SÄRSKILD RAPPORT nr 7/98 om Europeiska gemenskapens program för utvecklingsbistånd i Sydafrika (1986-1996) samt kommissionens svar i enlighet med artikel 188c.4, andra stycket, i EG-fördraget (98/C 241/03)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

>Start Grafik>

Sammanfattning

Mellan 1986 och 1997 avsatte Europeiska gemenskapen 830,2 miljoner ecu till sitt biståndsprogram i Sydafrika. Inledningsvis, särskilt mellan 1986 och 1991, finansierade programmet projekt för att hjälpa människor som blivit utsatta för apartheidsystemet och genomförde det trots aktivt motstånd från de sydafrikanska myndigheterna. Det lyckades ändå på ett positivt sätt bidra till fred och demokrati. Allteftersom den politiska situationen i Sydafrika gick framåt, fortsatte programmet att stödja demokrati och mänskliga rättigheter, och började verka för social och ekonomisk utveckling. 1994 installerades den demokratiska regeringen, kommissionen öppnade en delegation i Pretoria och ett samarbetsavtal undertecknades mellan Sydafrika och gemenskapen. Europeiska programmet för återuppbyggnad och utveckling (1994-99) inleddes.

Den här rapporten undersöker hur programmet genomfördes och handlades av kommissionen och andra inblandade organisationer. Fokus riktas huvudsakligen mot perioden 1993-97.

Många av de viktigaste iakttagelserna i rapporten handlar om svagheter som revisionsrätten tidigare berört i andra rapporter om utvecklingsprogram i samarbete. De är därför av allmän betydelse, och kommissionen bör snarast vidta steg för att bemästra dem.

Som i andra delar av världen har genomförandet av programmet påverkats negativt av att det funnits för många beslutsfattar- och administrationsnivåer och att alltför många ärenden måste gå ända till kommissionens huvudkontor i Bryssel för slutligt avgörande. Det var en av huvudorsakerna till förseningar och brister i genomförandet och uppföljningen av projekt. Särskilt under de första faserna av samarbetet mellan Europeiska gemenskapen och Sydafrika befanns projekt dåligt definierade, tidsramarna orealistiska, och vissa villkor i avtal och finansieringsöverenskommelser olyckliga. Kommissionens finansförvaltning var dålig. Rapporteringsrutinerna var otillräckliga och kommissionens uppföljning undermålig. Med undantag för den övergripande utvärderingen av det Särskilda programmet för Sydafrika som utfördes 1996 gjordes inte tillräckligt med utvärderingar av hur ändamålsenliga de åtgärder var som finansierades via icke-statliga kanaler.

Kommissionen undervärderade den uppstramning av de sydafrikanska institutionerna som var nödvändig för att de skulle kunna genomföra programmet mer ändamålsenligt och kostnadseffektivt. När kommissionen inledde programmet med den nya regeringen 1994 var den liksom andra bidragsgivare orealistisk i fråga om hur stora penningvolymer som på kort tid kostnadseffektivt och verkningsfullt skulle kunna absorberas av den sydafrikanska administrationen. Det hade också varit lämpligare att inledningsvis koncentrera resurserna på färre sektorer.

Genomförandet av Europeiska programmet för återuppbyggnad och utveckling är försenat och utbetalningarna underskrider planerna. Stipendieprogrammet 1993-95, som var en av gemenskapens viktigaste åtgärder, fick mindre genomslag än det borde ha haft på grund av undermålig förvaltning och uppföljning. Mer än 750 ingångna eller inaktiva kontrakt som släpar efter ända sedan 1986 har inte avslutats på ett korrekt sätt av kommissionen.

Under hela perioden har de resurser som kommissionen avsatt för förvaltning och organisering av programmet varit otillräckliga. Det rådde brist på lämpliga informationssystem för förvaltningen och förfaranden var inte klart definierade.

Kommissionen borde skapa en mer decentraliserad attityd till handläggningen som lägger beslutsfattandebefogenheten på den lämpligaste nivån inom systemet och använder kommissionens begränsade resurser till att förvalta och kontrollera användningen av gemenskapens medel på bästa sätt. Driftsansvar och finansiellt ansvar borde decentraliseras bort från de centrala avdelningarna i Bryssel till fältet, och förvaltningsresurser borde omfördelas därefter. Kommissionen borde förenkla sina förfaranden och minska förseningarna.

Kommissionen borde mer realistiskt gå in för att avlägsna de hämskor inom de egna avdelningarna som påverkar programgenomförandet och de sydafrikanska myndigheternas förmåga att suga upp medel. Den borde rikta mer uppmärksamhet mot att stärka de sydafrikanska avtalsparternas administrativa kapacitet, antingen de finns inom eller utanför regeringen.

Samarbetet mellan biståndsgivarna borde stärkas, särskilt med och mellan medlemsstaterna. I framtida handels- och samarbetsavtal bör kommissionen och medlemsstaterna försäkra sig om att unionens kommersiella politik är ett stöd för deras strategi för utvecklingssamarbete.>Slut Grafik>

INLEDNING

Bakgrund till Europeiska gemenskapernas program för utvecklingsbistånd i Sydafrika

1. Som en reaktion på det tilltagande politiska förtrycket i Sydafrika antog Europeiska gemenskapernas (EG:s) utrikesministrar i september 1985 en dubbelspårig politik av restriktiva och positiva åtgärder avsedda att främja en fredlig övergång till demokrati (1). De restriktiva åtgärderna inbegrep ett handelsembargo och ekonomiska och politiska sanktioner. De positiva åtgärderna som inleddes 1986 innebar stöd, finansierat ur Europeiska gemenskapernas allmänna budget, till apartheidsystemets offer och missgynnade grupper (2).

2. Från 1986 till 1997 anslogs totalt 830,2 miljoner ecu till EG:s biståndsprogram för projekt inom en mängd olika sektorer. Programmet genomgick olika faser alltefter förändringarna i den politiska miljön och införandet av nya mål och genomförandesystem. Tre olika begreppsmässiga faser kan identifieras: 1986-1990 (Särskilt program till hjälp för apartheidsystemets offer), 1991-november 1994 (Särskilt program för Sydafrika) och november 1994-1999 (Europeiska programmet för återuppbyggnad och utveckling i Sydafrika). Mellan faserna finns inga vattentäta skott - tidsramar för verkställande av projekten överlappade varandra och projekten gick över i efterföljande program. Översikt 1 visar kronologiskt de politiska händelser som inträffade, de åtgärder som vidtogs av Europeiska gemenskapen som reaktion på händelserna, och de rättsliga och operativa bestämmelser som infördes. Översikt 2 ger ytterligare information om varje fas.

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

ÖVERSIKT 2

>Start Grafik>

EG:s program för utvecklingsbistånd i Sydafrika

Första fasen - 1986-90

Särskilt program för apartheidsystemets offer (SPVA)

Mål:Att bidra till övergången till ett fredligt, stabilt, demokratiskt och icke-rasistiskt Sydafrika genom att hjälpa människor som drabbats av politiskt förtryck.Viktigaste områden:- Humanitära och samhällsinriktade initiativ.

- Utbilding, även i yrkesskolor.

- Rättshjälp.Genomförandeorganisationer:- Icke-statliga organisationer i Europa.

- Sydafrikanska kanaler: SACC, SACBC, KT & FFI.Organisatoriska arrangemang:Kommissionen deltog inte i utstakning, utvärdering, uppföljning och genomförande av projekten.

Rättsligt ansvar hade icke-statliga organisationer i Europa.Anslag för vilka åtaganden gjorts:108,6 miljoner ecuAndra fasen: 1991-november -94

Särskilda Sydafrikaprogrammet (SPSA)

Mål:Att bidra till övergången till ett demokratiskt och välmående Sydafrika genom att sammansmälta utvecklingsmål och stödja missgynnade samhällen.Viktigaste områden:- Högre utbildning, även för vuxna.

- Yrkesutbildning.

- Grundläggande sjukvård.

- Samhälls- och landsbygdsutveckling.

- Mänskliga rättigheter och demokrati.Genomförandeorganisationer:- Sydafrikanska kanaler: SACC, SACBC, KT & FFI.

- Ingen inblandning av europeiska icke-statliga organisationer.Organisatoriska arrangemang:Kommissionen involverad genom projektsamordningskontoret (PCO) i utstakning, utvärdering och uppföljning av projekt.Anslag för vilka åtaganden gjorts:230,7 miljoner ecuTredje fasen: November -94-1999

Europeiska programmet för återuppbyggnad och utveckling (EPRD)

Mål:Att bidra till övergången till ett demokratiskt och välmående Sydafrika genom att stödja den Sydafrikanska regeringens politik och de reformer som påbörjades i återuppbyggnads- och utvecklingsprogrammet 1994-99.Viktigaste områden:- Utbildning, även i ykesskolor.

- Hälsovård.

- Landsbygds- och stadsplanering.

- Ekonomiskt samarbete, främjande av handel och investeringar, stöd till små, medelstora och mikroföretag.

- Främjande av gott ledarskap och demokratiseringGenomförandeorganisationer:- Centrala, provinsiella och lokala statliga organ.

- TNDT och lokala icke-statliga organisationer.Organisatoriska arrangemang:Kommissionen är direkt inblandad i förvaltning och uppföljning av projekten genom EG-delegationen i Pretoria.Anslag för vilka åtaganden gjorts:479,5 miljoner ecu (per den 31.12.1997)Källa: Revisionssrätten, utvärdering av europeiska SPSA (SPM, 1996), kommissionens räkenskaper 1986-1996.>Slut Grafik>

3. Den första fasen täckte perioden 1986-90. Det gjordes åtaganden för totalt 108,6 miljoner ecu för över 400 projekt som rörde humanitär och rättslig hjälp samt utbildning. Det stora flertalet av dessa projekt fick sitt stöd via tre lokala organisationer som kallades "kanalerna" (3): Kagiso Trust (KT), en samkyrklig organisation sammansatt av kyrkor och fackföreningar i Sydafrika; South African Catholic Bishops' Conference (SACBC), de sydafrikanska katolska biskoparnas samfund; South African Council of Churches (SACC), Sydafrikanska kyrkorådet; och i mindre omfattning den Europa-baserade Fria fackföreningsinternationalen (FFI).

4. Under denna fas fanns det ingen direktkontakt mellan kommissionen och kanalerna. Det avtalsmässiga ansvaret för projekten gentemot kommissionen låg hos europeiska icke-statliga organisationer som hade ansvaret för att överföra medel till kanalerna i Sydafrika och för att lämna ekonomiska och redogörande rapporter. Programmet genomfördes trots aktivt motstånd från den sydafrikanska regeringen. Biståndsmottagarna var i allmänhet motståndare till regimen och utsatta för trakasserier, förbud att tala offentligt och fängslanden. Kommissionen anpassade sina sedvanliga krav på ekonomistyrning och rapporteringsskyldighet till situationens verklighet och behandlade projekten som högst konfidentiella.

5. 1990 började den politiska situationen i Sydafrika att utvecklas positivt, och handelsembargot och de ekonomiska och politiska sanktionerna kunde gradvis upphävas. 1991 gick EG:s biståndsprogram in i en ny fas och inriktades i stället på utvecklingsmål och nya sektorer. Icke-statliga organisationer i Europa behövde inte längre anlitas som mellanhänder och kommissionen kunde sluta avtal för projekt direkt med kanalerna i Sydafrika. Den politiska situationen var ännu inte så stabil att en EG-delegation kunde installeras i Pretoria. Kommissionen öppnade emellertid ett programsamordningskontor (PCO) i februari 1991 bemannad med tekniska konsulter under kontrakt från Europeiska sammanslutningen för samarbete (AEC) som hade till uppgift att ge stöd till parterna och följa upp projekten.

