KOMMISSIONENS BESLUT av den 9 april 1997 om de stöd som Frankrike beviljat textil-, konfektions-, läder- och skosektorerna (Endast den franska texten är giltig) (Text av betydelse för EES) (97/811/EG)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 93.2 första stycket i detta,

med beaktande av Avtalet om ett Europeiskt ekonomiskt samarbetsområde, särskilt artikel 62.1 a i detta,

efter att ha givit berörda parter tillfälle att lämna synpunkter enligt dessa artiklar, och

med beaktande av följande:

I

Frankrike anmälde den 26 mars 1996 genom en skrivelse från sin ständiga representation vid Europeiska unionen "försöksåtgärder för en sänkning av de sociala avgifterna till förmån för textil-, konfektions-, sko- och lädersektorerna" till kommissionen.

För de ovannämnda sektorerna har Frankrike beslutat att, utöver den allmänna sänkningen av avgifterna som genomfördes i juni 1995, avskaffa arbetsgivaravgifterna för minitimlönerna (SMIC, minimitimlön som garanteras och fastställs av staten) och en gradvis sänkning för löner upp till 1,5 gånger minimitimlönen.

I en skrivelse av den 31 maj 1996 (1) underrättade kommissionen Frankrike om inledandet av det förfarande som avses i artikel 93.2 i fördraget i fråga om de ovan nämnda åtgärderna.

Då anmälan gjordes var syftet med avgiftssänkningen att skapa arbetstillfällen, framför allt för unga arbetssökande inom de fyra berörda sektorerna. Detta syfte skulle även eftersträvas genom åtaganden de berörda branschorganisationerna gjort beträffande kortare arbetstid och uppmuntran till deltidsarbete. Innehållet i åtagandena har inte beskrivits närmare.

Inom alla de fyra berörda sektorerna är syftet med sänkningen av de sociala avgifterna att underlätta anställningen av 7 000 unga arbetssökande och att bibehålla 35 000 arbetstillfällen.

De 7 000 arbetstillfällen som nämns ovan utgör skapade nettoarbetstillfällen, medan de 35 000 andra arbetstillfällena är sådana som kommer att bibehållas i två år efter det att ordningen trätt i kraft. Det bör nämnas att 60 000 arbetstillfällen väntas gå förlorade inom de berörda sektorerna under den perioden om ingen åtgärd vidtas. Det handlar alltså om att friställningarna görs i långsammare takt.

Beslutet att inleda ett förfarande fattades av följande skäl:

- Eftersom sänkningen av de sociala avgifterna inte beviljas alla nationella företag är det fråga om sektoriellt stöd. Kommissionen är alltid skeptisk i fråga om denna typ av stöd på grund av dess återverkningar på det ekonomiska och konkurrensmässiga planet, särskilt när det rör sig om sektorer inom vilka den gemenskapsinterna handeln är betydande.

- Även när det gäller stöd för skapande av sysselsättning måste kommissionen inta en restriktiv hållning till sektoriellt stöd för att i tid hindra att den typen av stöd ökar och att därigenom själva idén om den inre marknaden i gemenskapen äventyras. Enligt riktlinjerna för sysselsättningsstöd (2) får sektoriellt stöd för bibehållande eller skapande av nettoarbetstillfällen beviljas endast under ett begränsat antal särskilda omständigheter, vilka inte föreföll råda beträffande de föreslagna åtgärderna.

- Eftersom Frankrike inte tillhandahöll fullständig information hade kommissionen inte tillgång till närmare uppgifter som visade att det var nödvändigt att gynna dessa sektorer i förhållande till andra sektorer inom den franska ekonomin eller till konkurrerande sektorer i de andra medlemsstaterna.

Frankrikes svar på kommissionens skrivelse inkom den 16 juli 1996. Av svaret framgick att syftet med avgiftssänkningen inte bara var att skapa sysselsättning, utan egentligen även att helt eller delvis, beroende på omständigheterna, kompensera för de merkostnader i samband med omläggningen och förkortningen av arbetstiden som orsakats av branschorganisationernas ovan nämnda överenskommelser. Enligt Frankrike skulle ordningen i denna utformning vara neutral ur finansiell synvinkel, i och med att den inte medförde någon fördel för företagen.

Detta ledde till att kommissionen, genom ett beslut av den 2 oktober 1996 (3), utvidgade förfarandet för att ta hänsyn till de nya och mer fullständiga upplysningar som Frankrike lämnat. Kommissionen underrättade Frankrike om detta nya beslut i en skrivelse av den 15 oktober 1996.

Skälen för kommissionens andra beslut kan sammanfattas på följande sätt:

- De kostnader som orsakas företagen till följd av de avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter inom en viss sektor, oavsett om det är på grund av arbetstidsomläggningen eller något annat, och som består i löneförhöjningar eller betalda ledigheter som inte föreskrivs i de gemensamma reglerna, utgör kostnader som normalt sett borde ha belastat företagens budgetar. Följaktligen skulle varje sänkning, direkt eller indirekt, av dessa avgifter som godkänts av de offentliga myndigheterna kunna utgöra ett statligt stöd som i princip är förbjudet enligt artikel 92.1.

- Dessutom följer av rättspraxis att det inte är de statliga åtgärdernas orsaker eller syften som är avgörande vid en bedömning enligt artikel 92.1, utan deras verkan. I detta ärende medför sänkningen av de sociala avgifterna sannolikt att företagen inom dessa sektorer har en gynnsammare ställning än sina konkurrenter, som skulle ha genomfört arbetstidsomläggningar eller andra liknande åtgärder utan stöd från staten. I princip är det kompensatoriska inslaget i de fördelar som beviljats företagen i förhållande till de avtal som dessa ingått inte sådant att det på förhand utesluter möjligheten att fördelarna utgör stöd.

