Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén om vissa gemenskapsåtgärder för att bekämpa diskriminering

(1999/C 369/03)

1. INLEDNING

Europeiska unionen bygger på principerna om frihet, demokrati, respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt på rättsstatsprincipen. Dessa principer är gemensamma för medlemsstaterna(1).

Jämlikhet inför lagen och skydd för alla mot diskriminering utgör en grundläggande rättighet och är viktig för att ett demokratiskt samhälle skall fungera. Den bidrar till målen att främja ekonomiska och sociala framsteg och den hög sysselsättningsnivå genom en förstärkning av den ekonomiska och sociala sammanhållningen. I Amsterdam i juni 1997 erkände stats- och regeringscheferna att det aldrig har varit viktigare att betona dessa principer. De kom överens om att förstärka Europeiska unionens handlingsförmåga på detta område genom att införa artikel 13 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen som ger gemenskapen särskilda befogenheter att vidta åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder och sexuell läggning. För medborgarna och deras engagemang när det gäller unionens ideal är det viktigt med insatser för att främja likabehandling och för att bekämpa diskriminering. När det gäller utvidgningen är det även viktigt att göra det klart och tydligt att dessa principer måste innebära mer än bara vackra ord.

Genom de förslag som läggs fram i detta meddelande skall gemenskapens nya befogenheter enligt artikel 13 omsättas i praktiken.

2. BAKGRUND: INTERNATIONELL OCH NATIONELL SITUATION SAMT SITUATIONEN I GEMENSKAPEN

Internationella organisationer, Europeiska unionen och dess medlemsstater har sedan länge erkänt individernas rätt att inte bli diskriminerade på godtyckliga grunder.

2.1 Den internationella bakgrunden

Rätten till likabehandling erkänns som en självständig rättighet eller i förening med utövandet av andra grundläggande rättigheter genom bl.a. FN:s konventioner om medborgerliga och politiska rättigheter, ekonomiska, sociala och kultureller rättigheter, FN-konventionerna om avskaffandet av alla former av diskriminering av kvinnor och rasdiskriminering, Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och, begränsad till arbetslivet, i ILO-konvention nr 111(2).

Trots att alla EU-medlemsstater antingen har undertecknat eller ratificerat dessa internationella överenskommelser, med undantag av FN:s konvention om rasdiskriminering och ILO-konvention nr 111, betyder detta inte att enskilda har rätt att få sin sak rättsligt prövad. Det betyder att staterna har åtagit sig att garantera respekten för rätten till likabehandling i sin lagstiftning.

2.2 Den nationella dimensionen

Det föreligger stora skillnader i medlemsstaternas konstitutioner och allmänna lagstiftning när det gäller rätten till likabehandling och förbud mot diskriminering(3).

2.2.1 Konstitutionella bestämmelser

Alla medlemsstater utom en har konstitutionella bestämmelser för att förbjuda olika former av diskriminering. Förenade kungariket har ingen skriven konstitution, men enligt landets oskrivna konstitution är diskriminering förbjuden.

Lydelsen i dessa konstitutionella bestämmelser varierar från en medlemsstat till en annan. I vissa fall nämns uttryckligen en uttömmande förteckning över diskrimineringsgrunder som är förbjudna. I andra medlemsstater återfinns i konstitutionerna en icke-uttömmande förteckning med generalklausuler som förbjuder diskriminering i allmänhet och i vilka det hänvisas till frågorna med t.ex. "något annat förhållande eller personlig eller social omständighet" eller "annan omständighet".

I de flesta länders konstitutioner omfattas uttryckligen diskrimineringsgrunderna ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse och i ökad omfattning även diskriminering på grund av funktionshinder(4). Trots att många medlemsstater har infört lagstiftning om förbud mot diskriminering på grund av ålder, hänvisas det uttryckligen till ålder i konstitutionella bestämmelser bara i en medlemsstat. Konstitutionsdomstolen i en annan medlemsstat har fällt ett utslag om att denna diskrimineringsgrund kan härledas ur konstitutionen(5). Domstolarna i tre medlemsstater(6) har tolkat sina nationella konstitutioner på så vis att de förbjuder diskriminering på grund av sexuell läggning.

Konstitutionella bestämmelser om antidiskriminering eller jämlikhet kan åberopas rättsligt av enskilda i de flesta medlemsstater. I andra medlemsstater kan enskilda inte helt och fullt förlita sig på de konstitutionella bestämmelserna om jämlikhet när de ställs inför nationella domstolar. Dessa bestämmelser är dock de principer som bör inspirera insatser från det offentliga och, i vissa fall, skulle de kunna åberopas för att ifrågasätta huruvida de allmänrättsliga bestämmelserna är konstitutionsenliga.

2.2.2 Allmän lagstiftning

När det gäller allmän lagstiftning finns det i alla medlemsstaters rättsliga system förordningar som reglerar rätten till likabehandling och antidiskriminering när det gäller många aspekter av anställning, lön och arbetsvillkor.

I många medlemsstater har bestämmelser om likabehandling och antidiskriminering utarbetas genom allmänna klausuler eller generalklausuler som hänför sig till "alla stadier av anställningen", "alla arbetsförhållanden" eller "övriga förhållanden". I vissa fall nämns även specifika frågor såsom arbetstid, lön eller befordran. I vissa medlemsstaters rättsordningar förekrivs även att vissa klausuler eller förordningar blir ogiltiga om deras effekt är diskriminerande eller resulterar i en diskriminerande behandling.

Generellt sett har många medlemsstater ingen allmän lagstiftning (annat än enskilda bestämmelser i arbetsrättsliga och straffrättsliga lagar) mot diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, ålder och sexuell läggning.

Den särskilda lagstiftningen mot diskrimering i två medlemsstater omfattar inte ålder och sexuell läggning, lagstiftning i två andra medlemsstater omfattar inte ålder och funktionshinder och lagstiftningen i en annan medlemsstat omfattar inte ålder.

