Särskild rapport nr 18/2000

om programmet för leverans av jordbruksprodukter till Ryska federationen samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2001/C 25/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

SAMMANFATTNING

1998 drabbades Ryska federationen samtidigt av en dålig skörd och en ekonomisk kris. Till följd av denna kris fruktade Europeiska unionen (EU) att dess export av jordbruksprodukter skulle minska kraftigt, eftersom Ryssland utgjorde dess andra största marknad för export av kött. Då Förenta staterna hade beslutat om ett program för livsmedelsleverans till Ryssland önskade även EU säkerställa sin närvaro i regionen. Till följd av en ansökan från den ryska regeringen beslutade rådet i december 1998 att gratis leverera jordbruksprodukter till de mest behövande regionerna i Ryska federationen (se punkt 1).

Programmet fick inte utgöra ett hinder för EU:s delvis subventionerade export av jordbruksprodukter till Ryssland eller skapa obalans på den lokala marknaden. Produkternas försäljningspris fick således inte vara lägre än försäljningspriset på liknande lokala produkter eller produkter som importerades från EU. De mest behövande regionerna, för vilka produkterna var avsedda, ville ha produkterna till lägsta möjliga pris. Samtidigt ville de ryska myndigheterna också maximera försäljningsinkomsterna för att anslå dem till sociala åtgärder (se punkt 2).

Revisionsrätten konstaterade att det inte hade genomförts någon förhandsanalys av behoven. Nödvändigheten av ett sådant stöd har inte bevisats. Dessutom exporterade Ryssland spannmål år 1999. Svårigheten för många ryssar att livnära sig på rätt sätt beror inte på brist på livsmedelsprodukter utan snarare på avsaknad av ekonomiska medel för att köpa dessa produkter. Dessutom har Rysslands långsiktiga möjligheter att importera livsmedelsprodukter från EU inte undersökts tillräckligt. Trots att EU fruktade en minskning av sin köttexport till Ryssland ökade denna 1999, bland annat tack vare exportbidragen, vilkas effekter underskattats av kommissionen (se punkterna 6-11).

De motpartsmedel som försäljningen av dessa produkter inbringade erhölls ofta för sent, vilket framför allt berodde på svårigheter att avyttra köttet. Regionerna, som redan hörde till de mest utarmade, hade svårigheter att betala in dessa medel inom de givna tidsfristerna och hotades dessutom av ekonomiska sanktioner från de ryska federala myndigheterna. Vidare har kommissionen snarare koncentrerat sig på en optimal insamling av dessa medel än på användningen av dem (se punkterna 14 och 42-47).

Generellt sett minskade programmets verkningsgrad av följande skäl:

- Kommissionen accepterade att de ryska federala myndigheterna fördelade stödet på grundval av regionernas förmåga att ställa ekonomiska garantier, trots att programmet främst var avsett att stödja de mest behövande regionerna (se punkterna 11 och 53).

- Eftersom köttets försäljningspriser var mycket höga för att undvika konkurrens med gemenskapens import samt även med den lokala produktionen, blev detta kött under flera månader kvar i lager i Ryssland och leveranserna fick, trots att de var mycket kostsamma, inga anmärkningsvärda effekter på den lokala marknaden 1999, trots att rådet i slutet av 1998 ansåg att det var mycket viktigt att produkterna kom fram så snart som möjligt (se punkterna 35-36).

Det huvudsakliga målet att förbättra den prekära situation som det ryska folket befann sig i och att stabilisera jordbruksmarknaderna genom att jordbruksprodukter så snart som möjligt levererades till de mest behövande regionerna har endast uppnåtts till en liten del. Stödet var inte oumbärligt i den mening att Ryssland kunde klara sig på den internationella marknaden genom att ge de privata operatörerna fria händer. Om avsikten var att bevilja Ryssland livsmedelsstöd, hade det varit lämpligare med ett mindre omfattande program för humanitärt bistånd med inriktning på de mest behövande befolkningsgrupperna. Vad beträffar önskningen att bevara den ryska exportmarknaden har denna uppfyllts effektivare och till en proportionellt sett lägre kostnad med hjälp av exportbidragen (se punkterna 55-61).

INLEDNING

Målen för programmet

1. 1998 var spannmålsskörden i Ryssland särskilt mager(1). I augusti samma år drabbades landet dessutom av en allvarlig ekonomisk kris. Förenta staterna beslutade den 6 november 1998 att tilldela Ryssland livsmedelsstöd. Också Europeiska unionen önskade säkerställa sin närvaro i regionen, eftersom Ryssland utgjorde dess andra största marknad för export av kött(2). Som svar på den ryska regeringens begäran av den 12 november 1998 antog rådet den 17 december 1998 förordning (EG) nr 2802/98(3) om gratis leverans av jordbruksprodukter till de hårdast drabbade regionerna i Ryska federationen. Avsikten var att försäljningen av dessa produkter på de lokala marknaderna skulle ge upphov till motpartsmedel för att finansiera sociala åtgärder. Med tanke på att denna åtgärd skulle bidra till att förbättra den prekära situation som det ryska folket befann sig i och samtidigt stabilisera jordbruksmarknaderna i Ryssland ansåg rådet att det var absolut nödvändigt att stödet kom fram så snart som möjligt.

2. Vid genomförandet av rådets förordning hade kommissionen ett mycket begränsat rörelseutrymme. Programmet fick inte hindra EU:s delvis subventionerade jordbruksexport till Ryssland eller skapa obalans på den lokala marknaden. Produkternas försäljningspris fick därför inte vara lägre än priset på liknande lokala produkter eller produkter som importerades från EU. Å andra sidan var dessa produkter avsedda för de mest behövande regionerna, för vilka det var mest angeläget att få dem till lägsta möjliga pris. Eftersom förordningen (artikel 1.4) föreskrev att intäkterna skulle användas till sociala åtgärder önskade de ryska myndigheterna dessutom få ut så mycket motpartsmedel som möjligt för att kunna använda dem som budgetstöd.

Programmets beståndsdelar

3. Detta ambitiösa och komplexa program gällde leverans av 1,85 miljoner ton livsmedelsprodukter till ett värde av 377,7 miljoner euro till ett femtiotal regioner bland de 89 administrativa enheter som utgör Ryska federationen. Spannmål och ris stod för cirka 40 % av det totala värdet, kött för nära 50 %, medan resten utgjordes av skummjölkspulver. Med undantag av grisköttet, som köptes på gemenskapsmarknaden, härrörde samtliga produkter från interventionslager.

4. Kostnaderna för transport av dessa produkter till den ryska gränsen och kostnaderna för övervakningen (i samband med mobiliseringen i Europa och utdelningen i Ryssland) belastade gemenskapsbudgeten. Efter att man räknat in besparingarna i utgifter för lagring och exportbidrag (uppskattningsvis 71,5 miljoner euro) beräknades den totala nettokostnaden för detta program, som finansierades med EUGFJ-anslag, till 411,1 miljoner euro (se tabell 1).

Tabell 1

Beräknad kostnad för programmet

>Plats för tabell>

Granskningens omfattning

5. På grund av de omfattande inneboende riskerna i samband med genomförandet av detta program(4) koncentrerades revisionsrättens granskning främst på dess genomförande i Ryssland. Granskningsmålet var dels att kontrollera programmets ändamålsenlighet och effekt, dels att granska hur kommissionen fullgjort sina åtaganden beträffande transporterna av produkterna till sina destinationer, insamlingen av motpartsmedel och säkerställandet av att dessa användes för de ändamål som föreskrivits. Eftersom kommissionen planerat att leverera produkterna under första halvåret 1999 (punkt 3.11 i avtalsmemorandumet) genomfördes granskningen på platsen under andra halvåret 1999 vid kommissionen och dess delegation på platsen, vid de behöriga ryska instanserna (jordbruksministeriet och finansministeriet, pensionsfonden samt de operatörer som haft ansvaret för fördelningen) samt i nio stödmottagande regioner. Det totala värdet av leveranserna till de besökta regionerna utgör ca 35 % av programmet som helhet. Likaså har det organiserats sammanträden i Moskva med medlemsstaternas och Förenta staternas ambassadråd, Internationella valutafondens (IMF) och Världsbankens lokala representationskontor samt med FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO).

UTFORMNINGEN AV PROGRAMMET

Analys av behoven

6. Vid rådets (jordbruk) sammanträde den 28 september 1998 uppskattade kommissionen att det inte rådde någon brist på livsmedel i Ryssland och att det ur makroekonomisk synvinkel fanns tillräckligt med pengar för att köpa livsmedel, samt påpekade att de flesta analytiker ansåg att den ryska livsmedelsimporten skulle öka igen så snart växelkurserna stabiliserats(5). I november 1998 föreslog kommissionen icke desto mindre ett program för leverans av livsmedelsprodukter till Ryssland.

7. Det verkliga behovet av ett sådant program blev föremål för en omfattande debatt i Ryssland, i vilken de halvstatliga handelsorganisationerna uttalade sitt stöd för programmet, medan operatörerna inom den privata sektorn och de grupper som förespråkade ekonomiska reformer ställde sig negativa. Trots varningar från Världsbanken analyserade kommissionen inte vilka negativa konsekvenser ett sådant program skulle kunna få för den privata sektor som håller på att utvecklas (lokala producenter, nya privata aktörer). Kommissionen försökte heller inte uppskatta i vilken mån de interna handelshindren påverkade spannmålsförsörjningen, trots att FAO i november 1998 konstaterade att eventuella brister i Ryssland skulle vara lokala och bero på dessa interna handelshinder(6).

8. Även om utbudet av spannmål på den ryska marknaden faktiskt var mindre 1998 finns det inga bevis för att Ryssland trots den ekonomiska krisen i augusti 1998 inte hade kunnat förlita sig på import(7). Vidare utgjordes problemet för en stor del av befolkningen inte så mycket av livsmedelsbrist som av avsaknad av pengar att köpa livsmedel för(8). Ryska spannmålsexperter(9) anser för övrigt att den officiella statistiken underskattar spannmålslagren med 10 till 20 %, särskilt vad gäller de privata aktörernas produktionskapacitet och lager.

