SÄRSKILD RAPPORT nr 3/97 om det decentraliserade systemet för genomförande av PHARE-programmet (under perioden 1990-1995) samt kommissionens svar (upprättad i enlighet med artikel 188c.4, andra stycket i EG-fördraget) (97/C 175/02)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Punkt Sida

1. INLEDNING . 1.1 - 1.6 5

2. DET DECENTRALISERADE FÖRVALTNINGSSYSTEMETS FUNKTION . 2.1 - 2.22 7

Analys av genomförandet av PHARE-budgeten . 2.1 - 2.3 7

Budgetåtagandenas nivå . 2.1 - 2.3 7

Förseningar i genomförandet av programmen . 2.4 - 2.12 7

Förseningar som påverkar PHARE-programmet i stort . 2.5 - 2.7 7

Konstaterade föseningar i DIS-förfarandena . 2.8 - 2.12 9

Organisation av kommissionens avdelningar . 2.13 - 2.22 9

Delegationernas roll . 2.13 - 2.18 9

De centrala kommissionsavdelningarnas roll . 2.19 - 2.22 10

3. PROGRAMFÖRVALTNINGSENHETER (PFE) . 3.1 - 3.34 11

Inrättande av förvaltningsenheterna . 3.1 - 3.4 11

Programutanordnarens roll . 3.1 - 3.3 11

Ökat antal förvaltningsenheter . 3.4 11

Förvaltningsenheternas roll . 3.5 - 3.18 12

Förvaltningsenheternas främsta kännetecken . 3.5 - 3.9 12

Det tekniska biståndets roll inom förvaltningsenheterna . 3.10 - 3.15 13

Handbok i DIS-förfaranden . 3.16 - 3.18 14

Kostnaden för förvaltningsenheterna . 3.19 - 3.34 14

Förvaltningsenheternas administrativa utgifter . 3.20 - 3.30 14

Kostnad för utländskt tekniskt bistånd till förvaltningsenheterna . 3.31 - 3.34 16

4. DET DECENTRALISERADE FÖRVALTNINGSSYSTEMETS ÖVERSKÅDLIGHET . 4.1 - 4.35 17

Upphandling . 4.2 - 4.10 17

Utgifter . 4.11 - 4.18 20

Inkomster . 4.19 - 4.21 21

Rapporter om räkenskaper och finanser . 4.22 - 4.28 21

Rapporter om åtgärdernas effektivitet . 4.29 - 4.35 22

5. SLUTSATS . 5.1 - 5.24 23

Det decentraliserade förvaltningssystemets (DIS) funktion . 5.2 - 5.6 23

Programförvaltningsenheter . 5.7 - 5.15 24

Det decentraliserade förvaltningssystemets överskådlighet . 5.16 - 5.23 25

Sammanfattande slutsats . 5.24 26

BILAGOR 1-3 . 27-29

Kommissionens svar . 30

1. INLEDNING

1.1. PHARE-programmet tillkom i december 1989, inom ramen för rådets förordning (EEG) nr 3906/89 (EGT nr L 375, 23.12.1989), för att stödja Polen och Ungern i deras reformprocess, framför allt genom finansiering av ekonomiska omstruktureringsprojekt (1). Sedan dess har PHARE-programmet successivt utsträckts till att omfatta Bulgarien, Tjeckoslovakien och Rumänien (2), därefter också Albanien, Estland, Lettland, Litauen (3) och Slovenien (4), och på senare tid även Kroatien (5), Bosnien-Hercegovina (6) och före detta jugoslaviska republiken Makedonien (7). Sedan toppmötet i Essen i december 1994 har PHARE-programmets betydelse ökat, och det har blivit det främsta instrumentet för stöd till strategin för länderna i Central- och Östeuropa inför deras kommande anslutning till Europeiska unionen. Den 30 juni 1996 hade sålunda åtaganden gjorts med totalt 5 757 miljoner ecu sedan 1990. I varje land har biståndet fördelats på ett stort antal ekonomiska sektorer, såsom framgår av bilaga 1.

1.2. De stater som får externt bistånd från gemenskapen deltar normalt i förvaltningen av de medel de tar emot, men graden av decentralisering och förfarandena i samband därmed varierar avsevärt beroende på programmens art. Beträffande PHARE har till exempel en särskild mekanism införts, det så kallade "Decentraliserade genomförandesystemet" (8).

1.3. En allt större andel av PHARE-biståndet kanaliseras enligt detta system med decentraliserade förfaranden. Medan 38 miljoner ecu, eller 22 % av totala betalningar på 171 miljoner ecu, hade handlagts enligt decentraliserade förfaranden 1990, uppgick sålunda motsvarande belopp 1995 till 415 miljoner ecu, eller 54 % av betalningarna. I slutet av 1995 verkställdes PHARE-programmet i Bulgarien, Tjeckien, Rumänien, Slovakien, Ungern och Polen huvudsakligen via det decentraliserade genomförandesystemet (se tabell 1). I de övriga PHARE-länderna planerade man att införa det under 1996 (9). Största delen av de 6 700 miljoner ecu som anslogs till PHARE-programmet av Europeiska rådet vid toppmötet i Cannes i juni 1995 för perioden 1996-1999 kommer därmed att kanaliseras via DIS (10). I inledningen till handboken om de decentraliserade förfarandena understryker kommissionen att decentraliseringen måste leda till att programmen kan genomföras mer rationellt och att de finansiella medlen kan sättas in snabbare. Åsikten att decentraliserade förfaranden skulle vara en faktor som bidrar till snabbare användning av budgetanslagen är ganska utbredd, men den bekräftas inte i praktiken (se punkterna 2.2 och 2.3). De institutionella bristerna vid myndigheterna i mottagarländerna bromsar fortfarande i hög grad genomförandet av programmen (se punkt 3.2).

>Plats för tabell>

1.4. På grund av den allt större betydelsen av det decentraliserade systemet vid genomförandet av PHARE-programmet har revisionsrätten sett sig föranledd att undersöka hur systemet fungerar. Denna rapport gäller därför DIS under perioden 1990-1995. Den bygger både på revisionsuppdrag på platsen och på kontroller vid kommissionen. Det bör noteras att rapporten på intet sätt utgör ett försök till utvärdering av de sektorsinriktade programmens effekter och påverkan i de olika mottagarländerna.

1.5. DIS huvudsakliga karakteristika och dess plats i den övergripande förvaltningen av PHARE-medlen återges kortfattat i bilaga 2. DIS inbegriper två decentraliseringsnivåer:

a) Inom kommissionen, vars övervakande roll delvis anförtros åt dess delegationer (11).

b) I mottagarländerna, där uppgifterna att ingå avtal och göra betalningar anförtros åt sektorsindelade förvaltningsenheter (12).

1.6. Kommissionen har inrättat ett decentraliserat förvaltningssystem och därmed satt upp två stora målsättningar, för det första att konkretisera viljan att behandla mottagarländerna som samarbetspartner och förbereda deras ansökan om anslutning till Europeiska unionen genom att låta deras myndigheter delta i förvaltningen av PHARE-medlen, och för det andra att åstadkomma effektivare genomförande av programmet, vilket inte vore möjligt vid fortsatt centraliserad förvaltning på grund av kommissionen begränsade personalresurser. I detta sammanhang måste kommissionen ta hänsyn till bestämmelserna i budgetförordningen, som sätter en gräns för decentraliseringen genom att kräva att biståndsprojekten skall genomföras i nära samarbete mellan mottagaren och kommissionen, varvid den senare fortfarande skall vara ansvarig för användningen av anslagen (13).

2. DET DECENTRALISERADE FÖRVALTNINGSSYSTEMETS FUNKTION

Analys av genomförandet av PHARE budgeten

Budgetåtagandenas nivå

2.1. Tabell 2 sammanfattar PHARE-anslagen för perioden 1990-1995.

>Plats för tabell>

Av denna tabell framgår att programmens finansiella effekter inte kan bedömas utifrån genomförandegraden av enbart åtagandebemyndigandena. Förfarandena för att genomföra PHARE-programmet är nämligen sådana att de för en given åtgärd vanligen tar tre till fyra år från det att det ursprungliga åtagandet görs tills att åtgärden avslutas.

2.2. Andelen ingångna avtal i de länder som huvudsakligen tillämpar DIS var 59 %, medan motsvarande andel i de länder som mest använder centraliserade förfaranden var högre (70 %). Den 31 december 1995, fanns 497 miljoner ecu outnyttjade på programförvaltningsenheternas bankkonton, vilket motsvarar cirka 38 % av de medel som kanaliserades via decentraliserade förfaranden (1 294 miljoner ecu under perioden 1990-1995).

2.3. Redovisningen av betalningarna i räkenskaperna avspeglar således inte hur PHARE-programmen i praktiken har genomförts, eftersom de förskott kommissionen har betalat till programförvaltningsenheterna behandlas som betalning av slutgiltiga utgifter. Ett liknande fenomen utmärker den räkenskapsmässiga förvaltningen av EU:s strukturfonder. Även här är betalningarna i samband med avtalen något lägre inom ramen för DIS än de som sker via centraliserade förfaranden (68 % jämfört med 73 %).

Förseningar i genomförandet av programmen

2.4. De faktorer som har försenat genomförandet av programmen kan inte alltid tillskrivas DIS. I och med att det gäller ett program som bygger på nära samarbete mellan kommissionen och mottagarländerna, kan nämligen ansvaret för förseningarna mycket ofta läggas på båda parterna.

Förseningar som påverkar PHARE-programmet i stort

2.5. När PHARE-programmet utformades och dess årliga budgetar fastställdes, tog man inte alltid hänsyn till kommissionsavdelningarnas förmåga att förvalta programmet. PHARE-programmet infördes till exempel i del B av kommissionens budget (driftsutgifter), utan att man hade sett till att anslagen för administrativa utgifter täckte det personalbehov som uppstod för att säkerställa en god förvaltning. När PHARE-programmet startades, tog man inte heller hänsyn till mottagarländernas absorptionsförmåga. Man kan nämligen konstatera att, sedan åtagandena av de årliga budgetanslagen har gjorts, dröjer det ofta länge innan dessa länder omsätter de sektorsinriktade ramprogrammen i konkreta projekt trots att det i första hand är de som är ansvariga för programmens innehåll enligt principen att PHARE-insatserna skall styras av efterfrågan. Slutligen har de nationella myndigheterna inte alltid fastställt någon sektorstrategi eller inte infört de lagstiftningsreformer som är en förutsättning för genomförandet av programmen trots det tekniska bistånd som ställts till deras förfogande.

2.6. Den skenbara effektiviteten i att åtagandet har gjorts under det år då anslagen tas upp i budgeten har paradoxalt nog på ett senare stadium kunnat försena genomförandet av vissa program. Finansieringsförslagen (se bilaga 2, punkt A.2) har nämligen utarbetats med alltför snäva tidsramar (se punkt 2.2), vilket har lett till program som varit så opreciserade att genomförandet av projekten försenats. Det var fallet med 1994 års vägledande program avseende Polen, som inte godkändes förrän i mitten av oktober 1994, varför man bara hade knappt tre månader på sig att upprätta de femton finansieringsförslag som krävdes för det åtagande på 174 miljoner ecu som gjorts inom ramen för programmet. Detta medför antingen att man behöver lång tid för att precisera programmen, sedan åtagandet gjorts av medlen, eller att genomförandet av åtgärderna försvåras av att de förberetts i all hast.

2.7. Vid genomförandet av PHARE-programmet har kommissionen inte i tillräcklig utsträckning strävat efter att begränsa antalet program, projekt och avtal (14). Dessutom har PHARE-medlen fördelats mellan alltför många ministerier, vilket har medfört för stor splittring av finansieringen i varje land. Medlen bör koncentreras mer på ett begränsat antal program som motsvarar klart definierade prioriteringar och mål. De olika programmen i sig genomförs ofta via talrika mindre projekt som kräver många avtal. Även om man genom att sluta mindre avtal kan uppnå bättre konkurrens mellan stora och små konsultbyråer, får detta inte tjäna som förevändning för det nu konstaterade splittringsfenomenet. Den ganska låga tröskelvärde (50 000 ecu) (15) som har satts för de avtal som skall föregås av en anbudsinfordran innebär ökat administrativt arbete både vid programförvaltningsenheterna och kommissionen. Det resulterar i långsammare genomförandetakt. Tabell 3 ger en översikt per år av antalet program i de länder där DIS var den huvudsakliga kanalen för genomförandet av PHARE (se punkt 1.3).

>Plats för tabell>

Konstaterade förseningar i DIS-förfarandena

2.8. Innan avtal sluts inom ramen för ett sektorsinriktat program, skall en programutanordnare (16) utses, en programförvaltningsenhet (PFE) tillsättas och ett arbetsprogram upprättas. Arbetsprogrammet, som utarbetas av PFE och godkänns av kommissionens centrala avdelningar, tvingar faktiskt PFE att på förhand klart ange hur medlen skall användas under genomförandeperioden, som i allmänhet är sex månader. Detta förfarande, som utgör en viktig garanti för en sund ekonomisk förvaltning av DIS, orsakade i praktiken förseningar, både då PFE lade fram arbetsprogrammen och när dessa längre fram godkändes av kommissionens avdelningar.