- Frankrikes regering har hävdat att den aktuella ordningen är neutral, men detta visas inte tydligt. För det första ger vissa inslag i beräkningen av stödet och merkostnaden upphov till frågor som kan leda till att slutresultatet blir ett annat. För det andra tas vid beräkningen av ordningens inverkan ingen hänsyn till andra effekter, som exempelvis förbättringen av företagens effektivitet till följd av att arbetstiden är bättre anpassad till kraven inom sektorn, framför allt till den säsongsbetonade och cykliska tillverkningen.

Frankrikes synpunkter på inledandet av förfarandet inkom till kommissionen den 16 juli 1996 och synpunkterna på beslutet av den 2 oktober 1996 inkom den 5 december 1996. Kompletterande upplysningar inkom den 17 februari 1997. Dessa gäller i första hand kommissionens skrivelse av den 30 januari 1997 om metoden för beräkning av nettoeffekten av sänkningen.

Dessutom hölls tekniska möten mellan tjänstemän från kommissionen och de berörda franska ministerierna i Bryssel den 1 augusti 1996 och i Paris den 21 januari 1997.

Kommissionens meddelanden om de två ovannämnda besluten, genom vilka de övriga medlemsstaterna och berörda parter gavs tillfälle att lämna synpunkter, offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning den 17 juli 1996 (4) respektive den 26 november 1996 (5).

Efter det första offentliggörandet framförde sju branschorganisationer inom textil- och konfektionssektorn sina reaktioner till kommissionen. Regeringarna i Tyskland, Nederländerna och Förenade kungariket, samt myndigheterna i den belgiska regionen Flandern har även de lämnat synpunkter till följd av offentliggörandet.

Efter det andra offentliggörandet lämnade två andra branschorganisationer synpunkter till kommissionen. Även regeringarna i Österrike och Nederländerna framförde sina synpunkter.

I överensstämmelse med förfarandet meddelades tredje parts synpunkter (vilka alla var negativa till ordningen i fråga) Frankrike för kommentarer den 16 oktober 1996 respektive den 24 januari 1997. Frankrikes svar inkom till kommissionen den 21 november 1996 och den 17 februari 1997.

II

Frankrikes synpunkter på inledandet av förfarandet återges i det ovan nämnda beslutet av den 2 oktober 1996. Den ståndpunkt Frankrike intog till följd av detta beslut kan sammanfattas på följande sätt:

- För det första bestrider Frankrike kommissionens ståndpunkt, nämligen att de planerade åtgärdernas karaktär hade ändrats från den tidpunkt då anmälan gjordes, den 27 mars 1996, och den tidpunkt då Frankrike svarade på att kommissionen inlett ett förfarande. Syftet med försöksåtgärderna i fråga har alltid varit, och är fortfarande, att bibehålla sysselsättningen genom en omläggning av arbetstiden.

Ordningens huvudsakliga syfte har alltid varit detsamma, däremot har metoderna för genomförandet anpassats för att ta hänsyn till resultatet av förhandlingarna mellan arbetsmarknadens parter, och därmed till företagens åtaganden vad gäller arbetstidsomläggningen.

- Frankrike bestrider likaså det faktum att varje sänkning av de sociala avgifterna skulle kunna anses utgöra statligt stöd. De kollektivavtal som ingåtts mellan arbetsgivarna och fackföreningarna har inneburit att företagen överskrider sina lagstadgade skyldigheter beträffande övertidsersättning. Det faktum att sådana avtal slutits är inget bevis för att ett stort antal företag inte ställer sig tveksamma till att uppfylla de nya skyldigheterna.

Frankrike anser inte att varje åtgärd som kompletterar företagens ansträngningar att bekämpa arbetslösheten bör anses vara statligt stöd som snedvrider konkurrensen, eftersom dessa ansträngningar, trots de kompletterande åtgärderna, kan innebära merkostnader för företagen jämfört med om dessa enbart hade uppfyllt sina skyldigheter enligt lagen.

I ett svar till kommissionens invändning mot detta, hävdar de franska myndigheterna att de inte känner till att andra medlemsstater skulle ha genomfört en liknande arbetstidsomläggning utan statligt stöd.

- Frankrike har framlagt vissa tekniska preciseringar i fråga om metoderna för beräkningen av ordningens nettoeffekt (avgiftssänkningen i förhållande till merkostnaderna i samband med arbetstidsomläggningen). Mot bakgrund av dessa preciseringar drar de fortfarande slutsatsen att ordningen är neutral ur finansiell synvinkel: de stora företagen får i slutändan inte någon behållning av avgiftssänkningen, eftersom de har högre kostnader för arbetstidsomläggningen. De övriga företagen med mellan 50 och 500 anställda får en "nettobehållning" som inte uppnår tröskelvärdet för stöd av mindre betydelse, nämligen 100 000 ecu på tre år (ca 650 000 franska franc).

Enligt den franska beräkningsmetoden uppgår nettoeffekten av den införda ordningen till följande:

1) Textil och konfektion (6)

>Plats för tabell>

2) Läder och skor (7)

>Plats för tabell>

Det framgår av dessa två tabeller att Frankrike har anpassat den teoretiska kostnaden för arbetstidsomläggningen med utgångspunkt i det berörda antalet anställda inom produktionen, dvs. 77,79 % för textilindustrin och 80,8 % för sektorerna läder och konfektion. Vad gäller arbetskostnaderna har kommissionen emellertid angivit att det inte är de anställda som berörs av denna ordning som skall beaktas, utan lönesumman för dessa personer. Frankrike lade därför fram nya resultat grundade på kriteriet om lönesumman i förhållande till den personal som berörs av omläggningen och drog slutsatsen att detta resultat inte nödvändigtvis behövde skilja sig väsentligen från siffran för de anställda som berörs inom produktionen, men bekräftade även att lönesumman inte gick att fastställa exakt.

- Frankrike understryker slutligen att den planerade mekanismen inte nödvändigtvis ökar företagens konkurrenskraft. Man betonar att det är osäkert om några besparingar kommer att uppstå, att de är svårmätbara och kanske inte kommer att visa sig förrän på medellång eller lång sikt, medan ordningen endast tillämpas i 18 månader.

