SÄRSKILD RAPPORT nr 5/97 om förvaltningen av gemenskapshandeln med spannmål vad gäller exportbidrag, särskilda importåtgärder och regionala stödåtgärder samt kommissionens svar (upprättad i enlighet med artikel 188c.4 andra stycket i EG-fördraget) (97/C 159/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Punkt Sida

1. INLEDNING . 1.1 1.3 3

2. FASTSTÄLLANDE AV BIDRAGSSATSEN FÖR VISSA RÅVAROR . 2.1 2.8 3

Allmänt . 2.1 3

Revidering av koefficienterna . 2.2 2.7 3

Finmalet mjöl av vete . 2.3 2.4 3

Grovt mjöl av durumvete . 2.5 4

Malt . 2.6 2.7 4

Sammanfattning av iakttagelserna . 2.8 4

3. EXPORTBIDRAG FÖR MALT OCH FODERBLANDNINGAR . 3.1 3.8 4

Malt . 3.1 3.5 4

Allmänt . 3.1 3.2 4

Justering av bidraget . 3.3 4

Kontroll av justeringsåtgärden . 3.4 3.5 5

Foderblandningar . 3.6 3.7 5

Sammanfattning av iakttagelserna . 3.8 5

Punkt Sida

4. STANDARDEN PÅ FYSISKA KONTROLLER AV EXPORTERAD SPANNMÅL . 4.1 4.12 6

Allmänt . 4.1 6

Hamnen i Vlissingen/Nederländerna . 4.2 4.4 6

Hamnarna i Hull och Ipswich/Förenade kungariket . 4.5 6

Hamnarna i Rouen och Dunkerque/Frankrike . 4.6 4.7 6

Andalusien/Spanien . 4.8 4.11 7

Sammanfattningav iakttagelserna . 4.12 7

5. GRANSKNING AV FÖRETAGENS AFFÄRSHANDLINGAR . 5.1 5.5 7

Allmänt . 5.1 7

Samordning av granskningsarbetet . 5.2 7

Särskilda svårigheter vid fastställandet av korrekta kvantiteter i samband med betalningen av bidrag . 5.3 5.4 8

Sammanfattning av iakttagelserna . 5.5 8

6. SÄRSKILDA ÅTGÄRDER FÖR IMPORT AV MAJS OCH SORGHUM TILL SPANIEN OCH PORTUGAL . 6.1 6.10 8

Allmänt . 6.1 6.7 8

Inköp direkt på världsmarknaden . 6.8 6.9 9

Sammanfattning av iakttagelserna . 6.10 9

7. SPANNMÅLSFÖRSÖRJNING ENLIGT POSEIMAÅTGÄRDEN . 7.1 7.9 9

Allmänt . 7.1 9

Prognos för försörjningsbalansen . 7.2 7.3 10

Koppling mellan stödsatserna och bidragssatserna . 7.4 7.5 10

Överföring av effekten av stödet till de slutliga användarna . 7.6 7.7 10

Kostnad för transport mellan öarna . 7.8 11

Sammanfattning av iakttagelserna . 7.9 11

8. ALLMÄNNA SLUTSATSER . 8.1 11

Tabell 1 . 12

Kommissionens svar . 13

1. INLEDNING

1.1. Den huvudsakliga delen av denna rapport handlar om exportbidrag och utgör en fortsättning på revisionsrättens arbete inom ramen för granskningen av hur systemet med exportbidrag fungerar inom de större marknadssektorerna (se de särskilda rapporterna nr 2/90 (1), 2/92 (2) och 7/93 (3) samt iakttagelserna i årsrapporten för 1995). Under de fyra budgetåren 1991 1994 betalades exportbidrag för spannmål som exporterades till tredje land med totalt 11 043 miljoner ecu. De budgetrubriker som avser exportbidrag för spannmål (under rubrik B1 100) sammanför vissa slag av spannmål och besläktade produkter vad gäller utgifterna. Fullständiga uppgifter om betalda belopp per spannmålsprodukt fanns inte tillgängliga hos kommissionen. Tabell 1 (bilaga) visar endast uppgifter om kvantiteten av sådana produkter inom spannmålssektorn för vilka exportbidrag betalats.

1.2. Revisionsrätten har granskat följande aspekter av hur systemet med exportbidrag för spannmål fungerar:

a) Fastställandet av bidragssatserna för spannmålsprodukter i första bearbetningsledet (t.ex. finmalet mjöl, mannagryn, malt).

b) Bidragssystemets funktion, såsom det tillämpas vid export av specialiserade spannmålsprodukter, dvs. malt och foderblandningar.

c) Standarden på fysiska kontroller av export som utförs vid exporttidpunkten enligt rådets förordning (EEG) nr 386/90 av den 12 februari 1990 (4).

d) Standarden på kontroller i efterhand som utförs enligt rådets förordning (EEG) nr 4045/89 (5), inklusive särskilda svårigheter som har påträffats i medlemsstaterna i samband med kontrollen.

1.3. Förutom bidrag behandlar rapporten också två särskilda åtgärder inom spannmålshandeln:

a) Import av majs och sorghum till Spanien och Portugal enligt GATT-avtalet.

b) Spannmålsförsörjningen av Azorerna enligt Poseimaåtgärden.

2. FASTSTÄLLANDE AV BIDRAGSSATSEN FÖR VISSA RÅVAROR

Allmänt

2.1. Exporten av produkter i första bearbetningsledet (särskilt finmalet mjöl av vete, grovt mjöl av durumvete och malt) till tredje land är kommersiellt sett mycket betydelsefull och påverkar även utgifterna för bidrag i hög grad. Bidraget för dessa produkter grundas på den kvantitet basspannmål som behövs för att framställa en viss kvantitet av en produkt. Därför tillämpas en bearbetningskoefficient för den bearbetade produktens kvantitet. Till exempel innebär en koefficient om 1,51 att 1 000 kg av en viss bearbetad produkt anses kunna framställas av 1 510 kg basspannmål. Sedan 1991 erhålls bidragskoefficienten genom en justering av bearbetningskoefficienten där man beaktar den vinst som erhålls vid försäljningen av värdefulla biprodukter. Försäljningen kan antingen ske på gemenskapsmarknaden eller på tredje lands marknad. Ju högre koefficient, desto högre blir bidragssatsen.

Revidering av koefficienterna

2.2. I den särskilda rapporten nr 2/90 (punkterna 2.65 2.66) kommenterade revisionsrätten de grundläggande bidragssatserna samt förfarandet att bevilja särskilda bidragssatser som motsvarade exportbidragen från konkurrerande leverantörer, inklusive till exempel Förenta staterna. Dessa särskilda bidragssatser avvek från dem som hade fastställts i de tillämpliga bestämmelserna. I sitt svar uppgav kommissionen att den skulle ändra de grundläggande koefficienterna, som hade varit oförändrade sedan 1967, så att även nya bearbetningsvinster beaktas.

Finmalet mjöl av vete

2.3. Bearbetningskoefficienten för den högsta kvaliteten finmalet mjöl uppgick oförändrat till 1,51 från 1967 till 1982, då den justerades till 1,40. Koefficienten 1,40 fortsatte att gälla till den 1 oktober 1991 då den, efter en översyn av alla bearbetningskoefficienterna, sänktes ytterligare till 1,37. Vad gäller denna sänkning lade kommissionen, med beaktande av de uppgifter som medlemsstaterna hade lämnat om den beräknade avkastningen vid malning av finmalet mjöl samt andra faktorer, först fram följande förslag:

a) Bearbetningskoefficienten 1,38 för finmalet mjöl av den högsta kvaliteten.

b) En sänkning av denna koefficient till 1,35 vid fastställande av bidrag med beaktande av biprodukternas värde.

c) Proportionella förändringar av bidragskoefficienterna för finmalet mjöl av sämre kvalitet.

2.4. Kommissionen ändrade dock det ursprungliga förslaget 1,35 till 1,37 med motsvarande justering av de andra kategorierna. Detta reviderade förslag accepterades av Förvaltningskommittén för spannmål (som består av representanter från kommissionen och medlemsstaterna) och antogs genom kommissionens förordning (EEG) nr 2849/91 (6). De aktuella bidragssatserna höjdes därmed med cirka 1,5 % och motsvarande budgetkostnad för perioden oktober 1991 december 1994 ökade med ungefär 13 miljoner ecu. Underlaget i kommissionens akt för denna förändring var svårt att följa.

Grovt mjöl av durumvete

2.5. Kommissionen beslutade att strukturera om bearbetningskoefficienterna för grovt mjöl av durumvete och att basera de nya satserna på den genomsnittliga mjölkvaliteten. Kommissionen föreslog ursprungligen att koefficienterna skulle delas in i de tre nya kategorierna (beroende på askhalten) om 1,45, 1,30 och 1,20. Även detta förslag ändrades till förmån för exportörerna till 1,50, 1,34 och 1,26 vid samma förvaltningskommittémöte (se punkt 2.4), och det antogs genom kommissionens förordning (EEG) nr 2849/91. Detta medförde en ökad budgetkostnad om ungefär 20 miljoner ecu för perioden oktober 1991 december 1994. Även i detta fall var underlaget i kommissionens akt svårt att följa.

