KOMMISSIONENS BESLUT

av den 11 maj 1999

om de stödordningar som Italien genomfört för sysselsättningsfrämjande åtgärder

[delgivet med nr K(1999) 1364]

(Endast den italienska texten är giltig)

(Text av betydelse för EES)

(2000/128/EG)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket i detta,

med beaktande av Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a i detta,

efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig(1) och med beaktande av dessa synpunkter, och

av följande skäl:

I. FÖRFARANDE

1. Genom en skrivelse från Italiens ständiga representation av den 7 maj 1998 (nr 3081) anmälde de italienska myndigheterna, i enlighet med artikel 88.3 (f.d. artikel 93.3) i EG-fördraget, ett förslag till lag om sysselsättningsskapande åtgärder, som senare godkändes av parlamentet (lag nr 196 av den 24 juni 1997(2). Eftersom det gällde en plan för beviljande av stöd, infördes lagförslaget i registret för anmälda stöd under registreringsnummer N 338/97. Kommissionen begärde ytterligare upplysningar genom skrivelse nr 52270 av den 4 juni 1997, som de italienska myndigheterna besvarade genom en skrivelse av den 11 september 1997 från premiärministerns kansli och skrivelse nr 7224 av den 28 oktober 1997 från Italiens ständiga representation. Till följd av dessa upplysningar utsträcktes analysen till andra stödordningar, närmare bestämt lagarna nr 863/84, 407/90, 169/91 och 451/94 som reglerar avtal rörande utbildning och arbetslivserfarenhet. Eftersom de stöd som föreskrivs i dessa lagar redan har beviljats, fördes lagarna in i registret för icke anmälda stöd under registreringsnummer NN 164/97.

2. Granskningen av ärendet fortgick genom ytterligare utväxling av skrivelser och möten. Kommissionen sände skrivelserna nr 55050 av den 6 november 1997 och nr 51980 av den 11 maj 1998. De italienska myndigheterna sände skrivelserna nr 2476 av den 10 april 1998 och nr 3656 av den 5 juni 1998. Möten hölls i Rom den 27 november 1997, den 3 mars 1998 och den 8 april 1998.

3. Genom en skrivelse av den 17 augusti 1998 underrättade kommissionen de italienska myndigheterna om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 88.2 (f.d. artikel 93.2) i EG-fördraget avseende stöd som beviljats sedan november 1995 för att främja sysselsättning genom sådana avtal om utbildning och visstidsanställning som föreskrivs i lagarna nr 863/84, 407/90, 169/91 och 451/94. I samma skrivelse underrättades de italienska myndigheterna om kommissionens beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 88.2 i EG-fördraget med avseende på stöd för att omvandla avtal om utbildning och visstidsanställning till avtal om tillsvidareanställning i enlighet med artikel 15 i lag nr 196/97.

4. Kommissionens beslut om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning(3). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med synpunkter på stödet i fråga.

5. De italienska myndigheterna lämnade sina synpunkter genom skrivelse av den 4 november 1998. Genom skrivelse av den 1 februari 1999 begärde kommissionen förtydliganden och ytterligare upplysningar; de italienska myndigheterna svarade genom skrivelse av den 5 mars 1999.

6. Kommissionen mottog synpunkter från det italienska industriförbundet (Confindustria) genom en skrivelse av den 11 januari 1999 och vidarebefordrade genom en skrivelse av den 21 januari 1999 dessa synpunkter till de italienska myndigheterna, som givits tillfälle att bemöta dem.

7. Genom en skrivelse av den 1 februari 1999 uppmanade kommissionen Confindustria att tillhandahålla ytterligare preciseringar och upplysningar, vilka tillhandahölls genom skrivelse av den 22 februari 1999. De senaste synpunkterna från Confindustria meddelades genom skrivelse av den 31 mars 1999(4).

II. ITALIENS RÄTTSLIGA GRUND FÖR STÖDET

II.1. Utbildnings- och anställningsavtal

8. Utbildnings- och anställningsavtalen infördes 1984 genom lag nr 863/84. Det var fråga om ett tidsbegränsat avtal, som även omfattade en utbildningsperiod, för anställning av arbetslösa som ännu inte fyllt 29 år. Arbetsgivare slapp betala arbetsgivaravgifter under två år för personer som anställdes med denna typ av avtal. Denna reduktion tillämpades generellt, automatiskt, utan åtskillnad och på samma sätt över hela landet.

9. Tillämpningsföreskrifterna för den här typen av avtal ändrades 1990 genom lag nr 407/90, då en regional differentiering infördes, därefter genom lag nr 169/91, då åldersgränsen för de personer som fick anställas höjdes till 32 år, och slutligen genom lag nr 451/94 då avtalen tidsbegränsades samtidigt som ett lägsta antal obligatoriska utbildningstimmar fastställdes.

10. Vid tillämpningen av dessa lagar anses avtalen gälla under en viss begränsad tid för att ge ungdomar mellan 16 och 32 år en anställning. De regionala myndigheterna får själva besluta om att höja denna övre åldersgräns. Det finns två typer av utbildnings- och anställningsavtal:

- Den första typen avser verksamheter som kräver högre utbildning. Detta avtal gäller i högst 24 månader och omfattar en obligatorisk arbetsplatsförlagd utbildning på minst 80-130 timmar under avtalets löptid.

- Den andra typen av avtal får inte gälla mer än 12 månader och utbildningen omfattar 20 timmar.

11. Det speciella med avtalen är att de innehåller ett obligatoriskt utbildningsprogram för de personer som anställs. Avsikten är att de skall uppnå en speciell kompetens. I allmänhet utarbetas programmen av konsortier eller branschorganisationer, och de skall godkännas av arbetsförmedlingarna som i sin tur åtar sig att kontrollera att de anställda efter avslutad utbildning verkligen har den kompetens som krävs.

12. För anställningar av den här typen sänks arbetsgivaravgifterna. Sänkningarna under avtalens löptid är följande:

- 25 % av de normala avgifterna för företag i olika områden i södra Italien,

- 40 % för företag med mindre än 15 anställda inom handel och turism i olika områden i södra Italien,

- En total befrielse för hantverksföretag och för företag i områden med en arbetslöshet som är högre än genomsnittet för hela landet.

13. För att ha rätt till dessa sänkningarna får arbetsgivaren inte ha gjort några personalnedskärningar under de tolv föregående månaderna, utom i de fall då nyanställning avser personer med annan kompetens. Dessutom måste arbetsgivaren fortfarande som tillsvidareanställda ha kvar minst 60 % av de personer vars avtal löpt ut under de 24 föregående månaderna.

14. För avtalen av den andra typen (som gäller högst ett år) måste dessutom anställningsavtalen omvandlas till tillsvidareanställningar. Sänkningen medges först sedan denna omvandling skett och under lika lång tid som avtalen av den första typen löper.

15. Det italienska myndigheterna hävdar att det rör sig om en stödform som gör det lättare för ungdomar att få arbete. Med tanke på de speciella förhållandena på den italienska arbetsmarknaden anser de att det är lämpligt att den 25-årsgräns som i vanliga fall gäller för den här kategorin höjs till 32 år.

16. I sitt beslut om att inleda det förfarande som anges i artikel 88.2 i fördraget med avseende på de aktuella åtgärderna, fann kommissionen att stödet för att inställa personer med hjälp av utbildnings- och anställningsavtal i första hand har följande särdrag:

- Syftet är inte nödvändigtvis att anställa arbetslösa, eftersom detta krav inte finns i den italienska lagstiftningen.

- Syftet är inte en nettoökning av antalet sysselsatta i den mening som avses i riktlinjerna för sysselsättningsstöd(5), eftersom det inte finns något krav på att antalet anställda vid företaget skall öka, även om avskedanden under en föregående period är förbjudna.

- Syftet är inte heller att anställa vissa kategorier arbetstagare som har svårigheter att för första gången eller efter arbetslöshet komma in på arbetsmarknaden. Med tanke på den mycket höga åldersgränsen (32 år) - som de regionala myndigheterna längre fram till och med kan höja ytterligare - kan det inte anses handla om "kategorin ungdomar" som de italienska myndigheterna hävdar.

II.2. Omvandling av utbildnings- och anställningsavtal till tillsvidareanställningar

17. I artikel 15 i lag nr 196/97 föreskrivs att företag i mål 1-områden vilka omvandlar utbildnings- och anställningsavtal av den första typen (som gäller i högst två år) till tillsvidareanställningar när avtalen löper ut, blir befriade från arbetsgivaravgifter under ytterligare ett år. Stödet måste dock betalas tillbaka om den anställde avskedas inom 12 månader från stödperiodens upphörande.

