SÄRSKILD RAPPORT nr 5/98 om återuppbyggnaden av f.d. Jugoslavien (Perioden 1996-1997) samt kommissionens svar (upprättad i enlighet med artikel 188c.4 andra stycket i EG-fördraget) (98/C 241/01)

>Hänvisning till >

INTRODUKTION - DEN RÅDANDE SITUATIONEN I f. d. JUGOSLAVIEN

1. Återuppbyggnaden av f.d. Jugoslavien avser i huvudsak två länder: Bosnien och Hercegovina och - i mindre grad - Kroatien.

Bosnien och Hercegovina

Institutionerna i Bosnien och Hercegovina som inrättats genom Dayton-avtalet

2. Fredsavtalet delade upp Bosnien i två enheter, var och en med långtgående autonomi: federationen Bosnien och Hercegovina som omfattar den muslimska och kroatiska befolkningen, samt Republika Srpska som omfattar den serbiska befolkningen. Inom federationen har tio distrikt inrättats som utgör en ledningsnivå mellan enheterna och kommunerna.

3. Eftersom Bosnien inte var en oberoende stat före fientligheterna måste nya institutioner inrättas på alla nivåer, såväl statliga som inom enheter och distrikt. Det har under hela perioden 1996-1997 varit mycket svårt att identifiera motparter som skall ansvara för de åtgärder som initieras av finansiärerna, däribland Europeiska kommissionen, av följande orsaker: de ännu sköra, nyligen inrättade institutionerna i Bosnien och Hercegovina, spänningarna mellan representanterna för de etniska grupperna inom statsförvaltningen och inom federationen samt uppdelningen av ansvaret mellan staten, enheterna, distrikten och kommunerna.

Den ekonomiska situationen

4. I Bosnien har stridigheterna direkt förorsakat skador för uppskattningsvis mellan 15 150 och 30 300 miljoner ecu (1). Landets infrastruktur, som var dålig redan före konflikten, försämrades ytterligare på grund av bristande underhåll. 1995 var industriproduktionen endast 10 % av nivån före kriget, samtidigt som det krävdes djupgående reformer av ekonomin. I slutet av 1995 var 80 % av befolkningen beroende av humanitärt bistånd.

5. I slutet av 1997 var situationen i Bosnien fortfarande oroande. BNP steg under 1996 med 50 % och uppgick då till 554 ecu/invånare och under 1997 med 35 %, men den förblev ändå på en mycket låg nivå (2). Industriproduktionen låg fortfarande på endast 20 % av volymen före kriget (3). Vid samma tidpunkt behövde ungefär 20 % av befolkningen fortfarande livsmedelsbistånd och hälsovården var fortfarande beroende av internationellt bistånd (4).

Situationen vad gäller flyktingar och fördrivna personer

6. Av en befolkning som uppgick till fyra miljoner invånare före kriget hade 250 000 dödats, en miljon fördrivits inom landet och 1,3 miljoner hade flytt till utlandet. I allmänhet härstammar flyktingarna från städerna i Bosnien och Hercegovina, medan de fördrivna personerna lämnat byarna under kriget för att sätta sig i relativ säkerhet i städerna och där ockuperar de oftast de bostäder som övergivits av dem som flytt till utlandet. För att göra det möjligt för flyktingarna att återvända måste man först hjälpa de fördrivna personerna att återvända till sina bostäder i de krigshärjade områdena.

7. I slutet av 1997 var 800 000 personer fortfarande fördrivna i Bosnien och Hercegovina och endast 200 000 flyktingar hade återvänt. 612 000 flyktingar befann sig fortfarande i utlandet, varav cirka 263 000 i EU:s medlemsstater och 220 000 av dessa i Tyskland, utan att man kommit fram till en varaktig lösning (5) (6).

Kroatien

8. I Kroatien koncentrerades återuppbyggnadsprogrammet på Östra Slavonien som är den mest förstörda delen av landet. Den sattes under Förenta nationernas övergångsförvaltning i Östra Slavonien (UNTAES (7)) under perioden 1996-1997. Förstörelsen som direkt orsakats av kriget uppskattades till cirka 1 000 miljoner ecu. Processen med att återförena denna region med republiken Kroatien har visat sig kraftigt försvåra återuppbyggnadsåtgärderna eftersom det kräver att kroaterna återvänder under fredliga former samtidigt som den serbiska befolkningens rättigheter bibehålls (se tabell A).

Situationen för gemenskapens interventionsåtgärder

9. Revisionsrätten anser att det är nödvändigt att påminna om de villkor som gällde när återuppbyggnadsåtgärderna påbörjades och som till stor del inverkade på genomförandet av dessa. Interventionssituationen kännetecknades av

a) graden av extrem brådska som följde av den politiska situationen och de akuta återuppbyggnadsåtgärder som skulle vidtas redan i början av 1996,

b) den politiskt instabila situationen på fältet, påverkad av att vissa parter förhindrade att fredsavtalet respekterades,

c) svårigheterna att få godkännanden från de olika enheternas myndigheter (villkor i gemenskapsregelverket), vilket ledde till förseningar i genomförandet av åtgärderna,

d) komplicerade och stela juridiska och finansiella instrument som medförde att två förordningar och flera budgetrubriker användes samtidigt. Återuppbyggnadsförordningen (1628/96) antogs av rådet, efter Europaparlamentets yttrande, i slutet av juli 1996. I denna förordning infördes samma förfaranden och tröskelvärden för ingående av avtal som för Tacis-programmet, vilka inte var anpassade till den särskilda situationen i f. d. Jugoslavien. Efter Europaparlamentets yttrande och kritik som framförts avseende biståndet till f.d. Jugoslavien, antog rådet den 20 april 1998 (8) förordning (EG) nr 851/98. Den följer till stor del kommissionens förslag till anpassning av förfarandena och till hur genomförandet kan påskyndas.

>Plats för tabell>

1. INLEDNING

1.1. Som en fortsättning på fredsavtalet i Dayton och Paris i slutet av 1995 (9), fastställde Europeiska unionen (EU) en vägledande finansiell ram på 1 000 miljoner ecu för återuppbyggnaden av f. d. Jugoslavien för perioden 1996-1999 (10) (se tabell 1). Den största delen av detta belopp utgörs av ett bidrag från EU till det prioriterade återuppbyggnadsprogrammet på 5 100 miljoner USD (3 880 miljoner ecu) som världssamfundet avsatt till Bosnien och Hercegovina från och med slutet av 1995 (11). I bilaga 1 ges en översikt över hur biståndet från EU har fördelats i budgeten samt över hur arbetet fördelas mellan kommissionens avdelningar.

>Plats för tabell>

1.2. I sin årsrapport för budgetåret 1996 påpekade revisionsrätten att endast en mycket liten del av återuppbyggnadsprogrammet hade genomförts. Inför en situation som revisionsrätten bedömde som alarmerande (12), påbörjades i slutet av 1996 en undersökning vars resultat läggs fram i denna rapport. Under hela undersökningens gång har revisionsrätten hållit kommissionen informerad om vad som konstaterats.

1.3. Av tabell 2 framgår att Bosnien och Hercegovina under perioden 1996-1997 varit den främsta mottagaren av bistånd till återuppbyggnad.

>Plats för tabell>

1.4. Revisionsrättens granskning har haft till syfte att utvärdera kommissionens förvaltning av biståndet till återuppbyggnad i Bosnien och Hercegovina och i Kroatien samt att granska detta bistånds konkreta resultat i slutet av 1997, dvs. halvvägs genom programmet 1996-1999 (13). Fyra revisionsbesök har gjorts på plats under 1997 och två besök i slutet av 1996 hos de upphandlingsföretag i medlemsstaterna som haft hand om programmet för utrustning till Bosnien (14). Dessa besök kompletterades med en analys av räkenskaper och handlingar vid kommissionens centrala avdelningar.

2. SAMMANFATTNING AV DE VIKTIGASTE IAKTTAGELSERNA

2.1. Programmet för återuppbyggnad av f. d. Jugoslavien, som påbörjades under stor brådska i slutet av 1995, hade två år senare främst genomförts i den kroatisk-muslimska federationen Bosnien och Hercegovina (se punkt 1.3 och punkt 2 i introduktionen) och det hade fortfarande endast till liten del genomförts (se punkt 3.30).

2.2. Fastän kommissionen i fyra meddelanden gått ut med en mycket ambitiös strategi (se punkt 3.1), har denna trots klara riktlinjer (se punkt 3.11) inte följts upp med en praktisk plan för genomförandet per sektor med tidsangivelser för att möjliggöra en samordnad tillämpning av denna strategi (se punkt 3.3), framför allt med ECHO:s bistånd. En sådan genomförandeplan hade varit särskilt användbar för att samordna åtgärder som utgör ett villkor för att flyktingarna skall kunna återvända.

2.3. Efter att kommissionen utan tillräckliga förberedelser anförtrott två upphandlingsföretag ett utrustningsprogram på 125 miljoner ecu till Bosnien och Hercegovina, blev den tvungen att avbryta genomförandet av programmet därför att den hade överskattat de mottagande förvaltningarnas administrativa kapacitet (se punkt 3.5).

2.4. Eftersom kommissionen inriktat sina interventionsåtgärder på ett stort antal verksamhetssektorer (se punkterna 3.4-3.6) har den inte anslagit tillräckliga medel för att uppfylla sina ambitioner. Kommissionen har inte omfördelat personalresurserna så att de operationella avdelningarna har den personal som behövs för att ett flertal åtgärder skall kunna genomföras på ett tillfredsställande sätt, varken på huvudkontoret eller på plats (se punkterna 3.13-3.25). Dessutom har förfarandet vid dessa avdelningar inte i tillräckligt hög grad omprövats för att ta hänsyn till det trängande läget, vilket lett till att inte bara beslutsprocessen gått långsammare utan även genomförandet av åtgärderna (se punkterna 3.28-3.37, 3.41, 3.46-3.50).

2.5. Det förekommer samtidigt tre förordningar som reglerar de budgetrubriker som används för att finansiera återuppbyggnadsåtgärderna. Detta har lett till att olika regler tillämpats på liknande åtgärder och att Europeiska unionens förvaltningsförfarandena har blivit mer tungrodda (se punkterna 3.36-3.37).

2.6. Att FN:s flyktingkommissariat användes för att genomföra projekt för återuppbyggnad av bostäder innebar att en kostsam länk lades till kedjan av medverkande utan att detta medförde någon särskild sakkunskap (se punkt 3.55). Dessutom överensstämmer inte de samarbetsmetoder som kommissionen försöker få FN:s flyktingkommissariat att anta med den generella metod som flyktingkommissariatet använder för att finansiera sina egna program (se punkt 5.7). Slutligen har kommissionen inte kunnat uppnå önskad kontroll över flyktingkommissariatets åtgärder och vid ett flertal tillfällen stod den inför fullbordat faktum då åtgärder övergavs eller skars ner (se punkt 4.13).

2.7. Fastän minor fortfarande kräver ett betydande antal offer och orsakar förseningar i återuppbyggnadsprogrammet, har medlen som kommissionen avsatt för minröjning varit begränsade och de har använts i mycket långsam takt (se punkt 3.32). Dessutom har 1997 års anslag för denna verksamhet inte använts.

2.8. Återuppbyggnaden av bostäder har stött på flera hinder då projekten inte redan från början har studerats tillräckligt omsorgsfullt och antalet hushåll som kunnat flytta tillbaka har varit lägre än beräknat (se punkt 4.13). Vid flera tillfällen har bostäder för vilka återhämtningsbistånd har utgått förblivit tomma, antingen för att renoveringsarbetet avbrutits eller för att säkerhetsförhållandena eller levnadsvillkoren (inklusive arbetsmarknaden) ställt hinder i vägen (se punkt 4.18). Att inte tillräckligt många bostäder har restaurerats bromsar upp inflyttningen av fördrivna personer och flyktingars återvändande, vilket emellertid förblir en viktig målsättning för Europeiska unionen (se punkterna 3.8, 4.8 och bilaga 3).

2.9. Återuppbyggnaden av infrastrukturer inom hälsovårds- och utbildningssektorn har i allmänhet haft synliga effekter. Inom dessa två sektorer är institutionella reformer fortfarande nödvändiga för att för gott fastställa avdelningarnas funktioner (se punkterna 4.22 och 4.26).

2.10. I slutet av 1997 hade åtgärderna på energiområdet fortfarande inte haft särskilt stora effekter (se punkterna 4.29-4.30). Kommissionen försäkrade sig inte om att den utrustning som levererats inom ramen för programmet för grundläggande bistånd verkligen användes (se punkt 4.28) och de andra projekten hade inte påbörjats på grund av förseningar i arbetet med förberedande av anbudsinfordringar (se punkt 4.30).

2.11. Betydande summor mobiliserades inom transportsektorn, fastän de påbörjade åtgärderna endast hade indirekta effekter på flyktingarnas återvändande (se punkt 4.33). Då biståndet till att på nytt öppna de allmänna kommunikationslinjerna i Sarajevo var av synlig karaktär, kunde emellertid Europeiska unionens närvaro bekräftas (se punkt 4.34).

