Särskild rapport nr 1/99

om stödet till skummjölk och skummjölkspulver avsett för djurfoder samt kommissionens svar

(Framlagd i enlighet med artikel 188c.4 andra stycket i EG-fördraget)

(1999/C 147/01)

Innehållsförteckning

>Plats för tabell>

SAMMANFATTNING AV DEN SÄRSKILDA RAPPORTEN nr 1/99 OM STÖD TILL SKUMMJÖLK OCH SKUMMJÖLKSPULVER AVSETT FÖR DJURFODER

Den totala produktionen av skummjölkspulver inom EU uppgår till 1208000 ton. Endast 35 % av denna mängd säljs på marknaden utan stöd. Resten exporteras eller säljs inom ramen för avyttringsåtgärder inom den inre marknaden (se punkt 11). Denna rapport behandlar gemenskapens stöd för användning av skummjölkspulver och skummjölk såsom djurfoder. Detta omfattar cirka 500000 ton årligen för vilket 386 miljoner ecu användes under 1997 (se punkterna 11 och 13).

Förordningarna bör fastställa vilken kvalitet (särskilt proteinhalt) av skummjölkspulver som är stödberättigad för att förhindra att stöd utbetalas för skummjölkspulver av dålig kvalitet som inte går att sälja (se punkt 16).

Nedgången i användningen av skummjölkspulver för djurfoder fortsätter, inte bara på grund av krisen inom nötkötts- och kalvköttssektorn utan också på grund av konkurrens från andra och billigare produkter (se punkterna 18 och 19).

Nivån på det stöd som betalas för användning av skummjölkspulver som djurfoder uppgår till nästan 35 % av dess marknadsvärde (se punkt 21). Samma stödsats tillämpas sedan 1993, men inget uttömmande dokument fanns att tillgå vid kommissionens avdelningar som visade att stödnivån hade omprövats varje år såsom föreskrivs i förordningen (se punkt 22). Ett effektivt anbudssystem borde ge en optimal stödnivå, särskilt med tanke på de allt större lagren (se punkt 23).

Importen från tredje land kan komma att öka ytterligare. Importerat skummjölkspulver är fullt berättigat till allt gemenskapsstöd för skummjölkspulver (stödordningar med undantag för offentlig lagring). Nettokostnaderna för EU:s budget uppgår till 18,7 miljoner ecu (se punkt 27). Världshandelsorganisationens avtal begränsar möjligheterna till subventionerad export av skummjölkspulver (se punkt 28).

För skummjölk och kärnmjölk avslöjades brister vid granskningen, i synnerhet när det gäller fastställandet av stödberättigade kvantiteter (se punkt 31) samt stickprovstagning (se punkt 32)

Subventionerat skummjölkspulver får inte innehålla vasslepulver. Granskningen påvisade vikten av systematiska kontroller på detta område (se punkt 42).

Det finns bestående brister i kontrollen av de särskilda förfaranden som gäller för utbetalning av stödet i det skummjölkspulverproducerande landet när skummjölkspulvret skall blandas in i foderblandningar i andra medlemsstater. Situationen måste antingen förbättras eller så måste förordningen upphävas, såsom revisionsrätten redan föreslog i sin årsrapport för budgetåret 1988 (se punkterna 48 och 49).

De offentliga lagren av skummjölkspulver ökade under 1996 och 1997. De flesta lagren finns i Irland och Förenade kungariket. I Irland upptäcktes vid granskningen att det finns ett uppenbart behov av en bestämd uppdelning av ansvar och i Förenade kungariket påträffades bristfälliga lager (se punkterna 50 - 52).

INLEDNING

Produkten

1. Skummjölk framställs genom att fett avlägsnas från helmjölk för framställning av grädde, utgångspunkten för smörproduktion. Skummjölken används i flytande form eller i dehydratiserad form såsom skummjölkspulver. Skummjölkspulver används vid tillverkning av andra mjölkprodukter (tillsammans med helmjölk) och i livsmedelsindustrin. Flytande skummjölk används främst vid framställning av kasein samt som protein i livsmedelsindustrin och den kemiska industrin. Kärnmjölk är en biprodukt av smörtillverkning och erhålls genom att fast fett separeras från grädden, medan kärnmjölkspulver är kondenserad kärnmjölk. Diagram 1 visar de huvudsakliga mjölkprodukterna.

2. Skummjölkspulverproduktionen i världen uppgår till ca 3,1 miljoner ton(1). Europeiska unionen är det största produktionsområdet för skummjölkspulver: nära 40 % av produktionen i världen sker där. Andra viktiga produktionsområden är Östeuropa (11 %), Nordamerika (19 %) samt Australien och Nya Zeeland (14 %).

Revisionsrättens granskning

3. Revisionsrätten har granskat det stöd som betalats ut för användning av skummjölk och skummjölkspulver som djurfoder (386 miljoner ecu år 1997) på kommissionen och i ett antal medlemsstater (Tyskland, Belgien, Frankrike, Italien och Nederländerna). Granskningsbesök gjordes även i Irland och Förenade kungariket i syfte att ta hänsyn till den ökning av den offentliga lagringen av skummjölkspulver som skedde i dessa båda medlemsstater under 1996.

4. Bland de riskfaktorer som tagits med i beräkningen under granskningen fanns de som berodde på otydliga rättsregler och på problemen med att fastställa och kontrollera kvaliteten och kvantiteten hos produkterna i fråga. De särskilda kontrollproblem som är förenade med det skummjölkspulver som subventioneras i en medlemsstat för att användas vid produktion av djurfoder i en annan och möjligheterna att göra utbyte av produkter (t.ex. vasslepulver) har likaså beaktats.

5. Åtgärderna för avyttring av skummjölk har tidigare granskats av revisionsrätten. De huvudsakliga iakttagelserna i detta sammanhang offentliggjordes i revisionsrättens årsrapport för 1988(2) (skummjölkspulver) och 1993(3) (kasein).

GEMENSKAPSSTÖDET OCH MJÖLKMARKNADEN

Den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter

6. Mjölken står för ca 18,4 % av det totala värdet av EU:s jordbruksproduktion och mjölksektorn utgör därmed jordbrukets viktigaste produktionsområde. Organisationen av marknaden för sektorn har fastställts genom rådets förordning (EEG) nr 804/68(4), som utgör den rättsliga grunden för de stödåtgärder som syftar till att förbättra situationen för mjölksektorn och att absorbera överskottsproduktionen.

7. Gemenskapens mjölkprisstöd betalas ut i form av stöd för försäljning av smör och skummjölk (antingen i vätske- eller pulverform), exportbidrag för mjölkprodukter och offentlig lagring av smör och skummjölkspulver i fall av sjunkande marknadspriser. Det existerar även bidrag för lagring av vissa typer av ostar.

8. Sedan 1984 styrs mjölkproduktionen i EU genom mjölkkvoter. Detta system, som från början infördes för en period på nio år, utsträcktes genom rådets förordning (EEG) nr 3950/92 till att gälla fram till år 2000(5).

9. Trots att mjölkproduktionen stabiliserades efter att mjölkkvotssystemet infördes 1984 produceras fortfarande ett mjölköverskott i Europeiska unionen. Tabell 1 visar hur EU:s mjölkproduktion utvecklades under 1984 samt från 1993 till 1997.

10. I EU konsumeras ca 35 %(6) av den mjölk som produceras antingen färsk eller i form av bearbetade produkter som exempelvis yoghurt. De övriga 65 procenten förädlas antingen till ost, smör eller skummjölk. Den skummjölk som inte används i flytande form förädlas antingen till skummjölkspulver eller kasein (22 kg mjölk ger ca 1 kg smör och 2 kg skummjölkspulver). Endast 445000 ton av de 1208000 ton skummjölkspulver som producerades i EU under 1997 kunde säljas till marknadspris utan stöd (se tabell 2).

11. När det gäller avyttringsåtgärder inom mjölksektorn subventionerar Europeiska unionen användningen av skummjölk, i flytande eller dehydratiserad form, för användning i djurfoder (512000 ton under 1997)(7) och för framställning av kasein (motsvarande ca 400000 ton skummjölkspulver 1997)(8). Vidare utbetalas bidrag för export av skummjölkspulver (ca 280000 ton under 1997).

12. Dessa åtgärder har emellertid inte helt och hållet absorberat skummjölkspulveröverskottet under de senaste åren, vilket fått till följd att de offentliga interventionslagren av skummjölkspulver ökade till 135421 ton i slutet av 1997. De största lagren noterades i Irland (54634 ton) och i Förenade kungariket (46400 ton). Den totala marknadsbalansen för skummjölkspulver framgår av tabell 2.