2.3 Situationen i EU

2.3.1 Gemenskapslagstiftning

Europeiska gemenskapen har ett långtgående åtagande när det gäller lika möjligheter för och likabehandling av kvinnor och män. Gemenskapen har också tydligt visat sitt engagemang när det gäller att avskaffa alla andra former av diskriminering med hjälp av olika instrument - gemensamma förklaringar, resolutioner, direktiv och handlingsprogram(7). I 1989 års gemenskapsstadga om arbetstagares grundläggande sociala rättigheter erkänns vikten av att bekämpa varje form av diskriminering för att säkerställa likabehandling för alla.

Gemenskapen har dock ofta kritiserats bl.a. för att den inte har gått längre och särskilt för bristen på specifik rättslig grund för åtgärder som går längre än likabehandling av kvinnor och män när det gäller sysselsättning.

I anslutning till vad som beslutades på regeringskonferensen lovade kommissionen, för att se till att gemenskapslagstiftningen tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, i sitt meddelande om rasism, främlingsfientlighet och antisemitism av den 13 december 1995 att föreslå att man i lämpliga fall skulle införa bestämmelser mot diskriminering både i ny lagstiftning och när gemenskapslagstiftningen ses över och aktualiseras.

Efter detta infördes allmänna bestämmelser mot diskriminering i några av kommissionens förslag, särskilt i ändringsförslaget för ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 om arbetskraftens fria rörlighet inom gemenskapen.

Vidare innehåller artikel 1 a i tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska gemenskaperna, i deras lydelse efter 1998 års ändringar, en principiell bestämmelse med förbud mot diskriminering på grund av ras, politisk, filosofisk eller religiös övertygelse, kön eller sexuell läggning.

På regeringskonferensen i juni 1997 införde stats- och regeringscheferna genom Amsterdamfördraget den nya artikeln 13 i EG-fördraget, vilken ger gemenskapen särskilda befogenheter för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder och sexuell läggning. Vid Europeiska rådets möte i Cardiff i juni 1998 emotsåg stats- och regeringschefer ytterligare förslag till gemensamma insatser till följd av kommissionens meddelande om en handlingsplan mot rasism. EU:s strävan att bekämpa rasism bekräftades tydligt vid Europeiska rådets möte i Tammerfors i oktober 1999.

2.3.2 Bestämmelser om grundläggande rättigheter

I artikel 6.2 i Fördraget om Europeiska unionen föreskrivs att unionen skall respektera de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I artikel 14 i konventionen fastställs en allmän princip om förbud mot diskriminering. Denna bestämmelse är dock mycket mer begränsad än de åtgärder som föreslås för genomförandet av artikel 13 i EG-fördraget. Även om artikel 14 i konventionen förbjuder diskriminering, skapar den inga självständiga rättigheter, det är endast regeringarna som åläggs skyldigheter. I artikel 14 hänvisas det vidare till förbud mot diskriminering i mycket allmänna ordalag. I förslagen för att genomföra artikel 13 i fördraget fastställs däremot lagstiftningsramar som medlemsstaterna skall genomföra samtidigt som de skall se till att det finns rättsliga medel som kan tas i anspråk vid nationella domstolar.

Vid Europeiska rådets möte i Köln i juni 1999 beslutade stats- och regeringscheferna att en stadga med grundläggande rättigheter i Europeiska unionen skulle utarbetas. Utarbetandet av denna stadga har mycket stor betydelse, även om det sker parallellt. För närvarande är det emellertid inte klart om stadgan kommer att inbegripa rättsliga medel som kan tas i anspråk direkt. Det skulle inte vara lämpligt att grunda förslagen för genomförandet av artikel 13 på det slutliga antagandet av stadgan.

2.3.3 Andra EU-initiativ

- Rådet antog den 15 juli 1996 en gemensam åtgärd(8) på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen om åtgärder mot rasism och främlingsfientlighet. Huvudsyftet med denna gemensamma åtgärd var att säkerställa ett effektivt rättsligt samarbete mellan medlemsstaterna i kampen mot rasism och främlingsfientlighet. I det sammanhanget hänvisas i den gemensamma åtgärden till behovet av att förhindra de gärningsmän som begår dessa brott att utnyttja det faktumet att denna verksamhet klassificeras på olika sätt i de olika medlemsstaterna genom att flytta från ett land till ett annat för att komma undan rättsliga processer.

I en rapport om bedömningen av genomförandet av den gemensamma åtgärden som förbereddes i april 1998 visades att de uppträdanden som är förtecknade i den gemensamma åtgärden redan är belagda med påföljder i medlemsstaternas lagstiftning eller att medlemsstaterna ser över sin lagstiftning för att se till att den verksamhet som finns uppräknad i den gemensamma åtgärden kan hanteras som överträdelser. Det konstaterades dock att man kunde ta ytterligare åtgärder, t.ex. när det gäller kontaktpunkter för att utveckla effektiviteten i den gemensamma åtgärden. Rådet bör göra ytterligare en översyn av genomförandet före slutet av juni 2000.

Kommissionen kommer att bedöma behovet av ytterligare initiativ på detta område med beaktande av de nya typer av rättsliga instrument som införts genom Amsterdamfördraget och med beaktande av rapporten om den gemensamma åtgärden i juni 2000.

- Ett meddelande om brottsoffer i Europeiska unionen(9) antogs i juli 1999. Det berör huvudsakligen den person som blir brottsoffer i en annan medlemsstat än sin egen. Syftet med meddelandet är att påbörja en diskussion om konkreta åtgärder för att förbättra situationen för brottsoffer. I meddelandet föreslås åtgärder när det gäller förebyggande, stöd, kompensation och brottsoffrens ställning i brottsprocessen. Den särskilda sårbarhet som finns hos vissa kategorier av brottsoffer, t.ex. brottsoffer av utländsk härkomst skulle motivera särskild uppmärksamhet när det gäller den hjälp som kan erbjudas dem och tillgängligheten av den. I slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors den 15-16 oktober 1999 understryks vikten av att förbättra skyddet för brottsoffer och deras rätt att få sin sak prövad.