Malt

2.6. Den ursprungliga bearbetningskoefficienten 1,33 gällde från 1967. Kommissionen planerade att ändra denna koefficient i september 1991 från 1,33 till 1,30, en minskning om endast 2,3 % efter en period på nästan 25 år. Det enda tecknet från denna tid på att den ändrade maltkoefficienten införts är en hänvisning i kommissionens interna veckorapport. Kommissionens förordning (EEG) nr 468/92 (7), som gav denna ändring rättslig effekt, trädde i kraft i mars 1992, dvs. fem månader efter det att ändringarna för finmalet mjöl och grovt mjöl av durumvete infördes. Kommissionen kunde inte visa upp den akt som gällde revideringen av koefficienten och antagandet av de nya avkastningssatserna för malt.

2.7. Euromalt, arbetskommittén för EG:s maltindustri, rekommenderade att kommissionen skulle behålla en koefficient om 1,33. Information, som representanter för den maltproducerande industrin i flera medlemsstater har ställt till revisionsrättens förfogande, har dock visat att de uppnådda tekniska framstegen borde ha lett till koefficienter mellan 1,26 och 1,20, dvs. en minskning med 5,3 % 9,8 %. En sänkning på tre procentenheter (med tillämpning av 5,3 % i stället för 2,3 %) kunde under de tre åren 1992 1994 ha medfört en budgetbesparing på 16 miljoner ecu.

Sammanfattning av iakttagelserna

2.8. Sammanfattningsvis påpekar revisionsrätten följande:

a) Förutom den mellanliggande revideringen som skedde för finmalet mjöl under 1982, borde de fasta bearbetningskoefficienter som fastställdes 1967 ha setts över och reviderats vid betydligt tätare intervall än de 25 år som förflöt mellan 1967 och 1991.

b) Vidare borde biprodukternas värde ha beaktats under åren före 1991 för att utesluta möjligheten att exportörer erhöll dubbelt bidrag eller stöd, dvs. först för råvaran och sedan även för biprodukterna (se punkt 2.1).

c) Det begränsade underlag som kommissionen har gjort tillgängligt som stöd för en förändring av sina ursprungliga förslag till de reviderade och slutligen antagna koefficienterna (under 1991 och 1992) är svårt att följa. Följden av dessa förändringar blev att näringen gynnades och att budgetkostnaden ökade med ungefär 49 miljoner ecu (se punkterna 2.4 2.5 och 2.7).

3. EXPORTBIDRAG FÖR MALT OCH FODERBLANDNINGAR

Malt

Allmänt

3.1. Maltexporten består nästan helt av orostade kornsorter och är avsedd för produktion av öl eller spannmålsbaserad sprit. Under de fyra åren 1991 1994 betalade kommissionen exportbidrag som uppgick till 3 031 miljoner ecu för export av korn och malt som framställts av korn. Bidragen utgjorde 27 % av de bidrag som totalt sett betalades för spannmål under denna period.

3.2. Den största delen av exportlicenserna för malt utfärdas i oktober och november varje år och de gäller till den 30 september följande år. Denna långa giltighetsperiod beviljades med hänsyn till produktens och marknadens särdrag. Bidragssatserna fastställs normalt sett i förväg då licenserna utfärdas.

Justering av bidraget

3.3. Kommissionens förordning (EEG) nr 1680/78 av den 17 juli 1978 (8) föreskriver att en justering skall göras av exportbidraget för malt som har framställts av korn som fanns i lager vid regleringsårets slut eller för malt som fanns i lager vid regleringsårets slut (dvs. i slutet av juni) och som exporteras eller ställs under exportkontroll under de första tre månaderna av följande regleringsår (dvs. juli, augusti, september). Följden av denna bestämmelse är att bidraget betalas med den förutfastställda satsen (denna fastställs vanligtvis i förväg av den maltproducerande industrin under oktober månad året innan), och justeras genom månatliga höjningar upp till den korrekta satsen fram till juni månad följande år. Den bidragssats som tillämpas från det nya regleringsårets början (juli) har alltid varit lägre än den förutfastställda och (genom månatliga höjningar) justerade satsen från det föregående året, beroende på den minskning som görs av det tröskelpris som kommissionen har fastställt.

Kontroll av justeringsåtgärden

3.4. Artikel 3 i kommissionens förordning (EEG) nr 1680/78 föreskriver att den malt som är berättigad till stöd är den som kommer från det lager som finns i slutet av juni (dvs. från den gamla skörden). Exportörer som byter till malt från den nya skörden kan gynnas kommersiellt genom att använda förutfastställda licenser från föregående år när de genom kontrakt är bundna att leverera malt från den nya skörden till sina kunder.

a) I Frankrike medförde osäkerheten om tolkningen av denna förordning vad gäller den exporterade maltens sortäkthet att tullkontrollerna inställdes mellan juli 1993 februari 1994. Osäkerheten gällde om malt från den nya skörden kunde användas i stället för malt som fanns i lager vid det föregående regleringsårets slut (dvs. i slutet av juni). "Commission Interministérielle de Coordination des Contrôles" i Paris ansåg i februari 1994 att en förvaltning på substitutionsbasis kunde tillåtas under förutsättning att aktörerna höll sig inom gränserna för de lager som som fanns kvar från föregående år enligt vad som framgick av bokföringen per den 30 juni. Med hänsyn till detta informerade "Commission Interministérielle de Coordination des Contrôles" de franska tullmyndigheterna om att det inte fanns någon anledning att anse att en oegentlighet hade förekommit, när ett bidrag betalades för malt och korn från det nya årets skörd till den högre satsen som gällde för det föregående årets skörd, under förutsättning att detta var inom gränserna för de mängder som fanns kvar från det föregående året enligt vad som framgick av räkenskaperna per den 30 juni.

b) När den efterföljande kontrollen av exporttransaktionerna sker, kontrollerar man i Förenade kungariket inte ursprunget av malt som har deklarerats enligt denna åtgärd. I maj 1994 upptäcktes oegentligheter om cirka 3,3 miljoner ecu som gällde förskottsbetalda bidrag för malt under perioden 1991 1993. I juni 1996 var dessa föremål för ett rättsligt förfarande avseende eventuellt brottslig verksamhet, men någon återvinning har ännu inte skett av något av de felaktigt utbetalda beloppen.

c) Tyskland följde principen om att de maltlager som deklarerades för export med det justerade bidraget måste komma från lager som hade deklarerats vid regleringsårets slut. En strikt tillämpning av ursprungsbestämmelserna medförde därför att 6,1 miljoner ecu återbetalades vid förfarandet för avslutning av räkenskaperna för 1988.

3.5. Kommissionen har informerat revisionsrätten om att malt från den nya skörden inte får användas i stället för malt från den gamla skörden (se också punkterna 3.3 3.4). Med hänsyn till denna tydliga ståndpunkt är de förhållanden som har påträffats vid granskningen i Frankrike och Förenade kungariket otillfredsställande. Det är särskilt oroande att denna otillfredsställande situation, som lätt kan leda till en snedvridning i konkurrensen mellan medlemsstaterna, har tillåtits utvecklas under 18 års tid. Revisionsrätten uppmanar kommissionen att skyndsamt vidta åtgärder för att kontrollera att betalningarna är korrekta och att, där så är lämpligt, återkräva de felaktigt betalda beloppen.

Foderblandningar

3.6. Bidraget baseras på andelen spannmål i produkten. Enligt bidragsnomenklaturens definition av "produktens spannmålshalt" skall resthalter från mjölindustrin, dvs. växtavfall, resthalter från växter och biprodukter från sådan bearbetning, uteslutas. Revisionsrätten har granskat transaktioner som avser betalning av bidrag för export av djurfoderblandningar som huvudsakligen var framställda av mald majs. De granskade bidragen, som uppgick till cirka 3,6 miljoner ecu och betalades till en tysk stödmottagare under 1992 och 1993, betalades med den högsta satsen på grund av den höga spannmålshalt som deklarerades. Rapporter, som den tyska tullkontrollmyndigheten har upprättat enligt rådets förordning (EEG) nr 4045/89, visade att problem föreligger vid kontrollen av bearbetningen av foderblandningar. Tullaboratorierna i Hamburg och Berlin hade olika åsikter vad gäller bidragsklassificeringen av de olika beståndsdelarna i den exporterade produkten. På grund av denna osäkerhet har revisionsrätten dragit slutsatsen att det förelåg oklarheter om klassificeringen.