13. För EUGFJ:s garantisektion uppgick utgifterna för skummjölk och skummjölkspulver till sammanlagt 875 miljoner ecu under 1997, varav 386 miljoner ecu (44 %) utbetalades för användning av skummjölk och skummjölkspulver som djurfoder, 288 miljoner ecu (33 %) för kaseinproduktion, 171 miljoner ecu (20 %) för exportbidrag och 30 miljoner ecu (3 %) för offentlig lagring (se tabell 3 och 4).

Den rättsliga ramen

14. Avyttringsåtgärderna för användning av skummjölk och skummjölkspulver som djurfoder anges i rådets förordning (EEG) nr 986/68(9). Enligt denna förordning är även kärnmjölk och kärnmjölkspulver berättigade till detta stöd. Rådets förordning (EEG) nr 986/68 kompletteras av förordningar från kommissionen som rör särskilda åtgärder och genomförandebestämmelser:

a) Kommissionens förordning (EEG) nr 1105/68(10) om närmare bestämmelser för beviljande av stöd för skummjölk som används som djurfoder(11).

b) Kommissionens förordning (EEG) nr 1725/79(12) om bestämmelserna för beviljande av stöd för skummjölk som bearbetats till foderblandningar och skummjölkspulver avsett som kalvfoder(13).

c) Kommissionens förordning (EEG) nr 1624/76(14) föreskriver särskilda system för utbetalning av stöd för skummjölkspulver som denaturerats eller bearbetats till foderblandningar på en annan medlemsstats område(15).

15. Offentlig lagring av skummjölkspulver föreskrivs i artikel 7 i rådets ursprungliga förordning (EEG) nr 804/68. Detaljerade regler för offentlig lagring av skummjölkspulver fastslås i kommissionens förordning (EG) nr 322/96 av den 22 februari 1996(16). Endast skummjölkspulver av hög kvalitet och med en proteinhalt på 35,6 %(17) av den fettfria torrsubstansen är berättigat till offentlig lagring. Skummjölkspulvret får inte innehålla kärnmjölk eller vassle och måste dessutom uppfylla ytterligare ett antal kriterier beträffande kvalitet(18).

Iakttagelser om kommissionens förordningar

16. Kommissionens förordning (EG) nr 322/96 fastslår tydliga minimikriterier för skummjölkspulver som berättigar till offentlig lagring, men dessa tillämpas inte på skummjölkspulver som används som djurfoder (se tabell 5). Kommissionens förordningar (EEG) nr 1105/68 och 1725/79 innehåller fysiska stödberättigandekriterier för skummjölk och skummjölkspulver och beskriver vidare de kontrollåtgärder som medlemsstaterna skall tillämpa för att säkerställa att villkoren för beviljande av stöd har uppfyllts. De fysiska stödkriterierna gör det dock möjligt för medlemsstaterna att göra skiljaktiga tolkningar av de tillämpliga bestämmelserna (se punkterna 31, 41 och 42). Vidare framgår det inte tillräckligt tydligt av kontrollbestämmelserna när, var och hur medlemsstaterna skall utföra kontroller eller, i fallet med förordning (EEG) nr 1105/68, vilka särskilda laboratorietester som skall tillämpas för att säkerställa att de fysiska kriterierna har respekterats. Här följer några exempel på dessa brister:

a) Trots att näringsvärdet hos djurfoderprodukten är beroende av proteinhalten finns inget minimikrav när det gäller denna. Skummjölkspulver av låg kvalitet med låg proteinhalt nekas inte stöd och erhåller lika stort stöd som skummjölkspulver av hög kvalitet(19).

b) Trots att rådets förordning (EEG) nr 968/68 föreskriver en maximal fetthalt på 1 % för skummjölk och 11 % för skummjölkspulver tillåts enligt kommissionens förordning (EEG) nr 1105/68 att den fetthalt som fastställts för skummjölk överskrids med 25 %.

c) Torrsubstansen hos stödberättigad skummjölk är inte föremål för några strängare kriterier. Förordning (EEG) nr 1105/68 föreskriver en minimihalt av torrsubstans på 8,75 % för skummjölk och 8 % för kärnmjölk men tillåter även i vissa fall att stöd beviljas för skummjölk och kärnmjölk när dessa miniminivåer underskrids(20).

d) Kommissionens förordning (EEG) nr 1105/68 tillåter inte utspädning med vatten eller vassle såvida det inte normalt ingår i de produktionsmetoder som tillämpas(21). De produktionsmetoder som omfattar utspädning med dessa ämnen finns inte omnämnda i denna förordning.

e) Kontrollbestämmelserna i kommissionens förordning (EEG) nr 1105/68 (artikel 10) föreskriver endast att medlemsstaterna skall vidta de kontrollåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att villkoren för beviljande av stöd är uppfyllda och att stödet betalas ut direkt till jordbruksföretaget, utan att säga någonting om tidpunkten för, naturen hos eller omfattningen av dessa åtgärder. Kontrollbestämmelserna i kommissionens förordning (EEG) nr 1725/79 (ändrad) innehåller en mer utförlig beskrivning av de kontroller som skall utföras och anger även de tekniska normerna för de laboratorietester som skall göras samt de godkända resultatramarna för dessa test.

17. Vidare föreskriver förordning (EEG) nr 1105/68 till skillnad från förordning (EEG) nr 1725/79 inte att skummjölksproducenterna måste godkännas innan stöd kan beviljas. Kravet på att stödmottagarna skall förfoga över lämplig teknisk utrustning och använda sig av lämpliga förvaltnings- och redovisningsmetoder som gör det möjligt för dem att följa förordningarna är särskilt angeläget i detta sammanhang.

Marknaden för skummjölkspulver

18. Den årliga produktionen av skummjölkspulver minskade från 2,4 miljoner ton 1984, innan kvotsystemet infördes, till 1,3 miljoner ton under 1993 och 1,1 miljoner ton under 1998. De främsta producenterna av skummjölkspulver är Frankrike och Tyskland som tillsammans står för ca 60 % av den totala produktionen inom Europeiska unionen. Kommissionen beräknar att skummjölksproduktionen och skummjölkskonsumtionen kommer att minska ytterligare, främst på grund av den minskade användningen av skummjölkspulver i djurfoderblandningar(22). Den mänskliga konsumtionen(23) av skummjölkspulver förväntas däremot ligga kvar på samma nivå(24). Diagram 2 visar utvecklingen av subventionerad och icke-subventionerad konsumtion av skummjölk och skummjölkspulver.

19. Enligt de producenter av djurfoderblandningar som besökts beror den minskade användningen av skummjölkspulver dels på att antalet kalvar sjunkit, dels på att nya produkter utvecklats och att skummjölkspulver ersatts med andra, billigare produkter (t.ex. vasslepulver), detta trots de EU-bidrag som betalas ut för användning av skummjölkspulver.

20. Vidare menade vissa producenter att den nuvarande miniminivån på 50 % skummjölkspulver i djurfoderblandningar som krävs för att bidrag skall beviljas var för hög samt att den utgjorde ett hinder för användningen av skummjölkspulver. Faktum är att minimihalten för skummjölkspulver redan ändrats vid flera tillfällen(25). Kommissionen bör med tanke på marknadens utveckling och priset på konkurrerande produkter ompröva minimihalten av skummjölkspulver (se även punkt 22). Diagram 3 visar utvecklingen av marknadspriserna på skummjölkspulver i Europa och på världsmarknaden.

Fastställande av stödnivån

21. Den nuvarande stödnivån för användning av skummjölkspulver motsvarar ca 35 % av dess marknadsvärde. Denna har inte ändrats sedan 1 juli 1993 då den bestämdes till 59,22 ecu per 100 kg. Den höjning av nivån till 71,51 ecu/100 kg som genomfördes den 1 februari 1995 utgjorde ingen verklig höjning utan endast en justering som gjordes till följd av anpassningen av jordbruksomräkningskursen 1995.

