SV Europeiska unionens officiella tidning L 222/52

KOMMISSIONENS BESLUT (EU) 2016/1385

av den 1 oktober 2014

om det statliga stöd SA.27408 (C 24/10) (f.d. NN 37/10, f.d. CP 19/09) som Kastilien-La Manchas myndigheter har genomfört till förmån för utbyggnad av digital markbunden television i avlägsna och mindre urbaniserade områden i Kastilien-La Mancha

[delgivet med nr C(2014) 6846]

(Endast den spanska texten är giltig)

(Text av betydelse för EES)

EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2,

med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,

efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av deras synpunkter, och

av följande skäl:

1. FÖRFARANDE

(1) Den 14 januari 2009 mottog kommissionen ett klagomål från Radiodifusión Digital SL (nedan kallat Radiodifusión) och den 18 maj 2009 ett klagomål från SES Astra SA (nedan kallat Astra). Båda klagomålen gällde en stödordning som de spanska myndigheterna hade antagit i samband med övergången från analog till digital television i avlägsna och mindre urbaniserade områden i Spanien. Den ifrågasatta stödordningen har sitt ursprung i lag 10/2005 av den 14 juni 2005 om brådskande åtgärder för att främja digital markbunden television, liberalisering av kabeltelevision och stöd för pluralism (1). Annan lagstiftning som antagits rörande övergången till digital markbunden television är bland annat kungligt dekret 944/2005 av den 29 juli 2005 om godkännande av den nationella tekniska planen för digital markbunden television (nedan kallad den nationella tekniska planen) (2), kungligt dekret 945/2005 av den 29 juli 2005 om godkännande av allmänna bestämmelser för att tillhandahålla digitala markbundna televisionstjänster, förordning ITC 2476/2005 av den 29 juli 2005 om godkännande av tekniska bestämmelser och föreskrifter för att tillhandahålla digitala markbundna televisionstjänster och kungligt dekret 920/2006 av den 28 juli 2006 om godkännande av allmänna bestämmelser för att tillhandahålla radio- och kabeltelevisionssändningar.

(2) Åtgärderna rör hela Spaniens territorium. Kommissionen inledde dock två olika förfaranden, ett för Spanien med undantag för regionen Kastilien-La Mancha och ett förfarande som specifikt rörde regionen Kastilien-La Mancha. Den statliga stödåtgärden är densamma i båda fallen och ger upphov till samma farhågor, men ärendet Kastilien-La Mancha rör vissa särskilda frågor som är av ringa (eller ingen) vikt för det allmänna fallet. Klagomålet från Radiodifusión rör endast Kastilien-La Mancha eftersom Kastilien-La Manchas regionala regering genomförde stödordningen på ett annat sätt än enligt den modell som tillämpats i de andra regionerna, och i Kastilien-La Manchas fall var det dessutom nödvändigt att göra en djupgående bedömning av en ekonomisk undersökning.

(3) Kommissionen inledde det formella granskningsförfarandet den 29 september 2010 för båda ärendena, och hävdade att den statliga stödordningen var diskriminerande mellan plattformsoperatörerna. Kommissionens beslut om att inleda den formella granskningen (nedan kallat beslutet om att inleda förfarandet) offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 11 december 2010 (3). Synpunkter mottogs från följande tre berörda parter: Radiodifusión den 11 januari 2011 och Abertis och Astra den 4 februari 2011.

(4) Den 19 januari och den 9 februari 2011 översände kommissionen dessa synpunkter till Spanien, som gavs tillfälle att bemöta dem. Den 18 februari och den 8 mars 2011 lämnade Konungariket Spaniens ständiga representation in synpunkter från Kastilien-La Manchas regionala regering (Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, nedan kallad JCCM) på de synpunkter som inkommit från tredje parter. Den 27 maj 2011 och den 9 augusti 2012 sände kommissionen begäran om upplysningar till Spanien, som Spanien (JCCM) besvarade den 10 juni 2011 respektive den 10 september 2012. Den 20 augusti 2011 sände kommissionen en begäran om upplysningar till Radiodifusión, som besvarades den 29 september 2011. Den 14 oktober 2011, den 15 november 2011 och den 6 december 2012 lämnade JCCM kompletterande information på eget initiativ. Den 18 maj 2011 höll kommissionen dessutom ett möte med de spanska myndigheterna och JCCM.

(5) Den 15 maj 2013 lämnade JCCM information om anordnandet av ett anbudsförfarande för drifts- och underhållsstöd. Den 20 december 2013 lämnade JCCM upplysningar om pågående sanktionsförfaranden i Spanien mot Radiodifusión och dess moderbolag Ingest, samt synpunkter på de pågående diskussionerna mellan kommissionen och de spanska myndigheterna angående det statliga stödärendet SA 28599. Den 6 juni 2014 lämnade JCCM synpunkter för att visa att dess åtgärder var förenliga med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi och att den uppfyllde EU:s regler om offentliga upphandlingar. Dessutom har flera informationsutbyten om resultatet av undersökningar genomförts mellan kommissionen och JCCM.

(6) Den 20 juni 2013 antog kommissionen ett slutligt negativt beslut om statligt stöd SA 28599 till förmån för utbyggnad av digital markbunden television i avlägsna och mindre urbaniserade områden i Spanien (utanför Kastilien-La Mancha) (4).

2. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN

2.1 BAKGRUND

2.1.1 De klagande

(7) Radiodifusión är en lokal plattformsoperatör för telekommunikation och markbunden television som är registrerad hos den spanska tillsynsmyndigheten för telekommunikationer (Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, nedan kallad CMT) för drift av ett offentligt telenät och tillhandahållande av elektroniska kommunikationstjänster, särskilt radio- och televisionssändningar.

(8) Radiodifusión klagade över att finansieringsordningarna i Kastilien-La Mancha inriktades på plattformsoperatörer som redan driver nät med nationell täckning. På så sätt uteslöts alla alternativa nät (dvs. lokala nätoperatörer). Enligt Radiodifusión hindrade den ifrågasatta ordningen både den faktiska konkurrensen på lokal nivå och eventuell konkurrens på regional och nationell nivå.

(9) Radiodifusión hävdade också att merparten av de medel som investerades av regionen Kastilien-La Mancha inte användes för att uppgradera befintliga analoga sändningsstationer, utan för att anlägga nya. Till stöd för sitt påstående jämförde Radiodifusión förteckningen över kommuner som mottog medel med förteckningen över kommuner som hade en analog sändningsstation. Cirka 80 % av de kommuner som mottog medel hade ingen analog sändningsstation innan ordningen infördes. Radiodifusión betonade också att digitaliseringen av det markbundna nätet i sig inte var en tillräcklig anledning att anlägga ytterligare stationer i stor skala. De medel som hade öronmärkts för en sådan uppgradering var därför oproportionerligt stora.

(10) Av ovanstående drog Radiodifusión slutsatsen att det verkliga syftet med bidragen inte bara var att digitalisera det befintliga nätet, utan att anlägga ett större och bättre nät för att ge de etablerade operatörerna (främst Telecom CLM och Abertis) möjlighet att konkurrera mer aktivt på marknaden för lokalsändningar och mobila televisionssändningar. Under dessa omständigheter ansåg Radiodifusión att öppna och insynsvänliga förfaranden för tilldelningen av bidrag borde ha inletts, eftersom vilken nätoperatör som helst skulle ha kunnat anlägga de nya stationerna. Radiodifusión påpekar därför också att det finns en snedvridning på marknaden för nätoperatörer.

(11) Den andra klagande är satellitplattformsoperatören Astra. Astra grundades 1985 och var den första privata satellitoperatören i Europa. Företaget har ett omfattande utbud av sändnings- och bredbandslösningar för kunder inom och utanför Europa. Astra sänder radio och television direkt till miljontals hushåll och tillhandahåller internet och nättjänster för offentliga och privata användare.

(12) Astra hävdar att åtgärderna kränker principen om teknikneutralitet, eftersom åtgärderna endast stöder markbunden överföring för digitalisering. För att visa att en satellitplattform skulle vara ett verkligt alternativ hänvisar Astra särskilt till fallet Kantabrien. I januari 2008 inledde den regionala regeringen i Kantabrien ett anbudsförfarande för utvidgning av täckningen av digital television för hela Kantabriens territorium. Den valde sedan Astra för att tillhandahålla kostnadsfria kanaler via sin plattform. I november 2008 avslutade dock den regionala regeringen detta avtal. Enligt Astra avslutade myndigheterna avtalet enbart för att de hade fått veta att den centrala regeringen skulle finansiera uppgraderingen av det analoga markbundna nätet. I en skrivelse av den 7 november 2008 förklarade faktiskt de kantabriska myndigheterna att orsaken till att avtalet avslutades var att den centrala regeringen under tiden hade fattat beslut rörande utvidgning av täckningen av digital television till att omfatta hela Spanien (5). Enligt den klagande visar fallet Kantabrien således för det första att Astra kunde konkurrera på den marknaden och för det andra att den centrala regeringens beslut gjorde detta omöjligt.

2.1.2 Sektorn

(13) Detta ärende gäller radio- och tv-sektorn, inom vilken många aktörer är verksamma på de olika nivåerna i produktkedjan för sändningstjänster.

(14) Sändningsföretag är de aktörer som köper in eller själva producerar tv-program och sammanför dem i kanaler. Kanalerna förmedlas till allmänheten genom olika plattformar (t.ex. satellit, digital markbunden television, kabel-tv eller IPTV, dvs. television distribuerad över IP-nät). I Spanien räknas dessa tjänster enligt lag som allmännyttiga tjänster och tillhandahålls både av statsägda sändningsföretag (RTVE) och privata sändningsföretag som har koncessioner från staten (6). Dessa så kallade kostnadsfria kanaler kan ses gratis av tittarna. För att garantera att befolkningen faktiskt kan utnyttja dessa allmännyttiga tjänster innehåller lagstiftningen bestämmelser om skyldigheter rörande minimitäckning både när det gäller statsägda sändningsföretag och privata operatörer som har koncession. De statsägda sändningsföretagen måste täcka minst 98 % av den spanska befolkningen och de privata sändningsföretagen måste täcka minst 96 %. I Spanien har de nationella sändningsföretagen inte ett eget nationellt sändningsnät. Därför ingår de avtal med plattformsoperatörer för sändning av programinnehåll och för att uppfylla skyldigheterna rörande täckning.

(15) Leverantörer av telekommunikationsutrustning är tillverkare eller installatörer av infrastruktur och utrustning som behövs för att bygga upp de olika plattformarna.

(16) Plattformsoperatörer (eller nätoperatörer) är privata eller statligt kontrollerade enheter som driver den infrastruktur som behövs för att överföra och sända kanalernas signaler. Under televisionens tidiga dagar fanns endast den analoga markbundna plattformen att tillgå. I takt med teknikens utveckling har flera plattformar blivit tillgängliga på marknaden – satellit, kabel och på sistone även IPTV (7), som förmedlar tv-signalen via bredband.

(17) Markbunden sändning innebär att tv-signalen förmedlas från en studio till en sändningsstation (head-end) som i regel tillhör och drivs av en nätoperatör. Därefter överförs och distribueras signalen från sändningsstationen (head-end) till sändningsstationer (t.ex. en mast) som drivs av en nätoperatör. I vissa fall förmedlas signalen via satellit. Slutligen sänds signalen från sändningsstationen till mottagarna. För digitalisering av det analoga markbundna nätet krävs att marksändarna byts ut. Den digitala signalen har dock sämre räckvidd än den analoga och den nya tekniken kräver därför ett mera finfördelat nät, och i vissa fall krävs det för utvidgningen av täckning också nya sändningsstationer. Mottagaren måste ha en avkodare, som redan kan vara integrerad i tv-apparaten.

(18) Vid satellitsändning förmedlas signalen till en sändningsstation (head-end) och därifrån till en satellit som sänder signalen till mottagarna. Alternativt kan signalen förmedlas direkt från en tv-studio till satelliten, förutsatt att studion har den utrustning som krävs. Mottagaren måste ha en parabolantenn och en avkodare. För att öka satellittäckningen i en region måste markutrustningen installeras hos mottagaren. I fråga om geografisk täckning kan satellitplattformen täcka nästan 100 % av det spanska territoriet, medan den markbundna plattformen täcker cirka 98 %.