2.12. Fastän jordbrukssektorn är viktig vad gäller antalet arbetstillfällen är kommissionens bistånd till denna sektor fortfarande blygsamt (se punkt 4.49). Inte förrän i mitten av 1997 vidtogs några åtgärder av betydelse i regionerna Una Sana och Banja Luka (se punkterna 4.52 och 4.53). Detsamma gäller för industrisektorn, där kommissionen endast bidragit med begränsat bistånd (se punkterna 4.54-4.56).

2.13. Förutom att kommissionen har inrättat ett kontor för bistånd på tull- och skatteområdet (CAFAO), vars effektivitet är uppenbar (se punkt 4.58), har den inte fäst tillräckligt stor vikt vid reformeringen av den offentliga förvaltningen trots de enorma behoven vid institutionerna i Bosnien och Hercegovina (se punkt 3.7).

3. UTARBETANDE OCH GENOMFÖRANDE AV BISTÅNDSPROGRAMMEN

Kommissionens strategi

3.1. Parallellt med Dayton-avtalet har kommissionen uttalat sin strategi vad gäller återuppbyggnaden av f.d. Jugoslavien i fyra kompletterande meddelanden i slutet av 1995 (15).

Planering av GD IA:s interventioner

3.2. I förordning (EG) nr 1628/96 (16) fastställs i återuppbyggnadsprogrammet målsättningen att "stödja återuppbyggnadsprocessen, att främja flyktingars återvändande, försoning och regionalt ekonomiskt samarbete och att skapa ekonomiska och sociala förutsättningar som utgör grunden för de mottagande ländernas utveckling". Dessa målsättningar bekräftar dem som finns i meddelandet som nämns i punkt a) i fotnot (15).

3.3. Kommissionen har inte antagit någon praktisk plan för genomförandet per sektor med tidsangivelser för att tillämpa sin strategi. Den borde, inom ramen för den internationella samordning som planeras i det meddelande som nämns i punkt d) i fotnot (15), ha förberett ett program som utgår från en utvärdering av dess egna starka och svaga punkter och som tar hänsyn till motsvarande hos andra bidragsgivare för att avgöra inom vilka sektorer kommissionen skulle kunna göra den bästa insatsen. I samma meddelande pekar kommissionen på att samordningen borde garantera en "användning av de olika finansiärernas sakkunskap och know-how". Kommissionen har inte ens gjort upp en samordnad plan för genomförandet för sina egna avdelningar och de metoder som använts av GD IA och ECHO har inte alltid i tillräckligt hög grad kompletterat varandra.

3.4. Som framgår av bilagorna 3.1 och 3.2, har kommissionen valt de stora interventionsområdena vilket gjort det möjligt att besvara alla slags ansökningar. Detta har slutligen lett till en uppsplittring av åtgärderna som GD IA inte behärskat på grund av en otillräcklig mobilisering av personalresurser.

3.5. 1996 gavs företräde för ett program för grundläggande bistånd (EAP) på 125 miljoner ecu för leverans av den allra viktigaste utrustningen för att stimulera ekonomin i Bosnien och Hercegovina genom att uppfylla de akuta behoven inom nio sektorer (17). Kommissionen påbörjade denna verksamhet fastän man endast hade begränsad erfarenhet av utrustningsprogram i samband med återuppbyggnad. GD IA levererade således medicinsk utrustning och skolmateriel utan att ta hänsyn till ECHO:s åtgärder på samma områden. Vad gäller EAP (utrustning) förlitade sig kommissionen i stor utsträckning på de lokala myndigheterna för att definiera behoven och distribuera utrustningen. Eftersom kommissionen överskattade den administrativa kapaciteten hos Bosniens och Hercegovinas myndigheter, såg man inte till att nödvändigt tekniskt stöd och övervakning fanns på plats. Svårigheterna med genomförandet ledde till att kommissionen i november 1996 avbröt EAP, då åtaganden gjorts för 83 miljoner ecu. Saldot på 42 miljoner ecu användes för bistånd som mobiliserats i form av projekt av klassiskt slag där kommissionen behåller ansvaret fram till dess att arbetet slutligen överlämnas, till skillnad från verksamheter som avser leverans av utrustning.

3.6. För 1997 omfattade GD IA:s program följande tre områden som tillsammans täckte praktiskt taget samtliga sektorer:

a) Utveckling av den privata sektorn och uppbyggnad av institutionerna.

b) Stöd till den sociala sektorn (flyktingar, bostäder, hälsovård och utbildning).

c) Infrastrukturer (energi, transporter, telekommunikationer, distribution av vatten).

3.7. Under perioden 1996-1997 har kommissionen inte spelat någon framträdande roll på området för ekonomiska reformer och uppbyggnad av institutionerna (se punkterna 4.54 och 4.57), framför allt inte på hälso- och utbildningsområdet där behoven varit särskilt stora (se 4.22 och 4.26).

3.8. Med tanke på den vikt som EU:s medlemsstater fäster vid flyktingars återvändande, borde kommissionen ha prioriterat denna fråga redan då interventionen påbörjades 1996. Detta borde ha varit ännu mera logiskt eftersom de två andra viktigaste finansiärerna (USAID och Världsbanken) endast bidrar i begränsad omfattning till bostadssektorn. Kommissionen, som själv avgör hur arbetet skall fördelas mellan sina egna avdelningar, borde ha gett ECHO snarare än GD IA ansvaret för frågan om flyktingars återvändande på grund av den erfarenhet ECHO skaffat sig inom de sociala sektorerna under krigsåren. ECHO är nämligen inte bara FN:s flyktingkommissariats (UNHCR) främsta samarbetspartner, själv ansvarigt för samordningen av bistånd till flyktingar (18), utan har också slutit samarbetsavtal med icke-statliga organisationer som oftast ansvarar för genomförandet av projekt till förmån för flyktingar. För övrigt medför förfarandena för humanitärt bistånd att ECHO snabbare kan administrera brådskande återhämtningsåtgärder än GD IA (se punkt 3.31), särskilt vad gäller de lokala myndigheternas godkännande, infordran av anbud och storleken på förskotten som utbetalas till samarbetspartnerna (upp till 80 % av beloppet för åtgärderna).

3.9. När det gäller infrastrukturer förfogar Europeiska unionen, i motsats till andra bidragsgivare, varken över tillräckligt snabba förfaranden eller nödvändigt tekniskt kunnande för att uppnå en verklig effekt inom rimliga tidsgränser.

Planering av ECHO:s interventioner

3.10. Fastän GD IA åtnjuter en flerårig finansieringsram som möjliggör planering av återhämtningsåtgärderna, är så inte fallet för ECHO (se tabell 1) och även om traditionellt humanitärt bistånd kan anpassas efter årliga tilldelningar krävs det ett längre tidsperspektiv när det gäller återhämtningsbistånd. I verkligheten kan ECHO inte ens göra årliga beräkningar och den ursprungliga budgeten för budgetrubrik B7-2 1 4 har inte räckt till för hela 1997 (bilaga 1, punkt 3). Medan det under 1996 blev nödvändigt att använda budgetreserven för katastrofbistånd (kapitel B7-9 1 0) har under 1997 ytterligare anslag avräknats från Phare-programmet under budgetårets andra hälft (19).

3.11. Trots de avsikter som kommissionen redogjort för i sitt meddelande till rådet och parlamentet om att sammanfoga hjälpaktioner, återhämtnings- och utvecklingsbistånd (20) har inga åtgärder vidtagits gemensamt av GD IA och ECHO vad gäller ECHO:s successiva nedtrappning under perioden 1996-1999. Likaledes har arbetsgruppen (task force), som är sammansatt av tjänstemän ansvariga för humanitärt bistånd och tjänstemän vid avdelningarna för utvecklingsbistånd som borde ha samordnat övergången, inte fått till uppgift att utarbeta biståndsprogram.

3.12. Under 1996 har ECHO varit föga verksam inom bostadssektorn eftersom dess åtgärder koncentrerats på grundläggande sociala infrastrukturer (särskilt skolbyggnader och byggnader för hälsovård) och på infrastrukturer för distribution av vatten och elektricitet. De projekt som föreslagits av icke-statliga organisationer saknar kriterier för att urval skall göras systematiskt och öppet. Däremot har ECHO för 1997 års projekt antagit en metod som går utöver enskilda sektorer och en samling logiska kriterier som borde öka biståndets effekt, särskilt vad gäller bostadssektorn där ECHO:s åtgärder har förstärkts.

Organisationen av GD IA:s avdelningar

3.13. Kommissionens oförmåga att omfördela de personalresurser som var nödvändiga för återuppbyggnadsåtgärderna utgjorde den huvudsakliga stötestenen för programmet till förmån för f. d. Jugoslavien. Beloppet på 1 000 miljoner ecu fastställdes på det politiska planet utan en föregående reell utvärdering av kommissionens förvaltningskapacitet. I sitt meddelande Återuppbyggnad av f.d. Jugoslavien: Förvaltning av Europeiska unionens bistånd och samordning av det internationella biståndet, hade kommissionen för övrigt betonat det faktum att dess avdelningar var otillräckliga och förklarat att den skulle vidta nödvändiga korrigerande åtgärder (fotnot 15, punkt d)).

3.14. Trots denna avsiktsförklaring och trots att programmet var viktigt ur ekonomisk och politisk synpunkt, säkerställdes varken utvecklingen av inriktningen på sektorer eller administrationen av projekten och uppföljningen av dem på plats förrän 1997, då av endast fem handläggare från de centrala avdelningarna. Ingen av dessa var fast anställd vid kommissionen och de flesta kontrakten löper ut under mitten av 1998. Kommissionens delegation i Sarajevo saknade också personal för att följa upp återuppbyggnadsprogrammet. För denna uppgift avdelades endast två extraanställda, under ledning av delegationens chef och dennes assistent. I Kroatien öppnade kommissionen inget kontor förrän i april 1997. I september 1997 fanns där fortfarande endast ett särskilt sändebud, assisterad av lokal personal (21). I Bosnien och Kroatien anlitade kommissionen inte, i motsats till andra bidragsgivare, lokalt anställda för att följa upp programmen på samma sätt som den gjorde för sina delegationer i Phare-länderna.

3.15. Som en jämförelse kan nämnas att i Polen, som har en årlig finansieringsram jämförbar med Bosniens, omfattar Warszawas delegation 18 tjänstemän i kategori A, varav 10 är lokalt anställda.

3.16. 1996 improviserades till stora delar finansieringen av kommissionens kontor i Sarajevo. En betydande del av dess utgifter täcktes med medel från programmet för grundläggande bistånd (EAP): personal (463 582 ecu), utrustning (282 000 ecu), administrativa utgifter (157 000 ecu), fastän sådana utgifter borde ha belastat A-delen av kommissionens budget (administration) (22). Dessa administrativa utgifter har täckts med förskott som betalats ut av kommissionen till de upphandlingsföretag som ansvarar för genomförandet av programmet. Detta oegentliga förfarande har, förutom att det omöjliggör insyn, gjort kommissionens kontor otillbörligen beroende av de byråer det har till uppgift att övervaka. Dessutom har kommissionen varit tvungen att betala ut 5 000 ecu i arvoden till byråerna för enkla överföringar av medel.

3.17. I Östra Slavonien tillämpade GD IA också förfaranden som avvek från de normala för att finansiera sina administrativa utgifter. I detta fall användes en icke-statlig organisation, övervakad av en kontraktsanställd expert, som mellanhand i syfte att anställa 27 tjänstemän i Vukovar för att planera och genomföra sitt återuppbyggnadsprogram (23). Kommissionen bibehöll även efter att dess representationkontor i Zagreb öppnats i april 1997 sin antenn i Vukovar utan förändringar. För Europeiska unionen, som i regionen samarbetar med andra finansiärer och med UNTAES, och med tanke på att kommissionen är den störste finansiären i östra Slavonien, kan sådana arrangemang inte accepteras, även om de bara är nödlösningar för att mobilisera biståndet.

3.18. Personalbristen på kommissionens delegation i Sarajevo och dess begränsade befogenheter att fatta beslut har reducerat dess möjligheter till lokal samordning med andra bidragsgivare. Den höge representantens kontor i Bosnien (OHR) (24) har inrättat ett system med sektorsvisa arbetsgrupper som är sammansatta av representanter för olika bidragsgivare och som har till uppgift att utveckla samarbetet. På grund av brist på medel på platsen leder kommissionen inte någon av dessa arbetsgrupper och kan inte göra några betydelsefulla bidrag till arbetet.

3.19. Fastän förvaltningen av programmet Phare till stor del decentraliserats och trots att förordning (EG) nr 1628/96 (25) fastställer att kommissionens bistånd så långt som möjligt skall genomföras genom ett decentraliserat förfarande, är fortfarande förvaltningen av programmet till stor del centraliserat i Bosnien (26). Under dessa omständigheter har kommissionens delegation i Sarajevo endast spelat en marginell roll eftersom den ofta är dåligt definierad.

