Status för tal över Internet enligt gemenskapslagstiftningen och särskilt i direktiv 90/388/EEG (98/C 6/04)

(Text av betydelse för EES)

Reglering av tal över Internet

I direktiv 90/388/EEG om konkurrens på marknaderna för teletjänster (EGT L 192, 24.7.1990, s. 19) definieras i detalj de tjänster som medlemsstaterna fortsättningsvis får reservera för sina teleorganisationer.

Enligt artikel 1 i direktiv 90/388/EEG "avser taltelefoni det kommersiella tillhandahållandet till allmänheten av direktöverföring och koppling av tal i realtid mellan det allmänt tillgängliga nätets anslutningspunkter som möjliggör för varje användare att använda utrustning ansluten till en sådan nätanslutningspunkt för att kommunicera med en annan anslutningspunkt".

Den 20 oktober 1995 offentliggjorde kommissionen ett meddelande till Europaparlamentet och rådet om status och genomförande av direktiv 90/388/EEG om konkurrens på marknaderna för teletjänster (95/C 275/02, EGT C 275, s. 2) (i det följande kallat meddelandet). I detta redogörs för kommissionens syn på användningen av definitionen i artikel 1 i direktiv 90/388/EEG. Det har på grund av utvecklingen av speciell programvara sedan blivit möjligt att komprimera talkommunikation och sända den över Internet till andra Internetabonnenter som använder samma eller kompatibel programvara och via nätgränsstationer till standardtelefoner. Detta är en ny frågeställning och kommissionen bör därför anta ett tillägg till meddelandet om dessa tjänster, som ofta beskrivs som Internettelefoni.

Detta meddelande (1) handlar om dubbelriktad överföring av tal över Internet (2) och beaktar följande två viktiga regleringsfrågor:

- Om sådana tjänster fram till den fullständiga liberaliseringen av taltelefonitjänster och telekommunikationsinfrastruktur från 1998 redan hör till det avreglerade området, efter en bedömning enligt definitionen av taltelefoni i direktiv 90/388/EEG.

- I vilken utsträckning bör de delar av regelverket för 1998 (3) som tillämpas för tillhandahållandet av taltelefonitjänster, även tillämpas för taltjänster som tillhandahålls över Internet.

Kategorier av Internettelefoni

I detta meddelande behandlas frågor i samband med Internettelefoni och i synnerhet situationer då användare är anslutna till Internet via det fasta allmänt tillgängliga telenätets anslutningspunkter, i motsats till reserverade förbindelser eller andra former där sådana anslutningspunkter inte används. Tre tydliga kategorier av taltjänster genom Internet kan urskiljas ur användarens synvinkel, nämligen följande:

- Taltjänster mellan datorer: tal som överförs via Internet mellan två datoranvändare (där båda användarna kommunicerar genom modem, kompatibel programvara, högtalare och mikrofoner).

- Taltjänster mellan dator och telefon: tal som överförs via Internet från en datoranvändare (med modem, programvara, högtalare och mikrofon) till en användare med en traditionell telefon ansluten till det allmänt tillgängliga telenätet.

- Taltjänster mellan telefoner: tal som överförs via Internet mellan användare med telefoner som är anslutna till det allmänt tillgängliga telenätet. I detta fall överförs delar av talet i form av paket genom Internetprotokoll, istället för att överföras i sin helhet genom nationella eller internationella allmänt tillgängliga telenät.

Bedömning enligt definitionen av taltelefoni i direktiv 90/388/EEG

Enligt definitionen av taltelefoni i direktiv 90/388/EEG kan talkommunikation över Internet endast betraktas som taltelefoni om vart och ett av följande kriterier är uppfyllda:

- Kommunikationen är föremål för ett kommersiellt tillhandahållande

Kommersiell skall tolkas i ordets allmänna betydelse, dvs. att överföringen av tal tillhandahålls som en separat kommersiell verksamhet med syfte att göra en vinst. Därför omfattas inte det enkla tekniska icke-kommersiella tillhandahållandet av en telefonförbindelse mellan två användare.