- Inom ramen för utbildnings- och utbytesprogram när det gäller det rättsliga och polisiära samarbetet, programmen Grotius och Oisin, har kommissionen redan finansierat vissa projekt som är relevanta när det gäller att förebygga och bekämpa rasism och främlingsfientlighet. Dessa projekt skall underlätta det rättsliga samarbetet genom att förbättra kännedomen om lagar, förfaranden och institutionerna i medlemsstaternas system, genom att förbättra utbildningen för polismän för att hantera etniska minoriteter och genom att bidra till utvecklingen av ny politik när det gäller rekrytering av poliser i syfte att låta polismännen återspegla de olika samhällsgrupperna och minoriteterna på ett bättre sätt.

På grundval av resultaten av dessa projekt kan kommissionen stödja ytterligare verksamhet för att stärka det rättsliga samarbetet, de rättsliga myndigheternas roll och polisutbildningen när det gäller kampen mot rasism och främlingsfientlighet.

3. SAMRÅD

Långt före undertecknandet av Amsterdamfördraget hade olika institutioner och berörda parter, bl.a. Europaparlamentet och icke-statliga organisationer, sedan länge efterlyst en europeisk lagstiftning för att bekämpa diskriminering. Behovet av bl.a. raslagstiftning erkändes allmänt under Europaåret mot rasism 1997. I sitt sociala handlingsprogram för 1998-2000 meddelade kommissionen att den stod i begrepp att inleda en bred debatt om genomförandet av artikel 13, inklusive möjligheten till ett ramprogram för att bekämpa alla former av diskriminering. Efter undertecknandet av det nya fördraget har kommissionen haft omfattande samråd om räckvidden av en sådan lagstiftning med det civila samhället inklusive arbetsmarknadens parter, medlemsstaterna samt Europaparlamentet.

Detta samråd ägde rum vid en rad formella seminarier och konferenser i Oxford, Manchester, Innsbruck, Wien och Berlin och vid det andra socialpolitiska forumet i Bryssel i juni 1998. Ett stort antal företrädare för EU-institutionerna, medlemsstaterna, det civila samhället och arbetsmarknadens parter diskuterade frågor om kampen mot alla former av diskriminering som anges i artikel 13 i fördraget. Ytterligare diskussioner ägde även rum med den europeiska plattformen för icke-statliga organisationer inom den sociala sektorn och inom ramen för den sociala dialogen. Dessutom antog Europaparlamentet två resolutioner i januari och december 1998 i vilka uttrycktes klara åsikter om tillämpningen av artikel 13 när det gäller rasism. Utskottet för sysselsättning och socialfrågor antog i mars 1999 ett arbetsdokument som ger ett allmänt stöd för ett övergripande bindande instrument för att bekämpa diskriminering. Slutligen rådfrågades företrädarna för medlemsstaternas regeringar inom ramen för Högnivågruppen för diskrimineringsfrågor.

Under dessa samråd bekräftade huvudaktörerna betydelsen av fyra principer:

- Behovet av att gå framåt på bred front. Det ansågs nödvändigt med en övergripande gemenskapsinsats i vilken olikheter men även likheter när det gäller diskriminering på olika grunder skulle beaktas.

- Behovet av att beakta de olika framsteg som gjorts i medlemsstaterna. Medan några medlemsstater endast har konstitutionella bestämmelser för att ge rätt till likabehandling, har andra utvecklat en mycket specifik lagstiftning på vissa områden.

- Behovet av att fullt ut utnyttja dynamiken och den politiska viljan för att göra ytterligare framsteg på de specifica områden där så är möjligt.

- Behovet av att främja utarbetandet av praktiska åtgärder samt införandet av rätt till likabehandling. En metod som grundar sig på bindande lagstiftning som åtföljs och förstärks genom ett handlingsprogram.

4. KOMMISSIONENS FÖRSLAG

Kommissionen har helt och fullt beaktat dessa synpunkter, och de mer detaljerade kommentarer den har fått i samband med utarbetandet av åtgärderna. Den har även beaktat gemenskapens erfarenheter av kampen mot könsdiskriminering. Det har visat sig att lagstiftning för att avskaffa diskriminering är en väsentlig del av en effektiv strategi för att förändra attityder och uppförande med klara signaler om vad samhället anser vara acceptabelt eller oacceptabelt. Det är dock inte tillräckligt. All lagstiftning måste stödjas av konkreta åtgärder som gör det möjligt för människor att lära av andras framgångar och motgångar samt att ta med detta i sina egna åtgärder mot diskriminering på lokal nivå. Där är det oftast mest effektivt.

Genom fördraget får rådet befogenhet att vidta lämpliga åtgärder mot diskriminering. De erfarenheter som gjorts när et gäller könsdiskriminering har visat att ett av de effektivaste sätten att bekämpa diskriminering är att främja likabehandling. Medlemsstaterna bör dock fortfarande ha möjlighet att vidta positiva åtgärder för att kompensera för den långvariga diskriminering som vissa grupper historiskt sett har genomlidit utan att ha kunnat komma i åtnjutande av likabehandling.

Gemenskapen är redan verksam i kampen mot diskriminering, särskilt när det gäller sysselsättning och sociala frågor. Kommissionen har beaktat dessa erfarenheter genom att föreslå en rad initiativ som grundas på en kombination av rättsliga instrument, som bygger på dessa insatser. Kommissionen är medveten om att diskriminering inte bara förekommer inom arbetslivet och efterfrågar ett integrerat synsätt. Genom dessa förslag kommer man att kunna bekämpa diskriminering, bl.a. genom att främja likabehandling.