18. I inledningen av det förfarande som anges i artikel 88.2 i fördraget konstaterade kommissionen att stödet inte tycks uppfylla alla villkor som fastställs i gemenskapens riktlinjer för sysselsättningsstöd. Kommissionen måste därför dra slutsatsen att stödet syftar till att upprätthålla sysselsättningsnivån. Enligt riktlinjerna för sysselsättningsstöd utgör detta driftsstöd.

III. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER

19. Övriga intresserade som lämnat synpunkter inom ramen för förfarandet företräds av Confindustria.

III.1. Utbildnings- och anställningsavtal

20. Confindustria noterade att stödordningen i stort sett kvarstår oförändrad efter lagändringarna och att den fortfarande är allmänt tillämplig. Det var helt enkelt fråga om att reglera problemens omfattning. De ändringar som infördes genom lagarna nr 169/91 och 451/94 har inte, hävdade Confindustria, ändrat ordningens "generella och enhetliga" karaktär, eftersom åtgärderna är tillämpliga oavsett vilken bransch eller vilket geografiskt område det gäller. Inte heller har åtgärdernas automatiska och icke diskriminerande natur förändrats, eftersom de fortfarande är objektiva och tvingande i fråga om bedömningen av vilka som är berättigade till stöd.

21. Den enda åtgärd som skulle kunna ändra ordningens generella natur är lag nr 407/90, som ger vissa företag större lättnader beroende på var de är lokaliserade. Följden av en sådan ändring skulle begränsa sig till att ordningen förlorar sin enhetlighet, eftersom övriga delar förblir oförändrade.

Enligt Confindustria bör ett avskaffande av de regionala skillnaderna (vilket skulle undanröja behovet av en åtgärd som avser den ojämna fördelningen av arbetslösheten i Italiens olika regioner) leda till att ärendet avslutas på grund av att artikel 87 i fördraget inte längre är tillämplig. Därför bör kommissionens granskning huvudsakligen fokuseras på denna aspekt av de nya bestämmelserna om utbildnings- och anställningsavtal.

Confindustria delar därför kommissionens uppfattning att stödet utgörs av den differentierade delen - i motsats till den generella sänkningen på 25 % av de sociala avgifterna som gäller i hela landet - av sänkningen av arbetsgivaravgifterna för företag som bedriver verksamhet i vissa delar av Italien.

22. Stödsatserna är olika beroende på företagets storlek, vilket enligt Confindustria beror på att vissa företag är finansiellt svagare än andra och att dessa företag proportionellt sett bidrar mest till att skapa nya arbetstillfällen. Dessa faktorer räcker enligt Confindustria inte till för att de åtgärderna skall anses gynna vissa branscher i den mening som avses i artikel 87.1 i fördraget, eftersom alla branscher som sysslar med produktion åtnjuter samma behandling. Det hävdas att den förmånligare behandlingen av serviceföretag sammanhänger med syftet att skapa sysselsättning och inte gynnar vissa företag i förhållande till deras konkurrenter.

23. Enligt Confindustria är det stöd som varierar efter företagens storlek i samtliga fall förenligt med de nivåer som föreskrivs i gemenskapsramarna för statligt stöd till små och medelstora företag(6).

24. Confindustria hävdar att det är omöjligt att hålla isär de tre faktorer som tas upp i punkterna 12.1 och 12.3 i kommissionens skrivelse av den 17 augusti 1998(7) eftersom de olika särdragen måste överlappa varandra i viss utsträckning. Det är i praktiken svårt att fastställa när arbetslösa personer anställdes, liksom att hålla isär detta villkor från villkoret om nettoökning av antalet anställda.

25. Enligt Confindustria är det inte heller befogat att hävda att utbildnings- och anställningsavtal inte syftar till en nettoökning av sysselsättningen. Lagen föreskriver nämligen ingen skyldighet att öka personalstyrkan. Ett sådant påstående får inte minska vikten av en objektiv övervakning av den italienska arbetsmarknaden, där utbildnings- och anställningsavtal är ett betydelsefullt instrument.

26. Vad gäller åldersgränsen för "kategorin ungdomar", har Confindustria anmärkt att alla medlemsstater inte kan ha samma åldersgräns. Eurostats uppgifter om sysselsättningen i Europa 1995 stöder, menar man, inte bara att detta påstående är riktigt, utan visar även att inom den åldersgrupp som ifrågasätts av kommissionen uppvisar Italien arbetslöshetssiffror som är högre än det europeiska genomsnittet. Antalet arbetslösa i åldersgruppen 29-32 år är dessutom exakt detsamma som i åldersgruppen 25-29 år, och detta skulle motivera att sysselsättningsstödet omfattar hela åldersgruppen 25-32 år.

Tabell 1

Arbetslöshet per åldersgrupp i Europa - år 1995

(ur material som tillhandahållits av Confindustria)

>Plats för tabell>

27. Confindustria jämför även åldersgrupperna 15-29 år och 25-34 år: enligt Confindustria visar tabellen nedan att även om det i Italiens norra regioner finns ett avsevärt glapp mellan arbetslöshetsnivån för åldersgruppen 15-24 år, som är på 49,7 %, och motsvarande siffror för 25-34-åringar, som är på 40,4 %, så är skillnaden betydligt mindre i regionerna i södra Italien. Där ligger arbetslösheten på 45,5 % för åldersgruppen 15-24 år och på 45,5 % för åldersgruppen 24-34 år. Det visar att i södra Italien är arbetslösheten mycket hög också för dem som har passerat 25 års ålder.

Tabell 2

Arbetssökande mellan 15 och 29 år - siffror i procent fördelat på åldersgrupp och geografiskt område

(april 1995)

>Plats för tabell>

28. Vad gäller unga personer med universitetsexamen (åldersgruppen 25-34 år) är skillnaden i arbetslöshet mellan Italien och det europeiska genomsnittet ännu större: medan det europeiska genomsnittet ligger på 8,9 %, är arbetslöshetssiffran för unga med universitetsexamen 20,4 % i Italien.

Tabell 3

Arbetslöshet i Europa för åldersgruppen 25-34 år efter utbildningsnivå - år 1995

(hämtat från uppgifter som tillhandahållits av Confindustria)

>Plats för tabell>

29. Confindustria konstaterar att arbetslösheten bland unga berör många och särskilt dem som, trots att de har en universitetsexamen, har svårt att få fotfäste på arbetsmarknaden. Detta gäller särskilt i södra Italien där åldersgränsen på 25 år förefaller alltför restriktiv.

30. Utbildnings- och anställningsavtalen syftar till att ge den praktiska och teoretiska kompetens som behövs för att finna anställning på arbetsmarknaden. Bristen på flexibilitet i tillämpningen av riktlinjerna när det gäller att definiera kategorin ungdomar framstår som oförklarlig. Confindustria bestrider kommissionens resonemang om att utbildnings- och anställningsavtal utgör driftsstöd. Confindustria understryker motsättningen mellan ett (eventuellt) uteslutande av vissa mottagare (de över 25 år) från "kategorin unga" och påståendet att utbildnings- och anställningsavtalen inte skulle fylla sitt avsedda syfte och därför utgöra driftsstöd.

31. Confindustria säger vidare att enligt vissa sociologiska studier har unga mellan 29 och 32 år särskilt svårt att finna anställning eftersom arbetsgivarna normalt sett är mer benägna att anställa yngre sökande, om kvalifikationerna är jämbördiga. I båda fallen handlar det om svårigheter att finna sin första anställning: i Italien är de unga som efter avslutad universitetsutbildning vill in på arbetsmarknaden ofta över 25 år. De flesta avslutar sina universitetsstudier mellan 23 och 25 års ålder och för männen tillkommer militärtjänst. Statistik som tillhandahållits av Confindustria angående hur lång tid som genomsnittligt läggs ned på att söka arbete visar att 75 % av de italienska studenterna är över 25 år när de tar sin universitetsexamen, och att 50 % inte tar examen före 26,8 års ålder.

32. Statistiska uppgifter om hur lång tid som genomsnittligt går åt för att finna en anställning visar enligt Confindustria att ungdomsarbetslösheten inte är begränsad till dem under 25 år, eftersom antalet arbetslösa mellan 25 och 32 år är samma som antalet arbetslösa under 25 år.

Tabell 4

Ålder vid erhållande av universitetsexamen ("Laureati" i Italien) (1995)

(utdrag från uppgifter som tillhandahållits av Confindustria)

>Plats för tabell>

33. Confindustria uppgav vidare att ju äldre en arbetssökande är, desto längre tid tar det att finna en anställning. Detta gäller särskilt för akademiker, som i genomsnitt är arbetslösa i 14 månader om de tillhör åldersgruppen 15-24 år, 20 månader om de tillhör åldersgruppen 25-29 år och 37 månader om de tillhör åldersgruppen 30-39 år. Sett till det totala antalet arbetssökande genomgår 15-24-åringar 24 månader av arbetslöshet. För 25-29-åringar stiger dessa siffror till 36 månader och för 30-39 åringar till 37 månader.