2.9. Granskningen visade att tiden mellan programmets inledning (det datum då kommissionen fattade det finansieringsbeslut som möjliggjorde anslagsåtagandena) och kommissionens godkännande av det första förskottet var cirka ett år (tabell 4).

>Plats för tabell>

2.10. Under första halvåret 1994 lade den nationella utanordnaren fram den slutgiltiga versionen av arbetsprogrammet först 34 dagar i medeltal efter genomförandeperiodens början. Under första halvåret 1995 hade situationen förbättrats såtillvida att arbetsprogrammen lades fram i genomsnitt 7 dagar före genomförandeperiodens början. Förseningarna är dock fortfarande allvarliga, med tanke på att kommissionen har ålagt PFE att lägga fram sina arbetsprogram 90 dagar före den aktuella periodens början. Den tiden är nämligen reserverad för kommissionens bedömning och godkännande av programmen.

2.11. Att kommissionen behöver så lång tid för att godkänna arbetsprogrammet beror på att själva godkännandeproceduren är synnerligen arbetskrävande (programmet skall underställas kommissionens delegation, de operativa och finansiella centrala avdelningarna samt controllern). Under första halvåret 1994, tog denna process 106 dagar i medeltal. Under första halvåret 1995 hade den genomsnittliga tiden minskat till 87 dagar, vilket även det är för mycket. Därigenom godkändes arbetsprogrammen i genomsnitt först under andra hälften av genomförandeperioden.

2.12. En annan viktig källa till förseningar är att avtal överstigande 500 000 ecu måste underställas de centrala avdelningarna vid kommissionen för godkännande, och detta i tre etapper, nämligen först handlingarna rörande anbudsinfordran tillsammans med förteckningen över de utvalda anbudsgivarna, därefter utvärderingsrapporten för de mottagna anbuden och slutligen själva avtalet. Förfarandet i samband med kommissionens slutgiltiga godkännande kräver för sin del i genomsnitt sju veckor från och med att programutanordnaren har undertecknat avtalet. För att inte behöva inhämta godkännande från kommissionens centrala avdelningar har programförvaltningsenheterna (PFE) till och med vid flera tillfällen delat upp sina avtal på sådant sätt att beloppen understiger 500 000 ecu.

Organisation av kommissionens avdelningar (17)

Delegationernas roll

2.13. Förseningarna i godkännandet av arbetsprogrammen och avtalen beror i stor utsträckning på att kommissionens centrala avdelningar blandar sig i den löpande DIS-verksamheten trots bestämmelserna i ramavtalen mellan kommissionen och mottagarländerna, som understryker kommissionsdelegationernas roll:

När det gäller frågor rörande de åtgärder som finansieras inom ramen för detta avtal, skall kommissionen företrädas . . . av sin delegation . . . som, för kommissionens räkning, skall garantera att åtgärden genomförs under iakttagande av god finansiell och teknisk praxis (18).

2.14. Den roll delegationen bör spela bekräftades i ett internmeddelande från kommissionen i april 1991, som tillskriver delegationen det fulla ansvaret för genomförandet av projekt och program i det land där den var belägen.

2.15. I flera länder har införandet av de decentraliserade förfarandena komplicerats av att det tagit för lång tid att tillsätta kommissionens delegationer (se tabell 5).

>Plats för tabell>

2.16. När delegationerna väl var på plats, försvårades dessutom deras uppgift i hög grad av de knappa personalresurser som kunde anslås till PHARE-programmet. Den nya delegation som inrättades i Slovakien (mars 1995) hade till exempel bara två fasta tjänster reserverade för personer med utlandstjänst, delegationschefen och en ekonomisk rådgivare. I Rumänien var delegationens utlandsstationerade tjänstemän bara tre sedan mitten av 1994. I Polen var det först 1994 som en tjänst som jordbruksrådgivare tilldelades delegationen, som hade öppnats redan 1990, och detta trots betydelsen av det polska jordbruket, som hade fått anslag på 100 miljoner ecu mellan 1990 och 1993. För att klara situationen anlitade kommissionen i stor utsträckning lokalt anställda, såsom framgår av tabell 6.

>Plats för tabell>

2.17. Även då befattningar finns i delegationernas tjänsteförteckningar, kan avsevärda förseningar uppstå när de skall tillsättas. Som exempel kan nämnas att den tjänst som jordbruksrådgivare i Polen, som slutligen inrättades i juli 1994, genom att tjänsten som pressattaché vid delegationen avskaffades, fortfarande inte hade besatts vid utgången av år 1995 (se punkt 2.16). Vid samma delegation var tjänsten som delegationschef vakant i tio månader, mellan juli 1994 och april 1995, befattningen som ekonomisk rådgivare under tiden maj - september 1994 och befattningen som administrativ attaché under tiden juli - november 1994. Den delegation som öppnades i Rumänien i oktober 1993 fick inte tillgång till sina båda rådgivare förrän i mitten av 1994.

2.18. Visserligen har delegationerna följt DIS-förfarandena, vad beträffar godkännande av avtalens referensbestämmelser, av förteckningarna över anbudsgivare, av arbetsprogrammen eller avtalsbestämmelserna, men de har försummat andra viktiga aspekter av sin roll. De har till exempel ägnat föga tid åt att övervaka genomförandet av projekten, antingen det rör sig om besök på ort och ställe hos mottagarna eller om granskning av de rapporter som inlämnats av konsulterna. Dessa begränsade kontakter med slutmottagarna minskar i betydande grad delegationernas effektivitet i PHARE-länderna.

De centrala kommissionsavdelningarnas roll

2.19. I april 1991 anmodade kommissionen sina centrala avdelningar att definiera riktlinjerna för planeringen av medlen och därefter hjälpa delegationerna att fastställa och handlägga de olika programmen (se punkt 2.14). I praktiken är den roll som spelas av kommissionens centrala avdelningar mycket mer omfattande. När det gäller arbetsprogrammen, kontrollerar de parallellt med delegationerna de tekniska aspekterna, vilket innebär dubbelarbete. Dessutom tillämpar kommissionens centrala avdelningar fortfarande de centraliserade förfarandena när åtaganden görs av en del av de medel som anslås till länder som omfattas av DIS-förfarandet (tabell 1).

2.20. I december 1995 offentliggjorde kommissionen nya anvisningar rörande rollfördelningen mellan de centrala avdelningarna och delegationerna. Dessa dokument innebär visserligen ett framsteg, men deras värde påverkas negativt av den bestående avsaknaden av befattningsbeskrivningar vid kommissionens centrala avdelningar. Vidare bör den operativa ansvarsfördelningen klarläggas ytterligare. Beträffande PHARE-frågor är till exempel delegationscheferna ansvariga inför programdirektören vid generaldirektorat (GD) I A och inte inför de geografiska enhetscheferna vid samma GD, trots att det vore logiskt att de rapporterade till de senare. Vad gäller rådgivarna vid delegationerna, preciseras inte om de, i fråga om PHARE-åtgärderna, skall rapportera till delegationschefen eller till kommissionens centrala avdelningar.Vidare kräver inte kommissionen att delegationerna skall göra en redovisning av genomförandet av samtliga sektorsinriktade program.

2.21. Att personalen vid kommissionens säte intar en viktig plats vid det löpande arbetet med att genomföra programmen bekräftas av fördelningen av tjänsterna mellan de centrala avdelningarna och delegationerna (19). Vad beträffar PHARE, är till exempel 70 anställda i kategorierna A och B placerade vid de centrala avdelningarnas tre geografiska enheter, medan bara 23 anställda som omfattas av tjänsteföreskrifterna finns vid delegationerna. Vid kommissionens centrala avdelningar finns vidare 19 anställda placerade vid en enhet för sektorstöd och 15 andra placerade vid en enhet som ansvarar för allmänpolitiska frågor och för samordningen med G24-gruppen (se bilaga 3). Eftersom kommissionens centrala avdelningar numera måste ägna mer uppmärksamhet åt Europaavtalen och strategin för att förbereda anslutningen av nya stater, kommer deras medverkan vid den dagliga uppföljningen av PHARE-programmet oundvikligen att minska.

2.22. Eftersom hela den personal som är specialiserad på avtalsfrågor och finansiella frågor är placerad vid de centrala enheterna, fungerar inte arbetet vid delegationerna som det borde. Om tjänster inrättades vid delegationerna förbehållna specialister på finansiella frågor, delvis genom överföring av befattningar från de centrala enheterna, skulle de faktiska möjligheterna till decentralisering öka.

3. PROGRAMFÖRVALTNINGSENHETER (PFE)

Inrättande av förvaltningsenheterna

Programutanordnarens roll

3.1. Enligt bestämmelserna i artiklarna 107 och 109 i budgetförordningen har kommissionen överlåtit stort ansvar åt de programutanordnare (PAO) som utsetts av mottagarländerna. De första operativa riktlinjer som offentliggjordes av kommissionen 1990 ger PAO ansvaret för förvaltningen av projektens bankkonton, förvaltningen av förskotten, anbudsinfordran samt slutande av avtalen. Mer generellt skall programutanordnarna

garantera att projektet genomförs på rätt sätt och i rätt tid och, framför allt, att de av gemenskapen anslagna medlen används under iakttagande av bestämmelserna i finansieringsöverenskommelsen och av principerna om sund ekonomisk förvaltning, inbegripet principerna om sparsamhet och kostnadseffektivitet (20)

3.2. Kommissionen tog inte tillräcklig hänsyn till de lokala myndigheternas kompetens. De var i allmänhet oförmögna att på tillfredsställande sätt fullgöra så omfattande uppgifter, bland annat därför att PHARE-länderna endast hade en begränsad tradition i fråga om öppen redovisningspraxis och upphandling som tillåter insyn. När decentraliseringen infördes, kände kommissionen dessutom inte i tillräcklig grad till vilka förfaranden som tillämpades vid de nationella myndigheterna för att garantera en sund ekonomisk förvaltning. I detta sammanhang borde decentraliseringen i större omfattning ha föregåtts av utbildning av de lokala handläggarna.

3.3. I praktiken är det ofta högt placerade tjänstemän som fungerar som PAO, och på grund av sina ordinarie åligganden kan de inte medverka vid den löpande förvaltningen av programmen. En undersökning som gjordes av kommissionen 1995 visade nämligen att en programutanordnare i allmänhet endast kunde ägna en liten del av sin tid åt PHARE-programmet. Därmed delegerades den detaljerade planeringen och genomförandet av programmen till PFE, trots att ett sådant förfarande inte omnämns i de operativa riktlinjerna från 1990.

Ökat antal förvaltningsenheter

3.4. I och med att medel har anslagits till en lång rad sektorer, har antalet PFE ökat. Varje gång ett program har startats inom en ny åtgärdssektor, har nämligen nästan alltid en ny programförvaltningsenhet skapats. Såsom framgår av tabell 7, har därför perioden 1990-95 kännetecknats av en stadig ökning av antalet PFE, och deras antal uppgick till 138 i slutet av 1995. Kommissionen hade för sin del vid denna tidpunkt inte antagit någon strategi för att begränsa antalet PFE.

>Hänvisning till film>

Förvaltningsenheternas roll

Förvaltningsenheternas främsta kännetecken

3.5. Decentraliseringsprincipen har fördelen att göra mottagarländerna delaktiga av förvaltningen av PHARE-medlen. I praktiken har dock programförvaltningsenheternas (PFE:s) insatser varit av mycket blandad kvalitet. I samtliga fall genomgick enheterna utbildning för att lära sig PHARE-förfarandena och mer generellt metoderna för förvaltning av offentliga medel. Denna utbildning var ofta en belastning för programmen och medförde bland annat att genomförandet försenades (se punkterna 2.8-2.10) samt att problem uppstod vid slutandet av avtal (se punkterna 4.6-4.9) eller i den ekonomiska förvaltningen (se punkterna 4.14-4.21) och i resultatredovisningen (se punkt 4.27).

3.6. Det stora antalet PFE skulle ha kunnat ge positiva effekter, i och med att möjligheterna till kunskapsöverföring blev allt fler. I praktiken har dock ofta kompetensutvecklingen på förvaltningsområdet visat sig vansklig. Även om PFE under de första åren spelade en viktig roll som föreningslänk mellan kommissionen och de berörda ministerierna, var de nämligen inte tillräckligt integrerade i dessa ministerier. Bristen på integration reducerade kunskapsöverföringen och ledde till att förvaltningsenheterna i viss mån isolerades från den nationella politiken och de nationella prioriteringarna.

3.7. Programförvaltningsenheterna har visserligen utgjort en förbindelselänk i förhållande till de nationella myndigheterna, men det hade varit bättre att betrakta dem som en tillfällig lösning i väntan på att reformen av de offentliga förvaltningarna och kommissionens allt större erfarenhet skulle göra det möjligt att helt infoga PHARE-programmet i de nationella ministeriernas verksamhet. Problemet är inte bara att kommissionen inte tillämpade någon strategi för att successivt integrera PFE:s uppgifter i de nationella myndigheterna, utan också att mottagarländerna inte heller i tillräcklig mån prioriterade reformeringen av den offentliga förvaltningen när PHARE-programmet inleddes.