2.1.3 Bakgrund

(19) Åtgärden i fråga måste granskas mot bakgrund av den digitalisering av sändningar som markbundna, satellitbundna eller kabelbundna plattformar har genomgått eller för närvarande genomgår. I jämförelse med analoga sändningar är fördelen med digitala sändningar att de har bättre sändningskapacitet tack vare effektivare användning av radiofrekvensspektrumet. Detta är särskilt viktigt när det gäller markbundna sändningar, där det tillgängliga frekvensspektrumet är begränsat. Sändningarna konkurrerar därför med mobiltelefonin om den knappa bandbredden. Satellitsändningarna har i det avseendet fördelen att de fungerar på ett helt annat frekvensband där det inte råder brist på frekvenser.

(20) Övergången från analog till digital television frigör en betydande mängd radiospektrum av hög kvalitet inom den s.k. digitala utdelningen, som därmed görs tillgänglig för elektroniska kommunikationstjänster. Denna digitala utdelning, särskilt frekvenserna 790–862 MHz (800 MHz-bandet), kan stärka den elektroniska kommunikationsindustrin, har stor betydelse för konkurrenskraft och tillväxt och medför många sociala och kulturella fördelar (8).

(21) Den digitala utdelningen kan fås antingen genom att övergå från markbunden till någon annan plattform eller genom att övergå från analog till digital markbunden sändning. Det är också tänkbart att kombinera olika plattformar (9).

(22) I fråga om markbundna sändningar är dock bristen på frekvenser ett problem som kvarstår även efter digitalisering. Kort efter det att övergången från analog till digital television slutförts i april 2010 måste den spanska regeringen omlokalisera sändningsföretag från 800 MHz-bandet till ett annat frekvensband (10). Omlokaliseringen av de multiplexer för digital markbunden television som tilldelats sändningsföretagen ledde till tilläggskostnader och därmed ytterligare statligt stöd som kommissionen för närvarande undersöker inom ramen för ett formellt granskningsförfarande (11).

(23) När det gäller tv-sändningar kommer digitala markbundna sändningar att förbli den främsta distributionsplattformen inom en överskådlig framtid, men bredbandsteknik, såsom nästa generations bredbandsnät (NGA), kommer sannolikt att bli ett viktigt alternativ som den ledande sändningstekniken. För närvarande omfattar den geografiska täckningen av sådana NGA-bredbandsnät dock inte hela Spanien.

(24) Det finns för närvarande fyra sändningsplattformar i Spanien: digital markbunden television (DVB-T), satellit (DVB-S), kabel (DVB-C) och IPTV. Digital markbunden television (DTT) är den huvudsakliga plattformen för kostnadsfria statliga och privata spanska kanaler (12). Den främsta operatören för det markbundna nätet är Abertis, som också kontrollerar satellitoperatören Hispasat. Det finns också ett antal lokala telekommunikationsoperatörer som använder DTT-signaler som i regel är sammankopplade med Abertis nationella nät. I Kastilien-La Mancha är Telecom CLM den främsta regionala operatören (13). Kanalerna för betaltelevision sänds främst via satellit, kabel och IPTV. Astra och Hispasat är de främsta satellitoperatörerna.

(25) För digitaliseringsprocessen och övergången från analog till digital television antog Spanien under 2005–2008 en rad lagstiftningsåtgärder rörande det markbundna nätet (se avsnitt 2.2). De spanska myndigheterna delade upp det spanska territoriet i tre skilda områden enligt följande: i) Område I – som omfattar huvuddelen av den spanska befolkningen och där kostnaderna för övergången bars av sändningsföretagen – 96 % av territoriet för privata sändningsföretag och 98 % för statliga sändningsföretag. Eftersom sändningsföretagen bar kostnaderna beviljades område I inget statligt stöd. ii) Område II – som omfattar 2,5 % av befolkningen och utgörs av mindre urbaniserade och avlägsna områden där man tidigare kunde ta emot statliga och privata kanaler via analog markbunden television. Eftersom en övergång till digital teknik kräver uppgradering av befintliga sändningsstationer och uppförande av nya stationer krävdes dock betydande investeringar i det markbundna nätet. De privata sändningsföretagen hade inte tillräckliga kommersiella intressen för att erbjuda tjänsten i område II och vägrade att ta på sig kostnaderna för digitaliseringen. De spanska myndigheterna inrättade därför den statliga stödordning som granskningen gäller för att uppgradera befintliga sändningsstationer och uppföra nya digitala stationer. Detta kallades allmänt ”utvidgning av täckningen för digital markbunden television” (dvs. utökning av täckningen utöver det som var obligatoriskt för kommersiella sändningsföretag). iii) Område III – där det på grund av topografin inte är möjligt att tillhandahålla tv-tjänster via den markbundna plattformen, utan satellit måste användas i stället. Sändningen av kostnadsfria tv-signaler i område III tillhandahålls av Hispasat. Eftersom tv-sändningarna sker via satellit medför detta kostnader för konsumenterna, som måste skaffa parabolantenner och avkodare.

2.2 BESKRIVNING AV STÖDET

2.2.1 Den allmänna åtgärden

(26) Det stöd som är föremål för granskning baserar sig på ett komplext system av rättsliga bestämmelser som de spanska centrala myndigheterna har satt i kraft från och med 2005. På grundval av dessa bestämmelser beviljades statligt stöd för digital markbunden television i område II under åren 2008–2009 av de självstyrande regionerna och de kommunala myndigheterna. De sistnämnda kanaliserade medel från den centrala budgeten och sina respektive budgetar till mottagarna. Dessutom har de självstyrande regionerna sedan 2009 beviljat fortlöpande stöd för underhåll och drift av näten i område II.

(27) Regleringen av övergången till digital televisionsteknik inleddes när lag 10/2005 av den 14 juni 2005 antogs. I den fastställs behovet av att främja en övergång från analog till digital markbunden teknik och krav på att regeringen vidtar lämpliga åtgärder för att säkerställa denna övergång.

(28) I enlighet med detta godkände ministerrådet genom kungligt dekret 944/2005 den nationella tekniska planen, enligt vilken den analoga nedsläckningen i Spanien skulle ske den 3 april 2010 (14).

(29) Vad gäller område II och område III omfattade tilläggsbestämmelse 12 i den nationella tekniska planen redan möjligheten att de lokala och regionala myndigheterna utökar täckningen till mellan 96 och 100 % av befolkningen. I detta avseende hänvisar den tekniska planen uttryckligen till digital markbunden television och innehåller sex villkor för hur de lokala myndigheterna kan genomföra utvidgningen. Enligt villkor e) måste den lokala installationen vara i överensstämmelse med den tekniska planen för digital markbunden television.

(30) Senare, den 7 september 2007, godkände ministerrådet den nationella planen för övergång till digital markbunden television (nedan kallad övergångsplanen) (15), som genomför den nationella tekniska planen. I övergångsplanen delades det spanska territoriet upp i 90 tekniska övergångsprojekt (16) och en tidsfrist fastställdes för nedsläckningen av analoga sändningar för vart och ett av dessa projekt.

(31) Den 29 februari 2008 antog ministeriet för industri, energi och turism (Ministerio de Industria, Energía y Turismo, nedan kallat MIEyT) ett beslut i syfte att förbättra infrastrukturerna för telekommunikationer och fastställa kriterier och fördelning av finansieringen för åtgärderna för att utveckla informationssamhället enligt Plan Avanza för 2008 (17). Budgeten enligt detta beslut uppgick till 558 miljoner euro och var avsedd dels för att utveckla bredband, dels för att digitalisera televisionen i Spaniens avlägsna och mindre urbaniserade områden som inte omfattades av de lagstadgade skyldigheter som gällde för kommersiella sändningsföretag (18). Digitaliseringen i dessa områden kallades allmänt ”utvidgning av täckningen”. Denna genomfördes därefter genom en rad tillägg till de befintliga ramavtalen (19) undertecknade av MIEyT och de självstyrande regionerna mellan juli och november 2008 (nedan kallade tilläggen till ramavtalen från 2006, offentliggjorda i Spaniens officiella tidning, separat för varje självstyrande region). I de flesta fall är dessa avtal formulerade på så sätt att digital markbunden teknik är den enda tekniken som kan få finansiering. På grundval av dessa avtal överförde MIEyT medel till de självstyrande regionerna, som åtog sig att täcka de återstående kostnaderna från sina budgetar. Tilläggen inbegrep också en skyldighet för de lokala myndigheterna att följa tilläggsbestämmelse 12 i den nationella tekniska planen.

(32) Den 17 oktober 2008 kom ministerrådet parallellt överens om att tilldela ytterligare 8,72 miljoner euro för att utvidga och slutföra täckningen för digital markbunden television inom det övergångsprojekt som skulle slutföras under första halvåret 2009, fas I av övergångsplanen. Finansieringen beviljades efter det att nya ramavtal hade undertecknats mellan MIEyT och de självstyrande regionerna i december 2008 (nedan kallade ramavtalen från 2008). I avtalen (ramavtal för samarbete mellan ministeriet för industri, turism och handel och den självstyrande regionen […] för utvecklandet av den nationella planen för övergång till digital markbunden television) hänvisas till den ovannämnda finansieringen på 8,72 miljoner euro. I avtalen förtecknas en rad aktiviteter som de centrala och regionala myndigheterna ska finansiera för att den digitala televisionens täckning ska nå upp till samma nivå som den befintliga analoga täckningen. Aktiviteterna hör samman med utbyggnad av digital markbunden television.

(33) Den 29 maj 2009 godkände ministerrådet kriterierna för fördelning av 52 miljoner euro för finansiering av åtgärder för genomförandet av övergången till digital markbunden television, dvs. projekt som syftade till att utvidga täckningen enligt fas II och fas III i övergångsplanen (20). Genom denna överenskommelse i ministerrådet etablerades en direkt koppling till övergångsplanen, i och med att det i överenskommelsen konstateras att för att nå det mål som fastställts i den nationella planen för övergång till digital markbunden television, dvs. en liknande täckning som för den dåvarande markbundna televisionen med analog teknik, krävs finansiellt stöd från myndigheterna. I överenskommelsen anges också att detta samarbete kommer att formaliseras inom den ram som fastställs i den nationella planen för övergång till digital markbunden television.

(34) Slutligen, mellan oktober och december 2009, offentliggjordes tilläggen till ramavtalen från 2008 (se skäl 32) i Spaniens officiella tidning, inklusive finansieringen för utvidgning av faserna II och III enligt övergångsplanen. I dessa tillägg definieras vad som avses med åtgärd för att utvidga täckningen, genom en uttrycklig hänvisning enbart till markbunden teknik (även om andra tekniker inte formellt utesluts) (21).

(35) Efter det att ramavtalen från 2008 och de ovannämnda tilläggen hade offentliggjorts (22), började de självstyrande regionernas myndigheter att genomföra utvidgningen. De anordnade antingen offentliga anbudsförfaranden själva eller anlitade privata företag för detta. Bidragen var till vissa delar överenskomna med MIEyT och finansierades därför från den centrala budgeten eller delvis av de självstyrande regionerna. I vissa fall gav de självstyrande regionerna kommunernas myndigheter i uppdrag att genomföra utvidgningen.

2.2.2 Genomförandet av stödåtgärden i Kastilien-La Mancha

(36) Till skillnad från de flesta av de andra självstyrande regionerna anordnade Kastilien-La Manchas myndigheter inte regionala anbudsförfaranden för utvidgning av täckningen av digital television. Detta berodde uppenbarligen på tidsbrist, eftersom över 400 sändningsstationer måste uppgraderas (23). I stället tillämpade JCCM ett särskilt förfarande för att välja telekommunikationsoperatörer för digitaliseringen av sändningsstationerna. Förfarandet fastställdes i dekret 347/2008 av den 2 december 2008 (nedan kallat dekretet).

(37) Enligt dekretet skulle nödvändiga medel för digitaliseringen fördelas direkt till ägarna av de befintliga (analoga) sändningsstationerna. Det krävdes därför inget öppet anbudsförfarande. JCCM måste följa ett visst förfarande: i) teknisk analys av de sändningsstationer som gav analog täckning, ii) analys av den digitala täckning som skulle åstadkommas, iii) val av de sändningsstationer som skulle digitaliseras, iv) identifiering av sändningsstationernas ägare, v) förslag från den regionala regeringen till sändningsstationernas ägare, och vi) tilldelning av bidrag.

