Utkast till Europeiska unionens handlingsplan för gemensamma åtgärder för Ryska federationen i kampen mot organiserad brottslighet

(2000/C 106/02)

Europeiska unionens råd som

I ENLIGHET MED EU:s gemensamma strategi avseende Ryssland som stöddes av Europeiska rådet i Köln i juni 1999,

MED BEAKTANDE AV den strategi på medellång sikt för utveckling av förbindelserna mellan Ryska federationen och EU (2000-2010) som antagits av Ryska federationen,

MED HÄNSYN TILL unionens handlingsplan mot organiserad brottslighet som godkändes av Europeiska rådet i Amsterdam i juni 1997, särskilt rekommendation 4 i denna,

MED HÄNSYN TILL Europeiska unionens narkotikastrategi (2000-2004) som fick stöd av Europeiska rådet i december 1999,

SAMT MED HÄNSYN TILL att partnerskaps- och samarbetsavtalet mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater och Ryska federationen trädde i kraft den 1 december 1997,

BEAKTAR det särskilda federala programmet för att intensifiera kampen mot brottslighet 1999-2000 som godkändes av Ryska federationens regering den 10 mars 1999, med särskild hänvisning till delarna om organiserad brottslighet,

BETONAR unionens engagemang för demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatsprincipen och är medveten om att organiserad brottslighet är ett allvarligt hot mot dessa värden eftersom den nästlar sig in i, fördärvar och korrumperar regeringar, laglig kommersiell och finansiell verksamhet och samhället på alla nivåer,

BEAKTAR vad som krävs enligt Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna av 1950 och andra internationella instrument för mänskliga rättigheter,

ÄR BESLUTEN att bekämpa organiserad brottslighet och förbättra det internationella samarbetet med Ryska federationen för att ta itu med denna företeelse med full respekt för mänskliga rättigheter och olika internationella konventioner som rör skydd av dessa rättigheter,

BEAKTAR diskussionerna om organiserad brottslighet vid möten mellan medlemsstaternas sambandsmän i Ryssland,

HAR ÖVERVÄGT resultaten av seminarierna i Villmanstrand i juli 1999 om samarbete mellan EU och Ryssland beträffande migration och rättsligt samarbete,

VÄRDESÄTTER det arbete som redan har utförts mot organiserad brottslighet av den berörda underkommitté som inrättades i enlighet med partnerskaps- och samarbetsavtalet mellan EU och Ryssland,

BEAKTAR slutsatserna från konferensen mellan EU och Ryssland om organiserad brottslighet i Helsingfors den 15-16 december 1999,

PÅMINNER OM diskussionen om organiserad brottslighet vid toppmötet mellan EU och Ryssland i Helsingfors den 22 oktober 1999,

ERKÄNNER att viktigt arbete i kampen mot organiserad brottslighet utförs i andra internationella forum, bland annat i Förenta nationerna, Europarådet och Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet,

NOTERAR slutsatserna från G8-ländernas ministerkonferens i Moskva i oktober 1999 om kampen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet,

ANTAR denna handlingsplan för gemensamma åtgärder för Ryska federationen i kampen mot organiserad brottslighet.

A. ALLMÄN RAM

I. Inledning och ursprunget till planen

För att stärka partnerskapet mellan Europeiska unionen och Ryska federationen framhöll Europeiska rådet i Köln i juni 1999 sitt åtagande för att inleda ett varaktigt och effektivt samarbete med Ryska federationen inom området för rättsliga och inrikes frågor. Europeiska rådet erkände härvid behovet av att upprätta en handlingsplan inriktad på gemensamma åtgärder med Ryska federationen i kampen mot organiserad brottslighet.

I punkt 59 i slutsatserna från Europeiska rådet i Tammerfors den 15-16 oktober 1999 betonas det att alla befogenheter och alla instrument, i synnerhet i de yttre förbindelserna, måste utnyttjas på ett integrerat och enhetligt sätt för att bygga upp området med frihet, säkerhet och rättvisa i hela unionen.