3.20. Även om de svårigheter som EAP (utrustning) har stött på till viss del förklarar kommissionens centraliserade metod (se punkt 3.5), så har denna centralisering i sig varit en källa till problem inte endast vid förhandlingen om finansieringsavtal med myndigheterna i Bosnien och Hercegovina utan också då projektens innehåll fastställts. I andra central- och östeuropeiska länder har kommissionen inrättat ett system med programförvaltningsenheter (UGP) för att använda Phare-biståndet. Om detta system hade genomförts med hänsyn tagen till de rekommendationer som lagts fram av revisionsrätten i dess särskilda rapport om den decentraliserade förvaltningen av Phare-programmen (27), dvs. om antalet UGP begränsats och om programmets ekonomiska förvaltning skötts centralt av en av dessa, skulle det i Bosnien utgjort ett mellanting mellan decentralisering och den alltför långtgående centralisering som valts. UGP placeras vid mottagarländernas ministerier och är sammansatta både av nationella tjänstemän och utländska konsulter och de sistnämnda finansieras genom Phare-programmet. UGP övervakas av kommissionens delegation i landet. De fungerar som en viktig mellanhand mellan kommissionen och ministerierna och underlättar dialogen om hur biståndet skall genomföras.

3.21. I Bosnien har Världsbanken för att administrera det internationella bistånd som den skall samordna inrättat strukturer som är jämförbara med UGP i de båda enheternas olika ministerier. Dessa strukturer har endast i liten grad utnyttjats av kommissionen. Eftersom Världsbanken i slutet av 1997 ansåg att den snabbt skulle ha spenderat merparten av medlen som var avsedda för återuppbyggnad, borde kommissionen ha övertagit rollen som ledare genom att förse dessa strukturer med tekniskt bistånd för en institutionell förstärkning som är nödvändig för en varaktig återhämtning i Bosnien.

3.22. Den otillräckliga decentraliseringen till förmån för kommissionens delegation i Sarajevo har lett till långsamma förfaranden för biståndets genomförande (se punkterna 3.28-3.50). Situationen är rakt motsatt den som gällde för Europeiska unionens återuppbyggnadsprogram i Mostar, där 39 (civila) tjänstemän med utlandstjänst hade avsatts till att på plats administrera programmet.

3.23. I detta sammanhang måste framhållas att kontoret för bistånd på tull- och skatteområdet (CAFAO) (28) som är en av kommissionens åtgärder som lyckats bäst i Bosnien (se punkterna 4.58-4.59), leds på ett mycket decentraliserat sätt av GD XXI (29). Kontoret som omfattar cirka 25 personer leds av den lokale representanten som är GD XXI:s konsult. Denne har stor självständighet och ansvarar för genomförandet av sitt program, utan att huvudkontoret i onödan ingriper.

3.24. 1996 valde också Världsbanken att göra en långtgående decentralisering av sin verksamhet i Bosnien. Den förfogar där över cirka 12 tjänstemän med utlandstjänst och ett tjugotal lokalt anställda. På samma sätt har USAID, den tredje största bidragsgivaren, i Sarajevo inrättat ett kontor med cirka 20 tjänstemän med utlandstjänst och ett hundratal lokalt anställda som täcker hela Bosnien.

3.25. Frånvaron av en plan för genomförandet, både vad gäller fördelningen av biståndet och förstärkning och omorganisering av GD IA:s avdelningar, hänger till viss del ihop med osäkerheten vad gäller de direktörer som ansvarat för arbetet med återuppbyggnaden av f. d. Jugoslavien. Från början och fram till oktober 1996 har två olika direktorat inom GD IA ansvarat för förvaltningen av återuppbyggnadsprogrammet, det ena för Phare och det andra för övriga budgetrubriker. De två direktörerna ersattes i slutet av 1996 av en enda direktör som i sin tur förflyttades i mitten av 1997 och hans efterträdare utsågs först i november 1997. Denna brist på kontinuitet i genomförandet av programmet har resulterat i långsam beslutsfattning och förhalande när det gäller att fullfölja åtgärderna.

Organisationen av ECHO:s avdelningar

3.26. I motsats till personalen vid GD IA, är praktiskt taget hela den del av ECHO:s personal som arbetar med Bosnien också på plats i landet. I september 1997 fördelades 17 tjänstemän, varav 16 experter med anställningskontrakt, på fem regionala kontor. Dessa regionala kontor har betydligt ökat ECHO:s effektivitet vad gäller identifiering av projekt som kan tillfredsställa behoven på plats. Otillfredsställande förfaranden när det gäller förlängning av kontrakten för den erfarna personalen som inte omfattas av tjänsteföreskrifterna riskerar emellertid att sätta denna organisation på spel.

3.27. Medan ECHO:s verksamhet vad gäller personalen är väl decentraliserad i Bosnien är förfarandena för godkännande av projekt, kontrakt och betalningar fortfarande centraliserade. På dessa områden skulle en decentralisering kunna leda till en ännu snabbare mobilisering av medel. Ett system med tröskelvärden skulle kunna inrättas, där ett godkännande från de centrala avdelningarna är nödvändigt först när trösklarna överskrids.

Genomförandet av programmen

Anslagens utnyttjandegrad

3.28. I tabell 3 anges de viktigaste budgetrubrikerna för återuppbyggnaden av f. d. Jugoslavien samt i vilken grad anslagen utnyttjats per den 31 december 1997.

>Plats för tabell>

3.29. Avsaknaden av en plan för genomförandet, personalbristen, den överdrivna centraliseringen och de lokala myndigheternas institutionella svagheter har försenat mobiliseringen av de anslag som EU avsatt för återuppbyggnad. Detta har också lett till att kommissionen under 1997 överfört betalningsbemyndiganden på 130 miljoner ecu (dvs. 59,1 % av de ursprungliga anslagen) från budgetrubriker som avser f. d. Jugoslavien till andra budgetposter. EIB-lån och makroekonomiskt bistånd har inte utnyttjats och samarbetet med EBRD är fortfarande mycket begränsat.

3.30. Per den 31 augusti 1997, det senaste datum då jämförbara siffror finns tillgängliga för samtliga bidragsgivare, var utbetalningstakten för EU:s återuppbyggnadsprogram (29 %) långsam jämfört med andra bidragsgivares, för vilka genomsnittet var nästan 52 % (se tabell 4). Denna svaghet beror till stor del på EU:s metoder för genomförandet av sitt bistånd. Per den 31 december 1997 uppgick genomförandegraden fortfarande endast till 31 % (se tabell 3). Om man bortser från EAP (utrustning), utgjorde betalningarna inte mer än 17 % av åtagandena.

>Plats för tabell>

3.31. ECHO:s interna förfaranden är för sin del utarbetade för att uppnå en snabb mobilisering av humanitärt bistånd (förskottsutbetalningarna står för upp till 80 % av beloppen i genomförandeavtalen) vilket har lett till en bättre genomförandetakt (utförandegraden av åtaganden som gjorts i kontrakt är 74 %). Dessutom behöver inte ECHO:s bistånd godkännas på förhand av myndigheterna i mottagarlandet för varje handlingsplan. Den ökade risk som utbetalningen av stora förskott medför dämpas emellertid av ganska stabila förbindelser mellan ECHO och dess samarbetspartner som omfattas av samarbetskontrakt (30).

3.32. Trots att i genomsnitt 35 personer varje månad dödas eller skadas av minor i Bosnien (31) och trots att minröjningsåtgärderna ofta varit en förutsättning för återuppbyggnadsprojekten, har bidragsgivarnas begränsade stöd till denna sektor mobiliserats långsamt. Bosnien och Hercegovinas samverkan har inte alls varit tillräcklig på grund av bristande vilja att mobilisera nödvändiga resurser. Då det gäller Europeiska unionen har ingen betalning effektuerats från den särskilda budgetrubrik som 1996 reserverats för minröjning (6,7 miljoner ecu; B7-6 1 5), vilket beror på svårigheter att hitta avtalsparter som kan utföra detta arbete med gott resultat. 1997 drogs de medel som avsatts för denna budgetrubrik (B7-6 6 1) ner till 2,4 miljoner ecu och inga åtaganden hade ännu tagits i anspråk den 31 december 1997.

Förberedelse av projekt

3.33. Kommissionens mycket begränsade närvaro på plats har minskat dess analytiska kapacitet och hindrat identifiering och fullständig planering av projekt inom rimliga tidsgränser när det gäller Phare-biståndet och bistånd för återuppbyggnad (B7-5 4). Alltför ofta har förslag lagts fram efter korta besök av konsulter eller anställda vid kommissionen, som varken har detaljerad kunskap om lokala begränsningar eller stabila relationer med de nationella myndigheterna, vilket är nödvändiga förutsättningar för utarbetandet av bra projektförslag. Den ändrade inriktningen av projektet för återuppbyggnad av Vukovar (5,3 miljoner ecu) i juli 1997, ett år efter att det godkänts, utgör ett bra exempel på detta förhållande (se punkt 4.6).

3.34. Fastän IMG (International Management Group), som inrättades 1993 under UNHCR:s överinseende (32), sysselsätter cirka 140 utländska och lokalt anställda i hela Bosnien och fastän cirka 60 % av dess budget finansieras av Europeiska unionen, har GD IA endast utnyttjat dess tjänster sporadiskt, medan däremot ECHO ofta använder sig av den. IMG:s medverkan är särskilt lämplig vid granskningen av de förslag och specifikationer som konsulter eller icke-statliga organisationer lägger fram under anbudsinfordringens tekniska del. Möjligheten att utnyttja IMG borde snabbt prövas, eftersom den arbetar mer operationellt under ledning av en enda representant från kommissionen som är ansvarig för alla åtgärder finansierade genom EU:s budget.

3.35. Kommissionens metod vilar alltför mycket på förslag från de icke-statliga organisationerna (denna metod kan sägas vara "baserad på de icke-statliga organisationernas efterfrågan"). På så sätt delegerar EU sitt ansvar till icke-statliga organisationer över vilka den inte har tillräcklig kontroll. Detta bekräftas av det sätt på vilket kommissionen den 23 januari 1998 samlade ett tiotal icke-statliga organisationer och bad dem, utan ytterligare klargöranden, att till den 19 februari 1998 lägga fram projekt som gynnar flyktingars återvändande (det aktuella beloppet var 70 miljoner ecu). Under 1996 och 1997 har de administrativa förfaranden som görs från det att de icke-statliga organisationerna lagt fram sina förslag fram till dess att GD IA undertecknat dessa, i allmänhet tagit sex månader. I vissa fall har de administrativa handläggningstiderna lett till att det p.g.a. omständigheterna blivit nödvändigt att ompröva förslagen.

Ingående av avtal

3.36. Förekomsten av två skilda regelverk (bilaga 1, punkt 2) för likartade åtgärder (33) har försvårat kommissionens förvaltningsuppgift. I slutet av 1997 skedde handläggningen av avtalen ännu på två skilda avdelningar beroende på finansieringskällan (34), trots likheterna mellan de berörda åtgärderna.

3.37. De allmänna villkoren för Phare-avtalen är inte utformade för ett prioriterat återuppbyggnadsprogram, utan för tekniskt bistånd till stöd för åtgärder för ekonomisk strukturomvandling. För att lösa detta problem har kommissionen frångått bestämmelserna för EAP, så att avtalen ingicks efter en selektiv anbudsinfordran. En beskrivning av förfarandena för tilldelning av dessa avtal återfinns i tabell 5.

>Plats för tabell>

3.38. Inom ramen för EAP ingick två upphandlingsföretag avtal till ett belopp av 73 miljoner ecu (se punkt 3.5) med företag i medlemsstaterna eller Phare-länderna. Kommissionen använde 3,7 miljoner ecu av programmets medel för arvoden till dessa mellanhänder.

3.39. Vid granskningen av ett stickprov på 76 avtal som motsvarar 71 % av de gjorda inköpen inom ramen för EAP (utrustning) uppdagades följande brister:

a) Upphandlingsföretagens handlingar innehöll ingen skriftlig förklaring avseende de kriterier som tillämpats för att välja ut de anbudsgivare som var uppförda på listorna för de selektiva anbudsinfordringarna. I många fall lämnade de företag som uppmanats att lämna anbud inte in någon offert eftersom de inte tillverkade de varor som efterfrågades.

b) I medeltal erhölls mindre än två anbud som överensstämde med de tekniska villkoren för upphandlingen. Härigenom blev priskonkurrensen alltför liten.

c) I 46 % av de granskade fallen överskred det lägsta anbudet det budgeterade beloppet för åtgärden i fråga, vilket fick till följd att andra åtgärder inte kunde genomföras. Då upphandlingsföretagens arvoden var proportionella mot de ingångna avtalens belopp hade de i själva verket inte något intresse av att se till att anbudspriserna var de lägsta möjliga.

d) I 39 % av fallen hade de tillfrågade företagen kortare tid på sig att lämna in sina anbud än den fastställda minimitiden (se tabell 5).

e) Ett av upphandlingsföretagen vägrade att betala de utvalda anbudsgivarna det förskott på 60 % som Phare-förordningen föreskriver för avtal om förnödenheter, vilket begränsade antalet inkomna anbud och ledde till att upphandlingsföretaget kunde ha betydande belopp stående på sitt bankkonto under en längre period.

f) Det andra upphandlingsföretaget kunde inte redogöra för vilka personer som hade ingått i den kommitté som gått igenom anbuden. Dessutom hade deklarationerna om opartiskhet för de båda upphandlingsföretagen inte undertecknats av kommitténs ledamöter.

g) Upphandlingsföretagen hade vid ett flertal tillfällen vänt sig till företag som hade mycket litet intresse av att lämna anbud enbart för att skapa en jämn geografisk fördelning av anbudsgivarna för ett givet avtal.

h) Det största avtalet inom elektricitetssektorn (4,9 miljoner ecu, vilket höjdes till 6,4 miljoner ecu genom ett kontraktstillägg) tilldelades det enda företag som hade inkommit med anbud för avtalets samtliga 19 delar. Leveranserna hade kunnat bli betydligt mindre kostsamma (35) om avtalen hade tilldelats i delar såsom skedde för andra avtal. En sådan metod hade emellertid gett upphov till större administrativa utgifter för upphandlingsföretaget och dess ersättning för åtgärden hade sålunda blivit lägre.

i) I fallet med de tre avtalen avseende utrustning till jordbruket till ett sammanlagt belopp av 990 385 ecu tilldelades avtalen antingen företag som inte hade erbjudit det förmånligaste priset eller till företag vars anbud inte var godtagbara.

