 81 i fördraget.

Ökad möjlighet och motivation att eliminera faktisk och potentiell konkurrens från tredje man

- Ökad möjlighet att höja konkurrenters kostnader genom att öka (eller inte sänka) priset för samtrafik eller sänka kvaliteten på samtrafiken

(155) Samgåendet kommer att öka möjligheter och motivation att höja (eller inte sänka) termineringsavgifterna eller sänka kvaliteten på samtrafiken. Detta därför att samgåendet skulle eliminera en av de främsta modererande faktorerna som fans före samgåendet, nämligen parternas motivation att få en ömsesidig minskning av avräkningstaxorna, roamingavgifterna och/eller termineringsavgifterna. Det kommer också att eliminera allt intresse de kan ha haft av att inte förlora inkomster genom minskad samtalsvolym dem emellan. Eftersom det nu är en aktör istället för två som har kontroll över ett mycket större område och eftersom de företag som tidigare hade monopolställning har slutat vara faktiska och potentiella konkurrenter skulle båda två faktiskt vinna på konkurrensbegränsande strategier på den andras territorium, vilket därmed undanröjer all motivation att avstå från en sådan strategi (utestängning)(27).

(156) Före samgåendet skulle dessutom ingen av dessa operatörer i monopolställning ha vunnit på att försämra termineringen eftersom försämring minskar volymerna men inte har någon inverkan på de dominerande operatörernas marginaler. Efter samgåendet skulle den nya enheten både kunna och vara motiverad att försämra termineringen för samtal som överförs av nya aktörer eftersom det på konstgjord väg höjer konkurrentens kostnader. Efter samgåendet kan parterna även välja ut en ny aktör att försämra termineringarna för(28).

(157) En annan fördel för de samgående parterna är möjligheten att internalisera avräkningstaxorna och betalningarna för samtrafik, framför allt mellan Sverige och Norge. De sammanslagna enheterna skulle inte längre behöva överföra betalningar mellan sig för samtal mellan Norge och Sverige som tidigare behandlades som internationella samtal. Bara deras konkurrenter skulle behöva betala priser som baserats på avräkningstaxor och/eller samtrafikavtal. Andra aktörer skulle därmed ha konkurrensmässiga nackdelar till följd av samgåendet.

(158) I sitt svar hävdar parterna att nettointäkterna från den internationella trafiken mellan parterna är liten jämfört med deras sammanlagda intäkter från den fasta telefonin och att varje fördel för Telia skulle uppvägas av en lika stor nackdel för Telenor och vice versa. Detta argument är emellertid tämligen irrelevant. För det första kan nettointäkterna mellan parterna bara mäta huruvida trafiken mellan de två länderna är balanserad i ekonomiska termer. De säger ingenting om trafikens absoluta storlek och därmed inte heller om betydelsen av intäkterna från dessa tjänster. Argumentet att alla eventuella effekter av ökande avräkningstaxor eller samtrafikavgifter skulle kunna bli ett nollsummespel mellan parterna, säger för det andra uppenbarligen ingenting om vilka effekter en sådan strategi kan ha på konkurrenter. För att bedöma betydelsen av den sammanslagna enhetens förmåga att internalisera dessa kostnader är den springande punkten i stället att konstatera att dessa internationella tjänster utgör en betydande del av den sammanlagda omsättningen för alla nya aktörer. Nya aktörer kommer att tvingas terminera majoriteten av sina samtal till det dominerande företagets accessnät. Faktum är att operatörer som erbjuder förval av operatör eller val av operatör för enskilda samtal mellan Norge och Sverige med all sannoliket skulle tvingas att även koppla upp samtalen via det dominerande företagets accessnät, och skulle på så sätt bli dubbelt missgynnade eftersom den nya enheten skulle kunna internalisera både sina terminerings- och uppkopplingskostnader. Vid hearingen hävdade parterna att tredje man lätt skulle kunna hitta ett sätt att avlägsna sig från avräkningstaxorna, om de ville göra det, antingen genom att själv stå för transporten eller genom att finna någon annan som tar hand om transporten. Men även om de gjorde det skulle konkurrenterna ha en ofördelaktig konkurrensställning gentemot de samgående parterna. De skulle fortfarande ådra sig uppringnings- respektive termineringsavgifter som Telia och Telenor skulle ha internaliserat genom samgåendet. Konkurrenterna skulle eventuellt också betala mera, eftersom - vilket framgår ovan - parterna skulle ha både möjlighet och motiv att öka terminerings- och uppringningsmarginalerna eller försämra kvaliteten på samtrafiken efter samgåendet. Slutligen, för att kunna stå för transporten själv måste konkurrenterna ådra sig extra kostnader genom att skaffa kopplings- och transporttjänster för att få tillträde till det dominerande företagets hopkopplingspunkter.

(159) Det är viktigt att notera att internaliseringen inte bara gäller kostnaderna för att tillhandahålla alla slags fasta telefonitjänster(29) utan även för regionala tjänster (som datakommunikation för företag) som tillhandahålls i de nordiska länderna och för mobiltelefoni i samband med både roaming och samtrafik. I sitt svar håller parterna i stort sett med om att samma frågeställningar är relevanta när det gäller internalisering av roamingavgifter för mobiltelefoni. Man kan därför dra slutsatsen att samgåendet skulle ge parterna samma fördelar beträffande både fast telefoni och deras mobilverksamhet. De skulle i synnerhet få möjlighet av avskaffa roamingavgifter mellan varandra eller lägga dem på en nivå där priset för ett samtal mellan Norge och Sverige inte innebär något extra tillägg för internationellt samtal. Om andra norska och svenska mobiltelefonioperatörer skulle försöka efterlikna detta genom att komma överens om att avskaffa roamingavgifterna sinsemellan, skulle det bli problematiskt för dem eftersom den ena i praktiken skulle subventionera den andra, såvida det inte rådde fullständig balans i trafikflödet. Dessutom skulle en stor del av deras kostnader fortfarande gå till den sammanslagna enheten eftersom de även fortsättningsvis skulle behöva tillträde till accessnätet i båda länderna för terminering av samtal.

Ökad möjlighet att använda kombinationserbjudanden av produkter över ett större geografiskt område

(160) Parterna kommer att få en unik ställning i Norden vad beträffar tillgången till accessnätet. De kommer att ha kontroll över accessen i Norge och Sverige och ha laglig rätt till access i Finland och Danmark. Följden blir att den sammanslagna enheten blir den enda som kan erbjuda produkter i kombination (paketlösningar för mobil och fast telefoni eller kombinerade data/tal/Inter