De siffror som kommissionen tagit fram (en ökning av konkurrenskraften med 12-13 % tack vare ordningen) grundar sig på en summarisk bedömning som gjordes innan ordningen var definitivt utformad och motsvarar en hypotes om den långsiktiga följden för mycket små företag, i vilka de anställda skulle tjäna högst 1,5 gånger minimitimlönen (SMIC).

III

Inom ramen för förfarandet har kommissionen mottagit 15 reaktioner, vilka alla varit negativa och kommit såväl från medlemsstater som från företagarsammanslutningar inom sektorn. Elva synpunkter kom kommissionen tillhanda till följd av offentliggörandet av den skrivelse genom vilken Frankrikes regering underrättades om inledandet av förfarandet.

Förutom att synpunkterna ger allmänt stöd för kommissionens ståndpunkt i detta ärende, understryker de det faktum att svårigheterna för de fyra berörda sektorerna är lika stora i alla medlemsstater och att personalnedskärningarna inom dessa sektorer i vissa medlemsstater varit mer omfattande än i Frankrike. Inom så gott som alla medlemsstater har dessa sektorer behövt genomgå smärtsamma omstruktureringar för att återfå en viss konkurrenskraft och detta har skett utan särskilt sektoriellt offentligt stöd.

Ett stort antal synpunkter framhåller det faktum att majoriteten av de berörda företagen - de med mindre än 50 anställda - får stöd som i alla fall inte överskrider tröskelvärdet för stöd av mindre betydelse och att även stöd som inte når upp till detta tröskelvärde kan ha ödesdigra följder för konkurrenterna inom en bransch där de allra flesta företagen är mycket små. Företagen i de övriga medlemsstaterna har inte de finansiella medel som krävs för att reagera på det franska stödet.

Kommissionen mottog fyra synpunkter efter det att skrivelsen till Frankrike om beslutet av den 2 oktober 1996 offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

Den nederländska regeringen inskränkte sig till att upprepa den negativa ståndpunkt som den redan uttryckt i samband med att förfarandet inleddes. Den österrikiska regeringen å sin sida underrättade kommissionen om att en liknande ordning för arbetstidsomläggning genomförts i Österrike, vilken förhandlats fram av arbetsgivarföreningarna och fackföreningarna inom textilsektorn. Ordningen i fråga genomfördes utan stöd från de offentliga myndigheterna, eftersom de produktivitetsvinster som följde av arbetstidsomläggningen var tillräckligt stora för att kompensera för kostnaderna i samband med införandet av en mer flexibel arbetstid.

En grekisk i sammanslutning inom konfektionssektorn ansåg att den genomsnittliga besparing i procent av lönesumman som uppnås med hjälp av stödet är betydligt högre än vad de franska myndigheterna angivit. Sammanslutningen har som bevis sänt kommissionen en tidskriftsartikel (Journal du textile nr 1472, 28.10.1996), i vilken ett företag med fler än 100 anställda bekräftar att det, tack vare den avgiftssänkning som genomförts i Frankrike, har kunnat göra en besparing som motsvarar 8 % av lönesumman, vilket gjort det möjligt för företaget att sänka sin självkostnad.

En italiensk sammanslutning inom textil- och konfektionssektorn, slutligen, menade att kostnaderna för omläggningen av arbetstiden är resultatet av frivilliga och självständiga förhandlingar som företagen inom sektorn inlett och slutfört och att de inte bör kompenseras för detta.

Det nämndes ovan att Frankrike har uppmanats att kommentera alla de mottagna synpunkterna. Vad gäller de elva första synpunkterna förklarar Frankrike i en skrivelse av den 19 november 1996 att "de närmare uppgifter som de lämnat under sommaren beträffande den ordning som är föremål för bedömning enligt artikel 93.2 i stor utsträckning undanröjer grunden för dessa synpunkter. Det ändrade förfarandet enligt artikel 93.2 i vilket hänsyn tas till dessa närmare uppgifter kommer snart att offentliggöras i EGT, varför de franska myndigheterna inte kommenterar dessa synpunkter."

Vad gäller de fyra synpunkterna från tredje part upprepar Frankrike att den planerade ordningen är ursprunglig och neutral och därför inte påverkar konkurrensen. I svaret anges att avgiftssänkningen har gjort det möjligt att "på nytt inleda dynamiska löneförhandlingar [vilka hittills varit blockerade], i vilka staten har en vägledande och främjande roll".

Vad gäller en eventuell undervärdering av den genomsnittliga besparingen i procent av lönesumman som stödet ger upphov till, påminner Frankrike om att det är nödvändigt att samtidigt ta hänsyn såväl till besparingen som till den kostnad som ordningen för sänkta avgifter ger upphov till. Medan de verkliga långsiktiga vinsterna är svåra att uppskatta, kan företagen lätt beräkna och förutse de vinster som direkt kan hänföras till bestämmelsen. Däremot framstår kostnaderna mindre tydligt, även om de uppstår med en gång.

Slutligen svarar Frankrike att det inte går att jämföra den franska åtgärden med de åtgärder som genomförts i Österrike utan statligt stöd, eftersom den ökade konkurrenskraften som följt av de åtgärderna mer än väl kompenserar för omläggningskostnaderna. Den franska ordningen är allmän och kortvarig, medan den österrikiska ordningen gäller under längre tid och tillämpas på frivillig grund. Dessutom innebär den franska planen en mycket förmånlig behandling av löntagarna.

IV

De berörda sektorerna, dvs. textil, konfektion, skor och läder, har likartade egenskaper och har utvecklats på liknande sätt under de senaste åren, även om det finns skillnader i storlek mellan dem (om man lägger ihop de fyra sektorernas produktion står textil- och konfektionsindustrierna för 86 % av den sammanlagda produktion, skoindustrin för 9 % och läderindustrin för 5 %). Såväl dessa egenskaper som utvecklingen framstår dessutom som ganska likartade vid en jämförelse mellan olika medlemsstater.