3.40. Även om Kroatien har tillträde till avtal som finansieras på grundval av förordning (EG) nr 1628/96, har det inte tillträde till Phare-avtalen och uteslöts från medverkan i EAP, fastän det alltid varit Bosniens främsta leverantör. Dessutom föreskriver Phare-förordningen att alla länder som omfattas av dess program har tillträde till dess avtal, men samma länder har inte tillträde till de avtal som finansieras på grundval av förordning (EG) nr 1628/96. Sådana distinktioner är absurda.

3.41. För att påskynda genomförandet av återuppbyggnadsprogrammet får man enligt förordning nr 1628/96 sluta avtal genom privat överenskommelse för avtal om tjänster för mindre än 200 000 ecu. Förordningen medger dock inget liknande undantag för avtal om varor och bygg- och anläggningsarbeten, trots att en mycket större del av biståndet ges i denna form.

3.42. I slutet av 1997 hade endast 11,3 % (beräknat på avtalens belopp) av de avtal som ingåtts av GD IA utöver EAP tilldelats efter anbudsinfordringar (se tabell 6). I själva verket hade 88,7 % av avtalen ingåtts med organisationer utan vinstsyfte (icke-statliga organisationer, offentliga organ, internationella organisationer) eller under andra omständigheter för vilka budgetförordningen (artikel 118.2) godkänner privata överenskommelser. Även alla ECHO:s avtal hade ingåtts med icke-statliga organisationer eller internationella organisationer, men då i enlighet med de förfaranden som tillämpas för humanitärt bistånd (36). Av insynsskäl och med tanke på att dessa organisationer utsätter sig för konkurrens för att få EU-stöd, bör dock valet av varje aktör motiveras av kommissionens operativa avdelningar i en skriftlig not, där bland annat organisationens tidigare arbete och kvaliteten på dess prestationer anges (37).

>Plats för tabell>

3.43. Flera av de avtal som ingåtts med icke-statliga organisationer eller internationella organisationer innehåller en stor del arbeten som lagts ut på byggföretag, i princip efter en anbudsinfordran. Fram till augusti 1997 fordrades en internationell anbudsinfordran för åtgärder över 10 000 ecu enligt avtalen mellan kommissionen och de icke-statliga organisationerna, vilket fördröjde åtgärderna. För Phare fastställdes förfarandena för genomförande av avtalen om bygg- och anläggningsarbeten först i november 1997.

3.44. GD IA har inte gjort några försök att begränsa de icke-statliga och internationella organisationernas arvoden, och har inte kunnat komma överens med ECHO om att likartade åtgärder skall behandlas på samma sätt av kommissionen (38). Därför accepterar GD IA arvoden som är betydligt högre än det arvode som ECHO betalar för exakt samma åtgärder. Dessutom uppvisar arvodena betydande avvikelser alltefter omständigheterna (mellan 2 566 och 12 100 ecu per månad (39)).

3.45. I f. d. Jugoslavien ligger de lokalt anställdas månatliga arvode enligt ECHO:s tariffer på 280 ecu, vilket är alldeles för lågt för att de icke-statliga organisationerna skall kunna rekrytera och behålla en lokal personal av kvalitet (40). ECHO:s genomförandeavtal har visat sig vara dåligt anpassade till de relativt komplexa återhämtningsprojekten på så sätt att ingen slutlig version utfärdades av villkoren för upphandlingen av projektet och inga bestämmelser fastställdes, för vare sig garantiperioder för arbetet eller för de avdrag som görs innan arbetet godkänns.

Betalningar

3.46. Projekt har ofta försenats på grund av en långsam utbetalning av förskott. En genomgång av de avtal som finansieras på grundval av förordning nr 1628/96 visade att i 40 % av fallen hade inget förskott ännu utbetalats av kommissionen tre månader efter det att genomförandet av projektet inletts, vilket är sent med tanke på att avtalen ofta löper över sex månader och mottagarorganisationerna i allmänhet förfogar över begränsade likvida medel.

3.47. I hälften av fallen berodde fördröjningarna på att de icke-statliga organisationernas ansökningar brast i utformningen. För GD IA gav utformningen av bankgarantierna upphov till åtskilliga fördröjningar, medan ECHO inte kräver någon garanti för liknande åtgärder.

3.48. I andra fall berodde fördröjningen på kommissionens interna administrativa rutiner. Begäran om förskottsbetalning skall i dessa fall godkännas av operativa avdelningar som redan är överbelastade. Detta godkännande som enbart är av formell karaktär är onödigt under förutsättning att avtalet har ingåtts på ett korrekt sätt (41). Fördröjningar har också uppstått på grund av långsam handläggning av ärendena på kommissionens avdelningar, trots att åtgärderna i fråga var akuta.

3.49. Fallet med återuppbyggnaden av en liten del av byggnaden för Bosniens nationella parlament, vilken i sig är diskutabel (återuppbyggnaden omfattade endast den första av byggnadens fem våningar men inte den centrala plenisalen på samma våning), och som samfinansierades med Världsbanken är en god illustration på de problem som försenade betalningar ger upphov till. Fastän projektet beräknades vara slutfört i slutet av oktober 1996 undertecknades avtalen om Europeiska unionens bidrag inte förrän i april 1997, och den nya tidsfristen fastställdes till augusti 1997 (det vill säga en försening på tio månader). Trots denna första försening stoppade avdelningen för ekonomistyrning på GD XX den begäran om förskottsutbetalning som lämnades in i maj 1997 med hänvisning till att förskottet skulle utbetalas i ecu och inte i tyska mark, oavsett klausulerna i finansieringsöverenskommelsen och avtalet. Eftersom GD XX insisterade på att finansieringsöverenskommelsen och avtalet skulle ändras utbetalades inte förskottet förrän i oktober 1997. Detta inledande förskott gjorde det möjligt att sätta igång arbetet, men kommissionens dröjsmål med de påföljande betalningarna försenade genomförandet ytterligare. I väntan på att de arbeten som betalades av kommissionen skulle påbörjas och Världsbankens del av arbetet, som nästan var avslutad i februari 1997, därefter skulle kunna slutföras, sammanträdde Bosniens och Hercegovinas parlament i andra byggnader som hade restaurerats av en annan bidragsgivare.

3.50. Vad gäller EAP (utrustning) försvårades genomförandet av projekten inom bostadssektorn av att upphandlingsföretaget dröjde med sina utbetalningar till företagen i Bosnien och Hercegovina. Vissa företag var tvungna att avbryta eller minska takten i arbetet för att undvika en inställning av betalningarna. Denna situation är resultatet av de ineffektiva förfaranden som kommissionen och upphandlingsföretaget gemensamt har infört, och har dessutom förvärrats av bristerna i Bosniens och Hercegovinas banksystem.

Uppföljning och utvärdering av projekten

3.51. Med undantag för det humanitära biståndet finns inga enhetliga bestämmelser för uppföljning och utvärdering av återuppbyggnadsverksamheten (B7-5 0 och B7-5 4). Kommissionens finansieringsförslag är inte utarbetade enligt den logiska ramens metodik, till skillnad från annat bistånd till tredje land. Dessutom förfogar inget av kommissionens kontor i Bosnien eller Kroatien över den utrustning som fordras för att de skall kunna göra en fullgod uppföljning av åtgärderna.

3.52. För övervakningen av EAP (utrustning) engagerade kommissionen i maj 1996 konsulter, fyra månader efter det att programmet inletts. I början var deras effektivitet begränsad på grund av att deras uppdrag stod i strid med uppdraget för de upphandlingsföretag som hade egna representanter i Bosnien. Kommissionen har inte infört några rutiner för att följa upp konsulternas iakttagelser och rekommendationer. En utvärdering av EAP (utrustning) finansierades av kommissionen i oktober 1997. Resultaten av utvärderingen kommer att bli tillgängliga först i april 1998. Offentliggörandet av resultaten bör följas upp av en revision av programmet som finansieras av kommissionen.

3.53. Kommissionen har inte i tillräcklig utsträckning uppmärksammat vissa ekonomiska aspekter av EAP.

a) Inom jordbruksområdet har kommissionen inte fastställt några förfaranden för förvaltningen av de motpartsmedel (42) som skapas vid försäljningen av utrustning (jordfräsar 4,6 miljoner ecu och bekämpningsmedel 0,25 miljoner ecu) (se punkt 4.51).

b) Inga kontroller har gjorts av de räntor som influtit till upphandlingsföretagen för de kontanta förskott som utbetalats av kommissionen, fastän räntorna i fråga uppgick till minst 1,21 miljoner ecu i slutet av 1997.

c) Slutligen har kommissionen inte infört ens de mest elementära bokföringsmässiga kontroller av förskotten. Man skulle till exempel kunna kräva att utbetalda medel regelbundet avstäms mot effektuerade utgifter och disponibla medel på bankkonton. Härvidlag kan nämnas att revisionsrätten har konstaterat att förskottens sammanlagda belopp i ett av upphandlingsföretagens räkenskaper var 89 527 ecu lägre än totalbeloppet för de utbetalningar som kommissionen hade bokfört.

3.54. Utom EAP införde GD IA under andra halvåret 1997 ett system för bevakning av bostadssektorn i Bosnien, men den har inte infört någon kontinuerlig övervakning av resten av återuppbyggnadsprogrammet, vilket ändå motsvarar 70 % av de ingångna åtagandenas sammanlagda belopp per den 31 december 1997.

3.55. Fastän UNHCR också uppbar ersättning från kommissionen för att övervaka användningen av de 45 miljoner ecu som GD IA och ECHO via sin mellanhand hade tillhandahållit för finansiering av återuppbyggnadsprojekt, upptäcktes flera problem i samband med administrationen av åtgärderna.

a) UNHCR använder sig i allmänhet av samma icke-statliga organisationer som kommissionen för att genomföra sina återuppbyggnadsprojekt. EU betalar UNHCR för att kontrollera de tekniska aspekterna av åtgärderna trots att UNHCR endast har begränsad kompetens inom detta område. Kommissionen skulle erhålla en högre kostnadseffektivitet om den själv skötte genomförandet av återuppbyggnadsprojekten avseende bostäder tillsammans med de icke-statliga organisationerna.

b) I många fall (43) anslog UNHCR EU:s medel till finansiering av andra projekt än dem som föreskrivits i avtalen mellan kommissionen och UNHCR. Då kommissionen ställdes inför fullbordat faktum godkände den systematiskt ändringarna i efterhand. I andra fall höjdes de belopp som hade avsatts för vissa delprojekt avsevärt på andra delprojekts bekostnad utan att kommissionen informerades om detta innan avtalet löpte ut.

c) Kommissionen begärde inte att UNHCR skulle informera den om de avtal om utläggande på underleverantör som det ingick med sina samarbetspartner. Denna avsaknad av information gör att det praktiskt taget är omöjligt för kommissionens avdelningar att utföra någon riktig övervakning (44).

d) För ett avtal om restaurering av bostäder i Una Sana-distriktet som finansierades av kommissionen med UNHCR som mellanhand kunde revisionsrätten inte uppnå någon säkerhet vad gäller utnyttjandet av byggnadsmaterial för 459 000 tyska mark som hade fakturerats för reparation av lägenheter i Velika Kladusa.

4. ÅTGÄRDERNAS EFFEKT

Geografisk fördelning

De delar som utgör Bosnien och Hercegovina

4.1. Federationen mottog cirka 90 % av biståndet. Även om 30 % av medlen var avsedda för Republika Srpska, ledde den bristande respekten för de politiska villkor som Europeiska unionen ställt och för vissa aspekter av Dayton-avtalet under både 1996 och 1997 till att biståndet vid flera tillfällen drogs in, bland annat i ett försök att ställa krigsförbrytare inför rätta. Däremot kopplades inte biståndet för någon av enheterna till krav på framsteg beträffande ekonomiska reformer.

