SÄRSKILD RAPPORT nr 25/98 om Europeiska unionens verksamhet inom kärnsäkerhetsområdet i Central- och Östeuropa (CÖE) och de nya oberoende staterna (perioden 1990 1997) samt kommissionens svar (framlagd i enlighet med artikel 188c.4 andra stycket i EG-fördraget) (1999/C 35/01)

FÖRORD

Trots att det "kontradiktoriska" förfarandet för denna rapport avslutades före oktober månads utgång, erhöll revisionsrätten den 10 november nya tillägg till kommissionens svar varav några förefaller diskutabla.

Revisionsrätten beslöt likväl vid sitt sammanträde den 12 november 1998 att slutgiltigt anta sin rapport för att undvika att offentliggörandet skjuts upp på obestämd tid, trots att uppfattningarna går isär om vissa element.

VIKTIGA FÖRKORTNINGAR

>Plats för tabell>

1. INLEDNING

Programmen för kärnsäkerhet inom ramen för Phare- och Tacis-programmen

1.1. Olyckan i enhet 4 i Tjernobyl 1986 underströk betydelsen av säkerhetsfrågor förknippade med beståndet av kärnreaktorer av sovjetisk typ. Från år 1990 har internationellt bistånd mobiliserats under ledning av G7 (1), Förenta Nationerna (AIEA), OECD (ENEA) och EU, och inriktningen av detta bistånd fastslogs vid toppmötena i Edinburgh (1992) och på Korfu (1994) när det gäller omstruktureringen av kärnkraftssektorn i östländerna och nedläggningen av kärnkraftverket i Tjernobyl. Alla dessa åtgärder borde fungera som ett stöd för östländerna när det gäller att föra säkerheten i deras reaktorbestånd till en nivå som är jämförbar med säkerheten i kärnkraftverken i väst, vilket rådet fastslog i sin resolution av den 18 juni 1992 (2). Under denna period togs flera initiativ för att samordna det internationella biståndet, både när det gäller utbyte av tillgänglig information om befintliga biståndprogram (NUSAC inrättades vid kommissionen under 1992) och när det gäller skapandet av särskilda multilaterala finansiella instrument (NSA inrättades 1993, och dess förvaltning överläts till EBRD). Även om revisionsrätten är ense med kommissionen då den i punkt 5 i de allmänna inledande kommentarerna till sina svar framhåller att de utgifter som sker inom ramen för Phare- och Tacis-programmen i sig endast kan leda till begränsade resultat, är det ändå så att huvudansvaret för att samordna de insatser som görs av OECD-länderna och övriga internationella institutioner i syfte att stödja omstruktureringen av kärnkraftssektorn i länderna i CÖE och de nya oberoende staterna ligger på kommissionen. Av detta skäl ansåg revisionsrätten att det ingick i dess befogenheter att granska hur kommissionen uppfyllt detta ansvar och omfattningen av de framsteg som faktiskt har gjorts på fältet.

1.2. De första tekniska studierna av sektorn kärnkraftsbaserad elproduktion visade att det gamla sovjetiska systemet, som var baserat på den militära sektorns behov inom kärnkraftsområdet, skulle uppfylla vissa produktionskrav och att frågorna om drifts- och miljösäkerhet hade eftersatts. Utöver dessa problem på det utformningsmässiga och tekniska planet tillkom behovet att i dessa länder inrätta starka och av operatörerna oberoende säkerhetsansvariga myndigheter, eftersom en sådan motvikt i alla västländer anses utgöra ett oundgängligt villkor för säkerhet. På grund av de ekonomiska och sociala konsekvenserna av de lösningar som förutses, i synnerhet nedläggningen av de farligaste reaktorerna (vissa RBMK och VVER 440 230), bör en förbättring av säkerheten utgöra en del i en övergripande strategi för östländernas energisektor, där hanteringen av avfallet har gett upphov till stora svårigheter och där kärnkraftssektorn utgjorde en viktig socio-ekonomisk kraft som tidigare privilegierades jämfört med andra industriella sektorer. Alla dessa svårigheter i förening med västs ekonomiska intressen gjorde interventionerna i denna sektor särskilt svåra.

1.3. Under dessa besvärliga multilaterala och sektoriella omständigheter, vars viktigaste faktorer visas i bilaga 1, har EU sedan 1990 anslagit nära 850 miljoner ecu (3) i syfte att förbättra kärnsäkerheten och driftssäkerheten (4) vid kärnkraftverken i länderna i CÖE och de nya oberoende staterna, vilket i slutet av 1997 hade resulterat i betalningar på sammanlagt 355 miljoner ecu. Största delen av gemenskapsbiståndet har tillhandahållits av kommissionen inom ramen för Phare- och Tacis-programmen, där åtaganden avseende kärnsäkerhet har ingåtts för sammanlagt 786,1 miljoner ecu, det vill säga 20 % av Tacis och 2 % av Phares sammanlagda åtaganden. Tabell 1 visar hur dessa åtaganden är fördelade på mottagarländerna efter de huvudsakliga åtgärdsområdena i kommissionens beslut. Enligt mottagarna täcker denna finansiering endast en mycket liten del (några procent) av de moderniseringsprogram som har inletts. Det är dock inte möjligt att med den tillgängliga informationen som utgångspunkt fastställa omfattningen av dessa program eller deras genomförandegrad.

Tabell 1

Fördelningen av åtaganden inom Phare och Tacis per åtgärdsområde och per land mellan 1990 och slutet av 1997

>Hänvisning till >

>Plats för tabell>

1.4. Åtgärderna avseende radioaktivt bränsle och avfall innefattar 20 miljoner ecu som har anslagits åt kontroll av fissila ämnen. När det gäller nedläggning omfattade programmen enbart Tjernobyl, och endast cirka 59 miljoner ecu. Diverse åtgärder omfattar forskning med anknytning till säkerhet (2 miljoner ecu), utarbetande av Euratomlån (1,5 miljoner ecu), system för upptäckt av strålning och alarmsystem (6,5 miljoner ecu), åtgärder utanför platsen för kärnkraftverket vid en katastrofsituation (5 miljoner ecu), en studie av eldistributionen (0,4 miljoner ecu) och olika reserver (2,8 miljoner ecu).

1.5. Det direkta biståndet till kärnkraftverken inom området driftssäkerhet, vilket motsvarar 35 % av medlen eller 272 miljoner ecu, utgör programmens kärna. Tabell 2 visar de förutsedda budgetramarna per land och reaktortyp för kärnkraftverken i östländerna. Tabell 3 visar det geografiska läget för de kärnkraftverk av sovjetisk typ som är i drift i dessa länder.

>Plats för tabell>

Tabell 3 De kärnkraftverk av sovjetisk typ som är i bruk i länderna i Central- och Östeuropa och de nya oberoende staterna

>Hänvisning till >

d

Revisionsrättens granskning

1.6. Revisionsrättens mål var att utvärdera användningen av de resurser som har avsatts av EU för en förbättring av kärnsäkerheten i länderna i CÖE och de nya oberoende staterna sedan 1990, med beaktande av den multilaterala situationen och det samordningsuppdrag som anförtrotts kommissionen av världssamfundet inom ramen för G 7-gruppen och G 24-gruppen (5).

1.7. Granskningarna vid kommissionen omfattade verksamheten inom ramen för Phare- och Tacis-programmen och kompletterades med besök i Ukraina, Bulgarien, Litauen och Ryska federationen samt vid flera specialiserade organ inom EU. Dessa olika komponenter redovisas i bilaga 2. Revisionsrätten biträddes under arbetet av en specialist på kärnsäkerhet. När det gäller Ukraina har iakttagelser avseende programmen för kärnsäkerhet offentliggjorts av revisionsrätten i en särskild rapport om all den verksamhet som sker inom ramen för Tacis i detta land (6).

2. SAMMANFATTNING AV IAKTTAGELSERNA

Europeiska unionens tillvägagångssätt

2.1. Interventionsstrategin, vilken först 1996 formulerades i detalj av kommissionen, är fortfarande oklar när det gäller reaktorerna av ålderdomlig typ, nedläggning och demontering samt avfallshanteringen (se punkterna 3.2 3.6). De akuta kortsiktiga behoven är dåligt definierade (se punkterna 3.8 3.10). De finansiella instrument som skulle kunna ersätta Phare och Tacis för de mest kostsamma projekten sätts in alltför sent (se punkterna 3.7 och 3.11).

2.2. När det gäller samordningen inom ramen för det uppdrag som den hade anförtrotts av världssamfundet (G 24-gruppen), kunde kommissionen endast åstadkomma ett informationsutbyte mellan bidragsgivarna, IAEA, EBRD och mottagarna (se punkterna 3.13. 3.20).

2.3. Medlemsstaternas splittrade synsätt när det gäller överenskommelserna om civilrättsligt ansvar (se punkt 5.18) och utarbetandet av tekniska normer och bestämmelser för säkerhet (se punkt 3.1), avsaknaden av en tydlig, sedvanlig ram för Phares och Tacis verksamhet (se punkt 3.14) samt svårigheter i kommunikationen med vissa mottagare (se punkterna 4.3 4.4, 4.17 4.18, 5.1, 5.13 samt 5.18 5.20) bromsade utvecklandet av förtroendefulla relationer och av ett partnerskap som dock är av strategiskt intresse för EU och dess kärnkraftsindustri.

Förvaltning av verksamheten

2.4. Den programansvariga enhetens splittrade och kortsiktiga personalresurser, de bristande hjälpmedlen för projektförvaltning och uppföljning av redovisningen samt bristen på fasthet i förvaltningen tillåter inte kommissionen att på ett tillfredsställande sätt följa upp verksamheten, snabbt hantera problem och utföra en kvalitetskontroll av avtalsparternas prestationer (se punkterna 4.12 4.16 och 5.14).

2.5. Kontrakten ingicks utan konkurrensutsättning för nästan en tredjedel av antalet kontrakt (192 miljoner ecu), utan att åtgärderna för den skull genomfördes snabbare (se punkterna 4.1 4.2, 4.11).

2.6. De upphandlande organens ställning mitt emellan mottagarna och de kärnkraftverksoperatörer inom EU som ansvarar för biståndet på platsen försvårade genomförandet, bidrog till förseningar, ledde till spänningar och gjorde att överdrivet höga förskott kunde utbetalas, vilket ger en förskönad bild av mobiliseringen av anslag (se punkterna 4.3 4.10 och 5.9).

2.7. Vissa av de externa organ som kommissionen anlitade för att biträda den vid programplaneringen och beredningen av kontrakten (se punkterna 4.5 och 5.4 5.5) inrättades från fall till fall i form av sammanslutningar av kommersiella företag som dessutom hade tilldelats kontrakt som finansierades genom programmen. När det gäller programplaneringen delegerades kommissionens befogenheter i alltför hög grad, vilket undergrävde dess auktoritet och oberoende.

2.8. Det framgår inte klart av kommissionens räkenskaper vilka medel som avsatts för programförvaltningen, och medlen överskrider de normer som fastställts av den budgetansvariga myndigheten utan att avhjälpa de svagheter som konstaterats (se punkterna 4.19 4.20).

Användning av biståndsmedlen och resultat

2.9. Den genomförandemekanism som kommissionen valt visade sig särskilt långsam. Programmen framskred särskilt långsamt i de kärnkraftverk som hade flest säkerhetsproblem (se punkterna 5.8 5.12). Man har ofta prioriterat tillhandahållandet av utrustning framför andra aspekter av utvecklandet av ett säkerhetsmedvetande. Det finns inga belägg för att uppdelningen i budgeten mellan kärnkraftverk och åtgärdsslag är lämplig (se punkterna 5.6 5.7).

2.10. När besluten väl var fattade, genomgick programmens innehåll stora förändringar. Den bristande öppenheten ledde till missförstånd och förseningar och gjorde det möjligt för de mest dynamiska parterna att ändra programmens inriktning. Projekt avbröts efter det att stora utgifter hade uppkommit. Nyttiga projekt skars ned eftersom budgetmedel saknades fastän anslagen på andra håll var outnyttjade, bland annat på grund av att förändringar gjordes i program som var under genomförande (se punkterna 5.1 5.3).

2.11. De problem som är förknippade med beviljandet av licenser (7), vilket sköts av de myndigheter som ansvarar för säkerheten i mottagarländerna och som är en förutsättning för att utrustningsprojekten skall genomföras på ett tillfredsställande sätt, uppmärksammades alltför sent och på ett sätt som inte var tillräckligt samordnat (se punkterna 5.15 5.17).

2.12. På grund av bristen på information om resultaten var mottagarnas utbyte av de studier som utfördes inom ramen för 1991 års Tacis-program till ett belopp av nästan 40 miljoner ecu osäker (se punkt 5.18). Dessutom är kraven som ställs på de ryska underleverantörer som deltar i studierna oskäliga. Villkoren för utläggandet på underleverantörer medför att avtalsparterna inom EU kan göra stora vinster som inte är möjliga att granska (se punkterna 5.19 5.20).