I fallet Internet är tillhandahållande av sådana programvaror och bläddrare som gör det möjligt för användare av sådana programvaror att skicka och ta emot talkommunikation föremål för ett kommersiellt tillhandahållande (finns ofta redan installerade på nya datorer), men i de flesta fall är det kommersiella tillhandahållandet av överföring av tal åtminstone för närvarande inte nätresursleverantörernas viktigaste mål (4) och Internettelefoni är endast en ytterligare funktion som erbjuds genom tillträdet till Internet och som kunden har valt av en mängd olika anledningar t.ex. sökning, e-post, nedladdning av filer och data osv. I andra fall har den nödvändiga programvaran förvärvats av användaren själv och inte från den nätresursleverantör vars tjänster man abonnerar på.

Med tanke på att möjligheten till taltjänster i de flesta fall endast är en del av en integrerad Internettjänst som erbjuds till kunden och att taltjänsten i detta sammanhang underordnas andra delar av Internettjänsten (liksom videotelefoni idag inte betraktas som taltelefoni) motsvarar tal över Internet i allmänhet inte den första delen av gemenskapens definition av taltelefoni.

Det är endast om Internettelefoni mellan telefoner skulle marknadsföras inom Europeiska unionen som en alternativ form av taltelefonitjänst som tjänsten i fråga skulle betraktas som ett kommersiellt tillhandahållande.

Vad gäller taltjänster via datorer skulle tillhandahållande av dial-out-tjänster till vilket telefonnummer som helst, om det blir ett avgörande inslag i tjänsteleverantörers kommersiella strategier, kunna betraktas som kommersiell överföring av tal.

- För allmänheten

Vad gäller taltjänster mellan datorer över Internet skulle man, trots att endast användare som har ett abonnemang hos en tjänsteleverantör som tillhandahåller tillträde till Internet och som använder kompatibel programvara kan använda Internet för att ringa till varandra, kunna hävda att dessa tjänster tillhandahålls allmänheten eftersom de skulle vara tillgängliga för alla medborgare under samma förutsättningar.

Taltjänster via Internet från dator till telefon och mellan telefoner där all nödvändig konvertering av signalen utförs av den organisation som tillhandahåller tjänsten uppfyller också dessa krav, eftersom sådana tjänster är tillgängliga för allmänheten om man ingår ett kommersiellt avtal med organisationen i fråga.

- Till och från allmänt tillgängliga kopplade näts nätanslutningspunkter

"Till och från allmänt tillgängliga kopplade näts nätanslutningspunkter" betyder att taltjänsten för att vara reserverad fram till de datum som fastställts för liberaliseringen inte bara måste tillhandahållas kommersiellt och till allmänheten, utan också måste förbinda två nätanslutningspunkter i det allmänt tillgängliga telenätet (5) samtidigt. Dessa nätanslutningspunkter definieras genom abonnentnumren i den nationella telefonnummerplanen. Om tillträde till Internet erhålls via förhyrda linjer kan tjänsten följaktligen aldrig betraktas som taltelefoni, även om samtalet avslutas i det allmänt tillgängliga kopplade nätet. Detta gäller både för anslutning av telefoner och datorer.

Om Internetanvändaren endast kan ringa till andra Internetabonnenter vars datorer är anslutna via modem och som använder en kompatibel programvara är detta inte heller taltelefoni, eftersom det inte "möjliggör för varje användare . . . att kommunicera med en annan nätanslutningspunkt" i betydelsen "varje användare till varje användare". Detta skulle emellertid vara fallet vid taltljänster över Internet från dator till telefon eller från telefon till telefon.

- Tjänsten innefattar direkt överföring och koppling av tal i realtid

Med hänsyn till den teknik som användes för den första talkommunikationen mellan Internetanvändare och Internetteknikens tidiga utvecklingsstadium (i synnerhet vad gäller bandbredd och komprimeringsteknik) kunde Internettelefoni ursprungligen inte anses äga rum i realtid (6). Enligt denna grundläggande teknik kodas talet digitalt, paketeras i datapaket och sänds av en användare från en nätanslutningspunkt till en server och vidare till den mottagande servern. Den sänder i sin tur talet till den mottagande utrustningen, som är ansluten till en nätanslutningspunkt och som sätter samman paketen som levereras som tal via en högtalare. Tiden som behövs för bearbetning och överföring från en nätanslutningspunkt till en annan är i allmänhet fortfarande sådan att taltjänsten inte kan anses ha samma kvalitet som en standardtjänst i realtid.