22. Enligt artikel 2a.1 i rådets förordning (EEG) nr 986/68, skall vid fastställandet av stödnivån hänsyn tas till följande faktorer: det interventionspris på skummjölkspulver som gäller under det aktuella mjölkregleringsåret, utvecklingen av försörjningssituationen för skummjölk och skummjölkspulver samt av användningen av dessa produkter som foder, utvecklingen av priserna på kalvar samt av marknadspriserna på konkurrerande proteiner jämfört med marknadspriserna på skummjölkspulver. Artikel 2a.2(26) i samma förordning föreskriver att stödbeloppen skall fastställas varje år för det följande mjölkregleringsåret. Det finns inte registrerat i något uttömmande dokument hur dessa faktorer utvärderats och beaktats i enlighet med förordningen. Som revisionsrätten noterade redan 1988 har det inte heller gjorts någon särskild analys med vars hjälp man skulle kunna fastställa en optimal stödnivå för att kunna genomföra de planerade avyttringsåtgärderna till lägsta möjliga budgetkostnader.

23. Revisionsrätten står fast vid sin tidigare iakttagelse(27) att subventionen kan tänkas ligga på en olämplig nivå och att införandet av ett anbudsförfarande i högre grad skulle kunna garantera att subventionen bestäms till en optimal nivå.

Extern handel

24. Importen av skummjölkspulver ökade från 17500 ton 1993 till ca 64000 ton 1997, främst beroende på de importordningar med förmånsbehandling som genomförts under de senaste åren. Skummjölkspulverexporten uppgick till ca 281470 ton under 1997. Tabell 6 visar uppgifterna om import och export av skummjölkspulver mellan 1993 och 1997.

25. Enligt WTO-avtalen skall importtullarna för skummjölkspulver sänkas med 20 % inom en period på sex år från och med den 1 juli 1995(28). Från och med juli 1995 existerar dock redan mer förmånliga tullar för den största delen av importen eftersom en reducerad tullsats på 47,5 ecu per 100 kg gäller för en mängd på ca 40000 ton skummjölkspulver 1995, vilken kommer att öka till 68000 ton år 2000 inom ramen för det "minimitillträdesåtagande" som accepterades av EU inom ramen för WTO-avtalet.

26. Vidare existerar importkvoter för mjölkpulver (antingen helmjölks- eller skummjölkspulver) inom ramen för de Europeiska associeringsavtalen med vissa östeuropeiska länder. Dessa avtal ger utrymme för en import av 20580 ton 1997/1998 till en förmånstullsats på 20 % av standardtullsatsen(29). Medan offentlig lagring endast tillämpas för skummjölkspulver av europeiskt ursprung kan importerat skummjölkspulver i fri omsättning fullt ut erhålla bidrag för användning som djurfoder. De importerade mängderna är således också berättigade till stöd inom ramen för avyttringsåtgärder för skummjölkspulver.

27. Den totala mängden skummjölkspulver som importerades under 1997 (ca 64000 ton) berättigar således till ett stöd som innebär en total kostnad på ca 42,9 miljoner ecu för Europeiska unionens budget. Importtullarna uppgår däremot endast till 24,2 miljoner ecu. Nettoeffekten för EU:s budget blir följaktligen ca 18,7 miljoner ecu(30).

28. När det gäller exporten föreskriver WTO-avtalet att det totala bidragsbeloppet för skummjölkspulver skall minskas med 36 % till 275,8 miljoner ecu, beräknat på ett grundbelopp på 430,9 miljoner ecu, före år 2000/2001(31). Motsvarande mängder av exporterat skummjölkspulver skall minskas med 21 % till 272500 ton år 2000/2001, beräknat på en grundmängd på 344900 ton. Så länge de interna marknadspriserna ligger kvar på en hög nivå i förhållande till exportpriserna för EU:s konkurrenter på den internationella marknaden kommer gemenskapens export även i fortsättningen att vara begränsad till den export som berättigar till bidrag och sålunda begränsas till de mängder som fastställts i WTO-avtalet. Exportbidragsnivån fastställdes den 1 augusti 1997 till 598,5 ecu/ton och höjdes till 680 ecu/ton den 31 oktober samma år.

MEDLEMSSTATERNAS FÖRVALTNING

Stöd för flytande skummjölk

Allmänna kommentarer

29. Stödet för flytande skummjölk uppgick 1997 till 21,2 miljoner ecu, vilket motsvarar 5,5 % av de totala utgifterna för skummjölk som används som djurfoder(32). Denna stödform tillämpas främst av Italien (36 %), Tyskland (30 %) och Belgien (15 %). I Italien beviljas stödet för ansenliga mängder kärnmjölk som används för grisuppfödning, särskilt i Parmaområdet.

30. Med undantag av koefficienterna för producenternas egna djur (se punkt 34) föreskriver förordningen inga teoretiska eller schablonmässiga beräkningar som kan användas för att fastställa vilka mängder som skall berättiga till stöd.

Resultaten av undersökningar som gjorts på platsen

31. Ansökningarna om stöd för skummjölk och/eller kärnmjölk som levereras direkt till djuruppfödarna från mejeriindustrin grundas sällan på den faktiska vikten för de produkter som levereras för användning som djurfoder, varför det inte kan kontrolleras huruvida uppgifterna i de ansökningar som lämnats in stämmer eller inte. I Belgien grundade de besökta mejerierna sina ansökningar på beräkningar som byggde på register över den månatliga produktionen av mjölkprodukter. I Frankrike bygger beräkningen av skummjölksmängden på den mängd smör som producerats. Vidare används vid ett av de större mejerier som besöktes i Italien en formel för att beräkna hur stor mängd kärnmjölk som producerats. I nämnda fall användes viktberäkningar utan att det fanns bevis för att dessa på ett korrekt sätt återspeglade de fysiska kännetecknen hos mjölken under produktionsprocessen. Det finns följaktligen ingen garanti för att rätt bidragsbelopp betalas ut av kommissionen. Förordningen bör förbättras så att den omfattar kriterier för utbetalning av bidraget och föreskriver lämpliga kontrollsystem som skall säkerställa att den efterlevs.

32. Artikel 10 i förordning (EEG) nr 1105/68 preciserade inte vilka kontrollåtgärder som skall vidtas av medlemsstaterna (se punkt 16e). I de flesta medlemsstater som besökts (Belgien, Tyskland, Frankrike, Italien) gjordes de prover som användes för att kontrollera de fysiska och kemiska kännetecknen hos den kärnmjölk och/eller skummjölk som var avsedd för djurfoder inte på den produkt som levererades till jordbrukarna. Proverna togs under produktionsprocessen eller från stora tankar vid mejerierna. Det kunde emellertid inte fastställas om den produkt som stickproven gjordes på stämmer med vad som faktiskt levererades till jordbrukarna.

33. Enligt artikel 5a i förordning (EEG) nr 1105/68, ändrad genom kommissionens förordning (EEG) nr 2863/75(33), kan de mejerier som använder sig av kärnmjölk för att utfodra sina djur för varje kilogram smör som tillverkats och sålts erhålla stöd för 2,2 kg skummjölk. År 1975, då denna ändring av förordningen infördes, konsumerades den producerade kärnmjölken och/eller skummjölken ofta direkt av djur som hölls på mejeriets eget område. Numera hålls djuren av hygieniska skäl utanför mjölkbearbetningsanläggningarna, utom på ett fåtal mycket små företag. Under tiden har vissa mejerier köpt upp djuruppfödningsföretag och fortsätter sålunda att använda sig av den schablonmässiga beräkningsmetoden, vilket anses vara mera fördelaktigt än att fastställa mängderna genom att väga den levererade produkten.

34. Då djuren inte hålls på området för det mejeri där kärnmjölken produceras skall den ovannämnda schablonmässiga beräkningsmetoden för fastställande av vilka mängder kärnmjölk som skall berättiga till stöd inte tillämpas. Vidare fastställdes koefficienten på 2,2 kg kärnmjölk för varje kilo producerat smör 1968 och den tekniska motiveringen för införandet av denna beräkningsmetod fanns inte längre tillgänglig vid den ansvariga avdelningen på kommissionen. Med tanke på den ökande fetthalten i mjölken borde koefficienten på 2,2 kg ha ändrats för länge sedan.

35. För att hindra att skummjölken används för mänsklig konsumtion måste den antingen denatureras eller genomgå en administrativ kontroll som kan ge lika goda garantier som denaturering om den skall vara berättigad till stöd för skummjölk(34). I de fall där de mejerier som erhåller stöd har en enhet för smörtillverkning och en annan för osttillverkning blandas kärnmjölken med vassle. Denna produkt denatureras automatiskt(35) och kan inte användas för mänsklig konsumtion. Det är dock omöjligt att fastställa den exakta kärnmjölkshalten med hjälp av analys, trots att detta är nödvändigt för kontrollerna av utbetalningarna av stöd.