2.13. I slutet av budgetåret 1997 överskred de bokförda kontraktens belopp de faktiska kontraktens belopp med 20 %, vilket betydde att besluten endast ledde till kontrakt i 63 % av fallen och betalningar i 37 % av fallen. För Tjernobyl, där situationen var särskilt svår, uppgick dessa procentsatser till 20 % respektive 8 %. Bristande öppenhet vad gäller budgetens uppbyggnad, förvaltning och räkenskaper gör att förvaltarna och den budgetansvariga myndigheten inte har möjligheter att säkerställa och upprätthålla en optimal användning av medlen (se punkterna 5.21 5.23).

3. EUROPEISKA UNIONENS TILLVÄGAGÅNGSSÄTT

Europeisk integration

3.1. I slutet av 1997 fanns det ännu inte på europeisk nivå en formellt fastställd konsensus om tekniska säkerhetsnormer avseende konstruktion och drift av kärnkraftsanläggningar (8) eftersom det saknades en tvingande rättslig grund. De 25 huvudprinciperna för kärnsäkerhet som har offentliggjorts av IAEA tillämpas fortfarande enligt de specifika tekniska normerna och bestämmelserna i varje enskild medlemsstat, vilket inte har underlättat EU:s åtgärder gentemot de säkerhetsansvariga myndigheterna i CÖE och de nya oberoende staterna.

Mål och medel

3.2. Från 1990 till 1994 beslutades och genomfördes EU:s program för kärnsäkerhet utan en tydligt formulerad övergripande strategi. Under denna period inriktades Phare-medlen på frågor som gällde reaktorerna av typen VVER 440-230 i Kozloduj i Bulgarien på grundval av det åtgärdsprogram som hade fastställts av WANO 1991. Tacis-programmen bestod först av studier som gjordes för att deltagarna från EU skulle förstå den teknologi som används och kunna analysera säkerhetsproblemen vid kärnkraftverk av sovjetisk typ. Senare inriktades de på bistånd på platsen i förening med tillhandahållande av utrustning och kompletterades med stöd till de säkerhetsansvariga myndigheterna. Inte förrän efter upprepade uppmaningar från rådet (9) och Europaparlamentet inleddes en övervägningsfas 1995, vilken fick till följd att kommissionen för Phare-/Tacis-kommittén i juni 1996 lade fram ett förslag till strategi för samtliga åtgärdsområden som rör kärnsäkerhet.

3.3. Den ryska kärnkraftsproduktionen kom ännu 1996 till 54 % från reaktorer av RBMK-typ. Kärnkraftverket i Ignalina i Litauen, vilket har reaktorer av RBMK-typ, och reaktorerna av typen VVER 440-230 i Kozloduj i Bulgarien är av central ekonomisk betydelse för dessa två länder. Ingen överenskommelse har träffats mellan kommissionen och mottagarna om vilka reaktorer som skall stängas på kort eller medellång sikt eller villkoren för fortsatt drift. Kommissionen har i sina program ignorerat den politiska, sociala och ekonomiska verkligheten och brustit i öppenhet, vilket har lett till spänningar gentemot mottagarna (detta är fallet när det gäller kärnkraftverket i Kozloduj).

3.4. Kommissionen differentierade i sina program inte målen och medlen beroende på om reaktorerna var ålderdomliga eller moderna ur säkerhetssynpunkt. Man har inte definierat vilka förbättringar som leder till en längre livslängd för reaktorerna än den normala och vilka som endast bidrar till den kortsiktiga driftssäkerheten. På grund av den osäkerhet som råder avseende stängningen av de ålderdomliga enheterna var dessa klarlägganden nödvändiga för en konsekvent planering och ett konsekvent val av projekt.

Nedläggning och demontering av reaktorer

3.5. Trots vikten av nedläggning och demontering av de reaktorer som inte går att modernisera samt avfallshanteringen har dessa områden inte blivit föremål för någon omfattande anslagstilldelning. Det är riktigt att demonteringsinsatser är tekniskt besvärliga och mycket kostsamma. Även om EU har viss erfarenhet inom detta område, begränsad till några specifika fall (10), har unionen själv ekonomiska och praktiska svårigheter inom området.

3.6. I anmärkningarna till 1995, 1996 och 1997 års budgetar uppmanade den budgetansvariga myndigheten kommissionen att avsätta 150 miljoner ecu, ytterligare 150 miljoner ecu och slutligen 100 miljoner ecu till projekt inom miljöområdet, bland annat för demontering av RBMK-reaktorer. Detta slags formulering är inte tillräckligt tydlig för att ge konkret vägledning och främja uppföljning och inlämning av detaljerade rapporter om demonteringsmålet för RBMK-reaktorerna, vilket förutom när det gäller Tjernobyl inte är inskrivet i kommissionens program.

3.7. Enbart Tacis-programmen har inte varit tillräckliga för att uppnå påtagliga resultat när det gäller demonteringen av Tjernobylverket. Inrättandet 1997 av ett multilateralt konto vid EBRD, även om detta skedde sent, svarar bättre mot behovet av ett verkligt internationellt samarbete än de bilaterala Tacis-programmen som förfogar över begränsade medel och är alltför lite inriktade på samarbete med andra givare.

Tillhandahållande av utrustning

3.8. Enligt kommissionen sker tillhandahållandet av utrustning som ett svar på nödsituationer. Granskningen av den tid som krävdes för genomförandet visar att dessa akuta behov inte alltid kunde tillgodoses. De ansvariga vid kärnkraftverken i Kola och Sosnovyj Bor har intygat att denna tidsåtgång medförde att det blev omöjligt att finansiera akuta åtgärder.

3.9. Det var även meningen att det första tillhandahållandet av utrustning skulle möjliggöra teknologiöverföring och bana väg för industriella projekt av större omfattning som finansieras från andra källor än Tacis. Projektens pilotkaraktär förstås av mottagarna och värdesätts av dem. Emellertid var det industriella samarbete som är en nödvändig förutsättning för teknologiöverföringen fortfarande endast delvis utvecklat i slutet av 1997, fastän de framsteg som hade gjorts i Kalinin avseende utbyte av penetrerande elektriska installationer vittnade om metodens lämplighet.

Icke-industriella aspekter vad gäller driftssäkerhet

3.10. Utöver genomförandet av industriella projekt skulle biståndet på platsen säkerställa ett större säkerhetsmedvetande. Denna verksamhet, som berör utbildningen, organisationen och förfarandena, har sällan tagit formen av projekt utan istället införlivats med de allmänna kravspecifikationerna för biståndet på platsen. Dessa uppgifter har sålunda definierats alltför dåligt och övervakats i alltför liten omfattning av kommissionen för att de riktigt skall kunna utvecklas, följas upp och utvärderas. Situationen varierar avsevärt mellan de olika kärnkraftverken. Balakovoverket, som visade sig vara det mest aktiva inom detta område, borde användas som referens.

Euratom

3.11. I slutet av 1997 hade man ännu inte börjat utnyttja den möjlighet att uppta Euratomlån som först infördes i mars 1994. Förberedelsearbetet för tre stora projekt påbörjades dock under 1995 (se bilaga 1, punkterna 5 och 6).

Multilateral samordning

Samordning av G 24-gruppens bistånd (NUSAC)

3.12. Den "samordningsenhet" som har inrättats vid kommissionen i syfte att samordna det arbete med kärnsäkerhet som sker inom ramen för G 24-gruppen har inte uträttat något riktigt samordningsarbete. Den har nämligen inga befogenheter när det gäller biståndsprogrammen, och framför allt inte när det gäller kommissionens program. De brister som identifierats av enheten har sällan blivit föremål för åtgärder från biståndsgivarnas sida. NUSAC har beräknat att världssamfundet har tillhandahållit sammanlagt 1 480 miljoner ecu. På grund av att många givare, däribland kommissionen fram till mitten av 1997, inte inkom med nödvändig information, visar NUSAC:s uppgifter endast storleksordningen.

Samarbete med EBRD (NSA) när det gäller tillhandahållande av utrustning

3.13. Fastän målen är desamma både när det gäller kommissionens och EBRD:s tillhandahållande av utrustning, var det inte möjligt att påbörja ett kraftfullt samarbete mellan de båda institutionerna vid de kärnkraftverk där de båda bedriver verksamhet inom detta område (Kozloduj, Sosnovyj Bor, Kola, Novovoronezj). Visserligen är de anbudsförfaranden som finansieras över det konto för kärnsäkerhet (NSA) som förvaltas av EBRD öppna för samtliga givarländer medan kommissionens anbudsförfaranden är förbehållna EU-länderna, men det faktum att båda institutionerna var och en har sitt utrustningsprogram betyder att överflödigt arbete görs. Som exempel kan nämnas att programmen avseende två projekt vid Kolaverket (säkerhetsventiler och identifiering av läckor) genomförs utan någon samordning.

3.14. Dessutom utgör finansieringsöverenskommelserna inom NSA en avtalsmässig ram som skulle kunna tillämpas för dem av kommissionens utrustningsprogram för vilka det endast finns kortfattade finansieringsöverenskommelser eller inga alls. Dessa överenskommelser specificerar villkoren för det framtida driftsupphörandet för de äldsta enheterna av typen RBMK och VVER 440-230, genomförandet av säkerhetsanalyser för varje kärnkraftverk samt efterlevnaden av de moderniseringsprogram i vilka den levererade utrustningen ingår.

3.15. Budgetarna i NSA:s finansieringsöverenskommelser avseende beviljande av licenser för den utrustning som levereras är mycket mindre än vad som behövs. Däremot gör Tacis-programmen en mycket större insats inom detta område. Man bör av detta skäl tillse att åtgärderna i högre grad kompletterar varandra och att samarbetet mellan kommissionen och NSA när det gäller biståndet till de säkerhetsansvariga myndigheterna stärks.

Samarbete med andra deltagare

3.16. Kommissionen gör ingen hänvisning till de arbetsmetoder (11) som har utvecklats av IAEA i sina kontrakt. Kommissionen visar fortfarande bristande öppenhet och samarbetsvilja gentemot IAEA.

3.17. En del av de åtgärder som finansieras genom Phare och Tacis ligger inom ramen för medlemsstaternas egna kommersiella strategier och åtgärdsprogram. På grund av deras ekonomiska betydelse är dessa bilaterala program kopplade till de stora europeiska företagens kommersiella strategier. Emellertid är det svårt att fastslå i vilken utsträckning åtgärderna sammantaget är konsekventa och effektiva, eftersom det inte framkommer vilka kopplingar som finns mellan de bilaterala programmen och kommissionens program.

3.18. Anlitandet av WANO och senare TPEG motiverades först av att man kunde utnyttja den specialistkunskap som operatörerna i väst besitter, men de metoder och den erfarenhet som finns hos WANO införlivades inte i tillräcklig utsträckning av kommissionen i kontraktsbestämmelserna. Därför tillämpar man inte på ett rutinmässigt sätt sådana metoder som resultatindikatorer, per review eller spridning av information om bästa metod.

3.19. Bidraget till ISTC belastar Tacis budgetar. Betalningen skedde enligt förfaranden som inte överensstämmer väl med ISTC:s funktionssätt. Fastän det under 1997 inte saknades disponibla anslag, ledde kommissionens förfaranden till så allvarliga finansieringssvårigheter för ISTC att det tvingades be de andra organ som hade deltagit i inrättandet att kompensera kommissionens betalningsdröjsmål. När det gäller Ukraina hade EU i slutet av 1997 ännu inte lämnat något bidrag till finansieringen av USTC (the Ukrainian Science and Technology Centre) fastän detta skulle ske enligt 1996 års program.

3.20. OECD:s kärnkraftsbyrå (ENEA) rekommenderar att en strategisk plan för säkerhetsforskningen upprättas i samverkan med de viktigaste deltagande parterna och i en anda av utbyte av forskningsresultat (12). I kommissionens strategi för de åtgärder inom området säkerhetsforskning som sker inom ramen för Phare- och Tacis-programmen omnämns inte ISTC:s verksamhet, och inga synergieffekter eftersträvas inom området. Likväl har ISTC finansierat 23 projekt (6,5 miljoner ecu) på reaktorsäkerhetsområdet och 41 projekt på säkerhetsområdet när det gäller kärnkraftens miljöpåverkan (19,6 miljoner ecu).

4. FÖRVALTNING AV VERKSAMHETEN

Konkurrensutsättning

4.1. Sedan programmen på kärnsäkerhetsområdet inleddes har kommissionen i stor utsträckning använt sig av artikel 118.2 i budgetförordningen (13) för att genom privata överenskommelser teckna kontrakt om tillhandahållande av tjänster för betydande belopp. Dessa förfaranden berörde transaktioner för 192 miljoner ecu av ett sammanlagt transaktionsbelopp på 610 miljoner ecu, det vill säga 31 % av transaktionerna.

4.2. I juli 1994 godtog controllern ett arrangemang som avvek från bestämmelserna på förslag av GD IA. Det grundade sig på en förteckning över de åtgärdsslag och skäl som skulle kunde motivera ett undantag. I arrangemanget angavs dock inte några detaljer om vilken styrkande dokumentation som skulle lämnas in, i synnerhet i syfte att säkerställa att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet skulle väljas ut i enlighet med artikel 117 i budgetförordningen, oavsett vilket förfarande som följdes. Genomförandet präglades av förseningar och problem i samband med beredningen av kontrakten (specialistarvoden).