9. Avtalsmemorandumets artikel 3.9 förbjuder export av produkter av samma typ som de som levereras av EU under programperioden, utom i de fall där avtalen ingåtts före den 1 oktober 1998. Enligt OECD exporterade Ryssland 1,04 miljoner ton spannmål mellan juli 1998 och februari 1999, vilket sålunda överskred rekordmängden från 1997/1998, och Ryssland utgjorde därmed en nettoexportör av spannmål under andra halvåret 1998(10). Även om man inte kunnat fastställa att det förekommit export från Ryssland i strid med memorandumet måste man konstatera att Europeiska unionen beslutat om ett program för livsmedelsstöd till Ryssland samtidigt som den ryska spannmålsexporten slog nytt rekord.

10. Kommissionen befarade särskilt att den ryska köttimporten till följd av devalveringen av rubeln skulle minska kraftigt(11). Kommissionen överskattade dock den ryska ekonomiska krisens varaktighet och i slutet av 1998 var gemenskapens export av griskött till Ryssland redan tillbaka på samma nivå som före augusti 1998. När det griskött som levererats inom ramen för programmet anlände till platsen kom det att konkurrera med den kommersiella importen (se punkt 35). Effekten av höjningen av exportbidraget för griskött och förlängningen av exportlättnaderna för Ryssland bidrog i hög grad till denna situation. Bortsett från livsmedelsstödet var EU:s export till Ryssland 1999 i själva verket relativt stabil vad beträffar nötkött och ökade till och med i förhållande till föregående år när det gäller griskött (se tabell 2).

Tabell 2

Förändringar i EU:s export av kött till Ryssland (1997-1999)

>Plats för tabell>

11. Kommissionen genomförde inte heller någon ingående undersökning av försörjningssituationen i de olika stödmottagande regioner som föreslagits av de ryska myndigheterna. Det finns exempelvis inget objektivt element, förutom goda kontakter med de federala myndigheterna, som motiverar valet av vissa regioner(12). Kommissionen nöjde sig huvudsakligen med att utesluta Moskva och Sankt Petersburg från de stödberättigade regionerna(13), för att inte missgynna de europeiska exportörerna, eftersom man uppskattade att 85 till 90 % av EU:s köttexport gick till dessa regioner. De importerade produkterna stannar dock inte nödvändigtvis i dessa regioner eftersom den omfattande köttindustrin i dessa regioner i själva verket säljer sina produkter inom hela federationen(14).

Utformning av den rättsliga grunden och ramen för genomförandet

12. Den rättsliga ramen för programmet utarbetades snabbt på grund av att programmet ansågs vara av brådskande natur. Den ryska regeringen lade fram sin ansökan i november 1998. Rådet antog förordningen om åtgärden i december och kommissionen undertecknade ett avtalsmemorandum om genomförandet av programmet i januari 1999. Kommissionen förhandlade fram detta memorandum med det ryska jordbruksministeriet utan att kunna rådgöra med finansministeriet, som dock har en betydande roll vid uppbörden av motpartsmedel (42-47).

13. Kommissionen fastställde tillfälliga operativa förfaranden tillsammans med de ryska myndigheterna. Då det första avtalsmemorandumet som undertecknades den 20 januari 1999 uppvisade vissa brister förhandlade kommissionen i februari 1999 fram ett tilläggsmemorandum med de ryska myndigheterna, bland annat för att ta hänsyn till rådets krav på att säkerställa uppföljning och kontroll i Ryssland. Inte förrän i juli 1999 godkände de båda parterna de specifikationer som utarbetats av arbetsgruppen Ryssland - Europeiska kommissionen (som inrättats för att underlätta genomförandet av programmet) och som fastställde ytterligare regler för genomförandet.

14. Beträffande motpartsmedlen accepterade kommissionen att anslå 80 % av dessa till betalning av utestående belopp till pensionsfonden, vilket prioriterades både av den ryska regeringen och av IMF. Trots omfattningen av de medel som skulle uppbäras, världssamfundets oro över den begränsade insynen i de ryska offentliga finanserna och de många oriktigheter i förvaltningen av pensionsfonderna som konstaterats av det ryska revisionsorganet vid samma tidpunkt analyserade kommissionen inte fondens verksamhet, dess aktuella och framtida finansiella ställning eller villkoren för användning av fonden innan man fattade detta principbeslut (se punkt 42).

GENOMFÖRANDE AV PROGRAMMET

Budgetmedel

15. Enligt kommissionen skulle det ha varit bäst att finansiera detta program med hjälp av anslag för budgetåret 1999. Rådet och parlamentet föredrog dock att använda outnyttjade anslag ur 1998 års budget(15). Då inget budgetåtagande kunde göras 1998 begärde kommissionen att 400 miljoner euro skulle överföras från budgetåret 1998 till 1999. I början av 1999, innan budgetmyndigheten formellt fattat beslut om överföring av anslag, var det omöjligt för kommissionen att inleda programmet på grund av att man saknade anslag. Kommissionen överförde då 10 miljoner euro från artikel B1-3 1 2 "Gratis utdelning av mjölk till skolelever" till artikel B1-3 1 5 "Livsmedelsbistånd till Ryssland".

Medel som anslagits av kommissionen

16. Besluten om hur programmet skulle genomföras fattades centraliserat till Bryssel. Varken generaldirektoratet för jordbruk, generaldirektoratet för yttre förbindelser eller delegationen i Moskva tilldelades några ytterligare medel för genomförandet. Den amerikanska ambassaden i Moskva, som försetts med över ett tjugotal personer för att förvalta ett liknande stöd, förfogade däremot över ett stort oberoende i fråga om beslutsfattande. Medan denna t.ex. beslutade om prisjusteringar eller produkternas destinationer på veckobasis krävde den enda större ändringen av de stödberättigade regioner som fastställts av kommissionen två kommissionsledamöters befullmäktigande och tog över två månader att genomföra.

Anskaffande av varorna

17. I slutet av 1998 hade kommissionen i sina budgetberäkningar uppskattat att kostnaden för leverans av griskött i genomsnitt skulle uppgå till 110 euro/100 kg. I själva verket låg genomsnittspriset för detta kött med slakthuset som utgångspunkt på 112 euro/100 kg på gemenskapens marknad 1999. Det pris som betalades inom ramen för programmet uppgick emellertid i genomsnitt till 150,5 euro/100 kg. Kommissionens beräkningar rörande griskött tog inte hänsyn till kostnaderna för frysning, förpackning, hantering, transport och lagring. Kostnaderna för leverans av griskött överskred kommissionens beräkningar med 31,4 % (per ton).

18. I rådets förordning fastslogs att produkterna måste komma fram så snart som möjligt och det avtalsmemorandum som ingåtts med de ryska myndigheterna föreskrev att kommissionen skulle anstränga sig för att genomföra leveransen av produkterna i de ryska hamnarna eller vid gränsövergångarna till Ryssland under första halvåret 1999. I mitten av juli 1999 hade endast 45 % av dessa produkter kommit fram till Ryssland. I slutet av 1999 hade 89 % av produkternas volym, men endast 58 % av deras värde, levererats till de stödmottagande regionerna jämfört med det ursprungliga programmet. Leveranserna av vete, råg och ris hade praktiskt taget slutförts, men endast två tredjedelar av nötköttet och hälften av grisköttet och skummjölkspulvret hade levererats.

19. Kommissionen blev i själva verket tvungen att avbryta anskaffandet av produkter under nästan fyra veckor, tills de ryska myndigheterna accepterade gemenskapens förfaranden för säkerhet, hygien och hälsointyg. Anskaffandet av produkter avbröts därefter under mer än en månad på grund av svårigheter att nå fram till en överenskommelse mellan kommissionen och de ryska myndigheterna rörande prissättningsmekanismen. Vidare avbröts leveranserna av griskött under en tid på grund av den belgiska dioxinkrisen (se punkt 40) och de ryska myndigheterna godkände inte leveransen av mjölkpulver förrän i juli 1999.

20. På grund av dessa förseningar kom nära hälften av spannmålen fram under eller efter skörden, stora mängder kött kom fram på sommaren, då efterfrågan på denna produkt är som lägst, och programmet kunde inte genomföras i sin helhet. Vidare medförde dessa förseningar att tiden för den kontrollverksamhet som uppdragits åt externa företag måste förlängas. Beloppet för dessa avtal om övervakning i Europa och Ryssland höjdes från 2 till 5,5 miljoner euro respektive från 4 till 8,8 miljoner euro.

21. Den 22 december 1999 beslutade kommissionen avbryta programmet. Eftersom kommissionen inte kunde använda samtliga överförda anslag före slutet av budgetåret 1999 förföll ett belopp på 64,5 miljoner euro. Medan större delen av spannmålen redan hade levererats, levererades således inte 41500 ton griskött, 11550 ton nötkött och 5000 ton mjölkpulver till ett sammanlagt värde av över 71,2 miljoner euro, som ursprungligen lovats de ryska myndigheterna. Eftersom programmet inte längre behövde finansiera transporten av dessa produkter minskade således dess totala genomförandekostnad med 74,4 miljoner euro jämfört med beräkningarna (se tabell 3).

Tabell 3

Faktiskt genomförande av programmet (april 2000)

>Plats för tabell>

Transport av produkterna

22. Den faktiska transportkostnaden för mjölkpulver överskred den ursprungliga uppskattningen med 93 %. Vad gäller transportkostnaderna för råg överskred dessa beräkningarna med 40 % (se tabell 3), eftersom de inte hade tagit hänsyn till transporten av produkten till gemenskapens hamn före ilastningen. I de budgetberäkningar avseende kostnaden för programmet som kommissionen överlämnade till budgetmyndigheten underskattades således kostnaden för leveranserna av mjölkpulver, råg och griskött (se punkt 17).

23. Kommissionen uppdrog åt ett kontrollföretag att granska kvantiteten och kvaliteten på de produkter som transportörerna hämtat från interventionslager. Vid transporten av nötkött skedde förseningar som berodde på att detta företag inte förfogade över tillräckligt med anställda för att övervaka lastningen av detta gods som, i Frankrike, var utspritt över ett trettiotal lager. Vidare konstaterade UCLAF i samband med kontroller av frigörande av vete som var avsett för Ryssland ur lager att företagets inspektörer inte alltid var närvarande vid lastningen av spannmålen.