3.8. Kompetensutvecklingen i fråga om förvaltning vid PHARE-ländernas offentliga myndigheter bromsades också av de snäva nationella budgetramarna och av stora löneklyftor mellan den privata och den offentliga sektorn. Med andra ord kunde de nationella myndigheterna inte förse PFE med de befattningar som behövdes och inte heller ge innehavarna av de befintliga befattningarna tillräckligt hög lön för att på sikt kunna behålla högt kvalificerad personal. Detta ledde till att DIS i stort inte fungerade tillfredsställande, och personalomsättningen vid programförvaltningsenheterna var hög. De anställda som fått utbildning inom ramen för PHARE-programmet lämnade mycket ofta sin befattning för en bättre avlönad tjänst inom den privata sektorn. Denna ständiga åderlåtning av PFE försenade kunskapsöverföringen till myndigheterna.

3.9. I Polen har PFE ofta antagit formen av "stiftelser", vilket har gjort det möjligt att undgå de rekryteringssvårigheter som beror på de låga lönerna inom den offentliga sektorn. Dessa organisationer är nämligen inte bundna av löneskalorna för den offentliga sektorn och kan erbjuda löner som ibland är dubbelt så höga som de offentliga, utan att dock nå upp till lönenivån inom den privata sektorn. Även om personalomsättningen har minskat, har den inte för den skull eliminerats.

Det tekniska biståndets roll inom förvaltningsenheterna

3.10. I PHARE-länderna spelar det tekniska biståndet vid PFE ofta en dubbel roll. Det skall dels bidra med ett administrativt stöd till förvaltningen av de sektorsvisa programmen och dels tillhandahålla ett operativt stöd till de nationella myndigheterna vad gäller utformningen av deras politik för olika sektorer och för genomförandet av de åtgärder som finansieras genom PHARE-programmet. Det tekniska biståndet har för PFE således utgjort det viktigaste instrumentet för stöd till deras kompetensutveckling på förvaltningsområdet. Det finansieras av PHARE och tillhandahålls av mestadels västerländska konsulter.

3.11. Av de skäl som beskrivs i föregående punkter kräver kunskapsöverföringen från de tekniska konsulterna till PFE:s personal i allmänhet flera år. I mitten av 1995 till exempel gavs fortfarande utländskt tekniskt bistånd till nära två tredje delar av de PFE som hade varit i verksamhet i över tre år och vilkas program ännu var under genomförande. Trots att det tekniska biståndet egentligen kommit till för att vara till hjälp för den lokala personalen, har det ofta utgjort den viktigaste kontinuitetsfaktorn i den decentraliserade förvaltningen av PHARE-programmen. Därigenom har det blivit oumbärligt.

3.12. De flesta avtalen rörande det tekniska biståndet ingås enligt centraliserade förfaranden. Trots likheterna mellan de tekniska biståndsåtgärderna förekommer ingen standardutformning av avtalen. I vissa fall lägger till exempel avtalsbestämmelserna huvudvikten på kunskapsöverföring, medan denna fråga i andra avtal endast nämns i förbigående eller inte alls. Av 30 avtal rörande det tekniska biståndet till PFE i Rumänien, var det bara fyra som innehöll klart formulerade bestämmelser om kunskapsöverföring. Dessutom fick de ansvariga för dessa tekniska biståndsinsatser inte någon särskild utbildning i fråga om DIS-förfarandena innan de trädde i tjänst i mottagarlandet, och kommissionen gjorde inte heller någon särskild utvärdering i efterhand av resultaten av deras insatser. Det tekniska biståndet spelar emellertid en avgörande roll i DIS.

3.13. Inget exakt förfarande infördes för avtal som höll på att löpa ut. Kommissionen godkände helt enkelt förlängning av avtalen på grundval av ansökningar från programutanordnarna om fortsatt tekniskt bistånd. Som skäl för förlängningen inskränkte sig programutanordnarna i allmänhet till att konstatera att kunskapsöverföringen inte hade slutförts inom ursprungligen beräknad tid. Under sådana omständigheter finns en risk att PFE försöker förlänga avtalen, inte därför att konsulterna har teknisk kompetens som PFE saknar, utan helt enkelt för att ha extra personal till sitt förfogande. Konsultbyråerna å sin sida är givetvis intresserade av att få sina avtal förlängda (21).

3.14. De tekniska konsulternas uppgift vid PFE har komplicerats av att definitionen av deras roll och bestämmelserna för redovisning är oklara. Det borde framför allt preciseras om de tekniska konsulterna skall utöva någon kontroll över programförvaltningsenheterna för kommissionens räkning och i vilken mån de skall ha till uppgift att ge PFE råd vid förvaltningen av programmen. Det faktum att de tekniska konsulternas uppdrag i allmänhet utformas av kommissionen, som därefter ingår avtalen med dem, leder till missuppfattningar eftersom PFE, och även konsulterna själva, ofta anser att de tekniska konsulterna snarare arbetar för kommissionen än för PFE. Detta bekräftas ofta i avtalen, som kräver att konsulten skall rapportera till kommissionens centrala avdelningar.

3.15. Ofta utnyttjar PFE inte de möjligheter till utbildning som det tekniska biståndet erbjuder dem. De uppmuntrar inte i tillräcklig grad sina anställda att samarbeta med kollegerna inom det tekniska biståndet. För många PFE-anställda var PHARE det första tillfället att få samarbeta med västerländska konsulter. Avsaknaden av tidigare erfarenhet minskade emellertid effektiviteten i detta samarbete. Vidare försvårades samarbetet av de stora löneskillnaderna mellan de utländska experterna och PFE:s nationella personal.

Handbok i DIS-förfaranden

3.16. Kommissionen har inte givit dessa enheter tillräckligt direkt stöd i form av utbildning och rådgivning. Det var till exempel först 1994 som man gav ut en handbok där de decentraliserade förfarandena beskrivs, medan en sådan skulle ha behövts redan från början som ett viktigt hjälpmedel för att förbättra PHARE-förvaltningen vid de nationella myndigheterna. Då var V-A-delen av handboken som rörde avtal ännu inte klar, och de kapitel som saknades, bland annat det om upphandling av byggnads- och anläggningsarbeten, hade fortfarande inte publicerats vid utgången av 1995. Trots betydelsen av handboken för de nationella myndigheterna hade kommissionen inte låtit översätta den till PHARE-ländernas språk. En omarbetad utgåva av handboken beräknades utkomma i början av 1997, men den kommer förmodligen inte att spridas före slutet av 1997, efter att kommissionen på nytt definierat de inriktningar som PHARE skall prioritera.

3.17. En stor del av utarbetandet av handboken som gavs ut 1994 uppdrogs åt en konsultbyrå, enligt ett avtal som ingicks i januari 1993 utan anbudsförfarande, trots att avtalsbeloppet (59 581 ecu) översteg den tillåtna tröskeln på 50 000 ecu för sådana avtal. Arbetet skulle påbörjas i oktober 1992 och handboken skulle vara färdig i mars 1993, men konsulterna fortsatte arbetet ända till i mars 1994 och deras arvode höjdes till 212 634 ecu.

3.18. När den ofullständiga versionen av handboken gavs ut i PHARE-länderna i mitten av 1994, anordnade kommissionen en veckas utbildning i DIS-förfaranden i vart och ett av dessa länder. Utöver denna begränsade åtgärd, anordnade kommissionen endast mycket få kompletterande kurser i DIS-förfaranden. Ingen tjänsteman vid kommissionens centrala avdelningar fick i uppdrag att ordna någon DIS-utbildning vid PFE, och delegationerna å sin sida hade inte tillräckligt med tid för att kunna ordna utbildning "på verkstadsgolvet" för att anpassa PFE-personalens nivå.

Kostnaden för förvaltningsenheterna

3.19. Kostnaderna för PFE delas mellan PHARE-programmet och mottagarländerna. Det finns dock ingen möjlighet att få exakta uppgifter om hur stora kostnader som bestrids av PHARE-länderna, eftersom finansieringsöverenskommelserna inte tvingar dem att deklarera sitt bidrag till finansieringen av varje program. Det är dessutom omöjligt att fastställa hur höga kostnader för PFE som belastar själva PHARE-programmet, eftersom kommissionen inte har infört en tillräckligt exakt kontoplan för att kostnaderna skall kunna uppskattas. I kommissionens räkenskaper kan man nämligen inte skilja mellan de administrativa kostnaderna för PFE, för det tekniska biståndets administrativa del och för det tekniska biståndets operativa del (se punkt 3.10). Vad beträffar den använda kontoplanen, varierar den från det ena sektorsinriktade programmet till det andra.

Förvaltningsenheternas administrativa utgifter

3.20. PHARE-ländernas snäva budgetramar (se punkt 3.8) i kombination med det växande antalet PFE (se punkt 3.4) har utsatt kommissionen för så starkt tryck att den har bidragit till finansieringen av PFE:s administrativa utgifter, trots att PHARE-förordningen (artikel 6) satte gränser för finansieringen av dessa utgifter:

Underhålls- och administrativa kostnader får täckas för utbildnings- och forskningsprogram och för andra projekt. För de sistnämnda får emellertid sådana kostnader täckas enbart i begynnelsefasen, och de skall vara avtagande.

3.21. På detta område har ett flertal brister påvisats. Kommissionen har inte definierat vad som skulle förstås med "administrativa kostnader", inte preciserat hur länge "begynnelsefasen" skall anses pågå och inte heller antagit regler för tillämpningen av principen om successiv minskning av finansieringen (22).

3.22. Denna avsaknad av övergripande policy och riktlinjer för finansieringen av PHARE-programmets administrativa utgifter har lett till att kommissionen kunnat ta ställning till eventuell finansiering från fall till fall. Först i mitten av år 1995 påbörjade kommissionen en undersökning av PFE:s organisation. Undersökningen, som gällde ett hundratal PFE, visade att de senare i genomsnitt hade 9-10 anställda, varav 57 % belastade PHARE. Denna PHARE-finansierade personal bestod för sin del av 1,2 utländska experter och 4,2 lokalt anställda. Tabell 8 presenterar en detaljerad analys av läget i mitten av 1995.

>Plats för tabell>

3.23. I Polen, som är det land som får mest PHARE-bistånd, finns många PFE och de har stor personal. De sysselsätter totalt 430 anställda (varav 87 % betalas av PHARE), inklusive utländska experter. Vid 60 % av dessa PFE täcks dessutom lönekostnaderna helt och hållet av PHARE. På grund av deras beroende av PHARE-finansiering är det osäkert om dessa PFE, varav hälften är stiftelser (se punkt 3.9), på sikt kan bestå. De två polska PFE som fick mest PHARE-bistånd till sina löneutgifter var

a) Polska byrån för regional utveckling (PARD), som ansvarar för det viktiga STRUDER-programmet (23) (76,7 miljoner ecu) och vars 90 lokalt anställda avlönades av PHARE-programmet, till en kostnad av 625 000 ecu under 1995,

b) Stiftelsen för stöd till jordbruksprogrammen (FAPA), där 49 av 53 lokalt anställda avlönades genom PHARE-programmet, till en kostnad av 600 000 ecu år 1995.

3.24. Även om andelen PHARE-finansierade personalutgifter för PFE i de övriga länderna var mindre, var den ändå i storleksordningen 35-55 %. De nedan nämnda fallen är exempel på PFE med synnerligen hög PHARE-finansiering:

a) Stiftelsen för internationell förvaltning (FIMAN) och programförvaltningsenheten med ansvar för utbildning i Rumänien, där 32 av totalt 33 lokalt anställda finansierades av PHARE under 1995 (350 000 ecu).

b) Programförvaltningsenheten vid Bulgariens industriministerium, där de sju lokalt anställda finansierades av PHARE-programmet (35 000 ecu under 1995).

3.25. De oklara reglerna rörande administrativa utgifter kan också störa genomförandet av de enskilda programmen. Godkännandet av arbetsprogrammen för privatiseringsprogrammet i Polen för 1991 (50 miljoner ecu) försenades till exempel 1994, medan kommissionen undersökte principen för och omfattningen av finansieringen av lönerna till personalen vid PFE och det berörda ministeriet. I detta land har även osäkerheten i fråga om den kommande PHARE-finansieringen bidragit till en kraftig personalomsättning.

3.26. Kommissionen föreslog att man skulle råda bot på problemet med lönenivåerna (se punkt 3.8) genom att tillåta att PHARE betalade tillägg till PFE-personalens löner, under förutsättning att detta godkändes officiellt av de nationella myndigheterna. Att den metoden slutligen inte valdes berodde på de spänningar som stora löneklyftor skulle kunna ge upphov till vid de nationella myndigheterna. Många PFE tillämpar dock indirekta lönetillägg, till exempel i form av dagtraktamenten till de anställda vid deras resor. Dessa traktamenten, som beräknas utifrån Förenta Nationernas tariffer, är synnerligen höga jämfört med de genomsnittliga månadslönerna. I Rumänien till exempel, där PFE:s direktörer 1995 fick en månadslön i storleksordningen 90 ecu, uppgick dagtraktamentet till 224 ecu.