6. Tredje fasen i EG:s biståndsprogram till Sydafrika började i november 1994 efter de demokratiska valen, när den nationella enhetsregeringen hade installerats och samarbetsavtalet mellan EG och republiken Sydafrika hade slutits (4). Målet för den här fasen, som kallades Europeiska programmet för återuppbyggnad och utveckling (EPRD), är att bidra till en hållbar och harmonisk utveckling i Sydafrika och att befästa grunderna för ett demokratiskt samhälle. Den sydafrikanska regeringen är nu EG:s samtalspartner i dialogen om utvecklingspolitiken. Genomförande av projekt har gjorts till en prioritet i centrala, regionala och lokala statliga myndigheter. Vidare finansieras, i stället för de traditionella kanalerna, lokala icke-statliga organisationer direkt för sektorsinriktade program, och en övergångsstiftelse för nationell utveckling (5) har inrättats för att kanalisera medel till lokala icke-statliga organisationer för små projekt.

7. I december 1993 undertecknades avtalet om inrättandet av EG-delegationen i Sydafrika. Delegationens kontor öppnades i Pretoria i maj 1994, och programsamordningskontoret stängdes i december 1994. I november 1996 slutligen antog rådet en förordning om utvecklingssamarbete med Sydafrika (6) som skapade en rättslig grund för EPRD:s verksamhet. 500 miljoner ecu öronmärktes för att finansiera EPRD under perioden 1996-99. Det nationella vägledande programmet undertecknades av sydafrikanska regeringen och kommissionen i maj 1997.

8. Sedan november 1994 har relationerna mellan EG och Sydafrika också utvecklats på andra politiska, kommersiella och ekonomiska områden. I juni 1995 inleddes förhandlingar om ett bilateralt handelsavtal i syfte att inrätta ett frihandelsområde. Ett sådant avtal är av största betydelse för utvecklingen av Sydafrikas ekonomi, framstegen har varit små och diskussionerna pågår ännu när den här rapporten antogs. I april 1997 anslöt sig Sydafrika till Lomékonventionen som slutits mellan EG och Afrika, Västindien och Stillahavsländerna (AVS) (7).

Revisionsrättens granskningspolicy vad gäller EG:s biståndsprogram för Sydafrika

9. 1991 undersökte revisionsrätten kommissionens handläggning av programmet fram till dess och konstaterade, även om hänsyn tas till de svårigheter vad gäller förvaltning och kontroll som kommissionen och dess avtalsparter hade att brottas med, ett antal brister: ofullständiga arkiv, avsaknad av lägesrapporter, svaga insatser från de europeiska icke-statliga organisationerna när det gällde projektens genomförande och dålig finansiell förvaltning (överfinansiering av projekt, stora utestående balanser, inga krav på återbetalning av oanvända belopp).

10. 1993 och 1994 granskade revisionsrätten de kassa- och bankkonton som gällde biståndsprogrammet till Sydafrika. Revisionsrätten gjorde kommissionen uppmärksam på att den finansiella förvaltningen var svag. Kommissionen hade inte aktuell information om kanalernas banktillgodohavanden. Onödigt stora belopp fanns innestående på dessa konton och riktlinjer saknades för behandling av uppburen ränta. Dessutom fanns det mer än 750 eftersläpande projekt ända från 1986 som inte hade avslutats. I några fall hade slutbetalning ännu inte skett. Kommissionens avdelningar verkade inte ha kapacitet att ta itu med det.

11. Iakttagelserna vid dessa granskningar överlämnades till kommissionen, men offentliggjordes inte i rapporter från revisionsrätten. För att följa upp dessa iakttagelser och kommissionens reaktion på dem inledde revisionsrätten 1996 en övergripande granskning av Sydafrika-programmet.

12. Ett revisionsbesök i Sydafrika gjordes 1997 som inbegrep möten och dokumentkontroll på EG-delegationen, de statliga myndigheterna, kanalernas organisationer, de icke-statliga organisationerna och andra organisationer. Ett urval av projekten besöktes på platsen, de slutliga stödmottagarna intervjuades och vad som åstadkommits rent fysiskt kontrollerades.

13. Revisionsrättens undersökning täckte följande faktorer:

a) De förfaranden och system som kommissionen och kanalerna tillämpade för att förvalta projekt som godkändes under perioden 1993-94 och som fortfarande var i gång 1997 (punkterna 20-52). Särskild uppmärksamhet riktades mot stipendieprogrammet som genomfördes av Kagiso Trust, vilket var EG:s största satsning i Sydafrika (bilagan).

b) De förfaranden och system som kommissionen, Sydafrikas statliga myndigheter, icke-statliga organisationer och andra organisationer tillämpade för projekt som finansierades av EPRD (punkterna 53-85).

c) Organiseringen av kommissionens avdelningar (punkterna 86-92) och hur samordningen mellan gemenskapen och medlemsstaterna när det gäller utveckling fungerar i Sydafrika (punkterna 93-97).

14. På följande sidor definieras ett antal brister i den finansiella förvaltningen och kontrollen av EG:s biståndsprogram. Icke desto mindre bör det betonas som en allmän slutsats att trots de svåra villkor som programmet genomfördes under, lyckades EG under de två första faserna stödja projekt som bidrog till övergången till demokrati i Sydafrika och gjorde livet lättare för apartheidsystemets offer och missgynnade grupper (8). Europeiska programmet för återuppbyggnad och utveckling (EPRD) innebär att en ny era för utvecklingssamarbetet med Sydafrika börjar, en era där grundläggande principer i fråga om kostnadseffektivitet, ekonomistyrning och redovisningsskyldighet måste iakttas både av kommissionen och samarbetsparterna i Sydafrika.

GENOMFÖRANDE AV BUDGETEN

15. Hur biståndet till Sydafrika påverkade budgeten under hela perioden 1986-1997 framgår av översikt 3. Av periodens åtaganden på totalt 818,9 miljoner ecu utbetalades endast 456,0 miljoner ecu (56 %). Vid 1997 års utgång återstod totalt 352,6 miljoner ecu att reglera, huvudsakligen EPRD-projekt (9).

>Plats för tabell>

>Hänvisning till >

16. De senaste tre åren har beloppet för åtaganden som återstår att reglera ökat kraftigt. Det belyser ett antal sinsemellan besläktade punkter som undersöks närmare i rapporten. Antalet disponibla åtagandebemyndiganden i och med inledningen av EPRD har varit större än kommissionens och de sydafrikanska myndigheternas kapacitet att förbruka medlen. Utbetalningarna i absoluta tal gick ner betydligt från 1994 till 1996, trots den fortsatta ökningen av disponibla betalningsbemyndiganden. Utnyttjandegraden för betalningsbemyndiganden var mycket låg under 1995 och 1996, vilket speglar de problem som genomförandet av EPRD mötte. De budgeterade nivåerna för åtagande- och betalningsbemyndiganden tyder på att kommissionen inte förutsett dessa problem.

17. Översikt 4 visar utvecklingen av EG:s beviljade åtagande- och betalningsbemyndiganden till kanalerna mellan 1993 och 1996, där den drastiska minskningen 1995 framgår klart. Översikt 5 visar betalningsbemyndiganden per kanal: KT var den största mottagaren av EG-medel (82 % av betalningsbemyndigandena), följd av SACBC (14 %). Översikt 6 visar fördelningen av projekten per sektor. De viktigaste sektorerna, som fick 77 % av åtagandena, var stipendierna för högre utbildning, samhällsutveckling samt undervisning och yrkesutbildning.

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

18. Variationen i gemenskapsåtaganden och -betalningar för det nya programmet EPRD mellan 1994 och 1996 framgår av översikt 7. Den visar hur tillväxten sedan 1994 av icke utnyttjade åtaganden nästan helt förklaras av situationen för de statliga projekten. Av de 16 statliga projekt som finansierats under perioden, hade bara fem verkligen kommit i gång i början av 1997. Översikt 8 visar hur, efter normaliseringen av utvecklingssamarbetet med Sydafrika, finansieringen av icke-statliga projekt spelade en mer blygsam roll, eftersom den föll från 38 % 1994 till bara 11 % 1996. Man bör emellertid observera att genomförandet av projekt som är direkt samfinansierade med regeringen i praktiken delvis delegeras till icke-statliga organisationer. I det vägledande programmet som undertecknades i maj 1997 (10) uppgår beloppet som är avsett för decentraliserat samarbete till 25 % av EPRD:s årliga finansieringsram.

19. Översikt 9 visar fördelningen per sektor av de EPRD-program som finansierades mellan 1994 och 1996. Projekt inom sektorerna "Gott ledarskap och demokratisering" och "Utbildning och fostran" är mest betydelsefulla.

>Plats för tabell>

SYSTEM FÖR GENOMFÖRANDE AV PROJEKT VIA KANALERNA

Inledning

20. Systemet med kanalerna som var i bruk under de två första faserna av EG:s biståndsprogram har ersatts av andra konstruktioner sedan EPRD inleddes. 1997 återstod emellertid några projekt som inletts 1994 och 1995 som fortfarande höll på att genomföras. De viktigaste iakttagelserna i samband med kanalsystemet läggs fram här för att belysa de svagheter i systemet som bör undvikas i framtida gemenskapsprogram, antingen de rör Sydafrika eller något annat land.

21. Iakttagelserna nedan rör i första hand förfaranden, system och förvaltningsrutiner. Det är också nödvändigt att beakta vad programmet som sköttes via kanalsystemet åstadkom och vilken verkan det fick. Det finns emellertid mycket få påtagliga uppgifter att bygga ett omdöme på eftersom få utvärderingar har gjorts. Bortsett från en övergripande bedömning som täckte hela perioden 1986-94 som gjordes åt kommissionen av konsulter 1995 (11), har av över 700 projekt bara fyra utvärderats inklusive stipendieprogrammet (12). Inga sektorsvisa bedömningar har utförts.

22. Konsulterna som gjorde den övergripande utvärderingen 1995 konstaterade att allmänt sett var det särskilda programmet fram till 1995 en framgång. Det hade tagit hänsyn till vad den befolkning det riktade sig till behövde, det hade en betydande positiv inverkan på landets politiska utveckling och det bidrog till att apartheidsystemet gick i graven. De ansåg att programmet var särskilt framgångsrikt de första åren (före 1991) när projekt initierades underifrån, och mottagarna var djupt involverade i och kände ansvar ("ownership") för projekten. De visade då stor kreativitet och entusiasm. Men särskilt efter 1991 och när det gällde operativa förfaranden märktes mycket irritation och frustrering på grund av att alltför många parter var inblandade i administrationskedjan. Det stod inte klart för alla vem som hade bestämmanderätt över vad, förfaranden var otydliga och missförstods, och det rådde brist på personal. Kommissionen sågs som en långsam byråkratisk organisation som tog för lång tid på sig att godkänna projekt och verkställa betalningar. Rapporteringskraven var oklara och drog med sig dubbelarbete och gav dåligt med konkret gensvar.

23. Översikterna 10 och 11 skisserar olika parters ansvar för att godkänna, betala ut och genomföra projekt som finansierades via kanalerna. Dessa förfaranden utvecklades lite som det föll sig, beroende på klausulerna i de standardavtal för projekten som slöts mellan kommissionen och kanalerna.

>Hänvisning till >

>Hänvisning till >

24. Det utmärkande draget för systemet var att det inte fanns någon direkt länk mellan Europeiska kommissionen och de projektansvariga. Alla kontakter gick via kanalerna som var kommissionens enda samtalspartner. Det inbegrep granskning av finansieringsansökningar, avtalsskrivning, administrering och utbetalning av EG-medel, uppföljning och stöd till projektansvariga, och rapportering om framstegen.

Iakttagelser beträffande kanalsystemet (13)

Brister i utformningen

25. Kanalsystemet hade viktiga brister som lade hinder i vägen för adekvat kontroll och sund ekonomisk förvaltning vilka gjorde att projekt inte kunde genomföras utan problem. Först och främst var för många organisationer och nivåer inom kommissionens avdelningar inblandade i administrationen av systemet (ansvariga för projekten, kanalerna, kommissionens delegation och de centrala avdelningarna) med ansvarsområden som grep in i varandra och otillräckliga informationsflöden och bristande samarbete. Beslutsfattandet gick långsamt, med resultat att både utbetalningar och genomförandet av åtgärder försenades.