3.7. Eftersom nomenklaturen och bestämmelserna om bidrag och tulltaxor är komplicerade och det är svårt att tillämpa dem på denna specifika produktionsverksamhet, är det inte möjligt att säkerställa att de betalda bidragen i det här fallet var korrekta. Kommissionen har gjorts uppmärksam på dessa problem. Kommissionen inskränkte sitt svar till ett uttalande som främst grundades på formella analysresultat som stödde exportörens deklaration, men uttryckte inte någon åsikt om de tveksamma och svåra områden som revisionsrätten hade påvisat och gjorde inte heller något uttalande om den exporterade produkten var berättigad till stöd med de satser enligt vilka bidragen betalades.

Sammanfattning av iakttagelserna

3.8. Revisionsrätten gör följande sammanfattning:

a) Underlåtenhet att kontrollera om den exporterade malten var berättigad till stöd med de särskilda justerade bidragen påträffades i två medlemsstater (se punkterna 3.4 3.5).

b) Vad gäller bidrag som har betalats till en viss stödmottagare har revisionsrätten inte kunnat erhålla ett tydligt uttalande från kommissionen huruvida de bidragssatser som har tillämpats för djurfoder är korrekta (se punkterna 3.6 3.7).

4. STANDARDEN PÅ FYSISKA KONTROLLER AV EXPORTERAD SPANNMÅL

Allmänt

4.1. Rådets förordning (EEG) nr 386/90 samt genomförandeförordningarna införde bestämmelser för att stärka den fysiska övervakningen av exporten av produkter som erhåller bidrag. Med beaktande av de fysiska kontrollernas betydelse omfattade revisionsrättens granskning under 1993 en undersökning av deras effektivitet vid fem utvalda hamnar vid havet i Nederländerna, Förenade kungariket och Frankrike, och under 1994 en undersökning av deras effektivitet vid lager av förskottsfinansierade exportvaror i Spanien. Hamnstäderna och exportlagren valdes ut efter deras betydelse för spannmålsmarknaden.

Hamnen i Vlissingen/Nederländerna

4.2. En stor andel av bulkexporten av spannmål från Förenade kungariket eller Frankrike hade exporterats via hamnen i Vlissingen (Nederländerna) till Ryssland och andra republiker i före detta Sovjetunionen. Dessa varupartier ställdes inte under exportkontroll i lastningshamnen, utan i Vlissingen på väg till destinationen. Under det korta uppehållet i Vlissingen fanns spannmålen kvar på fartyget.

4.3. Eftersom spannmålen redan var lastad bestod den nederländska tullens kontroller i att ta stickprov från fartygets lastrum och beräkna den exporterade kvantiteten med hjälp av en särskild metod som mäter djupgåendet och gör det möjligt att beräkna fartygets lastvikt. Metodens exakthet beror på ett stort antal tekniska faktorer och den ger endast en uppskattning av den lastade kvantiteten. Revisionsrätten ansåg att de kontroller som utfördes i Vlissingen var otillräckliga av följande skäl:

a) De exporterade varorna fanns inte tillgängliga för riktig kontroll, och fartygens olägliga och korta perioder i hamn begränsade i hög grad möjligheten att ta representativa stickprov för analys.

b) Metoden för att beräkna lasten gav endast en uppskattning av den lastade vikten.

c) Förfarandet skiljer sig från normala kontrollförfaranden, enligt vilka det krävs att spannmål som ställs under exportkontroll skall göras tillgänglig för tullkontroll innan fartyget lastas, så att tullmyndigheterna har möjlighet att utföra kontroller när som helst under lastningen.

4.4. I princip skall bestämmelserna om fysiska kontroller av exporttransaktioner, som ger rätt till betalning av bidrag, utesluta möjligheten att sådana varor ställs under exportkontroll i en transithamn när de redan har lastats på exportfartyget. Förfarandet att kontrollera varor som har lastats på exportfartygen, kritiserades redan i revisionsrättens särskilda rapport nr 2/90 (punkt 3.33 m)).

Hamnarna i Hull och Ipswich/Förenade kungariket

4.5. Två hamnar vid havet i Förenade kungariket besöktes för att granska kontrollerna avseende transporten av viss exporterad bulkspannmål för vilka bidrag hade betalats. Leveransen av spannmålen (vete) till exportfartyget och lastningen skedde vanligtvis under flera dagar. Följande svagheter påträffades:

a) Vid mottagandet av exportdeklarationen kontrollerades sällan att varorna fanns tillgängliga i de fall då spannmålen enligt deklarationen var lagrad långt från tullkontoret. I Hull hade man inte granskat handlingarna från silon, fastän silon låg nära exportkontoret.

b) Någon avstämning gjordes inte mellan de lastade kvantiteterna och de kvantiteter som hade registrerats som levererade från lagersilon till exportfartyget. I Ipswich fanns det till exempel inte tillräckliga bevis för att någon tullövervakning skedde vid spannmålsterminalen eller vid viktbryggorna medan lastningen pågick. Vid denna spannmålsterminal cirkuleras spannmål och passerar viktbryggan. Det förelåg därför en risk att viktkvitton framställdes för spannmål som endast cirkulerade inom silon och att dessa användes för exportändamål.

c) Allmänt sett hade den ingående fysiska kontrollen av sådan verksamhet och sådana aktiviteter som avser ursprunget, kvantiteten och beskrivningen av spannmål som lastas för export behövt ske oftare. Dessutom måste förekomsten av lager som hade ställts under exportkontroll kontrolleras vid rätt tidpunkt.

Hamnarna i Rouen och Dunkerque/Frankrike

4.6. Spannmålssilorna i hamnen i Rouen utgör en av de största grupperna i gemenskapen av lager- och magasineringsanläggningar för spannmålsexport. Stora lager spannmål för den öppna marknaden, interventionsspannmål och förskottsfinansierad spannmål förvaras i dessa silor för direkt lastning på oceangående fartyg. Det är särskilt viktigt att kunna skilja lager för den öppna marknaden från interventionslager som normalt sett inte erhåller något eller endast erhåller begränsat stöd.

4.7. Den fysiska lagringsplatsen hade dock varken för interventionslagret eller för lagret för den öppna marknaden specificerats under silonivå. Varje silokomplex består av ett stort antal enheter som var och en kan rymma 4 000 6 000 ton spannmål. Dessa enheter används omväxlande, beroende på lagringsbehovet, för lagring av spannmål för den öppna marknaden eller av interventionsspannmål och är vid en kontroll de lagerenheter som används för att lokalisera ett visst lager. Eftersom den exakta platsen för lager med varierande klassificering inte anges på enhetsnivå i silornas handlingar, förlitar man sig på de lokala siloövervakarnas kunskap. Denna situation är otillfredställande vad gäller att skydda sig mot risken att spannmål av bidragsskäl byts ut mot interventionsspannmål av motsvarande eller sämre kvalitet (jämför kommissionens förordning (EEG) nr 1776/92 av den 30 juni 1992). Samma förhållande påträffades i allmänhet vid silorna i Dunkerque.

Andalusien/Spanien

4.8. Kontrollerna av en representativ stödmottagare som erhållit förskottsfinansiering granskades i Andalusienregionen. De bestod huvudsakligen av två faser:

a) Det ansvariga tullkontoret fastslogs.

b) Inspektionsbesök anordnades till olika lokaler för att verifiera att det deklarerade lagret existerade.

4.9. Förseningarna i samband med genomförandet av dessa arrangemang innebar att inspektionsbesöken inte genomfördes i tid, med tanke på den korta tid som förflöt från det att stödmottagarens avsikt att ställa spannmålen under kontroll anmäldes till den dag då det förskottsfinansierade förfarandet påbörjades. Följden blev att besöken skedde alltför sent för att de lokala myndigheterna skulle kunna kontrollera att det deklarerade lagret existerade den dag då deklarationen om förskottsfinansiering lämnades.

4.10. Den aktuella stödmottagaren erhöll ett förutfastställt intyg för export av 29 000 ton finmalet mjöl av durumvete till en bestämd bidragssats om 210 ecu per ton. Denna sats, som fastställdes i september 1992, var ungefär 70 ecu per ton högre än den genomsnittliga bidragssatsen för denna produkt under 1993. Den aktuella stödmottagaren "förutfastställde" den ovan nämnda satsen den 4 september 1992 och ställde 25 637 ton under förskottsfinansierad kontroll (9) den sista dag då det förutfastställda intyget gällde. Trots att detta inte stred mot förordningen borde transaktionerna, i enlighet med riskbedömningskriterierna, under dessa förhållanden ha valts ut för kontroll. Några fysiska kontroller av det förskottsfinansierade lagret utfördes dock inte innan exporten skedde, varken avseende denna deklaration eller de andra deklarationerna om förskottsfinansiering som denna stödmottagare lämnade under 1993. Endast en fysisk kontroll utfördes under 1992 respektive 1994. Med hänsyn till de aktuella bidragsbeloppen (cirka 5,4 miljoner ecu) var kontrollen inte tillräcklig.