Tabell 5

Arbetssökande fördelat på åldersgrupp och söktidens längd - genomsnitt år 1997

(utdrag från uppgifter som tillhandahållits av Confindustria)

>Plats för tabell>

Tabell 6

Genomsnittligt antal månader som ägnas åt att söka arbete fördelat på person (1997)

(utdrag från uppgifter som tillhandahållits av Confindustria)

>Plats för tabell>

34. De uppgifter som Confindustria tillhandahållit avseende personer med universitetsexamen från 1998 visar att de tre år efter avklarad examen saknar mer än 50 % av dessa fast anställning och 23 % söker fortfarande arbete. Det framgår även att 93 % av de unga under 24 år och 45,7 % av de mellan 25 och 34 år bor hemma hos föräldrarna. Enligt Confindustria beror detta på att arbetslöshet hindrar unga som nått 25 års ålder från att stå på egna ben.

35. Vad gäller åtgärdernas selektivitet anser Confindustria att kommissionen motsäger sig själv i sin motivering till varför de regionala undantagen inte skulle vara tillämpliga. Om kommissionen anser att stödet består i det extra stödet avseende utbildnings- och anställningsavtal som ingåtts av företag i mindre gynnade regioner, kan den inte förneka att åtgärden uppfyller kraven för regionalt undantag på grund av sin natur. Kommissionens uppfattning att stödet utgörs av den områdesspecifika differentierade delen av stödet stämmer inte med dess konstaterande(8) att stödet inte är förbehållet de områden som kan få undantag eftersom det tillämpas i hela landet. Granskningen av de undantag som föreskrivs i fördraget bör därför ske med avseende på denna del av stödet.

36. Confindustria anser också att kommissionen inte tillräckligt har motiverat sin uppfattning att åtgärderna för att övervinna de strukturella bristerna i mindre utvecklade regioner är otillräckliga. Om stödet bör granskas enligt artikel 87.3 och inte enligt riktlinjerna för sysselsättningsstöd finns det enligt Confindustria inte någon anledning till att stödet, som är kopplat till ett dyrt fortbildningsprogram som är anpassat till hur allvarliga de strukturella problemen är, inte skulle kunna komma i fråga för undantag.

37. Arbetsgivarens skyldighet att tillhandahålla utbildning fungerar som en motvikt till det beviljade stödet(9). Det utgör en form av bidrag som visserligen inte är kopplad till den ursprungliga investeringen, men som kräver ekonomiska och organisatoriska insatser för att inrätta utbildningsprogrammen. I riktlinjerna för sysselsättningsstöd föreskrivs att stödet skall kombineras med fortbildning eller omskolning av arbetstagaren.

38. Enligt Confindustria finns det inte tillräcklig grund för kommissionens tvivel när den säger att stödet inte kan komma i fråga för sådana regionala undantag som avses i artikel 87.3 a och 87.3 c, eftersom det inte är fråga om investeringsstöd. Eftersom denna bestämmelse anges som rättslig grund i punkt 20 i riktlinjerna för sysselsättningsstöd, kan Confindustria inte förstå varför åtgärderna i fråga inte ger rätt till undantag endast på den grunden att de inte utgör investeringsstöd. I det aktuella fallet skulle den ursprungliga investeringen ersättas av ett budgetmässigt och organisatoriskt åtagande från arbetsgivarens sida.

III.2. Stöd för att omvandla utbildnings- och anställningsavtal till tillsvidareanställningar

39. Confindustria bestrider att stöd för att omvandla utbildnings- och anställningsavtal kan utgöra driftsstöd. Vad gäller argumentationen hänvisas till vad som anförts ovan beträffande dessa avtal (se punkterna 20-38).

IV. KOMMENTARER FRÅN DE ITALIENSKA MYNDIGHETERNA

IV.1. Utbildnings- och anställningsavtal

40. Enligt de italienska myndigheterna är utbildnings- och anställningsavtalen ett av de viktigaste instrumenten för att ge tillträde till arbetsmarknaden och ett viktigt inslag i regeringens ansträngningar för att bekämpa arbetslöshet och uppmuntra anställning av personer mellan 16 och 32 år. De är särskilt användbara i södra Italien, där arbetslösheten är mycket allvarlig. De italienska myndigheterna påpekar att avtalen syftar till att främja inträdet eller återinträdet på arbetsmarknaden för personer som på grund av sin ålder eller andra särskilda omständigheter möter svårigheter i detta avseende.

41. Vad gäller åldersgruppen 16-25 år anser de italienska myndigheterna att åtgärderna i fråga inte ger upphov till några problem rörande oförenlighet med fördraget, eftersom den åldersgruppen bör betraktas som en missgynnad kategori. Kravet på nettoökning av antalet anställda över en given period gäller således inte.

42. De italienska myndigheterna motiverar även tillämpningen av åtgärderna i förhållande till åldersgruppen 26-32 år med att dessa personer anses utgöra en kategori med särskilda svårigheter: personer inom den åldersgruppen har antingen varit långtidsarbetslösa eller kan behandlas på samma sätt som personer under 26 år på grund av den speciella arbetsmarknadssituationen i Italien.

43. Till stöd för sina argument understryker de italienska myndigheterna att enligt statistik för perioden 1994-1996 var 34,3 % av åldersklassen 25-32 år registrerade som arbetslösa 1994, 33,1 % 1995 och 32,8 % 1996. För södra Italien är siffrorna ännu högre och uppgår för de aktuella åren till 39 %, 37 % respektive 36,4 %. Enligt denna statistik är procentsiffrorna för registrerade arbetslösa i åldersgruppen 19-24 år lägre än för 25-32-åringar och ligger på 31,7 %, 31,1 % respektive 30,8 % för nämnda år. De italienska myndigheterna tillhandahöll uppgifterna för åldersgruppen 25-32 år (tabell 7) genom en skrivelse av den 5 mars 1999.

Tabell 7

Antal registrerade arbetslösa i procent (liste di collocamento) - åldersgruppen 25-32 år

(uppgifterna har tillhandahållits av de italienska myndigheterna)

>Plats för tabell>

44. De italienska myndigheterna påpekade även att unga personer med universitetsexamen når arbetsmarknaden vid relativt hög ålder (i genomsnitt 27 år) och att de utgör en stor andel av åldersgruppen 30-34 år. Genom en skrivelse av den 5 mars 1999 klargjorde myndigheterna även att ålder vid inträdet på arbetsmarknaden avser den ålder när arbetssökande finner sin första anställning (perioden som arbetssökande är perioden mellan erhållandet av universitetsexamen och den första anställningen). De italienska myndigheterna påpekar även att en universitetsexamen inte ger tillträde till anställningar som kräver särskild statlig behörighet (esame di stato). 42,3 % av de utexaminerade från universitet och högskolor är mellan 27 och 34 år, 4,4 % är över 35 år och 15,8 % är mellan 23 och 24 år. När undersökningen genomfördes stod 33,3 % av dessa akademiker utan arbete. I södra Italien var siffran 46,6 %.

Tabell 8

Ålder vid erhållande av universitetsexamen (laurea) - 1995

(utdrag från uppgifter som tillhandahållits av de italienska myndigheterna)

>Plats för tabell>

45. De italienska myndigheterna uppger också att arbetslösheten bland akademiker i åldersgruppen 25-39 år är på 12,4 %, dvs. högre än arbetslösheten bland personer med samma ålder men som endast har betyg från grundskolans högstadium (10,9 %) eller gymnasiet (10,8 %) och som har längre tid på sig att finna sitt första arbete. Enligt de italienska myndigheterna beror den högre arbetslösheten bland akademiker huvudsakligen på de inledande svårigheterna att få tillträde till arbetsmarknaden. I södra Italien är problemen ännu större på grund av färre arbetstillfällen och en svårare övergång från skola till arbetsliv. Arbetslöshetssiffrorna för nyutexaminerade akademiker är dock lägre än för unga med gymnasieexamen (17,4 % respektive 20,7 %).

Tabell 9

Arbetslöshetsnivå i åldersgruppen 25-39 år efter utbildningsnivå

(utdrag från uppgifter som tillhandahållits av de italienska myndigheterna)

>Plats för tabell>

46. De italienska myndigheterna uppger att personer i åldersgruppen 25-39 år måste vänta extra länge innan de finner en anställning, och följande statistiska uppgifter visar på en ökning under perioden 1995-1997.

Tabell 10

Genomsnittligt antal månader som ägnas åt att söka arbete fördelat på person (1997)

(utdrag från uppgifter som tillhandahållits av de italienska myndigheterna)

>Plats för tabell>

47. Annan statistik som de italienska myndigheterna tillhandahållit visar att i södra Italien ökade den tid som nyutexaminerade akademiker använde för att söka arbete från 36,3 månader 1995 till 39 månader 1996 och 44,3 månader 1997. De nationella siffrorna för motsvarande period var 26,8 månader 1995, 27,9 månader 1996 och 28,3 månader 1997.