Alla sektorer består i huvudsak av små och medelstora företag och de är alla utsatta för ett starkt konkurrenstryck både inom gemenskapen och från låglöneländer, framför allt i Sydostasien. Denna konkurrens gör sig framför allt gällande för produkter av låg eller medelgod kvalitet från de asiatiska länderna och för produkter av hög kvalitet från medlemsstaterna.

De fyra sektorerna är koncentrerade till vissa medlemsstater, nästan alltid desamma. Fördelningen av produktionens storlek per medlemsstat år 1993 var följande:

>Plats för tabell>

Inom lädersektorn kommer Frankrike på femte plats i fråga om omsättning, med en andel på 5,24 %.

Under de senaste tio åren har alla dessa sektorer (alla medlemsstater sammantaget) drabbats av en märkbart, för att inte säga mycket kraftigt, minskad sysselsättning, framför allt inom textil och läder. Detta beror bland annat på att produktiviteten förbättrats under denna period, men också på den dåliga ekonomiska konjunkturen och på konkurrenstrycket från tredje land.

På gemenskapsnivå har produktionen (i löpande priser) ökat kraftigt inom textil- och skoindustrierna, medan produktionen i de två andra sektorerna ökade fram till mitten av 80-talet för att sedan minska. Produktionen mätt i fasta priser har å andra sidan minskat i alla sektorer.

Med undantag av läder- och textilsektorerna (den senare endast om man mäter i värde), har de andra sektorerna i alla medlemsstaterna sammantaget under en längre eller kortare följd av år haft ett ökande underskott i handeln med resten av världen.

Frankrikes andel av den totala handeln inom gemenskapen (i värde) uppgår till följande (8)

>Plats för tabell>

Under förfarandets gång har kommissionen samlat in ytterligare uppgifter. Enligt en fransk branschorganisation inom textilsektorn utgjordes de fem största kunderna till den franska textilindustrin 1995 av andra medlemsstater. Sammanlagt gick 51 % av den franska exporten på detta område till dessa fem (9).

Första halvåret 1996 gick 62 % av den franska textil- och konfektionsexporten till gemenskapen, som levererade 52 % av importen (10).

V

Kommissionen anser att kampen för sysselsättning har hög prioritet inom gemenskapen och för att denna kamp skall lyckas krävs en bättre integration av medlemsstaternas makroekonomiska politik och industripolitik. Medlemsstaterna, liksom kommissionen, måste visa prov på uppfinningsrikedom och mod när de söker efter nya lösningar för att bekämpa arbetslösheten.

Antagandet 1993 av vitboken om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning är ett led i detta arbete och bekräftar att kommissionen verkligen prioriterar dessa mål.

Kommissionen har vid flera tillfällen tagit initiativ till konkreta sysselsättningsfrämjande åtgärder. Den har bland annat antagit rambestämmelser för stöd till mindre gynnade stadsområden (11), riktlinjer för sysselsättningsstöd, samt ett tillkännagivande om sysselsättningen och kontrollen av statliga stöd (12), vilka tydligt anger vilka offentliga åtgärder som är godtagbara i syfte att skapa eller bibehålla arbetstillfällen utan att snedvrida konkurrensen mellan medlemsstaterna. Kommissionen anser att den genom att ständigt övervaka att inge medlemsstat reglerar sina arbetslöshetsproblem på ett sätt som försvårar problemen för de övriga, kan visa att den prioriterar skapandet av nettoarbetstillfällen och bibehållandet av stabil sysselsättning inom gemenskapen.

Kommissionen synpunkter på ordningen i fråga gäller alltså inte Frankrikes mål, dvs. att skapa sysselsättning (framför allt för ungdomar), utan de medel med vilka man vill uppnå detta mål och verkningarna av dessa val. Dessutom bör påpekas att även om man vid de senaste mötena i Europeiska rådet har förespråkat såväl en sänkning av löneavgifterna på låga löner som deltidsarbete i syfte att skapa arbetstillfällen, får detta inte ske på ett sätt som står i strid med fördraget.

VI

Det bör påpekas att kommissionen vid inledandet av förfarandet påminde Frankrike om den uppskjutande verkan enligt artikel 93.3 i fördraget och om kommissionens meddelande av den 24 november 1983 liksom om de skrivelser som sändes till alla medlemsstater den 4 mars 1991 samt den 22 februari och den 30 maj 1995 enligt vilka allt stöd som utbetalats olagligt kan komma att återkrävas.

Kommissionen anmodade dessutom Frankrike att snarast möjligt informera de berörda företagen om att förfarandet inletts och att de kunde komma att bli tvungna att återbetala allt stöd som de tagit emot olagligt.

Kommissionen konstaterar att, trots den uppskjutande verkan enligt ovan, Frankrike ändå har genomfört sänkningen av de sociala avgifterna. Ordningen trädde i kraft den 1 juni 1996 för textil- och konfektionssektorn och den 1 juli för läder- och skosektorn. Därigenom blev stöden i fråga olagliga och de företag som mottagit stöden riskerar att behöva betala tillbaka dem om de bedöms vara oförenliga.

Vad gäller själva åtgärden anmäldes de planerade offentliga åtgärderna som en "allmän och tillfällig försöksåtgärd inom textil-, konfektions-, sko- och lädersektorerna". Det angavs även att det rörde sig om en ordning som gynnade skapandet av arbetstillfällen och en arbetstidsförkortning.

För att kunna dra nytta av sänkningen måste branschorganisationerna inom ramen för löneförhandlingarna åta sig att skapa arbetstillfällen, antingen på ett direkt sätt (anställning av unga) eller på ett indirekt sätt (förhandlingar om förkortad arbetstid), samt att friställa i långsammare takt. Företag med fler än 50 anställda skulle dessutom behöva göra särskilda åtaganden gentemot staten.

Vid granskningen av det svar som Frankrike lämnat på kommissionens skrivelse med anledning av inledandet av förfarandet, framkom att den avgiftslindring som avsågs genomföras för dessa fyra sektorer framför allt syftade till att kompensera, helt eller delvis beroende på vilket fall det rörde sig om, för merkostnaderna i samband med den omläggning och förkortning av arbetstiden som de ovannämnda branschavtalen fört med sig. Detta medförde att kommissionen den 2 oktober 1996 utvidgade förfarandet.