(38) Dekretet genomfördes i enlighet med detta. Ägarna av befintliga sändningsstationer kontaktades direkt och informerades om kraven för att erhålla offentliga stöd. Tre olika scenarier kan urskiljas. För det första ägs sändningsstationerna i de flesta fall av kommunala myndigheter, som är ansvariga för drift och underhåll. När de fått stödet från JCCM köpte de kommunala myndigheterna digital utrustning från Abertis och Telecom CLM på grundval av ett tekniskt och ekonomiskt anbudsförfarande, och lade sedan ut installationen, driften och underhållet av utrustningen på dessa två företag. Endast dessa två företag kontaktades av myndigheterna och det var bara dessa företag som lämnade in tekniska förslag för att ansöka om stödet. För det andra tillhör en fjärdedel av de valda stationerna direkt antingen Telecom CLM eller Abertis. I dessa fall beviljades de två företagen stödet för att uppgradera sin utrustning. Det tredje scenariot är att det var nödvändigt att anlägga några nya sändningsstationer. Dessa stationer finansierades visserligen med offentliga medel, men ägs nu av Telecom CLM.

(39) JCCM ingick 147 samarbetsavtal (convenios) med de två operatörerna och 475 samarbetsavtal med kommunala myndigheter. Cirka 84 % av de installationer som omfattades av avtalen rörde installationer av digital markbunden television och 16 % satellitmottagare för hushåll. Satellitmottagarna användes för att säkerställa täckning för kanaler via digital markbunden television för mycket små samhällen. För detta ändamål beslutade JCCM att använda Hispasats satellitplattform (24). I slutet av processen anslog den kommunala myndigheten offentligt informationen om uppgraderingen av de befintliga stationerna.

(40) Kommissionen informerades om att totalt omkring 46 miljoner euro i offentliga medel användes för att uppgradera sändningsstationerna, varav 32,6 miljoner euro gick direkt till kommunerna som ägde 355 sändningsstationer (25). I samarbetsavtalen mellan JCCM och de kommunala myndigheterna anges att de kommunala myndigheterna är ansvariga för att sluta avtal med den operatör som valts för att utföra installation och underhåll (26). De kommunala myndigheterna valde olika urvalsförfaranden. Några sände skrivelser direkt till Telecom CLM och Abertis, medan andra offentligt anslog informationen, med en inbjudan till operatörerna att inkomma med tekniska förslag.

(41) Enligt samarbetsavtalet betalar JCCM för förvärv och installation av digital utrustning och för drift och underhåll för de två första åren för varje digitaliserad sändningsstation. Eftersom samarbetsavtalet inte innehöll något krav på att betala för drift och underhåll efter denna period överförde Telecom CLM utrustningen till JCCM (27). Därefter blev JCCM ansvarig för att betala för driften och underhållet av utrustningen för digital markbunden television.

(42) Kommissionen informerades om att av det totala beloppet på 46 miljoner euro i offentliga medel som använts överfördes minst 13,5 miljoner euro till plattformsoperatörer: 13,2 miljoner euro till Telecom CLM, som äger 138 av sändningsstationerna, och omkring 250 000 euro till Abertis, som äger tre sändningsstationer. Telecom CLM och Abertis digitaliserade sina stationer genom att använda sin egen utrustning. I vissa fall tillhör den utrustning som användes för att digitalisera Telecom CLM:s master fortfarande myndigheterna. I dessa fall behöver inte operatören betala för att använda sådan utrustning. De totala medel som användes 2009–2011 för drift och underhåll av de digitaliserade sändningsstationerna (fortlöpande stöd) uppgick dessutom till minst 6,5 miljoner euro.

(43) Det var dock inte tillräckligt att bara uppgradera de befintliga sändningsstationerna för att fullborda täckningen av det utvidgade området. Därför uppfördes 20 nya stationer med offentliga medel. Myndigheterna anordnade inte ett öppet anbudsförfarande, utan kontaktade Telecom CLM direkt och bad företaget att utföra den uppgiften. Enligt de upplysningar som lämnats till kommissionen användes totalt 2,26 miljoner euro för uppförandet av de nya stationerna, varav cirka 751 000 euro användes för att uppföra sex stationer som senare överfördes till Telecom CLM. Kommunerna behöll äganderätten för de resterande 14 stationerna.

(44) Såsom påpekas i skäl 39 användes satellitöverföring i de fall där en sändningsstation för digital markbunden television var för kostsam att bygga ut. I detta syfte ingicks 100 avtal om installation av satellitmottagare i enskilda hushåll. Satellitmottagare ingår i satellitsändningsnätet.

(45) Till följd av förfarandet ingick myndigheterna totalt 622 avtal med de berörda kommunala myndigheterna och operatörerna. Enligt den information som lämnats till kommissionen är beloppen uppdelade enligt följande: (miljoner euro) Uppgradering av sändningsstationer Nya sändningsstationer Uppgradering av kommunernas infrastruktur (28) Drift och underhåll (29) Telecom CLM 13,2 2,26 32,6 Ännu ej fastställt Abertis 0,25 — Ännu ej fastställt Totalt 13,45 2,26 32,6 Minst 6,5

2.3 SKÄL FÖR ATT INLEDA FÖRFARANDET

(46) I sitt beslut om att inleda förfarandet konstaterade kommissionen att den beskrivna åtgärden verkar uppfylla alla kriterier i artikel 107.1 i fördraget och därför kan betraktas som statligt stöd. Den ifrågasatta åtgärden förefaller leda till diskriminering till förmån för operatörer av markbundna plattformar, i strid med principen om teknikneutralitet (30). Den ifrågasatta åtgärden förefaller dessutom vara diskriminerande mot plattformsoperatörer som tillhandahåller televisionssändningar till regionala och lokala markbundna sändningsföretag. Detta skulle vara till fördel för nationella sändningsföretag och plattformsoperatörer.

(47) Kommissionen kom preliminärt fram till att stödordningen kunde ha skapat en potentiell eller faktisk snedvridning av konkurrensen mellan markbundna och satellitbundna plattformar och även mellan de markbundna plattformarna i sig. Den såg inga skäl till varför stödet skulle vara förenligt med den inre marknaden, eftersom det inte verkade finnas något undantag som kunde tillämpas.

(48) Närmare uppgifter finns i beslutet om att inleda förfarandet som bör ses som en integrerad del av detta beslut.

3. SYNPUNKTER FRÅN SPANIEN

3.1 ALLMÄNNA ANMÄRKNINGAR

(49) Som svar på beslutet om att inleda förfarandet lade Spanien och den självstyrande regionen Kastilien-La Mancha fram ett flertal argument. Dessa kan generellt sett delas upp i två kategorier. De spanska myndigheterna hävdade för det första att stödmottagarna inte hade getts någon fördel. För det andra, även om det skulle förekomma statligt stöd, skulle detta i alla händelser vara förenligt (31). Argumenten sammanfattas nedan.

3.2 FRÅNVARO AV STÖD

3.2.1 Ingen fördel

(50) Enligt myndigheterna i Kastilien-La Mancha utgör den granskade åtgärden inte statligt stöd och medför ingen fördel för företagen. En kombination av medel från den spanska staten och de självstyrande regionerna överfördes direkt till stödmottagarna, som agerade som företrädare för det allmänna eller i egenskap av en offentlig myndighet (32). De ifrågasatta bidragen användes endast för att digitalisera 141 befintliga analoga sändningsstationer och för att uppföra sex nya stationer. Digitaliseringen av sändningsstationerna genomfördes efter en grundlig bedömning av tekniska rapporter som lämnats in av de operatörer som ägde stationerna. Samarbetsavtalen med stationsägarna ingicks endast på grundval av sådana tekniska rapporter (33). Detta ”förhandlade förfarande” bör betraktas som öppet, insynsvänligt och icke-diskriminerande, även på grund av att det anslogs offentligt av de kommunala myndigheterna (se skäl 39).

(51) De nationella myndigheterna hävdar att i den utsträckning plattformsoperatörerna mottog offentliga medel var detta endast för drift och underhåll av den elektroniska sändningsutrustning som ägdes av de kommunala myndigheterna. De agerade endast som leverantörer och installatörer av den tekniska utrustning som krävdes för att uppgradera och anpassa sändningsstationerna, och inte som plattformsoperatörer (34). Om de tillhandahåller tjänster i område II efter att ha mottagit offentliga medel rör detta endast sändning av den markbundna tv-signalen som en grundläggande och allmännyttig tjänst.

(52) För att genomföra digitaliseringen av sina nät beställde de 475 kommunala myndigheterna tekniska rapporter, som ofta utarbetades av plattformsoperatörerna. Inte heller i detta fall fick operatörerna någon ekonomisk fördel.

(53) Enligt de nationella myndigheterna existerade de digitaliserade sändningsstationer som ägdes av antingen Telecom CLM eller Abertis redan innan de ifrågasatta bidragen beviljades. Bidragen användes således inte för att finansiera utvidgningen för någon av de två nätoperatörer som deltog i utvidgningen av täckningen för digital markbunden television i område II i Kastilien-La Mancha.

(54) Telecom CLM och Abertis fick offentliga medel för att digitalisera 141 av sina egna sändningsstationer. De nationella myndigheterna påpekar att detta endast skedde i de områden där de kommunala myndigheterna inte ägde sändnings- eller vidaresändningsstationer som var lämpliga för utvidgning av täckningen för digital markbunden television. De nationella myndigheterna hävdar dock att dessa investeringar inte gav Telecom CLM och Abertis en konkurrensfördel på angränsande marknader, såsom lokaltelevision eller digital videosändning (DVB-H). Digitaliseringen av Telecom CLM:s stationer ledde inte till att företaget kunde tillhandahålla regionomfattande tjänster till sändningsföretagen, och gjorde inte heller nätet mer finfördelat så att företaget kunde tillhandahålla nya typer av tjänster.

(55) De nätoperatörer som deltog i digitaliseringen av de tre typerna av sändningsstationer i område II fick ingen ekonomisk fördel. För samtliga tre stationer utfördes tjänster som tillhandahållande, installation samt drift och underhåll av utrustning för digital markbunden television till marknadspriser av operatörerna.

3.2.2 Ingen snedvridning av konkurrensen eller handeln

(56) Ingen snedvridning av konkurrensen eller handeln har förekommit. Alla telekommunikationsoperatörer som är upptagna i CMT:s operatörsregister kan agera som underleverantörer till de kommunala myndigheterna och är därför berättigade till bidrag enligt dekret 347/2008. Detta omfattar också satellit-, kabel- och tv-operatörer, och är tillämpligt på alla operatörer, vare sig de bedriver verksamhet på nationell, regional eller lokal nivå.

(57) Enligt de nationella myndigheterna var det granskade urvalsförfarandet öppet och utfördes i enlighet med både Spaniens och EU:s lagstiftning om offentlig upphandling. Bidragen offentliggjordes av de regionala myndigheterna. Alla förfaranden för utvidgning av digital markbunden television anslogs offentligt av de kommunala myndigheterna och skrivelser skickades till de största nätoperatörerna i regionen, dvs. Telecom CLM och Abertis.

(58) De bidrag som beviljades de lokala myndigheterna bidrog således inte till att förstärka konkurrensställningen för en typ av nätoperatör jämfört med andra konkurrerande operatörer. De huvudsakliga mottagarna är de kommunala myndigheterna, medan nätoperatörerna endast agerar som leverantörer av sändningsutrustning och underhållstjänster under en period av högst två år. Radiodifusión kontaktades aldrig eftersom det vid den tidpunkten inte fanns några uppgifter om att företaget ägde någon sändningsstation i regionen.

(59) Kastilien-La Manchas myndigheter hävdar dessutom att de noggrant bedömde satellitplattformslösningen som ett alternativ till utvidgningen av den digitala täckningen innan de utfärdade dekret 347/2008. I en intern undersökning (35) jämfördes två tekniker för utvidgningen – digital markbunden television och satellit. I undersökningen beaktades kriterierna för beviljandet av bidrag för täckningen av den digitala signalen i område II. Ett av kraven är att övergången måste genomföras utan extra kostnader eller olägenheter för befolkningen, med användning av befintlig infrastruktur.

(60) I undersökningen dras slutsatsen att de totala kostnaderna för lösningen med digital markbunden television under en tioårsperiod skulle uppgå till omkring 15,2–17,3 miljoner euro, medan satellittekniklösningen skulle kosta mer än 47 miljoner euro.