26. För det andra skulle kanalerna och kommissionen under en kort tidsrymd fastställa, bedöma, verkställa och följa upp ett stort antal små projekt (14). De flesta av dem hanterades av icke-statliga organisationer och organisationer på kollektiv grund med begränsad administrativ kapacitet. Följden blev att antalet beslut som skulle fattas samt kontroller och finansiella transaktioner som skulle skötas var mycket stort. Kommissionen hade inte resurser att hantera en sådan arbetsbörda.

27. Slutligen belyser resultaten från granskningen av kanalsystemet några av de inneboende svagheterna i kommissionens hantering av utvecklingsprogram i samarbete, vilka revisionsrätten upprepade gånger påpekat i sina rapporter.

Formulering av projekt

28. Ända från början var projekt dåligt formulerade: viktiga faktorer (som budgeten, det totala bidraget från givare, tidsramar för utförandet) var inte klart definierade eller helt utelämnade, anvisningarna om kontraktens genomförande var ofullständiga eller förvirrade. Trots att kommissionen försökte förbättra situationen genom att 1993 införa användningen av logiska ramar (15) för planläggning och genomförande av projekt, kvarstod dessa svagheter så länge kanalsystemet tillämpades.

29. Orealistiska tidsramar för genomförande av avtal var en källa till problem. Nästan alla projekt begärde en utsträckning av den ursprungliga tidsplanen i flera omgångar. Kommissionen godkände dessa förlängningar utan att analysera vad som hade åstadkommits, hur planen för att slutföra projektet såg ut eller de faktiska möjligheterna att efterleva den nyuppställda tidsplanen. Av den dokumentation som kommissionen förfogade över gick det inte alltid att utläsa att avtal hade förlängts på rätt sätt och att slutdatum för de finansiella åtagandena hade respekterats. Vissa projekt påträffades för vilka tidsramarna hade utsträckts efter det att de ursprungliga hade löpt ut.

30. Att förlänga slutdatum för avtal innebar en ansenlig extra arbetsbörda för de projektansvariga, kanalerna och kommissionen. 1996 gick t.ex. 192 förlängningsansökningar genom systemet, och var och en måste godkännas i Bryssel. På liknande sätt gav avtalen ingen möjlighet att ändra projektets budget. Varje liten ändring måste godkännas av kommissionens centrala avdelningar i Bryssel och tilläggsklausuler skrivas in. Detta ledde till förseningar av utbetalningar och verkställande.

Finansiell förvaltning och kassaförvaltning

31. 1994 och 1995 påpekade revisionsrätten brevledes för kommissionen att den inte tillräckligt noga hade övervakat förvaltningen av de medel som förts över till kanalerna. Den hade underlåtit att säkerställa att kanalerna skickade in finansiella rapporter i vilka en avstämning gjordes mellan de medel som kommissionen överfört till deras bankkonto för EU-projekt, de belopp som betalades ut till de projektansvariga, och den uppburna räntan. Alltför stora banktillgodohavanden hade samlats särskilt på Kagiso Trusts projektkonto, och ansenliga räntor hade uppburits som kommissionen, såväl i Bryssel som i Sydafrika, hade alldeles för lite kunskap om. Efter revisionsrättens påpekande vidtog kommissionen åtgärder. 1997 hade situationen förbättrats vad gäller den största kanalen, KT, men inte de andra kanalerna.

32. Avtalen med projektansvariga fastställde att utbetalningar skulle ske i ecu och överföras till inhemsk valuta (ZAR) med tillämpning av de valutakurser som offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning för den månad då utgifterna uppstod. Denna bestämmelse var både olämplig och opraktisk eftersom kanalerna då skulle ha tvingats ha ett bankkonto i ecu (något som de sydafrikanska monetära myndigheterna inte tillät) och att skilja ut de månatliga betalningarna för varje projekt som utbetalning skulle ske för. I praktiken överförde kanalerna omedelbart medel erhållna från kommissionen till ZAR och satte in behållningen på ett lokalt bankkonto. Även om kommissionen var medveten om detta, ändrade man inte villkoren i avtalen i överensstämmelse med detta.

Betalning och rapportering

33. Betalnings- och rapporteringsförfarandena för projekten var dåligt definierade i avtalen och gjorde fullgod övervakning av kanalerna och kommissionen omöjlig.

34. Avtalen med de projektansvariga specificerade inte den period som rapporterna skulle täcka, inte heller bestämde de ett datum före vilket de skulle inlämnas. Rapportering knöts uteslutande till betalning. Med andra ord lämnade de projektansvariga bara rapporter när de begärde utbetalningar. Om en organisation inte begärde pengar, lämnade den heller ingen rapport. Dessutom klargjordes det inte tydligt nog i avtalen vad de redogörande och ekonomiska rapporterna skulle innehålla.

35. Huvuddelen av kanalernas projekt handlade om att finansiera mottagarorganisationernas löpande utgifter. I många fall uppstod rapporteringsproblemen för att avtalsperioden inte motsvarade organisationens budgetår, vilket är den normala redovisnings- och rapporteringsperioden för den verksamhet som finansierats av avtalet. Vidare förhöll det sig så att fast kommissionen i praktiken betalade ett årligt anslag till en organisation, undertecknade den nya avtal innan de tidigare hade avrapporterats och avslutats. När det gällde vissa organisationer hade kommissionen samtidigt flera avtal i gång som finansierades olika år.

36. Rapporteringskravet drog med sig betungande och komplicerade avstämningar. Svårigheterna med den ekonomiska rapporteringen gjorde att kommissionens avdelningar ofta förkastade de inkomna rapporterna. Det skapade täta avbrott och försenade utbetalningar, vilket ledde till osäkerhet för de projektansvariga, genomförandet av åtgärder äventyrades och effektiv uppföljning hämmades.

37. En analys av hur projekt genomförts per den 31 december 1996 visar följande:

a) Av de 189 projekt som godkändes mellan 1993 och 1995 hade ca 75 haft sista delbetalningen oreglerad i flera år. Det kan tyda på att projekten var överfinansierade, och att det finns oanvända överskott hos de projektansvariga. Det ingår i avslutandeförfarandet (punkterna 45-52) att fastställa detta. Det kan också betyda att de projektansvariga i vissa fall föredrog att avstå från de slutliga 10 % i betalning framför att skriva en slutrapport. Ur den ansvariges synpunkt kan det synas rimligt, när man betänker hur små summor som är utestående och hur besvärligt det är att skriva och få en rapport godkänd.

b) För mer än 50 projekt hade ingen interimsrapport lämnats eller också hade den inte blivit godkänd. Det var projekt som fått ett förskott på 50 % eller 60 % av projektbeloppet vid avtalsundertecknandet, men där andra delbetalningen inte betalats ut.

38. De flesta inlämnade projektrapporterna åtföljdes av revisionsrapporter om bokföringen. Dessa rapporter var emellertid av begränsat värde, eftersom de inte angrep nyckelproblemen vad gällde EG-finansieringen: tidsperioden som rapporten skulle täcka, andra icke-återbetalningspliktiga anslag och dubbel finansiering. Vad beträffar stipendieprogrammet var revisionen, det viktigaste kontrollförfarandet, av begränsat värde på grund av bristen på anvisningar till revisorerna och bristen på uppföljning av iakttagelserna i revisionsrapporterna (se bilagan, punkt 4).

Projektuppföljning

39. Kommissionen följde inte upp projekten tillräckligt noga. Det berodde på de ovan nämnda bristerna i rapportförfarandena, bristen på dataprogram för projektuppföljning och brister i kommissionens informationssystem.

40. Uppföljningen av SACC:s och SACBC:s projekt, där mycket lite information finns att inhämta, var särskilt dålig. I de 14 projekt som godkändes under 1993 och 1994 och där totalt 7,66 miljoner ecu satsades, var den dokumentation som kommissionen hade arkiverad otillräcklig för bedömning av projektens nuvarande status. Kommissionen visste inte ens om 8 av de 14 projekten fortfarande var i gång. I bara två fall hade framstegsrapporter lämnats in. Trots bristen på information hade kommissionen utsträckt tidsramarna för genomförandet av projekten vid flera tillfällen.

41. Kommissionens uppföljning av Kagiso Trusts projekt var också bristfällig, fastän en del förbättringar gjordes efter 1995.

42. En följd av den bristande uppföljningen var att kommissionen inte snabbt kunde ge svar på de projektansvarigas och kanalernas frågor. Många projekt blev försenade, låg overksamma i långa perioder, stoppades helt och hållet eller kunde inte leva upp till sina mål. Vad beträffar stipendieprogrammet ledde brist på övervakning och tillförlitliga siffror till minskad effektivitet och möjlighet att upprätthålla programmet. Även om ca 34 000 stipendier beviljades, försummades chansen att utdela ytterligare 8 700 på grund av ineffektiv förvaltning, och mer än 72 miljoner ZAR (ca 12,5 miljoner ecu med den växelkurs som gällde i december 1996) i återbetalning av lån betalades inte till Sydafrikas nationella stipendieprogram (se bilagan, punkt 17).

43. Kommissionens möjlighet att effektivt följa upp genomförandet av projekten, försämrades av informationssystemens dåliga skick. Det fanns ingen tillfredsställande databas med alla upplysningar om genomförande och rapportering av projekten (16). Dokumentationen i projektdossiererna var inte uppdaterad, och rapporter och brevväxling saknades ibland. Information utväxlad mellan kanalerna, kommissionens delegation och de centrala avdelningarna vidarebefordrades inte alltid. Kommissionen hade inte kopior av alla avtal som undertecknats mellan kanalerna och de projektansvariga och var alltså inte medveten om de fall där projektens omfång och ekonomiska villkor skilde sig från avtalet med kanalen.

44. En ekonomisk konsekvens av otillfredsställande uppföljning var att projekt som godkänts men aldrig kom i gång, eller projekt som påbörjats men som lagts ner, fortfarande onödigtvis är oavslutade i kommissionens räkenskaper. Sålunda fanns ca 10 miljoner ecu som gäller åtaganden som gjordes mellan 1993 och 1995 för projekt som aldrig påbörjades eller aldrig slutfördes kvar i räkenskaperna per den 31 december 1996 och anger för höga utestående skulder.

Avslutande av avtal

45. Efter granskningarna 1994 och 1995 påpekade revisionsrätten för kommissionen att den borde prioritera att avsluta en stor mängd eftersläpande avtal, mer än 750 stycken, för vilka åtaganden på totalt 441,7 miljoner ecu hade gjorts sedan 1986. Kommissionen meddelade revisionsrätten i slutet av 1995 att den hade för avsikt att avsluta ca 350 utestående avtal senast i juli 1996, och att en teknisk konsult hade anställts för att förstärka kommissionsavdelningarnas kapacitet att klara av uppgiften.

46. I januari 1996 utsträcktes tidsfristen för att avsluta de 350 projekten till slutet av december 1996. Det övergripande målet var att avsluta 604 av de 664 projekt som ingåtts 1986-93 före slutet av 1997.

47. I slutet av juni 1997 hade emellertid inget av de eftersläpande avtalen avslutats. Kommissionen stötte på allvarliga förfaringsmässiga svårigheter under 1996, till stor del på grund av bristande planering och definiering av uppgiften, samt att man inte avsatt tillräckliga resurser. Revisionsrättens genomgång av ett stickprov på 250 avslutsformulär som upprättats 1996 visade att det fanns ett flertal oförklarade avvikelser, och att det underlag som bifogades inte alls räckte för beslutsfattande.