I sitt svar till detta andra beslut bestred Frankrike att de anmälda åtgärderna förändrats till sin karaktär, samtidigt som den insåg att tredje part borde underrättas om de nya inslag som meddelats kommissionen. Ordningens syfte har enligt den franska regeringen aldrig ändrats och trots de nya preciseringarna förblir syftet med dessa försöksåtgärder att bibehålla sysselsättningen genom att lägga om arbetstiden.

Mot bakgrund av de uppgifter som Frankrike lämnat, särskilt de ramkonventioner som undertecknats av staten och de berörda branschorganisationerna, godtar kommissionen att åtgärdens huvudsakliga syfte är att bibehålla sysselsättningen. Den kan dock inte godta de metoder som valts för att uppnå det syftet.

VII

Det bör påminnas om att det i artikel 92.1 i fördraget anges att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den gemensamma marknaden.

Avgiftssänkningen i fråga är avsedd att delvis undanta företagen inom dessa fyra branscher från sådana ekonomiska skyldigheter som härrör från den normala tillämpningen av socialförsäkringssystemet.

Kommissionen anser att de kostnader som orsakas företagen till följd av de avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter inom en viss sektor, oavsett om det är på grund av arbetstidsomläggningen eller något annat, och som består i löneförhöjningar eller betalda ledigheter som inte föreskrivs i de gemensamma reglerna, utgör kostnader som normalt sett borde ha belastat företagens budgetar. Denna ståndpunkt påverkas inte av att kostnaderna beror på att de avtal som ingåtts mellan arbetsmarknadens parter medför skyldigheter för företagen utöver vad som anges i lagen. Kommissionen anser därför att det i detta sammanhang är själva den statliga åtgärden som på grund av sin karaktär och i sin helhet utgör ett statligt stöd.

Enligt kommissionens praxis, vilken domstolen hänvisat till i ett mål nyligen (13), uppfyller statliga åtgärder till förmån för vissa företag eller viss produktion kriterierna för statligt stöd, även om åtgärderna syftar till att finansiera kostnader som det berörda företaget tagit på sig frivilligt (14).

Frankrike angav, inom ramen för förfarandet och som svar på synpunkter från tredje part som liknar de ovanstående, att det hade varit nödvändigt att återuppta dialogen och de löneförhandlingar som varit blockerade, eftersom arbetstidsomläggningen och dess återverkningar på sysselsättningen varit en tillräckligt viktig politisk fråga för att rättfärdiga en statlig åtgärd. Man menade vidare att avgiftssänkningarna, genom att de kompenserade för företagens kostnader för arbetstidsomläggningen, hade gjort det möjligt att återuppta löneförhandlingarna, i vilka staten har en främjande och vägledande roll.

Kommissionen ifrågasätter alltså inte det eftersträvande målet, dvs. att skapa sysselsättning och anställa unga, utan typen av åtgärd (användningen av offentliga medel) som är avsedd att möjliggöra en fortsättning av de nämnda löneförhandlingarna, medan samma omläggningar sker eller kommer att behöva ske i de andra medlemsstaterna genom branschavtal utan offentligt stöd.

Med hänsyn till att stödbegreppet inkluderar sådana fördelar som de offentliga myndigheterna beviljar och som på olika sätt medför en sänkning av de kostnader som ett företag normalt har (15) utgör åtgärden i fråga ett statligt stöd enligt artikel 92.1 i fördraget, även om sänkningen är avsedd att med hjälp av statliga medel kompensera för en merkostnad som företaget tagit på sig.

Enligt domstolen (16) är dessutom varken den skattemässiga karaktären av sänkta arbetsgivaravgifter, ett eventuellt socialt syfte eller det faktum att den nationella industrin i annat fall skulle vara missgynnad i förhållande till sina viktigaste konkurrenter tillräckliga skäl att utesluta tillämpningen av artikel 92.1 i fördraget.

Frankrike har vid flera tillfällen hävdat att ordningen för sänkta avgifter är allmän och har införts på försök inom alla industribranscher där andelen anställda med en lön som är lägre än 1,5 gånger minimitimlönen (SMIC) överstiger 70 % av det totala antalet anställda. I praktiken berör ordningen i fråga emellertid enbart de fyra sektorer som nämns ovan och endast under 18 månader, varför kommissionen menar att det rör sig om en tillfällig åtgärd som syftar till att lösa problem som inte är mindre konjunkturbetingade.

Frankrike har inte visat att de sänkta avgifterna inom de fyra berörda sektorerna är motiverade med hänsyn till det allmänna socialförsäkringssystemets form och ekonomi.

Vad gäller Frankrikes påstående att det är nödvändigt att gå fram etappvis på detta område och börja med en försöksverksamhet och sedan fortsätta på ett mer allmänt sätt, både för att se om metoden fungerar och för att de finansiella medlen är begränsade, har kommissionen redan uttryckt sin åsikt i sitt beslut 80/932/EEG (17). Ståndpunkten upprepades i beslut 96/542/EG (18) som kommissionen antog beträffande "försöksåtgärder till stöd för produktionen och sysselsättningen inom skosektorn i Italien".

Det faktum att det rör sig om en försöksåtgärd gör den inte mindre sektoriell. Offentliga åtgärder som syftar till att finansiera kostnader som företagen frivilligt tagit på sig kan endast undgå att klassificeras som stöd om de inte är diskriminerande, dvs. sektoriella.

Dessutom följer av rättspraxis att ingen hänsyn tas till de statliga åtgärdernas orsaker eller syften vid en bedömning enligt artikel 92.1, utan den sker på grundval av åtgärdernas effekt. Det bör därför kontrolleras om den införda ordningen snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

I detta ärende medför sänkningen av de sociala avgifterna att företagen inom dessa sektorer har en gynnsammare ställning än sina konkurrenter, vilka genomför eller kommer att genomföra arbetstidsomläggningar eller andra liknande åtgärder utan stöd från staten. Dessa överväganden gäller även mer allmänt företag som i andra medlemsstater utan statligt stöd rationaliserar produktionen för att kunna möta den internationella konkurrensen.