48. En rapport om ungdomars situation (Secondo rapporto sulla condizione giovanile) från 1997 (källa: Istituto Nazionale di Statistica - Istat) visar att 65 % av de arbetslösa i åldersgruppen 15-24 år behövde mer än ett år för att finna ett arbete (långtidsarbetslösa), medan 14 % respektive 19 % uppgav att de sökt arbete under 6-11 månader respektive under kortare tid än sex månader. Enligt dessa uppgifter drabbar långtidsarbetslöshet 46 % av det totala antalet arbetslösa som förlorat sin tidigare anställning och 74 % av de personer som söker sin första anställning. För åldersgruppen 25-34 år ligger arbetslöshetsnivån för långtidsarbetslösa på 78 %, medan 15 % av de arbetslösa angav att den tid som behövs för att finna ett arbete är mindre än sex månader. 11 % ansåg att det krävs 6-11 månader. I denna kategori drabbar långtidsarbetslöshet 55 % av det totala antalet arbetslösa som förlorat sitt arbete och 86 % av dem som söker sin första anställning.

49. De italienska myndigheterna har även tillhandahållit statistik över ensamstående för att klargöra hur många av dessa som fortfarande lever med sina föräldrar och underbygga sina argument för att utsträcka den åldersgräns som tillämpas för "kategorin unga". Statistiken visar att för åldersgruppen 15-24 år utgjorde de ensamstående 29,2 % av befolkningen under år 1995, 1996 och 1997. Om man utsträcker "kategorin unga" till 34 år ändras denna siffra till 36,6 % för 1995, 37,1 % för 1996 och 37,4 % för 1997.

50. Enligt en rapport utarbetad av Censis (32:a rapporten om den sociala situationen i Italien 1998) är familjerna mycket viktiga när det gäller att hjälpa familjemedlemmar att klara av svårigheter i samband med arbetslöshet och medföljande ekonomiska problem. År 1995 levde 87 % av de unga mellan 20-24 med sina föräldrar och för unga i åldersgruppen 25-29 var denna siffra 56 %.

Tabell 11

Antal ensamstående fördelat på den totala befolkningen

(utdrag från uppgifter som tillhandahållits av de italienska myndigheterna)

>Plats för tabell>

51. De italienska myndigheterna påpekade att arbetslöshetssiffran för 1995 var mycket hög i söder och på öarna. För åldersgruppen 25-39 år översteg den 50 % och för därpå följande åldersgrupper var den klart högre än i norra och mellersta Italien.

Tabell 12

Arbetslöshetsnivå fördelat på åldersgrupp och område (norra, centrala och södra Italien samt öarna) (1995)

(utdrag från uppgifter som tillhandahållits av de italienska myndigheterna)

>Plats för tabell>

52. Under 1996 och 1997 rådde en motsvarande situation, med högre arbetslöshetsnivåer i södra Italien. Också över längre tid kan man se att förhållandena är olika i norra, centrala och södra Italien. I de norra regionerna är minskningen i arbetslöshet konstant för åldersgrupperna 15-19 år (24,2 % 1995 och 22,7 1997) och 20-24 år (18,1 % 1995 och 17,3 1997). Centrala Italien karaktäriseras av ökad arbetslöshet i åldersgruppen 25-29 år, medan de södra regionerna uppvisar en lägre siffra endast för åldersgruppen 15-19 år. Arbetslösheten för gruppen 24-29 år steg till exempel från 34 % 1995 till 36,5 % 1997.

53. De italienska myndigheterna uppgav även att undersökningarna i den andra rapporten om ungdomars situation (Secondo rapporto sulla condizione giovanile) visar att av 2805000 personer som sökte arbete 1997 var 37 % mellan 15 och 24 år och 38 % mellan 25 och 34 år. Totalt är 75 % av de arbetssökande mellan 15 och 34 år. Det mest framträdande draget är att 54 % av de arbetslösa mellan 15 och 34 år söker sin första anställning.

54. De italienska myndigheterna har också lagt fram uppgifter om arbetslöshet fördelad på åldersgrupper, utbildningsnivå och geografiskt område. I de norra och centrala regionerna finns inga påtagliga skillnader i arbetslöshet mellan olika utbildningsnivåer, medan skillnaderna i söder är mer märkbara: 12,5 % arbetslöshet bland dem med doktorsgrad eller specialistutbildning och 34 % bland personer med universitetsexamen och universitetsstuderande.

Tabell 13

Arbetslöshet i södra Italien fördelat på åldersgrupp och utbildningsnivå (1995)

(uppgifter som tillhandahållits av de italienska myndigheterna)

>Plats för tabell>

55. De italienska myndigheterna betonar att arbetslösheten steg under åren 1995, 1996 och 1997, med tydligare toppar i de centrala och södra delarna av landet. Södra Italien uppvisar också tydligare skillnader i arbetslöshet mellan olika utbildningsnivåer.

56. Myndigheterna påpekar även att den utbildning som skall tillhandahållas enligt utbildnings- och anställningsavtalen bör ses som en motprestation från företagens sida. Utbildningen är enligt myndigheterna inte begränsad till det minsta antal timmar som lagen kräver, utan inkluderar även lärlingsskap. De noterar också att stöd till yrkesutbildning eller omskolning ofta inte faller under tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget. I de fall åtgärderna omfattas av artikel 87.1 bedöms de emellertid välvilligt av kommissionen.

57. De italienska myndigheterna har tillhandahållit upgifter om beräkningen av de aktuella utbildningskostnaderna och dessas effekter på de förmåner som arbetsgivarna åtnjuter: av ett högsta stöd (baserat på en 100-procentig sänkning av de sociala avgifterna) per år och arbetstagare på 11282256 italienska lire (5826,80 euro), beräknas utbildningskostnaden till 1575000 italienska lire (813,42 euro). Till detta kommer kostnaden för utbildning under arbetstid.

58. Situationen efter det att regionala myndigheter höjt åldersgränsen på 32 år är följande: 35 år i Lazio, 38 år i Kalabrien, 40 år Kampanien, Abruzzerna och Sardinien, 45 år i Basilicata, Molise, Apulien och Sicilien.

59. Slutligen underströk de italienska myndigheterna att stödet är tidsbegränsat och kan utgå i högst två år.

IV.2 Stöd för att omvandla utbildnings- och anställningsavtal till tillsvidareanställningar

60. De italienska myndigheterna anser att stödordningen är förenlig med gemenskapens riktlinjer eftersom den bidrar till att bibehålla redan befintliga arbetstillfällen. En stabilisering av utbildnings- och anställningsavtalen motsvarar enligt myndigheterna en nettoökning av antalet arbetstillfällen eftersom omvandlingen skulle förvandla tillfälliga arbeten till fasta anställningar. Personer som anställts på grundval av sådana avtal behöver inte inkluderas i det berörda företagets ordinarie personal för att man skall anse att det faktiskt skapats nya arbeten. Myndigheterna påpekade också att i frånvaro av dessa åtgärder skulle arbetsgivarna använda andra former av tidsbegränsade avtal.

61. De hävdar att kommissionen godtagit denna tolkning i och med att den godkände den stödordning som infördes genom den regionala lagen för Sicilien nr 30 av den 7 augusti 1997(10).

V. BEDÖMNING

V.1 Utbildnings- och anställningsavtal

V.1.a) Bedömning av stödinnehållet i utbildnings- och anställningsavtalen

62. Dessa avtal i enlighet med lag nr 863/84 utgjorde inget stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i fördraget, utan en generell åtgärd. Bidragen enligt denna lag betalades ut på samma sätt, automatiskt, utan åtskillnad och på grundval av objektiva kriterier.

63. De ändringar som 1990 gjordes i systemet genom lag nr 407/90 förändrade åtgärdens karaktär. I de nya bestämmelserna infördes en differentiering av sänkningarna utifrån var företaget var lokaliserat och beroende på vilken sektor det tillhörde. Följaktligen fick vissa företag större sänkningar än andra konkurrerande företag.

64. Dessa selektiva sänkningar, som i det enskilda fallet eller på lokal eller regional nivå gynnar vissa företag jämfört med andra företag i samma medlemsstat, utgör, i den mån de är differentierade, ett sådant statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget som snedvrider konkurrensen och riskerar att påverka handeln mellan medlemsstaterna. Denna differentiering gynnar företag i vissa områden i Italien, och dessa företag gynnas i den mån företag i andra områden i Italien inte beviljas samma förmåner.

65. Detta stöd snedvrider konkurrensen eftersom företagens finansiella ställning och deras manöverutrymme stärks jämfört med konkurrerande företag som inte får samma förmåner. I den mån detta får effekter på handeln mellan medlemsstaterna påverkar naturligtvis stödet handeln i negativ riktning.