Upphandlande organ

Behandling av leveransprojekt

4.3. Kommissionen beslöt att använda sig av upphandlande organ under 1994 för att få hjälp med handläggningen av leveranskontrakt. Skälet till detta beslut var att den inom detta område hyste tvivel om opartiskheten hos de kärnkraftverksoperatörer inom EU som ansvarar för biståndet på platsen och kvaliteten i deras prestationer. Detta arrangemang gav upphov till spänningar som knappast främjade ett effektivt utförande av arbetsuppgifterna och det ledde till oklara ansvarsförhållanden.

4.4. Detaljerna i de inköpsförfaranden där upphandlande organ är inblandade fastställdes först av kommissionen i oktober 1996. De omfattar 35 steg, varav experterna på platsen ansvarar för 11, det upphandlande organet för 20 och kommissionen för två. Mottagarna, som dock är de som undertecknar kontrakten, ansvarar endast för två steg; införandet i upphandlingsvillkoren av de krav som har att göra med de säkerhetsansvariga myndigheternas beviljande av licenser och därefter det slutliga mottagandet av leveransen. I strid med Tacis-bestämmelserna deltar mottagarna inte alltid i den ekonomiska utvärderingen av anbuden.

Redovisning av åtgärderna och den bakomliggande verkligheten

4.5. De Tacis-kontrakt (14) där upphandlande organ är inblandade uppgår enligt kommissionens inkomst- och utgiftsredovisning till 167 miljoner ecu, vilket motsvarar ett beräknat inköpsbelopp på sammanlagt 162,5 miljoner ecu plus arvoden och omkostnader för organens administration av inköpen som på basis av kontraktet kan uppskattas till 4,5 miljoner ecu (dvs. 2,8 % i genomsnitt). Detta tillvägagångssätt ger en överdriven bild av genomförandet av budgeten när det gäller kontraktsbeloppen. Eftersom det sammanlagda beloppet av de leveranskontrakt som hade ingåtts av organen endast uppgick till 44,6 miljoner ecu i slutet av 1997, borde utgifterna i projekträkenskaperna i själva verket reduceras med 118 miljoner ecu så att de avspeglar de faktiska kontrakten.

4.6. På detta sätt skönmålades ställningen när det gällde åtagandena med 65,8 miljoner ecu för Ryssland (15), med 38,5 miljoner ecu för verksamheten avseende Tjernobyl (16) och med 13,7 miljoner ecu för övriga kärnkraftverk i Ukraina och Armenien (17). Dessutom ingicks huvuddelen av de kontrakt där upphandlande organ var inblandade i slutet av året därför att deras redovisningsmetoder tillåter att man snabbt binder upp stora belopp i form av åtaganden och därmed höjer anslagsutnyttjandet vid årets slut.

4.7. När det gäller betalningarna redovisar kommissionens räkenskaper förskott på 43 miljoner ecu såsom slutliga utbetalningar. Medlen har inbetalats till särskilda bankkonton som har öppnats i organens namn och är avsedda för betalning av leveranskontrakt. I slutet av 1997 uppgick de betalningar som hade effektuerats av organen till endast 24,3 miljoner ecu sammanlagt. Kommissionens projekträkenskaper bör således tolkas såsom innefattande 18,7 miljoner ecu mindre om man vill få en bild av den faktiska ställningen när det gäller verksamheten. Inbetalningar till de särskilda bankkontona av belopp som är högre än vad som behövs leder till att förbrukningen av betalningsbemyndigandena överdrivs (18).

4.8. De kontrakt som har tecknats genom organens försorg och de betalningar som har effektuerats av dessa har varken registrerats i kommissionens redovisningssystem eller i dess förvaltningssystem.

4.9. I slutet av 1997 uppgick de upplupna bankräntorna på de särskilda kontona enligt organen till 2,2 miljoner ecu. De hade sedan programmens start varken bokförts eller granskats av kommissionens avdelningar.

4.10. Alla dessa tillvägagångssätt leder till att räkenskaperna saknar den tydlighet som är en förutsättning för att transaktionerna skall kunna följas upp och granskas.

Avtalsenliga förfaranden

4.11. Av de 14 Tacis-kontrakt som hade ingåtts med fem upphandlande organ sedan januari 1994 (se punkt 4.5) hade endast de båda första, som ingicks i januari och februari 1994, blivit föremål för öppna anbudsförfaranden. Fyra andra kontrakt tecknades efter selektiva anbudsförfaranden. De åtta övriga kontrakten, med ett sammanlagt inköpsbelopp på 82 miljoner ecu och arvoden på 2,4 miljoner ecu, ingicks genom privata överenskommelser trots att arvodena och framför allt verksamheternas omfattning motiverade en anbudsinfordran och en teknisk utvärdering.

Kommissionens uppföljning av verksamheten

4.12. Förvaltningsenheten vid GD IA förfogar inte över de personalresurser som behövs för att en riktig uppföljning av programmens genomförande skall kunna ske. Sedan enhetens inrättande 1993 har 25 tjänstemän tillträtt tjänster där (fem under 1994, sex under 1995, tio under 1996 och fyra under 1997) och 17 tjänstemän har lämnat den (tre under 1995, fem under 1996 och nio under 1997). Av de 22 tjänstemän som innehade tjänster i slutet av 1997 skulle fem lämna enheten under första halvåret 1998. Av enhetens sju förvaltare i kategori A var tre endast anställda på tidsbegränsade kontrakt (en utsänd nationell expert och två extraanställda), och två av dessa kontrakt löpte ut i slutet av mars 1998. Av de sju förvaltarna i kategori B var likaledes tre anställda på tidsbegränsade kontrakt (extraanställda), varav ett löpte ut i slutet av mars 1998. Denna personalomsättning och tjänsternas osäkra karaktär resulterade i en ryckig förvaltning som direkt gick ut över arbetsdisciplinen och uppföljningen av åtgärderna över tiden.

4.13. Kommissionens förvaltare tillämpar ingen enhetlig metodik och har inga tillförlitliga hjälpmedel till sitt förfogande för uppföljning och förvaltning av projekten. Det datorbaserade förvaltningssystemet (Désirée) uppvisar brister. Den administrativa organisationen är improviserad och innebär inte att strukturerade handlingar upprättas och uppdateras i enlighet med tydliga riktlinjer. Med den uppföljning som görs av kommissionens avdelningar är det varken möjligt att styra verksamhetens utveckling (se punkterna 5.2 5.3) eller att snabbt lösa de problem som delges den av mottagarna och de personer som sysslar med bistånd på platsen (se punkterna 5.12 5.13).

4.14. Uppföljning och utvärdering på platsen av åtgärderna har lagts ut på konsulter av kommissionen. Verksamheten rörande kärnsäkerhet i Ryssland genomgick först detta förfarande med början i september 1995, och uppföljningsverksamheten inleddes först i mitten av 1996. Många åtgärder blev därför inte föremål för någon uppföljning överhuvud taget, såsom var fallet med samtliga kontrakt inom ramen för 1991 års program, eller genomgick enbart en försenad uppföljning. Dessutom är kommissionen inte i stånd att finna omedelbara lösningar på de problem som lyfts fram av konsulterna i deras utvärderingsrapporter (stödet på platsen i Sosnovyj Bor och stödet till de säkerhetsansvariga myndigheterna i Ukraina).

4.15. Delfakturor avseende tillhandahållande av tjänster som saknade tillräckligt styrkande dokumentation betalades vid flera tillfällen istället för att bestridas, och kommissionen uppmanade helt enkelt leverantören att skicka in underlagen senare. Man väntade på detta sätt med att finna lösningar på de problem med den finansiella regleringen av kontrakt som uppstår då det förekommer mellanliggande betalningar, ibland ända fram till tidpunkten för den slutliga betalningen (19). På detta stadium är det alltför sent för avtalspartnern att vidta de korrigerande åtgärder som borde ha vidtagits redan vid tidpunkten för den första mellanliggande betalningen för att kontraktet skulle kunna sägas ha förvaltats på ett sunt ekonomiskt sätt. På grund av detta hade kommissionen fortfarande inte betalt åtskilliga fakturor i slutet av 1997. Dessutom existerar varken något förfarande för eller några avtalsenliga bestämmelser om redovisningsmässig avslutning av kontrakten inom en bestämd tidsfrist från det att den slutliga betalningen har skett. På detta sätt skulle eventuella tvister kunna lösas, projekträkenskaperna skulle avspegla verkligheten bakom transaktionerna och man skulle kunna fatta beslut om användningen av resterande medel i tillräckligt god tid (20).

4.16. Det avslutningsarbete som under 1997 inleddes av kommissionen i samband med den finansiella regleringen av Phare- och Tacis-kontrakten, som präglades av svårigheter på grund av "en institutionell minnesförlust" som berodde på omsättningen av kontraktsanställd personal och en brist på goda administrativa rutiner, åtföljdes inte av några åtgärder som syftade till att undvika liknande situationer i framtiden.

Uppföljning på platsen av programmen

4.17. I 1992 års Tacis-program ingick en budget på 1 miljon ecu för förvaltning och samordning av projekten, som skulle utföras av en gemensam förvaltningsenhet (Joint Management Unit, JMU) som är baserad i Moskva (21). Denna enhet består av företrädare för kärnkraftsministeriet (Minatom), säkerhetsmyndigheten (GAN), kärnkraftverksoperatören (REA), andra berörda ryska organisationer samt specialister från väst. Dess uppdrag var att övervaka att Tacis-åtgärderna genomfördes på ett riktigt sätt och underlätta kontakterna med institutionerna i väst. Behovet av ett sådant organ hade på nytt framkommit inom ramen för 1993 års Tacis-program, där det framhölls att denna fråga hade varit föremål för generella överläggningar med de ryska myndigheterna inom ramen för ett förslag till särskilt samförståndsavtal om kärnsäkerhet. Detta avtal undertecknades i februari 1995, men behandlade enbart frågor om civilrättsligt ansvar.

4.18. Vid överläggningar med företrädarna för ryska kärnkraftsministeriet i oktober 1997 uttryckte dessa sin oro över bristen på framåtskridande när det gällde inrättandet av den gemensamma förvaltningsenheten. Till slut tecknades två kontrakt om finansiering av enheten i november 1997 som täckte perioden fram till den 30 september 1999. Dessa bokfördes mot 1994 års program (0,7 miljoner ecu) och 1996 års program (0,3 miljoner ecu). Mot bakgrund av att kommissionens delegation i Moskva inte utförde någon uppföljning av programmen för kärnsäkerhet, fick det faktum att förvaltningsenheten ännu inte existerade till följd att ingen kontinuerlig uppföljning av programmen på platsen kunde äga rum i Ryssland förrän i slutet av 1997.

Förvaltningskostnader

4.19. Det var tidigare förbjudet att finansiera det tekniska stödet till kommissionen med driftsanslag, men detta regleras sedan 1996 av anmärkningarna i budgeten (22). Dock finns ingen information om de medel som GD IA anslagit till stöd för kärnsäkerhetsprogrammen i den rapport som kommissionen lade fram i början av 1998 om användningen av denna "mekanism" för tekniskt stöd. De 29,2 miljoner ecu som redovisas, 5 % av det sammanlagda beloppet av de kontrakt som tecknats sedan 1990 (23), speglar inte samtliga belopp. Till exempel fattas 1,8 miljoner ecu i arvoden till de upphandlande organen samt de medel som anslagits av experterna på platsen till administration och teknisk uppföljning av verksamheten, vilka är besvärliga att identifiera på grund av de låga redovisningsmässiga krav som kommissionen ställer på innehållet i de tekniska experternas rapporter.

4.20. Den sammanlagda förvaltningskostnaden för programmen och projekten (som finansieras med administrationsanslag och driftsanslag) framgår inte i kommissionens komplicerade arrangemang (24). De 5 % som redovisas överskrider de normer som infördes av den budgetansvariga myndigheten från och med 1996, utan att de bidrar till att förhindra de brister som konstaterades i förvaltningen.

5. BISTÅNDETS ANVÄNDNING OCH RESULTAT

Programplanering

5.1. Under den första fasen, 1990 till 1992, var de projekt som utvaldes inom ramen för programmen sådana projekt som hade föreslagits av specialister från väst och resultaten av liten praktisk nytta för mottagarna (25). Från 1993 inriktades samarbetet på sådana projekt som bättre svarade mot behoven. Utarbetandet av de årliga programmen har emellertid alltid gett upphov till svårigheter och missförstånd i förhållandet till mottagarna, särskilt i Ryssland, på grund av de prioriteringar som gjorts. Inget projekt kunde fastställas, inte ens i vägledande syfte, i 1993 och 1994 års program för Sosnovyj Bor. Projekten fastställdes i efterhand. För övriga ryska kärnkraftverk angavs användningen av de budgetar som beslutades under 1993 först i samband med utarbetandet av 1994 års program. Besöken på platsen visade att bristen på kommunikation och förklaringar, vilken inte kompenseras av kommissionens alltför sällsynta närvaro på platsen, bland annat leder till missförstånd som gör att samarbetet inte fungerar som det bör.