36. I Nederländerna konstaterades att den främsta stödmottagaren (98 % 1996) levererade den egna kärnmjölken i odenaturerat skick till ett jordbruksföretag i Tyskland. De nederländska myndigheterna hade dock varken kontrollerat huruvida kärnmjölken i fråga faktiskt använts i djurfoder eller anmodat de tyska myndigheterna att utföra sådana kontroller.

Stöd för skummjölkspulver

Allmänna kommentarer

37. Den industriella produktionen av djurfoderblandningar uppgår inom Europeiska unionen till ca 122 miljoner ton per år och kännetecknas för närvarande av en lätt ökning(36). Sammansättningen hos dessa produkter varierar, men de måste alla innehålla de näringselement som är nödvändiga för uppfödningen av djuren i fråga. Dessa väsentliga element består av olika slags animaliska och vegetabiliska proteiner. Mjölkbaserat protein, däribland skummjölkspulver, utgör en viktig beståndsdel i detta foder.

38. Under de fem åren mellan 1993 och 1997 minskade budgetutgifterna för skummjölkspulver som används vid tillverkning av djurfoderblandningar trots den utvidgning av Europeiska unionen som skedde under denna period från 495,4 miljoner ecu till 365,3 miljoner ecu, en minskning med 26,3 %. Samtidigt minskade den subventionerade mängden skummjölkspulver från 676000 till 495000 ton (- 26,8 %). Med tanke på att en avyttring av överskott endast kunde genomföras med hjälp av gemenskapsstöd var detta en positiv utveckling.

39. Förordning (EEG) nr 1725/79 föreskriver att stöd skall utgå på grundval av månatliga register över mängder som anses som stödberättigade. Innan stödet betalas ut skall de utbetalande organen bland annat kontrollera att resultaten av laboratorieanalysen av proverna för den månad som ansökningen gäller är tillfredsställande. Om inga sådana resultat finns kan inget stöd betalas ut, såvida inte resultaten av föregående månads analyser är tillfredsställande.

Resultaten av undersökningar som gjorts på platsen

40. I Frankrike görs stödansökningarna per vecka och inte per månad. Då det råder brist på lämpliga datorsystem är det särskilt svårt att kontrollera om myndigheterna förvaltar det nuvarande stödet i enlighet med förordningarna, detta på grund av att det rör sig om ett stort antal transaktioner som alla skall hänföras till en viss månad.

41. Vassle är en biprodukt vid osttillverkning och konkurrerar med skummjölkspulver som råvara. Vassle är inte berättigat till gemenskapsstöd och erhåller inte heller något stöd då det används som tillsatsmedel. Förordning (EEG) nr 3480/90(37) som ändrar förordning(EEG) nr 1725/79 föreskriver följaktligen en metod för den analys av prover som krävs enligt förordningen, detta i syfte att förhindra att löpevassle blandas i det skummjölkspulver som man ansökt om stöd för. Eftersom modellen i analysrapporten (bilaga I i förordningen) inte särskilt nämner avsaknaden av löpevassle genomförde vissa medlemsstater inte systematiskt det test som föreskrivs i artikel 10.3 i förordningen.

42. I Belgien var ca 20 % av de tester som utfördes 1996 för påvisande av vassleinnehåll positiva. Denna förekomst av oriktigheter visar att dessa tester bör genomföras på en betydligt mer systematisk grund. Vidare noterades vid en granskning som revisionsrätten genomförde i Nederländerna att 3350 kg skummjölkspulver hade befunnits vara stödberättigat, trots att analysrapporten visat att pulvret innehöll vassle.

Brister i stödet till skummjölkspulver som bearbetats till foderblandningar på en annan medlemsstats område

43. Enligt artikel 3 i rådets förordning (EEG) nr 986/68, har i de fall där mjölkpulver som producerats i en medlemsstat denatureras eller används vid tillverkning av foderblandningar på en annan medlemsstats område den förstnämnda medlemsstaten befogenhet att svara för utbetalningen av stödet. Kommissionens förordning (EEG) nr 1624/76(38) innehåller i detta fall särskilda bestämmelser för utbetalningen av stöd för skummjölkspulver.

44. Enligt förordningarna skall mängderna kontrolleras av bestämmelsemedlemslandet. En säkerhet på 110 % av det stöd som skall betalas måste därför deponeras hos myndigheterna i bestämmelsemedlemslandet, som på EU:s kontrolldokument (T5) måste styrka att dessa krav har uppfyllts. Stödet betalas ut av avsändarmedlemslandet till producenten på grundval av denna attestering.

45. Dessa förfaranden tillämpas framför allt vid tyska och franska leveranser av skummjölkspulver till italienska och i mindre utsträckning spanska producenter av foderblandningar. I dessa båda länder råder underskott på skummjölkspulver. De förfaranden som fastställts är av finansiellt intresse eftersom stödet utbetalas omedelbart efter det att attesteringen erhållits från bestämmelsemedlemslandet och inte efter det att denaturering eller bearbetning skett. 1997 gällde dessa särskilda bestämmelser utbetalningar för 61000 ton i Tyskland och 4000 ton i Frankrike, vilket motsvarar ca 15 % av det utbetalade stödet.

46. I sin årsrapport för 1988 föreslog revisionsrätten att detta särskilda system för utbetalning av stöd skulle avskaffas. 1989 föreslog kommissionen av nedanstående skäl likaså en ändring av artikel 3 i förordning (EEG) nr 986/68, vilken bildar den rättsliga grunden för detta förfarande. Skälen som anfördes var följande:

a) De faktorer som är förbundna med driften av systemet hade förändrats på ett så genomgripande sätt att de skäl som anfördes i samband med införandet av systemet (underlättande av handeln) inte längre var att anse som giltiga.

b) Då kontrollsystemen av nödvändighet är mer invecklade föreligger en betydligt större risk för oriktigheter i samband med åtgärden än vid ett normalt system såsom det som föreskrivs i förordning (EEG) nr 1725/79.

47. Kommissionens senaste förslag om avskaffande av detta särskilda system lades fram 1993(39). Rådet följde inte upp kommissionens förslag och systemet gäller sålunda fortfarande.

48. Brister i förordning (EEG) nr 1624/76 konstaterades ännu en gång i samband med revisionsrättens granskningar, särskilt följande:

a) Den avsändande (exporterande) medlemsstaten är endast ansvarig för kontrollen av skummjölkspulvrets kvalitet samt för kontrollen av T5-kontrolldokumenten i vilka de importerande medlemsstaterna attesterar att de mottagit säkerheten. Den importerande medlemsstaten är ansvarig för kontrollen av foderproduktionen. De berörda medlemsstaternas förvaltningar är ofta inte medvetna om de andra medlemsstaternas kontroller. I själva verket föreskriver inte förordningen att resultaten av inspektionerna rörande denatureringen och bearbetningen i de importerande medlemsstaterna skall meddelas den avsändande medlemsstaten.

b) Medan stödet för skummjölkspulver i foderblandningar på grundval av förordning (EEG) nr 1725/79 betalas ut efter att denaturering eller bearbetning skett föreskriver förordning (EEG) nr 1624/76 en tidsfrist på sex månader i detta avseende.

c) Kvaliteten på skummjölkspulvret testas i den avsändande medlemsstaten i samband med exporten, dock inte vid ankomsten till bestämmelsemedlemsstaten. Det är emellertid inte säkert att det av kontrollerna av denaturering och bearbetning i den importerande medlemsstaten framgår huruvida den avsändande medlemsstaten i strid med förordningarna bytt ut det skummjölkspulver som stödet beviljats för. Faktum är att det finns risk för att det levererade skummjölkspulvret byts ut mot exempelvis skummjölkspulver av lägre kvalitet, antingen under transporten eller vid ankomsten till bestämmelselandet(40).

d) Det är enligt rådets förordning (EEG) nr 4045/89(41) den exporterande medlemsstaten som svarar för initiativet till kontroller. Kontrollansökningar rörande de utvalda företagen sänds från den exporterande medlemsstaten till de importerande medlemsstaterna. Dessa ansökningar rör exporttransaktioner (exempelvis all export från ett visst företag) och gäller granskningar vid bearbetningsföretaget som inskränker sig till de utvalda exporttransaktionerna. Kontrollerna gäller således inte all verksamhet eller alla leveranser till en viss foderproducent.

49. Som påpekades av kommissionen redan 1989 (se punkt 46) är det med tanke på den inre marknadens långt gångna utveckling inte längre nödvändigt med de särskilda arrangemang som utarbetades under svåra förhållanden under en tid då det ansågs önskvärt att stödja den interna handeln. Stödet skulle i själva verket kunna betalas ut med stöd av förordning (EEG) nr 1725/79 av det behöriga utbetalande organet i den medlemsstat där bearbetningen ägt rum.