4.11. I oktober 1995 skrev revisionsrätten till de spanska myndigheterna beträffande följande resultat som hade framkommit vid ett besök hos samma exportör:

a) En avvikelse om cirka 385 ton durumvete förelåg mellan den kvantitet som deklarerats för förskottsfinansiering och den kvantitet som enligt exportörens kommersiella lagerhandlingar fanns per samma datum.

b) Över 5 000 ton durumvete och vete från den öppna marknaden hade bytts ut mot lager som tidigare har ställts under förfarandet för förskottsfinansiering, utan det tillstånd som krävs från de behöriga myndigheterna.

Något svar har ännu inte inkommit från de spanska nationella myndigheterna.

Sammanfattning av iakttagelserna

4.12. En selektiv granskning av de fysiska kontroller som har utförts vid viktiga exportplatser påvisade allvarliga svagheter i organisationen av kontrollerna och i de metoder som används för att kontrollera de exporterade varornas huvudsakliga klassificering och kvantitet (se punkterna 4.1 4.11).

5. GRANSKNING AV FÖRETAGENS AFFÄRSHANDLINGAR

Allmänt

5.1. I den särskilda rapporten nr 7/93 om kontroll av oegentligheter och bedrägeri inom jordbruksområdet kritiserade revisionsrätten medlemsstaternas genomförande av förordning (EEG) nr 4045/89. Under den granskning som nu har utförts fann man att ett antal svagheter som påtalades i den särskilda rapporten fortfarande föreligger.

Samordning av granskningsarbetet

5.2. Bristen på samordning mellan granskningen av moderbolaget och granskningen av dotterbolag i andra medlemsstater minskar granskningens effektivitet. Vid granskningen av dotterbolagen är granskningens omfattning av nödvändighet begränsad, eftersom den inte kan täcka alla aspekter av de interna transaktionerna mellan bolagen. I de fall där det förekommer komplicerade transaktioner inom en multinationell bolagsstruktur, borde de berörda nationella organen samarbeta vid planeringen och genomförandet av granskningarna och använda lämpliga samordningsmedel, enligt vad som framgår av artikel 7 i förordning (EEG) nr 4045/89 vad gäller utbyte av information. De aktuella granskningsorganen (Frankrike, Nederländerna och Förenade kungariket) har dock utnyttjat denna artikel i mycket begränsad utsträckning.

Särskilda svårigheter vid fastställandet av korrekta kvantiteter i samband med betalningen av bidrag

5.3. Vid granskningen av bidrag till en stor stödmottagare i Nederländerna för spannmålsexport till före detta Sovjetunionen konstaterade man att krediteringar ofta hade gjorts till köparen för viktunderskott som uppgavs ha förelegat vid lossningshamnen. Viktavvikelserna uppgick till 0,5 % 1,0 % av de fakturerade och bidragsdeklarerade kvantiteterna. Bristen per fartyg var relativt liten, men nästan alla lasterna omfattades av en begäran om kreditering. Alla kraven betalades helt av exportören utan någon diskussion eftersom exportören av goodwillskäl hade beslutat att inta denna hållning, och inte för att det faktiskt hade förelegat något underskott vid leveransen. Någon justering av exportbidraget, som betalas efter vikt, hade dock inte gjorts för de dokumenterade underskotten. Detta inslag vid exporten av spannmål till områdena i före detta Sovjetunionen påträffades inte bara i Nederländerna, utan också i Belgien, Tyskland och Frankrike.

5.4. Medlemsstaternas myndigheter påpekade problemet för kommissionen. Kommissionens uppgav i sitt svar av den 7 april 1993 att där viktavvikelser uppstod skulle bidraget endast betalas för den kvantitet som nådde destinationsmarknaden, såvida inte avvikelserna hade naturliga orsaker. Det verkliga problemet gällde dock ståndpunkten vad gäller återkrav av bidrag där exportörerna hade gjort krediteringar på grund av att viktbrister förelåg. Beklagligt nog lämnades inte några tydliga riktlinjer för detta och några ytterligare åtgärder vidtogs inte. Kommissionen borde ha vidtagit beslutsammare åtgärder för att fastslå vilken effekt dessa krediteringar hade på bidragen och för att säkerställa att korrekta och enhetliga åtgärder för återkrav av förfallna bidrag antas i medlemsstaterna.

Sammanfattning av iakttagelserna

5.5. Sammanfattningsvis konstaterar revisionsrätten följande:

a) Det finns ett behov av en gemensam granskningsmetod hos medlemsstaterna när det gäller multinationella stödmottagare (se punkt 5.2).

b) Problemet med krediteringar på grund av viktunderskott har inte lösts eller följts upp på ett tillfredsställande sätt (se punkterna 5.3 5.4).

6. SÄRSKILDA ÅTGÄRDER FÖR IMPORT AV MAJS OCH SORGHUM TILL SPANIEN OCH PORTUGAL

Allmänt

6.1. För att finna en lösning på den handelskonflikt mellan gemenskapen och Förenta staterna som uppstod när gemenskapen utvidgades till att omfatta Spanien och Portugal godkände rådet genom sitt beslut 87/224/EEG av den 30 januari 1987 ett avtal mellan Europeiska ekonomiska gemenskapen och Förenta staterna om slutförandet av förhandlingarna under artikel XXIV.6 i GATT. Enligt detta avtal åtog sig gemenskapen att garantera att minst 2 miljoner ton majs och 300 000 ton sorghum årligen importerades till Spanien. Detta åtagande gällde för perioden 1987 1990 men har sedan 1990 förlängts med ett år i taget, eftersom det ansågs lämpligt. Det finns en bestämmelse om att dessa totala kvoter skall minskas med den kvantitet av vissa spannmålssubstitut som importeras under året. Spannmålen kan köpas direkt på världsmarknaden av ett interventionsorgan eller importeras av kommersiella aktörer till en reducerad importavgift som är fast eller fastställs efter anbudsgivning. Nästan all import har skett genom kommersiella aktörer som har använt anbudssystemet.

6.2. Inom samma område godkände gemenskapen också (rådets beslut 93/355/EEG) införandet av en årlig kvot om 500 000 ton majs för import till Portugal med liknande villkor från regleringsåret 1993/1994. Denna åtgärd tar inte hänsyn till importerade spannmålssubstitut.

6.3. Ett grundläggande villkor för dessa särskilda åtgärder är att importen inte skall störa den inhemska spannmålsmarknaden eller gemenskapens spannmålsmarknad. Det åligger kommissionen att lägga fram ett förslag om den maximala avgiftsnedsättningen, som förvaltningskommittén skall besluta om (se 2.4), vilken i alla händelser bör ligga på en nivå som överstiger interventionspriset. Revisionsrätten har försökt granska hur den maximala avgiftsnedsättningen har fastställts för vissa anbudsförfaranden där den slutligen fastställda nedsättningen var betydligt högre än den som kommissionen ursprungligen hade beräknat. Handlingarna med de kriterier som förvaltningskommittén hade använt efterfrågades men kunde inte uppvisas. Någon granskning av de kriterier som kommittén hade använt sig av kunde därför inte ske.

6.4. Ansvaret för åtgärdens centrala förvaltning åligger kommissionen som försöker uppfylla den fastställda kvoten vid slutet av varje år. Kommissionen har erfarit praktiska svårigheter vid förvaltningen av den spanska åtgärden, vilket beror på att de uppgifter som de spanska myndigheterna har lämnat om importen av majs och sorghum inte är tillförlitliga. Svårigheterna var en följd av att de kvantiteter för vilka anbudsförfaranden genomförs baseras på löpande beräkningar av den kvarstående kvantitet som kan importeras. De uppgifter om importen av dessa spannmålsslag för åren 1992 1994 som de spanska myndigheterna lämnade till revisionsrätten avvek kraftigt från de uppgifter som tidigare hade lämnats till kommissionen och som kommissionen hade utgått från. Vidare förekom förseningar i samband med att uppgifterna skulle lämnas in. Till exempel skickades uppgifterna för perioden januari april 1993 till kommissionen först den 1 oktober 1993 och uppgifterna för juli september 1993 först den 3 februari 1994.

6.5. Ett annat problemområde är när det totala åtagandet ersätts med vissa spannmålssubstitut (nämligen majsgluten, spannmål till bryggerier samt fruktkött från citrusfrukter). Dessa produkter motsvarade ungefär 30 % av spannmålskvoten under 1993 och 40 % under 1994. Liksom de uppgifter som lämnats om importen av majs och sorghum visade sig de sammanställda och inlämnade uppgifterna om substituten vara felaktiga och föremål för ändring.

6.6. Det nuvarande systemet som bygger på månatliga uppgifter om importen riskerar att ge upphov till felaktigheter och missbedömningar. Det faktum att de nationella myndigheterna, på grund av eftersläpningen vid korrigeringen av uppgifterna om importen, kanske inte lämnar uppgifterna om de definitiva kvantiteterna förrän efter det att det aktuella budgetåret har avslutats, är ett allvarligt fel i systemet.