Med hänsyn till anpassningssvårigheterna inom sektorerna för textil, konfektion, skor och läder i hela gemenskapen och den hårda konkurrensen både inom och utom gemenskapen, kan stödet även väntas påverka handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Med tanke på att gemenskapsföretagen inom de berörda sektorerna dessutom har mer eller mindre likartade problem, finns det en uppenbar risk för att stöden bidrar till att överföra problemen från en medlemsstat till en annan. Detta bekräftas av det stora antal negativa reaktioner som mottagits i detta ärende.

Vad detta beträffar räcker det att påminna om att arbetskostnaden inom konfektionsindustrin kan utgöra så mycket som 80 % av produktionskostnaden. Det är lätt att föreställa sig att en förändring av arbetskostnaden kan ha betydande konsekvenser genom den plan Frankrike tillämpar. Det är betecknande att det årliga stödbeloppet (2,1 miljarder franska franc, varav ca 40 % går till textilindustrin), enligt en tredje part som lämnat synpunkter inom ramen för förfarandet, skulle överstiga den årliga vinsten inom den tyska textilindustrin i sin helhet.

I sin dom av den 2 juli 1974 i mål 173/73, Italien mot kommissionen (19), ansåg EG-domstolen att eftersom sänkningen av de sociala avgifterna medfört en minskning av arbetskostnaderna och den industri som får stödet konkurrerar med företagen i de andra medlemsstaterna, påverkar minskningen av produktionskostnaderna inom den industrin i och med sänkningen av de sociala avgifterna med nödvändighet handeln mellan medlemsstaterna.

Denna ståndpunkt bekräftar kommissionens analys i samma ärende, i vilken kommissionen ansåg att varje stöd på en marknad med stor handelsvolym, oberoende av belopp eller nivå, snedvrider eller hotar att snedvrida en normal konkurrens så snart de mottagande företagen får ett statligt stöd som deras konkurrenter inte får.

Därför måste de åtgärder för sänkta avgifter som avses i "Textilplanen" omfattas av artikel 92.1 i fördraget.

Av dessa skäl anser kommissionen att användningen av offentliga medel till förmån för de ovan nämnda sektorerna på grund av sin karaktär och i sin helhet utgör statligt stöd enligt artikel 92.1 i fördraget. Därför behöver beräkningarna inte granskas närmare.

Det räcker att tillägga att Frankrike grundar sin slutsats om den aktuella ordningens neutralitet på ren statistik och att dessa uppgifter för det mesta är genomsnitt (20), antingen för den berörda sektorn eller för den franska industrin som helhet. Till detta kommer att vissa uppgifter om sektorerna för läder och konfektion lämnades till kommissionen i aggregerad form och att uppgifterna om skosektorn helt enkelt saknas.

Att på dessa grunder påstå att ordningen i fråga är neutral förefaller mycket osäkert. En tredje part som hört av sig under förfarandets gång påpekade att ett franskt textilföretag (21) med fler än 100 anställda uppskattade att det tack vare de aktuella avgiftssänkningarna hade kunnat spara in 8 % av lönesumman, vilket gjorde det möjligt för företaget att sänka sin självkostnad.

En annan källa (22) hänvisar till ett möte den 23 januari 1997 vid den övervakningsenhet som införts i Frankrike för att säkerställa uppföljningen av textilplanen, då en första finansiell utvärdering av åtgärderna gjordes. Enligt denna källa hade företag inom ramen för planen kunnat åtnjuta sänkta avgifter för låga löner, vilket i genomsnitt medfört att den totala lönesumman sjunkit med 10-12 %.

Även om en genomsnittlig besparing på 10-12 % av den totala lönesumman kan låta för hög, avslöjar dessa uppgifter en avsevärd variation runt de genomsnitt som angivits i tabellerna ovan. Det antyder att det finns ett stort antal företag vars lönestruktur skiljer sig mycket från de ovannämnda genomsnitten och för vilka besparingarna till följd av stödet är betydligt högre.

Dessutom konstaterar kommissionen att Frankrike har utelämnat de direkta effekterna av sänkningen i sina beräkningar, särskilt förbättringarna av konkurrenskraften, vilka borde ha ingått.

Det är rimligt att föreställa sig att en omorganisation av arbetet som skulle innebära en bättre anpassning av företagens resurser till marknadens villkor och särdrag skulle förbättra företagets effektivitet. Detta är en direkt följd av ordningen, som skulle varit utom all kritik om den inte hade orsakats av en statlig åtgärd som omfattas av artikel 92.1 i fördraget.

Inom ramen för ett ärende beträffande en omstrukturering av ett textilföretag med 248 anställda som kommissionen för närvarande undersöker (statligt stöd N 731/96 "la Lainière de Roubaix"), hävdar Frankrike att tillämpningen av textilplanen innebär en förbättring av konkurrenskraften med runt 5 % tack vare att det arbetande kapitalet utnyttjas bättre (alltså en produktivitetsökning). Detta verkar likaså bekräfta de erfarenheter man gjort i Österrike, där kostnaderna för arbetstidsomläggningen mer än väl kompenserades av den förbättrade konkurrenskraften.

I vilket fall som helst anser kommissionen att eftersom de tillgängliga uppgifterna är osäkra och inte alltid återger företagens reella situation, och eftersom inte alla faktorer som påverkar företagen beaktats (besparingar genom sänkta avgifter, kostnaderna för arbetstidsomläggningen och den förbättrade konkurrenskraft som följer av denna omläggning), kan det inte påvisas att den franska ordningen är neutral.

VIII

Mot bakgrund av de skäl som framförts ovan anser kommissionen att de sänkta avgifterna för de löner som inte överstiger 1,5 gånger minimitimlönen (SMIC), så som den tillämpas, utgör ett stöd enligt artikel 92.1 i fördraget. Det bör undersökas om detta stöd kan bli föremål för något av de undantag som avses i artikel 92 i fördraget.