5.2. Efter det kommissionen att fattade beslut om projekten inom ramen för programmen, blev de föremål för talrika annulleringar, tillägg och ändringar. Kommissionen är fortfarande inte den styrande när det sker förändringar i programmens innehåll och fördelningen av medel. Som exempel kan nämnas att

a) när det gäller åtgärder som är uppdelade i etapper och som finansieras med årliga på varandra följande program, utvärderades resultaten av varje etapp inte alltid innan den nästföljande etappen fastställdes och inleddes. Denna brist ledde i flera fall till att kommissionen tappade kontrollen över projektens innehåll (datornätverket och därefter driftssäkerhetssystemet i Sosnovyj Bor, display av säkerhetsparametrar och därefter informationssystemet för kontroll och styrning av underhållet i Kalinin) eller över ekonomin i kontrakten (utvärdering av säkerheten i RBMK-reaktorerna). Sådana risker föreligger för det projekt avseende modernisering av kontrollrummet som är under utredning i Sosnovyj Bor,

b) två stora projekt; det tekniska centret i Nikiet (2 miljoner ecu) och skyddet av reaktorhärden i Kolaverket (4 miljoner ecu) annullerades utan att de resterande budgeterade medlen omfördelades (3,3 miljoner ecu). I det andra fallet skedde annulleringen efter det att undersökningar för motsvarande 2,7 miljoner ecu hade betalats, vilka inte ledde till de investeringar som hade planerats från början,

c) flera nyttiga projekt (hydrokemi i Kola, branddetektorer och kontroll av bränsleladdningen i Balakovo) skars ned med hänsyn till gränserna i det vägledande budgeterade anslagen som hade avsatts till projektet eller kärnkraftverket i det berörda årliga programmet. Kommissionen borde i sådana fall utvärdera nyttan av att bibehålla projekten och föreslå att medel från annat håll som inte utnyttjats anslås till dem,

d) undersökningar som inte överensstämde med kontraktsbestämmelserna utfördes eftersom kommissionen inte reagerade då situationens utveckling visade att de ursprungliga villkoren för upphandlingen inte var lämpliga (stöd till de säkerhetsansvariga myndigheterna i Litauen).

5.3. Inom ramen för den anslagsram som tilldelats varje kärnkraftverk har alltså programmens innehåll varierat, och åtgärderna har ofta utvecklats i en riktning som influerats av den mest dynamiska deltagande parten. På grund av antalet inblandade parter och åtgärdernas varierande natur visade det sig svårt att upprätthålla konsekvens och enhetlighet.

5.4. Från och med 1992 fick TPEG en allt viktigare roll i diskussionerna och utarbetandet av kommissionens program. Emellertid skedde många av besöken hos mottagarna utan att kommissionen deltog, och den delegerade sina befogenheter i alltför hög grad inom detta område (26).

5.5. Gemensamma forskningscentrets (GFC) gamla förbindelser med kärnkraftssamhället i öst utnyttjades i liten utsträckning när åtgärderna planerades i samråd med mottagarna. Först i slutet av budgetåret 1997 beslöt kommissionen att tilldela det uppgiften, som dittills hade överlåtits till TPEG, att utarbeta kravspecifikationerna för de projekt som ingick i Tacis-programmen. Denna ansvarsfördelning är mera förenlig med ett korrekt utövande från kommissionens sida av dess ansvar för programförberedelser och beslutsbefogenheter än dess tidigare tillvägagångssätt. Dessutom är GFC fristående från företagen i kärnkraftsbranschen medan TPEG, oavsett sina band till EU, endast med svårighet kan bortse från sina medlemmars industriella intressen.

Budgetar för åtgärder på platsen

5.6. Det framgår av förteckningen i tabell 4 över de projekt som rör biståndet på platsen vid fyra ryska kärnkraftverk att de flesta projekten handlar om tillhandahållande av industriell materiel. De har bara i liten utsträckning berört övriga aspekter av en förbättrad driftssäkerhet, vilkas betydelse ändå hade understrukits redan i 1992 års Tacis-program:

a) Åtgärder på det organisationsmässiga planet och åtgärder vad gäller att ta hänsyn till mänskliga faktorer (förbättring av rutiner, utbildning, förhållandet människa-maskin).

b) Åtgärder i kombination med tillhandahållandet av materiel för att öka säkerheten vid användningen av utrustningen (dokumentation, historiska data om tillbud och andra händelser, besiktningar, underhåll, utbildning).

c) Tekniköverföring i syfte att säkerställa åtgärdernas varaktighet genom lokal produktion av utrustning.

>Plats för tabell>

5.7. De stora variationerna i kärnkraftverkens situation kontrasterar mot likformigheten i de årliga Tacis-budgetar som tilldelats varje kärnkraftverk för driftsäkerhet på cirka 4 miljoner ecu per år och kärnkraftverk och som dessutom är uppdelade på samma sätt mellan bistånd på platsen och projekt. Det finns inga belägg för att fördelningen är ändamålsenlig när det gäller inköp av utrustning.

Förseningar och åtgärdernas genomförandeläge

Tidsåtgång för kontraktsberedning

5.8. I tabell 5 analyseras den tidrymd som förlöper mellan kommissionens beslut och undertecknandet av kontraktet för de granskade åtgärderna. Det tar längst tid när det gäller stödet till de säkerhetsansvariga myndigheterna (882 dagar i genomsnitt) och de leveranskontrakt vars förvaltning har delegerats till upphandlande organ (705 dagar i genomsnitt). Denna tidrymd på nästan två år skall läggas till den tid det förberedande arbetet inför besluten tar, vilken i sig medfört att kommissionen har fattat beslut om de flesta programmen i slutet av budgetåret.

Tabell 5

Tiden mellan det att kommissionens fattat beslutet och undertecknat kontraktet för de granskade insatserna

>Hänvisning till >

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

5.9. De kontrakt som tecknats med upphandlande organ är endast preliminära dokument som inte ger några upplysningar om hur långt åtgärderna för tillhandahållande av utrustning har kommit. I slutet av budgetåret 1997 hade endast 16 av de 38 granskade åtgärderna blivit föremål för ett kontrakt, det vill säga i genomsnitt 705 dagar (27) efter datum för kommissionens beslut. Fem hade annullerats innan kravspecifikationerna hade godkänts. Övriga kontrakt, alla avseende Ryssland, uppvisade onormalt lång förberedelsetid. Den 31 december 1997 hade kravspecifikationerna för åtta av dessa åtgärder ännu inte godkänts, vilket i genomsnitt var 725 dagar efter beslutsdatum. För nio andra hade kravspecifikationerna godkänts, men kontraktet hade ännu inte undertecknats i genomsnitt 1 317 dagar efter kommissionens beslut.

Genomförandeläget för projekt avseende driftssäkerhet

5.10. Tabell 6 sammanfattar genomförandeläget för 1992 till och med 1997 års Tacis-program för driftssäkerhet för kärnkraftverken i Sosnovyj Bor (RBMK 1000), Kola (VVER 440-230 och 440-213), Kalinin och Balakovo (VVER 1000-320). I slutet av 1997 hade endast 14 av de 52 projekt som rörde biståndet på platsen inom ramen för 1992 till 1995 års program för dessa fyra kärnkraftverk genomförts (samtliga i Kalinin och Balakovo). Två projekt höll på att genomföras och 11 hade annullerats. Övriga projekt befann sig i likhet med dem som låg inom ramen för 1996 och 1997 års program i förberedelsestadiet.

Tabell 6

1992 till 1997 års Tacis-program för bistånd på platsen och förbättrande av driftssäkerheten på Kolahalvön samt i Sosnovyj Bor, Kalinin och Balakovo (Ryska federationen)

>Hänvisning till >

>Plats för tabell>

5.11. Fastän 93 % av de vägledande budgetarna för stöd på platsen för dessa fyra kärnkraftverk i slutet av 1997 hade lett till att kontrakt tecknats, uppgick denna andel endast till 19 % räknat på de konkreta projekt som rörde biståndet på platsen. Trots att ingåendet av kontrakt avseende projekt skulle nära följa tecknandet av kontrakt om bistånd på platsen, konstaterades stora förseningar vid de flesta kärnkraftverken. Härigenom blev längden och kostnaden för kontrakt för bistånd på platsen oproportionerliga i jämförelse med de konkreta projekt som de hängde samman med. Kommissionen har inte vidtagit någon åtgärd av vikt för att komma tillrätta med denna avvikelse, vilken dock hade upptäckts redan vid inledningen av programmet 1992. I de två äldsta kärnkraftverken (Sosnovyj Bor och Kola), vilket också är de som har de mest akuta behoven, motsvarar de genomförda insatserna särskilt små belopp trots att stora investeringar gjorts i tekniskt bistånd. Denna obalans är påfallande i Kola, där de effektuerade betalningarna endast motsvarar 2 % av projektbudgeten, medan 48 % av de beräknade beloppen för bistånd på platsen hade utbetalats.

5.12. De främsta skälen till att projekten försenas är följande:

a) Den mycket långsamma handläggningen av inköpsförfarandena och i synnerhet frågorna om materielens ursprung, vilken förvärras av avsaknaden av reaktion eller den alltför sena reaktionen från kommissionens avdelningars sida då ett problem delges dem (vattenanalysatorer och datorutrustning i Kalinin, reservdelar i Kola och Balakovo).

b) Administrativ tröghet som tenderar att ge intryck av konkurrensutsättning då det existerar ett tekniskt monopol eller handelsmonopol (avfallsförbränning i Kola) i stället för att lösa dessa situationer genom alternativa förfaranden (28) för att säkerställa att utrustningen kan införskaffas till ett skäligt pris.

c) De säkerhetsansvariga ryska myndigheternas beviljande av licenser (bekämpning av vätekoncentrationer, hydrokemi och kontroll av bindningen av radioaktivt avfall genom ingjutning i bitumen i Kalinin).

d) Det alltför sena beaktandet av möjliga synergieffekter mellan programmen vid olika kärnkraftverk (säkerhetsventiler i Balakovo och Kalinin).

e) Den undermåliga kvaliteten på kravspecifikationerna och de tekniska utvärderingarna (vibrationsanalys i Kalinin, hydrokemi i Balakovo, säkerhetsventiler i Kozloduj).

f) Avsaknaden av tillfredsställande förfaranden för förberedelser och uppföljning av blandade projekt som omfattar både materiel och datorutrustning (datornätverk i Sosnovyj Bor, simulatorer i Kola, underhållskontroll i Kalinin).

5.13. Såväl mottagarna som experterna på platsen framhåller den bristande respekten för de tidsplaner som fastställs i de ursprungliga åtgärdsplanerna och den oberäkneliga karaktären vad gäller de faktiska tidsplanerna för leverans av utrustning, vilka är särskilt betydelsefulla då utrustningen måste installeras under kärnkraftverkets årliga driftsstopp. De främsta klagomålen rör de långsamma förberedelserna inför anbudsinfordran och tecknande av kontrakt, kommissionens komplicerade och långsamma förfaranden, avsaknaden av tidsplaner som är bindande för de olika parterna, den bristfälliga kännedomen om hur långt ett ärende har fortskridit samt den otillräckliga roll som mottagarna har tilldelats i projektförvaltningen, i synnerhet när det gäller utvärderingen av anbuden och godkännandet av fakturor.

5.14. De framsteg som görs när det gäller genomförandet av projekten beror i första hand på kvaliteten på de insatser som görs av det tekniska biståndet på platsen, vilket mot bakgrund av den utvalda organisationsformen är den enda aktör som i realiteten kan leda verksamheten. Kommissionens övervakning är alltför begränsad för att prestationerna skall kunna anpassas till bästa metod, vilket har lett till mycket varierande resultat mellan olika åtgärdsslag och kärnkraftverk.

Bistånd till de säkerhetsansvariga myndigheterna

5.15. Inom området bistånd till de säkerhetsansvariga myndigheterna har stora framsteg gjorts när det gäller beviljande av licenser, trots att de europeiska normerna och bestämmelserna inte är utformade på ett enhetligt sätt (se punkt 3.1). I Ryssland hjälpte EU:s bistånd de säkerhetsansvariga myndigheterna att införa rättsliga hjälpmedel och allmänna förfaranden som gör det möjligt för dem att styra genomförandet av moderniseringsprogrammen. Dessa myndigheters verksamhet hämmas dock av begränsade ekonomiska resurser.

5.16. Kommissionens metod när det gäller beviljandet av licenser för den utrustning den finansierar, benämnd "två-plus-två-metoden", innebär att den för varje projekt dels ger operatörerna stöd inom ramen för stödet på platsen, dels ger de säkerhetsansvariga myndigheterna stöd för beviljandet av licenser. Liksom när det gäller stödet till operatörerna är det motsvarande organ i Västeuropa som hjälper de säkerhetsansvariga myndigheterna i öst och överför sitt kunnande till dem. Svårigheten med metoden ligger i den samordning och det samarbete som skall ske mellan fyra deltagare.

5.17. De problem som är förknippade med beviljandet av licenser uppstod sent för den utrustning som finansieras av Tacis, på grund av att förseningar uppstod i programmens genomförande och de säkerhetsansvariga myndigheternas gradvis ökade inflytande. I Ryssland riskerar dessa förfaranden allt mer att fördröja programmens genomförande på grund av att inhämtandet av information om rådande bestämmelser, de arbetsuppgifter som måste utföras och de resurser som krävs för att bestämmelserna skall kunna tillämpas samt beaktandet av allt detta sker alltför sent och på ett föga samordnat sätt. Även inom detta område är den roll av katalysator som biståndet på platsen spelar när det gäller förhållandet mellan deltagarna en avgörande faktor för att projektet skall bli framgångsrikt. Kommissionen bör därför se till att de erfarenheter av nya förfaranden som gjorts vid varje kärnkraftverk snabbt sprids till de andra kärnkraftverken.