6.7. En mer tillförlitlig metod skulle vara att utgå från de tilldelade kvantiteterna som angetts på de särskilda importlicenser som används vid alla anbudsförfaranden. Dessa kvantiteter motsvarar den faktiska importen och kontrolleras av tullen. Antalet licenser är hanterbart, eftersom endast cirka 10 importföretag normalt sett är inblandade i denna handel. Vidare kan de kvantiteter som erhålls på detta sätt via importlicenserna kopplas till ett visst anbud hos kommissionen. Vad gäller uppgifter om importerade spannmålssubstitut skulle uppgifter om handelsstatistiken fortsättningsvis komma att behövas, eftersom ett licenssystem saknas för dessa produkter. Sammantaget skulle den föreslagna metoden dock förbättra uppgifternas tillförlitlighet och göra att de lämnas i rätt tid.

Inköp direkt på världsmarknaden

6.8. Den kompromiss som rådet och Portugal gjorde i december 1993 (10) utgjorde ett avsteg från det i Spanien tillämpade förfarandet, dvs. att den maximala avgiftsnedsättningen fastställs av kommissionen. Genom denna tilläts INGA, det portugisiska interventionsorganet, att direkt på världsmarknaden köpa 250 000 ton majs som sedan såldes på den inhemska marknaden till interventionspriset. Under 1994 1995 köpte INGA direkt på världsmarknaden majs motsvarande hälften av den portugisiska importkvoten som totalt uppgick till 500 000 ton. Dessa inköp behandlades som interventionsåtgärder och de utgifter som följde av inköpen bekostades med gemenskapsmedel. Den importerade majsen säljs på den portugisiska marknaden till det gällande interventionspriset, som är betydligt lägre än priset på den öppna marknaden, medan INGA betalar en nedsatt importavgift. Detta är till fördel för de portugisiska djurfoderproducenterna och för andra kommersiella köpare (men till nackdel för majsproducenterna) eftersom betalningen av importavgiften överförs från importörerna till gemenskapens budget och majsen säljs till interventionspris. Detta förfarande medför att majs från tredje land kan säljas till interventionspris på den portugisiska marknaden, vilket ger en prisfördel jämfört med motsvarande varor från gemenskapen.

6.9. En bedömning av kostnaderna för gemenskapens finansiering har gjorts för året 1994. Den genomsnittliga inköpskostnaden om 119,8 ecu per ton och den genomsnittliga försäljningsinkomsten om 82,4 ecu per ton medförde en förlust om 37,4 ecu per ton för verksamheten. För den årliga kvoten om 250 000 ton motsvarar detta cirka 9,3 miljoner ecu inklusive avgiften. Underskottet för verksamheten beror främst från den kombinerade effekten av att INGA bär kostnaden för importavgiften och att försäljningen av majs sker till det låga interventionspriset.

Sammanfattning av iakttagelserna

6.10. Revisionsrätten noterar sammanfattningsvis följande:

a) Eftersom viktiga handlingar inte fanns tillgängliga har revisionsrätten inte kunnat granska de kriterier som har använts vid fastställandet av den maximala avgiftsnedsättningen (se punkt 6.3).

b) Felaktigheter och förseningar i samband med att de importuppgifter som används vid förvaltningen av GATT-avtalet har orsakat allvarliga svårigheter vid förvaltningen av åtgärden (se punkterna 6.4 6.7).

c) Extra budgetkostnader har uppkommit på grund av att importerad majs har köpts direkt på världsmarknaden men sålts till interventionspris på den portugisiska marknaden. Detta strider mot principerna för sund ekonomisk förvaltning (se punkterna 6.8 6.9).

7. SPANNMÅLSFÖRSÖRJNING ENLIGT POSEIMAÅTGÄRDEN

Allmänt

7.1. Posei-stödprogrammen (särskilda program för vissa regioner beroende på dessa regioners avsides läge och ökaraktär) inrättades för att kompensera det geografiska läget för vissa avsides belägsna öregioner (11) vad gäller försörjningen av vissa angivna jordbruksprodukter.

Prognos för försörjningsbalansen

7.2. I enlighet med rådets grundförordning (EEG) nr 1600/92 (12) görs en prognos för försörjningsbalansen för de jordbruksprodukter som behövs för konsumtion och bearbetning. Prognosen görs årligen för varje produkt som är berättigad till stöd. Inom denna kvantitetsgräns kan produkterna importeras till den aktuella regionen utan importavgifter (produkter från tredje land) eller med ett stöd som ger motsvarande prisfördel (gemenskapsprodukter).

7.3. Spannmålsförsörjningen av Azorerna uppgick till 150 000 ton under det första verksamhetsåret (1992/1993). Denna kvantitet fastställdes senare för åren 1993/1994 och 1994/1995. Kommissionen kunde dock inte uppvisa någon dokumentation för hur man hade kommit fram till den ursprungliga balansen och hur den hade godkänts.

Koppling mellan stödsatserna och bidragssatserna

Nästan all spannmål som levererades till Azorerna kom från gemenskapen (främst fransk majs för djurfoder). Stödsatsen motsvarar normalt sett den exportbidragssats som gäller för samma produkter då stödlicenserna utfärdas. Denna mekanism har medfört följande:

a) Stödsatserna varierar från månad till månad.

b) Satserna minskade stadigt från 1992 till 1994 och föll drastiskt under regleringsåret 1995/1996 beroende på att bidragssatserna för spannmål minskade (13). I och med kopplingen till stödet är det oundvikligt att faktorer som inte är relevanta för de särskilda villkoren i Poseiåtgärden kommer att diktera stödsatserna.

Instabila stödsatser gör det svårt att uppnå målen för Poseimas försörjningsåtgärder, vilka avser att kompensera vissa strukturella, långsiktiga nackdelar i regionen. Mer generellt har användningen av ett produktbaserat stöd varit olämpligt och medfört att gemenskapens medel har använts ineffektivt.

7.5. Vidare har revisionsrätten funnit en avvikelse mellan den stödsats som fastställdes för majs i oktober 1993 (105 ecu per ton) och det exportbidrag som gällde under samma månad (35 ecu per ton). Först en månad senare sänktes stödsatsen (till 43 ecu per ton) för att ligga på samma nivå som bidragssatsen. Kommissionen förklarade att stödsatsen för oktober 1993 hade varit högre än vad omständigheterna faktiskt krävde. Satsen under oktober borde faktiskt ha varit nästan densamma som satsen under november, dvs. 43 ecu per ton, och var därför 62 ecu per ton för hög. Den kvantitet som importerades med stödlicenserna för oktober månad uppgick till 42 660 ton för Poseima- och 34 427 ton för Poseidomåtgärden (franska utomeuropeiska departement). Kostnaden för gemenskapens budget för denna alltför höga stödsats beräknas uppgå till 2,6 miljoner ecu för Poseima och 2,1 miljoner ecu för Poseidom. En bättre metod för att kompensera Poseiregionernas försörjningsnackdelar skulle vara ett årligt stöd som beräknas som kompensation för den extra transportkostnad som uppkommer vid handeln med unionens fastland.

Överföring av effekten av stödet till de slutliga användarna

7.6. Ett viktigt krav för försörjningsåtgärden är att effekten av stödet kommer de slutliga användarna tillgodo. Gemensamt för Poseiåtgärderna är att de behöriga nationella myndigheterna måste vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att effekten av stödet förs vidare samt att återkräva stödet när detta inte har skett. Av räkenskaperna för de import- och bearbetningsföretag som har besökts framgår dock inte klart i vilken omfattningen stödet har överförts. Även om stödet dras av när försäljningspriset beräknas kan detta kompenseras i vinstmarginalen.

7.7. För 21 utvalda transaktioner avseende importerad spannmål som Azorernas största importör sålt mellan 1992 och 1994 varierade det procentuella pålägget (dvs. den procentuella skillnaden mellan importkostnaden netto efter att stödet räknats av och det fakturerade försäljningspriset) mellan 12,1 % och 41,7 % för försäljning till en stor kund som svarade för sina egna lagringskostnader, och mellan 29,3 % och 81,8 % för övriga kunder. Den stora spännvidden mellan dessa procentsatser förklaras delvis av att stödbeloppet varierar. Vid de tidpunkter då bidragssatsen är relativt hög i förhållande till inköpspriset har den första säljaren på Azorerna möjlighet att göra en större vinst om försäljningspriset är oförändrat. Det är i allmänhet inte uppenbart att effekten av stödet överförs när importörerna säljer spannmål och detta stöd får endast delvis genomslag i försäljningspriserna. Med tanke på den största importörens dominerande ställning är avsaknaden av aktiv granskning och kontroll från de regionala myndigheternas sida anmärkningsvärd.