24. Nära 40 % av leveranserna transporterades via baltiska hamnar. Cirka 25 % av spannmålsleveranserna passerade genom Muuga (Estland) trots att utgifterna för godshantering är högre där än i Riga eller Sankt Petersburg. Dessa högre utgifter, som huvudsakligen berodde på den monopoliserade kontrollen över hamninfrastrukturen(16), bars av stödmottagaren (se punkt 26).

25. En bättre analys av beredskapen för godshantering och lagring på platsen samt bättre samordning med amerikanerna hade gjort det möjligt för kommissionen att undvika överbelastning av hamnarna.

26. Vidare transporterades en del kött med lastbilar från Europa till Uralbergen, dvs. över 2000 km innanför den ryska gränsen. Eftersom den ryska sidan inte tagit på sig dessa utgifter drog kommissionen av transportkostnaderna för de europeiska aktörerna, utgifterna för godshantering vid hamnarna och extra liggedagar (4,5 miljoner euro) från de medel som tilldelats för leverans av produkter till de mest behövande regionerna.

27. De europeiska transportörerna drabbades av avsevärda förseningar i samband med interventionsorganens utbetalning och frigörelse av deras bankgarantier. Dessa förseningar var en del av orsaken till de höjda anbudsnivåerna för de sista delbetalningarna av åtgärden, varigenom aktörerna försökte återindriva de kostnader som uppkommit på detta sätt.

Distributionen i Ryssland

De ryska myndigheternas genomförande

28. I anslutning till en anbudsinfordran som på grund av de urvalskriterier som antagits präglades av begränsad öppenhet anförtrodde det ryska jordbruks- och näringsministeriet distributionen av produkter åt aktörer med rötterna i det gamla centraliserade planekonomiska systemet som fortfarande hade starka band till ministeriet (se punkt 51).

29. Den ryska regeringen respekterade inte avtalsmemorandumet som föreskrev att den skulle stå för utgifterna för intern transport (artikel 3.3). Köparna var tvungna att betala transportutgifterna till de nationella aktörerna och dessutom en ytterligare avgift på 2,5 till 3 % till de regionala aktörer som valts ut av de regionala regeringarna och som ofta stod i nära förbindelse med dessa myndigheter.

Leverans av produkterna till regionerna

30. Även om den största delen av produkterna (värdemässigt motsvarande 97 %) levererades till de utvalda regionerna konstaterades icke desto mindre brister när produkterna anlände till sina destinationsorter. Av de 196950 ton kött och de 45000 ton skummjölkspulver som levererats till Ryssland hade 7947 respektive 3045 ton inte kommit fram i april 2000.

31. Det övervakningssystem som inrättats av kommissionen i samarbete med de ryska myndigheterna gjorde det möjligt att begränsa förlusterna i samband med transporten av produkterna till de stödmottagande regionerna. Emellertid föreskrevs inget tillräckligt system för rapportering i specifikationerna för det företag som ansvarade för övervakningen i Ryssland, även om förbättringar skedde efter att brister konstaterats vid revisionsrättens första kontroll i juli 1999. Inspektörerna skulle granska de mängder produkter som anlände till den ryska gränsen tills de levererades till bearbetningsföretagen. I de fall där köttet först sändes till frysanläggningarna i de stödmottagande regionerna kontrollerade inspektörerna emellertid inte huruvida köttet senare levererats till bearbetningsföretagen i dessa regioner, eftersom specifikationerna föreskrev att denna kontroll endast skulle genomföras om kommissionen uttryckligen begärt detta.

Produkternas försäljningspris

32. I syfte att fastställa de belopp som skulle sättas in på ett särskilt konto skulle arbetsgruppen Ryssland-Europeiska kommissionen (se punkt 13) sammanträda varannan vecka för att bestämma ett uppskattat värde i rubel i Ryska federationen för den transport som tillhandahållits. Dessa uppskattningar skulle anses som definitiva först efter att kommissionen gett sitt godkännande utan invändningar inom loppet av 5 arbetsdagar. Inom loppet av 120 dagar efter att transporten nått den ryska gränsen eller 75 dagar efter varornas ankomst till den avsedda destinationen i målregionen, beroende på vilket som inträffade först, skulle Ryska federationens regering sätta in ett belopp motsvarande uppskattningen på det särskilda konto som öppnats endast för insättning av sådana medel. Om den ryska federationen inte skulle kunna få in några försäljningsintäkter i enlighet med uppskattningarna skulle detta inte befria regeringen från dess förpliktelse att sätta in beloppen i deras helhet på det särskilda kontot inom ovannämnda perioder.

33. Intäkter som skulle sättas in på det särskilda kontot skulle grundas på det beräknade värdet av transporterna såsom det fastställts av arbetsgruppen och godkänts av Europeiska kommissionen. De beräknade transportvärdena måste diskuteras med arbetsgruppen för att fastställa orsaken till underskottet och bestämma åtgärder för att rätta till detta. Om de totala faktiska intäkterna senare beräknades vara större än de totala uppskattade intäkterna var Ryska federationen tvungen att sätta in mellanskillnaden på det särskilda kontot.

34. Kommissionen fastställde regelbundet tillsammans med de ryska myndigheterna ett nettopris levererat hamnen för att bestämma beloppet för den första delbetalningen som federationens regering skulle sätta in på ett särskilt konto efter att produkterna levererats. Det var dock inte Ryska federationens regering som gjorde den första inbetalningen utan de ryska aktörerna som ofta försenat förde över motpartsmedlen på kontot efter att produkterna sålts till den förste köparen (se punkterna 42-47).

35. Produkterna såldes av de ryska myndigheterna till ett nettopris levererat hamnen (som beräknats i enlighet med en gemensam överenskommelse med kommissionen) plus de nationella och regionala aktörernas avgifter samt utgifterna för godshantering, transport och lagring. Försäljningspriset var inte alltid sådant att det inte skapade obalans på den lokala marknaden, vilket krävdes i grundförordningen. Till följd av detta var köttpriserna ibland betydligt högre än priserna på kommersiell import från EU(17) eller andra länder i Centraleuropa, och dessutom ofta av högre kvalitet. I september 1999 såldes griskött som EU levererat för 25 rubel/kg. Efter tillägg av utgifter för transport och godshantering uppgick priset för detta kött till 33 rubel/kg, trots att man konstaterat totalpriser på mellan 15 och 23 rubel/kg för kommersiellt importerat kött i ett flertal regioner på längre avstånd från Moskva och Sankt Petersburg.

36. Försäljningspriset på kött som levererats inom ramen för programmet ansågs inte som konkurrenskraftigt av bearbetningsföretagen, vilket ledde till att större delen av köttet under flera månader lagrades i frysanläggningar i de olika regionerna. I mitten av februari 2000 befann sig inte mindre än 37000 ton nötkött (dvs. 26,7 % av det levererade nötköttet) och i mitten av mars 2000 35000 ton griskött (dvs. 60 % av leveranserna av denna produkt) fortfarande i lager i väntan på försäljning. I andra fall omdirigerades köttet till andra regioner med större betalningsförmåga, vilket ytterligare ökade transportutgifterna och därmed försäljningspriset.

37. Kommissionen påbörjade alltför sent den externa granskning av programmet som skulle visa huruvida produkterna sålts till marknadspris och huruvida motpartsmedlen återspeglade detta pris. I själva verket hade denna granskning ännu inte påbörjats i juni 2000, ett år efter den första leveransen av produkterna. Även om det kan bevisas att aktörer gjort sig orättmätiga vinster på vissa produkter kommer det att bli svårt för kommissionen att kräva att mellanskillnaden skall anslås till motpartsmedel. Vidare har kommission genom att handla på detta sätt inte försäkrat sig om att det pris som fastställts för försäljningen av produkterna inte skapat obalans på den lokala marknaden.

Produkternas kvalitet och användning

38. Trots att det levererade vetet motsvarade normerna för interventionslagring (särskilt kravet på att kunna användas för framställning av bröd) höll det inte tillräcklig kvalitet för att kunna användas vid framställning av bröd enligt de ryska normerna. Kvarnindustrierna har endast kunna använda vetet genom att blanda det med ryskt eller kazakstanskt vete av högre kvalitet. Kvaliteten på det vete som levererades av EU, vilken enligt de lokala företagarna var lägre än hos det vete som levererats av amerikanerna, gav upphov till ett visst missnöje från den ryska sidan. Kommissionen är medveten om detta problem och planerar en åtstramning av kriterierna, särskilt vad gäller proteinhalten.

39. Kvaliteten på rågen och riset som levererats av EU uppskattades i allmänhet av stödmottagarna. Emellertid användes råg för andra ändamål än de föreskrivna. Efter en motanalys vid ett laboratorium i Ungern som valts ut genom en gemensam överenskommelse konstaterades att råg (på nära 5000 ton) som levererats till Smolensk inte lämpade sig för framställning av bröd. I strid med kommissionens anvisningar såldes det för att användas vid framställning av alkohol och motsvarande motpartsmedel utbetalades. Samma sak skedde med en jämförbar mängd råg som levererats till Tula, trots att nämnda laboratorium konstaterade att produkten var godtagbar. I regionen Sverdlovsk användes vidare inte 4000 ton råg som planerats för framställning av bröd, utan som fjäderfäfoder, trots att produktens kvalitet inte ifrågasatts.

40. När dioxinkrisen bröt ut i Belgien hade belgiskt griskött redan levererats. Försäljningen av denna produkt, som misstänktes vara dioxinförorenad, avbröts således för att nödvändiga prover skulle kunna tas. Dessa avslöjade att 104 ton faktiskt var förorenat. Utgifterna för leveransen av detta kött bekostades av den europeiske uppdragstagaren som slutligen avyttrade denna vara för användning som pälsdjursfoder. Det faktum att förorenat kött hade levererats försvårade avyttring av det levererade köttet i ännu högre grad.

41. Vissa bearbetningsföretag ville inte ha nötkött eftersom det i allmänhet lagrats i frysanläggningar i EU under tre år. Vidare var temperaturen i vissa frysanläggningar i Ryssland som besökts av revisionsrättens revisorer ibland betydligt högre än de - 18 °C som krävs för lagring av kött.