Undersökningar och analyser av säkerheten

5.18. I juni 1997 hade de ryska myndigheterna endast erhållit en slutrapport med anledning av de undersökningar som hade planerats till en kostnad på cirka 40 miljoner ecu och betalats med cirka 34 miljoner ecu inom ramen för 1991 års Tacis-program. Flera stora avtalsparter åberopade att Ryssland inte hade ratificerat Wienkonventionen och yttrade betänkligheter beträffande bestämmelserna för civilrättsligt ansvar som skäl till att vägra delge mottagarna undersökningarnas resultat, trots de förtydliganden som gjorts i det samförståndsavtal som kommissionen och Ryska federationen hade undertecknat i februari 1995. Under dessa förutsättningar kan mottagarnas utbyte av dessa undersökningar och deras inverkan på innehållet i de ryska moderniseringsprogrammen inte vara annat än begränsat.

5.19. I kontrakten om undersökningar av konstruktionssäkerheten läggs i stor utsträckning arbetet ut på ryska konstruktionsinstitut genom underavtal. Kravspecifikationerna för underavtalen är ofta identiska med huvudavtalets villkor, vilket gör att det blir ytterst svårt att utvärdera arbetsbördan för avtalspartnern i EU respektive dess ryska underleverantörers arbetsbörda. Den exakta arbetsfördelningen mellan avtalspartnern och underleverantören är emellertid av avgörande betydelse för att man skall förstå prissättningen, eftersom arvodena till specialisterna från väst enligt kontrakten ligger mellan 10 och 15 gånger högre än dem som ges till specialister från öst med likvärdig kompetens. I ett av de granskade fallen (studie över försprödningen av reaktortankarna i Kola och Novovoronezj) var man tvungen att omförhandla beloppet uppåt för de underavtal som kommissionen utan tillräcklig förhandsanalys hade fastslagit för anbudsgivarna, efter det att anbudsförfarandet för huvudavtalet hade ägt rum.

5.20. Underavtalen innehåller en klausul som ger en fördel åt den starkare parten enligt vilket betalningarna till underleverantören först får ske då kommissionen har betalat de fakturor som utfärdats av den viktigaste avtalspartnern. I tre fall (29) erhöll inte de ryska underleverantörerna från kommissionens avtalsparter en betydande del av de belopp som skulle betalas, fastän hela det arbete som omfattades av underavtalet hade utförts. Den långsamhet som avtalsparterna och kommissionen visade prov på vid den ekonomiska regleringen av avtalen skadade på detta sätt underleverantörerna och samarbetet med EU.

Anslagens faktiska användning

5.21. Tabell 7 ger en översikt över det faktiska genomförandet av kommissionens beslut genom kontrakt per den 31 december 1997. Kontraktens och betalningarnas storlek såsom de registreras i projekträkenskaperna har där korrigerats för de främsta anomalier som har konstaterats när det gäller definitionen i projekträkenskaperna av de medel som tilldelats 1991 års Tacis-program och i synnerhet kontrakten med de upphandlande organen.

Tabell 7

De faktiska kontraktens täckning av Phare- och Tacisbeslut per 31 december 1997

>Hänvisning till >

>Plats för tabell>

5.22. Sammanlagt resulterar de anslagsramar som är kopplade till besluten till 63 % i kontrakt och till 37 % i betalningar. Denna faktiska användning av anslagen är särskilt låg när det gäller verksamheten för Tjernobyl (20 % för kontrakten och 8 % för betalningarna) samt verksamheten beträffande bränsle och radioaktivt avfall (16 % för betalningarna).

5.23. De anslag för vilka kontrakt ännu inte tecknats uppgår till 294 miljoner ecu i stället för de 176 miljoner ecu som redovisas i projekträkenskaperna. Denna anslagsvolym härrör från beslut som ibland är av gammalt datum och som inte alltid motsvarar de faktiska behoven. Om man lägger vikt vid att de offentliga medel som förvaltas används på ett korrekt sätt, måste en kritisk granskning företas av dessa avsättningar och i samtycke med mottagarna måste antingen programmen avslutas eller en omfördelning av medlen som beaktar de uppdaterade behoven äga rum.

6. SLUTSATS

Övergripande bedömning

6.1. Syftet med EU:s intervention inom kärnsäkerhetsområdet i östländerna var att skydda befolkningarna mot konsekvenserna av en olycka liknande den i Tjernobyl, och även att inom ramen för Phare- och Tacis-programmen utveckla ett integrerat partnerskap mellan EU:s och östländernas kärnkraftsindustri i en marknadsekonomi. Det var i detta dubbla syfte kommissionen mellan 1990 och 1997 avsatte nära 850 miljoner ecu (30) till stödprogram för kärnsäkerhet i länderna i Öst- och Centraleuropa och de nya oberoende staterna. Åtaganden gjordes för 786 miljoner ecu (31) avseende Phare- och Tacis-programmen, och av detta belopp skedde utbetalningar för sammanlagt 307 miljoner ecu (32).

6.2. Fastän framsteg har gjorts inom denna nya interventionssektor för EU, vilken fram tills nu varit föga öppen för internationellt samarbete, visar granskningen av verksamheten att resultaten har uppnåtts alltför långsamt och att de kortsiktiga målen för programmen inte hade uppnåtts i slutet av 1997, både på grund av tvetydigheter på det strategiska planet och på grund av genomförandeförfaranden som är illa anpassade till speciella och särskilt komplicerade omständigheter. Dessutom fanns det i slutet av 1997 inte några metoder med vilka det var möjligt att göra en övergripande bedömning av säkerhetsarbetets framskridande vid varje kärnkraftverk. IAEA kommer under 1999 att arrangera en internationell konferens i syfte att utvärdera vilka framsteg som gjorts, och arbetar dessutom med att definiera de säkerhetsindikatorer som för närvarande saknas. Under dessa förutsättningar är det inte möjligt att för närvarande skaffa sig en objektiv bild av de framsteg som har gjorts. Därför bör konkreta åtgärder vidtas för att göra gemenskapens insatser mer ändamålsenliga, effektiva, ekonomiska och tydliga.

Ändamålsenlighet

6.3. Den bristande klarheten och realismen i strategin (se punkterna 3.1 3.11), utarbetandet av Phare- och Tacis-programmen i ett "slutet system" (se punkterna 3.12 3.20) och en överdrivet hög överföring av kommissionens befogenheter till utomstående (se punkterna 4.3, 5.4 5.5) ledde till att tveksamhet uppstod om vilka åtgärder som skulle vidtas, bristande enhetlighet vid resurstilldelningen (se punkterna 5.1 5.3 och 5.6 5.7) samt dröjsmål som fick värdet av EU:s åtgärder att minska (se punkterna 5.8 5.14). Den ekonomiska verkligheten i mottagarländerna måste på ett bättre sätt tas i beaktande vid omformuleringen av strategin, bland annat när det gäller frågan om framtiden för de kärnkraftverk som är av ålderdomlig typ. Ett utökat samarbete borde påbörjas med övriga aktörer, i synnerhet med IAEA och EBRD, men även med mottagarländerna. För att ett förtroendefullt samarbete skall kunna utvecklas måste dels den strategiska och avtalsmässiga ramen förtydligas, dels måste de mål som ställts upp på förhand ha fastslagits i samråd mellan EU och mottagarna. Dessutom bör man i samarbete med IAEA prioritera utarbetandet och tillämpningen av sådana indikatorer som gör det möjligt att mäta programmens ändamålsenlighet och utvärdering av säkerheten vid varje kärnkraftverk.

Effektivitet

6.4. De avdelningar som ansvarar för programgenomförandet borde slås samman och tilldelas de förvaltningsresurser och personalresurser som motsvarar uppgiftens komplexitet och omfattning, så att den genomförandehastighet som eftersträvas uppnås, vilket aldrig har varit fallet sedan 1990 (se punkterna 4.12 4.16). Kommissionen borde överväga att omfördela den personal som har ledningsfunktioner och flytta över ansvaret för programmen till ett generaldirektorat vars kompetens bättre än vad som nu är fallet motsvarar den som krävs för förvaltningen av tekniskt komplicerade projekt. En sådan omstrukturering skulle reducera den samordning mellan de olika avdelningarna vars effektivitet kan ifrågasättas. På detta sätt skulle den ytterst specialiserade kompetens som finns att tillgå inom kommissionen utnyttjas bättre.

6.5. Dessa avdelningar borde utan ett överdrivet anlitande av mellanhänder kunna säkerställa en tillfredsställande styrning av samarbetet och upprätthållande av förtroendefulla relationer med mottagarna. När det gäller den uppföljning som sker på platsen bör funktionerna för planering, genomförande och utvärdering av projekt stärkas. De ansvariga avdelningarna bör tilldelas de befogenheter och de resurser som behövs för att de snabbt skall kunna identifiera problem och lösa dem i god tid.

6.6. Slutligen bör de förfaranden som är orsaken till många förseningar omprövas och med beaktande av bästa metod anpassas till de särskilda tekniska svårigheter som föreligger inom området (se punkterna 4.3 4.4 och 5.12).

Ekonomi

6.7. Med en tydlig bokföring (se punkterna 4.5 4.10 och 4.19 4.20) borde räkenskaperna kunna bli verkliga styrningshjälpmedel som kan användas till att få indikationer om de resultat som uppnåtts och undvika en onödig frysning av medel för sådana åtgärder som inte fastställts eller som inte längre är aktuella på grund av händelseutvecklingen. Användningen av de anslag som inte har lett till kontrakt (294 miljoner ecu, se punkterna 5.21 5.23) bör granskas och uppdateras i sin helhet, samtidigt som behoven och resultaten beaktas.

6.8. Frågan om utläggandet av vissa åtgärder på institutioner eller företag i mottagarländerna bör utvärderas på nytt eftersom det föreligger en risk att avtalsparterna i väst genom att lägga ut en del av de uppdrag som överlåtits till dem på legoproduktion i östländerna härigenom, till förfång för gemenskapsbudgeten, uppnår vinstmarginaler som är högre än normen i deras verksamhetsbransch (se punkt 5.19). Dessutom skulle ett direkt samarbete mellan EU och vissa av dessa institutioner eller företag i mottagarländerna bidra till ett upprättande av det viktiga förtroende mellan parterna som ofta fortfarande saknas (se punkterna 4.17 4.18, 5.1 och 5.18 5.20).

6.9. Förfarandena för anbudsinfordran är obefintliga när det gäller kontrakt med experterna på platsen och sällsynta när det gäller de upphandlande organen, vilket resulterar i höga arvoden (se punkterna 4.1 4.2 och 4.11). Däremot är de alltför omfattande när det gäller kontrakt om tillhandahållande av utrustning, vilket leder till att genomförandet försenas (se punkterna 4.4 och 5.12). Inom detta område borde kommissionen dra lärdom av de bästa metoder som andra biståndgivare tillämpar för att försäkra sig om att erhållna priser är skäliga, att ursprungsbestämmelserna inte tillämpas på bekostnad av snabbheten eller åtgärdernas samstämmighet med andra givares åtgärder samt att mottagarna blir mer delaktiga i de viktigaste faserna i processen. I vilket fall som helst måste reglerna för när undantagssystemet får tillämpas preciseras så att man förhindrar att kontrollen plötsligt går förlorad och detta får negativa följder för gemenskapsbudgeten (se punkt 4.2).

Åtgärdernas tydlighet

6.10. Eftersom de stödåtgärder som syftar till att öka kärnsäkerheten i östländerna är så speciella, borde de särskiljas från massan av Phare- och Tacis-program inom ramen för EU:s budget. En tydlig identifiering av åtgärderna inom kärnkraftsområdet skulle göra att den budgetansvariga myndigheten fick en mer öppen uppföljning av åtgärderna genom att den kunde begära att kommissionen regelbundet framlägger detaljerade rapporter om genomförandet av programmen och konstaterade framsteg (se punkt 3.6).

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 12 november 1998.

För revisionsrätten

Bernhard FRIEDMANN

Ordförande

(1) Kanada, Frankrike, Tyskland, Italien, Japan, Förenade kungariket och Förenta Staterna.

(2) Rådets resolution av den 18 juni 1992 om tekniska problem i samband med kärnsäkerhet, punkt 5 (EGT C 172, 8.7.1992, s. 2).

(3) Se bilaga 1 - tabell 1.1. Som jämförelse kan nämnas att konstruktionskostnaden för ett nytt kärnkraftverk med fyra reaktorer och en sammanlagd effekt på 5 000 MWe ligger i storleksordningen 5 000 miljoner ecu.

(4) Med driftssäkerhet avses samtliga säkerhetsåtgärder som rör kärnkraftverkets drift. Begreppet kärnsäkerhet i allmän mening är bredare och inbegriper bland annat befolkningsskydd och kärnbränslets fullständiga cykel.

(5) Se bilaga 1, punkt 8.

(6) Särskild rapport nr 6/97 om Tacis-subventionerna till Ukraina (EGT C 171, 5.6.1997).