(61) Undersökningen innehåller flera rekommendationer om de lämpligaste metoderna för utvidgning av den digitala markbundna televisionens signaler till de befolkningsområden i Kastilien-La Mancha som inte omfattas av de regionala och nationella sändningsföretagens officiella täckningsplaner. Dessutom bedömdes alla följder av en satellitlösning för utvidgningen av den digitala täckningen. Undersökningen visade att satellitteknik skulle kräva tre till sex gånger större investeringar jämfört med markbunden teknik. Skillnaden mellan kostnaderna härrör direkt från hyreskostnaderna för satellitsändningsutrustning, utan att räkna med kostnaden för satellitavkodare. Mot denna bakgrund är det rimligt att dra slutsatsen att utvidgningen av den allmänna tillgången till digital markbunden television för befolkningen i Kastilien-La Mancha borde utföras med användning av teknik för markbunden digital television (36).

(62) Den spanska regeringen lämnade också en intern lönsamhetsundersökning rörande allmänt tillgängliga tjänster för digital markbunden television via digital markbunden television eller satellit, gjord av MIEyT i juli 2007. Myndigheterna anser att undersökningen beaktar de realistiska kostnaderna för sändning antingen via digital markbunden television eller via satellit. De två undersökningarna diskuteras närmare i avsnitt 5.3.2.2.

(63) JCCM hävdar att endast tekniska och ekonomiska effektivitetskriterier har beaktats i dess beslut att utvidga täckningen för digital markbunden television i område II i Kastilien-La Mancha. Vilken nätoperatör som helst – markbunden, satellit, kabel osv. – kunde lämna in ett tekniskt förslag, eftersom det enda kravet var att operatören måste vara upptagen i CMT:s operatörsregister (37). Beslutet uppfyllde därför principen om teknikneutralitet. Detta bekräftades även av att JCCM i vissa fall behöll den satellitplattform som tidigare utvecklats av Abertis, strikt baserat på kostnadsanalyskriterier (38).

(64) När det gäller den påstådda diskrimineringen av lokala operatörer medger JCCM att sändningsföretag specifikt utesluts som bidragsmottagare enligt artikel 4 i dekretet (oavsett om de bedriver verksamhet på nationell, regional eller lokal nivå) (39). Inga nätoperatörer utesluts dock enligt dekretet.

(65) Enligt de spanska myndigheterna kunde Radiodifusión ändå ha deltagit på lika villkor med alla andra nätoperatörer genom att digitalisera en av sina sändningsstationer som redan sände den offentliga nationella eller regionala analoga tv-signalen. För detta ändamål kunde företaget ha ingått ett samarbetsavtal med JCCM eller lämnat in en offert till en kommunal myndighet som en telekommunikationsoperatör upptagen i CMT:s operatörsregister.

3.2.3 Radiodifusións rättsliga ställning och företagets bristande efterlevnad av nätoperatörernas skyldigheter i Kastilien-La Mancha

(66) Enligt JCCM är Radiodifusión upptagen som telekommunikationsoperatör i CMT:s operatörsregister för tillhandahållande av följande tjänster: ”Det markbundna nätet – stöd för radio- och televisionssändningstjänster.” JCCM betonar dock att en registrering som operatör inte är tillräckligt för att Radiodifusión ska anses uppfylla sina skyldigheter som telekommunikationsoperatör i Kastilien-La Mancha enligt den berörda lokala lagen nr 8/2001. Detta gäller särskilt skyldigheten för radiokommunikationsoperatörer att ”lämna in en territoriell plan för utbyggnad av nätet som omfattar befintliga fasta stationer samt uppskattningar av genomförandet och utvecklingen av hela deras nät …”. Hittills har JCCM inga uppgifter om att Radiodifusión har lämnat in någon territoriell plan. Det finns heller inga uppgifter om att Radiodifusión delar infrastruktur med en annan operatör. På grundval av detta hävdar JCCM att Radiodifusións påstående om en täckning på 60 % i Kastilien-La Mancha är ogrundat (40).

(67) JCCM påpekar dessutom att det finns ett företag i koncernen med samma aktieägare som Radiodifusión, nämligen Ingest, Infraestructuras y Gestión 2002, S.L. (nedan kallat Ingest), som omfattas av ett antal pågående förfaranden. I alla dessa förfaranden anklagas Ingest för olaglig beläggning av radiospektrum reserverat för den nationella markbundna digitala televisionen, som svaranden använder för att sända lokala tv-stationers signal. Radiodifusión har dessutom inte tillstånd för vidaresändning av Radio-Televisión de Castile-La Manchas (nedan kallat RTV C-L) signal för markbunden digital television.

3.2.4 Drift och underhåll

(68) Enligt JCCM är varken Telecom CLM eller Abertis mottagare av de ifrågasatta åtgärderna för att täcka de återkommande kostnaderna i samband med drift och underhåll av de kommunala markbundna stationerna. Syftet med samarbetsavtalen är att ”finansiera den infrastruktur som krävs för att komplettera utvidgningen av signaltäckningen samt sändningar från enheter och företag som har tillstånd att tillhandahålla grundläggande televisionstjänster”. Detta innebär i sin tur att endast förvärv och installation av utrustning som telekommunikationer och luftburen utrustning eller konstruktionsdelar omfattas av finansiering. I område II bars kostnaderna av de kommunala myndigheter som äger stationerna i fråga. Den uppskattade kostnaden för drift och underhåll av 516 sändningsstationer under de första två åren är 6,5 miljoner euro. Detta innebär att dessa kostnader under 2010–2015 skulle uppgå till omkring 15 miljoner euro för 516 sändningsstationer under fem år (i genomsnitt 29 000 euro per station).

3.2.5 Undantag enligt argumentet om allmän infrastruktur

(69) Enligt JCCM kan de digitaliserade sändningsstationer som tillhör de kommunala myndigheterna och nätoperatörerna anses utgöra allmän infrastruktur, dvs. infrastruktur som är öppen för alla användare på ett rättvist och icke-diskriminerande sätt. Tack vare den digitaliserade infrastrukturen kan således alla användare i område II i Kastilien-La Mancha ta emot digital markbunden television på lika villkor efter övergången från analog television.

3.2.6 Undantag enligt principen om en privat investerare i en marknadsekonomi

(70) JCCM hävdar att överföringen av de ifrågasatta offentliga medlen är förenlig med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi på grundval av en undersökning av marknadsprisets referensvärde. Betalningarna till Telecom CLM för vissa tjänster gjordes till marknadspriser.

(71) På grundval av en jämförelse med den faktiska finansieringen och det belopp en privat investerare skulle betala för samma typ av tjänster under normala förhållanden drar JCCM slutsatsen att samarbetsavtalen grundades på objektiva och affärsmässiga kriterier. Detta innebär att nätoperatörerna inte hade bättre villkor jämfört med vad de skulle ha fått under normala förhållanden. De fick därför ingen selektiv fördel.

3.2.7 Undantag enligt artikel 107.3 a i fördraget

(72) JCCM åberopar artikel 107.3 a i fördraget. Den hävdar att denna bestämmelse kan tillämpas på område II, eftersom området inte tilldrog sig kommersiellt intresse från sändningsföretag och nätoperatörer. Genom att tillhandahålla digital markbunden television och lägga ut förvärv, installation samt drift och underhåll av utrustning för digital markbunden television på underentreprenad fyllde de kommunala myndigheterna en lucka på marknaden, vilket i sin tur ledde till förbättrade levnadsförhållanden för invånarna i område II och en allmän ekonomisk förbättring i regionen Kastilien-La Mancha.

3.2.8 Abertis som nätoperatör

(73) JCCM instämmer inte i Abertis påstående att företaget inte bör betraktas som nätoperatör i område II. JCCM påpekar att Abertis ingick samarbetsavtal med JCCM enligt dekret 347/2008 om utvidgning av täckningen för digital markbunden television i område II (41). Abertis och Telecom CLM bör dessutom betraktas som nätoperatörer som är aktiva i område II eftersom det finns officiella analoga tv-sändningsstationer för RTVE och/eller Telecinco när det gäller Abertis, och officiella analoga tv-sändningsstationer för CMT när det gäller Telecom CLM.

(74) I flera fall finns den digitala kommunala utrustningen på anläggningar som ägs av Abertis eller Telecom CLM. I dessa fall tillhör utrustningen för digital markbunden television de berörda kommunala myndigheterna. Abertis hävdar att företaget inte är nätoperatör i område II och därför inte kan anses vara en direkt mottagare av de ifrågasatta bidragen, eftersom ”utrustningen ägs och drivs av Telecom CLM och de andra lokala operatörerna” (42). JCCM anser att detta påstående är felaktigt.

4. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER

4.1 SYNPUNKTER FRÅN RADIODIFUSIÓN DIGITAL SL

(75) I sitt svar på kommissionens beslut om att inleda förfarandet påpekar Radiodifusión att de spanska myndigheterna inte formellt anförtrott stödmottagarna en uppgift av allmänt ekonomiskt intresse. Stödbeloppet per station förefaller dessutom vara överdrivet högt om det endast tillämpas på befintliga stationer, vilket de spanska myndigheterna har uppgett. Radiodifusión anser att stödet främst användes för att uppföra nya sändningsstationer i regionen Kastilien-La Mancha och dölja olagligt stöd.

(76) Radiodifusión påpekar att Kastilien-La Manchas myndigheter beviljade stödet utan anbudsförfarande och att överföringen av medel var selektiv eftersom den uteslöt plattformar baserade på andra tekniker, som kabel eller satellit.

(77) Enligt Radiodifusión vann Telecom CLM avgörande fördelar till följd av de ifrågasatta åtgärderna. Telecom CLM valdes direkt av de regionala myndigheterna, utan ett konkurrensutsatt urvalsförfarande. Till följd av detta kunde företaget avsevärt öka den geografiska täckningen för sitt nät till att omfatta områden där ingen skulle ha investerat i annat fall. Telecom CLM drog dessutom fördel av bristande tillsyn, eftersom företaget inte har en lagstadgad skyldighet att ge tillgång till de nybyggda/förstärkta näten. Radiodifusión påpekar vidare att det i dekret 347/2008 anges att syftet med det statliga stödet är att uppföra nya sändningsstationer och inte att digitalisera befintliga stationer.

(78) Enligt Radiodifusións åsikt bidrar stödet till att stärka traditionella operatörer inom det enda marknadssegmentet där det finns något utrymme för konkurrens. Särskilt gäller att Abertis har påståtts kunna stärka sin monopolställning och i praktiken använda offentliga medel för att utveckla ett nytt och tätare nät som ger möjlighet att konkurrera på nya marknader.

(79) Radiodifusión är övertygat om att det granskade statliga stödet inte är proportionerligt. För att ett stöd ska vara förenligt med proportionalitetskravet bör det endast omfatta avlägsna landsbygdsområden, och det bör gynna alla operatörer i samma grad genom att skyldigheter fastställs rörande faktisk tillgång.

(80) I sitt svar av den 27 september 2011 på en begäran om upplysningar från kommissionen gällande de frågor om rättslig ställning som tagits upp av Spanien, uppgav Radiodifusión att dess huvudsakliga verksamhet är att tillhandahålla tjänster till lokala audiovisuella sändningsföretag. Företaget lämnade en förteckning över de anläggningar som det driver i 18 kommuner i Kastilien-La Mancha. Enligt Radiodifusión kan dock samma anläggningar användas för att sända nationella och regionala program, och skulle därför ha kunnat användas om företaget hade fått konkurrera om stödet.

4.2 SYNPUNKTER FRÅN ASTRA

(81) Astra anser att åtgärden, inbegripet det fortlöpande stödet för drift och underhåll, strider mot principen om teknikneutralitet eftersom den markbundna plattformen valdes direkt. Astra betonar att satellitöverföring skulle ha varit billigare än digital markbunden television i område II (43). Detta framgick tydligt av att Astra vann i Kantabrien-anbudet. Med tanke på de betydande skalfördelarna skulle satellitlösningen ha gett ännu större kostnadsbesparingar om flera regioner hade samordnat sitt val av plattform i område II. Även om den spanska regeringen av författningsmässiga skäl inte skulle ha kunnat tvinga regionerna att beakta regionöverskridande synergier som ett villkor för att bevilja medlen, kunde regionerna ha gjort detta själva. Endast genom att göra detta kunde de regionala myndigheterna garantera att de valde den mest kostnadseffektiva lösningen för sina skattebetalare.