3.27. Förutom finansieringen av utgifterna för PFE:s personal har PHARE ofta bekostat inköp av motorfordon och kontorsutrustning, och även stått för administrativa utgifter (telekommunikationer, bränsle och fordonsunderhåll, hyror och uppvärmnings- eller elkostnader). Det är svårt att få en klar bild av PHARE-finansieringens omfattning på dessa områden, eftersom det inte finns någon klar kontoplan. Den undersökning av PFE kommissionen gjorde 1995 kan nämligen inte anses tillförlitlig, i och med att den endast byggde på uppgifter från förvaltningsenheterna. Det är emellertid uppenbart att investeringsutgifterna och de administrativa utgifter som inte utgörs av löner var höga vid vissa förvaltningsenheter. De årliga administrativa utgifterna exklusive löner vid de PFE som ansvarar för de tre viktigaste PHARE-insatserna i Polen (privatisering, jordbruk och regional utveckling) uppskattades till exempel till cirka 1,1 miljoner ecu 1995 av experten som ledde undersökningen vid kommissionen.

3.28. De administrativa utgifterna har finansierats på två sätt, antingen genom att förskott betalats till PFE efter att arbetsprogrammen har godkänts eller genom att utgifterna har täckts av avtalen om tekniskt bistånd till PFE. Dessa former av indirekt finansiering försvårar dock uppföljningen och kontrollen av kostnaderna. Kommissionens controller försökte därför få de ansvariga att iaktta bestämmelserna i artikel 6 i PHARE-förordningen vid godkännandet av ansökningarna om förskottsbetalning. Men eftersom han inte medverkar vid förfarandena i samband med godkännande av avtalen, kunde han inte alltid stoppa den typen av administrativa utgifter.

3.29. Det faktum att PFE i det nuvarande systemet fortfarande ansvarar inte bara för den tekniska handläggningen av programmen (identifiering av projekten och fastställande av arbetsuppgifterna i avtalen) utan också för den ekonomiska förvaltningen (betalningar till underleverantörer, förvaltning av bankkonton) har påtagligt ökat deras personalbehov.

3.30. Ett annat sätt att planera decentraliseringen skulle ha kunnat bestå i att man anförtrodde den tekniska handläggningen åt PFE, medan man förbehöll den ekonomiska förvaltningen åt ett enda ministerium eller en enda myndighet i varje land. Den metoden började 1997 tillämpas i en modifierad version av DIS i de baltiska staterna, där man öppnat "Centrala finansierings- och avtalsenheter" (CFCU) (24). I denna nya organisation behövs inte lika många anställda specialiserade på ekonomiska frågor, vilka ofta är mycket kostnadskrävande och svåra att rekrytera. Systemet har också fördelen att förenkla kommissionens ekonomiska förvaltning, eftersom medlen endast handhas av en enda motpart per land.

Kostnad för utländskt tekniskt bistånd till förvaltningsenheterna

3.31. Det tekniska biståndet till programförvaltningsenheterna (se punkt 3.10) är kostsamt. En granskning av det tekniska bistånd som har tillhandahållits PFE visar att den genomsnittliga kostnaden för avtalen, även om den varierade med typen av begärda tjänster, uppgick till ungefär 700 000 ecu (25). Det rörde sig oftast om ett team på två experter som sändes ut under cirka två år till en förvaltningsenhet och som biträddes av andra experter, vilka under kortare perioder tillhandahöll specialiserade tjänster. Det genomsnittliga arvodet för en utländsk expert utsänd till en förvaltningsenhet uppgick till omkring 12 000 ecu per månad. Arvodet låg sällan under 10 000 ecu men uppgick i vissa fall till 17 000 ecu.

3.32. Vid en analys av ett trettiotal PHARE-finansierade avtal som hade träffats med enskilda konsulter rekryterade av Europeiska sammanslutningen för samarbete (AEC) (26) visade det sig att månadsarvoden på i genomsnitt 8 000 ecu hade betalats ut och att ingen konsult fått mer än 10 000 ecu. I ett fall, där de tjänster som tillhandahållits av en konsult utsänd på korta tjänsteresor till en förvaltningsenhet med ansvar för privatiseringen i Slovakien hade fakturerats av hans konsultbyrå med 20 000 ecu i månaden, anlitade kommissionen, sedan avtalet hade löpt ut, samme expert inom ramen för ett långsiktigt AEC-avtal till ett månatligt arvode på 9 000 ecu. Förutom ersättningen till de utsända konsulterna täcker de arvoden som begärs av konsultbyråerna det stöd de tillhandahåller under hela avtalstiden samt ett bidrag till deras allmänna omkostnader och deras vinst. Dock är det faktiska stöd som tillhandahålls av konsultbyrån ofta begränsat och i många fall faktureras de extra insatserna separat. Den huvudsakliga tjänst som tillhandahålls av konsultbyråerna består därför i praktiken oftast i att rekrytera experterna och skaffa ersättare för dem under avtalstiden, om de skulle lämna projektet i förtid.

3.33. Trots att avtalen om tekniskt bistånd till PFE ingås efter anbudsinfordran, leder anbudsförfarandet inte alltid till sänkta utgifter. Vid utvärderingen av anbuden lägger kommissionen i första hand tonvikten på den tekniska kvaliteten hos de inkomna offerterna. Den finansiella bedömningen utgör sedan bara 30 % av hela utvärderingen, och man granskar endast de finansiella offerterna från företag som vid den tekniska utvärderingen placerar sig ovanför en viss tröskel (27). Eftersom man använder systemet med selektivt anbudsförfarande, minskar denna metod konkurrensen på kostnadsplanet. Dessutom är konkurrensen, mätt i antal mottagna offerter, i allmänhet svag med hänsyn till omfattningen av de aktuella avtalen. I ett stickprov som omfattade på 35 anbudsinfordringar för tekniskt bistånd till PFE var det genomsnittliga antalet mottagna offerter bara 4,4 för 7,6 företag som inbjudits att tävla om avtalet. Det skäl som oftast anförs för att förklara skillnaden mellan antalet begärda och antalet mottagna offerter är att företag som tas ut på förteckningen över utvalda anbudsgivare går samman och lämnar in ett gemensamt anbud. Denna praxis uppmuntras av kommissionen, som översänder en förteckning över alla företag som har rätt att delta, i samband med att anbuden begärs in. Det låga antalet mottagna offerter återverkar i sin tur på antalet offerter där det finansiella anbudet granskas (i genomsnitt knappt 2,1 finansiella anbud granskades per upphandling). I 29 % av anbudsinfordringarna, granskades bara ett enda finansiellt anbud. I sådana fall existerar ingen priskonkurrens.

3.34. Nära 90 % av avtalen om tekniskt bistånd till PFE förlängdes en eller flera gånger utöver den ursprungliga avtalstiden. Medianökningen av avtalens värde i samband med dessa förlängningar uppgick till 67 %. Följande fall illustrerar alla detta fenomen:

a) Beträffande förvaltningsenheten med ansvar för jordbruket i Ungern förlängdes det ursprungliga avtalet (oktober 1990), på 0,6 miljoner ecu och med en löptid på 15 månader, vid tre tillfällen till och med juli 1995, och merkostnaden för tilläggsavtalen uppgick till 2,3 miljoner ecu. Det var först då som anbud på nytt infordrades för ett extra avtal på 1 miljon ecu.

b) I fråga om förvaltningsenheten med ansvar för privatiseringen och omstruktureringen i Ungern täckte det ursprungliga avtalet på 2,9 miljoner ecu programmen för 1990 och 1991 och skulle löpa ut i juni 1994. Det förlängdes två gånger till och med slutet av 1996 med tilläggsavtal på 1,7 miljoner ecu.

c) Vad gäller det tekniska biståndet i miljöfrågor i Tjeckoslovakien, förlängdes det ursprungliga avtalet på 1 miljon ecu och med en löptid på 18 månader från och med maj 1991 tre gånger till och med juni 1994, och beloppet höjdes till totalt 2,6 miljoner ecu.

d) Vad beträffar avtalet om stöd till förvaltningsenheten vid industriministeriet i Bulgarien, förlängdes det ursprungliga avtalet på 1,6 miljoner ecu från juni 1991, som hade en löptid på 30 månader, med 12 månader till en extra kostnad av 1 miljon ecu. Därtill kom andra tilläggsavtal avseende betalning av lokal personal och korttidsanställda experter, varför den totala kostnaden för avtalet uppgick till 2,9 miljoner ecu.

4. DET DECENTRALISERADE FÖRVALTNINGSSYSTEMETS ÖVERSKÅDLIGHET

4.1. Om ett förvaltningssystem inte är överskådligt kan det vara svårt, eller t.o.m. omöjligt, att fastställa om transaktionerna varit lagliga och korrekta. Därför är det först och främst förfarandenas överskådlighet och de genom dem godkända transaktionerna som granskats i detta kapitel. I andra hand har de system som är avsedda att redovisa användningen av medlen bedömts. Slutligen har systemen för utvärdering av resultaten studerats.

Upphandling

4.2. Cirka 80 % av de PHARE-medel som förvaltas på decentraliserad väg går till upphandling av tjänster (tekniskt bistånd), varor eller byggnads- och anläggningsarbeten. Upphandling av tjänster dominerar. Den regleras av artikel 118 i budgetförordningen och av artikel 7 i PHARE-förordningen. Enligt budgetförordningen skall dessa avtal, med vissa undantag, ingås "efter selektiv anbudsinfordran". Artikel 7 i PHARE-förordningen föreskriver för sin del att

Vid bistånd som överstiger 50 000 ecu . . . skall anbudsinfordringar och avtal vara öppna på lika villkor för alla fysiska och juridiska personer inom medlemsstaterna [och PHARE-länderna].

Kommissionen har prioriterat artikel 188 i budgetförordningen och beslutat att upphandling av tjänster där beloppet överstiger 50 000 ecu skall föregås av selektiv anbudsinfordran, varför rätten att delta "på lika villkor" enligt artikel 7 i PHARE-förordningen inte alltid har respekterats.

4.3. Trots den vikt som fästs vid principen om anbudsförfarande finns det vid kommissionens centrala avdelningar inte något system för att övergripande kontrollera delegationernas tillämpning av denna princip. Revisionsrättens granskning av selektiva förteckningar över företag med rätt att lämna anbud i samband med 320 anbudsinfordringar under 1993 och 1994 visade att, i vissa PHARE-länder fanns företag från vissa medlemsstater med på förteckningarna oftare än företag i andra länder. I vissa PHARE-länder är tendensen att bortse från skyldigheten att bibehålla rimlig geografisk jämvikt (28) synnerligen påtaglig. I Polen och Ungern till exempel är det avgjort företag med kontor i dessa länder som oftast tillfrågas (se tabell 9).

>Plats för tabell>

4.4. Även frekvensen av företagens förekomst på förteckningarna utmärks av obalans. Av de 1 102 företag som ombetts inkomma med anbud till de 320 granskade avtalen tillfrågades 818, eller ungefär 3/4, bara en gång. En liten grupp om 24 företag, eller cirka 3 % av samtliga, tillfrågades däremot mellan 10 och 31 gånger (se tabell 10).

>Plats för tabell>

4.5. Den främsta frågan i samband med selektiva anbudsinfordringar är hur man upprättar förteckningarna över de företag som anmodas lämna anbud (3.33). Inom det decentraliserade systemet är det PFE som skall upprätta förteckningarna, som därefter underställs kommissionens delegation. De ursprungliga riktlinjerna från 1990 var ytterst vaga beträffande hur förteckningarna skulle upprättas och nämnde bara att programutanordnaren skall se till att lämpliga åtgärder vidtas för att främja ett brett deltagande i anbudsförfarandet och avtalen. 1994 års handbok om offentlig upphandling inom ramen för det decentraliserade systemet framhöll på nytt det nödvändiga i att säkerställa en rimlig geografisk jämvikt, samtidigt som den påpekade vissa kriterier som skulle beaktas (29).

4.6. Även om konsultbyråernas storlek påverkar antalet avtal de kan acceptera på samma gång, kan dock detta inte vara hela förklaringen till den konstaterade obalansen. Den beror delvis på att PFE inte har haft direkt tillgång till kommissionens centrala register över konsulter, ett register som innehåller alla uppgifter om de företag som önskar delta i PHARE-upphandling. Det har lett till att förvaltningsenheterna har tenderat att vända sig till stora välkända internationella bolag med för dem bekanta namn.