(7) Tillstånd att utföra förändringar i anläggningarna och därefter ta ny utrustning i drift.

(8) Punkt V.3 i kommissionens meddelande om Europeiska unionens kärnkraftsindustri (ett vägledande kärnkraftsprogram i enlighet med artikel 40 i Euratomfördraget), KOM(97) 401 slutlig av den 25 september 1997.

(9) Denna uppmaning gavs vid Phare-/Tacis-kommitténs sammanträde den 27 juli 1995.

(10) Grundremmingen A och Greifswald i Tyskland, Chinon A och Saint-Laurent A i Frankrike, Windscale AGR och Berkeley i Förenade kungariket samt Vandellos 1 i Spanien.

(11) Inventering och klassificering av säkerhetsproblem, riktlinjerna ASCOT för självutvärdering av säkerhetsmedvetandet, metoderna ASSET och OSART för utvärdering av driftssäkerheten, etc.

(12) Behovsanalys för den forskning som sker om säkerheten i reaktorer av rysk typ, vilken publicerades av ENEA i början av 1998.

(13) Kontrakt om tillhandahållande av tjänster kan tilldelas genom privat överenskommelse då projekten motsvarar ett mindre belopp (0,3 miljoner ecu och senare 0,2 miljoner ecu enligt de successiva Tacis-förordningarna), har kortare varaktighet, genomförs av organ utan vinstsyfte, utgör en förlängning av redan påbörjade projekt eller vid tillfällen då anbudsinfordran inte har gett något resultat.

(14) Se bilaga 2, tabell 2.4. För Phare hade endast ett kontrakt tecknats i slutet av 1997, som omfattade 1 miljon ecu (referens ZZ95280701 97-0779).

(15) Kontrakt med Italtrend och Crown Agents.

(16) Kontrakt med GTZ (Gesellschaft für technische Zusammenarbeit).

(17) Kontrakt med Europa och Fichtner.

(18) Se även punkt 5.8 i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1997 (EGT C 349, 17.11.1998).

(19) Kontrakt nr 94-0046, 93-0504, 94-1281 och 95-0242 illustrerar detta fenomen.

(20) 15 av de 43 granskade kontrakten uppvisade per den 31 december 1997 oreglerade saldon för sammanlagt 5,9 miljoner ecu, trots att kontrakten hade löpt ut sedan mer än ett år tillbaka (kontrakt nr 93-0958, 94-1263, 93-0533, 94-0120, 94-0491, 94-0116, 93-0410, 94-0547, 95-0775, 95-0774, 94-1281, 93-0972, 95-0190, 93-0895 och 94-0028).

(21) Ett belopp på 1 miljon ecu var också beräknat för en gemensam förvaltningsenhet baserad i Kiev i Ukraina.

(22) Totalt sett får dessa utgifter inte överstiga 2 % av Phare-anslagen och 3,5 % av Tacis-anslagen.

(23) Se tabell 1, kolumnen "Programplanering, förvaltning och utvärdering".

(24) Se även punkterna 5.37 5.39 i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1997 (EGT C 349, 17.11.1998).

(25) Protokollet från "Cooperation forum for VVER regulators" som ägde rum i Finland den 27 till 29 augusti 1997.

(26) Omständigheterna kring kommissionens delegering av sina befogenheter för offentlig myndighetsutövning har tidigare blivit föremål för iakttagelser från revisionsrättens sida i dess särskilda rapport nr 1/96 om Med-programmen (EGT C 240, 19.8.1996, punkterna 39 57).

(27) Varav 446 dagar för att godkänna kravspecifikationerna och 259 dagar för att teckna kontraktet.

(28) Då operatörerna i väst ställs inför detta problem använder de alternativa förfaranden såsom uppdelning av priset i dess beståndsdelar och analys av detta eller ingående av ramavtal.

(29) Kontrakt nr 93-0490, 93-0502 och 95-0844.

(30) Se tabell 1.1. i bilaga 1.

(31) Se tabell 1. Detta belopp innefattar bidraget till ISTC och USTC för sammanlagt 65 miljoner ecu.

(32) Se tabell 1.

BILAGA 1

Bakgrund till Phares och Tacis kärnsäkerhetsprogram

Gemenskapsbakgrund

1. År 1975 godkände rådet en resolution (1) som definierade kommissionens roll i fråga om tekniska problem i samband med kärnsäkerhet. Eftersom dessa problem sträcker sig utöver gemenskapens gränser var avsikten att kommissionen skulle fungera som en katalysator för medlemsstaternas initiativ, försöka uppnå en gemensam ståndpunkt inom de internationella organisationerna, främja en successiv harmonisering av säkerhetskraven och -kriterierna och, med utgångspunkt i detta, för rådet lägga fram så väl anpassade förslag till gemenskapsbestämmelser som möjligt.

2. Tjernobylolyckan år 1986 avslöjade vidden av de säkerhetsproblem som de befintliga kärnreaktorerna av sovjetisk typ innebär. Mot bakgrund av det mandat som fastställs i Euratomfördraget (2) begränsades gemenskapsåtgärderna till en början till att skydda befolkningen mot radioaktiv strålning vid kärnkraftsolyckor (3).

3. Med tanke på samarbetet med länderna i Central- och Östeuropa och de nya oberoende staterna antog rådet i juni 1992 en ny resolution om kärnsäkerhet (4) som ersatte 1975 års resolution och uppmanade medlemsstaterna och kommissionen att

a) utöka de insatser som företas i samarbete med dessa länder,

b) försöka höja säkerhetsnivåerna vid kärnkraftsanläggningarna i länderna i Östeuropa till de nivåer som gäller inom gemenskapen,

c) agera samordnat inom IAEA för att definiera ett system av internationellt erkända kriterier och krav för kärnsäkerhet.

Euratomlån

4. Euratomlånen är begränsade till 50 % av projektkostnaderna. Om EBRD samfinansierar projektet får det ackumulerade totalbeloppet av dess och Euratoms finansiering inte överstiga 70 % av de totala projektkostnaderna. Lånen måste garanteras av mottagarstaten. Projekten måste utgöra en del av en helhetsplan för energiområdet och bevisligen vara ekonomiskt bärkraftiga. Dessa faktorer gör att behandlingen blir komplicerad. Den 31 december 1997 hade ännu inget lån beviljats, men tre projekt var under behandling:

a) Ett lån på 100 miljoner ecu, som hade sökts i augusti 1995 och som skulle kompletteras med franska, tyska och ryska exportkrediter och ett nationellt lån för att finansiera ett projekt på 220 miljoner ecu för modernisering av enhet 5 och enhet 6 vid Kozloduj-kärnkraftverket i Bulgarien. Om låneavtalet undertecknas före utgången av 1998 kommer behandlingen att ha tagit tre och ett halvt år.

b) Ett lån på 623 miljoner ecu, som hade sökts i juli 1995 och som skulle kompletteras med ett lån från EBRD och statens eget kapital för att finansiera ett projekt på 1 265 miljoner ecu för modernisering av enhet 2 vid Chmelnitskijverket och enhet 4 vid Rovnoverket i Ukraina. Om låneavtalet undertecknas i juli 1998, kommer behandlingen att ha tagit tre år.

c) Ett lån på 335 miljoner ecu, som hade sökts i december 1995 och som skulle kompletteras med statens eget kapital för att finansiera ett projekt för komplettering och modernisering av enhet 3 vid Kalininverket i Ryssland. De preliminärt uppskattade projektkostnaderna uppgick till 670 miljoner ecu. I februari 1998 fördröjdes behandlingen av projektet, eftersom den ryska parten inte hade meddelat de finansiella uppgifter som behövdes för projektbedömningen.

5. Medan utnyttjandet av Euratom för större insatser inte har ökat i någon större utsträckning, har lån från andra banker inom EU, särskilt i Tyskland, utnyttjats för finansiering av mindre projekt vid kärnkraftverken i Sosnovyj Bor (simulator) och Balakovo (avfallshanteringsanläggning).

Multilateral bakgrund

6. Som svar på det internationella samfundets förväntningar sammanträdde operatörerna av 144 kärnkraftverk i hela världen den 15 maj 1989 i Moskva och grundade WANO, en förening med syfte att förbättra säkerheten och effektiviteten i kärnkraftverk. I juli 1990 beslutade WANO att utarbeta ett program för att förbättra säkerheten i VVER 440/230-reaktorer. Detta program lades fram i juli 1991 och stöddes av IAEA:s kärnsäkerhetskommitté (INSAG). Genomförandet av detta program inleddes i Bulgarien med åtgärder som finansierades genom Phareprogrammet. För att utvidga sin verksamhet till andra kärnkraftverk inrättade WANO en VVER-styrkommitté som bestod av operatörerna av kärnkraftverken i Novovoronezj, Kola, Bohunice och Kozloduj samt operatörer från väst. När Tacis program för bistånd på platsen inleddes 1993, bad EU WANO att ansvara för samordning och rådgivning. VVER-styrkommittén har utvidgat sin verksamhet till alla typer av reaktorer med ursprung i Sovjetunionen och bytt namn till WANO:s rådgivande kommitté Paris- och Moskvacentren.

7. Samtidigt, år 1990, inledde IAEA sitt samarbete med länderna i Östeuropa för att inrätta säkerhetsprogram som man kommit överens om på internationell nivå. År 1994 tog IAEA dessutom initiativ till att lansera en konvention om kärnsäkerhet, som i slutet av 1997 hade undertecknats av 66 länder.

8. Med beaktande av den finansieringsvolym man var tvungen att mobilisera för de östeuropeiska länderna, bad medlemmarna av G7 år 1992 (5) att medlemsländerna i G24 skulle komplettera sina bilaterala program med en multilateral fond och förstärka samordningsmekanismerna. Den multilaterala fonden inrättades vid EBRD i mars 1993 och kallades NSA (Nuclear Safety Account). För att förstärka den internationella samordningen inrättades en struktur kallad NUSAC inom kommissionen, som redan vid G7-toppmötet i Paris år 1989 hade tilldelats ett allmänt mandat att samordna biståndet från G24 till länderna i Östeuropa (6).

9. I fråga om Tjernobyl kom G7 och EU år 1994 (7) överens om en kompletterande handlingsplan vars avtalsprotokoll undertecknades med Ukraina i december 1995. Denna plan skulle resultera i en stängning av kärnkraftverket i Tjernobyl före år 2000 och mot bakgrund av detta, bidra till att färdigställa tre reaktorer som var under uppbyggnad vid kärnkraftsanläggningarna i Zaporozje, Rovno och Chmelnitskij. Beträffande enhet 4 i Tjernobyl fogades en plan att konstruera ett skyddshölje (SIP) år 1997 till 1995 års protokoll med Ukraina. Efter G7-toppmötet i Denver i juni 1997 inrättades en ny multilateral fond vid EBRD för att finansiera detta skyddshölje. I september 1997 föreslog kommissionen rådet att ett maximalt bidrag på 100 miljoner ecu skulle tilldelas denna fond ur Tacisanslagen för 1998 och 1999.

10. Tabell 1.2 ger en uppfattning om (den databas som NUSAC har upprättat är ofullständig) omfattningen av det internationella samfundets bidrag till kärnsäkerhet i länderna i Central- och Östeuropa och de nya oberoende staterna.

11. Detta bistånd gavs vid en tidpunkt då situationen för kärnkraftssektorn var svår ur ekonomisk synpunkt och det kommersiella läget komplicerat. Kärnkraftsindustrins traditionella marknad i EU-länderna och Nordamerika krympte. Trots befintliga investeringsprogram för att ersätta och modernisera verksamma kärnkraftverk är utsikterna för att nya enheter kommer att byggas mycket begränsade. Utsikterna är bättre i Japan och Fjärran Östern. Mycket nära samarbetsförbindelser har skapats mellan kärnkraftsindustrierna i Japan och i Förenta staterna för att utnyttja dessa möjligheter.

12. Ett eventuellt kommersiellt tillträde till de tidigare stängda marknaderna i öst och utvecklingen av ett industriellt samarbete med kärnkraftsindustrin i dessa länder är av strategiskt intresse för Europeiska unionens kärnkraftssektor.

13. Tabell 1.3 beskriver i detalj de finansiella avtal som EBRD har ingått inom NSA.

Bakgrunden i mottagarländerna

14. Största delen av reaktorerna i länderna i Central- och Östeuropa och de nya oberoende staterna är RBMK- eller VVER-reaktorer av sovjetisk typ. Det finns tre generationer av RBMK-teknik. Den första av dessa reaktorer togs i bruk år 1973 (Sosnovyj Bor 1), och den senaste år 1990 (Smolensk 3). Även VVER-tekniken har genomgått tre utvecklingsskeden. VVER 440-230-tekniken, som togs i bruk mellan 1972 (Novovoronezj 3) och 1982 (Kozloduj 4), är den äldsta. Den följdes av VVER 440-213-tekniken, som togs i bruk mellan 1982 (Paks 1 och Kola 3) och 1988 (Dukovany 4). Den nyaste generationen, VVER 1000-320-klassen, som togs i bruk mellan 1981 (Novovoronezj 5) och 1995 (Zaporozje 6), används fortfarande vid de enheter som är under uppbyggnad (Rovno 4, Chmelnitskij 2 och Kalinin 3). Reaktorerna av sovjetisk typ är i allmänhet inte äldre än dem som används i väst. Om reaktorn är ålderdomlig eller modern har snarare att göra med hur säkerhetsaspekterna beaktades vid konstruktionstidpunkten än med vilket år reaktorn togs i bruk. Ur säkerhetssynpunkt står VVER 1000-320-reaktorerna närmast modellerna i västvärlden.