48. För att öka avdelningarnas kapacitet att avsluta de gamla projekten, beslöt kommissionen i mars 1996 att anlita privata revisionsfirmor. Det tog emellertid kommissionen mer än ett år att knyta revisorerna till sig. Avtal med två olika firmor skrevs slutligen i maj respektive juli 1997.

49. Under 1997 fastställde de berörda avdelningarna omarbetade förfaranden som krävde bättre underlag för föreslagna åtgärder, t.ex. återkrävande av medel eller avskrivning av utestående balanser hos de verkställande organisationerna, samt annullering av obehövliga åtagandesaldon. Nya målsättningar preciserades, så att alla vilande projekt från 1986-94 skulle vara avslutade före utgången av 1998.

50. En följd av bristen på framgång med att avsluta kontrakt är att mycket små framsteg gjordes när det gäller att kräva tillbaka överskjutande medel som icke-statliga organisationer i Europa eller Sydafrika disponerade över. Under revisionsbesök hos europeiska icke-statliga organisationer under 1995 och 1996 påträffades sådana överskott vid ett flertal tillfällen. Tvärtemot kommissionens egna interna regler, som kräver att betalningskrav utfärdas så snart som en skuld har fastställts, medtillägget "p.m." om beloppet inte kan preciseras, utfärdades betalningskrav bara för en enda icke-statlig organisation.

51. Problemen som kommissionen har med att avsluta alla dessa eftersläpande projekt speglar svagheterna i den finansiella handläggningen av Sydafrika-programmet. Hela tiden, trots Sydafrika-programmets storlek och politiska betydelse, avsatte kommissionen inte nog med resurser och hade inte tillräckligt handfasta och effektiva förvaltningsförfaranden så att den kunde förbereda och genomföra det nya och expanderande programmet samtidigt med avslutandeförfarandet. Att det nya programmet prioriterades innebar alltid att de begränsade resurserna togs från avslutandeförfarandena.

52. Vidare var avslutandeprocessen illa förberedd med otillräckliga mål och etappmål, förfarandena var otydliga, de inblandades roller och ansvar var inte klart definierade och överenskomna, och det fanns ingen allmän förståelse för vad som krävdes för att projekt skulle kunna avslutas. Det ledde till att de begränsade resurserna som fanns till hands inte användes kostnadseffektivt eller ändamålsenligt.

EUROPEISKA PROGRAMMET FÖR ÅTERUPPBYGGNAD OCH UTVECKLING (EPRD) 1994-1996

EPRD-systemet

53. Efter landets demokratisering blev en ny syn på samarbete nödvändig. Då blev det fråga om att finansiera ett direkt samarbetsprogram med den sydafrikanska regeringen.

54. I ett klimat präglat av betydande optimism var alla givarna, inklusive Europeiska gemenskapen (EG) och medlemsstaterna, ivriga att sätta i gång med utvecklingsprogram i stor skala i samarbete med regeringen. EG, den största givaren (17), hade stött de demokratiska krafterna i Sydafrika under hela apartheideran och ville nu öka sitt stöd för den nya regeringen på ett lagligt sätt. På ganska kort tid godkände kommissionen flera program rörande ansenliga belopp inom olika verksamhetsområden.

55. Det var därför som EG, liksom de övriga givarna, 1994 anslöt sig till det återuppbyggnads- och utvecklingsprogram som Sydafrikas regering initierade. Mer än 5 000 miljoner ZAR (ca 1 150 miljoner ecu) årligen från den nationella budgeten, bildade tillsammans med internationellt bistånd RDP-fonden (Reconstruction and Development Programme = återuppbyggnads- och utvecklingsprogrammet) med en för ändamålet särskilt skapad central administration, RDP-kontoret. Det senare visade sig snart föga lämpligt, och i mars 1996, efter kritik för att så få program genomförts, stängdes RDP-kontoret, och ansvaret för programgenomförande överfördes till finansministeriet och ministerier för de olika sektorerna.

56. Vid den här tidpunkten genomgick Sydafrikas centraladministration en större omorganisering med viktiga förändringar på topposterna. De statliga myndigheter som initierat utvecklingsprogrammen hade bara begränsad erfarenhet av att arbeta med internationella biståndsorganisationer. Den sydafrikanska administrationen hade stora svårigheter att få sina egna system och förfaranden i linje med de olika givarnas krav. Nya strukturer hade helt nyligen skapats på provinsiell och lokal nivå, andra var fortfarande på planeringsstadiet.

57. I det läget borde EG - och de andra givarorganisationerna - haft en mer realistisk syn på hur stora penningvolymer som effektivt och verkningsfullt kunde sugas upp av den sydafrikanska administrationen. När det gäller individuella program, som t.ex. inom hälsovårdssektorn och pilotprojektet för jordreform, borde kommissionen ha insett att innan de provinsiella och regionala strukturer genom vilka programmet skulle genomföras kommit på plats, kunde finansieringen för programmen inte börja utnyttjas. Med tanke på de begränsningar i resurser och kunnighet om de olika områdena som de anställda vid kommissionens delegation hade, hade det dessutom varit bättre om kommissionen, med de sydafrikanska myndigheternas tillåtelse, hade koncentrerat mindre resurser till ett mer begränsat antal sektorer.

58. När programmet initierades 1994 hade kommissionen i själva verket stora problem. Huvudkontoret i Bryssel skulle samtidigt övervaka och avsluta projekten som finansierats via kanalerna (punkterna 20-52), utforma EPRD-programmet och granska relevanta dokument, samt förhandla fram rättsramen för det nya samarbetet med Sydafrika (18). Det fanns en liknande brist på resurser vid delegationen (punkt 90).

59. Problemen med att leda ett så brett program med de begränsade tillgängliga resurserna, gjorde att kommissionen beslöt att ändra sin hållning till finansieringen av icke-statliga projekt och verksamheter. De icke-statliga organisationerna uppmanades att gå samman och samla sina ansökningar om verksamhetsfinansiering inom någon viss sektor - hälsovård, stadsplanering, landsbygdsutveckling osv. - till ett program.

60. När kommissionen intog den hållningen borde den emellertid ha varit särskilt uppmärksam på de organisatoriska strukturer som skulle ha ansvaret för genomförandet och ha försäkrat sig om att de hade de erforderliga färdigheterna och resurserna. Av de tre sektorprogram som revisionsrätten granskade, hade två allvarliga svagheter när det gällde strukturerna som hade ansvaret för det övergripande programmet:

a) När det gällde programmet Urban Sector Network föreslog Samordningskontoret (PCO) samordning i form av en icke-statlig organisation som varken hade någon arbetsordning eller tillräckliga resurser och som inte kunde följa upp programmets olika delar regelbundet.

b) När det gällde programmet inom hälsovårdssektorn samordnades verksamheterna för tre icke-statliga organisationer som arbetade i samma område till ett avtal. Ansvaret för att leda och följa upp hela programmet gavs av kommissionen ensidigt till en av de tre. Det var svårt för denna organisation att ta fram de begärda framstegsrapporterna, eftersom de andra parterna hade annorlunda förvaltningssystem och strukturerade sina räkenskaper annorlunda. Dessutom hade denna icke-statliga organisation inte de erforderliga resurserna för att övervaka verksamheten.

61. När det gällde de mindre projekt som utfördes av icke-statliga organisationer eller organisationer på kollektiv grund ombads den minister som var ansvarig för EPRD 1994 att finna en lösning som skulle medge att dessa projekt finansierades inom ett enhetligt ramverk. Han förslog att ett oberoende organ, Transitional National Development Trust, skulle skapas. Att inrätta denna "övergångsstiftelse" gick emellertid långsamt, och finansieringen av icke-statliga organisationer och organisationer på kollektiv grund led av allvarliga störningar 1995 och 1996. En del av dem tvingades att skära ner på personal och verksamhet.

Projekt initierade av regeringen

62. I den första serien av program på hälsovårdsområdet som samfinansierades med regeringen granskade revisionsrätten 1994 det nationella hiv/aids-programmet, stödprogrammet för distriktshälsovården samt programmet för tekniskt stöd till omstruktureringen av det nationella sjukvårdssystemet, vilka tillsammans belöpte sig till 19,4 miljoner ecu. När granskningen utfördes hade inget av projekten kommit långt på väg. Programmen hade i själva verket dragits i gång innan strukturerna som var nödvändiga för att de skulle kunna genomföras fanns på plats. T.ex. var de distrikt som det nya sjukvårdssystemet skulle baseras på inte fullt inrättade förrän andra halvåret 1996, vilket försenade det faktiska införandet av åtgärderna på provinsiell nivå. Det ledde också till att de sydafrikanska myndigheterna begärde att genomförandefasen för de tre programmen skulle utsträckas till slutet av 1997.

63. Människorättsprogrammet godkändes av kommissionen i december 1994 på grundval av en studie som gjorts av externa konsulter. Finansieringsöverenskommelsen med den sydafrikanska regeringen belöpte sig till 15 miljoner ecu och undertecknades inte förrän i maj 1996. Det här regeringsprogrammet utförs av icke-statliga organisationer, och en särskild stiftelse har skapats för att administrera det. Programmet blev starkt försenat, och i mars 1997, vid tiden för revisionsrättens granskningar, hade projektet nyligen inletts.

64. Målen med projektet är något vaga. Handlingsplanen från 1996/1997 utgick från resultaten av den ovan nämnda studien från 1994. Hur stora utgifter den innebar var i stort en uppskattning som inte hade stöd i en uppdelning av beräkningarna. Situationen i landet förändrades mellan 1994 och 1996, och en uppdatering av målen och resurserna som skulle komma att behövas ansågs nödvändig. Den bedömningen delades av dem som skulle verkställa programmet, vilka också hade inkluderat en inledande utforskande fas, när behoven och målen skulle förtydligas, i sin handlingsplan. De tyckte emellertid att det var viktigt att projektet kom i gång och föreslog att man skulle göra de nödvändiga justeringarna senare, hellre än att vänta på resultaten från det första stadiet. Kommissionen bör noggrant följa upp utvecklingen av det programmet.

65. The Parliamentary Support Programme (totalkostnad 36 miljoner ecu) samfinansieras av tre parter. Avsikten var att programmet skulle inledas i slutet av 1996. I mars 1997 hade det fortfarande inte kommit i gång, eftersom den personal som behövdes för att leda det fortfarande inte var helt rekryterad. Dessutom var anordningarna för att genomföra det samfinansierade programmet inte tillfredsställande. Vid tiden för revisionsrättens granskningar hade de tre givarnas bidrag ännu inte flätats ihop till en enda budget. Det var därför inte möjligt att förstå och granska hur den sydafrikanska regeringens bidrag (19,35 miljoner ecu) skulle anvisas och inlemmas i programmet. Arbetsprogrammet som nyligen framlades av de sydafrikanska myndigheterna täckte bara gemenskapens bidrag (16 miljoner ecu). Det är viktigt att kommissionen försäkrar sig om att samfinansieringen för det här programmet verkligen realiseras.

Projekt ledda av icke-statliga organisationer

66. För de icke-statliga organisationerna var det här de första projekten som finansierades direkt av kommissionen, utan kanalerna som mellanhand. Deras brist på erfarenhet av gemenskapsförfaranden, svårigheten att få de råd de behövde från delegationen och kommunikationsproblemen med kommissionens huvudkontor hade lett till igångsättningsförseningar för alla de projekt som revisionsrätten besökte. De icke-statliga organisationerna måste lägga fram ett årligt arbetsprogram för att erhålla utbetalning av gemenskapsmedel, men de hade inte fått tillräckliga instruktioner (särskilt när det gäller finansieringsöverenskommelserna) om vilken art och detaljnivå på informationen som krävdes. Oftast ledde det till att kommissionen skickade tillbaka de inlämnade dokumenten till organisationerna. I några fall godkändes programmen av delegationen efter långa diskussioner med de icke-statliga organisationerna för att sedan ändå förkastas av Bryssel, med påföljd att de åter måste lämnas in. Sådana godkännanden i två etapper innebär inte ett effektivt bruk av kommissionens begränsade projektförvaltningsresurser, och det har också lett till alldeles för långa förseningar i genomförandet.