Brister i samband med offentlig lagring

50. Den främsta exportören av irländska mejeriprodukter tillhandahåller lokaler för interventionslagring av skummjölkspulver i form av privata anläggningar. Den skulle därför å ena sidan kunna anses utföra delegerade tjänster för(42) det utbetalande organet men är å andra sidan i stort sett den ende anbudsgivaren när det gäller försäljning ur interventionslager. Under sådana omständigheter finns ett uppenbart behov av en bestämd uppdelning av ansvar.

51. För att säkerställa att det skummjölkspulver som erbjuds till intervention uppfyller de villkor som fastslagits i förordning (EG) nr 322/96 tar de ansvariga mejeriinspektörerna vid det irländska utbetalande organet(43) prover som sedan undersöks vid statens laboratorium. De analysrapporter i vilka testresultaten dokumenterats attesterades dock aldrig och endast fotokopior vidarebefordrades till det utbetalande organet.

52. Artikel 5 i förordning (EG) nr 332/96 föreskriver att lagerlokalerna där skummjölkspulvret förvaras skall vara torra, väl underhållna och fria från ohyra, inte ha någon form av annorlunda lukt samt ha god ventilation. De båda lagerlokaler i Förenade kungariket som besöktes av revisionsrätten uppfyllde emellertid inte dessa kriterier. Inga avfuktningsanordningar hade installerats (spår av fukt upptäcktes i en lagerlokal) och endast obetydliga åtgärder mot gnagare och skadedjur hade vidtagits.

SLUTSATS

53. Trots att mjölkkvoter infördes 1984 säljs endast 37 % av allt skummjölkspulver som produceras inom Europeiska unionen till marknadspriser. Resten (63 %) exporteras med hjälp av bidrag som antingen finansieras genom gemenskapens budget eller säljs på den inre marknaden med hjälp av stöd som uppgår till ca 35 % av marknadspriset (se punkterna 9 och 21).

54. Stödet för skummjölk och skummjölkspulver avsett för djurfoder (386 miljoner ecu under 1997) har underlättat avyttringen av ca 500000 ton, dvs. 40 % av unionens årliga produktion av skummjölkspulver (se punkterna 10 och 11).

55. Kommissionen saknar tillgång till något uttömmande dokument, några analyser eller studier som skulle kunna rättfärdiga bibehållandet av den stödnivå som gällt sedan 1993, bland annat med hänsyn till de allt större lagren i vissa medlemsstater. Enligt revisionsrättens uppfattning är förslaget att införa sådana anbudsförfaranden som rekommenderades i dess årsrapport för budgetåret 1988 för cirka tio år sedan fortfarande att betrakta som giltigt (se punkterna 21 - 23).

56. Det framgår inte helt tydligt av förordningarna vilka särskilda krav skummjölk och skummjölkspulver som används i djurfoder måste uppfylla för att berättiga till stöd. Liksom när det gäller andra avyttringsåtgärder inom mjölksektorn (smör) skall stödet för skummjölkspulver beviljas med hänsyn till de miniminormer som gäller för produktkvalitet, särskilt kravet på en minimihalt av protein (se punkterna 15 - 17).

57. Det har noterats att de nationella myndigheterna utbetalat stöd på grundval av uppskattningar av hur stora mängder skummjölkspulver som levererats (i Belgien, Frankrike och Italien) och accepterat att de stickprover som valts ut för laboratorieanalys tagits från produktmängder i fabrikerna istället för från de mängder som levererats (i Belgien, Tyskland, Frankrike, Italien). Gemenskapens förordningar omfattar inte dessa förfaranden, som äventyrar kontrollsystemens tillförlitlighet. Kommissionen bör därför se över situationen (se punkterna 30 - 32).

58. Kommissionen bör ompröva schablonmetoden för beräkning av den mängd skummjölk som berättigar till stöd när den används av mejerierna för att utfodra de egna djuren. Det bör även omprövas huruvida den koefficient som används är lämplig. Tillämpningen av ovannämnda metod bör vidare inskränkas till mycket små mejerier som utfodrar sina egna djur (se punkterna 33 och 34).

59. Kommissionen bör ompröva de kontroller som syftar till att säkerställa att ingen vassle blandats i kärnmjölken. Kontrollerna av icke-denaturerad kärnmjölk som levereras till jordbrukare i en annan medlemsstat än där kärnmjölken produceras bör också omprövas. De initiativ som krävs för att förbättra dessa kontroller bör tas av kommissionen (se punkterna 35 och 36).

60. Osäkerhet råder beträffande den systematiska testning som utförs i syfte att kontrollera att ingen löpevassle finns i skummjölkspulvret. Med tanke på risken för oriktigheter bör kommissionen se till att förordningarna ändras (se punkterna 41 och 42).

61. Där stöd betalas ut i en medlemsstat för skummjölkspulver som använts vid tillverkning av djurfoder i en annan medlemsstat bör tester göras på stickprover ur skummjölkspulvret vid dess ankomst till den slutliga destinationen för att säkerställa att det föreligger tillfredsställande kontroll. Testresultaten skall visa huruvida skummjölkspulvret uppfyller gemenskapens krav eller inte. Om detta förfarande av administrativa eller kostnadsmässiga skäl visar sig vara olämpligt bör, såsom revisionsrätten föreslog i sin årsrapport för budgetåret 1988, de särskilda arrangemang som infördes i och med förordning (EEG) nr 1624/76 avskaffas (se punkterna 43 - 49).

62. Granskningen av införandet av gemenskapens interventions- och lagringssystem för skummjölkspulver i Irland och Förenade kungariket (de främsta stödmottagarna) visade att den enda anbudsgivaren när det gäller försäljning ur interventionslager i Irland samtidigt är ansvarig för organiserandet av den offentliga lagringen (se punkt 50). Vidare uppfyllde ingen av de båda lagerlokaler som besöktes i Förenade kungariket förordningarnas krav på lagerlokaler (se punkt 52).

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 25 mars 1999.

För revisionsrätten

Jan O. KARLSSON

Ordförande

(1) Enligt senast tillgängliga uppgifter producerades 3,079 miljoner ton skummjölkspulver (preliminär siffra) 1996, 3,128 miljoner ton 1995.

(2) EGT C 312, 12.12.1989, punkt 6.41 - 6.73.

(3) EGT C 327, 24.11.1994, punkt 4.1 - 4.54.

(4) EGT L 148, 28.6.1968, s. 13.

(5) Mjölkkvoterna infördes genom rådets förordning (EEG) nr 856/84 av den 31 mars 1984 (EGT L 90, 1.4.1984, s. 10). Det nuvarande systemet regleras av rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992, vilken gäller fram till år 2000 (EGT L 405, 31.12.1992, s. 1).

(6) Beroende på osäkra statistiska källor samt på att fett- och proteinhalten skiljer sig åt mellan de olika mjölkprodukterna finns inga exakta siffror som visar hur den producerade mjölken används. Produktionen av konsumtionsmjölk uppgår till 30350 miljoner ton eller ca 25 % av mjölkproduktionen. Fetthalten hos konsumtionsmjölken är dock lägre än hos färskmjölken (fettet kan användas i smör eller ost). Det beräknas att ca 35 % av mjölkproduktionen används till konsumtionsmjölk och färskvaror av olika slag.

(7) 495000 ton för användning av skummjölk som djurfoder och 17000 ton motsvarande skummjölkspulver för subventionerad bearbetning av skummjölk för användning som djurfoder (preliminära uppgifter för 1997).

(8) Kasein framställs med hjälp av skummjölk. Vid omräkning av skummjölk till motsvarande mängd skummjölkspulver tillämpas faktor 11:1 (11 kg skummjölk = 1 kg skummjölkspulver).

(9) EGT L 169, 18.7.1968, s. 4. Kärnmjölk och kärnmjölkspulver behandlas som skummjölk och skummjölkspulver.

(10) EGT L 184, 29.7.1968, s. 24.

(11) Enligt förordningen kan stöd utbetalas för tre olika användningssätt:

a) Skummjölk som producerats och förädlats i ett mejeri denatureras på ett speciellt sätt och säljs för användning som djurfoder vid ett jordbruksföretag till ett pris som inte får överstiga en viss nivå (artikel 1). En variant av detta användningssätt finns, nämligen när mejerier säljer skummjölkspulver i flytande form till djuruppfödare (artikel 1a, ändrad genom kommissionens förordning (EEG) nr 2630/84 (EGT L 249, 18.9.1984, s. 8)).

b) Mejerier som endast använder sin skummjölksproduktion för utfodring av de egna djuren (artikel 5a, ändrad genom kommissionens förordning (EEG) nr 2863/75 (EGT L 285, 4.11.1975, s. 5).

c) Uppfödare som använder sin egen skummjölk som foder (artikel 6).