Dessutom erkänns i Europeiska unionens handlingsplan för bekämpande av den organiserade brottsligheten, som godkändes vid Europeiska rådet i Amsterdam i juni 1997, behovet av att utveckla förbindelser och närmare samarbete med Ryska federationen. Detta bekräftades i rekommendation 4 där man uppmanade rådet och kommissionen att utarbeta konkreta förslag för att säkerställa ett förbättrat samarbete, t.ex. i samarbete med Europol. Dessutom hänvisas det i partnerskaps- och samarbetsavtalet mellan Europeiska gemenskaperna, deras medlemsstater och Ryska federationen till samarbete mellan parterna för att beivra olaglig verksamhet, bland annat penningtvätt och narkotikahandel.

Vikten av att utveckla ytterligare och effektivare samarbete mellan EU och Ryska federationen har också betonats vid många internationella möten mellan personal som hanterar brottsbekämpning och annan personal som är verksam i kampen mot organiserad brottslighet. Liknande slutsatser har kommit från arbetet inom andra internationella och regionala organ, bland annat G8, Europarådet och Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet.

Ryska federationen har antagit en strategi på medellång sikt för att utveckla sina förbindelser med Europeiska unionen under perioden 2000-2010. Ett av inslagen i strategin gäller samarbete om brottsbekämpning, och därvid nämns uttryckligen upprättandet av operativt samarbete med EU-organ i kampen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, inklusive penningtvätt och olaglig narkotikahandel.

II. Planens grund

Handlingsplanen ingår som en del i genomförandet av Europeiska unionens gemensamma strategi avseende Ryssland som fick stöd av Europeiska rådet i Köln. Genom den gemensamma strategin bekräftades det att Ryska federationen och unionen har ett gemensamt intresse av att intensifiera samarbetet i kampen mot gemensamma gissel, bland annat organiserad brottslighet. I det sammanhanget lade unionen fram ett förslag om att utöka sitt samarbete genom att skapa nödvändiga verktyg och samarbetsformer mellan behöriga organ och genom att utveckla expertutbytet. Dessutom klargjorde unionen sin beredvillighet att erbjuda relevant experthjälp, särskilt när det gäller att utveckla lagstiftning och behöriga institutioner. I den gemensamma strategin angavs det även att det skall utarbetas en plan med inriktning på gemensamma åtgärder med Ryska federationen i kampen mot organiserad brottslighet, bland annat åtgärder för att bekämpa korruption, penningtvätt, narkotikahandel, människosmuggling och olaglig invandring. Dessutom framlades en icke uttömmande förteckning över särskilda frågor som skall omfattas av planen.

III. Allmänna principer

Som det anges i den gemensamma strategin är handlingsplanen avsedd att främja ett nära samarbete mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater och Ryska federationen i kampen mot organiserad brottslighet. I detta arbete bör verksamheten inriktas på relevanta områden, särskilt rättsligt och brottsbekämpande samarbete, så att den organiserade brottsligheten kan bekämpas på bredast möjliga sätt. Särskild uppmärksamhet bör även ägnas åt att förebyggande verksamhet kan spela en väsentlig roll i kampen mot organiserad brottslighet genom att göra det svårare att bedriva sådan verksamhet.

Dessutom bör hänsyn tas till näraliggande arbete som medlemsstaterna eller andra internationella forum redan utför och till det eventuella behovet av samordning. Som det anges i den gemensamma strategin bör befintliga åtgärder, program, instrument och politik ses över så att de stämmer överens med strategin och så att nödvändiga ändringar kan göras.

Organiserad brottslighet påverkar mer och mer laglig affärsverksamhet och handel som bedrivs mellan medlemsstaterna och Ryska federationen. Särskilt använder den laglig affärsverksamhet för att dölja sin egen verksamhet, t.ex. genom att använda lagligen registrerade bolag. Ett verktyg som den använder är dubbel fakturering som orsakar stora förluster för Ryska federationen och samtidigt skapar möjligheter för den organiserade brottsligheten att infiltrera laglig företagsamhet både i unionen och Ryska federationen. Grupper för organiserad brottslighet i unionens medlemsstater och i Ryska federationen samarbetar i stor utsträckning inom all brottslig verksamhet och särskilt när det gäller människohandel, smuggling av narkotika, vapen och stulen egendom, penningtvätt, korruption, högteknologisk och ekonomisk brottslighet samt olaglig invandring. Handlingsplanen gäller framför allt dessa former av brottslig verksamhet.