Detta gäller oavsett om taltjänsten som överförs via Internet sker mellan två datorer, mellan en dator och en telefon ansluten till det allmänt tillgängliga nätet eller mellan två telefoner. Även om taltjänster via Internet mellan två telefoner inbegriper två konverteringar kan dessa ofta ske med mindre fördröjningar än mellan två datorer. Men med tanke på att delar av överföringen sker via Internet (som för närvarande endast har en tjänsteklass) så finns alltid risken för överbelastning, vilket gör det svårt eller omöjligt att garantera samma tillförlitlighet och talkvalitet som i de allmänt tillgängliga telenäten.

I de fall där organisationer som erbjuder tal över Internet mellan telefoner garanterar talkvaliteten genom reserverad bandbredd och där de själva hävdar att kvaliteten på tjänsten är den samma som för kretskopplat tal via det allmänt tillgängliga telenätet har denna del av definitionen av taltelefoni uppenbarligen redan uppfyllts.

Sammanfattningsvis anser kommissionen därför att definitionen av taltelefoni i direktiv 90/388/EEG tillsammans med befintlig rättspraxis erbjuder en god vägledning för bedömning av regleringen av taltjänster över Internet i den situation som råder före avregleringen.

Dessa tjänster kan för närvarande inte betraktas som taltelefoni i den mening som avses i detta direktiv och de hör därför redan till de tjänster som avreglerats före de tidsfrister som fastlagts för genomförandet av full konkurrens. Det erbjuds emellertid redan nya taltjänster till allmänheten genom Internettekniken. Därför måste denna slutsats kontinuerligt ses över mot bakgrund av tekniska framsteg och marknadens utveckling.

Rättsliga konsekvenser

Nuvarande situation

- Tillståndsförfarande

Internetleverantörer erbjuder för närvarande i regel sina tjänster på grundval av ett tillstånd att tillhandahålla dataöverförings- eller mervärdestjänster.

Enligt direktiv 90/388/EEG gäller följande:

- Tillhandahållandet av andra teletjänster än taltelefoni, upprättande och tillhandahållande av allmänt tillgängliga telenät och av andra telenät som innefattar utnyttjande av radiofrekvenser kan bli föremål för endast ett allmänt tillstånd eller ett anmälningsförfarande. Krav om individuella tillstånd kan därför inte åläggas nätresurs/tjänsteleverantörer för Internet eftersom taltjänster via Internet inte anses vara en taltelefonitjänst i den mening som avses i direktivet.

- De allmänna tillståndsförfarandena eller anmälningsförfarandena får endast innefatta villkor som är objektiva (dvs. kopplade till de berörda väsentliga kraven), icke-diskriminerande, proportionerliga och genomblickbara. Detta innebär i princip att ingen särskild tillståndsordning, som avviker från den ordning som gäller för andra tillhandahållare av dataöverföring, skall utarbetas för nätresurs/tjänsteleverantörer för Internet. Dessutom skulle telefonitjänsten över Internet i de fall då den endast utgör en del av en integrerad Internettjänst som tillhandahålls kunden och där den är underordnad andra delar av Internettjänsten inordnas under det bredare tillstånd som omfattar Internetleverantörens verksamhet och det skulle anses orimligt att kräva att dessa leverantörer anskaffar ännu ett tillstånd.

- När en medlemsstat önskar återkalla eller vägra att bevilja ett allmänt tillstånd för tillhandahållandet av en icke-reserverad tjänst måste orsakerna anges och det måste finnas ett förfarande för överklagande av ett sådant beslut (7);

- Kommissionen måste ha underrättats om de relevanta tillståndsordningarna.