67. Participatory Health Care-programmet (1,12 miljoner ecu) sörjde för de grundläggande behoven hos de mest eftersatta grupperna i kåkstäderna runt Kapstaden. I sina inledande skeden var programmet synnerligen drabbat av de brister som nämns i punkten ovan. Dessutom hotades fortlevnaden för programmet som i mars 1997 var inne i slutskedet av genomförandet. Avtalet som undertecknats med kommissionen fastställde att de sjukhus som finansierats genom programmet skulle inlemmas i det sydafrikanska statliga sjukvårdssystemet, men så skedde inte. Ytterligare finansiering av internationella givare blev då nödvändig för att inte en fortsättning av de tjänster som dittills varit tillgängliga skulle äventyras.

68. Att förse människor med låga inkomster med billiga bostäder var ett av de huvudsakliga målen med programmet Urban Sector Network (5,9 miljoner ecu). Av de 4 350 hus som skulle byggas det första året kunde bara 879 överlämnas, eftersom kommissionen och dess samarbetspart hade underskattat svårigheterna med att genomdriva en bostadslånepolitik i hela landet. Programmets framåtskridande hämmades också av att gemenskapsutbetalningarna var långsamma. Vid tidpunkten för revisionsrättens granskning hade vissa icke-statliga organisationer som ingick i nätverket tvingats lägga ner den verksamhet som hade med programmet att göra i avvaktan på utbetalning av medel.

69. Inledningen och utförandet av mikroprojektprogrammet, som samfinansierades med Micro-projects Programme Trust 1995 (12,6 miljoner ecu), förrycktes också av den extremt långa tid det tog för kommissionen att underteckna finansieringsöverenskommelsen och betala ut medlen. Per mars 1997 hade 68 mikroprojekt godkänts, men framåtskridandet var mycket långsamt. Projektledarna hade tvingats övertrassera sina konton i avvaktan på utbetalning från kommissionen för att inte fördröja genomförandet av de finansierade åtgärderna.

Brister i hjälpmedel och förfaranden vid inrättandet av EPRD

70. Brister i de hjälpmedel och förfaranden som kommissionen använde var den grundläggande orsaken till de kraftiga förseningar som noterades i varje skede av genomförandet av EPRD och hade även en negativ inverkan på programmens utförande.

Förseningar i utbetalningarna

71. De flesta av de projekt som revisionsrätten besökte hade drabbats av den inneboende betalningströgheten: de berörda ansåg att kommissionen var den långsammaste av biståndsgivarna. Förseningarna berodde huvudsakligen på den överdrivet långa tid det tog för kommissionen att godkänna interimsrapporter och uppdaterade arbetsplaner. Där kommissionen är den viktigaste eller enda finansieringskällan, händer det att parterna upplever allvarliga ekonomiska svårigheter. När det gäller Micro-project- och Urban Sector Network-programmen hade projektledarna tvingats ta till möjligheten att övertrassera för att undvika att hela verksamheten stoppades upp.

Kursförluster

72. För flera icke-statliga organisationer var beloppen de mottog i ZAR i regel lägre än de summor de beviljats i avtalen, där de uppgavs i ecu. En undersökning av tolv projektutbetalningar visade att skillnaderna berodde på att en privat sydafrikansk bank tillämpade extremt ogynnsamma växelkurser (19). För totalt 10,8 miljoner utbetalade ecu, motsvarande 74,9 miljoner ZAR beräknat efter INFORECU:s växelkurs, fick de icke-statliga organisationerna bara 72,8 miljoner ZAR efter växling enligt bankens egen kurs. Mellanskillnaden, 2,1 miljoner ZAR, motsvarar 0,4 miljoner ecu med INFORECU:s kurs, 3,7 % av hela utbetalningen. I vissa fall blev skillnaden så stor som 7 %. Jämför man med en del av utbetalningarna till regeringsprojekt skall man se att kurserna som Reserve Bank tillämpade var mycket mer gynnsamma. Eftersom det rör sig om betydande belopp för de icke-statliga organisationerna, bör kommissionen undersöka möjligheten att tillgripa alternativa förfaranden så att de icke-statliga organisationerna får den summa som anges i avtalen (20).

Finansieringsöverenskommelser

73. Undermålig utformning av finansieringsöverenskommelserna (med icke-statliga organisationer och med regeringen) förryckte också starten och genomförandet av EPRD. De klausuler som täckte bl.a. utbetalningar, rapporter och projektredovisning dyker upp på olika ställen i överenskommelserna och saknar i många fall både klarhet och konsekvens. Inkonsekvensen är särskilt stor när det gäller finansieringsöverenskommelser från december 1994 som, fast de handlar om direkt finansiering av icke-statliga organisationer, inbegriper klausuler som användes i samband med det gamla kanalsystemet. Formuleringarna i finansieringsöverenskommelserna kontrollerades inte ordentligt, och väsentliga felaktigheter upptäcktes inte under godkännandeförfarandet (21). Finansieringsöverenskommelserna som slöts med de icke-statliga organisationerna under 1995 och 1996 föranstaltade bara om utbetalningar av förskott på 80 % av de årliga budgetarna och täckte inte vilka förfaranden som skulle iakttas för att årets balans på 20 % skulle betalas ut. Revisionsrätten upptäckte åtminstone två fall av sådana betalningar på totalt 746 171 ecu (22) som hade verkställts utan att kommissionen hade fått denna utelämning klar för sig, och föreslog att de aktuella överenskommelserna skulle skrivas om.

74. I inget av de projekt som revisionsrätten granskade hade de icke-statliga organisationerna ställt upp med de bankgarantier som finansieringsöverenskommelserna krävde. De sydafrikanska bankerna vägrar att ge sådana garantier för icke-statliga organisationer, eftersom de senare inte har den erforderliga nivån på eget kapital. I stället för att bringa avtalsvillkoren i linje med verkligheten bad kommissionen en bank att utfärda "intyg", som på intet sätt motsvarar garantier.

75. Vad beträffar de projekt som antogs under de två faserna av det särskilda programmet är parterna enligt villkoren i finansieringsöverenskommelserna skyldiga att omvandla månadens projektutgifter till ecu med hjälp av de månatliga växelkurser som offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning (punkt 32). Denna bestämmelse är olämplig och följdes inte i något av de granskade projekten. Kommissionen bör ändra dessa avtalsvillkor till något som är praktiskt genomförbart och lämpligt.

76. Delegationen ansträngde sig hårt för att reparera bristerna i utformningen av avtalen men kunde inte avhjälpa alla ofullkomligheter. Finansieringsöverenskommelsernas formuleringar har blivit avsevärt klarare sedan oktober 1996, men ansträngningar bör fortfarande göras för att förtydliga avtalsbestämmelserna och i synnerhet att lösa de svårigheter som utbetalningsförfarandena ger upphov till.

77. Betydande ändringar av finansieringsöverenskommelser godkändes av delegationen under möten med parterna eller beviljades genom en enkel skriftväxling (23), utan någon formell ändring av överenskommelsens text. Även huvudkontoret i Bryssel ratificerade ofta ändringar utan att formellt ändra överenskommelsens text.

78. Revisionsrätten har redan pekat på svagheterna i förfarandena för att ändra bestämmelserna i finansieringsöverenskommelser i några av sina tidigare rapporter (24). Situationen är belysande för bristerna i kommissionens kontrollsystem och beror i första hand på bristen på tydliga instruktioner om tillvägagångssätt och i synnerhet ansvarsfördelning mellan huvudkontoret i Bryssel och delegationerna.

Anbudsförfaranden

79. Gemenskapens regler och förfaranden när det gäller upphandling och anbud för projekt skiljer sig från dem som tillämpas av centrala och lokala administrationer i enlighet med sydafrikansk lag. En betydande svårighet är att de sydafrikanska reglerna ger företräde åt sydafrikanska firmor, särskilt sådana från "tidigare missgynnade grupper", medan gemenskapens regler kräver öppet anbudsförfarande för företag inom Europeiska gemenskapen och under vissa villkor även för övriga tredje länder. Detta var en källa till bekymmer hos de regeringsprojekt som revisionsrätten granskade på platsen, och särskilt när det gällde det nationella hiv/aids-programmet ledde det till åtskillig försening och förryckte allvarligt genomförandet av programmet. Det var också problem med genomförandet av det parlamentariska stödprogrammet.

Tekniskt bistånd

80. EU-finansierat tekniskt bistånd är väl mottaget och utgör en viktig del av EU:s totala biståndsprogram i Sydafrika. Men det är en högkostnadsresurs, särskilt när de tekniska experterna rekryteras från Europa. För närvarande är de statliga myndigheter som mottar tekniskt bistånd knappast medvetna om kostnaden eftersom den inte finansieras direkt med projektmedel.

81. I Sydafrika finns det förhållandevis gott om experter på olika områden att tillgå och det är möjligt att rekrytera tekniska experter lokalt och tillämpa villkor som är mer kostnadseffektiva än de som gäller för europeiskt tekniskt bistånd. Allmänt sett bör kommissionen när det gäller särskilda uppdrag först fastställa om det finns tillgängliga lokala experter som lämpar sig för uppgiften och bara när så inte är fallet tillgripa rekrytering av tekniska experter utifrån.

82. EU-avlönade tekniska experter som avdelats för arbete vid olika statliga myndigheter har inte fått sina uppgifter och ansvarsområden tillräckligt klart definierade av kommissionen, särskilt vad gäller deras ansvar gentemot delegationen och de statliga myndigheterna.

83. När det gällde ett regeringsprojekt om hälsovård omvandlades under 14 månader den tekniske expertens avsedda roll och funktion att utveckla och genomföra ett redovisningssystem till uppgiften som samordnare, vilket resulterade i att det ursprungliga målet inte hade uppnåtts vid tidpunkten för granskningen. Under nästan tre månader uppehöll samme expert en högre chefsbefattning inom hälsovårdsdepartementet utan att kommissionen gett sitt tillstånd.

84. Tekniskt bistånd har inte alltid tillhandahållits vid rätt tidpunkt. I normalfallet bör kontraktstiden för tekniskt bistånd sammanfalla med tidsplanen för projektet. När det gäller projektet för jordreform t.ex. utnämndes inte administratören som tillhandahållits genom ett tekniskt biståndsprogram förrän tolv månader efter att finansieringsöverenskommelsen undertecknats. De sydafrikanska myndigheterna tvingades börja utan hans hjälp.

85. Mer uppmärksamhet måste ägnas åt att säkerställa att tillräckligt tekniskt bistånd ges på lokal nivå, och inte bara centralt. Regionala mottagare som arbetade med jordreformprojektet skulle då lättare ha kunnat få direkt tillgång till råd, i stället för att behöva dirigera sina frågor genom omständliga utskottsprocedurer.

KOMMISSIONENS ORGANISATION OCH RESURSER

86. Denna rapport har vid flera tillfällen betonat det sydafrikanska biståndsprogrammets ovanliga och speciella karaktär. Det kombinerar högsta politiska betydelse, administrativ sammansatthet, stora penningvolymer och en mångfald åtgärder.

87. Alla dessa faktorer krävde hög kvalitet på organisationen och förstärkta förvaltningsresurser, vilket emellertid inte tillhandahölls. För det första kunde kommissionen, mellan 1986 och 1991, inte skapa en organisation på platsen för att administrera programmet. 1991 öppnades Programsamordningskontoret, men bara med begränsat tekniskt ansvar. Det var först 1994 som kommissionen inrättade en full delegation i Pretoria.

88. För det andra prioriterade inte kommissionen förvaltningen av det sydafrikanska biståndsprogrammet högt nog. Otillräckliga förvaltningsresurser tilldelades, de skriftliga förfarandeinstruktionerna var inte tydliga nog och hela organisationen var bristfällig. Vid kommissionens huvudkontor i Bryssel har Sydafrika-enheten inte haft tillräckligt många anställda, med ständiga personalförflyttningar och obesatta tjänster.