B. SAMARBETSOMRÅDEN

I. Rättsligt samarbete

i) Tillhandahållande av rättsligt samarbete

Att förbättra det internationella rättsliga samarbetet är prioriterat i handlingsplanen och en förutsättning för att den skall bli framgångsrik. Insatser bör göras för att se till att det finns en rättslig ram som lämpar sig för samarbetet. För detta krävs

a) antagande av lämpliga rättsliga och andra åtgärder för att utveckla bestämmelser enligt vilka rättsligt samarbete kan erbjudas med andra stater och erhållas från dem, och

b) ratificering och fullständigt genomförande av de internationella instrument där staterna är parter och som är av särskild betydelse för kampen mot organiserad brottslighet, bl.a.:

- Europeisk utlämningskonvention, 1957(1), med tilläggsprotokoll från 1975 och 1978.

- Europeisk konvention om inbördes rättshjälp i brottmål, 1959 och tilläggsprotokoll, 1978.

- Konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott, Strasbourg 1990.

- Avtal om olaglig hantering av narkotika till havs, syftande till att genomföra artikel 17 i Förenta nationernas konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, Strasbourg 1995.

- Förenta nationernas konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, 1988.

- Europeisk konvention om bekämpande av terrorism, 1977 (undertecknad av Ryska federationen den 7 maj 1999).

- Europarådets straffrättsliga konvention om korruption, 1999 (undertecknad av Ryska federationen den 27 januari 1999).

- Europarådets civilrättsliga konvention om korruption, 1999.

- Europarådets konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, 1981.

Flera andra konventioner kan också vara relevanta när det gäller kampen mot organiserad brottslighet. Bland dem kan nämnas konventionen om kamp mot penningförfalskning, Genève 1929, liksom Europarådets konvention om skydd för miljön genom strafflagen, Strasbourg 1998.

Ryska federationen bör uppmuntras att ansluta sig till vart och ett av dessa instrument, och särskild prioritering bör ges till de konventioner som avser utlämning, ömsesidig rättslig hjälp i brottmål, penningtvätt och korruption. Ryska federationen bör också få stöd för att kunna samarbeta med andra länder enligt internationellt godkända normer, exempelvis de som är inskrivna i Finansiella aktionsgruppens 40 rekommendationer.

c) ratificering och fullständigt genomförande av internationella instrument för skydd av mänskliga rättigheter.

ii) Ram för rättsligt samarbete

För att göra det rättsliga samarbetet med Ryska federationen mer verksamt när det gäller organiserad brottslighet kommer Europeiska unionen att samarbeta med federationen för att uppmuntra ansträngningar som syftar till att:

a) Ryska federationens rättsliga myndigheter kan ägna särskild uppmärksamhet åt prioriterade frågor. Dessa frågor skulle kunna fastställas gemensamt av Ryska federationen och Europeiska unionen, t.ex. på grundval av EU:s årliga lägesrapport om organiserad brottslighet, och bör ses över regelbundet. Exempel på områden som kan prioriteras inbegriper ekonomisk brottslighet, t.ex. penningtvätt, människohandel för sexuellt utnyttjande eller andra syften, handel med narkotika, vapen och sprängämnen, stulen egendom (inklusive stulna fordon och konstverk), korruption, penningförfalskning, olaglig invandring, högteknologisk brottslighet som databrott samt allvarliga miljöbrott.

b) Centrala kontaktpunkter i Ryska federationen identifieras och upprättas för rättsligt samarbete.

c) Ryska federationens myndigheter med ansvar för rättsligt samarbete upprättar förbindelser med motsvarande myndigheter i medlemsstaterna och när så är lämpligt med det europeiska rättsliga nätverket.