4.7. Man bör heller inte bortse från den viktiga roll som spelas av de tekniska konsulterna vid PFE när de selektiva förteckningarna upprättas, i synnerhet om enheterna själva inte har särskilt mycket information om de företag som skulle kunna vara lämpliga. Här föreligger en faktisk risk att den konsultbyrå som tillhandahåller det tekniska biståndet rekommenderar att man på den selektiva förteckningen skall ta upp andra byråer som den har goda relationer till (30). Det är svårt att mäta omfattningen av denna praxis.

4.8. Även utvärderingen av anbuden brister i öppenhet och insyn. De protokoll som upprättas av utvärderingskommittéerna för PHARE-avtalen, där man borde förklara hur avtalspartnern har valts ut, är till exempel vanligtvis kortfattade och nämner mycket lite om de olika anbudens förtjänster och svagheter eller om skälen till att kommittéledamöternas bedömningar varierar påtagligt.

4.9. Problemet beror delvis på att utvärderingskommittéerna huvudsakligen eller helt och hållet består av medborgare i PHARE-länderna, som ofta har begränsad erfarenhet av utvärdering av anbud. Vidare finns ingen möjlighet att inom ramen för DIS-förfarandena försäkra sig om att kommittéledamöterna är tillräckligt oavhängiga eller att de verkligen har de (språkliga eller tekniska) kunskaper som krävs för att bedöma anbudens respektive förtjänster.

4.10. I handboken för det decentraliserade systemet föreskrivs att man, efter utvärderingsfasen men innan avtalet slutgiltigt ingås, skall förhandla med den anbudsgivare som lämnat den mest fördelaktiga offerten, om arvodestaxan överstiger den normala nivå som fastställts för tillhandahållande av tjänster. Kommissionen har dock inte givit några närmare anvisningar om denna nivå.

Utgifter

4.11. Inom DIS effektueras betalningarna av PFE utan att någon kontroll dessförinnan görs av kommissionens avdelningar (31). Kommissionen vidtog denna mycket viktiga decentraliseringsåtgärd utan att ha tillräcklig information om gällande kontrollförfaranden på regeringsnivå i mottagarländerna och om de rutiner som hade inrättats av PFE. Men dels varierar reglerna för förvaltning och finanskontroll mycket kraftigt från den ena förvaltningsenheten till den andra, dels saknas i många fall de grundläggande administrativa kontrollerna, som till exempel särskiljande av uppgifter, dubbla underskrifter på betalningsorderna och avstämning av bankkontona. Dessutom har kommissionen inte givit PFE klara instruktioner härvidlag, och till och med handboken från 1994 behandlar endast mycket sporadiskt förfarandena i fråga om administrativ kontroll och finanskontroll.

4.12. Inom det decentraliserade systemet har kommissionens kontroller av utgifterna bestått av

a) en granskning av arbetsprogrammen innan de antas,

b) en granskning av specifikationer och handlingar beträffande anbudsinfordringar

c) en granskning av tilldelningen av avtal och handlingar i samband därmed, inklusive betalningsvillkoren. Granskningen har gjorts efter undertecknandet av avtal där beloppet understiger 150 000 ecu och före undertecknandet av avtal över denna gräns.

d) en räkenskapsrevision i efterhand av olika program, som man låtit utföras av oberoende yrkesrevisorer.

4.13. Trots att kommissionens riktlinjer från 1990 föreskrev att programmen skulle revideras varje halvår, gjordes bara sporadiska och begränsade revisioner mellan 1990 och slutet av 1994. Före 1995 hade man därför bara reviderat 34 av de 108 PHARE-program som finansierades mellan 1990 och 1992. Det är en allvarlig svaghet i kommissionens kontrollsystem. Hur som helst kan man konstatera en klar förbättring från och med början av 1995, och programmen revideras nu regelbundet efter halva tiden, när avtalen löper ut och när programmen avslutas. I mitten av 1996 hade emellertid resultaten av revisionerna utnyttjats i obetydlig omfattning.

4.14. En stor svaghet kvarstår dock vad beträffar förfarandena vid betalningen av konsultarvodena. PFE har nämligen inte systematiskt kontrollerat att konsulterna verkligen hade arbetat det antal dagar som anges i avtalen. Detta är ytterligare ett område som minst sagt saknar överskådlighet och stringens.

4.15. Fastän de flesta PHARE-betalningar täcker utgifter i samband med bestämda avtal, kan de också röra andra transaktioner, som till exempel programmens allmänna omkostnader. Det är risktransaktioner, eftersom dessa betalningar effektueras av förvaltningsenheten till sig själv. I princip kontrollerar kommissionen dessa utgifter genom att kräva att varje åtgärd skall skrivas in i det arbetsprogram som skall godkännas av kommissionen och att den där skall beskrivas med uppgifter om tidsplan och kostnader. Denna kontroll är inte tillräcklig för de allmänna omkostnaderna. Man skulle visserligen kunna utöva kontroll genom att jämföra utgifterna med budgetprognoserna, men det finns ingen överskådlig kontoplan för de allmänna omkostnaderna, och för vissa program är de inte ens upptagna i budgeten. Även då de allmänna omkostnaderna har budgeterats, händer det dessutom att förvaltningsenheterna överskrider budgeten genom att låta betalningarna belasta andra program, utan att kommissionen märker det, eftersom den inte granskar de enskilda bokföringsposterna utan nöjer sig med att kontrollera att de olika projektbudgetarna inte överskrids.

4.16. Privatiseringsprogrammet i Polen 1990 är ett synnerligen klart exempel på administrativa utgifter som belastat driftsbudgetar. I programbudgeten hade ett belopp på 1,22 miljoner ecu av totalt 9 miljoner ecu avsatts för sådana utgifter, men en kontroll gjord av revisionsrätten visade att under perioden 1991-1994 hade utgifter på sammanlagt 3,08 miljoner ecu betalats, huvudsakligen för löner (1,35 miljoner ecu), utrustning (0,8 miljoner ecu) och hyror (0,6 miljoner ecu). De flesta av dessa betalningar hade förts in under andra budgetrubriker än administrativa utgifter.

4.17. Frånvaron av kontroll av betalningar som inte är upptagna i avtalen har också möjliggjort situationer där de tekniska konsulterna vid en PFE tar betalt för kostnader som redan täcks av huvudavtalet. Det var fallet med de tekniska konsulterna vid den ungerska stiftelsen för företagsstimulans, som tog emot betalningar från programförvaltningsenheten för sådana poster som underhåll och försäkring av fordon, sekreterariats- och översättningskostnader, telekommunikations- och tryckkostnader, för vilka ersättning redan utgick inom ramen för avtalet. Liknande problem har påträffats i 1992 års program för stöd till små och medelstora företag i Rumänien.

4.18. Oegentligheter beroende på bristande intern kontroll vid vissa PFE har också påvisats vid två tillfällen i Polen. I det första fallet var det den före detta ordföranden vid den polska stiftelsen för privatisering som 1992 otillbörligen betalade ut 27 174 ecu till sig själv. Betalningarna i fråga bokfördes som finansiella kostnader i PFE:s räkenskaper, utan att kommissionen vidtog några åtgärder för att få pengarna återbetalda. PFE återbetalade senare beloppet genom att använda räntor från vissa bankkonton som egentligen var avsedda för andra ändamål. I det andra fallet överfördes i december 1994 127 338 ecu utan tillstånd till ett utländskt bankkonto från det konto som innehades av programförvaltningsenheten vid byrån för industriell utveckling i Polen. Banken betalade senare tillbaka beloppet till förvaltningsenheten, sedan det hade fastställts att bedrägeriet hade begåtts av en anställd vid banken.

Inkomster

4.19. PHARE-programmen har inkomster från räntorna på de medel som är insatta på PFE:s bankkonton. De mycket höga saldona på dessa konton förklaras av tidsintervallet från det att kommissionen överför medlen tills de faktiskt används, en företeelse som kommissionen inte tar tillräcklig hänsyn till. Mellan PHARE-programmets början och den 31 december 1995 hade dessa konton genererat inkomster på 34,7 miljoner ecu. Vid kommissionens avdelningar är kontrollen av ränteinkomsterna mycket bristfällig, trots att de innebär en betydande ökning av PHARE-programmets tillgångar (32). Det beror delvis på att kommissionen inte är skyldig att redovisa programmens ränteintäkter.

4.20. 34,7 miljoner ecu är visserligen ett högt belopp, men det har erhållits genom att man låtit PFE själv välja bank och förhandla om räntesatserna. På så sätt har PHARE-medlen ofta placerats på konton med för låg ränta.

4.21. Enligt artikel 5 i PHARE-förordningen skall de inkomster som genereras av biståndet också användas för finansieringen av projekt. Det händer dock ofta att sådana inkomster bidrar till att täcka extra allmänna omkostnader vid förvaltningsenheterna. I Ungern till exempel använde förvaltningsenheten räntorna på medlen för 1990 års program för små och medelstora företag, när det avslutades (december 1994), för inköp av 26 nya bilar till en sammanlagd kostnad av 198 430 ecu. I Polen uppgick ränteinkomsterna inom ramen för 1991 års PHARE-finansierade privatiseringsprogram till 1,6 miljoner ecu i slutet av 1995, och de anslogs i sin helhet till administrativa utgifter inklusive löner för de anställda vid PFE. När de ansvariga vid förvaltningsenheten i juli 1993 begärde hos PHARE:s förvaltningskommitté att få göra en omfördelning av medel mellan programmets komponenter, kunde de på så sätt redovisa en minskning med 0,4 miljoner ecu i budgeten för administrativa utgifter, trots att dessa i själva verket hade ökat med 1,2 miljoner ecu.

Rapporter om räkenskaper och finanser

4.22. Det är nödvändigt att PFE för räkenskaper som klart visar hur de mottagna medlen har använts. Ett effektivt och snabbt system för inlämnande av finansiella rapporter, så att kommissionens centrala avdelningar kan övervaka och ansvara för användningen av medlen, är också nyckelfaktorer i ett system för decentraliserad förvaltning som är öppet och medger insyn och som ännu återstår att införa.

4.23. Enligt bestämmelserna i artikel 16 i PHARE-programmens allmänna villkor för finansieringsöverenskommelser skall mottagarna föra register och räkenskaper som gör det möjligt att identifiera de arbeten, varor eller tjänster som finansieras inom ramen för finansieringsöverenskommelsen, varvid god redovisningssed skall iakttas. Det är väsentligt att rättvisande räkenskaper förs för att möjliggöra granskning i efterhand. I PHARE-länderna har PFE haft svårigheter med bokföringen, inte bara på grund av bristande kunskaper om finansförvaltningens metoder utan också till följd av att kommissionen inte har givit dem tillräckliga praktiska riktlinjer och tillräcklig utbildning. Eftersom de tekniska konsulterna vid varje förvaltningsenhet har utarbetat sitt eget räkenskapssystem, har resultatet i PHARE-länderna blivit en stor mängd dubbelarbete. Vidare har de införda systemen bara i undantagsfall byggt på den grundläggande principen om dubbel bokföring. Med hänsyn till de många olika juridiska och redovisningsmässiga förfarandena är det svårt att tillämpa exakt samma datoriserade räkenskapssystem i samtliga länder. Det skulle emellertid ha varit möjligt att åstadkomma åtminstone en minimal enhetlighet på det nationella planet i samarbete med de nationella samordnarna och på grundval av inslag som är gemensamma för alla PHARE-program.

4.24. Under PHARE-programmets första år fäste kommissionen inte tillräcklig vikt vid att finansiella rapporter inlämnades och rättvisande räkenskaper fördes, vilket ännu idag handikappar DIS. De var först från och med 1992 som ett gemensamt datoriserat system (PHACSY) började ta form vid förvaltningsenheterna. 1994 års DIS-handbok stipulerar att vad beträffar räkenskaperna, skall programförvaltningsenheterna kunna fullgöra sina uppgifter därvidlag och föra detaljerade räkenskaper över samtliga transaktioner som gjorts under programmets gång. Detta skall ske med hjälp av PHACSY, det rapporteringssystem som har upprättats för detta ändamål av kommissionen. I praktiken används systemet bara för att presentera finansiella rapporter, eftersom det har visat sig oanvändbart för räkenskapsarbete.

4.25. PHACSY är onödigt komplicerat med tanke på det relativt enkla ändamål det används för, nämligen att varje månad redovisa för kommissionen vilka avtal som ingåtts och vilka medel som utbetalats lokalt. Vidare är dess användbarhet begränsad när det gäller att förmedla utförlig förvaltningsinformation. Det har inte utarbetats i samråd med programförvaltningsenheterna, varför det inte i tillräcklig grad tillgodoser deras behov och leder till dubbelarbete. Uppgifterna måste nämligen bokföras separat i PFE:s räkenskapssystem och i PHACSY.

4.26. 1994 anlitade kommissionen konsulter (kostnad: 614 200 ecu) för att lösa problemen med systemets funktion, men till följd av de föga tillfredsställande resultaten av detta första arbete träffades ett nytt avtal med andra konsulter 1995 till en kostnad av 188 770 ecu. Sammanlagt har alltså över 900 000 ecu spenderats på konsultavtal för att försöka förbättra PHACSY. Systemets grundläggande svagheter förblev emellertid så besvärande att kommissionen i slutet av 1995 övervägde att ersätta PHACSY med ett nytt system. Härvidlag bör noteras att andra avdelningar vid kommissionen (bland annat GD VIII) redan har räkenskapssystem som tillåter dem att följa upp genomförandet av varje finansieringsöverenskommelse avtal för avtal och betalning för betalning och att vissa av dessa system inom ramen för decentraliseringen införs vid delegationerna.