Motpartsmedlen

42. Ursprungligen hade det förväntade beloppet för motpartsmedel beräknats till 320 miljoner euro. I rådets förordning föreskrevs att nettoinkomsterna från försäljningen av produkterna skulle anslås till sociala åtgärder. I sitt dekret nr 130 (se punkt 9) gick dock den ryska regeringen längre och förklarade att medlen skulle anslås till budgeten för den federala pensionsfonden för utbetalning av pensioner och betalning av 1998 års skulder på detta område (se även punkt 14). Kommissionen lyckades icke desto mindre utverka att 20 % av medlen skulle användas för andra särskilda ändamål på det sociala området(18). I de flesta regioner som besöktes av revisionsrättens revisorer hade de regionala myndigheterna föredragit att en stor del av motpartsmedlen från programmet använts för utveckling av det lokala jordbruket, ett önskemål som det ryska jordbruksministeriet redan gett uttryck för i samband med förhandlingarna om programmet med kommissionen i november 1998. Användningen av motpartsmedel till jordbruksprogram hade kunnat ske på villkoret att vissa reformer inom denna sektor antogs.

43. Både kommissionen och den ryska regeringen har tillmätt insamlingen av motpartsmedel en avgörande betydelse. Med hänsyn till detta försökte den ryska regeringen införa ett garantisystem som skulle medföra en minskning av överföringarna från den centrala budgeten till regionerna om de senare inte betalat för produkterna. Dessa garantier var emellertid inte alltid giltiga. Den största stödmottagande regionen (Sverdlovsk) hade till exempel inte själv utfärdat någon garanti för köttleveranserna utan överlåtit detta ansvar till ett privat företag. Detta drog sig dock ur programmet eftersom man inte kunnat sälja köttet till det begärda priset och köttet blev således kvar i kylanläggningarna. Vidare föredrog vissa regioner som inte kunde tillhandahålla de erforderliga garantierna att minska sina ansökningar om kött, vilket ledde till att produkterna gick till andra, rikare regioner (se den bifogade tabellen för jämförelse mellan indikatorn på fattigdom i regionerna och det stödbelopp som tilldelats per invånare).

44. Eftersom Ryska federationens regering inte hade gjort den första inbetalningen, såsom föreskrivits i avtalsmemorandumet (se punkt 32), hade ett belopp i rubel motsvarande 129,4 miljoner euro indrivits i mitten av mars 2000, dvs. endast 74,5 % av de sammanlagda motpartsmedel som programmet enligt planerna skulle ha inbringat vid denna tidpunkt. Eftersom motpartsmedlen sparades på ett bankkonto utan ränta, samtidigt som den årliga inflationen i Ryssland var 36,5 % i slutet av år 1999 urholkades snabbt värdet av de medel som reserverats för projekt på det sociala området (se punkt 47).

45. Vid samma tidpunkt uppgick de utestående betalningarna för motpartsmedlen till motsvarande 44,4 miljoner euro. De regioner som huvudsakligen berördes låg efter med betalningarna(19), framför allt beroende på att de inte kunde sälja köttet till de fastställda priserna. Dessa regioner, som var bland de hårdast drabbade, hotades vidare av finansiella sanktioner från centralmakten, som planerade att dra av de belopp för motpartsmedel som regionerna fortfarande var skyldiga från eventuella finansiella överföringar till dem.

46. Framför allt beroende på en bättre uppbörd av inkomster och på att pensionsnivån inte höll jämna steg med inflationstakten(20) hade pensionsfondens obetalda skulder helt och hållet betalats av den 1 september 1999. Till följd av detta användes endast 882 miljoner rubel av de 8500 miljoner som var avsedda att tas från motpartsmedlen för att betala av de utestående skulderna. Förutom ett relativt lågt belopp som användes för att återbetala ett lån som de ryska myndigheterna tagit för att betala av skulderna användes större delen av de motpartsmedel som anslagits till pensionsfonden till att under några månader finansiera en höjning av pensionerna.

47. I januari 2000 hade den ryska regeringen fortfarande varken lagt fram någon plan för användningen av de 20 % av motpartsmedlen som var avsedda för särskilda sociala ändamål eller för projekt som var godtagbara för kommissionen. Den senare hade vid denna tidpunkt ännu ingen tydlig uppfattning om fördelningen av dessa 20 %, trots att man hade reserverat motsvarande 35,7 miljoner i euro (som ständigt minskade i värde) för sociala projekt (se punkt 44). I januari 2000 överfördes ett belopp på motsvarande 20,5 miljoner euro till ministerierna för hälsa och sysselsättning utan något tillstånd från kommissionen och av dessa medel hade 11,6 miljoner euro redan använts utan att något projektförslag lagts fram för kommissionen. I april 2000 accepterade kommissionen på grund av svårigheten att nå fram till ett avtal om enskilda projekt med den ryska sidan slutligen att finansiera vissa budgetrubriker som föreslagits av ministerierna för hälsa och sysselsättning.

PROGRAMMETS EFFEKTER

Livsmedelspriserna

48. Programmet var avsett att stabilisera jordbruksmarknaderna i Ryssland. Priserna ökade emellertid generellt sett kraftigt 1999. Kostnaden för 25 basprodukter ökade med 42 % mellan januari och september 1999.

49. Priset på det vete som köptes av kvarnindustrierna ökade från 33 till 101,2 euro/ton mellan januari och september 1999(21). Eftersom tillgången och priset på bröd är en politiskt känslig fråga försökte regionernas verkställande organ med hjälp av olika åtgärder, särskilt en administrativ priskontroll, undvika att ökningen av brödpriset fick direkta återverkningar för konsumenterna. I vissa regioner minskades helt enkelt brödets vikt från 500 till 400 gram samtidigt som dess pris förblev ungefär det samma. Icke desto mindre kan man sluta sig till att gemenskapsprogrammet genom att öka utbudet av spannmål för bakning med 5 %(22) hindrade priserna från att öka ännu mer.

50. Inom köttsektorn ökade priserna till mer än det dubbla mellan augusti 1998 och september 1999, vilket medförde en allmän minskning av konsumtionen(23). Om ökningen av köttpriset kunde begränsas berodde det mer på exportbidragen, som gjorde det möjligt för de lokala aktörerna att hålla priserna nere, än på gemenskapens stödprogram, som från och med september 1999 endast registrerat försäljning av begränsade mängder kött. Ökningen av exportbidragsnivån för griskött från 40 till 70 euro/100 kg från november 1998 till juli 1999 visade sig vara ett mer ekonomiskt och ändamålsenligt instrument för att säkerställa kontinuiteten för gemenskapens export av griskött till Ryssland (se tabell 2). Kommissionen uppskattade i själva verket i maj 2000 den totala kostnaden för exportbidraget för 450000 ton griskött till Ryssland 1999 till ett belopp på mellan 270 och 290 miljoner euro(24), medan leveransen av endast 58500 ton av samma produkt inom ramen för detta program uppgick till ca 101 miljoner euro sedan utgifter för kontroll och tekniskt stöd för genomförande av programmet räknats in. Denna åtgärd gjorde det möjligt att bidra till att täcka underskottet på den ryska marknaden och ledde till gynnsamma effekter på priset på griskött genom att lagren på gemenskapens marknad minskade samtidigt som EU kunde behålla sin exportmarknad (se punkt 35).

Den privata sektorn

51. Åtgärden har kritiserats av de stora ryska privata företagen som grundades under 1990-talet, som anser att programmet gynnat den tidigare regimens företag på deras bekostnad(25). Det faktum att frysanläggningarna i vissa regioner varit fulla under flera månader, eftersom köttet inte kunnat säljas till det pris som krävts av de ryska myndigheterna har hindrat vissa lokala producenter från att avsätta sin produktion när de så önskat, trots att de ofta redan befann sig i en svår ekonomisk situation (se punkt 35). Trots att programmet Tacis syftar till att utveckla det lokala jordbruket har livsmedelsstödet hindrat detta från att dra så stor fördel som möjligt av devalveringen av rubeln, vilket lett till lägre konkurrenskraft för de importerade livsmedlen(26) och gjort det möjligt för de lokala myndigheterna att skjuta upp de nödvändiga reformerna av jordbrukssektorn till ett senare tillfälle(27).

52. OSS-staterna erhöll samtidigt ett exceptionellt stöd från Tacis (20 miljoner euro) för att mildra effekterna av den finansiella krisen i Ryssland. Livsmedelsstödet ledde emellertid till att exportmarknaden för dessa länder försvann. Under första halvåret 1999, då importen av griskött till Ryssland ökade med 32 % i förhållande till motsvarande period under 1998, minskade importen av denna produkt från övriga OSS-länder med över två tredjedelar(28).

Regionernas livsmedelsförsörjning och de hårdast drabbade grupperna

53. Eftersom kommissionen godtog de ryska myndigheternas krav på en finansiell garanti från de regioner som ansökte om leveranser av livsmedelsprodukter avstod de fattigaste regionerna, som programmet var avsett att hjälpa men som inte kunnat ge sådana garantier, från att förvärva vissa produkter som de likväl ansett sig vara i behov av. De fattigaste regionerna avstod vidare från att köpa kött som levererats av EU eftersom de ansåg att försäljningspriset var för högt, vilket ledde till att köttet gick till de mera gynnade regionerna. Regioner som Belgorod eller republiken Komi, som är bland de minst fattiga i Ryssland, erhöll således mer stöd än Ingusjien och Dagestan som är särskilt drabbade av fattigdom (se bilaga 1).

54. I motsats till det amerikanska stödet som från början föreskrev att icke-statliga organisationer skulle dela ut 191000 ton produkter gratis till förmån för de mest utsatta befolkningsgrupperna kom stödet från EU endast i liten utsträckning de mest behövande grupperna till godo, trots att det i grundförordningen föreskrevs att "produkterna kan även undantagsvis delas ut gratis till förmån till de mest behövande i de berörda regionerna"(29). Inte förrän i mars 2000 avsatte kommissionen en mindre mängd produkter (3000 ton nötkött och 1000 ton ris) för gratis utdelning via icke-statliga organisationer till flyktingar och deras värdar i Ingusjien. Det står klart att de produkter som levererats av EU knappast förbättrat de fattigaste gruppernas levnadsförhållanden(30). Detta gäller i synnerhet för en så dyr produkt som kött. Icke desto mindre har motpartsmedlen bidragit till att förbättra pensionärernas situation och har slutligen gjort det möjligt för ministerierna för hälsa och sysselsättning att finansiera projekt av social karaktär.