4.2. Vad gäller projekten vidtogs inte många åtgärder för att åstadkomma ett närmande mellan enheterna. Inom detta område var den främsta åtgärden upprättandet av telefonförbindelser (punkt 4.46). Vissa projekt avseende reparation av bostäder gav också upphov till ett begränsat kommersiellt utbyte mellan enheterna, bland annat i Posavina.

Sarajevo

4.3. Användningen av de 65 miljoner ecu som GD IA avsatt för Sarajevo under 1996 och 1997 skedde ytterst långsamt och hade endast haft en liten effekt i slutet av 1997. De huvudsakliga skälen till detta var kommissionens svårigheter med att inleda en konstruktiv dialog med Sarajevos myndigheter samt det faktum att en enda person på GD IA hade utsetts till att ansvara både för programmet Europa för Sarajevo och för programmet för flyktingarnas återkomst.

Una Sana (federationen)

4.4. Fastän detta distrikt prioriteras på grund av dess stora potential som mottagare av återvändande flyktingar från EU:s medlemsstater (45), var åtgärderna där likväl obetydliga. I augusti 1996 förelades kommissionen ett förslag till program på 39,5 miljoner ecu för distriktet av federationens myndigheter efter samråd med Tyskland (46), men kommissionen ansåg inte att det var möjligt att omarbeta förslaget till en finansieringsplan. I slutet av 1997 hade ännu ingen övergripande plan fastställts och inget integrerat program hade föreslagits.

Brcko (Republika Srpska)

4.5. Inte förrän då avgörandet om stadens framtid genom skiljedom hade senarelagts i februari 1997 beslöt samtliga bidragsgivare att prioritera området vad gällde återuppbyggnadsbistånd. I slutet av 1997 hade kommissionen förutom de humanitära åtgärderna som stöddes av ECHO i hela regionen (2 miljoner ecu) ännu inte genomfört någon betydande åtgärd. Fastän 2 miljoner ecu hade avsatts i november 1996 för ett integrerat program för repatriering av flyktingar till Brcko inom ramen för det ändrade EAP, hade avtalet för genomförandet av denna åtgärd ännu inte undertecknats i slutet av 1997.

Kroatien

4.6. Trots ett program på 5,29 miljoner ecu som kommissionen hade godkänt i juli 1996 för den allvarligt skadade staden Vukovar, gav kommissionens bistånd mycket små resultat under 1996 på grund av de dåliga förberedelserna för programmet, och i juli 1997 tvingades man ändra dess inriktning (se punkt 3.33). I slutet av 1997 började finansieringen av reparationer av lägenheter och distributionsnät för vatten och elektricitet att ge resultat.

4.7. En viktig plan för återuppbyggnad av bostäder i byarna vid frontlinjen i Östra Slavonien (2,7 miljoner ecu) som skulle genomföras av UNHCR stoppades under mer än ett års tid på grund av att de kroatiska myndigheterna satte sig emot det. Även i detta fall hade UNHCR förberett projekten på ett ytterst otillräckligt sätt (se punkt 3.55). Den kroatiska regeringen gör själv stora återuppbyggnadsansträngningar i regionen och strävar efter att prioritera återvändande kroater framför flyktingar av serbisk härkomst.

Sektoriell fördelning

Bostäder och återvändande flyktingar

4.8. Flyktingarnas återkomst till Bosnien är högt prioriterad i EU:s program. Under dessa omständigheter bör bedömningen av effekterna av reparationsåtgärderna avseende bostäder inte enbart röra reparationens omfattning och kvalitet, utan även dess betydelse för flyktingarnas återkomst. ECHO:s ansträngningar har gällt personer som tvångsförflyttats inom landet och sådana som direkt berörts av kriget. Dess interventionsåtgärder har inriktats på att komplettera GD IA:s åtgärder.

4.9. Enligt UNHCR återvände flyktingarna i mycket mindre utsträckning än väntat, både under 1996 och 1997. Under 1996 återvände 88 000 flyktingar jämfört med målet på 200 000, och 1997 återvände 106 000 flyktingar jämfört med ett förväntat antal på 200 000. Såväl den långsamma återuppbyggnadsprocessen som landets politiska problem och säkerhetsproblem har i hög grad en negativ inverkan på flyktingarnas beslut att återvända (47). Dessutom är det svårast att organisera återkomsten för de högst kvalificerade flyktingarna, vilket ytterligare fördröjer en ekonomisk återhämtning.

4.10. Kostnaden för skadorna inom bostadssektorn har uppskattats till 4 000 miljoner US-dollar (48). Under kriget skadades ungefär hälften av de 1,3 miljoner bostäder, som till 80 % var privat egendom. Kommissionens finansiering uppgick till cirka 32 % av samtliga bidragsgivares åtaganden, men endast 8 % av deras sammanlagda betalningar under perioden 1996-1997.

4.11. återuppbyggnaden av bostäder med hjälp av medel från den första delen av EAP påbörjades precis före vintern 1996/1997. Vid denna tidpunkt tvekade kommissionen mellan att enbart leverera materiel och att utföra hela projekt. De övriga restaureringsåtgärderna för bostäder (vilka skedde utanför EAP) påbörjades i regel först under andra halvåret 1997, inledningsvis på grund av förseningar i granskningen av projektförslagen som uppstår till följd av gemenskapens förfaranden (se punkt 3.95) och därefter på grund av de icke-statliga organisationernas svårigheter med att välja ut mottagare och hus som svarade mot Dayton-avtalets kriterier för flyktingarnas återvändande och som var acceptabla för de lokala myndigheterna.

4.12. Per den 31 december 1997 hade kommissionen finansierat reparationerna av cirka 10 700 enskilda hus, varav 6 300 var slutförda, dvs. 2 % av det totala reparationsarbete som skulle utföras. Av effektivitetsskäl hade arbetena fram till denna tidpunkt systematiskt koncentrerats till de minst skadade bostäderna, eftersom dessa kostade minst att restaurera. Tabell 7 sammanfattar kommissionens viktigaste åtgärder för reparation av privata bostäder.

>Plats för tabell>

4.13. Vid flera tillfällen genomfördes inte de restaureringar av bostäder som föreskrivs i avtalen fullt ut. Följande exempel kan nämnas:

a) I Gorazde (49) skulle 400 bostäder repareras inom ramen för EAP till en sammanlagd kostnad av 2,33 miljoner ecu. Arbetet slutfördes endast för 42 bostäder. Arbetet på 334 andra bostäder avbröts, vilket fick till följd att två tredjedelar av dessa hus lämnades i obeboeligt skick. Dessutom påbörjades inte reparationerna på de 24 sista bostäderna. Den icke-statliga organisation som var ansvarig för projektet betalade 787 000 tyska mark för mycket till byggföretaget, ett belopp som kommissionen aldrig fick tillbaka. Dessa problem uppstod trots att projektet övervakades av tre olika parter: upphandlingsföretaget, den icke-statliga organisation som ansvarade för samordningen av arbetena och den konsultbyrå som ansvarade för övervakningen av EAP.

b) I Bosanska Krupa (Una Sana) förvandlades ett projekt som överlåtits till UNHCR för en fullständig reparation av 400 hus till ett projekt för restaurering av 500 tak, och kommunen förband sig gentemot UNHCR att utföra återstoden av arbetet. I praktiken reparerades endast 435 tak och kommunen stod inte fast vid sitt åtagande, vilket fick till följd att hälften av husen fortfarande stod tomma i september 1997 eftersom de var obeboeliga i sitt dåvarande skick.

c) I Stolac (Mostar-området) skulle 100 hus repareras (0,9 miljoner ecu) för att ta emot muslimska flyktingar. Endast 66 hus restaurerades, och cirka tjugo av dessa var bebodda i september 1997. I själva verket var den kroatiska oppositionen mot flyktingarnas återkomst stark och två av de restaurerade husen sattes i brand.

d) I Östra Slavonien hade UNHCR i oktober 1996 erhållit 2,7 miljoner ecu för att återuppbygga 600 hus i två pilotbyar vid frontlinjen (Antunovac och Ernestinovo). I september 1997 hade inga hus restaurerats och endast 20 förslag till projekt hade godkänts av de kroatiska myndigheterna. Först i oktober 1997 informerade UNHCR kommissionen om de svårigheter man hade och föreslog att antalet bostäder som skulle repareras sänktes till 325. De belopp som därigenom frigjordes skulle avsättas till reparation av offentliga byggnader (skolor, hälsovårdscentraler, etc.).

4.14. De 67,4 miljoner ecu som kommissionen har avsatt för bostäder (se tabell 7) skall på lång sikt användas för såväl de cirka 10 000 flyktingar som tagits emot i EU:s medlemsstater som för 37 500 andra mottagare, i synnerhet tvångsförflyttade. I slutet av 1997 uppgick antalet återvända personer som hade fått bostad på detta sätt enligt revisionsrättens beräkning till 5 000 flyktingar och 22 500 tvångsförflyttade. 1996 var majoriteten av dem som hade gagnats av återuppbyggnaden personer som hade tvångsförflyttats inom landet, eftersom inget bostadsprogram med förtur för flyktingar hade antagits av kommissionen. Senare, och för de flesta av de projekt som finansierades under 1997, försökte kommissionen se till att 50 % av mottagarhushållen utgjordes av flyktingar från en av EU:s medlemsstater, dock utan att systematiskt föra in detta villkor i avtalen om genomförandet av projekten. Kommissionen begränsade sig till 50 % för att inte riskera att den befolkning som hade stannat kvar i Bosnien under kriget skulle bli missnöjda.

4.15. Frågan uppkom om vilka flyktingar som skulle få dra nytta av kommissionens återuppbyggnadsprojekt, och följande två lösningar föreslogs:

a) Att påbörja arbeten endast för på förhand utvalda flyktingar som var beredda att återvända under förutsättning att det fanns bostäder.

b) Att återuppbygga sådana regioner som flyktingar sannolikt skulle vilja återvända till och fördela bostäderna bland de familjer som redan återvänt till Bosnien för att locka dem som stannat i mottagarländerna att återvända.

I praktiken var det svårt att tillämpa den första metoden på grund av de dröjsmål som uppstod då flyktingarna skulle väljas ut i medlemsstaterna. För den andra metoden, som i stor utsträckning var den som tillämpades, är det emellertid omöjligt att säga om återuppbyggnaden var ett skäl till att flyktingarna återvände.

4.16. Med tanke på det mycket stora antalet nödvändiga restaureringar och de begränsade tillgängliga resurserna hade fler bostäder kunnat restaureras om de minst gynnade personerna hade prioriterats som biståndsmottagare (i regel de som stannat kvar i Bosnien under kriget). Man borde då ha kopplat gåvobiståndet till ett arrangemang med subventionerade lån till de mest gynnade personerna (i regel flyktingarna).

4.17. Den politik som fördes på detta område var i själva verket ganska oklar. Inte förrän i oktober 1997 utvecklades ett kreditsystem i samarbete med Kreditanstalt für Wiederaufbau. Fastän valet av mottagare för de av kommissionens projekt som hade överlåtits till UNHCR skedde utifrån sociala och ekonomiska kriterier (50) togs dessa kriterier i regel inte upp i de avtal som slöts direkt mellan kommissionen och de icke-statliga organisationerna, vilket fick till följd att förutsättningarna för valet av mottagare varierade starkt mellan de olika icke-statliga organisationerna.

4.18. Slutligen blev effekten av projekten lägre än vad antalet reparationer antyder eftersom flera restaurerade hus förblev obebodda. Exempelvis var fortfarande 40 % av de hus som restaurerades i samband med 1996 års projekt i Una Sana obebodda i augusti 1997. Detta berodde i många fall på att arbetena inte hade påbörjats samtidigt som projekt för social infrastruktur, vatten och elektricitetsförsörjning och skapande av arbetstillfällen.

4.19. Huvuddelen av projekten för restaurering av flerfamiljshus begränsades till reparationer av tak, fönster och gemensamma utrymmen i byggnaderna. I slutet av december 1997 hade cirka 6 270 lägenheter, varav 75 % i Sarajevo, reparerats på detta sätt för 1996 och 1997 års budgetmedel. Mottagarna var huvudsakligen personer som redan bodde i lägenheterna. Medan reparationerna av de privata delarna av fastigheterna i Bosnien nätt och jämnt hade inletts i början av 1997 på grund av svårigheter i fråga om fastställandet av äganderätten, omfattade reparationerna i Vukovar i gengäld en fullständig restaurering av två fastigheter med sammanlagt 142 enskilda lägenheter som beräknades vara slutförd i slutet av 1997 (kostnad 3,4 miljoner ecu). I Vukovar finansierade kommissionen en partssammansatt kommitté för tilldelning av bostäder som betydligt ökade öppenheten.

Utbildning

4.20. Hälften av skolorna fick allvarliga skador eller förstördes under striderna och någon regelmässig budget för utbildning har inte existerat sedan 1991-1992. Vid de skolor där arbetet upprätthölls saknades lärare, inventarier och undervisningsmateriel. Under 1996-1997 motsvarade kommissionens åtaganden och betalningar 29 % respektive 21 % av medlen från samtliga bidragsgivare.