(12) EGT L 199, 7.8.1979, s. 1.

(13) Trots att det av förordningen och budgetposterna framgår att produkten är avsedd för utfodring av kalvar används en del av djurfodret till att utfodra får och spädgrisar, vilket inte förbjuds av förordningen.

(14) EGT L 180, 6.7.1976, s. 9.

(15) Stödet betalas ut till försäljaren av skummjölkspulver på grundval av ett dokument från den mottagande medlemsstaten vilket bevisar att en säkerhet erhållits från importören.

(16) EGT L 45, 23.2.1996, s. 5.

(17) Proteinhalten är 35,6 %.Interventionspriserna sjunker med varje procentenhet proteininnehåll, ner till en miniminivå på 31,4 %.

(18) Se även tabell 5.

(19) Den låga proteinhalten hos skummjölkspulver som ingår i foderblandning kan kompenseras genom tillsats av kasein, en produkt som även den erhåller bidrag.

(20) Se artikel 1.6 i kommissionens förordning (EEG) nr 1105/68 ändrad genom kommissionens förordning (EEG) nr 1645/78 ) (EGT L 191, 14.7.1978, s. 23), som föreskriver ett flertal undantag från minimikriterierna för stödberättigande.

(21) Se artikel 1.4 i kommissionens förordning (EEG) nr 1105/68 ändrad genom kommissionens förordning (EEG) nr 2114/75 (EGT L 215, 13.8.1975, s. 12).

(22) Utvecklingen av mängderna skummjölkspulver som använts i djurfoder och som erhållit stöd i enlighet med förordning nr 1725/79 ser ut enligt följande

EU 12 - 1993: 675000, 1994: 649000, 1995: 587000 ton.

EU 15 - 1995: 594000, 1996: 543000, 1997: 495000 ton.

(23) Skummjölkspulver avsett för mänsklig konsumtion är en viktig ingrediens i alla slags livsmedelsprodukter såsom bageriprodukter, konfektyr, viss glass, pulversoppor, såser, spädbarnsmat m.m.

(24) Källa: "Situation and Outlook Dairy Sector", kommissionens arbetsdokument, Bryssel 1997.

(25) Upp till 5.6.1998:- 60 %

6.6.1998 - 30.9.1998: 45 %

1.10.1998 - 31.10.1990:-

1.11.1990 - 31.1.1993: 50 %

1.2.1993 - 30.6.1996: 35 %

1.7.1996-: 50 %

(26) Artiklarna 2a.1 och 2a.2 infördes genom rådets förordning (EEG) nr 666/74 (EGT L 85, 29.3.1974, s. 22).

(27) Se revisionsrättens årsrapport för 1988, punkt 6.63 - 6.66 (EGT C 132, 12.12.1989).

(28) Standardtullsatserna (importtullar) är avsedda att minskas under en sexårsperiod, från 143,6 ecu per 100 kg skummjölkspulver under GATT-år nr 1 (1.7.1995/30.6.1996) och därefter 138,6 ecu 1996/1997, 133,7 ecu 1997/1998 och 128,7 ecu 1998/1999. Ytterligare minskningar kommer att ske under åren 1999/2000 och 2000/2001.

(29) Kvoterna för importer med förmånsbehandling inom ramen för associeringsavtalen kommer att öka med 990 ton per år till 23550 ton år 2000.

(30) Beloppet beräknas enligt följande: import av 40000 ton inom ramen för avtalet om minimitillträdesåtaganden till en importtullsats på 47,5 ecu/100 kg och 20000 ton inom ramen för avtal med länderna i Östeuropa till en importtullsats på 25,74 ecu/100 kg, dvs. sammanlagt:

40000 ton x 475 ecu/ton = 19000000 ecu

20000 ton x 257,4 ecu/ton = 5148000 ecu

Totalsumma importtullar = 24148000 ecu

Stödet uppgår till 71,51 ecu per 100 kg dvs.

715,1 ecu/ton x 60000 = 42906000 ecu

Nettoutgift som belastar budgeten = 18758000 ecu

(31) Årliga åtaganden avseende mängder skummjölkspulver för 1997/1998: 310000 ton, för 1998/1999: 297500 ton, för 1999/2000: 285000 ton och 2000/2001: 272500 ton. Utgiftsåtaganden: för 1997/1998: 354 miljoner ecu, för 1998/1999: 328 miljoner ecu, för 1999/2000: 301,9 miljoner ecu och för 2000/2001: 275,8 miljoner ecu.

(32) Det stöd som utbetalades under 1997 uppgick till 386,3 miljoner ecu, varav 365,2 miljoner ecu (94,5 %) för skummjölkspulver (förordning (EEG) nr 1725/79) och 21,2 miljoner ecu (5,5 %) för skummjölk (i flytande form).

(33) Kommissionens förordning (EEG) nr 2863/75 av den 3 november 1975 (EGT L 285, 4.11.1975, s. 5).

(34) Artikel 1.a och b i kommissionens förordning (EEG) nr 1105/68.

(35) Enligt artikel 2 i förordning (EEG) nr 1105/68 anses produkten som denaturerad när:

1) den genomgått syrning,

2) koncentrerad vassle tillsätts,

3) stärkelsepasta eller svällt stärkelsemjöl tillsätts,

4) azorubin E 122 tillsätts.

(36) L'économie laitière en chiffres, CNIEL (Centre national interprofessionnel de l'économie laitière), Paris, 1997 års upplaga.

(37) EGT L 366, 1.12.1990, s. 68.

(38) EGT L 180, 6.7.1976, s. 9.

(39) KOM(93) 211 slutlig av den 17 maj 1993.

(40) Risken för att kraven inte uppfylls är ännu större om kvantiteterna transporteras i stora partier.

(41) EGT L 388, 30.12.1989, s. 18.

(42) Delegerade tjänster enligt rådets förordning (EG) nr 1663/95.

(43) DAFF är det irländska utbetalande organet för utgifter för EUGFJ:s garantisektion. (Avdelningen för jordbruk, skogsbruk och livsmedel).

Tabell 1

Översikt över EU:s mjölkproduktion (EU-15)

>Plats för tabell>

Tabell 2

Balansräkning för skummjölkspulver

>Plats för tabell>

Tabell 3

Utgifter för skummjölk och skummjölkspulver jämfört med totala utgifter för den gemensamma marknaden för mjölk

>Plats för tabell>

Tabell 4

Stöd för skummjölk och skummjölkspulver till kalvfoder

>Plats för tabell>

Tabell 5

Kvalitetskrav och definitioner för skummjölk och skummjölkspulver

>Plats för tabell>

Tabell 6

EU:s externa handel med skummjölkspulver

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

Diagram 1

Mjölk och mjölkprodukter och befintliga avyttringsåtgärder

>PIC FILE= "C_1999147SV.001601.EPS">

Diagram 2

Konsumtion av skummjölk och skummjölkspulver i EU med och utan stöd

>PIC FILE= "C_1999147SV.001602.EPS">

Anm:

Flytande skummjölk har omräknats till motsvarande volym av skummjölkspulver.

Källa:

Utdrag ur bilagorna till kommissionens (GD VI) dokument "Situation and Outlook-Dairy Sector", april 1997.

Diagram 3

Nyckelpriser på skummjölk

>PIC FILE= "C_1999147SV.001701.EPS">

Källa:

Revisionsrättens granskning av olika kommissionsdokument.

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

För att undvika att lager byggs upp omfattar den gemensamma marknaden för mjölk och mjölkprodukter bestämmelser om olika avyttringsåtgärder på den inre marknaden. Syftet med dessa åtgärder är att se till att det finns ytterligare avsättningsmöjligheter för mjölkingredienser, som annars skulle ersättas av billigare alternativ. Vad gäller mjölkprotein finns för närvarande tre åtgärder som totalt omfattar ungefär 10,3 miljoner ton skummjölk (dvs. omkring 9 % av EU:s totala mjölkleveranser). Revisionsrättens rapport behandlar två åtgärder som gäller användningen av skummjölk och skummjölkspulver i djurfoder. Dessa åtgärder omfattar 3,2 % (förordning (EEG) nr 1105/68) och 50,4 % (förordning (EEG) nr 1725/79) av den totala mängd som nämns ovan.