SLUTSATS

55. Nödvändigheten av programmet såsom det utformats är diskutabel eftersom landets exporterade spannmål 1999 (se punkt 9) och den svåra situation som en stor del av befolkningen befann sig i snarare berodde på avsaknad av ekonomiska medel än på bristande livsmedelsförsörjning (se punkterna 6-8). Det är speciellt svårt att motivera köttleveranserna, som visat sig vara särskilt svåra och kostsamma att genomföra (se punkterna 17, 36 och 40-41), och där ingen garanti för den slutliga destinationen finns (se punkt 30).

56. Önskan att maximera inkomsterna från försäljningen av produkterna och därmed motpartsmedlen, stred mot programmets huvudsakliga mål att stödja de mest behövande regionerna (se punkterna 42-47).

57. En sådan åtgärd hade kunnat genomföras särskilt till förmån för de fattigaste regionerna genom direkta förhandlingar med de regionala myndigheterna och handelsidkarna. En sådan metod hade gjort det möjligt att bidra till de privata företagens utveckling och till att undvika ett förstärkande av de gamla centralistiska statsstrukturerna (se punkterna 28 och 51).

58. När kommissionen föreslog denna åtgärd för rådet överskattade man varaktigheten hos den finansiella krisen i Ryssland, samtidigt som man underskattade effekten av exportbidragen, som till lägre kostnad hade kunnat bidra till försörjningen på den ryska marknaden, samtidigt som gemenskapens exportörer kunnat behålla sin marknad (se punkt 10). Kommissionen borde även ha angett införandet av reformer för jordbruksproduktionens återhämtning som villkor för stödet samt krävt att ett system för främjande av handelsutbyte mellan producerande regioner och regioner med underskott infördes (se punkt 7).

59. Tidsfristerna för genomförandet av programmet överskreds kraftigt (se punkterna 18-20) och kommissionen kunde inte leverera alla produkter som ursprungligen planerats innan de överförda anslagen förföll (se punkt 21). Icke desto mindre lyckades kommissionen begränsa de förluster som skedde i samband med transporten av produkterna till de stödmottagande regionerna (se punkt 30).

60. Eftersom kommissionen inte anslagit eller omfördelat de nödvändiga mänskliga resurserna till sin delegation på platsen (se punkt 16) kunde man inte säkerställa en tillräcklig uppföljning, särskilt beträffande anpassningen av produkternas försäljningspris i de olika regionerna (se punkt 37). Vidare har förseningar vid genomförandet av programmet förorsakats av tvånget att ständigt rapportera till huvudkontoret i Bryssel före alla beslut rörande ändring av priser och mängder som beviljats de stödmottagande regionerna.

61. Det huvudsakliga målet, som förklarats vara att förbättra den prekära situation som det ryska folket befinner sig i och att stabilisera jordbruksmarknaderna genom att så snabbt som möjligt leverera jordbruksprodukter till de mest behövande regionerna, har endast uppnåtts till en liten del. Situationen för den mest utsatta befolkningsgruppen har knappast förbättrats av spannmålsleveranserna och med säkerhet inte av köttleveranserna, eftersom denna grupp av befolkningen inte förfogar över tillräckliga ekonomiska medel för att köpa produkterna. Motpartsmedlen har däremot bidragit till att förbättra pensionärernas situation samt hälsovården (se punkterna 46-47 och 54). Vad gäller stabilisering av marknaderna har spannmålsleveransernas effekt varit begränsad, särskilt som mindre än hälften av leveranserna kom fram före skörden (se punkterna 48-49). Vad gäller köttleveranserna fick de ingen effekt på marknaden 1999 och en stor del av köttet hade fortfarande inte sålts i mars 2000 (se punkt 50). Vidare har regioner som hör till de mest gynnade dragit lika stor, om inte större fördel av programmet som regionerna med de högsta fattighetstalen (se punkt 53).

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 5 oktober 2000.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) 48 miljoner ton jämfört med ett genomsnitt på 73 miljoner ton under de fem föregående odlingssäsongerna enligt den ryska regeringens officiella beräkningar.

(2) Se dokument till stöd för kommissionsledamoten F. Fischlers redogörelse "Background note for the Agricultural Council of 28 September 1998: As regards EU agricultural products and especially animal products, maintaining the normal level of export to Russia is essential, as the balance on the European markets is highly dependent on exports to Russia".

(3) EGT L 349, 24.12.1998, s. 12.

(4) Se rådets förordning (EG) nr 2802/98 av den 17 december 1998: "åtgärden innebär, trots alla de försiktighetsåtgärder som har vidtagits eller kommer att vidtas, ett oundvikligt risktagande" (EGT L 349, 24.12.1998, s. 12).

(5) Se "Background note for the Agricultural Council of 28 September 1998".

(6) Till exempel variation i prisregleringarna mellan regionerna, de största spannmålsproducerande regionerna spekulerade i prisökningar genom att förbjuda export till andra regioner.

(7) Världsbanken ansåg att Ryssland framför allt med tanke på sin handelsbalans var i stånd att importera spannmål och kött; se "Outlook for Russian Agriculture", Världsbanken, 1999.

(8) Källor: "European Union Heads of Mission Assessment on the Situation of Russian Agriculture, Harvest and Food Aid", september 1999 och "The Association of Russian Agricultural Reform Funds".

(9) Särskilt det främsta ryska företaget inom spannmålshandeln "OGO" och "Institute for the State of the Agrarian Market (ISAM)".

(10) OECD, "A review of recent developments in agricultural policies, markets and trade in Russia and the NIS", april 1999.

(11) 1997 importerade Ryssland ungefär en tredjedel av sitt kött.

(12) Rapport från Världsbanken: "Outlook for Russian Agriculture", oktober 1999.

(13) Dessa områden utanför städerna har likväl bland de högsta fattigdomstalen i Ryssland och erhöll livsmedelsstöd från Förenta staterna.

(14) En del av det kött som levererades av EU bearbetades för övrigt i dessa regioner.

(15) Se kommissionens svar på punkterna 2.16-2.17 i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1998 (EGT C 349, 3.12.1999, s. 52).

(16) OLAF genomför för närvarande en undersökning om vissa anomalier som konstaterats i samband med en anbudsinfordran för transport via denna hamn.

(17) Särskilt i Archangelsk, Samara, Nizjnij Novgorod och Smolensk.

(18) Motpartsmedlen från det amerikanska stödprogrammet anslogs helt och hållet till denna pensionsfond.

(19) Republiken Komi samt regionerna Kemerovo och Jaroslavl.

(20) Minskningen av pensionärernas köpkraft beräknas till 45 % i förhållande till 1998.

(21) Ryska livsmedels- och jordbruksministeriet.

(22) Även om hälften av leveranserna inte kom fram förrän vid tidpunkten för eller efter skörden.

(23) "European Union Heads of Mission Assessment on the Situation of Russian Agriculture, Harvest and Food Aid", september 1999.

(24) Källa: GD AGRI D/02. Det exakta beloppet kommer att bli känt först efter avslutningen av räkenskaperna.

(25) Se bland annat "Food Aid is not what Russia really needs although it gives an opportunity to certain lobbying groups to use it to their benefit", E. Serova, Centre for Agrarian Policies and Economic Issues, Institute for Economy in Transition, Moskva 1999 och "Outlook for Russian Agriculture", Världsbanken, oktober 1999.

(26) Konkurrenskraftens återhämtning har understrukits i "European Union Heads of Mission Assessment on the Situation of Russian Agriculture, Harvest and Food Aid", september 1999.

(27) Se The Association of Russian Agricultural Reform Fonds, "Assessment of the Impact of Food Aid on the Availability and Affordability of Food in Russia Report", första kvartalet 2000.

(28) Källa: Ryska livsmedels- och jordbruksministeriet, Avdelningen för reglering och övervakning av priser samt "Outlook for Russian Agriculture", Världsbanken, oktober 1999.

(29) Artikel 1.4 i rådets förordning (EG) nr 2802/98 av den 17 december 1998.

(30) Ca 52 miljoner ryssar (35,3 %) lever under fattigdomströskeln enligt det ryska ministeriet för social utveckling. 1999 förbrukade de mest behövande 8,2 gånger mindre kött och 2,9 gånger mindre bröd än genomsnittet i de övre samhällsklasserna.

Bilaga

JÄMFÖRELSE MELLAN FATTIGDOMSINDIKATOR OCH LIVSMEDELSSTÖD FRÅN EU PER INVÅNARE ENLIGT REGION

>Plats för tabell>

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

Programmet - det största program för livsmedelsleverans som någonsin genomförts av EU - har gett en del mycket positiva resultat. Den kombinerade effekten av EU:s program och Förenta staternas program utgjorde ett betydande bidrag till stabiliseringen av marknadspriserna och till konsumenters betalningsförmåga genom användning av motpartsmedel för att betala utestående pensionsskulder och för att möjliggöra en betydande pensionsökning (artikel 4 i rådets förordning (EG) nr 2802/98).

Kommissionen stötte på många svårigheter i genomförandet av det program som EU åtagit sig. Den primära uppgiften, som bestod i att leverera livsmedel till de överenskomna destinationerna, genomfördes relativt snabbt trots brist på mänskliga resurser inom själva kommissionen.

Enligt EU:s mening var behovet uppenbart med hänsyn till bl.a.

- 1998 års spannmålsskörd som enligt officiell rysk statistik låg en tredjedel under de föregående årens genomsnittliga skörd,

- den markanta nedgång i importen av köttprodukter som förorsakades av den finansiella krisen under hösten 1998,

- den analys som genomförts av den andra givaren.

Dessutom var det, även om det fanns medel på makronivå i Ryssland, omöjligt för privata aktörer att genomföra kommersiell import eftersom de inte kunde påta sig de risker som var förenade med den växlande valutakursen mellan US-dollarn och rubeln.