Kostnad för transport mellan öarna

7.8. Den rådande stödåtgärden tar inte hänsyn till kostnaden för transport mellan öarna när spannmål distribueras till de mindre öar i ögruppen Azorerna som inte har möjlighet att ta hand om bulkimporten direkt i hamnen. Trots att det fanns en bestämmelse i artikel 1 i kommissionens förordning (EEG) nr 1727/92 (14) om fördelningen av spannmålen till de olika öarna i Azorerna, fann man att lokala problem som gällde distributionen mellan öarna samt fraktavgifter hade uppkommit. Det skulle vara betydligt bättre att ha en stödåtgärd som också täckte kostnaderna för transporten mellan öarna.

Sammanfattning av iakttagelserna

7.9. Revisionsrätten har noterat följande:

a) Exportbidrag som används för fastställande av stödsatserna har medfört att betalningarna av stöd har varierat kraftigt och att stödet för spannmål nästan har försvunnit efter 1995 (se punkterna 7.4 7.5).

b) Kontrollerna för att säkerställa att prisfördelarna överförs till de slutliga användarna var otillräckliga, vilket ledde till att vissa spannmålsimportörer kunde ta ut höga vinstmarginaler (se punkterna 7.6 7.7).

c) Användningen av produktbaserat stöd förefaller inte utgöra en sund utgångspunkt för beviljande av stöd som kompensation för Poseimaregionernas geografiska och andra nackdelar - särskilt kostnaderna för transporten till de mindre öar i Azorerna som saknar lämpliga hamnar (se punkt 7.8).

8. ALLMÄNNA SLUTSATSER

8.1. På grundval av granskningsresultaten drar revisionsrätten följande slutsatser:

a) Kommissionen har underlåtit att revidera bearbetningskoefficienterna som ligger till grund för de stödsatser som betalas för spannmålsprodukter i första bearbetningsledet. Under 25 års tid har detta lett till att högre bidrag betalas än vad som motiveras av den faktiska produktionsavkastningen (se punkterna 2.1 2.7).

b) Svårigheter har förekommit när granskningen av vissa aspekter av handeln med spannmål skulle slutföras. Dessa beror delvis på att dokumentationen inte har funnits tillgänglig och delvis på att beslutsförfarandena var svåra att följa (se punkterna 2.4 2.5, 2.7 och 6.3).

c) Allvarliga brister förekommer vid kontrollen av de justerade bidrag som har betalats enligt den särskilda åtgärden för malt (se punkterna 3.4 3.5).

d) Bestämmelserna om betalning av bidrag för foderblandningar har inte utformats tillräckligt väl för att säkerställa att bidrag betalas endast för den spannmålshalt som är berättigat till stöd (se punkterna 3.6 3.7).

e) Fysiska kontroller som organiseras och genomförs av medlemsstaterna måste förbättras för att garantera att den exporterade spannmålens klassificering, beskrivning och kvantitet är korrekt (se punkterna 4.1 4.11).

f) Multinationella stödmottagare bör granskas genom gemensamma granskningar (se punkt 5.2).

g) Vid genomförandet av det särskilda avtalet om import av majs och sorghum till Spanien måste kvaliteten i de uppgifter om importen som utgör grunden för förvaltningen av åtagandet förbättras radikalt (se punkterna 6.4 6.7).

h) De extra budgetkostnader som uppkommer när importerad majs säljs till interventionspris på den portugisiska marknaden är inte berättigade (se punkterna 6.8 6.9).

i) Spannmålsförsörjningen enligt stödåtgärden Poseima lider av ett antal allvarliga brister, särskilt vad gäller bidragssatsernas koppling till exportbidragssatserna (detta gäller också för andra Poseiåtgärder). Poseiregionernas nackdelar vad gäller försörjningen skulle kunna kompenseras genom ett årligt stöd som kompensation för den extra transportkostnaden mellan dessa regioner och unionens fastland (se punkterna 7.4 7.8).

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 10 april 1997.

För revisionsrätten

Bernhard FRIEDMANN

Ordförande

TABELL 1

>Plats för tabell>

(1) EGT nr C 133, 31.5.1990.

(2) EGT nr C 101, 22.4.1992.

(3) EGT nr C 53, 19.2.1994.

(4) EGT nr L 42, 16.2.1990.

(5) EGT nr L 388, 30.12.1989.

(6) EGT nr L 272, 28.9.1991.

(7) EGT nr L 53, 28.2.1992.

(8) EGT nr L 193, 18.7.1978.

(9) Förskottsfinansiering sker före utförseln under förutsättning att ekonomiska garantier ställs och att bidraget betalas före exporten, senast vid den tidpunkt då produkten (eller råvaran) som skall exporteras ställs under tullkontroll för lagrings- eller bearbetningsändamål.

(10) EGT nr L 83, 26.3.1994, s. 26.

(11) Följande tre Poseistödprogram finns för synnerligen perifera områden:

- Poseican: särskilt program för Kanarieöarna,

- Poseidom: särskilt program för de franska utomeuropeiska departementen,

- Poseima: särskilt program för Madeira och Azorerna.

(12) EGT nr L 173, 27.6.1992.

(13) För majs från cirka 100 ecu per ton under 1992/1993 till cirka 70 ecu per ton under 1994/1995 och för finmalet mjöl av vete från cirka 73 ecu per ton under 1992/1993 till cirka 44 ecu per ton under 1994/1995.

(14) EGT nr L 179, 1.7.1992.

KOMMISSIONENS SVAR

1. INLEDNING

1.1. Uppgifter om de belopp som betalats ut i exportbidrag för varje KN-nummer för spannmålsprodukter när det gäller export från de största exportländerna finns hos kommissionen. De är dock inte fullständiga eftersom vissa medlemsstaters utbetalande organ inte registrerar dessa uppgifter.

2. FASTSTÄLLANDE AV BIDRAGSSATSEN FÖR VISSA RÅVAROR

2.1. och 2.8. b) De koefficienter som fastställdes genom förordning (EEG) nr 2849/91 är avsevärt mycket bättre än bearbetningskoefficienterna i förordning (EEG) nr 162/67. De omfattar även begreppet "biprodukt" (t.ex kli), ett begrepp som är fastställt i förväg. Man har valt att använda denna metod eftersom biprodukternas förädlingsvärde tidigare varierade i hög grad och mellan de olika medlemsstaterna.

För att på ett bättre sätt ta hänsyn till biprodukternas förädlingsvärde skulle man även vara tvungen att ta större hänsyn till skillnaderna i pris för de produkter som skall bearbetas i varje medlemsstat och till varje fabriks geografiska läge för att kunna kontrollera kostnaderna för leverans och transport inom landet etc. . . . En sådan metod är mycket svår att förvalta och kontrollera och skulle med all sannolikhet medföra snedvridning av konkurrensen och större budgetutgifter. Det är ju omöjligt att på ett regelbundet sätt kontrollera alla dessa uppgifter från Bryssel.

Dessutom krävdes det en fastställd metod. Det var enda sättet att garantera bidragsanvändarna en metod som var tydlig och översiktlig.

När det gäller biprodukternas förädlingsvärde bör det klargöras att det inte nödvändigtvis finns ett bidrag för varje biprodukt och att, när det gäller t.ex finmalet mjöl av vete, har den lilla fördelen för gemenskapens aktörer omvandlats till en sänkning motsvarande bearbetningskoefficienten från 1,39 till 1,37. Beroende på priserna på den internationella marknaden skulle denna fördel även en dag kunna bli en nackdel.

Revidering av koefficienterna

2.4. 2.6. De bearbetningskoefficienter som används varje gång är resultatet av ett samråd i Förvaltningskommittén för spannmål på grundval av de bästa tekniska uppgifter som varje medlemsstat och som kommissionen förfogade över vid den tidpunkten, vilket förklarar varför kommissionen inte behöll sitt ursprungliga förslag av den 4.7.1991 och att bearbetningskoefficienterna reviderades något uppåt i förhållande till det ursprungliga förslaget.

De skillnader som uppstått mellan kommissionens olika förslag är resultatet av de undersökningar som gjorts i varje medlemsstat. Det första förslaget från januari 1991 innebar en sänkning av koefficienterna i förordning (EEG) nr 162/67. Den enda målsättningen med detta förslag var att få reaktioner från medlemsstaterna och från berörd industri för att på bästa sätt möta den tekniska och ekonomiska verkligheten.

Gemenskapens industri är ur effektivitetssynpunkt mycket varierande (det finns mer eller mindre moderna industrier). Detta gäller även storleken och kapaciteten vilket resulterar i mycket varierande skalfördelar. Kvaliteten på de råvaror som bearbetas kan variera avsevärt från ett regleringsår till ett annat eller från en region till en annan och följaktligen kan även den tekniska avkastningen variera i hög grad. Dessa aspekter är särskilt märkbara när det gäller malt som produceras av korn av ytterst varierande kvalitet.