4.27. Den bristande tillförlitligheten hos de uppgifter som registreras i PHACSY har påverkat den interna kontrollen av det decentraliserade förvaltningssystemet. Uppgifterna i PHACSY är nämligen ofullständiga, eftersom flera förvaltningsenheter inte regelbundet har stämt av sina uppgifter mot bankkontoutdragen. Det faktum att kommissionen har fått PHACSY-rapporterna för sent har vållat ytterligare problem. I juni 1995 hade 38 % av PFE inte skickat in någon rapport under den senaste månaden, medan 15 % inte hade gjort det på tre månader. I Slovakien var motsvarande siffror 57 % respektive 29 %. Under andra halvåret 1995 har rapporteringstiderna minskat påtagligt.

4.28. Den bristfälliga tillförlitligheten och uppdateringen av PHACSY-systemet har allvarliga återverkningar på upprättandet av rapporter om PHARE-programmet avsedda för tredje man. Detta gäller särskilt kvartalsrapporterna till Europaparlamentet om det finansiella genomförandet av programmet. Innan rapporteringstiderna nyligen förkortades, underskattades värdet av de lokala avtalen kraftigt. I rapporterna görs analysen av avtalen per år. Denna praxis är missledande, eftersom uppgifterna inte motsvarar det år då avtalen ingås utan det år då de har bokförts. I och med att PHACSY inte började införas förrän 1992 och inte i praktiken installerades vid PFE förrän långt senare, släpade bokföringen av uppgifterna efter, och det var först 1995 som förseningarna slutligen kunde elimineras.

Rapporter om åtgärdernas effektivitet

4.29. Behovet av att utvärdera hur PHARE-medlen används är en annan aspekt av förvaltningens överskådlighet. Inom ramen för decentraliserade förfaranden, där kommissionen inte kan utöva någon daglig kontroll, är det viktigt att resultaten av programmen utvärderas. I avsaknad av påvisbara uppgifter om hur programmens mål har förverkligats, kan man inte vara säker på att medlen har använts korrekt. Dock åligger det kommissionen att införa förfaranden som garanterar en sund förvaltning av budgetanslagen (33).

4.30. Utvärderingen av PHARE-programmet är besvärlig i många avseenden, eftersom det här rör sig om kunskapsöverföring snarare än om till exempel uppförande av infrastrukturer, som är lättare att identifiera och kvantifiera. Men på grund av den snarast abstrakta karaktären hos PHARE-programmets åtgärder, föreligger ännu större behov av att kontrollera att medlen används på rätt sätt. Vid slutet av 1995, eller sex år efter PHARE-programmets början, höll kommissionen fortfarande på att utarbeta ett utvärderingssystem som skulle kunna visa att medlen används korrekt (34).

4.31. Det är förvånande att GD IA försummade utvärderingsfunktionen, medan GD VIII, som ansvarar för de Europeiska utvecklingsfonderna, hade ägnat denna funktion ökad uppmärksamhet redan i slutet av åttiotalet. Där hade man kraftigt förstärkt den enhet som skulle ansvara för utvärderingen genom att tillämpa den "logiska ramens" metodik (35) och systematiskt göra utvärderingar av samtliga nya program efter halva tiden och i efterhand. Detta är ytterligare ett fall där PHARE-programmet hade kunnat dra nytta av den kompetens och de metoder som redan hade utvecklats på närliggande områden av andra avdelningar vid kommissionen.

4.32. Från och med 1991 bifogades en bilaga till finansieringsöverenskommelserna, där den "logiska ramens" metodik sammanfattades och som var avsedd att underlätta utvärderingsarbetet genom integrering av projektcykelns olika faser - planering, övervakning och utvärdering. Enligt bestämmelserna i handboken var PFE, från och med 1993 års program, skyldiga att upprätta en strategisk plan vid programstarten, där en stor del skulle upptas av den logiska ramens detaljerade matristabell. Härvidlag kräver handboken också att förvaltningsenheterna skall upprätta så kallade uppföljnings- och utvärderingsrapporter (36) avsedda att varje år ge en helhetsbild av genomförandet och resultaten av varje program och att utgöra underlag för den årliga revideringen av den strategiska planen.

4.33. DIS-handboken ger vissa praktiska riktlinjer för utarbetandet av den logiska ramens matristabeller. Programförvaltningsenheterna fick för övrigt utbildning på detta område när handboken först distribuerades. Inte desto mindre är kvaliteten på tabellerna mycket blandad till följd av det komplicerade systemet och bristerna i PHARE-ländernas statistik. Därför har det ofta visat sig svårt att fastställa tillförlitliga resultatindikatorer.

4.34. Även om de strategiska planerna har upprättats på ett i det närmaste systematiskt sätt, är detta inte fallet med de uppföljnings- och utvärderingsrapporter som förväntades komma därefter. I slutet av 1995 hade bara 30 % av dem inkommit.

4.35. I samband med omorganisationen av de centrala PHARE-avdelningarna i mitten av 1995 togs ett viktigt steg för att komma till rätta med detta problem, i och med att en övervaknings- och utvärderingsenhet inrättades. Under andra halvåret 1995 ägnade sig emellertid denna enhet huvudsakligen åt att förbereda en anbudsinfordran för att rekrytera konsulter som kunde utföra utvärderingarna för GD IA:s räkning. Med tanke på att större vikt numera måste läggas vid utvärderingsprocessen på alla nivåer vid kommissionen i samband med initiativet SEM 2000 (37), återstår det att precisera vilken roll enheten skall ha i förhållande till den utvärderingsenhet som upprättats vid den nya ledningsgruppen för ekonomi vid GD IA.

5. SLUTSATS

5.1. PHARE-programmet har genomförts under synnerligen besvärliga förhållanden, eftersom förutsättningarna hela tiden har förändrats. Antalet berörda länder och sektorer liksom biståndets omfattning ökade snabbt (se punkt 1.1). Samtidigt såg sig kommissionen föranledd att göra åtaganden för hela PHARE-programmets årsbudget, trots att dess erfarenhet av länderna i Central- och Östeuropa var begränsad och dess personalresurser relativt knappa. I detta sammanhang utnyttjade den inte sin erfarenhet av externt bistånd, när det gällde utvärderingarna i efterhand (se punkt 4.31) och för den räkenskapsmässiga uppföljningen av projekt (se punkt 4,26).

Det decentraliserade förvaltningssystemets (DIS) funktion

5.2. En av kommissionens prioriteringar var att göra åtaganden för hela PHARE-budgeten, vilket också skedde (se punkt 2.2). Slutandet av avtal och utbetalningen av medlen gjordes inte i samma takt. De decentraliserade förfarandena resulterade snarare i att avtalen ingicks långsammare än snabbare (se punkt 2.2). Kommissionens rapport om utbetalningsgraden avspeglar inte de verkliga förhållandena för utgifterna. Den 31 december 1995 kvarstod nämligen ett oanvänt saldo på PFE:s bankkonton uppgående till 497 miljoner ecu, eller 38 % av de medel som kanaliserades via DIS (se punkt 2.3).

5.3. Diverse allmänna karakteristika hos PHARE-programmet och vissa aspekter som utmärker DIS gjorde att åtgärderna inte framskred i önskad takt. Följande exempel kan lyftas fram:

a) Kommissionen ställde inte tillräcklig personal till PHARE-programmets förfogande, när det startade 1990 (se punkt 2.5).

b) Absorptionsförmågan var låg i mottagarländerna (se punkt 2.5).

c) Oproportionerligt stor vikt lades vid att göra åtaganden för hela årsbudgeten (se punkt 2.6), vilket tog i anspråk resurser till förfång för förberedandet av enskilda projekt.

d) Antalet program, projekt och avtal begränsades inte i tillräcklig mån för att ta hänsyn till de knappa personalresurserna vid kommissionens avdelningar (se punkt 2.7).

Vad gäller DIS i sig, utmärktes inlämnandet och godkännandet av arbetsprogrammen av stora förseningar, liksom inlämnandet och godkännandet av avtalen vid kommissionens centrala avdelningar (se punkterna 2.10-2.12).

5.4. Svårigheterna tyder på att kommissionen inte har tillräcklig kontroll över DIS. Decentraliseringen till förmån för kommissionens delegationer har varit för begränsad, och de centrala avdelningarna har fått spela en alltför stor roll i den dagliga förvaltningen (se punkterna 2.19-2.22). Delegationerna har haft problem med personalbrist och förseningar vid tillsättandet av befattningar (se punkterna 2.15-2.17).

5.5. Den löpande uppföljningen av PHARE-programmets åtgärder bör helt anförtros åt delegationerna, såsom det i princip är tänkt. Men för att delegationerna skall kunna godkänna alla arbetsprogram och avtal, bör det i deras personal framför allt finnas specialister på finansiell förvaltning och avtal (se punkt 2.22). Det vore också lämpligt att förflytta personal från de centrala PHARE-avdelningarna och övriga delegationer till de delegationer som öppnats i PHARE-länderna.

5.6. Kommissionens centrala avdelningar bör ägna sina krafter åt att utarbeta riktlinjer och förfaranden samt övervaka och utvärdera samtliga program (se punkt 2.21). Kommissionen bör se till att antalet finansierade program begränsas, liksom antalet projekt och avtal inom varje program. En sådan minskning av antalet transaktioner torde göra det möjligt för avdelningarna att bättre följa upp programmen.

Programförvaltningsenheter

5.7. Trots att PFE inte var planerade när PHARE-programmet inleddes, har de snabbt blivit allt fler, eftersom kommissionen inte har brytt sig om att begränsa deras antal (se punkt 3.4). De svårigheter som uppstod när uppgifterna decentraliserades till förvaltningsenheter med begränsad kapacitet kan betraktas som resultatet av en kompromiss som försämrade effektiviteten i genomförandet på kort sikt. Men på medellång sikt torde de nationella myndigheterna kunna förbättra sin förvaltningskompetens genom att medverka i PHARE-programmet (se punkt 3.5).

5.8. Möjligheterna för de nationella myndigheterna att lära sig behärska förvaltningsmetoderna har begränsats av bristen på integrering av många PFE (se punkterna 3.6-3.7). Likaså har budgetramarna i mottagarländerna inskränkt möjligheterna att besätta befattningarna och att varaktigt rekrytera kvalificerad personal (se punkt 3.8).

5.9. Kommissionen har huvudsakligen anlitat västerländska företag för det tekniska biståndet till förvaltningsenheterna, men effektiviteten i kunskapsöverföringen har varit låg på grund av

a) en oklar definition av de tekniska konsulternas roll (se punkt 3.14),

b) bestämmelserna om de tekniska konsulternas rapportering (se punkt 3.14),

c) avsaknaden av utvärdering i efterhand av resultaten av det tekniska biståndet (se punkt 3.11),

d) ett dåligt definierat system för förlängning av avtal för tekniskt bistånd se punkt 3.12,

e) bristen på erfarenhet och utbildning hos PFE:s nationella personal, som har försvårat samarbetet med de västerländska konsulterna (se punkt 3.15).

5.10. Kommissionen har inte nämnvärt utvecklat de övriga formerna av stöd till programförvaltningsenheterna. Den har inskränkt sig till att ge ut en handbok om de decentraliserade förfarandena, vilken inte distribuerades förrän 1994 och inte har översatts till PHARE-ländernas språk. Vidare har den bara givit PFE begränsad utbildning i de decentraliserade förfarandena (se punkterna 3.16-3,18).

5.11. Eftersom PHARE-länderna hade svårigheter att finansiera PFE:s administrativa utgifter, täckte kommissionen en del av dessa för att garantera ett korrekt genomförande av programmen (se punkt 3.20). Kommissionen fastställde emellertid inte någon policy för att kunna leva upp till bestämmelserna i artikel 6 i PHARE-förordningen, som kräver att sådan finansiering inte bara skall begränsas till den period då programmet startar utan att den också skall minska successivt (se punkt 3.21). Kommissionen upprättade inte heller någon kontoplan för bokföring, uppföljning och kontroll av dessa utgifter (se punkterna 3.19 och 3.26-3.29).

5.12. Den intensiva användningen av utländskt tekniskt bistånd till förvaltningsenheterna har varit kostsam (se punkterna 3.31-3.34) och de anbudsförfaranden som använts för PHARE har inte alltid lett till en minskning av utgifterna (se punkt 3.33).

5.13. Problemet med PFE:s administrativa kostnader måste lösas. Ett tänkbart alternativ vore att man i finansieringsöverenskommelserna med mottagarländerna lät skriva in en klausul om den personal de senare förbinder sig att tillhandahålla och de övriga kostnader de åtar sig att stå för. Överenskommelsen bör också innehålla en tidsplan för hur dessa bidrag skall öka under programmets gång. Kommissionen bör kontrollera att åtagandet respekteras och vidta handfasta åtgärder, om så inte sker.