De förslag till direktiv som kommissionen lägger fram påverkar inte jämlikhetsprincipen i nationella konstitutioner eller i Common Law. Förslagen skall endast komplettera och stärka de nationella lagstiftningsåtgärder som vidtas för att genomföra jämlikhetsprincipen.

För det första föreslår kommissionen ett direktiv mot diskriminering på arbetsmarknaden på alla de grunder som föreskrivs i artikel 13, med undantag av kön, som omfattas av betydande gemenskapslagstiftning som går tillbaka ända till 1970-talet och som har en specifik rättslig grund för åtgärder på sysselsättningsområdet (artikel 141 i EG-fördraget). I detta förslag behandlas det område där olika former av diskriminering förekommer i störst utsträckning och ofta allvarligt påverkar enskildas möjligheter till framgång i samhället.

För det andra föreslår kommissionen ett direktiv mot diskriminering på grund av ras och etniskt ursprung vars räckvidd går utanför arbetsmarknaden. Hänsyn tas till gemenskapens erfarenheter från Europaåret mot rasism och bl.a. den starka politiska vilja som finns för att vidta åtgärder mot så många aspekter som möjligt av rasdiskriminering. Genom att utarbeta dessa förslag har kommissionen beaktat tidigare insatser på berörda områden, särskilt erfarenheterna av att bekämpa diskriminering på grund av kön i direktiven 76/207/EEG (likabehandling) och följande direktiv, inklusive direktiv 97/80/EG (bevisbörda). Den har även beaktat internationella rättsliga instrument när det gäller diskriminering.

Det är viktigt att understryka att den materiella räckvidden i de två förslagen till direktiv överlappar varandra i den mån båda omfattar diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung i arbetslivet. Skälet till detta är att förslagen, som är uppbyggda på likartat sätt, är avsedda att vara fristående rättsliga dokument. Om ett direktiv antas av rådet före det andra, kommer det andra förslaget att ändras i enlighet med det.

För det tredje föreslår kommissionen ett handlingsprogram som är utformat för att komplettera förslagen till lagstiftning genom att stödja och komplettera medlemsstaternas ansträngningar för att bekämpa diskriminering. Det kommer att beröra alla diskrimineringsgrunder som omfattas av artikel 13 i fördraget, utom diskriminering på grund av kön. Mot bakgrund av gemenskapens erfarenhet av tidigare åtgärder på detta område och den särskilda vikt som lades vid jämställdhetsprincipen genom andra bestämmelser i fördraget, bl.a. artiklarna 2, 3 och 141 i EG-fördraget, kommer diskriminering på grund av kön att ingå i ett nytt jämställdhetsprogram som kommissionen för närvarande utarbetar. Enligt artiklarna 2 och 3 i EG-fördraget kommer kommissionen dock att se till att ett genusperspektiv verkligen förs in i alla åtgärder och verksamhet som ingår i programmet för att bekämpa alla andra diskrimineringsgrunder.

Gemenskapen har betydande erfarenhet när det gäller att stödja praktiska åtgärder för att bistå grupper som ofta är offer för diskriminering - synliga minoriteter, äldre och personer med funktionshinder. Mycket av denna erfarenhet har inriktats på åtgärder för att integrera personer i samhället snarare än att vid källan bekämpa den diskriminering som de är offer för. Denna erfarenhet har ändå beaktats när det gäller utformning och struktur i det föreslagna handlingsprogrammet och särskilt när det gäller en vikt man fäster vid att involvera diskriminerade grupper i genomförandet.

Dessa tre förslag utgör tillsammans en omfattande grund för att man skall kunna vidta åtgärder. De ger en lägsta nivå när det gäller lagstadgade rättigheter till likabehandling. De stöds av praktiska åtgärder för att främja en effektiv tillämpning av dessa rättigheter på fältet.

Detta är dock inte gemenskapens enda svar. Det är viktigt att kampen mot diskriminering förs inom all verksamhet på gemenskapsnivå och på nationell nivå. Gemenskapen har vidtagit en råd åtgärder och har beaktat detta behov.

För det första åtar sig medlemsstaterna genom riktlinjerna för sysselsättning att prioritera kampen mot diskriminering av kvinnor när det gäller åtgärder på arbetsmarknaden. Enligt riktlinjerna skall de även ta särskild hänsyn till funktionshindrade, etniska minoriteter och till personer som kan bli missgynnade och även diskriminerade på arbetsmarknaden.

För det andra kan dessa grupper få sedvanlig hjälp från strukturfonderna. Dessutom kan Europeiska socialfonden genom det nya gemenskapsinitiativet Equal ta upp frågor om utslagning, diskriminering och bristande jämlikhet i den mån dessa frågor även rör sysselsättningen. Det kommer att inriktas på de tematiska prioriteringar som kommissionen och medlemsstaterna har kommit överens om och som knyter an till de fyra pelarna i den europeiska sysselsättningsstrategin. Gemenskapens handlingsprogram kommer inte att ge bidrag till sådana åtgärder som är bidragsberättigade enligt Equal.

För det tredje kommer de nya programmen Utbildning, Yrkesutbildning och Ungdom även fortsättningsvis att som övergripande prioritering främja integrering av missgynnade grupper inklusive människor som är utsatta för diskriminering på olika grunder.

För det fjärde, som tidigare nämnts, utarbetar kommissionen ett nytt handlingsprogram för jämställdhet. De kommer att bygga vidare på det aktuella gemenskapsprogrammet som löper ut den 31 december 2000.