4.21. Inom ramen för EAP tilldelades utbildningssektorn 2 miljoner ecu för inköp av möbler till skolorna. Detta program täckte cirka 20 % av behoven vid federationens grundskolor. Eftersom möblerna levererades av ett lokalt företag hjälpte programmet till att få igång landets ekonomi. Möblerna var dock av undermålig kvalitet och det var oklart vilka kriterier som hade tillämpats för att utse mottagarskolorna. GD IA:s medel hade utnyttjats bättre om man hade prioriterat de skolor som reparerats av ECHO och motiverat valet av skolor.

4.22. De projekt avseende återuppbyggnad av skolor som ECHO satt igång gav en ganska klar effekt. I slutet av 1997 hade cirka ett hundratal skolor reparerats inom ramen för 1996 och 1997 års program. Ändå saknade många skolor fortfarande lärare och inventarier vid denna tidpunkt. Eftersom dessa problem ligger utanför ECHO:s verksamhetsområde hade det varit önskvärt om GD IA tillhandahållit tekniskt bistånd för att stärka och reformera skolsystemet.

Hälsovård

4.23. Mellan 35 % och 50 % av infrastrukturen för hälsovård berördes av kriget beroende på region. Verksamheten förlorade cirka hälften av sin personal. En hotande brist på läkemedel och basförnödenheter förelåg ännu i slutet av 1997. Under 1996-1997 uppgick kommissionens åtaganden och betalningar till detta område till 15 % respektive 20 % av biståndet från samtliga finansiärer.

4.24. Trots att kommissionen har erfarenhet av reformer inom hälsovårdssektorn i Central- och Östeuropa inledde den få projekt inom denna sektor i Bosnien. Den svaga finansieringen beror delvis på att man ville samarbeta med det federala hälsovårdsministeriet, vars effektivitet är undergrävd av interna etniska konflikter. En summa på 6 miljoner ecu avsattes 1996 till inköp av medicinsk utrustning och ambulanser inom ramen för EAP, men distributionslistor upprättades av ministeriet utan samråd med sjukhusen och klinikerna. Detta fick till följd att vissa av de levererade varorna inte motsvarade de lokala behoven (51). Dessutom ledde motsättningar inom ministeriet till att utrustningen fick lagras en längre tid i Sarajevo. I slutet av mars 1997 låg utrustning till ett ungefärligt värde av 2,5 miljoner ecu kvar i lagren i Sarajevo fastän distributionen hade påbörjats i december 1996. Ministeriet har inte kunnat förse kommissionen med den fullständiga distributionslistan. I likhet med vad som skedde inom utbildningssektorn och med tanke på den erfarenhet som ECHO hade förvärvat av hälsovårdssektorn under kriget, hade det varit lämpligt att samordna det arbete som utfördes av kommissionens olika avdelningar på så sätt att utrustningen främst tillföll sådana hälsovårdscentraler som hade restaurerats av ECHO.

4.25. Inom ramen för ett projekt (2 miljoner ecu) som finansierats med överblivna medel från EAP skulle kommissionen utrusta ett laboratorium för kvalitetskontroll av läkemedel. Eftersom departementet inte kunde bestämma sig för var laboratoriet skulle placeras (i den kroatiska eller den muslimska zonen), gick det ett år innan beslutet om placeringen fattades.

4.26. ECHO:s bistånd fick en betydande effekt genom ett diversifierat program för reparation av cirka 70 dispensärer. Hälsovårdssystemet är emellertid fortfarande i kris och måste reformeras. Huvuddelen av utgifterna för det finansieras nämligen fortfarande med humanitärt bistånd, och ECHO är den största bidragsgivaren inom detta område. Om samordningen av kommissionens avdelningar hade förbättrats skulle GD IA kunna finansiera åtgärder för bistånd och på det sättet bidra till att hälsovårdssektorn reformeras.

Energi (elektricitet och gas)

4.27. Halva produktionskapaciteten för elektricitet och 60 % av elledningarna skadades under kriget, och distributionsnätet förstördes till stora delar. Gasledningarna skadades också, och 54 000 otillåtna och farliga anslutningar har gjorts i Sarajevo. Under 1996-1997 utgjorde kommissionens åtaganden och betalningar 22 % respektive 13 % av det totala biståndet från finansiärerna.

4.28. Energisektorn är den viktigaste delen av EAP, men verkan av åtgärderna har i hög grad minskat eftersom kommissionen nöjt sig med att leverera utrustning och reservdelar utan att försäkra sig om att de verkligen används. Vid besök på platsen uppdagades flera brister.

a) Eftersom de lokala elektricitetsföretagen inte förfogade över erforderliga resurser, utnyttjades inte viss utrustning. Som exempel kan nämnas att 0,9 miljoner ecu hade anslagits till återuppbyggnaden av transformatorer och högspänningsledningar som skulle försörja 10 000 personer i Turbe-regionen i centrala Bosnien med elektricitet, men utrustningen installerades inte trots att befolkningen knappt hade tillräckligt med ström för belysning.

b) Leveranserna av utrustning var sällan integrerade med återuppbyggnadsplanerna för elnäten och leveranserna var ofta försenade eller skedde utan att mottagarmyndigheterna hade informerats om dem. Enligt det huvudavtal som ingåtts för elektricitetssektorn (4,9 miljoner ecu) och som undertecknades i september 1996 skulle leveranserna upphöra i december 1996 [se punkt 3.39 h]. Vid denna tidpunkt hade endast 20 % av utrustningen levererats. Först i juni 1997 avslutades leveranserna. Inom gassektorn ledde förseningar i leveranserna av rörledningar (0,265 miljoner ecu) för reparation av Sarajevos gasnät till att ledningar från andra finansieringskällor istället installerades.

c) Kommissionen lät det centrala elektricitetsföretaget fatta beslutet om vilken slags utrustning som skulle ställas till de lokala filialernas förfogande. Emellertid erhöll vissa av filialerna slutligen endast en del av den nödvändiga utrustningen, eftersom de inte hade blivit vederbörligen tillfrågade fastän det var de som utförde reparationerna.

d) Fastän kommissionen hade ingått ett avtal med en konsult (se punkt 3.52), gjorde den ingen systematisk uppföljning av den levererade utrustningen och hade i april 1997 ännu inte sammanställt någon förteckning över den utrustning som faktiskt installerats.

4.29. Inom energisektorn var effekterna av EAP varierande.

a) Bidrag från EAP användes för att återställa elektricitetsproduktionen till en miniminivå i den muslimska enklaven Gorazde. Sex transformatorer levererades, men ytterligare 40 behövdes ännu i april 1997 för att täcka det löpande elektricitetsbehovet.

b) Utrustning och reservdelar levererades för reparation av generatorerna vid federationens två största värmekraftverk i Kakanj och Tuzla (2,2 miljoner ecu). EAP bidrog med cirka 12 % av finansieringen. I fallet Tuzla kan det dock ifrågasättas om investeringarna är ekonomiskt försvarbara med tanke på kraftverkets storlek och ålder, och detta är skälet till att Världsbanken har vägrat att delta i projektet.

c) Under 1996 bidrog EAP med cirka 25 % av finansieringen från samtliga bidragsgivare av de kolgruvor som försörjer kraftverken och bidrog sålunda till en återhämtning av produktionen. Under perioden december 1996 till mars 1997 steg brunkolsproduktionen vid Tuzlas gruvföretag från 133 000 ton till 193 000 ton per månad (dvs. en ökning med 45 %).

d) Bistånd har beviljats för reparation av gasdistributionsnätet för 4 000 hushåll i Novi Grad-området i Sarajevo. Projektet omfattade även leverans av gasmätare, vilka är nödvändiga för att konsumtionen skall kunna faktureras och distributörens verksamhet skall bära sig ekonomiskt. Emellertid delades även 4 000 spisar och 4 000 värmeelement ut gratis (0,9 miljoner ecu) inom ramen för projektet, trots att Världsbanken menade att de flesta hushållen hade kunnat köpa dem själva.

4.30. Bortsett från EAP och ECHO:s åtgärder fick kommissionens bistånd liten effekt inom energisektorn. Fastän åtaganden för 13,5 miljoner ecu hade gjorts för elektricitetssektorn i december 1996 (rubrik B7-5 4 1), inleddes anbudsförfarandet först i november 1997 på grund av projektets storlek, kommissionens tröghet och de problem som uppstod då man hade att göra med tre skilda distributionsföretag (52). De sju miljoner ecu som tillfördes projektet i form av medel som hade överförts från EAP i november 1996 hade inte heller använts. Alltså hade ännu ingen av delarna i 1997 års program påbörjats i slutet av 1997.

4.31. Vad gäller programmet på 13,5 miljoner ecu överensstämmer kommissionens beslut att anslå 4,5 miljoner ecu till vart och ett av de tre "Elektropriverda" inte med bestämmelserna i Dayton-avtalets bilaga 9. Där föreskrivs nämligen att de statliga distributionsföretagen inom områdena elektricitet, vatten, transport och telekommunikation som har delats upp mellan de tre etniska grupperna, på nytt skall slås samman. Innehållet i denna bilaga har endast kunnat genomföras successivt av bidragsgivarna på grund av de lokala myndigheternas motstånd. Fastän bidragsgivarna redan i november 1996 beslöt göra en strategisk analys av dessa branscher inom ramen för programmet, påbörjades analysen först i oktober 1997. Den är särskilt betydelsefull för återuppbyggnaden, eftersom man måste fastställa hur efterfrågan har förändrats sedan kriget innan nya investeringar kan göras.

Transporter

Allmänt

4.32. I januari 1996 var 28 % av de viktigaste delarna av vägnätet i ett sådant skick att omedelbar reparation fordrades. Ingen av de tio broarna mellan Bosnien och Kroatien gick att använda och 70 andra viktiga broar i det inre av landet var allvarligt skadade eller förstörda. De offentliga transporterna fungerade nätt och jämnt och Sarajevos flygplats var stängd för civil luftfart på grund av start- och landningsbanornas, terminalernas och kontrolltornets skick. Under 1996-1997 motsvarade kommissionens åtaganden och betalningar 26 % respektive 15 % av medlen från samtliga bidragsgivare.

4.33. Transportsektorn är den andra stora mottagaren av kommissionens anslag för återuppbyggnad. Inom denna sektor är behoven omfattande och kan komma att förbruka betydande anslag. Det har inte varit möjligt att utvärdera åtgärdernas indirekta effekt på flyktingarnas avsikter att återvända.

Stadstransporter

4.34. Leveransen av bussar och reparationen av Sarajevos spårvägslinjer var de mest synliga delarna av EAP. I slutet av kriget fungerade endast 20 av de 300 bussar som 1991 gick i trafik i Sarajevo. Leveransen av 33 bussar inom ramen för detta program gjorde det möjligt att på nytt öppna 75 % av trafiknätet, dock med begränsad turtäthet. Ändå saknade Sarajevos offentliga transportbolag i april 1997 fortfarande medel för att säkra driften.

Broar

4.35. Bosanski Samac-bron över Savafloden som utgör gränsen mellan Kroatien och Bosnien skulle repareras inom 1996 års återuppbyggnadsprogram (10 miljoner ecu). För Bosnien var detta ett högprioriteringsprojekt eftersom bron är en vital förbindelselänk mellan Budapest och Adriatiska havet via Kroatien och Sarajevo. Finansieringsbeslutet fattades i december 1996 och arbetena beräknades ta 18 månader. I slutet av 1997 hade reparationsarbetena ännu inte påbörjats. I själva verket inleddes minröjningsarbetet inte förrän i augusti 1997, och eftersom en tvist hade uppstått om valet av det företag som skulle konstruera den nya bron, undertecknades avtalet först i augusti 1997. På grund av förseningen försköts datumet för projektets slutförande med 18 månader (till slutet av 1999). Enligt en konsultrapport från december 1997 måste kostnaden för projektet revideras från 10 till 11,5 miljoner ecu på grund av att fundamenten eroderat sedan bron förstördes. Om kommissionen åter dröjer med att fatta beslut kommer öppnandet av denna särskilt viktiga förbindelse att skjutas upp till efter år 2000.

Vägar

4.36. Det största projektet (3 miljoner ecu) inom den del av 1996 års återuppbyggnadsprogram som gäller vägar handlar om att återuppbygga 23 km av den norra korridor som förbinder de östra och västra delarna av Republika Srpska. Detta har högsta prioritet hos de serbiska myndigheterna eftersom det skulle göra att trafiken mellan de båda enheterna inte längre behövde ledas genom federationen. Fastän ett beslut fattades i november 1996 inleddes inte anbudsförfarandet för arbetena förrän i november 1997.