(82) När de olika plattformarna jämförs anser Astra att även andra positiva effekter av satellitlösningen borde beaktas, förutom de direkta installationskostnaderna. Övergången skulle dessutom ha blivit mycket lättare och mindre kostsam. Tv-tittarna skulle ha gynnats av en övergångsperiod med samsändning, då de skulle ha mottagit både satellitkanaler och markbundna kanaler. Med tanke på bristen på bandbredd i det markbundna nätet och behovet av att frigöra mer kapacitet för telekommunikationstjänster i framtiden skulle hushållen och sändningsföretagen ha fått ytterligare kostnader i samband med det markbundna nätet. Framtida ändringar av bandbredden skulle leda till att de boende i område II måste justera sina antenner. Sändningsföretagen skulle få ökade utgifter till följd av ytterligare perioder med samsändning. Dessa kostnader skulle inte ha uppstått om satellittekniken hade valts.

(83) Astra insisterar på att nätoperatörerna fick en fördel till följd av åtgärden. Digitaliseringen av nätet gynnar särskilt Abertis kommersiella utbud gentemot sändningsföretagen eftersom nätet för digital markbunden television nu kommer att nå nästan 100 % av befolkningen utan extra kostnader.

(84) När det gäller snedvridning av konkurrensen anser Astra att satellitplattformar och markbundna plattformar hör till samma marknader. Det finns ingen strikt åtskillnad mellan betal-tv och kostnadsfri television, åtminstone inte när det gäller konkurrensen mellan plattformarna. Flera betal-tv-kanaler erbjuder redan sina signaler via plattformen för digital markbunden television, som förutom en kanal även finns tillgänglig via satellit.

(85) När det gäller eventuella fördelar för satellitplattformar hänvisar Astra särskilt till behovet av att säkerställa villkorad tillgång/kryptering. Skyddet av immaterialrättigheter skulle inte vara ett problem för satellitsändningsföretag som erbjuder kostnadsfria kanaler. Sådan teknik används redan i dag för många betal-tv-kanaler på satellitplattformen. Den lösning för villkorad tillgång som föreslogs i Kantabrien godtogs dessutom av de kantabriska myndigheterna, som kunde bestämma vilka användare som skulle aktiveras för att ta emot tjänsten.

4.3 SYNPUNKTER FRÅN ABERTIS

4.3.1 Förekomst av statligt stöd

(86) Abertis anser att den ifrågasatta åtgärden för utvidgning av täckningen i område II inte utgör statligt stöd i enlighet med artikel 107.1 i fördraget.

(87) De granskade överföringarna var för det första bara överföringar från den centrala statsförvaltningen för att uppgradera sändningsstationer som antingen direkt tillhörde den offentliga förvaltningen eller som förvaltningen hade användarrättigheter för. Inga statliga medel överfördes till företag, medlen stannade kvar inom den statliga förvaltningen.

(88) För det andra betonar Abertis att nätoperatörerna inte fick en fördel av de ifrågasatta åtgärderna. Abertis kan inte anses vara stödmottagare eftersom företaget inte är en nätoperatör i område II och inte driver det nät som använts för att utvidga digital markbunden television i Kastilien-La Mancha. Det är Telecom CLM som bland annat äger och driver utrustningen i fråga.

(89) För det tredje och när det gäller teknikneutralitet betonar Abertis att den ifrågasatta åtgärden inte försvårar konkurrensen mellan plattformarna eftersom den marginella ökningen av täckningen för digital markbunden television i område II inte påverkade område I i ekonomiskt hänseende. Digitaliseringen av område II påverkar inte heller det pris som Abertis kan ta ut för sina sändningstjänster. Faktum är att priserna är reglerade och baseras på företagets kapital- och driftskostnader. När det gäller Telecom CLM har installationerna övergått i den självstyrande regionen Kastilien-La Manchas ägo, som även kontrollerar den regionala nätoperatören Telecom CLM.

(90) För det fjärde gynnade inte den ifrågasatta åtgärden sändningsföretagen, eftersom de inte ökade sina inkomster till följd av digitaliseringen av område II. Utrustningsleverantörerna kan inte heller anses utgöra indirekta mottagare av åtgärden, eftersom konkurrensstrukturen på marknaden för telekommunikationsutrustning inte påverkades eller snedvreds på grund av inköpet av utrustning för att uppdatera analoga sändningsstationer till den digitala tekniken.

(91) För det femte anser Abertis att den ifrågasatta åtgärden inte hade någon märkbar effekt på konkurrensen mellan nätoperatörerna. Även om Radiodifusión gynnades av åtgärden skulle företaget inte ha kunnat konkurrera med Abertis på nationell nivå eftersom de stationer som drivs av Radiodifusión inte motsvarar de stationer som behövs för område I, såsom är fallet för alla stationer i område II.

(92) För det sjätte, om åtgärden anses utgöra stöd rör det sig enligt Abertis åsikt om befintligt stöd. Utbyggnaden av användningen av nät för sändningar inleddes i område II år 1982 inom en icke-liberaliserad sändningssektor. Vid den tidpunkten hade den spanska staten lagstadgat monopol på marknaden för markbundna sändningar. Nu används offentliga medel för att finansiera installation, underhåll och drift av de lokala nät som inrättades i område II före liberaliseringen av denna sektor. Abertis vidhåller därför att den granskade åtgärden utgör fortlöpande befintligt stöd.

(93) När det gäller förenligheten enligt artikel 106.2 påpekar Abertis att Telecom CLM och andra lokala nätoperatörer sannolikt aldrig kommer att överskrida gränsen för en genomsnittlig årlig omsättning exklusive skatt på 100 miljoner euro under de två budgetåren före det år tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse tilldelades, och den årliga ersättningen på 30 miljoner euro för den berörda tjänsten.

(94) Eventuellt stöd skulle dessutom vara förenligt med artikel 107.3 c i fördraget. Syftet med de åtgärder som vidtagits av de spanska myndigheterna är att påskynda den digitala övergången i Spanien, vilket har erkänts som ett mål av allmänt intresse. Stödet var ett lämpligt instrument eftersom digital markbunden television är den lämpligaste tekniken för en utvidgning av täckningen (44). Utöver de ekonomiska skälen påpekar Abertis även att sändningsföretagen är motvilligt inställda till satellitplattformar på grund av de begränsningar som gäller när de vill förvärva innehållsrättigheter för sina kostnadsfria program. I de flesta fall förvärvar sändningsföretagen endast rättigheterna att sända innehåll över en specifik plattform, dvs. digital markbunden television, eftersom denna teknik ger möjlighet till riktade sändningar och geografiska begränsningar. Dessutom var åtgärderna proportionerliga eftersom de endast täcker de kostnader som är strikt nödvändiga för övergången från analoga till digitala tv-tjänster i område II.

4.4 SYNPUNKTER FRÅN SÄNDNINGSFÖRETAG

(95) Sändningsföretagen hävdar att åtgärden inte kan anses utgöra statligt stöd eftersom den inte har medfört en ekonomisk fördel för något företag, särskilt inte för sändningsföretagen. Åtgärderna har inte lett till högre tittarsiffror för sändningsföretagen i jämförelse med när dessa sände analogt. Dessutom är invånarna i områdena med utvidgad täckning, dvs. landsbygdsområden, avlägsna områden och glesbefolkade områden, inte intressanta för reklammarknaden och ingår inte i sändningsföretagens målgrupp. Under sådana omständigheter kunde de privata operatörerna inte höja reklamtaxorna till följd av utvidgningen.

(96) Sändningsföretagen ansåg också att de inte hade något intresse av övergång till en satellitplattform där programmen möter konkurrens från hundratals andra kanaler. Till den markbundna plattformens fördelar hör begränsad kapacitet, vilket betyder mindre konkurrens för de kommersiella sändningsföretag som sänder kostnadsfritt. De betonade dessutom att de i regel köper innehåll endast för en specifik plattform, i detta fall den markbundna plattformen. Detta beror på att markbunden sändning är en garanti för geografisk avgränsning av sändningarna, vilket inte gäller för satellitteknik.

(97) Sändningsföretagen konstaterar också att de, efter det att Astra vunnit anbudet i Kantabrien, underrättade de kantabriska myndigheterna om att de skulle motsätta sig satellitsändningar, eftersom de endast hade fått rättigheter att sända innehåll via den markbundna plattformen.

5. RÄTTSLIG BEDÖMNING

5.1 RÄTTSLIG GRUND FÖR STÖDET

(98) Såsom beskrivs närmare i avsnitt 2.2, skälen 26–44 och i beslutet i ärende SA.28599 – digital markbunden television i Spanien (45), är den rättsliga ramen för övergång till digital teknik i Spanien ett komplext nät av olika rättsakter som utfärdats både av den centrala regeringen och de regionala och lokala myndigheterna under en fyraårsperiod. Den nationella tekniska planen från 2005 och övergångsplanen från 2007 reglerar främst övergången till digital markbunden television i område I, men lägger även grunden för ytterligare utvidgningsåtgärder i område II. Dessa utvidgningsåtgärder genomfördes av de regionala myndigheterna, efter det att ett flertal ramavtal slutits med den centrala regeringen (ramavtalen från 2008) och tillägg år 2008 till de tidigare ramavtalen från 2006, och tillägg år 2009 till 2008 års ramavtal.

(99) Efter ingåendet av dessa avtal och tillägg har de regionala och/eller lokala myndigheterna genomfört ett flertal olika åtgärder avsedda att utöka täckningen för digital markbunden television i område II. Kommissionen anser därför att de olika rättsakter som antogs på central nivå och de avtal som ingåtts och ändrats mellan MIEyT och de självstyrande regionerna utgör grunden för stödordningen för utvidgning av täckningen i område II. Dessa rättsakter och avtal ledde till att de självstyrande regionerna vidtog åtgärder som inte var teknikneutrala (46).

(100) Den nationella tekniska planen reglerar övergången till digital markbunden television i område I, men ger också mandat till de lokala myndigheterna att i samarbete med de självstyrande regionerna inrätta ytterligare sändningsstationer som krävs för att säkerställa mottagning av digital markbunden television i område II. Det betyder att den centrala regeringen redan vid den tidpunkten förutsåg utvidgning av täckningen för digital markbunden television. Det mandat som ingår i den huvudsakliga rättsakten som reglerar övergången till digital television gäller endast den markbundna plattformen. I praktiken har de självstyrande regionerna därför tillämpat den centrala regeringens riktlinjer rörande utvidgningen av digital markbunden television (47).

(101) Vid tidpunkten då det statliga stödet för användning av digital markbunden television i område II faktiskt betalades ut, överfördes medel från de centrala och regionala myndigheterna till stödmottagarna. Tidsperioden för detta varierade från en självstyrande region till en annan. Det fortlöpande stödet för drift och underhåll av näten fastställdes på nivån för de självstyrande regionerna.

(102) Såsom beskrivs närmare i skälen 36–45 valde Kastilien-La Mancha ett annat förfarande. Till skillnad från de flesta av de andra självstyrande regionerna användes inte regionala anbudsförfaranden för utvidgning av täckningen för digital television. Enligt dekret 347/2008 av den 2 december 2008 skulle i stället nödvändiga medel för digitaliseringen fördelas direkt till ägarna av de befintliga (analoga) sändningsstationerna. JCCM tillämpade därför inte ett öppet anbudsförfarande, utan valde i stället telekommunikationsoperatörerna direkt. Dessa företag utförde även drift- och underhållsuppgifter.

(103) I fallen med de sändningsstationer som direkt tillhör Telecom CLM eller Abertis mottog dessa företag stöd för att uppgradera sin utrustning. I de fall då nya sändningsstationer måste uppföras finansierades dessa med offentliga medel, men Telecom CLM förvärvade äganderätten. I de flesta fall ägs de analoga sändningsstationerna av de kommunala myndigheterna. De kommunala myndigheterna köpte in digital utrustning från Telecom CLM eller Abertis och lade ut installation, drift och underhåll av utrustningen på underentreprenad till dessa två företag.

5.2 BEDÖMNING AV STATLIGT STÖD I ENLIGHET MED ARTIKEL 107.1 I FÖRDRAGET

5.2.1 Förekomst av stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget

(104) Åtgärden i fråga, inklusive det fortlöpande stödet för drift och underhåll, kan karakteriseras som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget, där följande krav för förekomst av statligt stöd anges: Det måste för det första röra sig om ett statligt ingripande eller ingripande med hjälp av statliga medel. För det andra måste stödet ge mottagaren en selektiv ekonomisk fördel. För det tredje måste det snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen. För det fjärde måste åtgärden riskera att påverka handeln mellan medlemsstaterna.