Under de senaste tio åren har mängden skummjölk och skummjölkspulver som subventioneras för användning som djurfoder minskat kraftigt: från totalt 12,5 miljoner skummjölk 1998 till 5,5 miljoner ton 1998. Vad gäller användningen av skummjölk i vätskeform som kalvfoder på jordbruksföretag, beror den huvudsakliga minskningen av de volymer som säljs enligt denna ordning på att man inom mejeriindustrin föredrar att om möjligt vidareförädla skummjölk (för att begränsa transportkostnader och skapa mervärde). Dessutom föredrar uppfödare att använda foderblandningar hellre än att blanda olika ingredienser själva. Användningen av skummjölkspulver för framställning av foderblandningar (huvudsakligen kalvfoder) har minskat kraftigt på grund av att skummjölkspulver ersatts av andra ingredienser, huvudsakligen vasslepulver.

Kommissionen håller med revisionsrätten om att det vore lämpligt att i högre grad knyta stödet till skummjölkspulvrets kvalitet (särskilt proteinhalten).

Kommissionen granskar med jämna mellanrum åtgärderna för styrning av marknaden för skummjölkspulver, både på egen hand och tillsammans med medlemsstaterna inom Förvaltningskommittén för mjölk och mjölkprodukter. På grundval av dessa diskussioner och med hänsyn till utvecklingen på marknaderna för mjölk och kalvkött under senare år, är kommissionen övertygad om att stödet har fastställts till en lämplig nivå.

Kommissionen tror inte att det inom ramen för denna stödordning vore lämpligt att fastställa stödet genom ett anbudsförfarande. Kommissionen befarar att administration och ekonomiska risker i samband med ett sådant förfarande antingen skulle ha en avskräckande effekt vad gäller användningen av skummjölkspulver, eller begränsa deltagandet i anbuden till en liten grupp specialiserade aktörer och på så sätt avsevärt begränsa konkurrensen inom systemet.

Importerat skummjölkspulver från tredje länder, som ett led i EU:s WTO-förpliktelser, ingår i det samlade överskottet på gemenskapens marknad och kan därför inte undantas från styrningen av marknaden. Att göra åtskillnad mellan produkter från Europeiska unionen och importerade produkter skulle göra det nödvändigt att införa kostsamma kontrollmekanismer.

Kommissionen planerar en översyn av stödordningen för skummjölk i vätskeform som används i djurfoder. Om denna granskning bekräftar behovet av att bibehålla hela eller delar av ordningen, kommer genomförandebestämmelserna att skärpas framför allt med hänsyn till kontrollförfarandena och kriterierna för stödberättigande.

1989 föreslog kommissionen rådet att ta bort den bestämmelse i rådets förordning (EEG) nr 986/68 som möjliggör stödutbetalningar i den medlemsstat där skummjölkspulvret har producerats. Översynen av mjölkpolitiken inom ramen för Agenda 2000 bör resultera i att detta speciella stödarrangemang avskaffas. Den juridiska situationen har således ändrat sig efter förslaget till en ny grundförordning för mejerisektorn. Kommissionen föreslår i Agenda 2000 att förordning (EEG) nr 986/68, enligt vilken medlemsstaterna får använda nämnda betalningssystem, skall upphävas. Den nya förordningen innehåller inte någon bestämmelse, som kräver att kommissionen upprätthåller denna ordning efter den 1 januari 2000.

Vad gäller de problem som uppstått i samband med tillämpningen av förordningen liksom de fall som revisionsrätten pekat på, kommer kommissionen att utföra all nödvändig kontroll samt genomföra en uppföljning i samband med räkenskapsavslutningen.

Gemenskapsstödet och mjölkmarknaden

Den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter

10. Att en stor andel skummjölkspulver kräver stöd till avyttringen förklaras av det faktum att skummjölkspulver utgör en sista avsättningsmöjlighet för skummjölk. Det vill säga, överskottsmjölk som inte kan bearbetas till andra mejeriprodukter med ett mervärde används för framställning av skummjölkspulver och smör, de två interventionsprodukter som utgör grunden för marknadsstödsmekanismen i mejerisektorn.

Den rättsliga ramen

14. Som en del av Agenda 2000-paketet har kommissionen lämnat ett förslag till rådets nya grundförordning om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter. Ett av syftena med förslaget är att förenkla lagstiftningen, särskilt genom att upphäva alla rådets förordningar om allmänna genomförandebestämmelser, vilket skulle inbegripa förordning (EEG) nr 986/68. När förordningen har antagits, kommer kommissionen följaktligen också att ändra förordningarna (EEG) nr 1725/79 och (EEG) nr 1105/68, om det beslutas att den sistnämnda ordningen skall behållas.

Iakttagelser om kommissionens förordningar

16. a) Kommissionen håller med revisionsrätten om att den planerade ändringen av förordning (EEG) nr 1725/79 bör omfatta en kritisk analys av behovet att införa ett minimikrav på proteinhalten i det skummjölkspulver som subventioneras inom ramen för denna ordning, eller alternativt att knyta stödutbetalningen till den mängd mjölkprotein som används i djurfoder.

16. b) Kommissionen håller med revisionsrätten om att 25 %-gränsen bör upphävas för att garantera att rådets förordning (EEG) nr 986/68 följs. Kommissionen understryker emellertid, att aktörer inte kan dra någon ekonomisk nytta av försäljning av mjölk i flytande form med ett för högt fettinnehåll, därför att mjölkfett har ett högre värde än mjölkprotein.

16. c), d) och e) Kommissionen avser att undersöka situationen med hänsyn till förordning (EEG) nr 1105/68 när den nya grundförordningen för mjölksektorn (se kommentarer till punkt 14) antagits av rådet. På grund av denna ordnings marginella betydelse för balansen på mjölkproteinmarknaden (3 % av den totala mängden subventionerad skummjölk på den inre marknaden), kommer det att göras en undersökning av behovet av att behålla åtgärden i fråga. Man kommer vid denna undersökning att ta hänsyn till att den nuvarande förordningen omfattar fyra olika "modus operandi", vilket oundvikligen kräver en ökning av antalet stödberättigandekriterier liksom administrativa förfaranden och kontrollförfaranden.

16 och 17. Om ordningen består, instämmer kommissionen i att den relevanta förordningen bör innehålla detaljerade bestämmelser om stödberättigandekriterier liksom kontrollförfaranden och administrativa förfaranden.

Marknaden för skummjölkspulver

20. Kommissionen anser att inblandningsprocenten är ett användbart redskap för att styra upptagningen av skummjölkspulver inom ramen för denna stödordning. Med hänsyn till de nuvarande marknadsförhållanden och framför allt ackumuleringen av offentliga lager, tror kommissionen att 50 %-nivån bör behållas.

Såsom revisionsrätten förordat, kommer kommissionen även i fortsättningen att analysera effekterna av denna bestämmelse och ändra miniminivån om det visar sig nödvändigt.

Det bör dessutom understrykas att kontroller av halten av skummjölkspulver i foder är mindre tillförlitliga vid en låg inblandningsprocent.

Fastställande av stödnivån

22. Kommissionen vill först och främst understryka att interventionspriset på skummjölkspulver har varit oförändrat sedan den 1 juli 1993 (bortsett från anpassningen av jordbruksomräkningskursen den 1 februari 1995). Den viktigaste parametern för att fastställa stödnivån har alltså varit densamma sedan den senaste stödjusteringen.

De andra parametrarna enligt artikel 2a.1 i förordning (EEG) nr 986/68, utvärderas regelbundet, framför allt i samband med beslut om lägsta inblandningsprocent eller i samband med andra beslut om styrningen av mjölkproteinmarknaden. Dessa åtgärder har analyserats i olika noter och arbetsdokument samt diskuterats med medlemsstaterna i Förvaltningskommittén för mjölk och mjölkprodukter. Kommissionen kommer att undersöka hur man kan förbättra rapporteringen om sådana överläggningar.

Beträffande den stödnivå som tillämpats sedan 1993, anser kommissionen att beslutet att behålla stödet på samma nivå var riktigt med tanke på marknadssituationen. Med hänsyn till skummjölkspulvrets allt mindre marknadsandel inom denna sektor, fanns det ingen anledning att anta att stödnivån hade fastställts på en alltför hög nivå under hela eller en del av den period som analyserats. Under de senaste tio åren har vasslepulver ersatt en stor del av det skummjölkspulver som används i kalvfoder. Mer än två tredjedelar av den totala produktionen av vasslepulver går nu till kalvfoder. Detta tydliggör den hårda konkurrensen mellan skummjölkspulver och vasslepulver som ingredienser i djurfoder.