Det var inte så att köttpriserna ursprungligen sattes till nivåer som skyddade kommersiell import från EU. I det första prisprotokollet för programmet (antaget den 14 maj 1999) överenskoms uppskattade priser som motsvarade de priser som fastställts av den ryska förvaltningen i dess beslut av den 5 februari 1999.

Revisionsrätten anser att ett riktat humanitärt program skulle ha varit lämpligare, men de icke-statliga organisationer som skulle ha fått uppdraget att genomföra ett sådant program hade inte haft tillräckliga resurser att genomföra ett så omfattande program i Ryssland. Vidare skulle ett sådant program inte ha givit de avsevärda fördelar som åstadkoms genom skapandet av motpartsmedel, vilka användes till att betala utestående pensionsskulder och bidrog till att öka folkpensionerna.

Revisionsrättens iakttagelser hänför sig till ett program som fortfarande pågår. I enlighet med rådets förordning slöt kommissionen avtal med oberoende konsulter om utvärderingar av programmet. Konsulternas slutliga utvärderingsrapport kommer att publiceras inom kort. Även om kommissionen har övervakat och hanterat de risker som är förenade med genomförandet av programmet, planeras även en fullständig och slutlig revision enligt artikel 1.4 i rådets förordning.

INLEDNING

Granskningens omfattning

5. Även om revisionsrätten erkänner att det finns en omfattande risk förbunden med programmet, beaktar den i sina iakttagelser inte till fullo dynamiken i att hantera riskerna i samband med genomförandet av programmet. Kommissionen var genom tillämpning av punkt 3.16 i samförståndsavtalet vid två tillfällen under den första halvan av 1999 tvungen att tillfälligt avbryta leveranser, båda gångerna under en månads tid. Detta har ofrånkomligen inverkat på kommissionens förmåga att iaktta den leveranstid som revisionsrätten hänvisar till.

UTFORMNINGEN AV PROGRAMMET

Analys av behoven

6. Följande faktorer beaktades när möjligheten att införa ett program för livsmedelsstöd till Ryssland övervägdes:

a) I Ryssland lever 31 % av befolkningen under fattigdomsstrecket och efter en särskilt dålig spannmålsskörd och den allvarliga finansiella krisen i augusti 1998 ansåg Europeiska unionen att situationen motiverade någon form av externt stöd.

b) Sedan information hade tillhandahållits av en del av EU:s medlemsstater, Världsbanken och den andra givaren, och sedan en delegation hade sänts till Moskva för att ta reda på fakta, fastslog Europeiska unionen att Ryssland inte kunde genomföra någon normal kommersiell import för vintern och att landet inte hade några ekonomiska resurser att importera livsmedel från utlandet.

c) I själva verket gjorde den låga ekonomiska och budgetmässiga alternativkostnaden för att leverera livsmedelsprodukter från EU:s interventionslager att ett program för livsmedelsstöd utgjorde ett attraktivt alternativ till ett direkt stöd till betalningsbalansen. Försäljning av livsmedlen kunde ge budgetstöd och en effektiv inriktning kunde lösa problemen med återbetalningsförmågan hos utsatta grupper.

Efter den ryska regeringens formella begäran om livsmedelsstöd den 12 november 1998 och mot bakgrund av ett program för livsmedelsstöd som infördes av den andra större givaren fattade Europeiska unionen slutligen beslutet att leverera jordbruksprodukter till Ryssland.

Programmet var avsett att fylla två grundläggande behov, nämligen

- tillgång på livsmedel genom att öka leveranserna och därigenom hålla priserna på en överkomlig nivå,

- betalningsförmåga genom att använda motpartsmedel för att skynda på betalningen av utestående pensionsskulder.

7. Ett av de främsta syftena med programmet var att se till att det inte skapades obalans på de lokala marknaderna. För att åstadkomma detta eftersträvade Ryssland och kommissionen att använda de befintliga systemen för distribution och bearbetning av livsmedel. Huvudsakligen användes ryska aktörer för distribution i Ryssland och livsmedelsbearbetningen utfördes lokalt. På det sättet har programmet inte haft någon negativ inverkan på den privata sektorn. Tvärtom har programmet gjort det möjligt för den ryska transport- och industrisektorn att överleva och återhämta sig från den ekonomiska recessionen.

8. Efter dåliga skördar och bearbetningsindustrins sammanbrott är det ingen tvekan om att livsmedelsreserverna i Ryssland var små. Med EU:s program för leverans av livsmedel och den andra givarens program försökte man öka tillgången på livsmedel. Genom att den största delen av försäljningsintäkterna återfördelades till pensionärerna fick en av de fattigaste samhällsgrupperna i Ryssland bättre möjlighet att köpa de förnödenheter som numera i högre grad finns tillgängliga på marknaden.

9. Den export som revisionsrätten hänvisar till avsåg oåterkalleliga kontrakt ingångna av den ryska privata sektorn. I punkt 3.9 i samförståndsavtalet medges särskilt export av varor liknande dem som levereras genom programmet i de fall kontrakten för sådan export ingicks före den 1 oktober 1998.

10. De produkter som levererades inom ramen för programmet tilldelades regioner som inte är traditionella marknader för kommersiell import. Enligt punkt 33 i rapporten var försäljningspriset på kött dessutom ofta högre än priset för den kommersiella importen.

Det faktum att EU fortsatte att exportera nötkött till Ryssland under 1999 och att exporten av griskött till och med ökade samtidigt som livsmedelsstödet anlände är ytterligare bevis för att detta stöd verkligen behövdes.

11. Kommissionen hade inte tid att ingående undersöka huruvida den lista över regionernas behov som de ryska myndigheterna presenterade verkligen överensstämde med verkligheten. Listan granskades emellertid under förhandlingarna om samförståndsavtalet i samverkan med experterna från delegationen i Moskva. Inte bara Moskva och S:t Petersburg utan även flera andra regioner uteslöts, eftersom de inte ansågs tillhöra de behövande. Detta var också ett av de främsta skälen till att utesluta Moskva och S:t Petersburg och det var även skälet till att listorna över destinationer inte var flexibla.

Utformning av den rättsliga grunden och ramen för genomförandet

12. Programmets brådskande natur har bekräftats av rådet i förordning (EG) nr 2802/98, där programmet antas, och även genom den andra stora givarens agerande. Jordbruksministeriet företrädde den ryska regeringen vid förhandlingarna om samförståndsavtalet, trots att kommissionen hade begärt att förutom jordbruksministern inte bara finansministern utan även transport- och hälsovårdsministrarna samt den statliga tullkommittén skulle närvara. Slutligen var det dock den ryska regeringen som skulle besluta vilka ministerier som skulle företräda den under förhandlingarna.

13. I det ursprungliga samförståndsavtal som förhandlades fram i början av december 1998 hade ingenting utelämnats i förhållande till kommissionens ursprungliga förslag, som bara föreskrev leverans av varorna till den ryska gränsen. Med tanke på den begränsade tid som stod till förfogande för genomförandet var det nödvändigt att det redan framförhandlade samförståndsavtalet blev operativt så tidigt som möjligt. Det kompletterande samförståndsavtalet, som var nödvändigt för att komplettera de arrangemang för intern uppföljning som föreskrivs i rådets förordning (EG) nr 2802/98, behövdes först från och med den tidpunkt då varorna skulle börja anlända vid den ryska gränsen.

14. Tillsammans med den andra givaren eftersträvade kommissionen att större delen av motpartsmedlen skulle göras tillgängliga för Rysslands pensionsfonder. Kommissionen hade icke desto mindre vidtagit den försiktighetsåtgärden att varje frigörande av medel till pensionsfonderna skulle godkännas i förväg av den gemensamma arbetsgruppen och därmed av kommissionen.

Kommissionen genomförde kontroller av pensionsfondernas stadga, system och kontrollmekanismer innan några motpartsmedel frigjordes. De finansiella systemens bärkraft kontrollerades tillsammans med andra givare och internationella organisationer som hade överenskommelser med de statliga pensionsfonderna. Kommissionen försäkrades om att pensionsfonderna även granskas av Rysslands revisionsorgan.

Åtgärdernas ändamålsenlighet har bekräftats av många kontroll- och uppföljningsuppdrag som har genomförts för kommissionens räkning.

GENOMFÖRANDE AV PROGRAMMET

Medel som anslagits av kommissionen

16. Eftersom den ökade risken blev uppenbar förpliktade den lagstiftande myndigheten kommissionen att följa upp och granska livsmedelsflödet och de tillgångar som skapades genom försäljningarna i Ryssland.

Andra liknande program hade bättre resurser. Det skulle ha varit bättre om budgetmyndigheten hade sörjt för tillräckliga personalresurser för att klara ett sådant komplicerat program. Kommissionen kunde emellertid tack vare det omfattande samarbetet mellan sina enheter på bästa möjliga sätt använda de begränsade resurser som stod till förfogande för programmet.

Anskaffande av varorna

18. Med tanke på att de första leveranserna påbörjades i mars och med hänsyn till de olika tillfälliga avbrott och förseningar som programmet råkade ut för, anser kommissionen att anskaffandet av varor skedde inom den tidsram som ursprungligen hade planerats i samförståndsavtalet.

I vissa fall, i synnerhet fallet med skummjölkspulver, var förseningarna avsiktliga och återspeglade den ryska sidans önskan att ta emot livsmedlet när det behövdes.

I slutet av 1999 hade faktiskt 97 % av EU:s största program för livsmedelsstöd någonsin levererats till den ryska gränsen inom nio månader från det att leveranserna påbörjades. Det faktum att bara 58 % av produkterna, sett till värdet, hade levererats till sina slutdestinationer i slutet av 1999 berodde på att de ryska myndigheterna i stor omfattning mellanlagrade produkter med högt varuvärde (nötkött, griskött och skummjölkspulver), vilket stred mot den tekniska bilagan till samförståndsavtalet.

19. Med undantag för griskött berodde alla de omnämnda tillfälliga avbrotten på de ryska myndigheterna, antingen som en följd av deras ovilja att godta interventionskraven, som redan hade klargjorts i samförståndsavtalet, eller deras ovilja att nå en snabb förhandlingslösning på svåra frågor som uppkom under genomförandet.