66. Detta stöd snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna i synnerhet när företag som beviljas stöd exporterar en del av sin produktion till andra medlemsstater. Om företagen inte exporteras gynnas den inhemska produktionen eftersom stödet minskar möjligheterna för företag i andra medlemsstater att exportera sina produkter till Italien(11).

67. Av ovan nämnda skäl är de åtgärder som härmed prövas generellt förbjudna enligt artikel 87.1 i EG-fördraget och enligt artikel 62.1 i EES-avtalet, och de kan inte anses vara förenliga med den gemensamma marknaden såvida de inte omfattas av något av undantagen i fördraget eller i EES-avtalet.

68. Stödformen borde i enlighet med artikel 88.3 i EG-fördraget formellt ha anmälts till kommissionen på förslagsstadiet. Om den italienska regeringen underlåter att göra detta är stödet olagligt enligt gemenskapslagstiftningen eftersom bestämmelserna i artikel 88.3 i fördraget inte efterlevs och kan endast anses förenligt med den gemensamma marknaden om det kan komma i fråga för undantag enligt fördraget.

V.1.b) Utbildnings- och anställningsavtalens förenlighet med gemenskapslagstiftningen

69. Efter att ha konstaterat att åtgärderna i fråga utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget, måste kommissionen fastställa huruvida det är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.2 och artikel 87.3 i fördraget

70. Vad gäller tillämpligheten av de undantag som föreskrivs i fördraget, anser kommissionen att stödet inte kvalificerar för undantag enligt artikel 87.2 eftersom det varken är fråga om stöd av social karaktär enligt artikel 87.2 a eller stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser enligt artikel 87.2 b och det inte heller täcks av bestämmelserna i artikel 87.2 c. Stödet kan inte heller komma i fråga för de regionala undantagen enligt artikel 87.3 a och artikel 87.3 c eftersom det inte rör sig om investeringsstöd. Av uppenbara skäl är inte heller undantagen enligt artikel 87.3 b och artikel 87.3 d tillämpliga.

71. I riktlinjerna för stöd till sysselsättning anges att kommissionen(12) normalt sett ställer sig positiv till stöd

- som riktar sig till arbetslösa,

- som går till att skapa nya arbetstillfällen (en nettoökning) i små och medelstora företag och i de regioner som är berättigade till regionalstöd, och

- som går till att göra det lättare att överallt i ett land anställa vissa kategorier av arbetstagare som har svårigheter att för första gången eller efter arbetslöshet komma in på arbetsmarknaden. I detta fall räcker det med att en vakans har uppstått efter en frivillig uppsägning och alltså inte till följd av avskedande.

72. Enligt dessa riktlinjer skall kommissionen kontrollera att stödet inte är högre än vad som är nödvändigt för att det skall få en sysselsättningsskapande effekt och att det finns vissa garantier för en varaktig sysselsättning.

73. Enligt gemenskapens riktlinjer kan kommissionen dessutom godkänna stöd för att hålla uppe sysselsättningen under förutsättning att sådana stöd begränsas till områden som omfattas av undantaget i artikel 87.3 a och att kraven beträffande driftsstöd uppfylls. I riktlinjerna krävs det att sådana stöd skall vara tidsbegränsade, att de gradvis skall trappas ner, att syftet skall vara att övervinna strukturella nackdelar, att de skall främja en varaktig utveckling samt att de regler som gäller för känsliga områden skall följas.

74. Stödet för att anställa personer med hjälp av utbildnings- och anställningsavtal har i första hand följande särdrag:

- Syftet är inte nödvändigtvis att anställa arbetslösa, eftersom detta krav inte finns i den italienska lagstiftningen.

- Syftet är inte en nettoökning av antalet sysselsatta i den mening som avses i gemenskapens riktlinjer(13), eftersom det inte finns något krav på att antalet anställda i företaget skall öka, även om avskedanden under en föregående period är förbjudna.

- Syftet är inte heller att anställa särskilda kategorier av arbetssökande som har svårigheter att för första gången eller efter arbetslöshet komma in på arbetsmarknaden. Med tanke på den mycket höga åldersgränsen (32 år), är det nödvändigt att fastställa om synpunkterna från de italienska myndigheterna och berörda tredje parter vad avser definitionen av "missgynnade kategorier" är förenliga med riktlinjerna för sysselsättningsstöd. Definitionen av åldersgruppen unga är således av avgörande betydelse när det gäller att bedöma ordningens förenlighet med den gemensamma marknaden.

75. Den aktuella stödordningen är inriktad på åldersgruppen 16-32 år, där det enligt de italienska myndigheterna finns missgynnade kategorier, som möter svårigheter med att komma in eller återinträda på arbetsmarknaden, antingen för att de tillhör "kategorin unga" eller för att de är långtidsarbetslösa.

76. Kommissionen konstaterar att riktlinjerna inte föreskriver någon åldersgräns beträffande "kategorin unga". Kommissionen vill emellertid upprepa vad som redan framgått i samband med inledandet av det förfarande som anges i artikel 88.2 i fördraget med avseende på de aktuella åtgärderna(14), nämligen att insatser som görs för ungdomar, på såväl gemenskapsnivå som av medlemsstaterna själva, i allmänhet riktas till ungdomar under 25 år(15). Dessa riktlinjer bekräftas av Internationella arbetsorganisationen (ILO), som i sin rapport om sysselsättning och unga definierar unga som åldersgruppen 15-24 år(16). I rapporten anges att den praktiska definitionen av ungdomar varierar avsevärt från ett land till ett annat på grund av kulturella och institutionella faktorer. I industriländerna och i östeuropeiska länder med övergångsekonomi överensstämmer den lägre åldersgränsen i allmänhet med slutet på den obligatoriska skolgången. Den övre gränsen är dock mer skiftande(17).

77. Den statistik som lagts fram av de italienska myndigheterna och Confindustria visar att den italienska arbetsmarknaden kännetecknas av hög arbetslöshet även i andra åldersgrupper än gruppen 20-24 år.

78. Även om arbetslösheten är högre i södra Italien, går det inte att fastställa att procentandelen arbetssökande är högre i åldersgruppen 25-34 år än i åldersgruppen 15-24 år. Kommissionen konstaterar även att de siffor som Confindustria tillhandahållit beträffande de två åldersgrupperna inte överensstämmer med andra uppgifter som lämnats (tabell 2). Enligt tabell 2, men även tabell 12, tycks andelen arbetssökande i åldersgruppen 25-29 år ha minskat betydligt i förhållande till åldersgruppen 20-24 år. Denna tendens kan iakttas i hela landet och bekräftas av annan statistik (tabell 1) som jämför arbetslöshetssiffrorna i Italien med det europeiska genomsnittet.

79. Uppgifter från de italienska myndigheterna (tabell 7) visar att det finns en högre procentandel registrerade arbetssökande i åldersgruppen 25-32 år än i åldersgruppen 19-24 år. Siffrorna över registrerade arbetslösa är också högre än de nivåer som beräknats av Eurostat (tabell 1). Skillnaden beror på att Eurostat bygger sina siffror på Internationella arbetsorganisationens (ILO) definition av arbetslöshet, som grundas på tre kriterier: personen i fråga skall vara arbetslös, aktivt söka arbete och stå till arbetsmarknadens förfogande med två veckors varsel. Dessa kriterier tillämpas dock inte för registren över arbetssökande, som ofta innefattar personer som inte aktivt söker arbete (till exempel studerande som ännu inte avslutat sina studier).

80. Enligt kommissionens uppfattning måste arbetslöshetssiffrorna, också vad gäller utvecklingen över längre tid, jämföras med andra uppgifter, till exempel den genomsnittliga tid som arbetssökande använder för att finna arbete och den genomsnittliga ålder vid vilken universitetsexamen erhålls.

81. Vad gäller den första faktorn, nämligen den tid som genomsnittligt läggs ner på att söka arbete, bör man observera att den ökar med åldern och når 37 månader i åldersgruppen 30-39 år (tabell 6). Dessa uppgifter kan i viss mån förklara arbetslöshetens strukturella karaktär. De italienska myndigheterna betonade detta särdrag hos den italienska arbetsmarknaden, särskilt eftersom det är tydligare i södra Italien där arbetslösheten är högre (tabell 11). Vad gäller de olika åldersgrupperna, har de italienska myndigheterna pekat på resultaten i Istats andra ungdomsrapport för 1997 (se punkt 48). I rapporten framgår särskilt att 65 % av de arbetslösa i åldersgruppen 15-24 år angivit att de sökt arbete i över ett år (långtidsarbetslöshet); för åldersgruppen 25-34 år var denna siffra 68 %. På grundval av dessa uppgifter drar kommissionen slutsatsen att problemet snarast bör ses som strukturellt betingad arbetslöshet som inte kan lösas genom en höjning av åldersgränsen i definitionen av "kategorin unga".