15. Det svåra ekonomiska läget i länderna i Central- och Östeuropa (i synnerhet Bulgarien), och framför allt i de nya oberoende staterna, hindrar genomförandet av de nationella moderniseringsprogrammen, vilka omfattar biståndsprogram från väst och betydande lån, bland annat från Euratom.

>Start Grafik>

Tabell 1.1

Europeiska unionens anslag för kärnsäkerhet i CÖE och de nya oberoende staterna mellan 1990 och 1997

(miljoner ecu)Budgetposter och administrativa instanser Tilldelade anslag varav1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Phare- och Tacisprogrammen 786,1 3,5 73,6 109,3 113,2 119,0 133,0 132,5 102,0 varav Phare - Bistånd till strukturomvandling i CÖE (B7-5 0 0, GD IA) 150,7 3,5 16,7 29,3 25,2 31,0 27,0 6,0 12,0 Tacis - Tekniskt samarbete med de nya oberoende staterna (B7-5 2 0, GD IA) 635,4 56,9 80,0 88,0 88,0 106,0 126,5 90,0 Övriga budgetposter 62,4 3,0 7,0 8,0 32,0 5,4 7,0 varav Utbildning och utbyte av experter i CÖE och de nya oberoende staterna på området för kärnsäkerhet; genomförande av ett system för bokföring och kontroll av nukleärt material i Ryssland (B4-2 0 0 1, GD XI) 6,9 1,0 1,0 1,8 3,1 Samarbete om kärnsäkerhet med Sovjetunionen fr.o.m 1993 med CÖE och de nya oberoende staterna (B6-8 2 0 1, GD XII) 28,0 3,0 7,0 7,0 11,0 Samarbete och kärnsäkerhet med CÖE och de nya oberoende staterna (B7-5 3 4, GD IA) 7,5 3,6 3,9 Gemenskapens bidrag till EBRD:s konto "kärnsäkerhet" (NSA) (B7-6 3 0, GD IA) 20,0 20,0 Totalt 848,5 3,5 76,6 116,3 121,2 151,0 138,4 139,5 102,0 Källa: Kommissionens beslut om kärnsäkerhet beträffande Phare- och Tacisprogrammen (i avsaknad av en särskild budgetrubrik) och åtagandebemyndiganden för övriga budgetrubriker.>Slut Grafik>

Tabell 1.2 Det internationella samfundets biståndsmedel per biståndsland och finansieringskälla

>

Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

(1) Rådets resolution av den 22 juli 1975 om tekniska problem i samband med kärnsäkerhet (EGT C 185, 14.8.1975, s. 1).

(2) Euratomfördraget behandlar inte uttryckligen säkerheten vid kärnkraftverk. De skyldigheter som härrör från kapitel 3 om skydd mot radioaktiv strålning och kontrollen av klyvbara material, vilken åläggs kommissionen i kapitel 7, hänger dock i praktiken samman med de säkerhetsåtgärder som vidtas i kärnkraftverken.

(3) Rådets direktiv 89/618/Euratom av den 27 november 1989 om information till allmänheten om hälsoskyddsåtgärder och förhållningsregler i händelse av en nödsituation som medför risk för strålning.

(4) Rådets resolution av den 18 juni 1992 om tekniska problem i samband med kärnsäkerhet, EGT C 172, 8.7.1992, s. 2.

(5) Slutsatserna från G7-toppmötet (de sju ledande industriländerna) i München den 10 juli 1992.

(6) Vid G7-toppmötet i juli 1989 i Paris gavs kommissionen i uppgift att samordna biståndet från de 24 ledande industriländerna (G24) till Polen och Ungern. Detta mandat utsträcktes senare till att omfatta de övriga länderna i Central- och Östeuropa. Vid G7-toppmötet i London (juli 1991) efterlystes särskilt bistånd och samordning på kärnsäkerhetsområdet. Vid G7-toppmötet i München (juli 1992) utsträcktes detta bistånd på kärnkraftsområdet till de nya oberoende staterna. Det allmänna mandat för samordning som tilldelats kommissionen kvarstod under dessa successiva utvidgningar av tillämpningsområdet.

(7) G7-toppmötet i Neapel i juli 1994.

BILAGA 2

Granskade insatser och genomförda besök

>Plats för tabell>

Tabell 2.1

Kommissionens Phare- och Tacisbeslut om kärnsäkerhet sedan 1990

>Hänvisning till >

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

KOMMISSIONENS SVAR

ALLMÄNNA KOMMENTARER

Utkastet till särskild rapport är ett väl underbyggt dokument som innehåller ett antal relevanta kritiska synpunkter. I många fall har kommissionen redan vidtagit korrigerande åtgärder. I andra fall kommer de frågor som revisionsrätten belyser att tas upp i kommissionens förslag till ny Tacisförordning och i förslaget till översyn av budgetförordningen. Det finns dock ett antal frågor, som tas upp nedan, där kommissionen inte instämmer i revisionsrättens synpunkter.

Phare- och Tacisprogrammen med inriktning på kärnsäkerhet har genomförts i ett särskilt komplicerat sammanhang, vilket revisionsrätten erkänner. Utan att förneka behovet att förbättra detta stöd är kommissionen därför nöjd över de framsteg som uppnåtts, framför allt när det gäller att utveckla en anda av förtroende och samarbete med programpartnerna, att öka deras medvetenhet om och kunskaper i kärnsäkerhetsfrågor samt att stärka de nationella regleringsmyndigheter som ansvarar för kärnsäkerheten i partnerländerna. Säkerhetstänkandet är inte längre ett okänt begrepp, men det måste stärkas ytterligare.

Strategi

I de nya oberoende staterna finns det för närvarande 29 kärnreaktorer i drift i Ryssland, 14 i Ukraina, en i Armenien och en i Kazakstan. I Central- och Östeuropa finns det 20 sovjetkonstruerade enheter: sex i Bulgarien, yra i Ungern, yra i Tjeckien, yra i Slovakien och två i Litauen. Inte alla dessa anläggningar går att uppgradera till västerländsk säkerhetsnivå. Kostnaden för att uppgradera de reaktorer som kan uppgraderas är hög och kan uppgå till så mycket som 100 200 miljoner ecu per enhet, vilket tär på Tacis-anslagen till kärnsäkerhetsområdet.

Kommissionen beaktar detta i sin strategi för kärnsäkerhetsprogrammen. Framför allt försöker kommissionen i de partnerländer som inte kandiderar till EU-medlemskap att stödja och skynda på ett omfattande program för stöd på plats, vilket inbegriper både leveranser av utrustning och skapande av ett säkerhetstänkande hos programpartnerna. Man försöker också främja oberoende regleringsmyndigheter på kärnsäkerhetsområdet.

Analysen i den särskilda rapporten bygger på ett felaktigt resonemang. I själva verket skulle målet för det externa stödet inom kärnsäkerhetsområdet inklusive stödet genom Phare- och Tacisprogrammen enligt rapporten vara att höja säkerhetsnivån vid de sovjetkonstruerade reaktorerna till en nivå som stämmer överens med internationella standarder. Biståndsgivarna har dock aldrig tagit på sig detta ansvar, och deras mål är fortfarande begränsat till att hjälpa mottagarna att uppfylla sitt ansvar inom detta område. Anslagen i storleksordningen 100 miljoner ecu per år främst i form av tekniskt bistånd (eftersom det i Phare- och Tacisförordningarna finns strikta begränsningar när det gäller finansiering av investeringar) räcker dessutom inte långt om kommissionen skulle finansiera de 50 60 miljarder ecu som krävs för att stänga eller modernisera de 65 kärnreaktorerna i Central- och Östeuropa samt i före detta Sovjetunionen.

Detta innebär dock inte att kommissionen inte strävar efter att förbättra sin strategi eller anpassa den till den politiska utvecklingen. Framför allt har kommissionen tydligt definierat sin strategi inom kärnsäkerhetsområdet inför EU:s utvidgning i Agenda 2000.

"Moderniseringsprogram skall genomföras fullständigt på sju tio år på de ställen där säkerheten på de kärnkraftverk som byggts med sovjetisk teknik och som är i drift eller håller på att konstrueras kan höjas för att motsvara internationella säkerhetskrav. (Detta gäller Dukovany och Temelin i Tjeckien, Paks i Ungern och vissa enheter vid Bohunice och Mochovce i Slovakien och vid Kozloduj i Bulgarien). De tidtabeller för nedläggning av icke-moderniserbara enheter som berörda regeringar på vissa villkor godtagit måste hållas. (Detta gäller Bohunice i Slovakien, Ignalina i Litauen och vissa enheter vid Kozloduj i Bulgarien)" (1).

Nya riktlinjer för Phare- och Tacisprogrammen beskrivs också i kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om åtgärder med anknytning till kärntekniksektorn för kandidatländerna i Central- och Östeuropa och de nya oberoende staterna.

Slutligen inrättades i början av 1998 en högnivågrupp av rådgivare, vilken hade i uppdrag att lägga fram ytterligare rekommendationer om kommissionens verksamhet inom detta område. Nyligen publicerades gruppens rapport Nuclear Safety in Central and Eastern Europe and in the New Independent States - A Strategic View for the Future of the European Union's PHARE and Tacis Programmes. Kommissionen kommer att granska dessa rekommendationer och då framför allt bedöma i vilken omfattning de kan ligga till grund för framtida åtgärder inom området.

Programplanering

Kommissionen godtar synpunkterna att det har förekommit brister när det gäller att omsätta strategin i konkreta projekt. Dessa brister i programplaneringen kan i hög grad tillskrivas den brådska med vilken de initiala programmen lanserades, skilda meningar mellan experter i väst respektive i öst samt de otillräckliga personalresurser som anslogs för att genomföra programmen (punkt 2.4). Detta har inneburit att kommissionen till alltför stor del fått förlita sig till externa konsulter i arbetet att utforma kärnsäkerhetsprogrammen och deras olika projekt.

Kommissionen instämmer dock helt med revisionsrätten i att det krävs lämpligare arrangemang. Kommissionen åtog sig därför att begränsa konsulternas roll bland annat genom den tekniska samarbetsgruppen (TPEG). Generaldirektorat 1A har också ingått ett ramavtal med Gemensamma forskningscentret för att kunna utnyttja egna resurser för erforderligt tekniskt stöd. Det står dock klart att Gemensamma forskningscentret inte kan täcka alla behov i fråga om kärntekniskt kunnande, som uppstår då programmet skall genomföras.

Genomförande

Kommissionen erkänner att programmen har drabbats av förseningar och lidit av en bristande ledning. Kommissionen har därför antagit ett antal åtgärder för att avhjälpa dessa problem:

- En minskning av antalet projekt som skall finansieras.

- Annullering av projekt vars lansering försenats i en grad som inte kan accepteras.

- Bemyndigande av anslag först då projekten är tillräckligt utarbetade för att de skall kunna lanseras snabbt efter att beslut om finansiering fattats.

- En förbättring av kontakterna med mottagarna, bland annat genom den Moskva-baserade gemensamma förvaltningsenheten.

Med tanke på projektens normala löptid bör det noteras att det kommer att ta några år innan dessa åtgärder ger fullt resultat. Den höga personalomsättningen inom berörda enheter inom kommissionen är också ett problem.

Slutligen erkänner kommissionen att dess allmänna förfaranden inte alltid är väl lämpade med tanke på de särskilda problem som gäller för kärnsäkerhetsprogram och att detta har bidragit till att programmens genomförande försenats. Kommissionen vill dock betona att den i vissa fall har påtvingats dessa förfaranden av rådet.

1. INLEDNING

Programmen för kärnsäkerhet inom ramen för Phare- och Tacisprogrammen

1.1 1.2 Enligt revisionsrättens beskrivning har Europeiska kommissionen av rådet fått i uppdrag att verka för en förbättrad kärnsäkerhet både i de central- och östeuropeiska länderna och i förre detta Sovjetunionen. Detta uppdrag utgör en verklig utmaning eftersom problemen inom denna sektor är mycket mer uttalade än inom någon annan verksamhet som finansieras genom Phare- och Tacisprogrammen. Problemen är fyra till antalet:

1. Det tekniska problemet är mycket större än inom någon annan verksamhet inte bara på grund av områdets vetenskapligt och tekniskt mycket komplicerade karaktär, utan också för att man i Europa i början av nittiotalet hade vaga kunskaper om den sovjetiska kärnkraftsindustrin, som var mycket hemlig och hade mycket nära kopplingar till försvarsmakten.

För att bemöta detta problem vände sig kommissionen till aktörer inom den europeiska kärnsektorn (kraftverksoperatörer, industrin och säkerhetsansvariga myndigheter) för att förvärva de kunskaper som krävdes för att försöka utforma en strategi. Beroendet av dessa aktörer har blivit så stort att det kritiseras av revisionsrätten.