Europeiska unionen kommer på dessa områden att bistå Ryska federationen med att:

d) Ta fram förfaranden som motsvarar de bästa lösningarna inom internationellt rättsligt samarbete.

e) Anordna regelbundna internationella möten och seminarier för att främja införandet av goda rutiner i det rättsliga samarbetet.

f) Utbilda personer som praktiskt sysslar med rättsligt samarbete genom exempelvis utbyte av personal.

g) Tillsammans med medlemsstaterna ta fram en handbok i rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna och Ryska federationen och ett uttalande om goda rutiner när det gäller sådan hjälp.

h) Tillsammans med offshore-centrum i tredje land säkerställa ett effektivt och öppet samarbete om ömsesidig rättslig hjälp på grundval av Finansiella aktionsgruppens relevanta rekommendationer.

II. Samarbete om brottsbekämpning

i) Ram för samarbetet

I syfte att ytterligare förbättra utbildningen av tjänstemän inom brottsbekämpningen och det övergripande arbetet med brottsbekämpning kommer åtgärder att vidtas av unionen för att tillsammans med Ryska federationens myndigheter främja utvecklingen av överenskommelser enligt vilka:

a) Ryskas federationens brottsbekämpande myndigheter kan ägna särskild uppmärksamhet åt prioriterade frågor. Dessa frågor skulle kunna fastställas gemensamt av Ryska federationen och Europeiska unionen, t.ex. på grundval av EU:s årliga lägesrapport om organiserad brottslighet som utarbetas tillsammans med Europol. Dessa frågor bör ses över regelbundet. Exempel på områden som kan prioriteras inbegriper ekonomisk brottslighet, t.ex. penningtvätt, människohandel för sexuellt utnyttjande eller andra syften, handel med narkotika, vapen och sprängämnen, stulen egendom (inklusive stulna fordon och konstverk), korruption, penningförfalskning, olaglig invandring, högteknologisk brottslighet som databrott samt allvarliga miljöbrott.

b) Teknisk, operativ och strategisk information och underrättelseuppgifter kan utväxlas mellan EU:s medlemsstater och Ryska federationens brottsbekämpande organ i största möjliga antal frågor som berör organiserad brottslighet, med beaktande av behovet av att rättsliga och andra åtgärder införs så att relevanta krav på sekretess och uppgiftsskydd uppfylls i fråga om operativ och strategisk information som lämnas till Ryska federationens brottsbekämpande myndigheter.

c) Centralt belägna kontaktpunkter i Ryska federationen upprättas för informationsutbyte med brottsbekämpande myndigheter i EU:s medlemsstater.

d) Gemensamma principer tas fram när så är lämpligt, så att myndigheterna i Ryska federationen och i EU kan använda särskilda undersökningsmetoder, t.ex. kontrollerade leveranser, i allvarliga fall som gäller organiserad brottslighet.

e) Kurser i utbildningssyfte anordnas med personal som arbetar med brottsbekämpning i Ryska federationen för att utveckla goda rutiner på området internationellt samarbete.

f) Gemensamma möten hålls mellan experter på bekämpning av organiserad brottslighet från EU:s medlemsstater och Ryska federationen, för att exempelvis främja informationsutbyte om utvecklingstendenser när det gäller organiserad brottslighet och andra relevanta frågor eller att i lämpliga fall diskutera utredningar av gemensamt intresse med anknytning till verksamheten inom organiserade brottsliga grupper.

g) Utbytesprogram för experter på samarbete om brottsbekämpning kommer att organiseras med EU:s medlemsstater.

h) Gränskontrollerna bör skärpas så att olaglig narkotikahandel bekämpas så effektivt som möjligt.

i) Finansinstitut förses med lämpliga regler och riktlinjer för rapportering av misstänkta transaktioner till den behöriga utsedda finansunderrättelseenheten som till fullo stöder brottsbekämpande myndigheters utredningar när det gäller misstänkta fall av penningtvätt.

j) Utbyte av information om misstänkta transaktioner i lämpliga fall kan äga rum mellan finansunderrättelseenheterna i EU:s medlemsstater och motsvarande behöriga myndighet i Ryska federationen, med beaktande av behovet av att säkerställa att rättsliga och andra åtgärder införs så att relevant krav på sekretess och uppgiftsskydd uppfylls i fråga om information som lämnas till Ryska federationens brottsbekämpande myndigheter.