82. Långtidsarbetslösheten (över ett års arbetslöshet) är ett av de viktigaste kännetecknen för strukturell arbetslöshet och detta beaktades i riktlinjerna för sysselsättningsstöd. Tillsammans med unga är långtidsarbetslösa en av de mest missgynnade kategorier som tas upp i riktlinjerna. Det stora antalet unga som står till arbetsmarknadens förfogande och deras, i många fall, höga utbildningsnivå (universitetsexamen) försvårar situationen ytterligare för de långtidsarbetslösa, som med sin lägre utbildningsnivå eller alltmer inaktuella kunskaper är i en ofördelaktig situation på arbetsmarknaden i jämförelse med unga och ofta mer kvalificerade arbetssökande.

83. Enligt uppgifter, från de italienska myndigheterna och Confindustria tar unga universitetsstuderande ofta ut sin examen i relativt hög ålder. Statistiken över när den första universitetsgraden uppnås visar att andelen som tar examen ökar upp till 25 års ålder, men faller sedan efter 26 års ålder (tabell 8). Flertalet personer tar sin examen vid 24 (11,8 %), 25 (18,8 %), 26 (18,7 %) eller 27 års ålder (14,3 %). Den relativt höga åldern för erhållande av examen leder till ett sent inträde på arbetsmarknaden. Om man jämför Italiens situation med situationen i andra medlemsstater, framkommer att genomsnittsåldern är 26,8 år i Italien, jämfört med 25,7 år i Europeiska unionen.

84. Om åldersgränsen för unga sätts vid 24 år, är det uppenbart att en stor andel av dem som har universitetsexamen inte kan ta del av arbetsmarknadsåtgärder som är avsedda för dem. Endast de som tar sin examen vid 23 års ålder eller tidigare, dvs. 4 %, kan få del av åtgärder riktade till personer på högst 24 år. De som tar examen vid 24 års ålder, dvs. 11,8 %, kommer för sin del att ha mycket lite tid på sig för att dra fördel av åtgärderna. Här är det värt att notera att de italienska myndigheterna angivit den genomsnittliga åldern för när personer med universitetsexamen kommer ut på arbetsmarknaden till 27 år. Härmed avses den ålder när personen påbörjade sin första anställning, medan perioden som arbetssökande avser perioden mellan universitetsexamen och den första anställningen. Perioden som arbetssökande överstiger således ett år för dem som erhåller sin examen när de är under 23, 24, 25 eller 26 års ålder. Detta förhållande har relativt allvarliga konsekvenser för en ung akademikers arbetsliv eftersom en längre period av arbetslöshet i inledningen av arbetslivet kan påverka arbetsutsikterna permanent, vilket också påpekats av ILO. ILO:s uppfattning avser den situation när unga personer upp till 24 års ålder kommer ut på arbetsmarknaden och grundar sig på det faktum att arbetslöshet i inledningen av en karriär kan skada kapaciteten för produktivt arbete på ett bestående sätt(18). Med hänsyn tagen till åldern för erhållande av examen förändras denna "kritiska" ålder för personer med universitetsexamen och ligger inte längre inom åldersgruppen 20-24 år.

85. Med hänsyn till det sagda anser kommissionen, dock endast beträffande personer med universitetsexamen, att statistiken och de institutionella faktorer som hör samman med studiernas längd bekräftar att arbetslösheten inom åldersgruppen 25-29 år är av strukturell natur.

86. Kommissionen konstaterar att sysselsättningsstödet genom utbildnings- och anställningsavtal innebär två positiva bidrag till en italiensk arbetsmarknad som genomlider allvarliga strukturella svårigheter och betydande ungdomsarbetslöshet. Det första bidraget består av den utbildning som föreskrivs i avtalen, det andra av det villkor som följer med ordningen och som innebär att det är förbjudet att anställa på grundval av utbildnings- och anställningsavtal om företaget inte har givit fortsatt anställning till minst 50 % av de arbetstagare vilkas utbildnings- och anställningsavtal löpte ut under de föregående 24 månaderna. Detta villkor fungerar uppenbarligen som ytterligare ett incitament för företagen att upprätthålla arbetstillfällena under längre tid.

87. Motprestationen i form av utbildning som tillhandahålls av arbetsgivaren måste tas med i beräkningen när man bedömer stödnivån. Utbildningen motsvarar en ekonomisk och organistorisk insats som dock inte får betraktas som en nyinvestering. Nyinvestering definieras i riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål(19) som en investering i anläggningstillgångar i samband med etablering av en ny anläggning, utökning av kapaciteten vid en befintlig anläggning eller igångsättning av en verksamhet som medför en genomgripande förändring av en befintlig verksamhets produkter eller produktionsprocesser (genom rationalisering, omstrukturering eller modernisering). Stöd för att skapa arbetstillfällen, kopplat till genomförandet av ett nyinvesteringsprojekt, är en av de olika former av investeringsstöd som föreskrivs i riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål.

88. Villkoret för sysselsättningsstöd i riktlinjerna, nämligen att platsen skall bli ledig på grund av naturlig avgång och inte genom friställning(20), uppfylls i så måtto att den italienska lagstiftning som för närvarande prövas ställer som villkor att det inte får förekomma några friställningar . Följaktligen är det, som också anges i riktlinjerna, inte lämpligt att kräva att nettoarbetstillfällen skapas när det är fråga om missgynnade kategorier.

89. Vad gäller stödets selektiva natur konstaterar kommissionen att de italienska myndigheterna endast beviljar den differentierade delen av stödet som överstiger 25 % sänkning av arbetsgivaravgifterna till vissa typer av företag. Dessa företag särskiljs utifrån bransch och storlek. Dessutom varierar stödnivån beroende på lokalisering. Stödet beviljas på olika stödnivåer beroende på region, till företag inom handel och turism med fler än 15 anställda, till tillverkningsindustrier och till alla företag som är lokaliserade i områden där arbetslösheten är högre än det nationella genomsnittet. Sådana åtgärder kan inte ses som generella eftersom de inte tillämpas enhetligt över hela ekonomin och eftersom de främjar vissa företag och vissa sektorer(21).

90. Det totala stödet per företag är direkt beroende av det antal personer som anställs. De italienska myndigheterna har beräknat att den högsta stödnivån (fullständig sänkning på 100 % av arbetsgivaravgifterna, dvs. 25 % som generella åtgärder tillämpliga över hela landet och 75 % ovanpå detta) per år och anställd, med bortseende från utbildningskostnaderna, är på 9707256 lire (5013,38 euro). Företag som är berättigade till den ytterligare sänkningen på 75 % skulle erhålla 7280442 lire (3760,03 euro), medan företag som endast är berättigade till ytterligare sänkning på 15 % dvs. sammanlagt 40 % (se punkt 12) skulle erhålla 2426814 lire (1253,34 euro).

91. Kommissionen konstaterar att endast stöd för att uppmuntra användningen av utbildnings- och anställningsavtal för personer med särskilda svårigheter att komma in eller återinträda på arbetsmarknaden, dvs. unga under 25 år, unga personer med universitetsexamen upp till 29 års ålder och långtidsarbetslösa (arbetslösa under mer än ett års tid), eller stöd för att skapa nya arbetstillfällen, uppfyller kravet att det totala stödet inte skall överstiga det belopp som behövs för att främja skapandet av nya arbetstillfällen. Detta med hänsyn till att det enligt avtalen är obligatoriskt för arbetsgivaren att tillhandahålla utbildning och till den svåra arbetsmarknadssituationen i Italien. Kommissionen konstaterar också att stödet inte är högre än vad som är nödvändigt för att det skall få en sysselsättningsskapande effekt eftersom det föreligger proportionalitet mellan de sänkta arbetsgivaravgifterna och lönerna för de berörda anställda och eftersom åtgärderna svarar mot behoven i de aktuella regionerna.

92. Mot bakgrund av denna analys anser kommissionen att endast stödet för att skapa nya arbetstillfällen och det stöd som anges i föregående stycke är förenligt med riktlinjerna och därför kvalificerat för de undantag som föreskrivs för den typen av stöd.

93. Däremot anser kommissionen sysselsättningsstöd genom utbildnings- och anställningsavtal utgör stöd för att upprätthålla sysselsättningsnivån, såvida det inte avser anställning av personer med särskilda svårigheter att komma in eller återinträda på arbetsmarknaden, dvs. personer under 25 år, personer under 29 år med universitetsexamen och långtidsarbetslösa (mer än ett års arbetslöshet) eller syftar till att skapa nya arbetstillfällen.