5.2.1.1 Statliga medel och statens ansvar

(105) Åtgärden i fråga bygger på det system av rättsakter som beskrivs ovan, antagna på både central, regional och lokal nivå, samt på avtal som slutits mellan MIEyT och Kastilien-La Manchas myndigheter. Kastilien-La Mancha förnekade inte heller att åtgärden finansierades från budgetmedel, vilket anges i beslutet att inleda förfarandet. De spanska myndigheterna hävdade dock att åtgärden finansierades både från den centrala budgeten och från de regionala och kommunala budgetarna. De ansåg likaså att åtgärden i fråga var en ren överföring av medel mellan olika förvaltningar. Kastilien-La Mancha tillstod alltså att medlen delvis kom från den centrala budgeten. Åtgärden var inte heller en ren överföring av medel mellan förvaltningar, eftersom medlen i slutändan användes för att låta nätet för digital markbunden television användas av enheter som bedriver ekonomisk verksamhet (se förklaringen i avsnitt 5.2.1.2).

(106) Det har således fastställts att den granskade åtgärden finansierades direkt från statens budget och från budgetarna för vissa kommunala myndigheter och självstyrande regioner. Det fortlöpande stödet finansierades inte från den centrala statsbudgeten, utan från den självstyrande regionens budget.

(107) Eftersom åtgärden finansieras av staten på central, regional eller lokal nivå kan den tillskrivas staten och inbegriper användning av statliga medel.

5.2.1.2 Ekonomisk fördel för enheter som bedriver ekonomisk verksamhet

(108) Abertis, som är noterat på den spanska börsen, är ett internationellt företag som är aktivt inom förvaltning av tullbelagda vägar samt infrastrukturer för markbundna telekommunikationer och satellittelekommunikationer. Företaget är verksamt i tolv länder i Europa samt Nord- och Sydamerika, och omkring två tredjedelar av koncernens intäkter genereras utanför Spanien. Abertis äger och driver telekommunikationsinfrastrukturer i Spanien. Det äger även det ledande nätet av anläggningar för distribution och sändning av radio- och tv-signaler i Spanien. Telecom CLM är en regional telekommunikationsoperatör som tillhandahåller tjänster i Kastilien-La Mancha. Bland företagets tjänster finns överföring, återutsändning och spridning av radio- och tv-signaler, värdtjänster för utrustning och sändningssystem, infrastrukturdelning och heltäckande infrastrukturunderhåll. Företaget erbjuder tjänster till lokala, regionala och nationella operatörer. […].

(109) Åtgärden i fråga medför en överföring av statliga medel till vissa företag. Även om begreppet företag inte definieras i fördraget, hänför det sig till varje fysisk eller juridisk person, oberoende av rättslig status och finansiering, som bedriver ekonomisk verksamhet. Enligt kommissionens praxis, såsom den har bekräftats av EU-domstolen, anses drift av ett nät för att sända television vara en ekonomisk verksamhet (48), i likhet med andra fall som inbegriper regionala myndigheters förvaltning av infrastruktur (49). I det föreliggande fallet är de flesta av de offentliga företagen upptagna i CMT:s register som nätoperatörer. Detta låter förstå att de tillhandahåller vissa tjänster som enligt etablerad rättspraxis räknas som ekonomisk verksamhet. Huruvida det finns en marknad avgörs av om andra operatörer är villiga eller kapabla att tillhandahålla den berörda tjänsten, vilket är fallet här. Som exempel kan nämnas att Astra höll flera möten med de självstyrande regionerna för att lägga fram sitt anbud innan utvidgningen av täckning i område II genomfördes. I mars 2008 deltog därtill Astra i, och vann, ett teknikneutralt anbudsförfarande i Kantabrien för digital television i område II och område III. Det faktum att offentliga företag och kommunala myndigheter inte får ersättning för levererade tjänster utesluter inte att verksamheterna i fråga kan anses utgöra ekonomisk verksamhet (50).

(110) Kommissionen instämmer inte i Spaniens argument om att driften av det markbundna nätet via självstyrande regioner, offentliga företag och kommuner faller inom utövandet av offentliga maktbefogenheter i egenskap av offentlig myndighet, och att denna verksamhet därför inte omfattas av artikel 107 i fördraget. Det är erkänt att verksamhet förknippad med utövandet av statliga befogenheter av staten själv eller av myndigheter som agerar i egenskap av offentliga myndigheter inte räknas som ekonomisk verksamhet när det gäller konkurrensreglerna (51). Verksamheter som utgör del av statens centrala funktioner eller är förknippade med dessa funktioner på grund av sin natur, sitt syfte och de regler som de lyder under kan anses falla inom detta undantag. Domstolens rättspraxis innehåller flera exempel på verksamheter som faller inom denna kategori och som därmed etablerar en skiljelinje mellan ren statlig verksamhet och den ekonomiska verksamhet som en statlig enhet kan delta i. Förteckningen omfattar verksamhet förknippad med armén eller polisen, förvaltning och utveckling av luftfartssäkerheten, flygtrafikkontroll (52), föroreningsövervakning som utförs för att tillgodose allmänintresset och som hör till statens grundläggande uppgifter i fråga om skydd för havsmiljön (53) och standardiseringsverksamhet samt därmed förknippad forsknings- och utvecklingsverksamhet (54).

(111) Mot denna bakgrund anser kommissionen att drift av det markbundna sändningsnätet i det föreliggande fallet inte faller inom statens skyldigheter eller befogenheter och inte heller är en typisk verksamhet som endast staten kan genomföra. Tjänsterna i fråga är inte typiska för en offentlig myndighet och är till sin natur ekonomiska, vilket bevisas av det faktum att flera företag är verksamma på marknaden i område I. För det andra var ett privat företag som inte är beroende av offentliga myndigheter – nämligen Astra (vilket visades i dess anbud i 2008 års anbudsförfarande i Kantabrien) – intresserat av att tillhandahålla sina tjänster i område II. Astras klagomål omfattar även regionen Kastilien-La Mancha, där företaget är intresserat av att tillhandahålla digitala sändningstjänster som plattformsoperatör. För det tredje gäller användningen av nätet i område II endast sändning av nationella och regionala privata kanaler (55). Slutsatsen är därför att driften av det markbundna nätet via självstyrande regioner, offentliga företag och kommunala myndigheter inte räknas som utövande av offentliga befogenheter i egenskap av offentlig myndighet.

(112) Kommissionen håller inte med JCCM om att åtgärden överensstämmer med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. Enligt denna princip görs det en prövning av huruvida en investerare på marknaden skulle ha investerat i projektet på samma villkor som den offentliga investeraren vid den tidpunkt då beslutet om den offentliga investeringen fattades. I det föreliggande fallet är den offentliga investeringen JCCM:s finansiering av digitaliseringen av Telecom CLM:s och Abertis markbundna sändningsnät. I de fall utrustningen förblir i myndigheternas ägo (lokala myndigheter) drivs den av dessa företag. Avtalet med operatörerna innehåller inga bestämmelser om återbetalning av medlen eller ersättning för den utrustning som ägs av de offentliga myndigheterna. Detta strider direkt mot begreppet privat investerare, eftersom en privat investerare inte bara skulle kräva återbetalning/ersättning utan även avkastning på själva investeringen. Den offentliga finansieringen av nätet för digital markbunden television var inte avsedd att vara en lönsam investering i sig. Detta innebär i sin tur att JCCM:s investering i digitaliseringen av det markbundna nätet i område II inte uppfyller principen om en privat investerare i en marknadsekonomi.

(113) En ekonomisk fördel föreligger således när operatören mottar offentliga medel för att digitalisera sin egen utrustning eller uppföra nya sändningsstationer. För det andra är det inte förenligt med marknadsvillkoren att en offentlig myndighet direkt väljer (dvs. utan anbudsförfarande) den operatör som ska tillhandahålla utrustningen för digital markbunden television och utföra drift och underhåll. Det medför även en ekonomisk fördel för operatören.

Direkta stödmottagare

(114) Såsom anges i skälen 36 och 37 anordnade JCCM inga regionala anbudsförfaranden för uppgradering av de analoga näten eller utvidgning av täckningen för digital television. Dessa medel fördelades i stället direkt till de kommunala myndigheterna eller till befintliga markbundna operatörer. De kommunala myndigheterna valde sedan vilka operatörer som skulle utföra uppgiften, utan ett offentligt anbudsförfarande. Till följd av detta fick inte andra plattformsoperatörer, vare sig markbundna eller andra, ordentlig information om åtgärden och kunde därför inte lämna in tekniska förslag rörande uppgradering av infrastrukturen för att utvidga täckningen för digital television i område II i regionen (56).

(115) Abertis och Telecom CLM mottog antingen medlen för att uppgradera och utvidga sina egna nät eller kontaktades av de kommunala myndigheterna för att utföra sådant arbete på den infrastrukturen (57). I båda fallen valdes de två operatörerna utan ett offentligt anbudsförfarande. I de flesta fall äger de kommunala myndigheterna den utrustning för digital markbunden television som är kopplad till operatörernas master. Operatörerna ersatte inte de kommunala myndigheterna för användningen av sådan utrustning.

(116) Telecom CLM ingick direkt 133 samarbetsavtal med JCCM rörande digitalisering av företagets egna sändningsstationer. Detta ansågs vara nödvändigt för att genomföra utvidgningen av digital markbunden television i glesbefolkade landsbygdsområden som ingen operatör var intresserad av att investera i. En översikt av de kostnader som Telecom CLM ådragit sig vid mottagandet av de medel som överfördes av JCCM visar att Telecom CLM endast använde dessa medel för att förvärva och installera utrustning för digital markbunden television samt för underhåll av utrustningen under den första tvåårsperioden.

(117) Telecom CLM och Abertis uppgraderade således en del av sina befintliga sändningsstationer och har nu en ställning där de kan driva nätet för digital markbunden television i område II tack vare det offentliga bidraget. De kan också använda den nya infrastrukturen för att tillhandahålla andra tjänster, t.ex. WiMax (trådlösa bredbandsstandarder för fast eller mobilt bredband). Telecom CLM använde sina […] stationer och flera digitaliserade stationer som ägs av kommunala myndigheter för att installera JCCM:s Wimax-utrustning […] […] (58). På grund av dessa skalfördelar kan operatörerna av nätet för digital markbunden television få inkomster från offentligt finansierad infrastruktur […].

(118) Den kvantifierbara fördelen för de direkta stödmottagarna, Telecom CLM och Abertis, är det totala beloppet för de medel som erhållits för utvidgningen av täckning (inklusive de medel som mottagits för uppgradering eller uppförande av nya sändningsstationer).

(119) I de fall där de kommunala myndigheterna själva agerade som nätoperatörer mottog de offentliga medel för att digitalisera de sändningsstationer som är belägna inom deras områden och för att uppföra nya sändningsstationer. Myndigheterna hävdar att det enbart gällde överföring av medel mellan olika nivåer i förvaltningen och att utvidgningen av de nät som ägdes av de kommunala myndigheterna enbart gällde förvaltningsmässiga skyldigheter gentemot invånarna. Om kommunala myndigheter agerar som nätoperatörer bedriver de dock ekonomisk verksamhet. Många av dem är upptagna i CMT:s register över nätoperatörer. De kommunala myndigheterna köpte hursomhelst in den digitala utrustningen från Abertis eller Telecom CLM och lade ut installation, drift och underhåll av utrustningen på underentreprenad till dessa två företag, utan offentligt anbudsförfarande. Detta innebär att dessa två företag är direkta stödmottagare.

(120) Finansieringen omfattar även drift och underhåll av nätet. Dessa uppgifter utförs av Telecom CLM och Abertis. Detta anses utgöra fortlöpande stöd och de operatörer som anförtros drift och underhåll av nätet är stödmottagare. Slutligen gynnas Abertis och Telecom CLM generellt också av att andra plattformsoperatörer utestängs från marknaden för sändning av kostnadsfria tv-signaler i Spanien (59).