20. Tidpunkten för leveranserna påverkades av de stora kvantiteter av produkter som måste anskaffas och behovet att minimera risken för överbelastning i hamnar och därpå följande krav på extra liggedagspengar.

21. De kvantiteter som anges i rådets förordning avser största möjliga kvantiteter och var som sådana inte kvantiteter som utlovats till de ryska myndigheterna. Trots de förseningar som programmet drabbades av är det fortfarande så att 97 % av de kvantiteter som planerats inom ramen för programmet levererades under loppet av nio månader. Den 22 december 1999 ansåg kommissionen därför att dess uppdrag vad gäller den fysiska leveransen av livsmedelsprodukter hade fullgjorts och beslutade följaktligen att inte överföra de anslag som krävdes för att anskaffa de största möjliga kvantiteterna.

Transport av produkterna

22. De ursprungliga transportkostnaderna för råg inkluderade inte transportkostnaderna från en intern lagringsplats till utförselhamnen, eftersom det när dessa beräkningar gjordes var okänt exakt vilken plats som skulle användas och vilka kvantiteter som skulle tas från varje plats. Om de använda kvantiteterna hade legat nära hamnar, som ofta är fallet, skulle beräkningarna ha varit mer exakta. I själva verket låg de lager som valdes ut för leverans ofta i inlandet och transportkostnaderna blev därför högre än vad som hade förutsetts från början. För skummjölkspulver och griskött berodde skillnaden mellan beräknad kostnad och verklig kostnad på brist på tidigare erfarenhet av inköp (griskött) och transport (mjölkpulver) av sådana produkter.

23. Kommissionen har alltid varit medveten om behovet att kontrollera att de belopp som faktureras för uppföljning är korrekta och av den anledningen beställde Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser en oberoende granskning av fakturorna från de bolag som stod för uppföljningen. I denna granskningsrapport fastslogs att det inte fanns några skäl för att inte godkänna det arbete som dessa bolag hade utfört.

Se även svaret på punkt 37 för närmare information om de kontroller som kommissionen införde.

24. De baltiska hamnarna användes helt enkelt därför att det från början var uppenbart att de ryska hamnarna inte ensamma skulle kunna ta emot de kvantiteter det var fråga om. Lossnings- och transiteringskostnader för kvantiteter som passerade genom de baltiska hamnarna skulle betalas av de ryska myndigheterna. Därtill kommer att ett anbud om leverans till S:t Petersburg som inte inkluderar lossning av lasten inte kan jämföras med ett anbud till Riga eller Muuga där lossning och transitering på baltiskt territorium var inkluderad.

Det har inte noterats några extra liggedagar i Muuga och ett mycket begränsat antal i Riga, vilket tyder på en hög effektivitetsnivå i dessa hamnar. Kommissionen var icke desto mindre medveten om monopolsituationen i Muuga och föreskrev alternativa hamnar när så var möjligt.

25. Den överbelastning i hamnen som uppstod under perioden juli-augusti berodde inte på otillräcklig analys av hamnens hanteringsförmåga eller otillräcklig samordning med de andra givarna, utan helt enkelt på det faktum att den ryska aktören insisterade på att förkorta tiden för leveransen av den tredje delsändningen av spannmål. Leveranserna tog slutligen längre tid än vad som hade begärts av den aktör som samordnade både EU:s och Förenta staternas program och detta resulterade i mindre överbelastning än vad som annars skulle ha varit fallet.

27. Under programmets gång påminde kommissionen vid flera tillfällen skriftligt medlemsstaterna om, och upprepade under förvaltningskommittéernas möten, behovet av att snabbt hantera frisläppande av garantier, betalningar a conto och slutbetalningar vid framläggande av vederbörliga handlingar.

Dessutom förordade kommissionen, i de fall där vissa ärenden innebar problem, gång på gång att delbetalningar skulle göras för den del av ärendet som inte innebar några svårigheter. Det är olyckligt att detta råd vid många tillfällen inte följdes och att aktörerna utsattes för allvarliga förseningar.

Distributionen i Ryssland

De ryska myndigheternas genomförande

28. Kommissionen vill betona samarbetsaspekterna i programmet för livsmedelsleverans. Ryssland samtyckte i en anda av samarbete till att ansvara för den fortsatta transporten av livsmedel som levererats till landets gränser. Detta arrangemang gjordes inte bara i fråga om Europeiska unionens program. Det gällde även den andra givarens program för livsmedelsbistånd.

Leverans av produkterna till regionerna

30. Det var svårigheter med leveransen av en kvantitet skummjölkspulver och kött. Trots detta utfördes uppföljning av alla leveranser från mellanlagring i S:t Petersburg. När det gällde varor som lämnade lagren utan närmare uppgifter om slutlig destination, eller när varorna inte kom fram till den förutbestämda slutliga destinationen inom en viss tidsram, noterades närmare uppgifter om sändningen noggrant och följdes upp. Genom den gemensamma arbetsgruppen har den ryska aktören givit exakta uppgifter som tyder på att varorna har mottagits på de destinationer som ursprungligen överenskommits. Den kontroll som enheten för tekniskt bistånd i Moskva skulle göra av den lämnade informationen pågick fortfarande i september 2000 och kommissionen förväntar sig att alla kvantiteter kommer att redovisas.

Produkternas försäljningspris

36. En orsak till problemen vid försäljningen av kött var valet av tidpunkt för leveranser. Det mesta av köttet levererades under slutet av sommaren och hösten 1999. Detta sammanföll med den period när det var som mest gott om inhemskt producerat kött. De återstående köttförråden (nästan 40000 ton nötkött och 35000 ton griskött) skickades ut från lagren relativt snabbt mellan februari och maj 2000, när de lokala förråden var tömda. För nötkött åtföljdes detta av en prissänkning. För griskött avslog den ryska sidan den prissänkning som EU erbjöd och fortsatte att sälja köttet trots detta. Detta betyder att det var tidpunkten snarare än enbart priset som låg bakom problemet med den i början tröga försäljningen.

37. Kommissionen har gjort stora ansträngningar för att minimera och begränsa riskerna med en komplicerad och i sig riskabel verksamhet. Granskningen utfördes av följande tre grupper:

- Personal från kommissionen, specialiserad på granskning, för att bedöma och minimera den finansiella risken med programmet genom att införa strängare interna kontroller.

- Externa revisorer för att granska de kostnadsuppgifter som lämnades av de bolag som stod för uppföljningen för att se till att uppgifterna var rimliga och stöddes av styrkande handlingar.

- Externa revisorer för att granska de finansiella flödena i samband med programmet.

Den tredje beståndsdelen innebar anlitande av externa revisorer för kontroller i efterhand av de finansiella flödena i samband med försäljningen av livsmedel och användningen av intäkterna. Kommissionen ansåg det olämpligt att påbörja granskningen innan det mesta av förråden hade levererats och sålts; man ville undvika att granskningen baserades på ofullständig dokumentation, vilket skulle ha varit varken effektivt eller ändamålsenligt. De avtal som skulle ingås med externa revisorer har mycket riktigt försenats.

Revisionsrättens påstående att det överskott som genererats vid försäljningen av livsmedel inte kan indrivas verkar förutsätta att den ryska federala regeringen kommer att vara eller är oförmögen att uppfylla de ingångna överenskommelserna. Kommissionen har förtroende för den ryska federala regeringens förmåga och avsikt att fullfölja de ingångna överenskommelserna, inte bara till andemeningen utan även bokstavligen.

Produkternas kvalitet och användning

38. Kommissionen ändrade i sin förordning (EG) nr 824/2000 av den 19 april 2000 kraven på interventionsvete, enligt vilka det nu föreskrivs allt högre lägsta proteinhalter för regleringsåren 2000/2001-2002/2003.

39. Den insättning som gjordes på det särskilda kontot vad gäller de kvantiteter som använts för alkoholframställning var samma som om rågen hade använts i sitt ursprungliga syfte, dvs. för framställning av bröd.

Trots att den råg som levererades till Tula var godtagbar enligt laboratorieanalysen vägrade de ryska myndigheterna att godkänna den för framställning av bröd. Kommissionen godkände till slut att kvantiteterna i fråga användes till djurfoder, men insättningen på det särskilda kontot skulle ändå motsvara en insättning för råg till brödframställning.

Den totala tilldelningen av råg för regionen Sverdlovsk var 5000 ton och en viss mängd av detta befanns ha använts till bearbetningsfabriker för djurfoder istället för till kvarnindustrier. Vid den tiden var fjäderfäindustrin i en kritisk situation, och i ett brev av den 23 april 1999 från den regionala förvaltningen till direktören för regionens spannmålshandlare förklaras beslutet och uppges exakt hur mycket råg som skall tilldelas varje fabrik. Detta tyder på att rågen inte återexporterades till andra regioner. Hela beloppet för leveransen betalades in i två olika betalningar på 3,5 miljoner ryska rubel.

Motpartsmedlen

42. I många regioner skulle de lokala förvaltningarna ha föredragit att använda medlen från det särskilda kontot för finansiering av program för jordbruksutveckling. Trots att den ryska centralförvaltningen föreslog att en del av medlen skulle kanaliseras till utveckling av det lokala jordbruket, uteslöts detta på ett tidigt stadium. Beslutet att inte anslå medel till jordbruksutveckling har försvarats av de oberoende utvärderarna, med motiveringen att ryssarna inte var tillräckligt engagerade i en reform av jordbrukssektorn. Att göra reformåtgärderna till villkor för de livsmedelsleveranser som planerats i programmet skulle dessutom motsvara ett mål som rådet inte hade avsett. Det viktigaste var att bemöta en kritisk livsmedelsbrist som förorsakats av exceptionella och oförutsedda omständigheter och inte att genomföra någon långtgående strukturell reform.

43. Revisionsrätten noterar att Ryssland har gått mycket längre än vad som krävdes i samförståndsavtalen när man bad de regionala myndigheterna om finansiella garantier för att säkerställa leveransen av livsmedel. Vad kommissionen anbelangar är detta en intern fråga för Ryssland och borde, med tanke på den finansiella situationen i Ryssland, ses som en försiktighetsåtgärd från den federala regeringens sida, den regering som är ytterst ansvarig för de summor som skall betalas till det särskilda kontot.