94. Enligt riktlinjerna för sysselsättningsstöd innebär stöd till bibehållen sysselsättning sådant stöd som ett företag får för att stimuleras att inte friställa anställda arbetstagare(22). I detta fall är det dock inte fråga om sådant stöd eftersom det beviljas för anställning genom utbildnings- och anställningsavtal. Eftersom ordningen inte föreskriver att det skapas nya arbetstillfällen utan tvärtom uttryckligen föreskriver att personal inte får friställas, kan stödet uppmuntra företag att ersätta personal efter naturlig avgång. Ordningen uppmuntrar därför företag att bibehålla sin personalstyrka utan att skapa nya arbetstillfällen. Stödet kan således ses som ett sätt att bibehålla sysselsättningen, vilket i riktlinjerna betraktas som likställt med driftsstöd.

95. Sådant stöd kan tillåtas endast om det, i enlighet med artikel 87.2 b i fördraget, är avsett att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser. På vissa villkor kan sysselsättningsstöd även tillåtas i regioner som är berättigade till undantag enligt artikel 87.3 a i fördraget med avseende på den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder en allvarligt brist på sysselsättning.

96. Kommissionen konstaterar i första hand att stödet inte är begränsat till de områden som är berättigade till undantag enligt artikel 87.3 a i fördraget, eftersom det gäller för landet som helhet. Det är inte heller tidsbegränsat eller avsett att trappas ner stegvis. Vad gäller frågan om huruvida stödet kan hjälpa företag att övervinna strukturella brister och främja hållbar utveckling, har kommissionen vid upprepade tillfällen varnat den italienska regeringen för riskerna med sådana generella åtgärder; kommissionens negativa inställning grundar sig på övertygelsen att denna typ av åtgärder har mycket skadliga inverkningar på konkurrens och handel, vilka inte uppvägs av gemenskapens intresse av hållbar utveckling eller avskaffandet av strukturella brister.

V.2 Stöd för att omvandla utbildnings- och anställningsavtal till tillsvidareanställningar

V.2.a) Bedömning av stödinnehållet i åtgärderna för att omvandla utbildnings- och anställningsavtal till tillsvidareanställningar

97. Eftersom åtgärderna avser en ettårig förlängning av samma stöd som beviljas för utbildnings- och anställningsavtal och stödet är ännu mer selektivt (det är ju begränsat till mål 1-områden), gäller bedömningen i punkt V.1 a i ännu högre grad för dessa åtgärder.

98. Det står således klart att de aktuella åtgärderna riskerar att påverka handeln mellan medlemsstaterna. Frågan om åtgärdernas stödinnehåll faller inom tillämpningsområdet för artikel 87.1 i EG-fördraget och artikel 62.1 i EES-avtalet, eftersom det är fråga om statligt stöd som snedvrider konkurrensen i en omfattning som riskerar att påverka handeln inom gemenskapen. Stödet är därför förenligt med den gemensamma marknaden endast om det omfattas av något av de undantag som föreskrivs i fördragen.

V.2.b) Förenlighet med den gemensamma marknaden

99. Efter att ha fastställt stödinnehållet i de aktuella åtgärder i enlighet med artikel 87.1 i fördraget, måste kommissionen avgöra om stödet är förenligt med den gemensamma marknaden i den mening som avses i artikel 87.2 och artikel 87.3 i fördraget.

100. Beträffande tillämpligheten av de undantag som föreskrivs i fördraget, gäller synpunkterna i avsnitt V.1 b i detta beslut (se skälen 69-96) även för detta stöd eftersom åtgärderna är av samma natur.

101. I riktlinjerna för sysselsättningsstöd anges att stöd till skapande av arbetstillfällen har till effekt att ge anställning till arbetssökande som ännu inte lyckats få arbete eller har förlorat sin tidigare anställning, och med skapande av arbetstillfällen avses skapade nettoarbetstillfällen, dvs. nya arbetstillfällen utöver de redan befintliga (i genomsnitt under en viss period) vid det berörda företaget.

102. I samma riktlinjer anges också att kommissionen ägnar uppmärksamhet åt bestämmelserna i anställningskontrakt, särskilt skyldigheten att upprätta kontrakt för tillsvidareanställning eller för en tillräckligt lång period.

103. Omvandling av tidsbegränsade utbildnings- och anställningsavtal till tillsvidareanställningar skapar inga nya arbetstillfällen, eftersom dessa arbeten redan finns; det rör sig dock inte om fasta anställningar.

104. Som kommissionen redan konstaterat(23) kan åtgärder för att omvandla tidsbegränsade avtal och utbildnings- och anställningsavtal varken betraktas som åtgärder för att skapa nya arbetstillfällen eller som åtgärder för att bibehålla befintliga arbetstillfällen, med tanke på deras syfte att stabilisera osäkra anställningar. Mervärdet består således i en nettoökning av antalet stabila anställningar, dvs. anställningar som inte fanns tidigare.

105. Kommissionen konstaterar att även om sådana åtgärder inte regleras i riktlinjerna för sysselsättningsstöd, hänvisar dessa riktlinjer till säkra anställningar som ett positivt värde. Kommissionen granskar därför anställningsavtalets bestämmelser och ger en positiv bedömning endast om de kan garantera en viss anställningstrygghet.

106. Kommissionen har i vissa fall sett positivt på stöd för att omvandla visstidsanställningar till tillsvidareanställningar. Denna positiva inställning grundar sig emellertid på följande krav (vilket framgår av riktlinjerna):

- Personalnedskärningar får inte ha skett under de tolv månader som föregår omvandlingen.

- En nettoökning av antalet anställda måste ske jämfört med antalet anställda under de sex månader som föregår omvandlingen, varvid anställningar som omvandlats skall räknas bort.

107. Detta har gjort det möjligt för kommissionen att försäkra sig om att detta stöd, förutom att det gör osäkra arbetstillfällen mer varaktiga, skapar ett mervärde i form av en nettoökning av antalet varaktigt anställda som inte förelåg tidigare, och kommissionen kan därför också försäkra sig om att det inte bara blir fråga om att ersätta andra anställda som avskedats eller gått i pension.

108. Mot bakgrund av det föregående finner kommissionen att kravet på en nettoökning av antalet anställda i detta fall endast uppfylls om antalet anställda inte inkluderar anställningar som införs med visstidsavtal eller som inte garanterar en relativt varaktig sysselsättning.

109. Därför konstaterar kommissionen att endast stöd för att omvandla utbildnings- och anställningsavtal till tillsvidareanställningar som uppfyller kravet på att öka antalet anställda i förhållande till redan befintliga anställningar i företaget (genomsnittligt över en period som föregår omvandlingen) är förenliga med riktlinjerna för sysselsättningsstöd och därmed kvalificerade för det undantag som föreskrivs för denna typ av stöd. Vid beräkningen av antalet anställda skall bortses från visstidsanställd personal och anställningar som inte är tillräckligt varaktiga.

110. Kommissionen anser att stödsatsen bör beräknas på grundval av det stöd som beviljas under den period som föregår omvandlingen. Under den perioden mottog arbetsgivarna stöd för de arbetstagare vilkas avtal sedermera omvandlades. Stöd beviljades således i sammanlagt tre år för varje skapat arbetstillfälle. Kommissionen konstaterar att endast i de fall som beskrivs ovan stod stödsatsen i proportion till målsättningen, med hänsyn till att de skapade arbetstillfällena är tillsvidareanställningar och att arbetslösheten i de berörda områdena är särskilt svår. Av samma skäl som nämnts ovan i samband med stöd avseende utbildnings- och anställningsavtal, anser kommissionen att stödsatsen inte överstiger vad som är nödvändigt för att få en sysselsättningsskapande effekt.

111. Kommissionen bedömer övriga exempel på stöd för att omvandla utbildnings- och anställningsavtal till tillsvidareanställningar vilka inte uppfyller kravet på nettoökning av antalet anställda som stöd för att bibehålla sysselsättningsnivån. Som framgår av riktlinjerna för sysselsättning betraktas sådant stöd som driftsstöd. Av skäl som redan anförts beträffande stöd för utbildnings- och anställningsavtal, anser kommissionen att sådant stöd inte uppfyller villkoren för beviljande av driftsstöd.

VI. SLUTSATSER

112. Kommissionen konstaterar att Italien har överträtt artikel 88.3 genom att bevilja icke anmält sysselsättningsstöd inom ramen för utbildnings- och anställningsavtal. Stödet reglerades i lagarna 863/84, 407/90, 169/91 och 451/94 och har beviljats sedan i november 1995.

113. På grundval av analysen i punkterna V.1 a och V.1 b i detta beslut konstaterar kommissionen att endast stöd som beviljats för anställning av arbetstagare som vid anställningstillfället ännu inte hade funnit anställning eller som förlorat sin tidigare anställning och som, till följd av att de anställts, bidragit till nettoökningen av antalet anställda i de berörda företagen är förenliga med den gemensamma marknaden.