2. Det politiska problemet är också mycket större än inom andra sektorer. Principen att anpassa programmen till efterfrågan, vilken ställs upp i rådets förordningar om Phare och Tacisprogrammen, har av två skäl utgjort ett mycket större problem inom kärnsektorn. Denna sektor domineras av mycket inflytelserika organisationer som ibland till och med utgör en stat i staten. I andra fall har kraftverksdirektörerna på grund av bristen på alternativa energikällor ett mycket stort inflytande i en hel region (t. ex. Tjernobyl). Dessa organisationer är vanligtvis inte öppna för diskussioner om deras strategier och avfärdar ofta säkerhetstänkandet i västländerna, som de anser vara överdrivet.

Även om kommissionen gradvis har lyckats lösa detta problem i kandidatländer som Bulgarien och Litauen, tack vare de påtryckningsmedel som utvidgningsprocessen och dess föranslutningsstrategier utgör, så kvarstår problemet i Ryssland. Ryssarna ställer egna villkor för ett eventuellt samarbete inom en sektor där man oftast inte ser något behov av ett sådant samarbete.

3. Det ekonomiska problemet är också mycket större på så sätt att förbättringar av ett reaktorbestånd bestående av ett femtiotal kraftverk skulle kräva en budget som inte på något sätt motsvaras av anslagen till programmen Phare och Tacis. Detta problem är särskilt stort och innebär att kommissionen inte har något verkligt instrument för att lösa bristerna vid kraftverken och än mindre för att stänga dem.

4. Det rättsliga problemet är slutligen större såtillvida att det i förordningarna om Phare och Tacis ställs samma krav på offentliga upphandlingsförfaranden inom kärnsektorn som inom andra sektorer, trots det begränsade antalet lämpliga och kompetenta aktörer. Man begär därigenom att kommissionen skall låta medlemsstaternas säkerhetsansvariga myndigheter konkurrera med varandra.

Kommissionen har bemött detta problem genom att i hög grad utnyttja de undantag som i budgetförordningen medges för direkta avtal. Detta förfarande kritiseras dock av revisionsrätten.

2. SAMMANFATTNING AV IAKTTAGELSER

Europeiska unionens tillvägagångssätt

2.1. Den strategi som legat till grund för utformningen av kommissionens program utgörs i första hand av den strategi som G7 antog vid sitt toppmöte i München 1992. Det handlingsprogram som antogs av G7 grundade sig på följande åtgärder:

- Förbättringar av driftsäkerheten.

- Tekniska förbättringar på grundval av utvärderingar av säkerheten.

- En förstärkning av de säkerhetsansvariga myndigheterna.

I handlingsplanen ingick också en mer långsiktig åtgärd som gick ut på att ersätta de minst säkra reaktorerna och förbättra modernare reaktorer.

Kommissionen har framhållit denna strategi i samband med att man ingått de initiala finansieringsavtalen med berörda länder. Strategin förtydligades under 1995 och antogs av styrkommittén under 1996. Huvudlinjerna i strategin för kandidatländerna klargjordes i Agenda 2000.

När det gäller nedläggning, demontering och avfallshantering handlade det här inte om några sekundära mål, utan om mål som hittills inte fått samma grad av finansiering som målet att öka säkerheten vid de reaktorer som är i drift.

I rapporten understryks för övrigt de berörda ländernas svårighet att planera för en stängning av sina reaktorer.

Man bör emellertid understryka följande:

- För det första är det genom Tacisprogrammet som man utarbetat en plan för att lägga ned kärnreaktorerna i Tjernobyl. Det bör också understrykas att handläggningen av frågan om finansiering av färdigställandet av reaktorerna Rovno 4 och Chmelnitskij 2, som skall göra det möjligt att stänga Tjernobyl-kraftverket för gott, nästan helt har finansierats med anslag genom Tacis.

- För det andra har det formulerats en tydlig strategi i Agenda 2000 när det gäller att stänga de minst säkra reaktorerna i kandidatländerna.

Revisionsrätten pekar på att färdigställandet av de finansieringsinstrument som skall avlasta Phare och Tacis från de mest kostsamma projekten har försenats, och illustrerar därmed hur tekniskt, ekonomiskt och finansiellt komplicerade projekten inom kärnsäkerhetsområdet är.

2.2. När G24:s samordningsmekanism NUSAC inrättades syftade denna i första hand till att utgöra en samlingspunkt för informationsutbyte, vilken skulle göra det möjligt för de olika aktörerna att samordna sin verksamhet. De deltagande parterna har aldrig övervägt att ge NUSAC befogenheter att fördela anslag.

Slutligen bör det klargöras att NUSAC har mycket goda förbindelser med IAEA och EBRD, med vilka man har fortlöpande kontakter.

Samarbetet med NSA (EBRD:s konto för kärnsäkerhet) vid inköp av viss utrustning har försvårats av olikheterna mellan de förfaranden som används, och då i synnerhet när det gäller frågan om vilka företag som kan delta i anbudsförfaranden.

2.3. Förbindelserna med mottagarna i partnerländerna har styrts av de regler som normalt gäller för mottagare av stöd genom Tacisprogrammet. De har deltagit i all programplanering och vid utvärderingen av anbud som inkommit vid offentliga upphandlingar.

Att de mottagande organisationerna emellanåt beklagar sig över kommunikationsproblem beror i vissa fall på att de motsatt sig resultatet av dessa utvärderingar. Mottagarna har dock normalt deltagit vid utvärderingarna. I vissa fall har mottagaren inte inbjudits att delta, eftersom utvärderingen har inskränkt sig till att välja ut det ekonomiskt mest förmånliga anbudet.

Förvaltning av verksamheten

2.4. Kommissionen noterar att dess svar visar att den brist på stramhet i förvaltningen som ibland konstaterats (som ofta berott på begränsade personalresurser, vilka varit alltför splittrade och små för det stora antalet projekt) inte på något sätt varit en allmänt utbredd företeelse. Sedan programmets start har man också infört bättre styrmekanismer.

2.5. Kärnsäkerhetsområdets komplicerade och speciella karaktär har gjort att upphandling måst ske genom privata överenskommelser i större omfattning än inom andra områden.

Undantagen från konkurrensbaserade upphandlingsförfaranden har i första hand rört biståndsprojekt riktade till säkerhetsansvariga myndigheter och avtal med elproducenter i unionen för stöd på plats.

2.6. Beslutet om att använda sig av upphandlande organ i mellanställning fattades i syfte att öka insynen i förfarandet vid upphandling av utrustning, och utgjorde en motvikt till de europeiska elproducenternas stora delaktighet.

Vad gäller förskottsbetalningarna vill kommissionen peka på att man måste välja mellan ett litet antal stora förskott (som dessutom täcks av bankgarantier) och ett stort antal små förskott. Med tanke på de begränsade personalresurserna, som revisionsrätten själv pekar på, utgör den andra möjligheten inte ett rimligt alternativ för kommissionens enheter.

2.7. Bristerna i programplaneringen kan till stor del förklaras av den brådska med vilken de initiala programmen lanserades och de otillräckliga personalresurser som anslogs för att genomföra programmen (punkt 2.4). Detta har inneburit att kommissionen till stor del fått förlita sig till externa konsulter i arbetet att utforma kärnsäkerhetsprogrammen och deras olika projekt. Kommissionen har under tiden dock förbättrat dessa arrangemang. Konsulternas roll, bland annat genom den tekniska samarbetsgruppen (TPEG), har tonats ned och generaldirektorat 1A har ingått ett ramavtal med Gemensamma forskningscentret för att kunna utnyttja egna resurser för erforderligt tekniskt stöd.

Faktum kvarstår dock att kärnsektorn är så pass komplicerad att kommissionen, och då särskilt dess Gemensamma forskningscentrum, inte kan förväntas mobilisera de resurser som krävs för att uppfylla alla behov i samband med programplaneringen och utarbetandet av behörighetsregler inför anbudsförfaranden.

Slutligen bör det påpekas att anlitandet av konsortier också hänger samman med det begränsade antalet aktörer inom kärnsektorn.

2.8. De normer som fastställts av den budgetansvariga myndigheten har inte överskridits. De förvaltningskostnader som revisionsrätten anser ha överskridit dessa normer överskrider inte de ramar som angetts i budgetkommentaren.

Användning av biståndsmedlen och resultat

2.9. Kommission förnekar inte att genomförandet av vissa åtgärder gått långsamt. Valet av genomförandemekanism har i första hand styrts av behovet av öppenhet och kontroll. Det är framför allt av denna anledning som man valt ut upphandlande organ för upphandlingsprojekt som rört utrustning.

När det gäller prioriteringen av utrustning måste det understrykas att det inte råder någon motsättning mellan att tillhandahålla utrustning och att utveckla ett säkerhetstänkande. De projekt som rör tillhandahållande av utrustning syftar i själva verket ofta till att införa lämpliga förfaranden som återspeglar ett godtagbart säkerhetstänkande.

Detta ligger i linje med kommissionens strategi att fördela budgetanslagen mellan ett stort antal kärnkraftverk.

2.10. Eftersom behoven i vilket fall som helst översteg de tillgängliga resurserna måste man vid urvalet av de bästa projekten tillämpa ett flertal urvalskriterier. För dessa projekt kunde ett aktivt engagemang från deltagarnas sida betraktas som ett tecken på att projektet skulle falla ut väl.

Man har tvingats genomföra ändringar till följd av olika faktorer, såsom ett alltför långsamt upprättande av kravspecifikationen (det tekniska centret i Nikiet), underskattningar i budgeten, striktare kriterier som de säkerhetsansvariga myndigheterna beslutat alltför sent, eller en kursomläggning hos myndigheterna i mottagarlandet (ett investeringsprojekt i Kolaverket med lån genom Euratom avbröts då den förberedande etappen, som finansierades genom Tacis, var avslutad).

2.11. I vissa fall hade kommissionen fått en formell deklaration från mottagarna att deras säkerhetsansvariga myndigheter beviljat dem erforderliga licenser. Det har därefter visat sig att detta inte var fallet.

Detta skall jämföras med revisionsrättens kommentar i punkt 2.3 om relationerna med mottagarna.

2.12. Då det i händelse av en kärnkraftsolycka saknats lämplig täckning för avtalsparterna inom EU, har resultaten av vissa avtal som ingicks innan samförståndsavtalet undertecknades 1995 inte fritt kunnat ställas till mottagarnas förfogande.

Samförståndsavtalet innebar ett skydd från rysk sida och gjorde det möjligt att ta bort denna begränsning för avtal som ingicks senare.

Man har under tiden funnit en lösning för de avtal som slöts innan samförståndsavtalet skrevs under, och resultaten av dessa projekt har formellt ställts till mottagarnas förfogande.

Det bör också noteras att de ryska institutionerna allt sedan början varit nära delaktiga i utarbetandet av aktuella studier och att de kunnat dra direkt nytta av detta. För vissa av projekten har resultaten också använts i senare projekt med en koppling till tidigare projekt. Affärsvillkoren mellan kommissionens avtalsparter och deras underleverantörer hör för övrigt inte till kommissionens direkta ansvarsområden.

2.13. Bokföringen av avtalen är korrekt och innehåller inte några överskattningar. Det går emellertid inte att använda de bokförda avtalsbeloppen som en indikator på upphandlingens utveckling.

När det gäller Tjernobyl kan den svaga mobiliseringsgraden i första hand förklaras av kopplingen (som beslutades 1994) mellan Tacisprojekten och de politiska förhandlingarna mellan G7 och EBRD å ena sidan och Ukraina å den andra om ett samförståndsavtal och NSA-avtalet, som slutfördes först under 1995 respektive 1996. Innan dess var det inte lägligt att kommissionen ensamt skulle inleda några nedläggningsprojekt.

3. EUROPEISKA UNIONENS TILLVÄGAGÅNGSSÄTT

Mål och medel

3.2. Den strategi som legat till grund för utformningen av kommissionens program utgörs i första hand av den strategi som G7 antog vid sitt toppmöte i München 1992. Det handlingsprogram som antogs av G7 grundade sig på följande åtgärder:

- Förbättringar av driftsäkerheten.

- Tekniska förbättringar på grundval av utvärderingar av säkerheten.

- En förstärkning av de säkerhetsansvariga myndigheterna.

I handlingsplanen ingick också en mer långsiktig åtgärd som gick ut på att ersätta de minst säkra reaktorerna och förbättra modernare reaktorer.

Kommissionen framhöll särskilt denna strategi i förslagen och finansieringsavtalen bakom de initiala programmen (kärnsäkerhetsprogram i Ryssland och Ukraina 1992 1993).

Strategin förtydligades under 1995 och antogs av styrkommittén under 1996. Denna strategis huvudlinjer har följts alltsedan programmet inleddes. Slutligen har strategin för de central- och östeuropeiska länderna klargjorts i Agenda 2000.

Det bör påpekas att de sovjetkonstruerade reaktorernas tekniska egenskaper och brister var relativt okända då programmen inleddes. Det var därför nödvändigt att angripa problemet genom att först genomföra studier. Dessa har också gjort det möjligt att skapa band mellan industrin i EU och dess motsvarigheter framför allt i Ryssland. Därefter har man kunnat vidta mer konkreta åtgärder. Dessa åtgärder grundar sig på tv