5.14. Man bör också överväga att i varje land överföra de finansiella funktionerna till en central enhet, till exempel finansministeriet. Om man tillämpade principen om en central kassa, skulle PFE:s administrativa kostnader sänkas och samtidigt skulle PHARE-programmets finansiella förvaltning förbättras (se punkt 3.30).

5.15. Bättre personalresurser och en minskning av det antal uppgifter som tilldelas PFE torde leda till mindre behov av tekniskt bistånd och påskynda kunskapsöverföringen. Dessutom vore det lämpligt att stärka samarbetet mellan PFE och de tekniska konsulterna, genom att börja med satsningar på utbildning av PFE:s personal i fråga om handläggningen av avtalen och metoderna för utarbetande av konsulternas uppdrag. PFE bör systematiskt få en kopia av de tekniska biståndsavtalen. Slutligen måste klara förfaranden upprättas för utvärdering av de tekniska konsulternas arbete och för förlängning av deras avtal.

Det decentraliserade förvaltningssystemets överskådlighet

5.16. Tillvägagångssätten vid slutande av avtalen har inte alltid varit glasklara. Trots att PHARE-förordningen, i fråga om upphandling, kräver att jämlika villkor skall gälla vid deltagandet i anbudsförfarandet, har kommissionens centrala avdelningar inte alltid sett till att den regeln följts på alla områden. De anbudsinfordringar som har granskats av revisionsrätten visar att vissa länder och vissa konsultbyråer har favoriserats i hög grad vid tilldelningen av avtalen (se punkterna 4.2-4.7).

5.17. Revideringen i slutet av 1995 av artikel 188 i budgetförordningen rörande selektiva anbudsförfaranden (38) torde förbättra öppenheten och insynen i villkoren för slutande av avtal inom ramen för DIS. Kommissionen bör emellertid förvissa sig om att de nya bestämmelserna verkligen följs av PFE.

5.18. Kommissionens kontroll av PFE:s utbetalningar av medel bygger sedan 1990 i princip på efterhandskontroll (se punkt 4.12). Det var dock först i slutet av 1994 som kommissionen började göra dessa kontroller regelbundet. Resultatet av kontrollerna utnyttjas bara i begränsad omfattning (se punkt 4.13). Kontrollerna är fortfarande bristfälliga vad beträffar dels överensstämmelsen mellan konsulternas faktiska arbetsinsats och det antal dagar som anges i avtalsbestämmelserna, dels PFE:s betalningar för att täcka sina administrativa kostnader (se punkterna 4.14-4.18).

5.19. Alla fakturor från konsultbyråerna bör åtföljas av tidrapporter attesterade av förvaltningsenheterna. Delegationerna bör koncentrera sina finansiella efterhandskontroller på denna aspekt och även på PFE:s utgifter för administrativa kostnader. I detta sammanhang skulle användandet av lokala revisorer kunna vara lämpligt.

5.20. Den 31 december 1995 hade de höga kreditsaldona på PFE:s bankkonton genererat räntor på 34,7 miljoner ecu. Dock sätter många PFE in sina likvida medel på konton med för låg ränta. Delegationerna bör noggrannare kontrollera räntesatserna på PFE:s bankkonton och uppmana enheterna i ett och samma land att gemensamt förhandla om högre räntesatser genom att låta olika banker konkurrera (se punkterna 4.19-4.20).

5.21. Eftersom kommissionen inte har infört enhetliga räkenskapssystem vid PFE, har varje enhet fått bekosta utvecklingen av ett särskilt system (se punkterna 4.22-4.23). Rapporteringssystemet, som skall tillåta kommissionen att kontrollera det finansiella genomförandet av programmen, infördes på ett sent stadium. Det var behäftat med brister som bara delvis kunde avhjälpas genom kostsamma konsultinsatser (över 900 000 ecu) (se punkterna 4.24-4.27). Detta har påverkat tillförlitligheten i de rapporter som inlämnas av kommissionen (se punkt 4.28).

5.22. Det nuvarande finansiella informationssystemet, PHACSY, som kommissionen använder för att följa upp såväl avtalen som PFE:s betalningar, bör ersättas med ett annat system som bättre tillgodoser enheternas behov och som är integrerat i deras räkenskapssystem (se punkterna 4.25-4.28).

5.23. Avsaknaden av klart definierade mål för många PHARE-finansierade projekt, tillsammans med det faktum att huvuddelen av budgeten är avsedd för tekniska biståndsåtgärder vilkas resultat inte är särskilt påtagliga, gör det desto svårare att bedöma om medlen används korrekt (se punkt 4.30). Efter att PHARE-programmet hade genomförts under sex år befann sig kommissionens utvärderingssystem fortfarande bara på utarbetandestadiet. Det är ytterst viktigt att göra en noggrann bedömning av programmens resultat, i synnerhet som det rör sig om ett decentraliserat system som kommissionen enbart skall kontrollera på avstånd. Systemet för årlig utvärdering av projekten fungerar dåligt (se punkterna 4.32 och 4.34) och detta har lett till att det saknas kontrollerbara uppgifter för att avgöra i vilken mån de olika programmen har uppnått sina mål. Detta leder till oklarheter om hur PHARE-medlen har använts. Ansvarsfördelningen i fråga om utvärdering vid kommissionens avdelningar borde fastställas klarare. Varje sektorsinriktat program borde bedömas systematiskt (se punkterna 4.29-4.34).

Sammanfattande slutsats

5.24. Såvida de lokala förutsättningarna är de rätta, anser revisionsrätten att decentraliseringsprincipen är berättigad, vad beträffar både delegationerna och mottagarstaterna, i synnerhet som ett led i förberedelserna för PHARE-ländernas anslutning till unionen. Dock förefaller det väsentligt att tillämpningen av principen effektiviseras genom en klarare definition av uppgifterna och en minskning av antalet program. Framför allt bör kommissionens delegationer ges mer omfattande övervakningsuppgifter vid genomförandet av sektorsinriktade program. För att det skall vara möjligt, måste deras personalresurser förstärkas. Vidare bör man låta mottagarländerna successivt medverka till finansieringen av programmen, och man bör göra systematiska utvärderingar som kan utgöra underlag för fördelningen av medel mellan de olika länderna och sektorerna.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 19 mars 1997.

För revisionsrätten

Bernhard FRIEDMANN

Ordförande

(1) Artikel 3.1 andra stycket i rådets förordning (EEG) nr 3906/89 av den 18 december 1989 (EGT nr L 375, 23.12.1989) föreskriver att projekt som skall finansieras "bör i första hand rikta sig till jordbruk, industri, investeringar, energi, utbildning, miljöskydd, handel och tjänster".

(2) Rådets förordning (EEG) nr 2698/90 av den 17 september 1990 (EGT nr L 257, 21.9.1990). Denna förordning föreskrev också PHARE-bistånd till Tyska Demokratiska Republiken och Jugoslavien. Rådets förordning (EEG) nr 3800/91 av den 23 december 1991 (EGT nr L 357, 28.12.1991) satte dock stopp för biståndet till DDR med anledning av Tysklands enande, och PHARE-biståndet till Jugoslavien drogs in 1991 på grund av kriget. Från och med januari 1993 infördes två skilda biståndsprogram för Tjeckien respektive Slovakien efter delningen av Tjeckoslovakien.

(3) Rådets förordning (EEG) nr 3800/91 av den 23 december 1991 (EGT nr L 357, 28.12.1991).

(4) Rådets förordning (EEG) nr 2334/92 av den 7 augusti 1992 (EGT nr L 227, 11.8.1992).

(5) Rådets förordning (EG) nr 1366/95 av den 12 juni 1995 (EGT nr L 133, 17.6.1995).

(6) Rådets förordning (EG) nr 462/96 av den 11 mars 1996 (EGT nr L 65, 15.3.1996).

(7) Rådets förordning (EG) nr 463/96 av den 11 mars 1996 (EGT nr L 65, 15.3.1996).

(8) Decentralised implementation systems (DIS), som förstärktes 1994 i samband med att en ny handbok publicerades.

(9) De länder där avtalen huvudsakligen eller helt och hållet har ingåtts via centraliserade förfaranden under 1995 är följande: Albanien, Estland, Lettland, Litauen, Slovenien och före detta Jugoslavien.

(10) Europaparlamentet har å sin sida alltid insisterat på att förvaltningen av PHARE-programmet skall vara så decentraliserad som möjligt (ansvarsfrihetsrapport för 1994 av E. Kjer Hansen i mars 1996 - EP 215.707 punkt 2.1).

(11) I sina rekommendationer och resolutioner i samband med ansvarsfrihetsförfarandet 1994 insisterade såväl rådet som Europaparlamentet på att kommissionens delegationer skulle få spela en viktigare roll i den decentraliserade förvaltningen av PHARE-programmet.

(12) Programförvaltningsenhet, PFE (Programme Management Unit).

(13) Artikel 107 i budgetförordningen av den 21 december 1977 (EGT nr L 356, 31.12.1977), senast ändrad genom rådets förordning (EG, EURATOM, EKSG) nr 2335/95 av den 18 september 1995 (EGT nr L 240, 7.10.95, s. 12).

(14) Se revisionsrättens årsrapport för 1990, punkt 12.77 (EGT nr C 324, 13.12.1991).

(15) Kan till exempel jämföras med 300 000 ecu för TACIS.

(16) Programme authorising officer (PAO).

(17) Bilaga 3 innehåller ett kortfattat organisationsschema för de avdelningar som ansvarade för PHARE-programmet i slutet av 1995.

(18) Artikel 3 i ramavtalet.

(19) Se revisionsrättens årsrapport för 1993, punkt 12.29 (EGT nr C 327, 24.11.1994).

(20) Bestämmelser tillämpliga på genomförandet av betalningssystemet för förskott.

(21) Se revisionsrättens årsrapport för 1994, punkt 10.29 (EGT nr C 303, 14.11.1995).

(22) Se revisionsrättens årsrapport för 1991, punkt 14.46 (EGT nr C 330, 15.12.1992) och årsrapporten för 1993, punkt 12.10 (EGT nr C 327, 24.11.1994).

(23) Program för strukturutveckling i vissa regioner.

(24) Central financing and contracting units.

(25) Förlängda avtal ej medräknade.

(26) En ideell förening som bildats och drivs av kommissionen själv.

(27) I allmänhet 65 % av de punkter som utvärderas.

(28) Handbok om regler för avtal och upphandling inom ramen för DIS - Del 2-A punkt 5.

(29) Företagets lämplighet, kompetens och erfarenhet i relation till den aktuella sektorn, erfarenhet i det eller de berörda PHARE-länderna eller i tredje land, samt kvaliteten på tillhandahållna tjänster inom ramen för tidigare avtal.

(30) Beträffande 1991 års program "utbyggnad av finanssektorn" i Bulgarien, ingicks till och med ett avtal på 28 770 ecu under hand med det företag som hade ett avtal om tekniskt bistånd vid PFE.

(31) Se revisionsrättens årsrapport för 1993, punkt 12.45 (EGT nr C 327, 24.11.1994).

(32) Se revisionsrättens årsrapport för 1991, punkt 14.52 (EGT nr C 330, 15.12.1992, årsrapporten för 1992 punkt 11.96) (EGT nr C 309, 16.11.1993) och årsrapporten för 1994, punkt 10.36 (EGT nr C 303, 14.11.1995).

(33) Artikel 2 i budgetförordningen av den 21 december 1977 (EGT nr L 70, 16.3.1990).

(34) Se revisionsrättens årsrapport för 1990, punkt 12.72 (EGT nr C 324, 13.12.1991) årsrapporten för 1991, punkt 14.55 (EGT nr C 330, 15.12.1992) årsrapporten för 1993, punkt 12.132 (EGT nr C 327, 24.11.1994) och årsrapporten för 1994, punkt 10.62 (EGT nr C 303, 14.11.1995).

(35) Logical framework.

(36) "Monitoring and assessment" reports.

(37) Sound and Efficient Management.

(38) Revideringen gäller offentliggörandet av planerad upphandling av tjänster i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, detta för att ge anbudsgivarna bättre information om möjligheterna att delta i anbudsförfarandena.

BILAGA 1

>Plats för tabell>

BILAGA 2

OLIKA ETAPPER I GENOMFÖRANDET AV PHARE ENLIGT DET DECENTRALISERADE FÖRFARANDET

>Hänvisning till film>

BILAGA 3

ORGANISATIONSSCHEMA FÖR DG IA/B OCH DELEGATIONERNA PER 31.12.1995

>Hänvisning till film>

>Start Grafik>

Anm:

1. Antal tjänster (A+B) anges inom parentes. För de geografiska divisionerna och delegationerna avser tjänsterna endast dem som innebär ansvar för genomförandet av PHARE-programmet.