89. I Sydafrika var programsamordningskontorets uppgifter och ansvar och de förfaranden som den hade att rätta sig efter inte klart definierade. Det bidrog till tillkortakommanden i förvaltningen och bristfällig uppföljning.

90. Inte ens när delegationen inrättades i Pretoria i början av 1994 avdelade kommissionen tillräckligt med personal för de uppgifter som skulle utföras. I över ett år bestod delegationen bara av chefen, hans assistent och en sekreterare. Utvecklingsrådgivaren utsågs inte förrän 1995 och tjänsterna i personalens organisationsschema blev inte fullt tillsatta förrän i slutet av 1996.

91. Dessutom har frånvaron av skriftliga instruktioner och riktlinjer lett till brister i delegationens förvaltningsrutiner, bl.a.

a) finns det ingen tydlig ansvarsfördelning mellan delegationens anställda: det är t.ex. inte uppenbart vem som övervakar vilket projekt,

b) finns det brister i informationssystemet: alla dokument som rör ett projekt samlas inte i en akt, i flera fall har information inte bearbetats och olika rapporter och andra dokument har försvunnit,

c) ger övervakningssystemet inte tillräckligt med information för att projektens aktuella status skall kunna bedömas: faktiska utbetalningar, slutdatum för rapporter, gjorda framsteg, påträffade svårigheter osv. Under sådana förhållanden är det inte möjligt att garantera nöjaktig uppföljning av projekt, övervakning och kontinuitet i verksamheten.

92. En särskild omständighet som påverkar organisationen av delegationen i Sydafrika är behovet att vara representerad både i Pretoria och i Kapstaden, de två städer där parlamentet omväxlande sammanträder. Delegationen har öppnat ett kontor i Kapstaden där chefen ofta måste stanna kvar för att syssla med politiska frågor. Det har lett till att lösningen av viktiga frågor försenats, särskilt sådana som rör utvecklingen av samarbetet. Det är nödvändigt att utnämna en ställföreträdande delegationschef i Pretoria med särskilt ansvar för samarbetsutveckling och projektuppföljning.

SAMORDNING AV UTVECKLINGEN AV SAMARBETET MELLAN GEMENSKAPEN OCH MEDLEMSSTATERNA

93. Artikel 130u i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen stadgar att gemenskapens politik inom området för utvecklingssamarbete skall vara ett komplement till medlemsstaternas politik. Med den målsättningen, och med konsekvens och effektivitet som ledstjärna, uppmanar artikel 130x i samma fördrag till samordning och samråd mellan gemenskapen och medlemsstaterna. Sedan 1993 har rådet och kommissionen tagit betydande steg i den riktningen: ett pilotprogram igångsattes i sex länder (25) och en rad resolutioner och slutsatser offentliggjordes (26).

94. I Sydafrika borde meningsfull samordning anses vara en huvudfråga. För det första är 14 av de 15 medlemsstaterna representerade i landet och står inför likartade problem, för det andra finns starka band och samordning som utvecklades redan under tidigare och svårare politiska perioder redan på plats.

95. I rådets förordning (EG) nr 2259/96 av den 22 november 1996 om utvecklingssamarbete med Sydafrika (27) ses samordning som ett centralt redskap för att garantera biståndets optimala effektivitet. Förordningen uppdrar åt kommissionen att vidta alla nödvändiga åtgärder vilket kan inbegripa anordnandet av regelbundna möten, inrättandet av ett system för informationsutbyte och överlämnandet av en samlad strategibeskrivning och riktlinjer för projekt till medlemsstaterna. Förordningen utsträcker även behovet av samordning med andra biståndsgivare.

96. För närvarande består samordningsmekanismerna i Sydafrika av regelbundna möten och av informationsutbyte rörande de program som genomförs. Dessa mekanismer har gjort det möjligt för medlemsstaterna att i betydande grad vara med och forma och ta initiativ till gemenskapsprogram. Dokumentation har regelbundet skickats från kommissionen till medlemsstaternas representanter och gemenskapsverksamheten har diskuterats i detalj. Utbytet av information när det gäller medlemsstaternas åtgärder har emellertid inte formaliserats och inrättandet av en gemensam databas går endast långsamt framåt. Otillräcklig information har lagt hinder i vägen för en effektivare samordning.

97. För att förbättra samordningen bör kommissionen och medlemsstaterna vidta mått och steg för att genomföra de bestämmelser som fastställs i den ovan nämnda förordningen:

a) Upprätta detaljerade förfaringssätt för samråd och utbyte av information och antagandet av gemensamma strategier. Detta bör säkerställa att informationen flyter i båda riktningarna mellan gemenskapen och medlemsstaterna och innefattar då tidsplaner för möten, sammanställning av en databas, överlämnande av rapporter och gemensamma utvärderingar.

b) Fastställa och förstärka den roll som kommissionens delegation skall spela. Tillräckliga resurser måste avsättas så att delegationen kan spela denna roll.

c) Utveckla gemensamma sektorsinriktade strategier. Ansträngningarna bör riktas mot att förbättra den sydafrikanska regeringens administrativa kapacitet att förhandla med och samordna internationella givare.

d) Utsträcka samordningen till andra givare och inta en konsekvent attityd som bör innefatta likalydande redovisnings- och rapporteringskrav, överenskomna utbetalningsscheman och gemensamma granskningsförfaranden.

SLUTSATS

98. I september 1986 beslutade Europeiska gemenskapen att aktivt stödja organisationer som gav bistånd till apartheidsystemets offer och att bidra på ett betydande sätt till ansträngningarna att säkra en fredlig övergång till demokrati. Den sydafrikanska regeringen motsatte sig det unika programmet som även var kontroversiellt i Europa. Kommissionen visade avsevärd fantasi och framsynthet genom att aktivt stödja ett sådant program. Den var lyhörd för vad individerna som den riktade sig till verkligen behövde. Det särskilda programmet anses av de inblandade i Sydafrika ha inneburit ett positivt bidrag under övergångsperioden. Följaktligen byggde Europeiska gemenskapen upp avsevärd politisk goodwill hos det nya demokratiska ledarskiktet i Sydafrika (punkterna 1-5 och 22).

99. Gemenskapen hade därför en nyckelposition 1994 när det gällde att utveckla relationerna mellan Sydafrika och Europa inom områdena ekonomi och samarbete. Den vidtog omedelbart steg för att göra detta. Liksom andra givare var kommissionen ivrig att utan dröjsmål visa sin solidaritet med och sitt stöd för den nya regeringen och godkände via EPRD fler program spridda över ett större antal sektorer än som effektivt kunde administreras inom en kort tidsrymd. Påfrestningarna på kommissionens kapacitet att hantera ett sådant spektrum av åtgärder, och på den nya regeringens att absorbera medlen inom de givna tidsramarna togs inte tillräckligt med i beräkningen. Inte heller gjordes tillräckligt med inledande grundarbete för att man skulle bli klar över hur institutionerna behövde stärkas innan projekt kunde genomföras effektivt, och vilken roll gemenskapen borde spela för att biträda de sydafrikanska myndigheterna i det avseendet (punkterna 56-57). Resultatet blev att genomförandet av EPRD försenades kraftigt. Liknande problem har redan påpekats av revisionsrätten inom andra utvecklingssamarbeten, t.ex. Phare (28) och Medelhavsområdet (29).

100. Kostnadseffektivt och ändamålsenligt genomförande av gemenskapens biståndsprogram till Sydafrika har under hela perioden från 1986 till 1997 påverkats negativt av kommissionens otillräckliga förfaranden, system och resurser.

a) Till en början försökte kommissionen tillämpa "lätta och flexibla" förfaranden, men utan att definiera vad dessa innebar och klargöra för parterna vad som kunde tänkas vara acceptabelt (punkt 4).

b) När situationen förbättrades och det blev möjligt att agera mer öppet grep man inte tillfället att fastställa lämpliga procedurer och system. Fastän handläggningen av projekt anförtroddes åt kanalerna, behöll kommissionen centralt, i ett försök att säkerställa sträng kontroll, rätten att godkänna varje enskilt projekt, avtal eller ändring av avtal, rapport och utbetalning. Eftersom kommissionen inte tillhandahöll tillräckligt med resurser för att utföra och ordentligt och snabbt kontrollera alla dessa aktioner, blev den antagna strategin ohanterlig och gav inte tillräcklig förvaltning och kontroll.

c) Den särskilda åtgärd som gick ut på att avsluta de 750 ännu oavslutade projekt som utförts av icke-statliga organisationer och organisationer på kollektiv grund med rötter ända från 1986 var dåligt utformat och genomfört, så att de begränsade tillgängliga resurserna användes ineffektivt (punkterna 45-52).

d) Vad EPRD beträffar har det kroniska problemet med otillräckliga resurser att förvalta ett program av den storleken och mångfalden förvärrats av bristen på operativa instruktioner för de anställda vid delegationen och i Bryssel, och personalförflyttningar (punkterna 87-92).

e) Effektiviteten i genomförandet har påverkats negativt av kommissionens långsamma utbetalningsförfaranden, brister i de finansiella avtalen och svårigheten att enas om vilka anbudsförfaranden som skall tillämpas.

101. Många av bristerna som belysts i den här rapporten liknar dem som påpekats i rapporter från revisionsrätten om andra externa åtgärder, t.ex. de särskilda rapporterna om Phare-programmet (30), Med-programmen (31) och iakttagelser rörande samfinansiering med icke-statliga organisationer (32). Kommissionen bör skyndsamt vidta åtgärder för att bemästra de här svagheterna.

102. Kommissionen bör därför inom utvecklingssamarbetet allmänt sträva efter att skapa en effektivare decentraliserad förvaltningsstrategi som inte bara lägger beslutsfattandet på den lämpligaste nivån inom systemet, utan förstärker mottagarorganisationernas känsla av ansvar ("ownership") och uppmuntrar en högre grad av partnerskap. Inom den egna organisationen borde operativt och finansiellt ansvar till viss del förflyttas från de centrala avdelningarna till fältet där beslut kan fattas närmare den berörda verksamheten. En sådan strategi skulle också ha som målsättning att använda kommissionens begränsade resurser till förvaltning och kontroll av gemenskapens medel på bästa sätt. En sådan strategi skulle kräva

a) att tydliga ramar och anvisningar för det operationella och finansiella genomförandet av programmen fastställdes, inklusive precisa och lättbegripliga rapporteringskrav,

b) att det fastställdes vilka beslut som bäst fattas av de genomförande organisationerna, av delegationen och av de centrala avdelningarna i Bryssel och vilka förutsättningar när det gäller kapacitet och resurser en sådan uppbyggnad skulle kräva,

c) som en av de ovan nämnda förutsättningarna, att man kan lita på de genomförande organisationernas förvaltnings- och kontrollsystem. För att uppnå det måste kommissionen utvärdera de system som redan finns och tillhandahålla stöd för deras utbyggnad,

d) att uppföljningen inriktades på det övergripande utförandet och resultaten programmen uppnår, kompletterat med utvalda kontroller av individuella åtgärder.

103. EPRD utgör bara en del av relationerna mellan EU och Sydafrika. Framförhandlandet av ett handels- och samarbetsavtal som efter en övergångsperiod kommer att upprätta ett frihandelsområde (33) med gemenskapen är en mycket viktig fråga för Sydafrika. Utvecklingsbiståndet från kommissionen till Sydafrika är ansenligt - Sydafrika kan glädja sig åt ett av gemenskapens största finansiella och tekniska samarbetsprogram till ett enskilt land. Landets ekonomiska och sociala framsteg beror emellertid i större utsträckning på att man lyckas få fram effektiva producenter som kan konkurrera på internationella marknader inom de många områden (naturtillgångar, jordbruk) där landet har relativa fördelar. Handelsförhandlingarna är långa och invecklade och var inte slutförda vid 1997 års utgång. I det sammanhanget är det viktigt att försäkra sig om att Europas kommersiella politik överensstämmer med utvecklingsstrategin.