I direktivet om tillstånd som träder i kraft den 1 januari 1998 ges en mer ingående beskrivning av de villkor som kan vara knutna till tillstånden samt av de principer som skall respekteras vid tillståndsförfaranden.

- Samhällsomfattande tjänster

Eftersom taltjänster via Internet inte anses vara en taltelefonitjänst i den mening som avses i direktivet, skall Internetleverantörer inte åläggas att betala några avgifter.

Framtiden

Som framgår av ovanstående analys är regleringen av tal över Internet avhängig av en analys av den tjänst som för närvarande tillhandahålls med avseende på de olika kriterierna i definitionen av taltelefoni i artikel 1 i direktiv 90/388/EEG.

Den nuvarande ställningen för tal över Internet enligt gemenskapsrätten kan ändras till följd av tekniska framsteg och marknadens utveckling. De synpunkter som har lämnats till kommissionen visar att villkoren för en sådan utveckling i gemenskapen åtminstone i viss mån har uppfyllts, nämligen

- att åtminstone en grupp av leverantörer av Internettjänster har börjat erbjuda en tjänst genom vilken en Internetanvändare mot betalning kan ansluta sig till en lokal Internettjänst, logga på med sin dator eller annan terminalutrustning, mata in mottagarens telefonnummer, få samtalet dirigerat över Internet till vilket telefonnummer som helst (inklusive till användare som saknar modem), och

- att telefonifunktionen via Internet (och de lägre taxorna) är ett avgörande motiv för Internetabonnemang på en sådan tjänst (oavsett om abonnenten som en del av tjänsten även använder en Internetanslutning till sin dator för att kunna använda sin telefon).

Likväl återstår problem vad gäller kvaliteten.

Internetleverantörer som erbjuder en dial-out-tjänst till något annat telefonnummer - och endast dessa leverantörer - kan, när alla kriterier i definitionen av taltelefoni uppfyllts, betraktas som taltelefonileverantörer enligt gemenskapsrätten. Denna beskrivning anförs som exempel och utesluter inte andra eventuella tolkningar av framtida utveckling.

Detta kan få betydande rättsliga konsekvenser för de berörda företagen.

- Tillståndsförfarande

Enligt artikel 3 i direktiv 90/388/EEG och artikel 7.2 i direktivet om tillstånd kan medlemsstaterna om de bedömer att det är nödvändigt kräva individuella tillståndsförfaranden för den verksamhet som bedrivs inom deras territorier av leverantörer av Internettjänster vad gäller taltelefonitjänster. Alla tillståndsförfaranden skall emellertid anmälas till kommissionen.

I direktiv 90/388/EEG och direktivet om tillstånd betonas behovet av proportionalitet och icke-diskriminering vid utfärdande av tillstånd när några taltjänster via Internet betraktas som taltelefoni och när vissa medlemsstater kräver att tjänsteleverantörer har individuella tillstånd. Dessutom måste alla system för utfärdande av tillstånd beakta konsumenternas intresse av att kunna välja mellan en mängd olika tjänster och operatörer och undvika oproportionerliga och diskriminerande pålagor.

- Samhällsomfattande tjänster

Om tal över Internet i framtiden betraktas som taltelefoni, kommer tjänsteleverantörerna i fråga att ingå i den kategori av organisationer som, efter det att marknaden har öppnats för full konkurrens, kan åläggas att bidra till finansieringen av samhällsomfattande tjänster i enlighet med principerna i gemenskapsrätten och med de riktlinjer för kostnaderna och finansieringen till samhällsomfattande tjänster som fastställs i kommissionens meddelande av den 27 november 1996 (KOM(96) 608).

Detta kommer endast ske i ett fåtal medlemsstater och i dessa fall tillhandahålls ett regelverk genom gemenskapslagstiftningen (8), där det slås fast att organisationer som tillhandahåller allmänt tillgängliga telenät och taltelefonitjänster kan åläggas att bidra till kostnaderna för samhällsomfattande tjänster.