44. Kommissionen beaktade ryssarnas behov att ha det särskilda kontot som ett räntebärande konto. I enlighet med Ministerrådets regeringsförordning nr 864 om Rysslands federala statskassa av den 27 augusti 1993 var statskassan skyldig att öppna det särskilda kontot i centralbanken. Att ändra denna bestämmelse till att låta kontot bli räntebärande skulle ha medfört oacceptabla förseningar av programmet.

45. Problemet med garantier är en intern fråga för den ryska regeringen, som är betalningsansvarig, vilket klart uttrycks i samförståndsavtalet. Kommissionen har vid flera möten i den gemensamma arbetsgruppen och vid bilaterala möten med vice premiärministern konsekvent hävdat att utestående skulder borde regleras omgående.

46. Fram till den 1 september 1999 hade 882 miljoner rubel använts direkt till att betala utestående skulder i pensionsfonden. Pensionsfonden kunde emellertid ta ett ansenligt lån från Sberbank med stöd av de medel den visste skulle komma från både EU:s program och det andra programmet för livsmedelsleverans.

Överföringarna från båda programmen möjliggjorde i kombination med andra skattemedel ansenliga höjningar av de statliga pensionerna över hela landet. Den första höjningen uppgick till 15 % och ägde rum den 1 november 1999, den andra uppgick till 20 % och ägde rum den 1 februari 2000 och den tredje höjningen uppgick till 7 % och ägde rum den 1 maj 2000. I reala termer utgjorde det en 48-procentig ökning av folkpensionerna.

47. Vad beträffar de 20 % av det särskilda kontot som användes som budgetstöd till ministerierna för hälso- och sjukvård och arbetsmarknadsfrågor är det sant att den ursprungliga avsikten var att finansiera enskilda projekt. På grund av den ryska förvaltningens dröjsmål med att lämna lämpligt utformade förslag och att kommissionen inte hade tillräckliga resurser för att göra en korrekt bedömning och utvärdering av förslagen, beslutade man dock att gå över till budgetstöd.

När kommissionen gjorde så yrkade den emellertid på att det skulle finnas en godtagbar verifieringskedja till den punkt där överföringarna från det särskilda kontot sattes in på de föreslagna budgetrubrikerna. Dessa godkända budgetrubriker (inte alla budgetrubriker som föreslogs från den ryska sidan har godkänts av kommissionen) utgör utgifter riktade till de mest sårbara grupperna.

PROGRAMMETS EFFEKTER

Livsmedelspriserna

48. Programmet hade liten, om ens någon, negativ effekt på den lokala marknaden och leveransen av spannmål stabiliserade faktiskt priserna på baslivsmedel.

50. Även om de 58500 tonnen griskött hade exporterats kommersiellt, skulle nästan 41 miljoner euro av de 101 som nämns under alla omständigheter ha debiterats gemenskapens budget i form av exportbidrag. Bildandet av motpartsmedlen från försäljningen av de 58500 ton som levererades, vilka uppgick till nästan 54 miljoner euro och bidrog till betalningen av utestående pensionsskulder, skulle inte ha varit möjligt med enbart exportbidrag. Kommissionen anser att kostnaden på 101 miljoner euro därför är berättigad.

Den privata sektorn

51. Kommissionen vill betona att Ryssland var ansvarigt för att organisera den vidare transporten av de livsmedel som levererats till Ryssland inom ramen för programmet. Till skillnad från Tacis-programmet var programmet för livsmedelsleverans avsett att möta ett trängande behov och inte nödvändigtvis att reformera jordbrukssektorn. Enligt de oberoende utvärderarna har EU:s livsmedelsprogram utan tvekan underlättat situationen för många bearbetningsföretag genom att faktiskt tillhandahålla kostnadsfri kredit. I vete/mjöl/brödkedjan möjliggjorde detta snabba leveranser och bidrog till en prisstabilisering i detaljhandeln i tätorterna. I spannmålskedjan användes programmet till att stabilisera priserna på mjöl och bröd och därmed bevara fattiga konsumenters betalningsförmåga för baslivsmedel.

52. Kommissionen har inga bevis för att EU-programmet underminerade grannländernas export.

Regionernas livsmedelsförsörjning och de hårdast drabbade grupperna

53. Samtliga regioner i landet mottog produkter genom EU-programmet och de andra programmen tillsammans. Tabellen i bilaga 1 till revisionsrättens rapport bör därför ses mot bakgrund av alla dessa program.

Effekten av leveranserna och utbetalningarna från det särskilda kontot har märkts över hela landet, även om det från den ryska regeringens sida i tilldelningen av livsmedel inom ramen för EU-programmet kan ha förekommit en partiskhet för de regioner som kunde betala eller ställa de nödvändiga garantierna. Oavsett om en viss region fick produkter genom programmet eller inte, har det inte funnits någon åtskillnad i fråga om regleringen av utestående pensionsskulder och höjningen av pensioner.

Denna dubbla effekt ledde till ökad efterfrågan och betalningsförmåga i dessa fattigare regioner och säkerställde därmed tillgången på livsmedel genom vanliga handelskanaler.

54. Gratis utdelning var enligt rådets förordning tillåten endast undantagsvis, eftersom det främsta syftet med programmet var att göra livsmedel tillgängliga till priser som inte skulle skapa obalans på den lokala marknaden. Att tillhandahålla gratis livsmedel i stor skala skulle säkerligen ha underminerat de lokala marknaderna, och av det skälet har de kvantiteter som hittills levererats på det sättet varit begränsade. Kommissionen fortsätter icke desto mindre att beakta önskemål om gratis leveranser av de kvantiteter som ännu finns kvar i lager inom ramen för programmet.

SLUTSATS

55. Rådets främsta avsikt med lanseringen av programmet var att möta den kritiska situationen för livsmedelsförsörjningen i mer än 50 regioner över hela Ryssland, och programmet utarbetades relativt snabbt.

Rådets förordning (EG) nr 2802/98 antogs den 17 december 1998. Innan någon produkt kunde anskaffas måste närmare bestämmelser om anbudsförfarandet för produktanskaffning och transport antas. Kommissionens förordning (EG) nr 111/1999 antogs, utan förseningar, och offentliggjordes den 19 januari 1999. Det var likväl nödvändigt att införa regler för genomförandet av programmet, särskilt för hur man skulle förfara med varorna efter ankomsten till den ryska gränsen, innan produkterna kunde avsändas från EU:s lager. Flera samförståndsavtal (med tekniska bilagor) hade förhandlats och ingåtts med de ryska myndigheterna vid början av februari 1999.

De nödvändiga lagtexterna beredde vägen för de första anbudsförfarandena, som faktiskt påbörjades medan samförståndsavtalen förhandlades. Trots att kommissionens enheter arbetade snabbt måste tilldelningen av dessa första kontrakt skjutas upp på grund av att de ryska myndigheterna inte anmälde och godkände certifieringsförfarandena för alla produkter som anskaffades. Det var först den 15 mars 1999 som medlemsstaterna tilldelade de första kontrakten för transport och programmet till slut kom igång.

I oktober 1999 hade cirka 1,33 miljoner ton, eller 73 % av den totala kvantiteten, översänts (över 55000 ton per vecka) och det mesta av denna kvantitet hade redan anlänt till de olika slutdestinationerna. Trots en rad anskaffningssvårigheter, tillfälligt avbrutna leveranser, särskilt för griskött, och avsevärda logistikproblem, har kommissionen när det gäller leverans av livsmedlen varit mycket framgångsrik i att genomföra rådets önskemål. Denna framgång uppnåddes trots att man inte hade resurser för att klara av det största program för leverans av livsmedel som EU någonsin har genomfört.

56. Motsägelsen mellan det huvudsakliga syftet som det formuleras av revisionsrätten och det underförstådda syftet att maximera intäkterna från försäljningen av livsmedelsprodukter är mer teoretisk än verklig. Kommissionen har vid fullgörandet av sitt uppdrag minimerat de risker som är förbundna med programmet, samtidigt som den har säkerställt en framgångsrik leverans av livsmedel till regioner i enlighet med den ryska regeringens önskemål. Genom bidrag till pensionsfonderna och till social verksamhet, har intäkterna från försäljningen av livsmedelsprodukterna hjälpt de sårbara delarna av det ryska samhället.

57. Kommissionen tror inte att det skulle ha varit lämpligt att genomföra programmet utan den ryska regeringens fulla samarbete. Att lägga till andra mål än de som föreskrivs i den rättsakt som utgör den rättsliga grunden för ett redan komplicerat program skulle ha inneburit en ohanterlig risknivå.

58. Utan programmet för livsmedelsstöd kunde det ha behövts ännu högre exportbidrag. Programmet gav dessutom upphov till motpartsmedel, vilka gjorde det möjligt att betala utestående pensionsskulder och bidrog till en ansenlig höjning av folkpensionerna. Pensionärerna fick därigenom möjlighet att köpa de förnödenheter som numera finns att tillgå i större utsträckning.

I rådets förordning fastställdes att medlen på det särskilda kontot måste användas för sociala ändamål, vilket uteslöt kravet på en jordbruksreform som villkor för genomförandet av programmet (se även svaret på punkt 7).

59. Trots de förseningar som programmet drabbades av levererades inom loppet av nio månader 97 % av de kvantiteter som planerats inom ramen för programmet. Den 22 december 1999 fastslog kommissionen att dess uppdrag vad gäller den fysiska leveransen av livsmedel hade fullgjorts. Nivån på förlusterna både under transporten till Ryssland och inom Ryssland var anmärkningsvärt låg för en verksamhet av denna storlek och med denna risknivå.

60. Kommissionen erkänner att mer kunde ha gjorts om det hade funnits gott om resurser. Kommissionen gör emellertid fortsatta påtryckningar för att den ryska regeringen skall lösa alla återstående problem på ett tillfredsställande sätt och i full överensstämmelse med samförståndsavtalen.

61. Programmet hade två mål: att säkerställa att livsmedel fanns tillgängliga och att de tillhandahölls till överkomliga priser. Den negativa effekten på de lokala marknaderna var liten och de positiva effekterna av programmet märktes över hela Ryssland.