Slutligen förbereder kommissionen också ett handlingsprogram mot social utslagning enligt artikel 137. Diskriminering kan naturligtvis vara en bidragande orsak till social utslagning. Programmet för social integrering kommer att främja ett policyorienterat samarbete på gemenskapsnivå för att stödja medlemssternas ansträngningar att förebygga och bekämpa social utslagning. Det kommer att inriktas på att stödja medlemsstaternas ansträngningar för att främja integreringen av grupper som är utslagna eller som riskerar att slås ut. Det program som ingår i dessa åtgärder som grundas på artikel 13 kommer däremot att stödja och förbättra effektiviteten i medlemsstaternas åtgärder för att bekämpa diskriminering.

Dessutom avser kommissionen att ta väl tillvara de nya möjligheter som ges genom att Amsterdamfördraget träder i kraft, vilket klargjordes i slutsatserna från Europeiska rådets extraordinära möte i Tammerfors. För att kunna bevara och utveckla Europeiska unionen som ett område för frihet, säkerhet och rättvisa enligt artikel 2 i EU-fördraget är det viktigt att man fördömer alla former av diskriminering, särskilt rasism och främlingsfientlighet.

Denna grundläggande princip, som togs upp av kommissionen redan i dess meddelande från juli 1998(10) och upprepades i Romano Prodis skrivelse till den finske statsministern Paavo Lipponen av den 23 september 1999 och understött av Europaparlamentets resolution av den 16 september 1999, bekräftades enhälligt av stats- och regeringscheferna. Vad som krävs nu är att den genomförs.

Dessutom är det även kommissionens sak att fortsätta sin insats i kampen mot diskriminering genom att utnyttja sin initiativrätt när det gäller nya åtgärder under avdelning VI i EU-fördraget i vilket artikel 29 innehåller en uttrycklig referens till förebyggande av rasism och främlingsfientlighet samt under avdelning IV i EG-fördraget särskilt när det gäller asyl och invandring.

5. EKONOMISKA KONSEKVENSER

Uppgifter från medlemsstaterna visar att de grupper som oftast är utsatta för diskriminering troligen har de största svårigheterna när det gäller social integrering och särskilt tillträde till arbetsmarknaden. Genom de båda förslagen till direktiv kommer man att bekämpa diskriminering i en rad olika situationer och därigenom främja ökat socialt deltagande och särskilt anställbarhet. På detta sätt stöds människors förmåga att ekonomiskt och socialt utnyttja sin potential. Samtidigt kommer direktiven att säkerställa att samhället och företag på bästa sätt kan använda sig av sina mänskliga resurser. För att uppnå detta kommer vissa företag i de medlemsstater som för närvarande inte har några eller begränsade antidiskrimineringsbestämmelser att känna av tillfälliga kostnader i samband med anpassningen till de nya kraven (t.ex. utbildning av aktuell personal).

Denna punkt kommer att utvecklas i detalj för de två direktiven i den konsekvensbedömning som hör till varje förslag.

6. SUBSIDIARITET OCH PROPORTIONALITET: BERÄTTIGANDE OCH MERVÄRDE

Genom att föra in den nya artikel 13 i fördraget har stats- och regeringscheferna erkänt att gemenskapen måste vidta åtgärder för att bekämpa diskriminering. Kampen mot diskriminering är emellertid inte ett område där gemenskapen ensam är behörig och i enlighet med artikel 5 skall gemenskapen därför agera endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå.

De tre förslagen som bifogas till detta meddelande uppfyller detta.

Subsidiaritet

De flesta medlemsstater har i sin konstitution och/eller rättsordning inkluderat bestämmelser som ger rätt till likabehandling. Räckvidden och möjligheten att åberopa sådana bestämmelser samt att lätt få sin sak rättsligt prövad skiftar mycket från en medlemsstat till en annan.

Förslagen till direktiv skulle lägga fast vissa principer för likabehandling i dessa viktiga frågor, t.ex. skydd mot trakasserier, möjligheter till positiv särbehandling, lämpliga rättsliga medel och åtgärder för att se till att bestämmelserna iakttas. Principerna skulle tillämpas i alla medlemsstater, och därigenom ge enskilda garanti när det gäller den gemensamma skyddsnivån som de kan förvänta sig när det gäller likabehandling. Gemensamma normer på gemenskapsnivå kan endast uppnås genom en samordnad insats.

Proportionalitet

Även om det krävs EG-lagstiftning för att förverkliga målen i fördraget, får lagstiftningen dock inte gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.

Mot bakgrund av de skillnader som fortfarande finns i medlemsstaternas gällande lagstiftning är det nödvändigt att fastställa gemensamma principer för att genomföra artikel 13.

Under det omfattande samrådet med alla berörda parter framhöll både medlemsstaterna och de icke-statliga organisationerna hur viktigt det är att respektera medlemsstaternas olika traditioner, dels genom att möjliggöra flexibilitet när det gäller genomförandet, dels genom att undvika kollisioner med god praxis som redan finns i vissa medlemsstater. I förslagen fastställs därför vissa krav på grundval av några allmänna principer för att medlemsstaterna själva i stor utsträckning skall kunna välja hur de genomför dessa. Hänsyn tas till olika traditioner och förhållanden i medlemsstaterna. Förslagen hindrar inte heller medlemsstaterna att vidta mer omfattande åtgärder. Detta tillvägagångssätt är inte nytt. Det användes redan för gemenskapslagstiftningen om jämställdhet.

Förslaget till beslut om handlingsprogram möjliggör ett multilateralt samarbete mellan aktörerna i medlemsstaterna och leder till förbättrad effektivet när det gäller strategier och praxis för att bekämpa diskriminering i gemenskapen. Ett sådant samarbete kräver samordning på EU-nivå både för att garantera effektivitet och för att undvika överlappning med andra gemenskapsinitiativ. Programmet har utformats efter en omfattande analys för att fastställa på vilka sätt gemenskapsstöd bäst kunde ge ett mervärde till medlemsstaternas befintliga praxis.