114. Stöd som beviljas arbetstagare som har svårigheter att för första gången eller efter arbetslöshet (efter att ha förlorat sitt arbete) komma in på arbetsmarknaden är också förenligt med den gemensamma marknaden. Det gäller personer som, på grund av sina särskilda omständigheter, har en svag position på arbetsmarknaden. Detta är särskilt fallet för personer under 25 år, personer upp till 29 års ålder med universitetsexamen och långtidsarbetslösa (mer än ett års arbetslöshet). För att vara stödberättigade får arbetsgivarna inte ha genomfört personalnedskärningar under de föregående tolv månaderna. De skall även ha bibehållit (med tillsvidareanställning) minst 60 % av de arbetstagare vilkas utbildnings- och anställningsavtal löpte ut under de föregående 24 månaderna.

115. De åtgärder som överensstämmer med regeln om stöd av mindre betydelse(24) ingår inte i tillämpningsområdet för artikel 87. Enligt denna regel får det totala stödbelopp som beviljas företag som anställer personer genom utbildnings- och anställningsavtal inte överstiga 100000 euro över en period på tre år. Som anges i kommissionens meddelande om stöd av mindre betydelse, gäller denna regel inte för sektorer som omfattas av EKSG-fördraget, varvsindustrin, transportsektorn eller stöd som beviljas för utgifter inom jordbruks- och fiskenäringarna.

116. Alla stöd avseende anställning genom utbildnings- och anställningsavtal vilka inte överensstämmer med villkoren i skälen 113-115 är oförenliga med den gemensamma marknaden och skall återkrävas.

117. Kommissionen konstaterar att Italien har överträtt artikel 88.3 genom att bevilja stöd enligt artikel 15 i lag nr 196/97 för att omvandla utbildnings- och anställningsavtal till tillsvidareanställningar.

118. Av de skäl som anges i avsnitt V.2 a och V.2 b i detta beslut (skälen 97-111), konstaterar kommissionen att endast stöd för att omvandla utbildnings- och anställningsavtal till tillsvidareanställningar som överensstämmer med kravet på nettoökning av antalet anställda i förhållande till den period som föregick omvandlingen är förenliga med den gemensamma marknaden. Antalet anställda skall beräknas med bortseende från tillsvidareanställningsavtal eller avtal som inte erbjuder tillräckligt varaktig anställning (se skäl 106).

119. De åtgärder som överensstämmer med regeln om stöd av mindre betydelse(25) ingår inte i tillämpningsområdet för artikel 87. Dessa åtgärder bedöms på samma sätt som utbildnings- och anställningsavtalen (se skäl 115).

120. Alla stöd för att omvandla utbildnings- och anställningsavtal till tillsvidareanställningar som inte överensstämmer med de villkor som angivits ovan är oförenliga med den inre marknaden och skall återbetalas.

121. Om stöd som är oförenligt med den inre marknaden har beviljats olagligt, får kommissionen begära att den berörda medlemsstaten återkräver det aktuella beloppet från mottagaren(26) i syfte att återupprätta status quo. Detta är fallet med det stöd som bedöms oförenligt med den gemensamma marknaden i detta beslut och som måste återbetalas av mottagaren.

122. Stödet skall återkrävas enligt de förfaranden och föreskrifter som anges i den italienska lagstiftningen. Beloppen skall återkrävas inklusive upplupna räntor från och med den dag stödet betalades ut till dess att det faktiskt återbetalats. Räntan skall beräknas enligt den referensränta som används för beräkning av nettobidragsekvivalenten för regionalt stöd i Italien.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

1. Det statliga stöd som Italien olagligt genomfört sedan november 1995 med avseende på anställning genom de utbildnings- och anställningsavtal som föreskrivs i lagarna nr 863/84, nr 407/90, nr 169/91 och nr 451/94 är förenliga med den gemensamma marknaden förutsatt att det syftar till att

- skapa nya arbetstillfällen i det mottagande företaget till förmån för arbetstagare som ännu inte lyckats få arbete eller har förlorat sin tidigare anställning, i den mening som avses i riktlinjerna för sysselsättningsstöd,

- anställa arbetstagare som har särskilda svårigheter att komma in eller återinträda på arbetsmarknaden. Enligt detta beslut avses med arbetstagare som har särskilda svårigheter att komma in eller återinträda på arbetsmarknaden,

- personer under 25 år,

- personer med universitetsexamen som är högst 29 år, och

- långtidsarbetslösa, dvs. de som har varit arbetslösa i över ett års tid.

2. Stöd avseende utbildnings- och anställningsavtal som inte uppfyller villkoren i punkt 1 är oförenliga med den gemensamma marknaden.

Artikel 2

1. Stöd som beviljats av Italien enligt artikel 15 i lag nr 196/97 för att omvandla utbildnings- och anställningsavtal till tillsvidareanställningar är förenliga med den inre marknaden under förutsättning att de uppfyller villkoret om nettoökning av antalet anställda i enlighet med vad som anges i riktlinjerna för sysselsättningsstöd. Antalet anställda i ett företag skall beräknas med bortseende från arbetstillfällen som härrör från omvandling och arbetstillfällen som skapats genom tidsbegränsade avtal eller som inte garanterar tillräckligt stabila anställningsförhållanden.

Stöd för att omvandla utbildnings- och anställningsavtal till tillsvidareanställningar vilka inte uppfyller kraven i punkt 1 är oförenliga med den inre marknaden.

Artikel 3

Italien skall vidta alla de åtgärder som behövs för att från mottagarna återkräva det stöd som inte uppfyller villkoren i artiklarna 1 och 2 och som redan betalats ut på felaktiga grunder.

Stödet skall återkrävas enligt de förfaranden som anges i italiensk lagstiftning. Beloppen skall återkrävas inklusive upplupna räntor från och med den dag stödet betalades ut till dess att det faktiskt återbetalats. Räntan skall beräknas enligt den referensränta som används för beräkning av nettobidragsekvivalenten för regionalt stöd i Italien.

Artikel 4

Italien skall inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits för att följa beslutet.

Artikel 5

Detta beslut riktar sig till Republiken Italien.

Utfärdat i Bryssel den 11 maj 1999.

På kommissionens vägnar

Karel VAN MIERT

Ledamot av kommissionen

(1) EGT C 384, 10.12.1998, s. 11.

(2) Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana nr 154 av den 4 juli 1997.

(3) Se fotnot nr 1.

(4) Informationen består enbart av officiella statistiska uppgifter som offentliggjorts av Istituto Nazionale di Statistica ((Istat) "Forze di lavoro media 1997" och "Formazione universitaria e mercato del lavoro")) och OECD ("Uno sguardo sull'educazione", 1977). Den statistik som tillhandahållits av Confindustria består enbart av dessa uppgifter återgivna i form av grafer.

(5) EGT C 334, 12.12.1995, s. 4.

(6) EGT C 213, 23.7.1996, s. 4.

(7) Se fotnot 1.

(8) Punkt 12.6 i kommissionens meddelande av den 17 augusti 1998 (se fotnot nr 1).

(9) Till stöd för detta påstående hänvisar Confindustria till domstolens dom av den 17 september 1980, Philip Morris mot kommissionen, mål 730/79, Rec. 1980, s. 2671.

(10) Statligt stöd N 692/97.

(11) Domstolens dom av den 13 juli 1988 i mål 102/87 (SEB), Rec. 1988, s. 4067.

(12) Se fotnot nr 5.

(13) Se fotnot nr 5.

(14) Se fotnot nr 1.

(15) Punkt 12.3 i kommissionens meddelande av den 17 augusti 1998 (se fotnot nr 1).

(16) Internationella arbetsorganisationens (ILO) "Report on Youth Employment", som utarbetades inför ministerkonferensen med ministrarna med ansvar för ungdomsfrågor den 8-12 augusti 1998, Lissabon, punkt 1.1.

(17) Ibidem.

(18) Internationella arbetsorganisationens (ILO) "Report on Youth Employment", som utarbetades inför ministerkonferensen med ministrarna med ansvar för ungdomsfrågor den 8-12 augusti 1998, Lissabon, punkt 1.5 (se fotnot 16).

(19) EGT C 74, 10.3.1998, s. 9.

(20) Se fotnot nr 5.

(21) Enligt den första översikten över statligt stöd i Europeiska gemenskapen (1988) är generella åtgärder varje intervention som tillämpas enhetligt över hela ekonomin och som inte gynnar vissa företag eller sektorer (KOM(88) 945).

(22) Se fotnot nr 5.

(23) Se statligt stöd N 692/97.

(24) Kommissionens meddelande om stöd av mindre betydelse (EGT C 68, 6.3.1996).

(25) Kommissionens meddelande om stöd av mindre betydelse (EGT C 68, 6.3.1996).

(26) Kommissionens meddelande av den 24 november 1983 (EGT C 318, 24.11.1983, s. 3). Se även domstolens domar av den 12 juli 1973, Kommissionen mot Tyskland, mål 70-72, Rec. 1973, s. 813 och av den 24 februari 1987, Deufil mot kommissionen, mål 310/85, Rec. 1987, s. 901.