k) Särskild uppmärksamhet ägnas åt att säkerställa integriteten hos uppgifter som kan hjälpa brottsbekämpande myndigheter i deras kamp mot organiserad brottslighet (t.ex. fordonsregister).

l) Lämpliga insatser görs för att uppmuntra enskilda att bryta med kriminella organisationer och för att garantera skydd för enskilda som samarbetar med rättsväsendet.

m) Informationskampanjer och internationella program genomförs för att främja förebyggande verksamhet och minska den organiserade brottsligheten i överensstämmelse med den europeiska strategi för att förebygga organiserad brottslighet som utarbetas gemensamt av Europeiska kommissionen och Europol.

n) Teoretiska studier av problem av gemensamt intresse bör främjas.

o) Jämförbara analysmetoder bör utvecklas.

ii) Sambandsmän

För att ytterligare utveckla samarbetet mellan EU:s medlemsstaters sambandsmän i Ryska federationen kommer unionen att försöka få till stånd att dessa sambandsmän träffas på regelbunden basis och att Europol och Europeiska kommissionen också deltar. När så är lämpligt bör sambandsmän från de behöriga myndigheterna i Ryska federationen, som är stationerade i EU:s medlemsstater, inbjudas att närvara vid sådana möten. Utöver utbyte av relevant information bör sambandsmännen ha möjlighet att överväga genomförandet av handlingsplanen och lägga fram förslag om en förstärkning av denna process. Utplaceringen av Ryska federationens sambandsmän i EU:s medlemsstater bör också beaktas positivt.

Oberoende av detta bör möten för informationsutbyte hållas mellan sambandsmän i EU:s medlemsstater och sambandsmän från andra länder stationerade i Ryska federationen. När så är lämpligt bör Ryska federationens myndigheter inbjudas till sådana möten.

iii) Europol

I enlighet med bestämmelserna i EU:s gemensamma strategi avseende Ryssland kommer samarbetet mellan Europol och behöriga myndigheter i Ryska federationen att utvecklas i överensstämmelse med Europolkonventionen och relevanta beslut av rådet och i enlighet med överenskomna prioriteringar.

III. Samarbete inom andra forum

Europeiska unionen och dess medlemsstater bör så långt möjligt samarbeta med Ryska federationens myndigheter för att säkerställa ett lämpligt samarbete i frågor som rör organiserad brottslighet inom andra internationella forum. Ett sådant samarbete skulle exempelvis kunna tillämpas i förhandlingarna om utkastet till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess protokoll samt inom Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet och den s.k. Budapestgruppen. Det bör också tillämpas vid ett eventuellt samarbete när det gäller relevanta tekniska biståndsprogram som genomförs av andra organ som exempelvis Europarådet och Förenta nationerna.

C. SAMORDNING AV ÅTGÄRDER I HANDLINGSPLANEN

För att handlingsplanen skall kunna fungera så framgångsrikt och effektivt som möjligt krävs ett lämpligt samarbete mellan de berörda parterna, inbegripet EU:s medlemsstater, rådet, kommissionen och Ryska federationens myndigheter. Det kommer också att vara av väsentlig betydelse att, i enlighet med den gemensamma strategin, bredast möjliga samordning genomförs beträffande gemenskapens och medlemsstaternas bilaterala åtgärder, program, instrument och politik som påverkar handlingsplanen och att alla nödvändiga anpassningar görs. Särskilt kommer följande åtgärder att införas:

i) Förbindelselänk mellan gemenskapsprogram och bilaterala initiativ från medlemsstaterna

För att säkerställa samstämmighet och undvika dubbelarbete i planeringen av program som finansieras av EU (gemenskapen och medlemsstaterna) måste samordningen mellan medlemsstaterna och kommissionen förstärkas. Dessutom skall medlemsstaterna göra ytterligare ansträngningar för att samordna sina åtgärder gentemot Ryssland. En första åtgärd blir att upprätta ett vägledande register över EU:s och medlemsstaternas alla berörda program, instrument och resurser.