SLUTSATS

Kommissionen har utarbetat dessa förslag under lång tid i anslutning till det omfattande samråd som ägt rum med medlemsstaterna, de icke-statliga organisationerna, arbetsmarknadens parter och Europaparlamentet. De frågor som behandlas är särskilt känsliga eftersom de direkt påverkar värderingar som finns i samhället.

Kommissionen har antagit ett förnuftigt, progressivt och pragmatiskt tillvägagångssätt. Handlingsprogrammet skall generellt sett öka medvetenheten om diskriminering, som påverkar många människor både direkt och indirekt. I de två direktiven föreskrivs ett begränsat antal krav samtidigt som de ger medlemsstaterna handlingsutrymme för att välja hur de vill genomföra dem.

De två direktiv som föreslås skall genomföra artikel 13 i fördraget. I det första direktivet fastställs allmänna ramar för likabehandling i arbetslivet. Det förbjuder diskriminering på de olika grunder som anges i artikel 13. Det andra direktivet tillmötesgår många uppmaningar om att bekämpa rasism på andra områden än arbetsmarknaden. Det förbjuder diskriminering inom de andra områden som omfattas av gemenskapens befogenheter. Efter Europeiska rådets uppmaning vid mötet i Tammerfors att vidta åtgärder, och utan att det påverkar utarbetandet av den europeiska stadgan för grundläggande rättigheter, anser kommissionen därför att det nu är nödvändigt att gå vidare.

Gemenskapsåtgärder sänder en tydlig signal om att diskriminering är oacceptabel i Europeiska unionen.

(1) Se bilaga I om EU:s deklarationer och andra relevanta dokument som antagits av Europeiska gemenskapens institutioner och av medlemsstaterna om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.

(2) Se bilagorna III och IV om FN:s och Europarådets instrument om mänskliga rättigheter och ILO-konventionerna.

(3) Se bilagorna V och VI om medlemsstaternas konstitutionella och allmänna bestämmelser om likabehandling när det gäller ras och etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder samt sexuell läggning.

(4) Beglien, Frankrike, Luxemburg och Sverige har inte några konstitutionella bestämmelser som gäller dessa diskrimineringsgrunder. De spanska domstolarna har tolkat artikel 14 som att även funktionshinder inbegrips. I artikeln föreskrivs följande: "Alla spanjorer är lika inför lagen utan åtskillnad på grund av födelse, ras, kön, religion, uppfattning eller på grund av någon annan enskild eller samhällelig förutsättning eller bakgrund". De italienska domstolarna har härlett denna diskrimineringsgrund ur artiklarna 3, 4 och 38 i konstitutionen. De nederländska domstolarna har tolkat följande ordalydelse i artikel 1 i den nederländska konstitutionen som att funktionshinder ingår: "Alla personer i Nederländerna skall behandlas lika vid lika förhållanden. Diskriminering på grund av religion, övertygelse, politisk uppfattning, ras eller kön eller någon som helst annan grund skall vara förbjuden".

(5) Artikel 14 i den spanska konstitutionen.

(6) Ur alla tre länders konstitutionella bestämmelser härleds en rätt att inte bli diskriminerad: Spanien - artikel 14; Nederländerna - artikel 1; Finland - S5(2), i enlighet med hänvisningen i ingressen.

(7) Se bilaga II om relevanta dokument som utarbetats av EU-institutionerna om funktionshinder, ras eller etniskt ursprung, ålder samt sexuell läggning.

(8) EGT L 185, 24.7.1996, s. 5.

(9) KOM(1999) 349 slutlig.

(10) KOM(98) 459 slutlig, 14.7.1998.

BILAGOR

I. Deklarationer och dokument från EU-institutionerna och medlemsstaterna om grundläggande rättigheter och friheter

II. Dokument från EU-institutionerna om funktionshinder, ras eller etniskt ursprung, ålder och sexuell läggning

III. Tabell: FN och Europarådets instrument om mänskliga rättigheter som EU:s medlemsstater inte har undertecknat

IV. Tabell: ILO-konventioner

V. Tabell: Konstitutionella bestämmelser mot diskriminering

VI. Tabell: Lagbestämmelser mot diskriminering

BILAGA I

EU-deklarationer och andra relevanta dokument som utarbetats av Europeiska gemenskapens institutioner och av medlemsstaterna om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter

- Förklaring från toppmötet i Paris (19 och 20 oktober 1972)

- Dokument om europeisk identitet (toppmötet i Köpenhamn den 14 december 1973)

- Gemensam förklaring om grundläggande rättigheter (Europaparlamentet, rådet och kommissionen, 5 april 1977)

- Deklaration om demokrati (Europeiska rådet i Köpenhamn den 8 april 1978)

- Enhetsakten (februari 1986)

- Uttalande om mänskliga rättigheter (utrikesministermöte inom ramen för det europeiska politiska samarbetet, och rådet, 21 juli 1986)

- Deklaration om grundläggande rättigheter och friheter (Europaparlamentet den 12 april 1989)

- Deklaration om mänskliga rättigheter (Europeiska rådet i Luxemburg den 28-29 juni 1991)

- Resolution om mänskliga rättigheter, demokrati och utveckling (rådet och företrädare för medlemsstaternas regeringar församlade i rådet den 28 november 1991)

- Fördraget om Europeiska unionen (ingress, allmänna och särskilda bestämmelser om unionsmedborgarskap, utvecklingssamarbete, en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik och samarbete när det gäller rättsliga och inrikes frågor)

- Resolution av den 10 februari 1994 om the Constitution of the European Union (Europaparlamentet). (EGT C 61, 1994, s. 155). (Det finns en bilaga till denna resolution: Draft Constitution of the European Union 1994, antagen av Europaparlamentets utskott för institutionella frågor)

- Resolution av den 6 maj 1994 om kvinnors rättigheter och grundläggande friheter (Europaparlamentet)