4.37. 1997 års vägprogram (5,45 miljoner ecu) omfattade även två andra projekt som berörde Republika Srpska. Det ena projektet på 1,35 miljoner ecu gällde återuppbyggnaden av vägen mellan Pale och Lukavica (53), vilket är högkvarter för den serbiska representationen i det triumvirat som utgör presidentskapet i staten Bosnien och Hercegovina. Det andra projektet på 1,35 miljoner ecu gällde reparationen av en annan väg i östra delen av Republika Srpska (från Ustipraca till Foca) som skulle göra det möjligt att undvika huvudleden som går igenom den muslimska enklaven Gorazde. I slutet av 1997 övervägde kommissionen hur den skulle fortskrida med de två projekten, vars genomförande hade avbrutits.

4.38. Inom ramen för EAP levererades utrustning för vägunderhåll till 18 underhållsenheter i hela landet. Utrustningen fick dock endast begränsad effekt, dels på grund av att transportministeriet inte hade fastställt de tekniska specifikationerna för utrustningen tillräckligt väl, dels på grund av att underhållsenheterna hade en mycket begränsad driftsbudget för sin verksamhet. Till exempel hade inte asfalteringsmaskinerna (fem stycken för 347 170 ecu) och ångvältarna tillräcklig kapacitet (fem stycken för 332 665 ecu) för det omfattande vägbeläggningsarbete som skulle utföras. I april 1997 användes dessutom inte det mobila väglaboratorium som hade överlämnats till Republika Srpska (107 459 ecu) eftersom mottagaren varken förfogade över transportmedel eller nödvändig know-how.

Civil luftfart

4.39. Inom området civil luftfart deltog kommissionen i återuppbyggnaden av passagerarterminalen vid Sarajevos flygplats (6,8 miljoner ecu), vilket är en av delarna i restaureringsprojektet för hela flygplatsen som de flesta av bidragsgivarna från västländerna bidrar till sedan mitten av 1996.

4.40. Fastän IMG hade lämnat en offert i november 1996 inleddes det första akuta arbetet först i oktober 1997. På grund av vintern har huvuddelen av arbetena inte kunnat påbörjas före april 1998. Vad gäller detta projekt har den bristande samordningen mellan bidragsgivarna resulterat i att återuppbyggnaden av flygplatsen inte har kunnat utformas som en enda åtgärd som organiseras inom ramen för en samfinansiering.

Vatten- och sophantering

4.41. I slutet av 1995 hade 60 % av vattendistributionsnätet enligt beräkningar så allvarliga läckor att en normal distribution förhindrades. Avloppsnäten var i stor utsträckning förstörda och sophämtningen fungerade inte längre. Under 1996-1997 motsvarade kommissionens åtaganden och betalningar inom denna sektor 23 % respektive 13 % av medlen från samtliga bidragsgivare.

4.42. EAP har haft föga effekt inom vattendistributionssektorn. Likväl levererades utrustning och byggnadsmaterial till 62 av federationens 69 kommuner inom ramen för programmet, men kommissionen kunde inte delta i utarbetandet av distributionsplanerna och säkerställa att leveranserna utfördes såsom planerat. I själva verket distribuerades materielet delvis utifrån politiska hänsynstaganden och några av de största mottagarna fanns i det kroatiska området, där behovet var minst akut. Dessutom var den levererade utrustningen inte alltid anpassad till de lokala behoven, eftersom den ofta var mycket mer tekniskt avancerad än den utrustning som hade använts före kriget. Bidragsgivarna levererade moderna apparater för upptäckt av läckor som var alldeles för avancerade för de bosniska behoven, vilket gjorde att en stor del av apparaterna inte användes. Slutligen saknade de lokala vattendistributionsföretagen ofta resurser för att installera eller använda den erhållna utrustningen, och de behövde omstruktureras för att kunna genomföra reparations- och underhållsprogrammen.

4.43. Bortsett från EAP och biståndet av humanitärt slag (6 miljoner ecu) bidrog EU:s bistånd till återuppbyggnad (20,6 miljoner ecu) mycket litet till att förbättra situationen inom vattendistributionen eftersom ansträngningarna fokuserades på att utarbeta anbudsförfaranden för projekt som omfattade mer än enbart akuta reparationer. Under tiden har distributionsnätet i vissa områden fortsatt att förfalla, exempelvis i Sarajevo, och läckageförlusterna har ibland uppgått till 70 %. Dock var en fast grund för 1998 års åtgärder under utarbetande.

4.44. Inom sophanteringen har varken kommissionen eller någon annan bidragsgivare vidtagit några omfattande åtgärder, och folkhälsan är allvarligt hotad. Arbetena på en soptipp i Una Sana-distriktet som finansierats av ECHO (0,7 miljoner ecu) påbörjades utan att de lokala myndigheterna hade tillfrågats och eftersom den är dåligt utformad används den inte. På grund av att dess genomförandeavtal är dåligt anpassade till återuppbyggnadsprojekt är det svårt för ECHO att kräva att den icke-statliga organisationen vidtar åtgärder för att korrigera bristerna. En utvärdering av Sarajevos behov inom området finansierades under andra kvartalet 1997. Den skall följas upp genom leveranser av utrustning i december 1997.

Telekommunikationer

4.45. Enligt en undersökning utförd av EBRD 1996 uppskattades att värden för sammanlagt 176 miljoner ecu hade förstörts inom telekommunikationssektorn under kriget (54). Inom denna sektor gjorde bidragsgivarna inga framsteg under 1996 på grund av de båda enheternas motstridiga intressen. Under 1996-1997 utgjorde kommissionens åtaganden och betalningar 33 % respektive 16 % av det totala internationella biståndet. Likväl uppgick bidragsgivarnas faktiska åtaganden endast till 17 % (30 miljoner ecu) av de beräknade åtagandena för perioden.

4.46. I september 1997 skedde dock ett genombrott då telefonförbindelserna mellan enheterna återupprättades tack vare att 4,7 miljoner ecu av 1996 års anslag kunde frigöras (kapaciteten var dock mycket låg med sammanlagt 30 linjer, vilka var överbelastade redan i slutet av 1997). Målet att utöka antalet förbindelser mellan enheterna till 90 linjer kunde inte uppnås före slutet av 1997 på grund av säkerhetsproblem i Republika Srpska.

4.47. Det bistånd som avsattes till federationen (4 miljoner ecu) i 1996 års budget för återuppbyggnad av telefonnätet i de områden dit flyktingarna återvände hade ännu inte utnyttjats i slutet av 1997. Federationen motsatte sig återuppbyggnaden eftersom den var missnöjd med det sätt på vilket förbindelsen mellan de båda enheterna hade återupprättats.

4.48. De framsteg som gjorts i fråga om återupprättande av telefonförbindelserna mellan de båda enheterna är delvis resultatet av den starka politiska press som kommissionen utövat och som förmedlats via andra bidragsgivare. Dessa påtryckningar som skiljer sig fundamentalt från förhållningssättet inom andra sektorer har också lett till att de tre telekommunikationsbolagen undertecknat ett memorandum till principöverenskommelse som skall föregå en gemensam telekommunikationslag. De tre företagen deltar dessutom i ett gemensamt utbildningsprogram som finansieras av kommissionen (0,7 miljoner ecu) och som inleddes i september 1997.

Jordbruk

4.49. Före kriget försörjde sig 40 % av befolkningen i Bosnien och Hercegovina helt eller delvis på jordbruk. Konflikten ledde till att cirka 80 % av den mekaniska utrustningen förstördes och 70 % av kreatursbesättningarna dog (55). Inom denna sektor var finansiärernas (inklusive kommissionens) insatser dock blygsamma (56) och jordbruket omfattas inte av de integrerade programmen. Kommissionens åtaganden och betalningar under 1996-1997 motsvarade 24 % respektive 20 % av medlen från samtliga bidragsgivare.

4.50. Enligt rapporterna från den övervakningsbyrå som engagerats av kommissionen har följande levererats inom ramen för EAP.

a) 1 300 jordfräsar (57) i federationens tre regioner (4,6 miljoner ecu).

b) Konstgödsel och bekämpningsmedel till de båda enheterna (2,1 miljoner ecu).

c) Utrustning till federationens mejerisektor (0,4 miljoner ecu).

4.51. Distributionen ägde rum alltför sent för att den skulle få någon effekt under 1996. Senare visade det sig att en stor del av varorna inte lämpade sig för de lokala förhållandena, vilket gjorde dem mindre användbara. Således var den mindre modellen av jordfräsen (5-7 kW) inte tillräckligt motorstark för den bergiga terrängen i två av de tre regionerna (Gorazde och Mostar). Å andra sidan överskred kapaciteten för huvuddelen av kylutrustningen av mjölk med bred marginal den potentiella produktionen vid jordbruken i regionen. Dessutom gick den konstgödsel och de bekämpningsmedel som skulle distribueras gratis till jordbruken i den främsta mottagarregionen (Tuzla) till försäljning och inkomsterna från denna försäljning var omöjliga att kontrollera.

4.52. Vid sidan av EAP rörde den största av EU:s biståndsposter ett importprogram på 3 miljoner ecu samt ett program för tekniskt bistånd för regionerna Una Sana (federationen) och Banja Luka (Republika Srpska). Fastän projektförslaget lades fram i november 1996, kunde diskussionerna med den berörda icke-statliga organisationen slutföras först i maj 1997 och utrustningen, som huvudsakligen bestod av 60 traktorer och släpvagnar, levererades inte förrän från mitten av september till mitten av oktober 1997. Utrustningen anlände därför alltför sent för att användas under jordbrukssäsongen 1996/1997. Genom det tekniska biståndets försorg bildades dock sammanslutningar för användningen av jordbruksutrustningen bestående av 440 lokala jordbrukare för att de skulle kunna hyra traktorer och kringutrustning under 1998.

4.53. Under andra halvåret 1997 utökades verksamheten och kommissionen anordnade import av 560 nötkreatur till dessa två regioner. De första leveranserna ägde rum i slutet av september 1997. I december 1997 hade 5 000 får delats ut i centrala Bosnien (600 000 ecu).

Utveckling av den privata sektorn och ekonomisk förnyelse

4.54. Trots en arbetslöshet på cirka 60 %, vars effekter dock dämpas av den svarta ekonomin (58) och trots nödvändigheten av att låta landets ekonomi gå från ett socialistiskt system till marknadsekonomi, har kommissionen vidtagit få åtgärder inom detta område och den har inte upprättat någon strategi för framtida åtgärder. Under 1996-1997 utgjorde kommissionens åtaganden och betalningar 13 % respektive 7 % av det totala internationella biståndet.

4.55. I slutet av 1997 hade kommissionens två största åtgärder, nämligen ett program för ekonomisk återhämtning (16,5 miljoner ecu) och en Europeisk garantifond för investeringar i Bosnien och Hercegovina (10,5 miljoner ecu) knappt inletts. I slutet av 1997 hade fonden ännu inte beviljat några garantier. För garantier tillåter budgetsystemet att investeringar täcks med garantier utan att anslag omedelbart behöver avsättas. I detta fall hade kommissionen kunnat avsätta de 10,5 miljonerna ecu till konkreta projekt utan att för den skull avstå från att delta i garantifonden.

4.56. Ett annat projekt finansierades till förmån för Zica Wire Drawing-fabriken i Sarajevo som fick ett investeringsbidrag på en miljon ecu. Företaget tillverkar kablar för byggnadsindustrin. Detta är den enda åtgärd som kommissionen vidtagit för ett stort industriföretag. Detta är den enda åtgärd genom vilken kommissionen avsåg att stimulera skapandet av nya arbetstillfällen.

Stöd till den offentliga förvaltningen

4.57. Inom området offentlig förvaltning ställs bidragsgivarna inför ett svårt val på grund av de många nya institutioner som inrättats inom staten, enheterna och distrikten och bristen på utbildning bland såväl gamla som nya tjänstemän. Även om bistånd inom detta område skulle underlätta för företrädarna för de lokala myndigheterna att delta i genomförandet av återuppbyggnadsprogrammet har kommissionen endast anslagit ett relativt litet belopp till denna sektor, som riktar sig till institutionerna på statlig nivå snarare än till enheterna och distrikten.

4.58. Den viktigaste åtgärden kommissionen vidtagit var att inrätta ett kontor för bistånd på tull- och skatteområdet (CAFAO) som lyder under GD XXI (se punkt 3.23). Denna byrå spelade en viktig roll vid inrättandet av federationens tullverk som påbörjade sin verksamhet i april 1996 och då detta senare erhöll stöd. Ungefär 80 % av federationens budgetmedel kommer från tullar (59). Utan CAFAO:s ingripande är det föga troligt att tullverket hade fungerat, särskilt med tanke på rivaliteten mellan de etniska grupperna. Sedan början av 1997 har bistånd även utgått till tullverket i Republika Srpska. CAFAO, som undersöker bedrägerier, har till den höge representanten överlämnat dokument beträffande de båda enheternas försnillning av medel som under 1997 uppgick till 53 miljoner tyska mark. I början av 1998 hade de försnillade skattemedlen ännu inte återvunnits. Dessutom deltar 1 150 tulltjänstemän från de två enheterna i ett utbildningsprogram.

4.59. CAFAO har utarbetat en provisorisk tullag om ett gemensamt tullområde i Bosnien och Hercegovina, men lagen tillämpas ännu inte. Kommissionen har också finansierat utarbetandet av lagar rörande utrikeshandel och investeringar som antogs i juni 1997. Dessutom har det gett institutionellt stöd till den centralbank som nyligen inrättades (1 miljon ecu), till ombudsmannens kontor (0,75 miljoner ecu) och till statistikbyrån (0,1 miljon ecu).