Indirekta stödmottagare

(121) Utrustningsleverantörer. Telecom CLM och Abertis tillhandahåller telekommunikationsutrustning och hårdvara internt. Eftersom de kommunala myndigheterna köpte in utrustning utan ett offentligt anbudsförfarande från de två befintliga markbundna operatörerna i Kastilien-La Mancha, gynnades Telecom CLM och Abertis direkt av stödet (se skäl 119). I de fall de två operatörerna köpte in sådan utrustning från utrustningsleverantörer köptes utrustningen in på en fri marknad. Det innebär i sin tur att bortsett från Telecom CLM och Abertis (direkta stödmottagare) anses utrustningsleverantörer inte vara stödmottagare eftersom de inte fick en selektiv fördel. På samma sätt som i fallet med digitala dekodrar (avkodare) i Italien (60) har det inte varit möjligt att göra åtskillnad mellan olika kategorier av tillverkare av olika typer av digitala infrastrukturer, eftersom tillverkarna antas kunna tillverka alla typer av utrustning. De företag som levererar sådan utrustning till nätoperatörerna skiljer sig inte från företagen i den grupp som skulle ha deltagit i anbudsförfarandena om stödordningen hade varit teknikneutral vad gäller plattformsoperatörer (61). I Spanien är det vanligt att de företag som monterar, installerar och levererar utrustning för utvidgning av digital markbunden television också erbjuder andra tjänster. Dessa utrustningstillverkare, såväl som telekommunikationsoperatörerna, kan också erbjuda lösningar för markbundna eller satellitbundna lösningar eller en kombination av dessa två (62).

(122) Åtgärden i fråga har inte som syfte, genom sitt mål eller allmänna struktur, att skapa en fördel för tillverkarna. I själva verket gynnas tillverkarna av digital utrustning av alla politiska initiativ till förmån för digitalisering (även de mest teknikneutrala initiativen). När det gäller utrustningstillverkare kan det faktum att de gynnades av ökad försäljning på grund av åtgärden därför anses vara en mekanisk bieffekt. Principiellt har allt statligt stöd en spridningseffekt som påverkar de företag som levererar till stödmottagaren. Detta innebär dock inte nödvändigtvis att det uppstår en selektiv fördel för dessa leverantörer. Utrustningsleverantörerna ingick inte i målgruppen för stödet och gynnades inte av en riktad indirekt effekt.

(123) Sändningsföretag Spanien har lämnat tillräckliga bevis för att markbundna sändningsföretag inte fick någon fördel till följd av att täckningen utvidgades. I motsats till område I vägrade sändningsföretagen att betala för digitaliseringen i område II eftersom den inte skulle ge dem några tilläggsintäkter. Med tanke på att den begränsade målgruppen inte verkade vara kommersiellt intressant för annonsörerna, kunde sändningsföretagen efter utvidgningen till område II inte göra några större höjningar av reklamtaxorna. De markbundna sändningsföretagen gynnas därför inte indirekt av den granskade åtgärden.

5.2.1.3 Selektivitet

(124) Den fördel som åtgärden, inklusive fortlöpande stöd, innebär för nätoperatörerna och sändningsföretagen är selektiv eftersom den endast påverkar företag med verksamhet på marknaden för markbundna plattformar. De nätoperatörer som anförtroddes uppgiften att utvidga täckningen valdes dessutom inte ut genom ett anbudsförfarande, utan genom ett särskilt förfarande som fastställs i dekret 347/2008, varigenom myndigheterna valde ut nätoperatörerna. Oavsett om den rättsliga ramen på central nivå uteslöt andra tekniker än markbunden teknik från stöd, tillämpades den därför av regionen Kastilien-La Mancha på ett sätt som endast rörde vissa nätoperatörer.

5.2.1.4 Snedvridning av konkurrensen

Nätoperatörer

(125) Genom att direkt bevilja medel till de markbundna nätoperatörerna Telecom CLM och Abertis diskriminerade de spanska myndigheterna alla andra markbundna nätoperatörer som kunde ha tillhandahållit sådana tjänster. Genom ett offentligt anbudsförfarande skulle det ha varit möjligt att fastställa huruvida andra befintliga operatörer, såsom Radiodifusión, uppfyllde kraven för att tillhandahålla sändningstjänster till regionala och nationella sändningsföretag i område II i Kastilien-La Mancha. Eftersom dessa operatörer inte informerades om åtgärden och inte uppmanades att inkomma med förslag, kunde de inte argumentera för sin sak inför JCCM. Det direkta valet av stödmottagare ledde i sin tur till att alla andra möjliga markbundna konkurrenter uteslöts.

(126) De kommunala myndigheter som uppgraderade sina egna nät kontaktade i vissa fall Telecom CLM eller Abertis direkt. I dessa fall uteslöts andra telekommunikationsoperatörer från att lämna in förslag. Såsom anges i skälen 39 och 40 anslog andra kommunala myndigheter ett kortfattat offentligt meddelande. I dessa meddelanden angavs att en telekommunikationsoperatör skulle väljas ut för att digitalisera kommunens sändningsstation i enlighet med dekret 347/2008. Operatörerna måste lämna in en teknisk rapport. Intresserade operatörer kunde få de tekniska specifikationerna från de kommunala myndigheternas kontor. De offentliga anslagen uppfyller dock inte principen om teknikneutralitet, eftersom meddelandena endast rörde uppgradering av de befintliga markbundna sändningsstationerna. Alla telekommunikationsoperatörer som är upptagna i den nationella tillsynsmyndigheten CMT:s register kan lämna in förslag enligt de offentliga anslagen, men detta kan inte anses motsvara ett offentligt anbudsförfarande. Ett offentligt anslag är inte lika synligt som ett offentligt anbudsförfarande som offentliggörs i en officiell tidning. Till skillnad från andra företag informerades dessutom Telecom CLM och Abertis i de flesta fall uttryckligen i förväg om förfarandet och kunde därför lämna in sina förslag (63). I alla kommuner som anslog sådana offentliga meddelanden valdes med andra ord antingen Telecom CLM eller Abertis.

(127) Spanien och Abertis hävdar att digital markbunden television och satellitteknik utgör två skilda marknader. Digital markbunden television är den huvudsakliga plattformen för kostnadsfri markbunden television, och antalet aktörer på den nationella marknaden bestäms av antalet licenser som beviljas av den spanska regeringen. Finansieringen av de kostnadsfria markbundna kanalerna kommer från reklamintäkter. Ett stort antal satellittelevisionskanaler finns tillgängliga via den enda plattformen i Spanien för betaltelevision där Astra agerar som nätoperatör. Dessa kanaler finansieras genom abonnemang som i regel omfattar ett kanalpaket. De spanska myndigheterna påpekar också att i Spanien är sändningsföretagens kostnader för satellitdistribution mycket högre än kostnaderna för markbunden sändning, och därför är företagen bakom kostnadsfria sändningar, inklusive regionala och lokala sändningsföretag, inte intresserade av att gå över till denna plattform.

(128) Av flera skäl som anges i beslutet dras slutsatsen att de markbundna och satellitbundna plattformarna verkar på samma marknad.

(129) För det första konkurrerade Astra år 2008 om utvidgning av täckningen av digital television i Kantabrien och vann anbudet. År 2008 höll Astra en rad möten med de självstyrande regionerna för att presentera sitt anbud för sändning av digitala tv-kanaler som dittills hade sänts via den markbundna plattformen. Trots att avtalet med Kantabrien senare avslutades av myndigheterna tyder satellitoperatörens intresse av att tillhandahålla tjänster i konkurrens med den markbundna plattformen på att det finns en möjlighet för satellitoperatörer att tillhandahålla liknande tjänster.

(130) För det andra finns det ett flertal offentliga och privata kanaler som distribueras via den markbundna plattformen som även sänds via satellitplattformar, inklusive Astra (64). För det tredje är vissa av de regionala kanalerna tillgängliga eller var nyligen tillgängliga via satellitplattformen. Detta motsäger påståendet om att de regionala sändningsföretagen inte är intresserade av satellit.

(131) För det fjärde har vissa sändningsföretag förklarat att de föredrar markbunden sändning eftersom deras rättigheter för sändning av innehåll endast gäller för den markbundna plattformen. Detta betyder dock inte att det finns skilda marknader för markbunden och satellitbunden sändning. Eftersom sändningsföretagen har förvärvat innehållsrättigheter för den markbundna plattformen kan de om så krävs göra samma sak när det gäller satellit. Om en satellitplattform väljs på grundval av ett offentligt anbudsförfarande, kan sändningsföretagen dessutom åläggas en ”must carry”-skyldighet. Sändningsföretagen ålades en ”must carry”-skyldighet för område III när satellitplattformen valdes.

(132) Slutligen når, enligt uppgifter från maj 2010 (65) täckningen av digital markbunden television i Spanien 98,85 % av befolkningen, medan endast 93,5 % av hushållen ser på tv via den markbundna plattformen. Det betyder att 5 % av hushållen har tillgång till digital markbunden television men väljer att inte använda den eftersom de flesta av dem abonnerar på betal-tv via satellit.

(133) Slutsatsen blir att eftersom de satellitbundna och markbundna plattformarna konkurrerar sinsemellan ger åtgärden för användning, drift och underhåll av digital markbunden television i område II upphov till en snedvridning av konkurrensen mellan de två plattformarna.

(134) Slutligen bör det noteras att övriga plattformar, särskilt IPTV, även är missgynnade på grund av åtgärden. Även om bredband ännu inte finns i hela område II är det högst sannolikt att bredbandstäckningen kommer att öka betydligt i framtiden. Det är möjligt att en mix av tekniker skulle ha varit mer effektiv för att uppnå täckning i område II. I så fall skulle de andra plattformarna ha kunnat bidra till detta mål och hade då kunnat gynnas av stödåtgärden.

5.2.1.5 Inverkan på handeln

(135) Åtgärden inverkar på handeln inom unionen. Enligt EU-domstolens praxis gäller att ”om ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom gemenskapen ska denna handel anses påverkas av detta stöd” (66).

(136) Nätoperatörerna är verksamma inom en sektor där det förekommer handel mellan medlemsstater. Abertis ingår i en internationell företagskoncern, och så gör även en av de klagande, Astra. Om ett teknikneutralt anbudsförfarande skulle ha anordnats hade Astra, som är baserat i en annan medlemsstat (Luxemburg), kunnat lämna anbud på tillhandahållandet av ett digitalt nät i regionen Kastilien-La Mancha. Åtgärden påverkar därför handeln mellan medlemsstater.

5.2.2 Slutsatser om förekomst av stöd

(137) Mot bakgrund av ovannämnda argument anser kommissionen att åtgärden uppfyller kriterierna i artikel 107.1 i fördraget. Under sådana omständigheter måste åtgärden anses utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.

5.3 FÖRENLIGHETSBEDÖMNING

(138) Kommissionen stöder aktivt övergången från analoga till digitala sändningar. Fördelarna med övergången till digitala sändningar betonades i handlingsplanen eEurope 2005 och i de två meddelandena om digital övergång (67). Kommissionen medger också att den digitala övergången kan fördröjas om den helt och hållet överlåts till marknadskrafterna.

(139) Medlemsstaterna kan använda stöd för att avhjälpa ett specifikt marknadsmisslyckande eller för att säkerställa social eller regional sammanhållning (68). Det måste dock i varje specifikt fall visas att stödet i fråga är ett lämpligt instrument för att avhjälpa problemet, att det är begränsat till vad som är absolut nödvändigt och att det inte snedvrider marknaden på ett olämpligt sätt. I meddelandet om övergång (69) anges likaså att inom det specifika området för digitalisering kan statligt ingripande motiveras i två fall: för det första när allmänintresset står på spel och för det andra i fall av marknadsmisslyckande, dvs. när marknadskrafterna i sig själva inte lyckas värna om samhällsnyttan. I meddelandet anges också att statligt ingripande under alla omständigheter måste ha stöd av en sund marknadsanalys.

(140) Likaså anges i meddelandet att övergången till digitala sändningar utgör en stor utmaning inom branschen och där måste marknadskrafterna vara drivande. I princip bör varje nät konkurrera med stöd av sina egna styrkor. För att trygga denna princip bör varje statligt ingripande ha som syfte att vara teknikneutralt. Undantag från denna princip får endast förekomma om ingripandet inriktas på ett specifikt marknadsmisslyckande eller en specifik obalans samtidigt som det är lämpligt, nödvändigt och proportionerligt för att avhjälpa svårigheterna.