ii) EU:s och Ryska federationens verksamhet

Åtgärder kommer att vidtas för att upprätthålla en aktualiserad förteckning över gemenskapens och medlemsstaternas samarbete med Ryska federationen i frågor som berör organiserad brottslighet och över de rättsliga instrument som överenskommits på detta område. Dessutom kommer möjligheten att erbjudas medlemsstaterna att med Ryska federationens myndigheter dela sina erfarenheter av att genomföra åtgärder som antagits inom EU i kampen mot organiserad brottslighet. På samma sätt bör Ryska federationens myndigheter uppmuntras att lämna detaljerade upplysningar om den relevanta utvecklingen som särskilt berör genomförandet av bestämmelserna om internationellt samarbete i det särskilda federala programmet mot organiserad brottslighet som godkändes genom dekret av Ryska federationens regering den 10 mars 1999 samt annan relevant lagstiftning i Ryska federationen. Ett informationsutbyte om verksamhet som bedrivs inom andra (icke-EU) forum kommer också att uppmuntras.

iii) Underkommittén för partnerskaps- och samarbetsavtalet

Underkommittén, som ägnar sig åt kampen mot brottslighet inom ramen för partnerskaps- och samarbetsavtalet mellan EU och Ryska federationen, bör i sin verksamhet inbegripa informationsutbyte om pågående projekt mot den organiserade brottsligheten som initierats av internationella organisationer och forum utanför EU, exempelvis Förenta nationerna, Europarådet och Aktionsgruppen mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet. Underkommittén skulle också kunna spela en värdefull roll genom att bedöma

a) genomförandet av projekt som finansieras av Europeiska unionen och

b) inslag av framtida samordnat tekniskt bistånd.

iv) Tekniska program

Alla framtida tekniska biståndsprogram som involverar EU, dess medlemsstater och Ryska federationen och som avser kampen mot organiserad brottslighet eller angränsande områden, bland annat frågor inom ramen för Tacis-programmet, bör ta vederbörlig hänsyn till mål och bestämmelser i denna handlingsplan. Ansträngningar bör göras för att ge ömsesidigt och praktiskt stöd, inbegripet stöd från gemenskapens och medlemsstaternas biståndsprogram, för att genomföra handlingsplanen. Alla framtida tekniska biståndsprogram som avser kampen mot organiserad brottslighet bör överensstämma med handlingsplanen.

D. GENOMFÖRANDE AV HANDLINGSPLANEN

Unionen kommer att sträva efter att uppnå ett aktivt samarbete med de relevanta myndigheterna i Ryska federationen för att genomföra denna handlingsplan. Så långt möjligt och lämpligt är kommer åtgärder att vidtas för att göra det möjligt för ryska myndigheter att ansluta sig till relevanta program och instrument som överenskommits inom EU. Dessutom kommer de länder som kandiderar för inträde i EU att uppmanas att ansluta sig till dess bestämmelser.

Unionen kommer också att som ett brådskande ärende ta upp frågan om att utforma ett avtal i enlighet med artikel 38 i FEU med Ryska federationen i syfte att genomföra denna handlingsplan. Dessutom bör EU:s medlemsstater grundligt undersöka möjligheten att sluta lämpliga multilaterala och bilaterala avtal med Ryska federationen för att stärka kampen mot organiserad brottslighet inom handlingsplanens ram.

E. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING AV HANDLINGSPLANEN

Regelbundna möten kommer att äga rum på högre tjänstemannanivå mellan Europeiska unionen, inklusive kommissionen, och Ryska federationen för att bedöma genomförandet av handlingsplanen. Dessa möten bör också ge tillfälle till att lansera nya initiativ. Dessutom bör den operativa sidan av handlingsplanen med regelbundna mellanrum utvärderas av den behöriga underkommitté som inrättats i enlighet med avtalet om partnerskap och samarbete mellan EU och Ryssland.

Europeiska rådet kommer före utgången av 2001 att se över verksamheten inom ramen för denna handlingsplan och får besluta om ytterligare översyn i samband med detta ärende.

(1) Europeiska unionen välkomnar att Ryska federationen har ratificerat konventionerna om utlämning och om inbördes rättshjälp i brottmål med tillhörande protokoll den 25 oktober 1999.