5. SLUTSATS

5.1. Eftersom den politiska stabiliteten på Balkan är en fråga som ger anledning till oro för Europeiska unionen har rådet och Europaparlamentet placerat kommissionen i främsta ledet bland finansiärerna i återuppbyggnadsprocessen i f. d. Jugoslavien genom att på denna överlåta ansvaret för användningen av 1 000 miljoner ecu för perioden 1996-1999. Till detta belopp skall läggas bistånd av humanitärt slag som fastställs årligen av den budgetansvariga myndigheten och som uppgick till 315 miljoner ecu från början av 1996 till slutet av 1997.

5.2. Sedan fredsavtalet undertecknades i december 1995 har kommissionen betonat betydelsen av att återuppbyggnadsansträngningarna sker snabbt och samordnas med biståndet från de andra finansiärerna så att inrättandet av nya institutioner som främjar försoningen mellan de tre etniska grupperna i Bosnien och Hercegovina understöds (se fotnot 15). Den förordade därför att varje bidragsgivare lägger ut tillräckliga belopp inom det område som bäst motsvarar var och ens erfarenhet och resurser.

5.3. Även om besluten om Europeiska unionens bistånd på det politiska planet fattades med mycket kort varsel som en reaktion på en krissituation, stöter man vid den konkreta användningen av medlen på en rad problem i samband med den tekniska och administrativa planläggningen som de flesta andra bidragsgivarna inte berörs av. Sålunda går användningen av Europeiska unionens bistånd i slutet av 1997 fortfarande långsamt (se punkt 3.30), frågan om huruvida de flyktingar som sökt tillflykt i flera av medlemsstaterna skall återvända har fortfarande inte lösts på ett för dessa stater tillfredsställande sätt (se punkt 3.8) och med några få undantag är Europeiska unionens insatser föga synliga (se punkt 4.34). För övrigt är förseningarna i genomförandet av återuppbyggnadsprogrammet särskilt påtagliga i Republika Srpska på grund av de återkommande avbrotten i biståndsprogrammet som skett här (se punkterna 1.3 och 4.1).

5.4. Trots tydliga avsiktsförklaringar (se punkterna 3.1 och 3.3) har kommissionen inte lyckats avsätta en tillräckligt stor personalstyrka för återuppbyggnaden i f.d. Jugoslavien, vare sig vid sina centrala avdelningar eller på plats i de områden som skall återuppbyggas (se punkterna 3.13 och 3.14). Inom detta område har den dragit mycket liten nytta av sina erfarenheter från Mostar, där den några månader tidigare insåg hur viktigt det är att förfoga över en tillräckligt stor och kvalificerad personal (60). Dessutom drog GD IA mycket liten nytta av såväl ECHO:s erfarenheter, med vilken samarbetet var obetydligt (se punkterna 3.8 och 3.11), som av de undersökningar som International management group (IMG) sedan 1993 hade gjort i Bosnien och Hercegovina inom ramen för återuppbyggnaden (se punkt 3.34). Likaledes var samordningen på platsen med den höge representanten alltför begränsad för att Europeiska unionens roll i praktiken skulle motsvara omfattningen av de medel som den hade beslutat använda i regionen (se punkt 3.18).

5.5. Kommissionen har inte utarbetat någon praktisk plan för genomförandet per sektor med tidsangivelser för att säkerställa att åtgärderna genomförs på ett samordnat sätt enligt de prioriteringar som fastställs utifrån den erfarenhet som dess avdelningar tidigare förvärvat (se punkt 3.3). Härigenom har medlen använts på ett splittrat sätt och inte nått tillräcklig omfattning för att några märkbara sektoriella effekter skall uppnås (se punkt 3.4). En sådan plan borde i synnerhet avspegla vikten av att flyktingarna återvänder. Härvidlag skulle en mer konkret samverkan mellan kommissionens och medlemsstaternas avdelningar, UNHCR:s representationer i varje land och de kommunala myndigheterna i de områden som berörs av flyktningarnas återkomst vara önskvärd.

5.6. De bristande förberedelserna för EAP (utrustning), den bristande kunskapen om svagheterna hos myndigheterna i federationen Bosnien och Hercegovina samt Republika Srpska och den brådska med vilken kommissionen överlät programmets genomförande till upphandlingsföretag som inte var i stånd att på platsen försäkra sig om att fördelningen till mottagarna skedde på ett lämpligt sätt ledde till att programmet avbröts i november 1996 och förvandlades till ett projekt av traditionellt slag (se punkt 3.5), vilket fick till följd att genomförandet drabbades av nya förseningar. För andra projekt utgjorde inte det faktum att de befintliga förordningarna var dåligt anpassade till projekten samt dröjsmålen med att anta de grundförordningar som skulle göra det möjligt att föra upp medel på nya budgetrubriker (se bilaga 1, punkt 3) de enda anledningarna till förseningarna. Den administrativa trögheten i kommissionens interna beslutsprocesser kan inte accepteras i en krissituation och kommissionens avdelningar har inte systematiskt tillämpat katastrofåtgärdsförfarandena, trots att de normala förfarandena som använts i samband med stödet för den ekonomiska återuppbyggnaden inte passar särskilt bra för återuppbyggnadsåtgärderna (se punkterna 3.33-3.35).

5.7. Anlitandet av UNHCR för genomförandet av återuppbyggnad av bostäder skedde på ett föga övertygande sätt (se punkt 3.55). Det ger upphov till ytterligare dröjsmål vid handläggningen utan att detta för den skull betyder att de icke-statliga organisationer på vilka arbetet lagts ut genomför åtgärderna på ett bättre sätt. I själva verket hindrar såväl de metoder som UNHCR använder för att genomföra projekten som bristerna i dess redovisningsrutiner kommissionen från att behålla kontrollen över verksamheten. Om kommissionens finansiering av UNHCR:s verksamhet i detta sammanhang betraktas som ofrånkomlig, vore det administrativt sett effektivare att ge ett generellt bidrag som svar på dess betalningsbegäran eftersom resultaten skulle bli desamma. I själva verket är den särskilda granskning som kommissionen yrkat på värdelös i sammanhanget eftersom finansieringen av UNHCR är fungibel (61).

5.8. Flyktingarna återvände i mycket mindre utsträckning än väntat, både under 1996 och 1997 (se punkt 4.9). Härvidlag utgjorde de lokala myndigheternas ibland diskriminerande politik, den undermåliga säkerheten (se punkt 4.9) och det sätt på vilket reparationsarbetet utfördes både vad gäller bostäder och infrastruktur (se punkt 4.11) mycket stora problem. I slutet av 1997 hade cirka 6 300 flyktingars och tvångsförflyttade personers bostäder restaurerats av kommissionen, vilket ännu är ett mycket blygsamt resultat (se punkt 4.12). De reparerade bostäderna förblev ofta obebodda därför att inget arbete ännu hade inletts på projekt som även inbegrep social infrastruktur, vatten- och elektricitetsförsörjning och skapandet av arbetstillfällen (se punkt 3.11)

5.9. Inom hälsovårds- och utbildningssektorerna gav ECHO:s bistånd tämligen klara effekter. Däremot gav GD IA inte det nödvändiga stödet till de myndigheter som administrerar dessa sektorer för att dessa skulle fungera på ett ändamålsenligt sätt. Vidare var ECHO:s och GD IA:s åtgärder föga samordnade (se punkterna 4.21, 4.22 och 4.26). Inom energisektorn var uppföljningen av de förnödenheter som levererades inom ramen för EAP bristfällig (se punkt 4.28) och biståndets ändamålsenlighet varierade. Inom transportsektorn hade kommissionens stöd föga effekt - bortsett från att buss- och spårvagnstrafiken i Sarajevo förbättrades märkbart (se punkt 4.34) - eftersom dess projekt stötte på stora svårigheter (se punkterna 4.35-4.40). Slutligen var framstegen blygsamma inom områdena offentlig förvaltning och ekonomiska reformer (se punkterna 3.7, 4.54-4.57).

5.10. Två år efter Dayton- och Paris-avtalet är det bistånd som EU mobiliserat till återuppbyggnaden av mycket mindre omfattning än EU:s uttalade mål. Detta beror inte enbart på den svåra situationen i f.d. Jugoslavien, utan också på kommissionens oförmåga att avsätta tillräckligt stora mänskliga resurser och att se till att dess egna avdelningar samarbetar med varandra.

5.11. Den alltför begränsade praktiska samordningen med de största finansiärerna och den höge representantens kontor ledde till att EU:s bistånd splittrades upp på alltför många sektorer. Detta fenomen förstärktes dessutom av kommissionens vilja att uppfylla kraven från de centrala myndigheterna för Bosniens och Hercegovinas enheter, som tenderade att fördela gemenskapens bistånd mellan sina största organ. Under dessa förutsättningar är det viktigt att kommissionen, samtidigt som den decentraliserar sin förvaltning till delegationen, inriktar sina åtgärder på ett mindre antal sektorer så att de bättre uppfyller de akuta behoven inom vissa områden eller hos vissa grupper som har ett särskilt intresse av att flyktingarna återvänder under fredliga former.

5.12. Slutligen är det viktigt att kommissionen för att den skall bli trovärdig i de lokala myndigheternas ögon ser till att dess åtgärder synliggörs, eftersom den befolkning som mottar stödet annars aldrig kommer att bli medvetna om kommissionens närvaro på platsen. Ett första steg i denna riktning skulle kunna tas genom att man tydligt informerar om att kommissionens åtgärder finansieras av EU och inte bara av ECHO, Phare, CAFAO, EAP eller Obnova (62).

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 7 maj 1998.

För revisionsrätten

Bernhard FRIEDMANN

Ordförande

(1) Källa: Världsbanken: Prioriterat program för återuppbyggnad, november 1996, volym 3.

(2) Se tabell i slutet av inledningen.

(3) Källa: Economist Intelligence Unit Country Report, första kvartalet 1998.

(4) Källa: Europeiska gemenskapernas kontor för humanitärt bistånd.

(5) Källa: HCR Repatriation and Return Programme 1998.

(6) Cirka 700 000 flyktingar har funnit varaktiga lösningar utanför Bosnien och Hercegovina.

(7) UNTAES = United Nations Temporary Administration in Eastern Slavonia.

(8) EGT L 122, 24.4.1998, s. 1.

(9) Fredsavtalet för Bosnien och Hercegovina paraferades i Dayton den 21 november 1995 och undertecknades i Paris den 14 december 1995.

(10) Kommissionens meddelande Finansiella bidrag från Europeiska unionen till återuppbyggnaden av f. d. Jugoslavien, KOM (95) 581 slutlig, 18.12.1995.

(11) Programmet inrättades av Världsbanken i dokumentet Bosnien och Hercegovina: prioriteringar för återhämtning och tillväxt, som tagits fram för den första konferensen med finansiärerna som samlats i Bryssel i december 1995. Programmet utformades som första etappen i återuppbyggnadsprocessen.

(12) Årsrapporten för budgetåret 1996 (EGT C 348, 18.11.1997, punkterna 14.26-14.31).

(13) Administrationsutgifterna för kontoret för Förenta Nationernas höge representant (OHR) som finansierats med 10 miljoner ecu 1995 och med 4,6 miljoner ecu 1997 av anslagen från den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) (B8-013) har inte granskats då de ligger utanför ramen för återuppbyggnadsåtgärderna. De borde revideras inom en snar framtid.

(14) Program för grundläggande bistånd (EAP).

(15) a) SEK(95)1597 slutlig, 27.9.1995,

b) KOM(93) 564 slutlig, 17.11.1995,

c) KOM(95) 581 slutlig, 18.12.1995,

d) KOM(95) 582 slutlig, 20.11.1995.

(16) Rådets förordning (EG) nr 1628/96 av den 25 juli 1996, (EGT L 204, 18.8.1996).

(17) Detta program var ett svar på en begäran från Världsbanken om en första delfinansiering som uppskattas till 360 miljoner ecu och som berörde 10 verksamhetssektorer. (KOM(95) 3507, 14.12.1995). EU:s minröjningsåtgärder finansierades utanför EAP (se punkt 3.32).

(18) Inom ramen för Dayton/Paris-avtalet (bilaga 5).

(19) Se Särskild rapport nr 2/97 om Europeiska unionens humanitära bistånd mellan 1992 och 1995, EGT C 143, 12.5.1997, punkterna 2.14-2.16).

(20) KOM(96) 153 slutlig, 30.4.1996.

(21) En assistent, en sekreterare och en chaufför.

(22) Se årsrapport för budgetåret 1996, punkterna 14.29 till 14.31 (EGT C 348, 18.11.1997).

(23) Flera av tjänstemännen samt experten var tidigare medlemmar av gruppen som inrättats av Europeiska unionen för att säkerställa förvaltningen av staden Mostar mellan 1994 och 1996.

(24) Den höge representantens kontor inrättades inom ramen fö