2. Vid slutet av 1995 hade kommissionen ännu inte några delegationer i de baltiska staterna, i Kroatien, i Bosnien eller i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien. De tre sistnämnda länderna omfattades inte av PHARE-programmet förran 1996.>Slut Grafik>

KOMMISSIONENS SVAR

1. DET DECENTRALISERADE FÖRVALTNINGSSYSTEMETS FUNKTION

Analys av genomförandet av PHARE-budgeten

Budgetåtagandenas nivå

2.1. I bilaga 1 finns en redovisning av siffrorna per år, som tydligt visar programmens 3-4-årscykler.

2.2. I många länder finns en blandning av sådana program som har genomförts inom ramen för DIS och sådana som har genomförts centralt (se 2.7), vilket gör det svårt att jämföra genomförandetakten. Det kan till och med inom ett visst program finnas delar som finansieras inom ramen för DIS och sådana som har upphandlats centralt.

Inom ramen för DIS måste dessutom de arbetsprogram där man fastställer och tillstyrker samtliga de projekt som skall upphandlas inom ramen för finansieringsöverenskommelsen godkännas av kommissionen innan anbudsinfordran och upphandling kan äga rum och medel överföras till länderna. Detta krav gäller inte projekt som styrs direkt av kommissionens centrala avdelningar. Delvis förklarar detta den av revisionsrätten påtalade skillnaden i genomförandetakt mellan DIS-program och centralt styrda program.

2.3. Det gällande systemet är kopplat till kraven i budgetförordningen beträffande kommissionens samtliga räkenskaper. Vad beträffar programförvaltningsenheternas slutbetalningar finns det ett internt system (PHACSY) som mäter och registrerar slutbetalningarna från programförvaltningsenheterna. Det bör också noteras att den slutsumma som i förskott överförs till programförvaltningsenheterna kontrolleras i förväg av kommissionen för att säkerställa att den så långt möjligt motsvarar de faktiska betalningsåligganden som programförvaltningsenheterna har med utgångspunkt från utbetalningsprognoser enligt arbetsprogrammen.

Förseningar i genomförandet av programmen

Förseningar som påverkar PHARE-programmet i stort

2.5. Kommissionen instämmer i revisionsrättens första iakttagelse. PHARE-budgeten i stort fastställdes i huvudsak med utgångspunkt från politiska kriterier mer än från ländernas kapacitet för att utnyttja stödet. De årliga budgetanslagen till enskilda länder under den aktuella perioden har fastställts av kommissionen inte endast med hänsyn till ekonomiska parametrar, befolkningsstorlek, omställningstakt och en allmän behovsbedömning utan också till deras kapacitet för att utnyttja stödet.

Att fastställa de årliga sektorsprogrammen var inledningsvis en uppgift för den interna beslutsfattarstrukturen i ett visst land, med hänsyn till PHARE:s efterfrågestyrda karaktär enligt PHARE-förordningen. Detta ledde ibland till förseningar, eftersom man inte kunde enas om detaljerade program förrän man hade fått till stånd ett vägledande program med staten och ett undertecknande av finansieringsöverenskommelsen.

2.6. De årligen återkommande programplaneringar och åtaganden som tillämpades innan de fleråriga vägledande programmen infördes 1995 innebar i praktiken att planeringen och åtagandena varje år måste börja om från början. Detta ledde till ett oönskat mönster där åtagandena för ett visst år koncentrerades till årets senare del.

Den fleråriga planeringsram som infördes 1995 har delvis löst detta problem då den fungerar inom ramen för nationella planer och målsättningar som redovisas i förväg tillsammans med vägledande budgetanslag.

I det sammanhanget används som exempel 1994 års vägledande program för Polen, där man antog det årliga vägledande programmet först i oktober samma år, när förhandlingarna med regeringen hade avslutats och budgetförslagen således måste utarbetas på bara tre månader. När prioriteringsbesluten utgör en del av en pågående dialog med partnerlandet - i fallet Polen år 1994 hade många av de program som skulle finansieras diskuterats intensivt med de polska myndigheterna månaderna före oktober 1994 - måste budgetförslagen utarbetas på kort tid, i synnerhet om flera av dem är uppföljningar av program som har godkänts under tidigare år. Finansieringsöverenskommelsen för 1994 års program undertecknades i februari och mars 1995, vilket gav ytterligare tre månader för planering av programmen innan ett juridiskt bindande avtal mellan kommissionen och de polska myndigheterna ingicks.

2.7. Med hänsyn till den tidiga fasen i omställningen var ett övergripande sektoriellt perspektiv motiverat, och det hade varit politiskt oacceptabelt för kommissionen att utesluta vissa viktiga sektorer från ett visst länderprogram med hänvisning till kommissionens ansträngda personalläge.

Kommissionen är medveten om problemet att vissa program har genomförts genom ett stort antal upphandlingar i liten och medelstor skala och att detta i vissa fall har lett till ett stort administrativt ansvar både för programförvaltningsenheterna och kommissionen. Antalet i DESIREE (kommissionens databas) registrerade upphandlingar kan emellertid vara missvisande eftersom även smärre utgifter för programförvaltningsenheterna (t.ex. kommunikationer och mindre inköp) registreras som egna upphandlingar. Även om kommissionen inser att upphandlingar i liten skala var berättigade i många fall med tanke på flexibiliteten, har den inte kunnat godta volymerna. Därför införde kommissionen i augusti 1996 13 sektoriella ramavtal, genom vilka i princip alla projekt till ett värde av högst 300 000 ecu skulle genomföras. Ramavtalen kommer att medföra en avsevärd minskning av upphandlingar i liten skala.

Av tabell 3 framgår inte att programmen i många fall är en fortsättning på tidigare års program (i Ungern t.ex. har fem av miljöprogrammen för åren 1990, 91, 92, 93 och 94 förvaltats av samma programförvaltningsenheter). Kommissionen beräknar att varje programförvaltningsenhet i genomsnitt förvaltade mellan tre och fyra program under perioden. Dessutom upptar tabellen program som inte förvaltas inom ramen för DIS, t.ex. i Bulgarien, där 15 av sammanlagt 56 program inte har genomförts inom ramen för DIS.

Förseningar beror på DIS-förfaranden

2.9. Man kan beträffande DIS-förvaltade program konstatera att ett villkorligt mellansteg mellan finansieringsbeslutet och den första förskottsbetalningen är undertecknandet av en finansieringsöverenskommelse mellan partnerlandet och kommissionen, vilket delvis förklarar förseningen.

2.10. Som framgår av revisionsrättens iakttagelse har införandet av DIS-handboken med tydliga förfaranden i fråga om arbetsprogram haft en positiv effekt sedan 1995 och framåt.

2.11. Kommissionen inser visserligen att en handläggningstid på 87 dagar inte är optimal, men den har gjort en realistisk bedömning av den tid som åtgår för detta, vilket ledde till att det i DIS-handboken infördes en regel som säger att programförvaltningsenheterna skall lägga fram alla arbetsprogram för kommissionen 90 dagar i förväg.

I den omarbetade DIS-handboken kommer förfarandet för arbetsprogrammen att rationaliseras och förenklas.

2.12. I budgetförordningen föreskrivs att upphandlings avtal skall godkännas av kommissionen. Det var nödvändigt under PHARE:s första år att kommissionens centrala avdelningar skulle godkänna upphandlingar överstigande 500 000 ecu för att säkerställa den erforderliga ekonomistyrningen av programmen mot bakgrund av delegationernas bristande resurser. Kommissionen håller på att ompröva detta förfarande, och en ny tröskel för de centrala avdelningarnas godkännande av upphandlingar kan, beroende på delegationens kapacitet att påta sig detta utökade ansvar, komma att fastställas från fall till fall och från land till land.

Organisation av kommissionens avdelningar

Delegationernas roll

2.13. Se punkt 2.19 beträffande godkännande av arbetsprogram.

2.16. När de centraleuropeiska delegationerna inrättades under åren 1990-1995 startade de med mycket begränsade resurser, och därför kunde kommissionen inte förstärka sina tjänster ute på fältet, vilket begärts av budgetmyndigheten och revisionsrätten.

I medvetande om delegationernas resurssvaghet beslutade kommissionen emellertid i mars 1996 att i samband med tillsättning av nya tjänster och en första omplacering av tjänstemän i den externa avdelningen prioritera en förstärkning av de delegationer som upptas i tabell 6. Inom ramen för resurstilldelningen för 1996 har det dessutom skett en avsevärd ökning (30 %) av antalet lokala företrädare. Detta medförde en markant ökning av det totala antalet personal enligt tabell 6, från 65 till 80 personer (+ 20 % under 1996).

För att förstärka kapaciteten för förvaltning, utvärdering och kontroll av kommissionens tjänster, både centralt och hos delegationerna, har budgetmyndigheten justerat kommentarerna till PHARE-budgeten. Därför kommer 20 till 25 nya ALAT-tjänster (Agents locaux d'assistance technique) att tillföras de delegationer som ansvarar för förvaltningen av PHARE-programmet.

2.17. De avsevärda förseningar med att tillsätta vakanta tjänster som har påtalats av revisionsrätten kan bl.a. förklaras av de svårigheter som uppstod vid rekrytering av specialister, vilket belyses av att den vakanta jordbrukstjänsten i delegationen måste utlysas två gånger. Vad delegationscheferna beträffar måste deras utnämningar göras i ett större sammanhang med hänsyn till olika faktorer som t.ex. återverkningarna på de centrala avdelningarna och delegationerna.

Kommissionen inser följderna av dessa förseningar och har redan, särskilt inom ramen för personalrotationen, vidtagit åtgärder för att säkerställa att tjänstetillsättningar på olika nivåer sker inom den förutsedda normala perioden, för att inte förorsaka delegationerna avsevärda svårigheter.

2.18. Enligt bestämmelsen i ramavtalen och de särskilda finansieringsöverenskommelserna vilar ansvaret för genomförandet av PHARE inom ramen för DIS på programutanordnaren (PAO), som skall se till att förfarandereglerna följs och gemenskapsmedlen används på rätt sätt. Kommissionen ansvarar dock för förhandskontrollen i enlighet med budgetförordningen.

På grund av den ansträngda personalsituationen har delegationerna främst koncentrerat sig på en ekonomisk och överskådlig förvaltning av medlen, dvs. de aspekter som särskilt framhävs i budgetförordningen, med andra ord på anbuds- och upphandlingsförfaranden snarare än på uppföljning av projektens genomförande och kontakterna med slutmottagarna, vilket har säkerställts genom anlitande av externa experter.

I och med inrättandet 1995 av uppföljnings- och utvärderingssystemet (se punkt 29) som tillämpas regionalt har situationen förbättrats, även om det grundläggande problemet med otillräckliga resurser kvarstår. De justerade kommentarerna till PHARE-budgeten blir ett viktigt bidrag till detta genom att medel avsätts för personal som särskilt ägnar sig åt att följa projektens genomförande.

De centrala kommissionsavdelningarnas roll

2.19. Det system genom vilket arbetsprogrammet först granskas av delegationerna och sedan godkänns centralt inrättades bl.a.

a) för att dra nytta av delegationernas lokalkännedom och trots vetskapen om deras bristande personalresurser,

b) därför att det centrala engagemanget är nödvändigt för att säkerställa kopplingen mellan programplanering och genomförande i enlighet med den allmänna principen om att de centrala avdelningarna har ansvaret för att den strategiska inriktningen i finansieringsöverenskommelsen följs, och

c) därför att arbetsprogrammen utgör grunden för överföringarna av förskottsbetalningarna, vilka måste godkännas och verkställas centralt. I detta system är det kommissionen centralt som ger slutgodkännandet. Ett reviderat system som tydligare skiljer mellan delegationens och de centrala avdelningarnas roller kommer att införas samtidigt med den omarbetade DIS-handboken.

2.20 a) En del arbetsbeskrivningar för de centrala avdelningarna har redan tagits fram och resten är under utarbetande. Där det saknas formella arbetsbeskrivningar har den enskilde tjänstemannens arbetsuppgifter beskrivits i dokument på avdelningsnivå.

b) De kanaler som har etablerats för rapportering av PHARE-relaterade ärenden skall visserligen respektera den allmänna organisationsplanen, men det kommunikationsutbyte som rör PHARE:s operativa och genomförandeaspekter sker mellan enhetschefen och delegationschefen. Detta har underlättats av att Direktorat B 1995 har omorganiserats på geografisk basis. All personal i delegationerna, även rådgivarna, rapporterar till delegationschefen.

2.22. Det är viktigt att se till att delegationerna är försedda med specialister som handhar upphandling och ekonomiska frågor, men att använda personal från de centrala avdelningarna på delegationerna för att ta hand om dylika ärenden är inget alternativ. Man måste centralt upprätthålla kapacitet för att handlägga dessa ärenden, inte endast för handläggning av upphandlingar som kräver underskrift och godkännande centralt utan också för godkännande av arbetsprogram och upprättande av regler och förfaranden för hela PHARE-programmet, vilket är de centrala avdelningarnas ansvar. På grund av bristen på sakkunnig personal i delegationerna ligger flera ansvarsområden för ekonomi och upphan