- Kommissionens meddelande om införande av demokratiska principer och mänskliga rättigheter i avtal som ingås mellan gemenskapen och tredje land (KOM(95) 216, 23.5.1995)

- Kommissionens meddelande "Europeiska unionen och den externa dimensionen av mänskliga rättigheter: från Rom till Maastricht och framöver" (KOM(95) 567, 22.11.1995)

- Kommissionens rapport om genomförandet av de åtgärder som vidtagits för främjande av de mänskliga rättigheterna och demokratiseringen (för 1995) (KOM(96) 672 slutlig)

- Resolution av den 12 december 1996 om de mänskliga rättigheterna i världen 1995/1996 och Europeiska unionens politik beträffande mänskliga rättigheter (Europaparlamentet)

- Resolution om kommissionens rapport om genomförandet av de åtgärder som vidtagits för främjande av de mänskliga rättigheterna och demokratiseringen (för 1995) (Europaparlamentet) (C4-0095/97)

- Amsterdamfördraget (t.ex. artiklarna 2, 6, 7, 11, 46 och 49 i EU-fördraget samt artiklarna 12, 13, 17, 136 och 141 i EG-fördraget)

- Resolution av den 19 december 1997 om skapandet av en särskild samordningsstruktur inom Europeiska kommissionen, med befogenheter i frågor som rör mänskliga rättigheter och demokratisering (Europaparlamentet, A4-0393/97)

- Slutsatser från Europeiska rådet i Luxemburg den 12-13 december 1997

- Resolution om respekten för de mänskliga rättigheterna i Europeiska unionen under 1996 (Europaparlamentet, A4-0034/98)

- Slutsatser från Europeiska rådet i Cardiff den 15-16 juni 1998

- Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet av den 12 mars 1998: Demokratisering, rättsstat, respekt för de mänskliga rättigheterna och god förvaltning av offentlig verksamhet - Utmaningar för partnerskapet mellan Europeiska unionen och AVS-länderna, KOM(98) 146 slutlig

- Gemensam ståndpunkt av den 25 maj 1998 fastställd av rådet på grundval av artikel J 2 i Fördraget om Europeiska unionen om mänskliga rättigheter, demokratiska principer, rättsstatsstatsprincipen och sunt styrelseskick i Afrika

- EU:s deklaration av den 10 december 1998 i samband med 50-årsdagen av den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna

- Rådets förordning (EG) nr 975/1999 av den 29 april 1999 om att fastställa krav för genomförande av åtgärder för utvecklingssamarbete som bidrar till det allmänna målet att utveckla och befästa demokratin och rättsstaten samt till målet att respektera de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EGT L 120, 8.5.1999, s. 8)

- Rådets förordning (EG) nr 976/1999 av den 29 april 1999 om att fastställa krav för genomförande av gemenskapsåtgärder som inte avser utvecklingssamarbete och som inom ramen för gemenskapens utvecklingspolitik bidrar till det allmänna målet att utveckla och befästa demokratin och rättsstaten samt till målet att respektera de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna i tredje land (EGT L 120, 8.5.1999, s. 8)

- Årligt betänkande om respekten för de mänskliga rättigheterna i världen (1997-1998) och Europeiska unionens politik för mänskliga rättigheter (Europaparlamentet, A4-0410/98)

- Årligt betänkande om respekten för de mänskliga rättigheterna inom Europeiska unionen 1997 (Europaparlamentet, A4-0468/98)

- Slutsatser från Europeiska rådets möte i Köln (3-4 juni 1999) och särskilt beslutet om att utarbeta en stadga om grundläggande rättigheter i Europeiska unionen

BILAGA II

Europeiska unionens relevanta dokument om funktionshinder, ras eller etniskt ursprung, ålder och sexuell läggning

FUNKTIONSHINDER

Resolutioner

Council Resolution of the Representatives of the Governments of the Member States of the European Communities meeting within the council on the 21 December 1981 concerning the social integration of handicapped people at Community level (EGT C 347, 31.12.1981)

Resolution of the Council and the Ministers of Education meeting within the Council on the 31 May 1990 concerning integration of children and young people with disabilities into ordinary systems of education (EGT C 162, 3.7.1990)

Europaparlamentets resolution av den 14 december 1995 om handikappade personers mänskliga rättigheter (EGT C 17, 22.1.1996)

Europaparlamentets resolution om handikappade personers rättigheter (A4-0391/96)

Europaparlamentets resolution om handikappade personers lika möjligheter (A4-0044/97)

Resolution utfärdad av rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet av den 20 december 1996 om lika möjligheter för människor med funktionshinder (EGT C 12, 13.1.1997)

Beslut

Council decision (88/231/EEC) of 18 April 1988 establishing a second Community action programme for disabled people (HELIOS) (EGT L 104, 23.4.1988)

Rådets beslut (93/136/EEG) av den 25 februari 1993 om ett tredje handlingsprogram för att bistå personer med funktionshinder ((Helios II 1993-1996) (EGT L 234, 17.9.1993)

Council decision (93/512/EEC) of 21 September 1993 on a Community technology initiative for disabled and elderly people (TIDE) (1993-1994) (EGT L 240, 25.9.1993)

Rekommendationer

Council recommendation (86/379/EEC) of 24 July 1986 on the employment of disabled people in the Community (EGT L 225, 12.12.1986)

Rapporter

Report by the Commission to the European Parliament and the Council on the implementation and the results of the HELIOS programme (1988-1991) (SEK(92) 1206 slutlig)

Rapport från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén om utvärderingen av det tredje handlingsprogrammet för att bistå personer med funktionshinder (Helios II 1993-1996) (KOM(98) 15 slutlig)

Slutsatser

Conclusions of the Council on the employment of disabled people in the Community (EGT C 173, 12.6.1989)

Meddelanden

Meddelande från kommissionen om lika möjligheter för funktionshindrade personer - En ny handikappstrategi för Europeiska gemenskapen (KOM(96) 406 slutlig)