104. Förhandlingarna om ett handelsavtal ligger i högsta grad i medlemsstaternas intresse och dessa har varit djupt involverade. Det är emellertid en besvikelse att notera att när det gäller ett nytt finansiellt och tekniskt samarbetsprogram med en ny regering är samordningen mellan kommissionen och medlemsstaterna begränsad. Dessa har på ett betydelsefullt sätt kunnat påverka utformningen av gemenskapsprogrammen, men det har varit dåligt med information om deras egna åtgärder. Det begränsar möjligheterna att skapa ett konsekvent hjälpprogram i Europeiska unionens regi. Vidare krävs större ansträngningar för att enas om gemensamma strategier vad gäller krav på förfaranden och redovisningsskyldighet, inte bara mellan givarna inom Europeiska unionen utan också med andra givare.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 27 och 28 maj 1998.

För revisionsrätten

Bernhard FRIEDMANN

Ordförande

(1) Möte på ministernivå gällande politiskt samarbete den 10 september 1985.

(2) EG:s program för utvecklingsbistånd till Sydafrika finansierades mellan 1986 och 1990 över budgetrubrik B9-530, mellan 1991 och 1995 över B7-5070 och, sedan 1996, över B7-320.

(3) Termen "kanaler" används för att beskriva de här sammanslutningarna eftersom kommissionen via dem kanaliserade medel för programmens genomförande till olika organisationer.

(4) Avtalet undertecknades i Pretoria i oktober 1994 och godkändes av rådet den 19 december 1994 (EGT L 341, 30.12.1994).

(5) Transitional National Development Trust (TNDT) är första steget mot skapandet av ett nationellt utvecklingsorgan som skall säkerställa finansieringen av icke-statliga organisationer i framtiden.

(6) Rådets förordning (EG) nr 2259/96 av den 22 november 1996 om utvecklingssamarbete med Sydafrika (EGT L 306, 28.11.1996).

(7) EG:s biståndsprogram till Sydafrika kommer emellertid även fortsättningsvis att finansieras över EG:s allmänna budget eftersom Sydafrikas anslutning till konventionen är begränsad.

(8) Se Utvärderingen av Europeiska särskilda programmet för Sydafrika. SPM-konsulterna, oktober 1996.

(9) Av de ursprungliga åtagandena drogs 10,2 miljoner ecu tillbaka.

(10) Nationellt vägledande program undertecknat av kommissionen och sydafrikanska regeringen den 14 maj 1997.

(11) Utvärdering av Europeiska särskilda programmet för Sydafrika, SPM-konsulterna, oktober 1996.

(12) Se punkt 10 i bilagan om stipendieprogrammet.

(13) (Iakttagelser om stipendieprogrammet ingår i bilagan.)

(14) Mellan 1993 och 1995 godkände kommissionen 189 projekt med kanalerna, de flesta rörde belopp på mindre än 0,2 miljoner ecu. Till detta antal bör läggas de löpande projekten som godkänts under tidigare år. Ca 700 projekt förblev oavslutade under den aktuella perioden.

(15) Logiska ramar är ett förvaltningsredskap med syfte att förbättra utformning, planering och uppföljning av projekt. Det används av stora givare av utvecklingsbistånd.

(16) Projekthanteringssystemet för Sydafrika (SAPMAN), ett kalkylprogram som kommissionen använde, var inte tillförlitligt eftersom informationen inte uppdaterades kontinuerligt. Programmet övergavs i december 1995.

(17) I rådets förordning (EG) nr 2259/96 av den 22 november 1996, artikel 10, fastställs det finansiella referensbeloppet till 500 miljoner ecu för perioden 1.1.1996-31.12.1999.

(18) Arbetsgruppen med ansvar för förhandlingarna skapades inte förrän i mars 1995.

(19) Eftersom ecu inte egentligen efterfrågas i Sydafrika kan bankerna bestämma sin egen växelkurs, och den kan skilja sig avsevärt från kurserna på den internationella penningmarknaden.

(20) Om kommissionen betalade i ZAR skulle de här förlusterna kunna minimeras. Möjligheten utesluts inte i budgetförordningen.

(21) För Parliamentary Support Programme (AFS/1996/9) krävs t.ex. i texten till finansieringsöverenskommelsen att finansministeriet representerar den sydafrikanska republiken, men överenskommelsen undertecknades av talmannen i parlamentet.

(22) Projekten Urban Sector Network (94/75070/060) och Micro-project Programme Trust (95/75070/005).

(23) Se t.ex. projekten Participatory Primary Health Care Programme, Urban Sector Network, Micro-projects Trust och Land and Agricultural Policy Center.

(24) Se punkterna 15.27-15.31 i revisionsrättens årsrapport för budgetåret 1991 (EGT C 330, 15.12.1992) och Särskild rapport nr 1/98 om det bilaterala finansiella och tekniska samarbetet med tredje land i Medelhavsområdet (EGT C 98, 31.3 1998).

(25) Bangladesh, Elfenbenskusten, Costa Rica, Etiopien, Moçambique och Peru.

(26) Se särskilt dem från 2.12.1993, 6.5.1994 och 15.7.1996.

(27) EGT L 306, 28.11.1996.

(28) Se punkterna 2.4-2.12 i Särskild rapport nr 3/97 om det decentraliserade systemet för genomförande av Phare-programmet (under perioden 1990-1995) (EGT C 175, 9.6.1997).

(29) Se punkterna 150-151 i Särskild rapport nr 1/98 om det bilaterala finansiella och tekniska samarbetet med tredje land i Medelhavsområdet.

(30) Särskild rapport nr 3/97 om det decentraliserade systemet för genomförande av Phare-programmet (under perioden 1990-1995) (EGT C 175, 9.6.1997).

(31) Särskild rapport nr 1/96 (EGT C 240, 19.8.1996).

(32) Årsrapport för budgetåret 1990 (EGT C 324, 13.12.1991).

(33) Med förbehåll för ett antal protokoll som skyddar vissa nyckelsektorer från tullfri import av varor från gemenskapen.

BILAGA

STIPENDIEPROGRAMMET

Programmets målsättning och beskrivning av detta

1. Målet med stipendieprogrammet var att främja högre utbildning för studerande från eftersatta grupper och bidra till inrättandet av ett statligt stipendiesystem. Genom det utdelades stipendier som bestod av icke-återbetalningspliktigt stöd (60 %) och lån (40 %) som skulle återbetalas av de studerande till Fonden för högre utbildning i Sydafrika. Andra inslag i programmet riktade in sig på förbättring av administrationen och stödet till studenterna i traditionellt svarta skolor för högre utbildning, s.k. Tertiary Institutions (TI) (1). Mellan 1993 och 1995 avsatte EG 59,9 miljoner ecu till programmet, av vilka 45,5 miljoner ecu har utbetalats. Ca 34 000 stipendier har beviljats.

2. Programmet förvaltades av Kagiso Trust, som inrättade ett stipendiekontor för att administrera det. Stipendierna utbetalades genom TI till vilka stipendiekontoret utanordnade medel i enlighet med de belopp som de enskilda studenterna beviljades. Vid budgetårets slut skickade TI en redovisning till kontoret med uppgift om vilka icke-återbetalningspliktiga belopp respektive lån som utbetalats per mottagare, exakt vad som lagts ut och vad som återstod att kräva tillbaka.

3. En kommitté för stipendieprogrammet tillsattes som skulle fastställa kriterier för och övervaka administreringen av programmet. Kommittén bestod av representanter för TI, utbildningsministeriet, Fonden för högre utbildning, Kagiso Trust och EG-delegationen.

Kontrollsystem

4. Controllern för programmet förlitade sig i första hand på de redovisningar som TI lämnade in. Det systemet fungerade emellertid inte tillfredsställande ty

a) slutdatum för inlämnandet av revisionsrapporterna var inte fastställt, och ingen straffklausul för uteblivna rapporter hade förutsetts,

b) inte förrän 1995 begärde stipendiekontoret in rapporterna för 1992, 1993, och 1994 från TI,

c) heltäckande instruktioner gavs inte till revisorerna. Rapporterna var inte konsekventa, och svarade i de flesta fall inte mot granskningens mål. I flera fall betraktade inte revisorerna själva arbetet som en revision i ordets rätta bemärkelse, i andra begränsades omfånget, ibland gavs bara omdömen med reservationer eller inga alls,

d) rapporterna följdes inte upp av stipendiekontoret. Oacceptabla rapporter returnerades inte (t.ex. sådana som gjorts av TI:s egna interna revisorer) och de som innehöll reservationer eller anmärkningar lämnades utan åtgärd.

5. Inga andra kontrollmekanismer användes. Stipendiekontoret genomförde ingen årlig avstämning mellan kommissionens, Kagiso Trusts och TI:s räkenskaper för att fastställa hur stora resurser som alltjämt fanns tillgängliga. Följden blev att ca 11 miljoner ecu (18 % av de disponibla medlen) förblev oanvända (2).

6. En särskilt svag länk i kontrollsystemet var frånvaron av en revisionsgenomgång av hela stipendieprogrammet, något som inte hade förutsetts i avtalet mellan kommissionen och Kagiso Trust.

Programövervakning

7. Att kontrollsystemet fungerade dåligt förvärrades av bristen på effektiv övervakning. För det första gick stipendiekontoret inte igenom varje TI:s förfaranden och system.

8. För det andra skötte inte stipendiekommittén sina uppgifter ordentligt och följde inte upp ärenden av ekonomisk natur. Kommittén hade färre sammanträden än man förutsett, arbetsuppgifterna hölls inte isär som de borde (kommitténs sekreterare var samtidigt direktör och ekonomichef vid stipendiekontoret) och i data som granskats blandades projekterade och faktiska utgifter samman.

9. För det tredje övervakade varken Kagiso Trusts huvudkontor eller kommissionen arbetet som utfördes av stipendiekontoret. Inte förrän 1996 blev de medvetna om att det inte fanns tillförlitliga siffror på utgifterna och på lån som inte betalades tillbaka av studenterna.

Utvärdering

10. 1994 genomfördes en utomstående utvärdering av stipendieprogrammet efter halva tiden (3). Denna utvärdering lade inga synpunkter på den finansiella förvaltningen och angrep inte problemet med att lån inte återbetalades. Rekommendationen att stipendiekommitténs roll som övervakare av ekonomin skulle stärkas beaktades inte.

11. Ingen slutlig utomstående utvärdering av programmet har genomförts eller väntas.

Uppnående av målen

12. Utvärderingen 1994 underströk att man lyckats nå den grupp man vände sig till, och slutsatsen var att programmet gav ekonomiskt stöd till missgynnade studenter och bidrog till att utjämna obalanser baserade på ras och kön. Denna slutsats drogs 1994 och måste på nytt bekräftas för perioden 1995-1996.

13. Det finns emellertid brister i programmet när det gäller effektivitet, möjligheten att upprätthålla det och synligheten utåt.

Effektivitet

14. Effektiviteten minskade på grund av undermålig finansiell förvaltning. Som framgår av punkt 5 utnyttjades inte 11 miljoner ecu, en summa som hade räckt till mer än 8 700 stipendier till.

15. Vidare utbetalades stipendierna till slutmottagarna mycket sent under läsåret. TI och studenterna fick därför ligga ute med pengarna, och tvingades ibland ta privata lån.

Möjligheten att upprätthålla programmet

16. Möjligheten att upprätthålla programmet har inte säkerställts genom att återbetalningen av lånedelen i stipendierna inte prioriterats.