Dessa pålagor skall dessutom vara proportionerliga, icke-diskriminerande och genomblickbara. För att pålagorna skall vara proportionerliga krävs att

- dubbla bidrag till kostnader för den samhällsomfattande tjänsten undviks. Om en tjänst som erbjuds är beroende av att användaren är uppkopplad till någon annans nätverk, måste man se till att avgiften inte tas ut två gånger - dels från operatören för det allmänt tillgängliga telenätet och dels från tjänsteleverantören, även om tjänsten inbegriper taltelefoni,

- kostnaden och arbetsinsatsen för att identifiera vilka element som är relevanta för att beräkna bidragen till den samhällsomfattande tjänsten inte utgör en oproportionerligt tung börda för organisationen i fråga i förhållande till effekten av dess verksamhet för att tillhandahålla en samhällsomfattande tjänst i medlemsstaten i fråga. Det skulle kunna uppstå en verklig risk för att avsevärda hinder skapas för tillhandahållandet av en innovativ tjänst.

- Ytterligare skyldigheter till följd av lagstiftningen om tillhandahållande av öppna nät

Tjänsteleverantörerna kommer så snart som taltjänster via Internet betraktas som taltelefoni att åläggas att följa bestämmelserna i detta direktiv om de har en betydande marknadsställning enligt definitionen i artikel 2 i den föreslagna ändringen av artikel 100 a i direktivet om taltelefoni som för närvarande diskuteras av rådet och parlamentet.

Behov av kontinuerlig översyn

Kommissionen kommer att kontinuerligt granska tillämpningsområdet för detta meddelande och senast före den 1 januari år 2000.

(1) I meddelandet beaktas inte situationer där Internet endast används för att ringa upp en callback-operatör för att koppla ett telefonsamtal genom det allmänt tillgängliga telenäten (PSTN). Tjänsten som tillhandahålls av callback-operatören skulle emellertid bedömas separat enligt definitionen av taltelefoni. Om callback-operatören utöver omkoppling dessutom tillhandahåller direktöverföring av tal över eget eller hyrt nät skulle operatören hamna inom kategorin taltelefonioperatörer.

(2) Tillämpningar som t.ex. gör det möjligt att talad form återge lagrade uppgifter (som webbsidor, e-postmeddelanden, eller röstmeddelanden) omfattas inte av detta meddelande eftersom de betraktas som nya multimediatjänster, trots det röstelement som förekommer i tjänsterna som helhet.

(3) Detta regelverk fastställs förutom i direktiv 90/388/EG (direktivet om teletjänster), ändrat genom direktiv 96/19/EG (direktivet om fullkonkurrens), i följande tre harmoniserade bestämmelser, nämligen direktiv 97/13/EG (direktivet om tillstånd), direktiv 97/33/EG (direktivet om samtrafik) och direktiv 95/62/EG, ändrat genom direktiv 97/. . ./EG (direktivet om taltelefoni) om tillhandahållande av öppna nät (ONP) för taltelefoni.

(4) T.ex. America On Line, Compuserve, Skynet, Ping, Atlas/Global One. Vissa tjänsteleverantörer som t.ex. Globallink tillhandahåller egentligen inte tillträde till Internet, utan erbjuder en produkt som främst inriktas mot talkommunikation och som underlättar överföringen av tal via Internet från en telefon eller en dator. Dessa tjänsteleverantörer skall inte betraktas som nätresursleverantörer.

(5) Det allmänt tillgängliga nätet är inte formellt definierat i direktivet. Det måste ges en allmän betydelse, dvs. allmänt tillgängligt telenät (PSTN) som är den samling av utrustning för koppling och överföring som teleorganisationerna använder för att tillhandahålla vanlig telefoni.

(6) Tillämpningar för röstmeddelanden som är tillgängliga via Internet omfattas inte av definitionen eftersom dessa tjänster till sin natur är sådana att talkommunikationen inte sker i realtid.

(7) Detaljerade bestämmelser finns i artikel 5 i direktivet om tillstånd.

(8) Se direktiv 90/388/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/33/EG av den 30 juni 1997 som samtrafik inom telekommunikation i syfte att säkerställa samhällsomfattande tjänster och samverkan genom tillämpning av principerna om tillhandahållande av öppna nät (ONP), EGT L 199, 26.7.1997.