Finmalet mjöl av vete och grovt mjöl av durumvete

2.4. 2.5. I arbetsdokumentet av den 11.7.1991 om förslag till en koefficient på 1,37 för finmalet mjöl av vete kan man notera att de koefficienter som medlemsstaterna anmälde skilde sig avsevärt från varandra och låg mellan 1,32 och 1,43. Det bör också noteras att de största exportmedlemsstater för finmalet mjöl (Frankrike, Italien, Spanien, Belgien och Nederländerna) vilka har den mest dynamiska bearbetningsindustrin använder alla koefficienter som är högre än 1,37. Deras argument ledde till att kommissionen ändrade sin ursprungliga ståndpunkt.

Det bör även understrykas att USA, en stor konkurrent till EU på världsmarknaden, använder samma koefficient för finmalet mjöl som gemenskapen (1,37) och för grovt mjöl av durumvete en koefficient som är betydligt högre (1,723).

Malt

2.6. Förseningen på fem månader när det gäller offentliggörandet har inte haft någon finansiell inverkan. Sedan regleringsåret 1991/1992 har de nya koefficienterna (1,3 för malt av korn och 1,52 för rostat malt) använts för att fastställa maltbidraget.

Kommissionen har inga arkiverade uppgifter om detta särskilda fall. Det enda dokument som finns om den ändrade maltkoefficienten är mycket riktigt veckorapporten "Spannmål" nr 6 (veckan 9 13 september 1991).

2.7. I juli 1991 informerades kommissionen officiellt av Euromalt att koefficienten 1,33 borde behållas. Flertalet medlemsstater gav dessutom sitt stöd åt Euromalts förslag.

Det faktum att vissa moderna och bra belägna maltfabriker har bättre avkastning är en möjlig hypotes men man frågar sig då hur representativa dessa maltfabriker är och hur stor deras produktion är? Om revisionsrätten förfogar över bekräftade uppgifter vore det dessutom bra om den kunde meddela dessa till kommissionen.

Sammanfattning av iakttagelserna

2.8. a) och b) Den bearbetningskoefficient som fastställdes 1967 användes huvudsakligen som tekniskt riktmärke. Utvecklingen inom gemenskapens bearbetningsindustri sedan 1967 samt ökad efterfrågan på foder (och därmed för biprodukter) ledde till att kommissionen reviderade bearbetningskoefficienterna. I sitt svar på revisionsrättens iakttagelser avseende revideringen av bearbetningskoefficienterna för finmalet mjöl av vete, grovt mjöl av durumvete och malt har kommissionen försökt ge bakgrunden till de svåra problem som en sådan revidering inneburit.

Det används en enhetlig fast koefficient för varje produkt eftersom olika koefficienter för varje bearbetning och varje produkt, som kan variera i stor utsträckning, skulle vara mycket svår att förvalta och kontrollkostnaderna skulle gå jämt upp med vinsten. En enhetlig fast koefficient är ofrånkomligen endast en uppskattning av den genomsnittliga produktionsavkastningen och kan inte finjusteras regelbundet.

c) Kommissionens första förslag antogs mot bakgrund av de bevis som medlemsstaterna lämnat in till förvaltningskommittén och med ett sådant antal att samstämmighet kunde uppnås bland tekniska experter.

3. EXPORTBIDRAG FÖR MALT OCH FODERBLANDNINGAR

Kontroll av justeringsåtgärden

3.4. 3.5. Kommissionen bekräftar att justering av exportbidrag (förordning (EEG) nr 1680/78) för korn som skall bearbetas till malt eller malt som finns i lager och som skall överföras till nästa regleringsår endast beviljas för produkter från föregående regleringsår. Det är endast möjligt att använda produkter från den nya skörden när bestämmelserna om överensstämmelse enligt förskottsfinansiering tillämpas, i vilka fall bidragssatsen för den nya skörden skall gälla.

Foderblandningar

3.6. 3.7. Kommissionen bekräftar att

a) exportbidraget för foderblandningarna i fråga beviljades i förhållande till den faktiska andelen spannmål i produkten. De produkter som skall betraktas som spannmålsprodukter anges tydligt i fotnoten i följande förordningar:

- Allmänna förordningen 3846/87, senast ändrad genom 2230/96, om upprättandet av en exportbidragsnomenklatur för jordbruksprodukter.

- De månatliga förordningar som fastställer storleken på bidragen för spannmålsbaserade foderblandningar.

b) definitionen av spannmålsprodukterna i fråga fastställs i synnerhet i de förklarande anmärkningarna till systemet för harmoniserad varubeskrivning och kodifiering.

Revisionsrätten hänvisar i punkt 3.6 till ett särskilt fall där bidrag beviljats för en blandning som innehöll olika biprodukter särskilt kli med nummer 2302 i tullkodexen. Kommissionen anser att denna blandning inte kan omfattas av KN-nummer för produkter som får beviljas bidrag; spannmålsprodukten i fråga, för vilken det ansökts om bidrag, omfattas av nummer 1104. Enligt den förklarande anmärkning som gäller för detta nummer får det inte finnas rester av produkter som omfattas av nummer 2302.

Det verkar finnas svårigheter med tolkningen av Kombinerade nomenklaturen och kommissionen kommer att titta närmare på denna fråga.

Sammanfattning av iakttagelserna

3.8. Angående revisionsrättens sammanfattning:

a) Ekonomiska följder på grund av underlåtenhet att kontrollera exportbidragsansökningarna i fråga och som revisionsrätten påvisar i sina iakttagelser kommer att balanseras i förfarandet för räkenskapsavslut.

b) Kommissionen anser att förordningarna är tydligt formulerade när det gäller vilka produkter som är bidragsberättigande. Kommissionen kommer dock att klargöra medlemsstaternas tveksamheter när det gäller tolkningen.

4. STANDARDEN PÅ FYSISKA KONTROLLER AV EXPORTERAD SPANNMÅL

4.2. 4.11. Revisionsrättens iakttagelser har noterats med intresse. De bekräftar de iakttagelser kommissionen gjort i sitt pågående kontrollprogram inom granskning och godkännande av EUGFJ:s räkenskaper och som inriktar sig på genomförandet av förordning (EEG) nr 386/90 (fysisk kontroll) och på tullens förvaltning och kontroll av systemen för förskottsfinansiering (lagring och bearbetning).

Mot bakgrund av dessa iakttagelser kommer det att göras insatser för att stärka lagstiftningskraven när det gäller den plats där exportdeklarationen skall lämnas in. För närvarande pågår diskussioner i expertgruppen för handelsmekanismer om utkast till lagstiftning om kodifiering av horisontell lagstiftning om exportbidrag (förordning (EEG) nr 3665/87).

Kommissionen har föreslagit finansiella konsekvenser för Nederländerna (4.2 4.4) och Frankrike (4.6 4.7) för förskottsfinansiering av spannmål för både EUGFJ-åren 1993 och 1994. Undersökningen av förskottsfinansieringen pågår fortfarande i Förenade kungariket (4.5) och i Spanien (4.8 4.10).

5. GRANSKNING AV FÖRETAGENS AFFÄRSHANDLINGAR

Samordning av granskningsarbetet

5.2. Kommissionen delar helt och hållet revisionsrättens åsikter om att det behövs samordning av granskningen av internationella företag genom att medlemsstaternas granskningsenheter (både inom en och samma medlemsstat och mellan olika medlemsstater) ömsesidigt hjälper varandra för att genomföra kontroller i föregående och efterföljande led, särskilt när det gäller internationella köpmän som verkar utan några territoriella begränsningar. Detta gäller i synnerhet export av spannmål.

Kommissionen har vid samtliga sina kontrollbesök i medlemsstaterna och vid arbetsgruppens möte om granskning i efterhand betonat vikten av att förbättra den ömsesidiga hjälpen. Alla medlemsstater har föreslagits konkreta metoder och kommissionen kommer att analysera förslagens inverkan.

Särskilda svårigheter vid fastställandet av korrekta kvantiteter i samband med betalningen av bidrag

5.3. 5.4. När det gäller revisionsrättens iakttagelser av bulkexport av spannmål till republikerna i f.d. Sovjetunionen, särskilt när det gäller krediteringar, anser kommissionen att den i sitt brev av den 7 april 1993 gav tydliga riktlinjer till medlemsstaterna. Medlemsstaterna ombads även vara särskilt uppmärksamma när det gällde denna aspekt av spannmålshandeln i samband med sina kontroller enligt förordning 4045/89. Inom förfarandet för räkenskapsavslut begärde kommissionen kontroller på detta område och håller för närvarande på att sammanställa resultaten av de kontroller som medlemsstaterna har genomfört på kommissionens begäran.