De undantag som avses i artikel 92.2 är inte tillämpliga, eftersom det varken rör sig om stöd som beviljats enskilda konsumenter, stöd avsett att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller stöd avsett att uppväga de ekonomiska nackdelar som uppkommit genom delningen av Tyskland.

Det undantag som avses i artikel 92.3 a är inte tillämpligt, eftersom åtgärden i fråga gäller hela Frankrike.

Det undantag som avses i artikel 92.3 b är inte heller tillämpligt, eftersom Frankrike inte har visat att avgiftssänkningen för företag inom de aktuella sektorerna är nödvändig för att avhjälpa en allvarlig störning i den franska ekonomin.

Det undantag som avses i artikel 92.3 d är inte tillämpligt, eftersom åtgärden i fråga inte syftar till att främja kultur eller bevara kulturarvet.

Dessutom har Frankrike inte vid något tillfälle åberopat de ovan nämnda undantagen, eftersom man hela tiden har hävdat att åtgärden syftat till att främja sysselsättningen genom en arbetstidsomläggning.

Stödet i fråga är ett sektoriellt stöd avsett att bibehålla och skapa arbetstillfällen. Det bör alltså bedömas enligt riktlinjerna för sysselsättningsstöd (nedan kallade "riktlinjerna") i syfte att fastställa om det undantag som avses i artikel 92.3 c är tillämpligt.

Vad gäller stöd till bibehållande av sysselsättning (23) som har karaktär av driftstöd, får sådana endast tillåtas av kommissionen vid naturkatastrofer eller exceptionella händelser, i regioner som kan komma i fråga för undantag enligt artikel 92.3 a i fördraget, inom ramen för undsättningsaktioner eller vid utarbetandet av en plan för omstrukturering eller omvandling av ett företag i svårigheter. Stöd till bibehållande av sysselsättning får beviljas i form av allmänna åtgärder.

Frankrike har inte vid något tillfälle visat att de planerade stöden skulle kunna motsvara något av de uppräknade fallen. Stödet kan därför inte godkännas på grundval av riktlinjerna.

I fråga om stöd till skapande av arbetstillfällen enligt punkt 23 i riktlinjerna anger kommissionen följande "Vad gäller sådant stöd till skapandet av arbetstillfällen som är begränsat till en eller flera känsliga sektorer vid överkapacitet eller kriser kännetecknas dessa i allmänhet även av faktorer som gör det omöjligt för kommissionen att ha samma positiva inställning som i fråga om stöd till skapandet av arbetstillfällen som är tillgängligt för ekonomin i sin helhet.

Sådant sektoriellt stöd utgör en fördel för den eller de berörda sektorerna som förbättrar deras konkurrenssituation i förhållande till företag i övriga medlemsstater. Stöd som minskar lönekostnaderna inom en eller flera produktiva sektorer har till effekt att minska produktionskostnaderna i dessa, vilket gör det möjligt för dem att öka sin marknadsandel på bekostnad av konkurrenterna inom gemenskapen, såväl inom den berörda medlemsstaten som vid export inom och utom gemenskapen, med alla de konsekvenser som kan följa av detta i fråga om försämrad sysselsättning inom dessa sektorer i de övriga medlemsstaterna. Därmed motverkar skyddseffekten av sådant stöd till den eller de berörda sektorerna, särskilt krissektorer, liksom dess negativa följder för sysselsättningen inom konkurrerande sektorer i de övriga medlemsstaterna i allmänhet det gemensamma intresset av aktiva åtgärder för att minska arbetslösheten, och sådant stöd kan i allmänhet inte omfattas av en positiv bedömning från kommissionen vad gäller förenlighet med den gemensamma marknaden."

Av punkt 23 i riktlinjerna följer att även när det gäller skapandet av sysselsättning anser kommissionen det nödvändigt att inta en restriktiv hållning till sektoriella stöd för att i tid hindra att den typen av stöd ökar och att därigenom själva idén om den inre marknaden i gemenskapen äventyras.

Frankrike har inom ramen för förfarandet inte lämnat några uppgifter som visar att de fyra berörda sektorerna inte ingår i de kategorier som anges i ovan nämnda punkt 23. De fyra berörda sektorerna befinner sig alla i en krissituation med överkapacitet inom hela gemenskapen.

Dessutom måste dessa sektorer anses vara känsliga sektorer enligt riktlinjerna. Alla tillverkare i gemenskapen är utsatta för mycket hård konkurrens från import från tredje land, sysselsättningen inom dessa sektorer är ett svårt problem i alla medlemsstater och handeln inom gemenskapen är betydande och spelar en avgörande roll för de fyra franska sektorernas försörjning och avsättning.

Dessa stöd kan följaktligen inte anses underlätta utvecklingen, eftersom de bedöms ur gemenskapssynvinkel och inte ur en viss medlemsstats synvinkel. Den sektoriella åtgärden kan innebära en förändring av jämvikten mellan medlemsstaterna, då det finns liknande problem i alla medlemsstater.

Enligt samma punkt 23 i riktlinjerna kan "kommissionen [ . . . ] emellertid inta en mer positiv hållning till stöd för att skapa kompletterande anställningar om dessa avser nisch- eller delmarknader som är under tillväxt, särskilt sådana som är arbetsintensiva". Det har inte heller i detta fall lämnats in några uppgifter som kan visa att de fyra berörda sektorerna motsvarar denna beskrivning. Dessutom handlar det inte om viss verksamhet utan om de fyra sektorerna i sin helhet.

Denna negativa inställning från kommissionens sida i fråga om sysselsättningsstöd som riktar sig till vissa sektorer har dessutom återgivits i dess tillkännagivande om sysselsättningen och kontrollen av statligt stöd (24).

Det bör påminnas om att kommissionen i sitt meddelande om stöd av mindre betydelse (25) ansåg att ett belopp på högst 100 000 ecu under en treårsperiod utgjorde ett tröskelvärde under vilket artikel 92.1 i fördraget inte var tillämplig och stödet inte behövde anmälas på förhand enligt artikel 93.3.