23. Kommissionen medger att ett anbudsförfarande under vissa förhållanden kan vara ett användbart verktyg för att fastställa ett stöd på en lämplig nivå. I fråga om stödordningar för skummjölk och skummjölkspulver anser kommissionen emellertid fortfarande att ett anbudsförfarande inte skulle ha någon funktion. Det finns åtskilliga argument som stöder denna uppfattning.

För det första visar erfarenheterna från andra stödordningar att aktörer inte är benägna att effektivt använda anbudssystemet som ett verktyg för att fastställa stöd, utan snarare som ett sätt att förutfastställa stöd för en viss mängd av en produkt som berättigar till stöd. I det fallet tar kommissionen initiativ till att ändra stödnivå, liksom när en fast stödnivå tillämpas.

För det andra medför deltagande i ett anbudsförfarande ytterligare administrativt arbete och kostnader för aktören. Det är troligt att detta i slutändan skulle återspeglas i anbudet. Av samma anledning är det troligt att producenter av foderblandningar kommer att försöka undvika riskerna och arbetsbördan i samband med ett anbudsförfarande, och i stället låta en mellanhand utföra denna tjänst. Detta i sin tur skulle innebära att deltagande i anbudet begränsades till ett litet antal specialiserade mellanhänder, som också är levererantörer av skummjölkspulver, vilket avsevärt skulle begränsa det inslag av konkurrens som är en förutsättning för ett effektivt anbudssystem.

Extern handel

27. Kommissionen lämnade 1993 ett förslag till rådet [se KOM(93) 211 slutlig] beträffande skummjölk som importeras från tredje länder, i syfte att begränsa det stöd som utbetalas för dessa produkter så att det endast motsvarar importtullen. Rådet antog inte förslaget, eftersom majoriteten av medlemsstaterna ansåg att det skulle vara omöjligt att kontrollera skummjölkspulvrets ursprung när det kommit ut i fri omsättning på den gemensamma marknaden. Av samma anledning motsatte sig medlemsstaterna den alternativa möjligheten att utesluta importerat skummjölkspulver från stödordningen.

Medlemsstaternas förvaltning

Stöd för flytande skummjölk

Resultaten av undersökningar som gjorts på platsen

31 till 36. Som påpekats ovan måste effekterna av förordning (EEG) nr 1105/68 ses över till följd av förslagen enligt Agenda 2000. I samband med detta kommer kommissionen att granska behovet av att behålla hela eller delar av denna ordning samt sträva efter att införa särskilda och bindande kontrollförfaranden mot bakgrund av revisionsrättens slutsatser och rekommendationer.

Revisionsrättens iakttagelser kommer att följas upp vid räkenskapsavslutningen och meddelas de berörda medlemsstaterna. Om revisionsrättens iakttagelser bekräftas, kan dessa leda till ekonomiska korrektioner. Vad gäller det fall i Nederländerna som revisionsrätten hänvisar till (punkt 36) har kommissionen inlett förfarandet för de nödvändiga uppföljande undersökningarna på plats.

Stöd för skummjölkspulver

Resultaten av undersökningar som gjorts på platsen

40. Enligt förordning (EEG) nr 1725/79 skall det varje månad registreras vilka mängder produkter som används och framställs av godkända företag [artikel 8.1 b och 8.3]. Stödansökningen och de månatliga siffrorna måste alltid stämma överens. Den franska praxisen med veckoutbetalningar kan principiellt godkännas under förutsättning att den praktiska ansökan gör det möjligt att kontrollera stödkraven och de månatliga siffrorna mot varandra. Denna fråga kommer att följas upp vid räkenskapsavslutningen.

41. Kommissionen instämmer helt i att tester av förekomsten av vassle måste genomföras systematiskt i enlighet med artikel 10.3 i förordningen, och att olagligheter som upptäcks måste följas upp mycket noga av både medlemsstaten och gemenskapen. Vad gäller den höga procentandel tester i Belgien som visar på vassleinnehåll, anser kommissionen att detta normalt bör leda till att fler stickprov tas. Rättens iakttagelser kommer att följas upp vid räkenskapsavslutningen.

42. Vad gäller de 3350 kg skummjölkspulver, för vilka det enligt revisionsrätten har utbetalats stöd trots förekomst av vassle, har de nederländska myndigheterna meddelat att stöden betalats tillbaka. Detta skall bekräftas vid räkenskapsavslutningen.

Brister i stödet till skummjölkspulver som bearbetas till foderblandningar på en annan medlemsstats område

43 till 49. Som revisionsrätten påpekar, föreslog kommissionen 1989 rådet [se KOM(89) 448 slutlig] att ta bort den bestämmelse i artikel 3.1 i förordning (EEG) nr 986/68 som möjliggör stödutbetalningar i den medlemsstat där skummjölkspulvret har producerats. Detta förslag diskuterades på flera möten, men ingen kvalificerad majoritet kunde uppnås för ett antagande av förslaget.

Som tidigare nämnts, har Agenda 2000-förslagen för mjölksektorn satt denna fråga i ett nytt perspektiv. Om rådet antar den nya grundförordning som kommissionen föreslagit, måste bestämmelserna om stödutbetalning specificeras i kommissionens genomförandeförordning. Kommissionen har i enlighet med sitt förslag inte för avsikt att införa den typ av betalningssystem som beskrivs ovan.

48. Revisionsrättens iakttagelser kommer också att följas upp vid räkenskapsavslutningen.

Brister i samband med offentlig lagring

50 till 52. Vad gäller de problem som uppstått i samband med tilllämpningen av förordningen liksom de fall som revisionsrätten pekat på, kommer kommissionen att utföra all nödvändig kontroll samt genomföra en uppföljning i samband med räkenskapsavslutningen.

Slutsats

53. Att en stor andel skummjölkspulver kräver stöd till avyttringen förklaras av det faktum att skummjölkspulver utgör en sista avsättningsmöjlighet för skummjölk. Överskottsmjölk som inte kan bearbetas till andra mejeriprodukter med ett mervärde används för framställning av skummjölkspulver och smör, de två interventionsprodukter som utgör grunden för marknadsstödsmekanismen i mejerisektorn.

55. Kommissionen understryker att marknadsstyrningsåtgärderna för skummjölkspulver verkligen har granskats regelbundet, både av kommissionen och av kommissionen i samarbete med medlemsstaterna inom Förvaltningskommittén för mjölk och mjölkprodukter. På grundval av dessa diskussioner och med hänsyn till utvecklingen på marknaderna för mjölk och kalvkött under senare år, är kommissionen övertygad om att stödet fastställts till en lämplig nivå. Kommissionen kommer emellertid att göra återkommande bedömningar av huruvida stödnivån och den lägsta inblandningsprocenten är lämpliga.

Kommissionen tror inte att det i föreliggande fall skulle vara lämpligt att fastställa stödet genom ett anbudsförfarande. Kommissionen befarar att administration och ekonomiska risker i samband med ett sådant förfarande antingen skulle ha en avskräckande effekt vad gäller användningen av skummjölkspulver, eller begränsa deltagandet i anbuden till en liten grupp specialiserade aktörer och på så sätt avsevärt begränsa konkurrensen inom systemet.

56. Kommissionen kommer att undersöka hur man kan stärka sambandet mellan stödnivån och de stödberättigande produkternas kvalitet.

57 till 59. Kommissionen planerar en översyn av stödordningen för skummjölk i vätskeform som används som djurfoder [förordning (EEG) nr 1105/68], som omfattar mindre än 3 % av den subventionerade avyttringen av skummjölk på den inre marknaden. Om denna översyn bekräftar behovet av att bibehålla hela eller delar av ordningen, kommer genomförandebestämmelserna att skärpas, framför allt med avseende på kontrollförfarandena.

60. Inom ramen för den planerade översynen av förordning (EEG) nr 1725/79 kommer kommissionen särskilt att beakta denna punkt.

61. Kommissionen hänvisar till sitt förslag till rådet år 1989, där man avsåg att upphäva ordningen enligt förordning (EEG) nr 1624/76. Översynen av mjölkpolitiken inom ramen för Agenda 2000 bör få till följd att detta speciella stödarrangemang avskaffas.

62. Vad gäller de problem som uppstått i samband med tillämpningen av förordningen liksom de fall som revisionsrätten pekat på, kommer kommissionen att utföra all nödvändig kontroll samt genomföra en uppföljning i samband med räkenskapsavslutningen.