5.5. Med anledning av revisionsrättens iakttagelser

a) instämmer kommissionen i revisionsrättens iakttagelser att det finns ett behov av gemensamma granskningsmetoder i medlemsstater när det gäller multinationella stödmottagare. Arbetsgruppen för förordning 4045/89 arbetar för närvarande på detta område.

b) Kommissionen anser att den gav tydliga instruktioner i sitt brev av den 7 april 1993. Kommissionen håller för närvarande på att sammanställa resultaten av de kontroller som medlemsstaterna genomfört på detta område.

6. SÄRSKILDA ORDNINGAR FÖR IMPORT AV MAJS OCH SORGHUM TILL SPANIEN OCH PORTUGAL

Avtal USA/EEG majs/sorghum Spanien

6.3. 6.7. Vid förvaltningen av kvoterna har kommissionen som mål att respektera de spanska marknadspriserna och åtminstone interventionspriserna i produktionsområdet samt handelsflödet inom gemenskapen. Kommissionen är dessutom skyldig att respektera sina internationella åtaganden när det gäller import. För att kunna respektera detta importåtagande måste importen av majs- och sorghumkvoten vara av ekonomiskt intresse för användarna i centrala Spanien. För att åstadkomma detta måste de priser som beräknas i hamnområdet, ökade med nödvändiga transportkostnader för att transportera produkterna in till landet, vara konkurrenskraftiga mot de marknadspriser som noterats i förbrukningsområdet.

Beroende på regleringsår och olika anbud har målsättningen att importera utan att allt för mycket störa gemenskapens inre marknad mer eller mindre genomförts på ett bra sätt. De teoretiska och matematiska beräkningar som görs för att förbereda varje veckoanbudsinfordran anpassas så mycket som möjligt till marknadsfaktorerna den dagen (US-priset på majs, växelkurs, frakt, importtull, spanska priser, inrikes transport, franska majspriser fritt levererat Spanien etc). Kommissionen är dock beroende av anbud från aktörer eftersom de innebär en möjlig vinst.

Detta internationella åtagande att importera en kvot är ett minimiåtagande (2 miljoner ton majs+300 000 ton sorghum minskat med produkter av spannmålssubstitut). Avtalet tillåter att dessa kvantiteter överskrids.

6.6. Det är sant att det regelbundet uppstår praktiska svårigheter i uppskattningen av de kvantiteter spannmålssubstitut som importeras. För att göra denna uppskattning är kommissionen beroende av uppgifter från de spanska myndigheterna (tullmyndigheterna). Kommissionen har inlett ett nära och regelbundet samarbete med de spanska myndigheterna och avsevärda förbättringar har gjorts jämfört med när revisionsrätten gjorde sina iakttagelser.

6.7. Vid beräkningen av återstoden att importera tar nu kommissionen, på revisionsrättens inrådan, hänsyn till de tilldelade kvantiteterna i de importlicenser som utfärdats för spannmålssubstituten i fråga samt för majs och sorghum.

Inköp direkt på världsmarknaden

6.8. 6.9. Genomförandet av åtagandet att importera majs i Portugal har hittills gjorts delvis via INGA. Revisionsrätten anmärker på verksamhetens faktiska budgetkostnader. Det bör noteras att detta system har använts på uttrycklig begäran från Portugal och har godkänts av rådet. Sedan starten har kommissionen varit medveten om snedvridningarna i samband med denna metod. Med stöd av revisionsrättens anmärkningar för år 1997 kommer kommissionen att föreslå att INGA inte längre ansvarar för genomförandet av detta internationella avtal.

Sammanfattning av iakttagelserna

6.10. Med anledning av revisionsrättens iakttagelser vill kommissionen påpeka följande:

a) Motiveringen till de beslut som fattats i förvaltningskommittén kommer hädanefter att arkiveras och finnas tillgängligt för revisionsrätten.

b) Uppgiftsflödet från Spanien har förbättrats.

c) Det system för import av majs i Portugal som iakttagelserna gäller kommer inte att föreslås för 1997.

7. SPANNMÅLSFÖRSÖRJNING ENLIGT POSEIMAÅTGÄRDEN

7.3. Den första försörjningsbalansen (regleringsåret 1992/1993) fastställdes inom ramen för de globala förhandlingarna för dessa program mellan de nationella myndigheterna och kommissionen i förhållande till det lokala förbrukningsbehov som de behöriga nationella myndigheterna anmält. För de påföljande regleringsåren infördes ett mer tekniskt förfarande (de nationella myndigheterna lämnar in en ansökan tillsammans med styrkande underlag som sedan granskas av kommissionen mot bakgrund av genomförande under tidigare regleringsår). Detta förfarande har ständigt förbättrats. Kommissionen håller för närvarande på att utarbeta en rapport om dessa programs inverkan enligt principerna i SEM 2000.

7.4., 7.5. och 7.9. När det gäller metoden för att beräkna försörjningsstödet och att använda exportbidragen som utgångspunkt för beräkningarna har kommissionen inlett en noggrannare undersökning inom den interna arbetsgruppen för avlägset belägna områden för att förbättra systemets effektivitet och göra det mer stabilt.

Överföring av effekten av stödet till slutanvändarna

7.6. 7.7. Kommissionen vid ett flertal tillfällen tagit upp frågan om kontroll av detta åtagande med de nationella myndigheterna vad beträffar att stödet kommer slutanvändarna till godo. Till och med definitionen av slutanvändare varierar mellan olika produkter och är inte alltid helt klar. De regionala myndigheterna har utvecklat ett kontrollsystem för att försäkra sig om att försörjningsstödet återverkar effektivt på konsumentpriserna. Därför arrangeras det regelbundet kontroller hos olika importörer och detaljhandlare. Dessa kontroller kommer att övervakas av kommissionen.

Enligt Azorernas regionala myndigheter har genomförandet av den särskilda försörjningsordningen medfört att antalet aktörer som distribuerar spannmål mellan öarna ökat.

Kostnad för transport mellan öarna

7.8. Frågan om distribution mellan öarna kommer att undersökas inom ramen för den noggranna undersökning som den interna arbetsgruppen för närvarande håller på med. Revisionsrättens förslag kommer att beaktas av kommissionen inom ramen för den framtida utvecklingen av programmet.

Sammanfattning av iakttagelserna

7.9. Med anledning av revisionsrättens iakttagelser

a) c) kommer kommissionen att tillsammans med de portugisiska myndigheterna leda en undersökning av hur denna åtgärds effektivitet kan förbättras.

8. ALLMÄNNA SLUTSATSER

8.1 a) I sitt svar på de frågor som ställdes i kapitel 2 har kommissionen försökt belysa de faktorer som ligger bakom revideringen av bearbetningskoefficienten 1991 och som skulle kunna ligga till grund för framtida beslut att revidera dessa koefficienter. Kommissionen vill dock understryka svårigheterna med olika koefficienter för enskilda exporter, eftersom detta skulle innebära en koefficient för varje enskild fabrik och eftersom spannmålskvaliteten varierar beroende på område och år. Ett sådant system skulle också kräva en kontroll som inte skulle medföra några besparingar i budgeten.

Kommissionen kan ge revisionsrätten alla de förklaringar den kräver om inlämnade dokument.

c) Konsekvenserna av de bristande kontroller som påvisats i revisionsrättens uppgifter kommer att åtgärdas i förfarandet för räkenskapsavslut.

d) Kommissionen har i sitt svar på punkterna 3.6 3.7 försökt klargöra de frågeställningar som revisionsrätten tar upp. Reglerna är tydligt formulerade och eventuella tveksamheter kring deras tolkning kommer att redas ut med medlemsstaterna.

e) Kommissionen har noterat revisionsrättens iakttagelser när det gäller organiseringen och genomförandet av fysiska kontroller i medlemsstaterna. Förordning (EEG) nr 3665/87 håller på att kodifieras i expertgruppen för handelsmekanismer. Bristande kontroller kommer att åtgärdas i förfarandet för räkenskapsavslut. Justeringar har redan gjorts för bristande kontroller av systemet med förskottsfinansiering.

f) Kommissionen delar revisionsrättens uppfattning att gemensamma insatser bör göras för att granska multinationella stödmottagare. Frågan diskuteras med medlemsstaterna i arbetsgruppen för förordning (EEG) nr 4045/89.

g) Kommissionen har ett nära samarbete med de spanska myndigheterna när det gäller frågan om överföring av uppgifter. Förbättringar har redan konstaterats och ytterligare förbättringar kan väntas i samband med initiativet Tull 2000.

h) Kommissionen delar revisionsrätten uppfattning och överväger att genomföra en granskning under 1997 av det system som för närvarande används.

i) De kontroller som genomförts av olika åtgärder inom Poseimaprogrammet har visat att systemet i det stora hela har fungerat på ett tillfredsställande sätt. Kommissionen har som målsättning att, i takt med det utvärderingsarbete som snart kommer att inledas, utvärdera detta program i syfte att mera exakt kunna bemöta behoven i de två berörda områdena. Revisionsrättens förslag att integrera kostnaderna för transport mellan öarna kommer att beaktas när systemet utvärderas.