(141) Om marknaden får avgöra finns det en risk att den socialt missgynnade delen av befolkningen inte kan utnyttja fördelarna med digital television. Med tanke på detta problem rörande social sammanhållning vill medlemsstaterna sannolikt se till att alla medborgare har tillgång till digital television efter den analoga nedsläckningen. Eftersom den digitala övergången medför kostnader för konsumenterna och kräver ändringar av vanorna, vill medlemsstaterna sannolikt ge särskild hjälp till missgynnade grupper i samhället såsom äldre personer, låginkomsttagare eller personer som bor i perifera regioner.

(142) Kommissionen har i ett flertal beslut rörande statligt stöd och på grundval av meddelandena om den digitala övergången tillämpat reglerna för statligt stöd inom denna sektor (70). Medlemsstaterna har flera möjligheter att bevilja offentlig finansiering för övergången för att säkerställa att alla geografiska områden även i fortsättningen har en lämplig tv-täckning. I detta ingår finansiering för utbyggnad av sändningsnät i områden där tv-täckningen annars vore otillräcklig (71). Sådan finansiering kan dock endast beviljas om den inte medför en onödig snedvridning mellan tekniker eller företag och begränsas till det som är absolut nödvändigt.

5.3.1 Rättsliga grunder för bedömning av den planerade åtgärdens förenlighet

(143) De spanska myndigheterna har åberopat artiklarna 107.3 c och 106.2 i fördraget för att motivera åtgärden i det fall att den konstateras utgöra statligt stöd i enlighet med artikel 107.1 i fördraget. I det följande bedömer kommissionen åtgärdens förenlighet mot bakgrund av dessa bestämmelser, med beaktande av de allmänna överväganden som beskrivs ovan.

5.3.2 Artikel 107.3 c i fördraget

(144) Kommissionen undersöker stödets förenlighet enligt artikel 107.3 c i fördraget genom att väga stödets positiva och negativa effekter mot varandra. Vid denna bedömning granskar kommissionen följande frågor: 1. Har stödåtgärden ett väldefinierat mål av allmänt intresse? 2. Är stödåtgärden väl anpassad för att nå ett mål av allmänt intresse, dvs. är det föreslagna stödet avsett för ett marknadsmisslyckande eller inriktat på något annat mål? Här frågas särskilt följande: a) Är stödåtgärden ett lämpligt instrument, dvs. finns det andra, bättre lämpade instrument? b) Finns det en stimulanseffekt, dvs. förändrar stödet företagens beteende? c) Är stödåtgärden proportionerlig, dvs. kan samma förändring i beteende uppnås med mindre stöd? 3. Är snedvridningen av konkurrensen och effekten på handeln begränsad, så att den sammantagna effekten blir positiv?

5.3.2.1 Mål av allmänt intresse

(145) Syftet med den nationella stödordningen såsom den genomförts av JCCM för Kastilien-La Mancha, är att påskynda den digitala övergången i Spanien och säkerställa att invånare i vissa avlägsna områden och landsbygdsområden även fortsättningsvis kan ta emot tv-sändningar. I detta hänseende är åtgärden avsedd att ge personer som bor i dessa områden möjligheten att se television och utöva sin författningsenliga rätt till tillgång till information. Såsom redan nämnts i skäl 138 har kommissionen bekräftat vikten av och fördelarna med den digitala övergången i handlingsplanen eEurope 2005 (72) samt i sina två meddelanden om övergången från analoga till digitala sändningar (73). I sitt meddelande ”i2010 – Det europeiska informationssamhället för tillväxt och sysselsättning” (74) påpekade kommissionen att den planerade nedsläckningen av analog markbunden television fram till 2012 kommer att förbättra tillgången till spektrum i Europa. Eftersom digital sändning använder spektrumet effektivare frigörs spektrumkapacitet för andra användare, såsom nya sändnings- och mobiltelefonitjänster, och detta stimulerar i sin tur innovation och tillväxt inom industrierna för television och elektroniska kommunikationer.

(146) Kommissionen anser därför att åtgärden är riktad mot ett väldefinierat mål av allmänt intresse.

5.3.2.2 Väldefinierat stöd

Marknadsmisslyckande

(147) Som de spanska myndigheterna konstaterar, är det allmänt erkänt att det finns en risk för att inte alla delar av befolkningen kan ta del av fördelarna med digital television (problem rörande social och regional sammanhållning). Marknadsmisslyckande kan förekomma om marknadsaktörerna inte tillräckligt beaktar den digitala övergångens positiva effekter på samhället som helhet eftersom de inte har ekonomiska incitament till att göra så (positiva externa effekter). När det gäller social sammanhållning vill medlemsstaterna dessutom sannolikt se till att alla medborgare har tillgång till digital television efter den analoga nedsläckningen och vill därför sannolikt överväga åtgärder för att se till att alla geografiska områden även fortsättningsvis har en lämplig täckning av tv-sändningar.

(148) Såsom redan angetts i beslutet om att inleda förfarandet konstaterade kommissionen att det finns ett marknadsmisslyckande i den meningen att sändningsföretagen är ovilliga att ta på sig tilläggskostnaderna för utvidgning av täckningen utöver de lagstadgade plikterna. Dessutom har varken satellitplattformarna eller privata hushåll gjort investeringar för att säkerställa att alla invånare i område II kan ta emot digitala kanaler via satellit. Kommissionen konstaterar därför att den fasta befolkningen i ett landsbygdsområde kan bli helt utan kostnadsfri mottagning av digitaltelevision om den digitala täckningen överlämnas helt och hållet till marknadskrafterna och att statligt ingripande kan vara gynnsamt genom ekonomiskt stöd till enskilda personer.

Teknikneutralitet

(149) När det gäller digital övergång erkänns principen om teknikneutralitet i ett flertal kommissionsbeslut (75). Denna princip har upprätthållits av tribunalen och domstolen (76).

(150) Valet av teknik bör i regel göras genom ett teknikneutralt anbudsförfarande, såsom gjordes i andra medlemsstater (77). Att genomföra ett anbudsförfarande kan vara kostsamt eller kan leda till att projektet försenas. I vissa fall kan det vara motiverat att inte genomföra ett anbudsförfarande om det är möjligt att på förhand fastställa att endast en viss teknik eller en viss leverantör kan tillhandahålla de önskade tjänsterna. Att välja en viss teknik kan därför vara godtagbart om valet motiveras av resultaten av en preliminär undersökning. Undersökningen måste omfatta prissättnings- och kvalitetskriterier. Eftersom beslutet att välja en viss teknik förhindrar konkurrens från andra leverantörer som lägger fram sin produkt och sina prisförslag, måste undersökningens resultat vara otvetydiga och tillförlitliga.

(151) Kommissionen har tidigare konstaterat att en undersökning kan utgöra grunden för att välja en viss teknisk lösning (78). Bevisbördan ligger emellertid hos medlemsstaterna, som måste visa att undersökningen är tillräckligt tillförlitlig och har genomförts så oberoende som möjligt (79).

(152) I detta avseende har de spanska myndigheterna och Abertis föreslagit flera undersökningar, som diskuteras nedan.

Kostnadsundersökningar

(153) Kastilien-La Manchas myndigheter har hävdat att den ifrågasatta åtgärden inriktades på digital markbunden television på grundval av resultaten av en förhandsundersökning som utförts innan dekretet antogs. Den jämförande socioekonomiska undersökningen (80), som sammanfattas i skälen 59–61, visade att den markbundna lösningen var mest kostnadseffektiv.

(154) Utgångspunkten för undersökningen är en kvantifiering av den befolkning för vilken ett tekniskt val kunde göras. Den största delen av Kastilien-La Mancha hör till område I, där övergången till digital markbunden television redan hade genomförts. Område I och område II överlappar varandra i vissa fall. Av tekniska skäl hävdas i undersökningen att det i dessa områden (som redan delvis har digital markbunden television) endast var lämpligt att överväga en utvidgning av digital markbunden television. Därför omfattas endast omkring 9,8 % av befolkningen av jämförelsen mellan satellitalternativet och alternativet med digital markbunden television. För det andra tar undersökningens författare hänsyn till att en del av befolkningen i denna delgrupp dessutom tar emot regional-tv via den markbundna plattformen. Utan vidare bedömning dras slutsatsen att det för dessa tjänster ”skulle vara mer logiskt att befolkningen använde olika mottagningssätt”. En alternativ teknik skulle slutligen ha behövt övervägas för 2,85 % av befolkningen, eller 57 510 invånare i 689 samhällen.

(155) Undersökningen innehåller en uppskattning av de totala kostnaderna för satellitplattformen – inklusive installation av avkodare, antaganden grundade på marknadsuppgifter om hyreskostnaden för en satellittransponder samt drift och underhåll under tio år – som sedan jämförs med den uppskattade totala kostnaden för den markbundna plattformen. I det senare fallet omfattar uppskattningen kostnaden för installation av avkodare och markbundna sändare samt drift- och underhållskostnader under tio år. I slutändan skulle den totala kostnaden ligga på mellan 47 672 550 euro och 97 646 800 euro för satellitlösningen, och mellan 15 136 550 euro och 17 224 350 euro för den markbundna lösningen.

Bedömning

(156) Vid den aktuella tidpunkten var myndigheterna tvungna att välja mellan att antingen anordna ett teknikneutralt anbudsförfarande eller att på grundval av en sådan kostnadsundersökning välja en viss teknik på förhand. Myndigheterna måste alltså bestämma om det var värt mödan att bjuda in potentiella konkurrenter att delta i anbudsförfarandet. Om ett öppet anbudsförfarande skulle ha genomförts kunde myndigheten ha valt mellan olika bud, inbegripet eventuella rabatter som erbjöds av anbudsgivarna. Å andra sidan kan det vara värt att avstå från ett anbudsförfarande om undersökningen visar att satellittekniken, med hänsyn tagen till alla rabatter som eventuella anbudsgivare kunde ha lämnat, var klart dyrare eller inte uppfyllde de grundläggande kvalitetskraven. Eftersom det enda syftet med undersökningen är att motivera att ett anbudsförfarande inte behövs, måste den visa att det finns en betydande kostnadsskillnad mellan de två plattformarna och att resultaten är tillförlitliga.

(157) Undersökningen uppfyller absolut inte dessa krav. För det första måste myndigheterna, efter en begäran om upplysningar från kommissionen 2011, korrigera de uppgifter som användes i undersökningen. Korrigeringarna ledde till en ökning av kostnaderna för sändningsstationerna med cirka 65 % och till ett ökat antal sändningsstationer som faktiskt behövdes för att säkerställa den förväntade täckningen. JCCM hävdade att de nya siffrorna inte skulle ändra resultatet av jämförelsen mellan teknik för markbunden sändning och teknik för satellitsändning. När dessa nya siffror beaktades minskade dock kostnadsfördelen med digital markbunden teknik, och enligt vissa scenarier ledde de till och med till en kostnadsfördel för satellitlösningen. Redan detta visar att resultaten av undersökningen inte var tillförlitliga. Dessa brister borde ha varit uppenbara för myndigheterna vid den aktuella tidpunkten om de hade varit tillräckligt noggranna.

(158) När det gäller kostnadsberäkningen används fel beräkningsmetod i undersökningen för kostnaden för satellitsändning. Det förutsätts att de kommunala myndigheterna skulle hyra satellittranspondrar från satellitplattformen och själva driva satellitanslutningen. Beräkningen grundas därför på offentliggjorda hyrespriser (från 2008) för satellittranspondrar. Eftersom dessa priser avser individuella anslutningar beaktas inte eventuella mängdrabatter eller prisförhandlingar. Vid ett öppet anbudsförfarande skulle satellitoperatören, såsom framgår av fallet Kantabrien, själv ha deltagit som konkurrent. Satellitoperatörens bud skulle ha grundats på en helt annan prisberäkning. Om kontraktet omfattar hela område II i Kastilien-La Mancha kan det vidare förväntas att ett sådant bud skulle innehålla betydande prisrabatter för kapaciteten jämfört med individuella hyrespriser.

(159) Den metod som används i undersökningen leder dessutom till felaktiga slutsatser som är till nackdel för satellitalternativet (81): — Beräkningarna bör grundas på nettonuvärdet av återkommande kostnader i stället för bara totalkostnaden (82); — Undersökningen bortser från den exponentiella tillväxten när det gäller behovet av (och de relaterade kostnaderna för) nya sändningsstationer för digital markbunden television på grund av att de sista samhällen som ska täckas är avlägset belägna. I stället beaktas en linjär ökning. — I undersökningen beräknas de årliga drift- och underhållskostnaderna uppgå till 3 % av utrustni