Kommissionen har emellertid angivit närmare tillämpningskriterier för denna regel, exempelvis beträffande den kontroll som skall säkerställa att de olika stöd av mindre betydelse som beviljas en och samma mottagare inte sammantaget överstiger det fastställda tröskelvärdet, eller beträffande omräkningen till bidragsekvivalenter av stöd som beviljats i annan form än bidrag. Denna regel om stöd av mindre betydelse gäller i första hand små och medelstora företag, men den är tillämplig oavsett storleken på de mottagande företagen.

Följaktligen kan stöden i fråga inte bli föremål för de undantag som anges i riktlinjerna och de är därför oförenliga med fördraget, vad gäller den del som inte omfattas av regeln om stöd av mindre betydelse. Dessutom har Frankrike gjort stöden olagliga genom att införa dem innan kommissionen har fattat sitt slutgiltiga beslut, trots den uppskjutande verkan av artikel 93.3 i fördraget. Stöden är därför även oförenliga med EES-avtalets funktion.

Slutligen anser kommissionen att stöden, som är olagliga och oförenliga med den gemensamma marknaden, bör återkrävas för att upphäva deras ekonomiska verkan och för att återställa situationen såsom den var tidigare.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Den sänkning av arbetsgivaravgifterna som införts inom ramen för "Textilplanen" genom artikel 99 i lag nr 96-314 av den 12 april 1996 om olika ekonomiska och finansiella åtgärder samt genom dekret nr 96-572 av den 27 juni 1996 om en degressiv sänkning av arbetsgivaravgifterna för företag inom textil-, konfektions-, läder- och skosektorerna, utgör, i fråga om den del som inte omfattas av regeln om stöd av mindre betydelse, ett olagligt stöd i den mån den genomfördes innan kommissionen hade fattat ett slutgiltigt beslut enligt artikel 93.3 i fördraget.

Dessutom är den del som inte omfattas av regeln om stöd av mindre betydelse, för vilket ett tröskelvärde på 100 000 ecu under tre år fastställts, oförenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 92.1 i fördraget och artikel 61.1 i EES-avtalet och den kan inte heller omfattas av något av undantagen i artikel 92.2 och 92.3 i fördraget och artikel 61.2 och 61.3 i EES-avtalet.

Artikel 2

Frankrike skall vidta lämpliga åtgärder för att utan dröjsmål upphäva beviljandet av den sänkning som avses i artikel 1 i den mån det sammanlagda beloppet av sänkningen inte omfattas av den regel om stöd av mindre betydelse som nämns i den artikeln.

Frankrike skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att stöd som utbetalats olagligt enligt artikel 1 återkrävs. Återbetalningen skall ske i överensstämmelse med förfarandena och bestämmelserna i fransk lagstiftning, med ränta beräknad fram till den dag då återbetalningen genomförs och motsvarande värdet i procent den dagen av den referensränta som används vid beräkning av nettobidragsekvivalenten för regionalt stöd till Frankrike.

Artikel 3

Frankrike skall underrätta kommissionen om vilka åtgärder som vidtagits för att följa detta beslut inom två månader från och med dagen för delgivningen av detta beslut.

Artikel 4

Detta beslut riktar sig till Republiken Frankrike.

Utfärdat i Bryssel den 9 april 1997.

På kommissionens vägnar

Karel VAN MIERT

Ledamot av kommissionen

(1) EGT C 206, 17.7.1996, s. 8.

(2) EGT C 334, 12.12.1995, s. 4.

(3) EGT C 357, 26.11.1996, s. 5.

(4) Se fotnot 1.

(5) Se fotnot 3.

(6) Det är överraskande att det genomsnittliga företaget inom varje berörd företagskategori har lika många anställda inom textil och konfektion som inom skor och läder. Dessutom noterar kommissionen att uppgifterna om det berörda antalet anställda inom produktionen är olika inom textil och konfektion, vilket borde ge olika beräknade kostnader för arbetstidsomläggningen.

(7) Eftersom inga uppgifter om det berörda antalet anställda inom produktionen är tillgängliga för skosektorn, förstår inte kommissionen hur den beräknade kostnaden för arbetstidsomläggningen har kunnat anges för den sektorn.

(8) Källa: Eurostat.

(9) Statistik från Association Textiles de France, 22 juli 1996.

(10) Källa: L'industrie textile, nr 1280, oktober 1996.

(11) EGT C 146, 14.5.1997, s. 6.

(12) EGT C 1, 3.1.1997, s. 10.

(13) Domstolens dom av den 26 september 1996 i mål Kimberley Clark Sopalin, C-241/94, REG 1996, I-4551.

(14) I kommissionens beslut 80/932/EEG av den 15 september 1980 avseende systemet att arbetsgivarnas del av sjukförsäkringen i Italien täcks av skattemedel (EGT L 264, 8.10.1980, s. 28) fastställde kommissionen att om de allmänna omständigheter under vilka företagen är verksamma varierar mycket från ett medlemsland till ett annat, får en medlemsstat emellertid inte välja ut ett visst inslag i dessa allmänna omständigheter och kompensera för detta med hjälp av stöd för de merkostnader som företag har i detta hänseende i förhållande till sina konkurrenter i de övriga medlemsstaterna.

(15) Domstolens dom av den 15 mars 1994 i mål Banco Exterior de España, C-387/92, REG 1994, s. I-877.

(16) Domstolens dom av den 2 juli 1974, Italien mot kommissionen, C-173/73, REG 1974, s. 709.

(17) Se fotnot 14.

(18) EGT L 231, 12.9.1996, s. 23.

(19) Se fotnot 16.

(20) Detta mildrar effekterna av de beskrivna åtgärderna och ger inte en rättvisande bild av de berörda franska företagens verklighet.

(21) Journal du textile, nr 1472, 28 oktober 1996.

(22) Le Monde, 25 januari 1997.

(23) Riktlinjerna, punkt 22.

(24) EGT C 1, 3.1.1997, s. 10.

(25) EGT C 68, 6.3.1996, s. 9.