RAS ELLER ETNISKT URSPRUNG

Resolutioner

Resolution of the Council and the Representatives of Governments of the Member States, meeting within the Council of 29 May 1990 on the fight against racism and xenophobia (EGT C 157, 27.6.1990)

Resolution om rasism och främlingsfientlighet (Europaparlamentet, B4-0261/94)

Resolution om rasism, främlingsfientlighet och antisemitism (Europaparlamentet B4-1239/95)

Resolution utfärdad av rådet och företrädare för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet den 5 oktober 1995, om bekämpning av rasism och främlingsfientlighet på områdena för sysselsättning och sociala frågor

Resolution utfärdad av rådet och företrädare för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet den 23 juli 1996, om Europaåret mot rasism (1997) (EGT C 237, 15.8.1996)

Europaparlamentets resolution om rasism, främlingsfientlighet och antisemitism samt om resultaten av Europeiska året mot rasism (1997) (EGT C 56, 23.2.1998)

Deklarationer

Gemensam förklaring av Europaparlamentet, rådet och kommissionen av den 11 juni 1986 mot rasism och främlingsfientlighet (EGT C 158, 25.6.1986)

Deklaration om antisemitism, rasism och främlingsfientlighet (Europeiska rådet i Dublin, 25 och 26 juni 1990)

Deklaration om rasism och främlingsfientlighet (Europeiska rådet i Maastricht, 9 och 10 december 1991)

Arbetsmarknadsparternas gemensamma uttalande om förhindrande av rasdiskriminering och främlingsfientlighet och främjande av likabehandling i arbetet (oktober 1995)

Rådets och företrädarnas för medlemsstaternas regeringar, församlade i rådet, förklaring av den 24 november 1997 om kampen mot rasism, främlingsfientlighet och antisemitism inom ungdomsområdet (EGT C 368, 5.12.1997)

Uttalande av rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar församlade i rådet av den 16 december 1997 om respekt för olikheter och kamp mot rasism och främlingsfientlighet (EGT C 1, 3.1.1998)

Förordningar

Rådets förordning (EG) nr 1035/97 av den 2 juni 1997 om inrättande av ett europeiskt centrum för rasism och främlingsfientlighet (EGT L 151, 10.6.1997)

Europeiska rådets slutsatser

Slutsatser från Europeiska rådet i Korfu den 24-25 juni 1994 om rasism och främlingsfientlighet

Slutsatser från Europeiska rådet i Essen den 9-10 december 1994 om rasism och främlingsfientlighet

Slutsatser från Europeiska rådet i Cannes den 25-26 juni 1995 om rasism och främlingsfientlighet

Slutsatser från Europeiska rådet i Madrid den 15-16 december 1995 om rasism och främlingsfientlighet

Slutsatser från Europeiska rådet i Florens den 21-22 juni 1996 om rasism och främlingsfientlighet

Slutsatser från Europeiska rådet i Dublin den 13-14 december 1996 om rasism och främlingsfientlighet

Meddelanden

Meddelande från kommissionen om rasism, främlingsfientlighet och antisemitism och förslag till rådets beslut om att utse 1997 till Europaåret mot rasism (KOM(95) 653 slutlig)

Meddelande från kommissionen, En handlingsplan mot rasism (KOM(98) 183 slutlig)

Övrigt

Rådets gemensamma åtgärd av den 15 juli 1996 på grundval av artikel K 3 i Fördraget om Europeiska unionen om åtgärder mot rasism och främlingsfientlighet

Rapporter från Rådgivande kommittén om rasism och främlingsfientlighet (Kahn-kommittén) som utarbetats för Europeiska rådets möten i Essen, Cannes, Madrid och Florens

ÅLDER

Rekommendationer

Council recommendation of 10 December 1982 on the principles of a Community policy with regard to retirement age (EGT L 357, 18.12.1982)

Rapporter

Report from the Commission to the Council on the application of the Council recommendation of 10 December 1982 on the principle of a Community policy with regard to retirement age (KOM(86) 365 slutlig)

Report from the Commission on the application in the Member States of the Council recommendation 82/857/EEG of 10 December 1982 on the principles of a Community policy with regard to retirement age (SEK(92) 2288 slutlig)

SEXUELL LÄGGNING

Resolutioner

Resolution by the Parliament on sexual discrimination at the workplace (EGT C 104, 16.4.1984)

Resolution by the Parliament on discrimination against transsexuals (EGT C 256, 9.10.1989)

Resolution by the Parliament on equal rights for homosexuals and lesbians in the EC (EGT C 61, 28.2.1994)

Deklarationer

Council declaration of 19 December 1991 on the implementation of the Commission recommendation on the protection of the dignity of women and men at work, including the code of practice to combat sexual harassment (EGT C 27, 4.2.1992)

BILAGA III

FN:s och Europarådets huvudinstrument som EU:s medlemsstater inte har undertecknat (taget från "Föregå med gott exempel: En agenda avseende mänskliga rättigheter för Europeiska unionen för 2000"(1))

>Plats för tabell>

(1) Ett projekt av European University Institute, som inrättats av Europeiska kommissionen, för att högtidlighålla 50-årsdagen av den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna - oktober 1998.

BILAGA IV

Vissa relevanta ILO-konventioner

>Plats för tabell>

ILO-KONVENTIONER

- Konvention 111 om diskriminering i fråga om anställning och yrkesutövning, 1958

- Konvention 142 om yrkesvägledning och yrkesutbildning vid utvecklingen av mänskliga resurser, 1975

- Konvention 159 om yrkesinriktad rehabilitering och arbete (personer med handikapp), 1985

BILAGA V

Konstitutionella bestämmelser mot diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning

>Plats för tabell>

BILAGA VI

Andra lagbestämmelser än straffrättsliga bestämmelser mot diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning

>Plats för tabell>