17. Vid 1996 års utgång hade bara 1,13 % av lånen återbetalats. Det innebär en förlust på mer än 72 miljoner sydafrikanska rand (ca 12,5 miljoner ecu räknat efter växelkursen i december 1996) för det nationella stipendieprogrammet. Möjligheten att kräva in lånen minskar dramatiskt ju längre tiden går. Det underminerar möjligheten att upprätthålla programmet och äventyrar det nationella programmets finansiella kapacitet.

Programansvar ("programme ownership")

18. Stipendiemottagarna fick ingen årlig avräkning (beviljat lån, upplupen ränta osv.) där deras ekonomiska status angavs och bekräftades. De fick dålig information om hur programmet fungerade, och fick inte i något skede inblick i hur det administrerades. Ur de slutliga stödmottagarnas synpunkt hade ingen ansvar för programmet ("programme ownership"), något som är en huvudfaktor för att ett utvecklingsprogram skall ha framgång.

Synlighet

19. Vid de flesta högre utbildningsanstalter som revisionsrätten besökte visste varken lärarna eller de mottagande studenterna att medlen kom från Europeiska unionen. Kagiso Trust offentliggjorde inte var pengarna kom ifrån förrän i slutet av 1996 när det blev problem eftersom programmet avslutades. Kommissionens controller påpekade bristen på synlighet 1995, men inga åtgärder vidtogs för att åstadkomma en ändring.

20. Kommissionen utvecklade ingen informationsstrategi (via broschyrer, pressmeddelanden eller andra åtgärder) för att upplysa om medlens EG-ursprung. Att synas utåt är nödvändigt för att förstärka partnerskapet och samarbetsrelationerna både i Sydafrika och Europa.

>Plats för tabell>

(1) Tertiary institutions är universitet, tekniska högskolor, lärarhögskolor, tekniska institut och yrkesskolor.

(2) Detta belopp motsvarar 10,67 miljoner ecu i åtaganden från gemenskapen som inte utbetalats till Kagiso Trust och ca 0,5 miljoner ecu som inte tagits ut från TI:s konton.

(3) The European Union/Kagiso Trust Bursary Programme, an evaluation. British Council, augusti 1994.

KOMMISSIONENS SVAR

INLEDNING

Revisionsrättens granskningspolicy vad gäller EG:s biståndsprogram för Sydafrika

14. Kommissionen noterar att revisionsrätten övervägande varit positiv i sin bedömning av programmen i Sydafrika, trots de svåra förhållanden som rådde under de två första faserna, och håller med om att de grundläggande principer som framhålls av revisionsrätten måste utgöra riktlinjerna för verksamheten och också gör det. För att den finansiella kontrollen och redovisningsskyldigheten skall garanteras krävs ett visst grundläggande arbete beträffande förfarandena, vilket kan försena genomförandet med tanke på att våra partner i utvecklingssamarbetet inte känner till givarnas krav eller i vissa fall har ett annorlunda administrativt tillvägagångssätt.

GENOMFÖRANDE AV BUDGETEN

15-19. 85 % av beloppet för betalningsbemyndiganden för projekt under perioden 1986-1990 betalades ut. Under avslutningsförfarandet för projekten konstaterades att det fanns oanvända belopp (upp till 4,2 miljoner ecu) och dessa håller nu på att frigöras.

70 % av de belopp för vilka åtaganden gjorts för projekt som sattes i gång under perioden 1991-1994 betalades ut. Under denna period gjordes stora vinster i växlingskursen mellan ecu och rand. Detta förhindrade utbetalning av hela kontraktsbeloppen i ecu. På grund av bristen på personal var det inte alltid möjligt att snabbt avsluta projekten och frigöra beloppen.

Som revisionsrätten mycket riktigt påpekar har betalningsnivån sjunkit kraftigt sedan det nya europeiska programmet för återuppbyggnad och utveckling (EPRD) infördes 1995. Under perioden 1994-1996 gällde merparten av de icke ianspråktagna åtagandebeloppen statliga projekt för åren 1995-1996, då utbetalningarna i procent av åtagandena uppgick till endast 29 %. Detta beror till stor del på att Sydafrika till en början trodde att EG-medlen skulle kunna användas för att återbetala kostnader som de ministerier och offentliga organ som hade till uppgift att genomföra programmen tidigare hade ådragit sig. Det var först i ett senare skede som de sydafrikanska förvaltningsorganen insåg att landets lagstiftning inte medger att gemenskapsprojekt finansieras i förväg med medel från den nationella budgeten. Det framgick senare att myndigheterna inte var i stånd att göra de första betalningarna till projekten. Detta innebar att projekten försenades minst 12-18 månader. Detta problem togs upp 1996, då det beslutades att tilläggsklausuler skulle läggas till i de berörda finansieringsöverenskommelserna, så att förskottsbetalning grundad på godkända årliga handlingsplaner blev möjlig. Det tog den sydafrikanska regeringen fem månader att underteckna tilläggsklausulerna. Sedan justering av finansieringsöverenskommelserna hade gjorts, kunde under 1997 utbetalning av ett dubbelt så stort belopp som föregående år göras.

Ett annat skäl till det låga genomförandet var regeringsskiftet efter de demokratiska valen, vilket ledde till en omfattande omorganisation av den personal som ansvarade för programmen.

Dessa förseningar kunde inte förutses av kommissionen, eftersom upphovet till dem låg inom den sydafrikanska regeringens ansvarsområde.

De större programmen hade också långa igångsättningstider, vilket inte till fullo kunde förutses vid den aktuella tidpunkten, men som man nu delvis har funnit en lösning på (t.ex. genom att anbudshandlingar och handlingsplaner upprättas innan finansieringsöverenskommelserna undertecknas, så att programmet kan påbörjas omedelbart).

SYSTEM FÖR GENOMFÖRANDE AV PROJEKT VIA KANALERNA

Inledning

22. Kommissionens ändrade arbetsmetoder i Sydafrika efter 1991 medförde problem som åtgärdats eller håller på att åtgärdas. Bristen på personal lade ofta hinder i vägen för snabba insatser. Detta har hela tiden varit ett problem för Sydafrika-programmet. Personalstyrkan håller på att utökas, men det tar tid. Rationaliseringen av de administrativa förfarandena (se svaren i punkterna 39 och 66) och mekanismerna för leverans av bistånd förväntas också inverka positivt när det gäller de brister som rapporterats. Ett mera målinriktat program med klara prioriteringar för samarbetet med den sydafrikanska regeringen bedöms också kunna leda till ökade resultat av biståndsinsatserna.

Iakttagelser beträffande kanalsystemet

Brister i utformningen

25-26. Efter perioden 1986-1991, då förvaltningen präglades av "lätthet och smidighet" på grund av de särskilda förhållandena i Sydafrika, var kommissionen tvungen att skärpa förvaltningen inför nästa omgång utvecklingsprojekt i Sydafrika. Som nämnts ovan kunde inte tillräckliga personalresurser snabbt ställas till förfogande, vilket ledde till förseningar i det dagliga genomförandet.

27. De problem som kommissionen mötte i Sydafrika, särskilt de kvarstående problemen från apartheid-tiden, och den inlärningsprocess som den var inbegripen i skilde sig i hög grad från problemen i andra program. Dessutom bör det nämnas att kanalerna själva ständigt förändras. De icke-statliga organisationernas roll i utvecklingssammanhang är fortfarande en politiskt känslig fråga i Sydafrika. Kommissionen har hela tiden sökt anpassa sig till denna dynamiska situation och har i möjligaste mån sökt agera genom välutrustade och välorganiserade mellanhänder (såsom Transitional National Development Trust [TNDT] eller INTERFUND), som valdes ut via en undersökning 1997 och som kommer att förstärkas (kapacitetsutbyggnad) vid behov (se även punkt 66).

Formulering av projekt

28. Det fanns ingen delegation i Sydafrika vid den aktuella tidpunkten. Programsamordningskontoret (PCO) hade inte tillräckligt med personal med erfarenhet av projektberedning. Alla krafter i Sydafrika koncentrerades 1993-1994 på de kommande valen och det var under den perioden svårt att utbilda partner i projekthantering. Det var därför ofta nödvändigt att godta projektförslagen i föreliggande form, och dessa var ibland mycket dåligt utformade.

29-30. Tidsramarna för projekten var alltid för snäva och gav inte utrymme för tillräcklig igångsättningstid eller tid för genomförande och rapportering. Kompletterande information begärdes ofta innan en utsträckning av tiden medgavs, men kommunikationen mellan kommissionens huvudkontor och de enskilda projekten, som ofta genomfördes i avlägsna områden, var inte lätt och det tog ofta månader innan svaren eller motiveringarna, som inte alltid kunde tolkas av projektförvaltarna, lämnades in. En utsträckning av giltighetstiden för ett kontrakt, vilket innebär en stor administrativ arbetsbörda för alla inblandade, måste ske i enlighet med bestämmelserna för budgetdisciplinen. Den särskilda företeelse som avses i den här punkten hade sitt ursprung i bristen på mänskliga resurser, vilket gjorde att det var omöjligt att beakta alla tidsfrister under budgetåret. Och man måste komma ihåg att tidsfristerna utsträcktes för att ge den budgettäckning som var nödvändig, dvs. för att hålla åtagandet öppet och för att göra det möjligt för projektet att avrapportera och ta emot medel som förfallit till betalning.

Finansiell förvaltning och kassaförvaltning

31. Den ganska dåliga uppföljande kontrollen av partnernas konton berodde till stor del på att programmet inleddes under extremt svåra omständigheter. Som revisionsrätten mycket riktigt påpekar stötte programmet från början på hårdnackat motstånd från den sydafrikanska regeringen. För att inte utsätta sina partner för några risker tvingades kommissionen anpassa förvaltningen till den verklighet som rådde. Att kommissionen inte omedelbart från och med 1991 tillämpade de strängaste rapporterings- och uppföljningskraven hade flera skäl. Det rörde sig om allt från brist på resurser till positiva erfarenheter av partnernas ekonomiska förvaltning under tidigare år. Detta erkändes av utvärderingsgruppen i dess rapport om det särskilda europeiska programmet (oktober 1996).

Kommissionen medger att övervakningen av medelsförvaltningen skulle kunna förbättras, särskilt vad gäller South African Catholic Bishops Conference (SACBC, de sydafrikanska katolska biskoparnas samfund) och South African Council of Churches (SACC, Sydafrikanska kyrkorådet). I det avslutningsförfarande som genomförts av den tekniska assistenten i Sydafrika (perioden 1986-1991) har kommissionen redan kunnat konstatera att det finns oanvända medel och dessa återkrävs nu. Revisionsfirmornas nu pågående översyn av avslutningsförfarandena (perioden 1991-1994) kommer att ge kommissionen en god inblick i den rådande situationen beträffande utestående medel. För att underlätta återtagandet av dessa medel överväger kommissionen att öppna ett konto i Sydafrika där dessa medel skall sättas in.

32. Som revisionsrätten mycket riktigt påpekar var det inte praktiskt genomförbart att strikt iaktta omräkningssystemet. I revisionsrättens rapport nämns att kontrakten inte ändrades. Det är riktigt att kommissionen inte ändrade kontrakten så att de stämde med vad som var praxis vid den aktuella tidpunkten. Detta var inte någon idealisk situation, men på grund av de aktuella prioriteringarna och den press som det innebar att förvalta så många program med så få resurser togs frågan inte upp.

Betalning och rapportering

33-38 I rapporteringen angavs alltid en tidsfrist för projektet som följde budgeten. Normalt sett borde rapporteringen ha skett inom denna tidsfrist (såvida inte en förlängning hade beviljats). Kontraktet undertecknades dock ofta långt efter den dag som angavs som igångsättningsdag för projektet. Eftersom betalningen anlände först efter undertecknandet, fördröjdes hela projektet och därmed också rapporteringen. De flesta projekten kom igång först efter det att den första betalningen hade inkommit.

Den rapportering som kommissionen krävde medförde inte alltför stora komplikationer för mottagarna. Det enda som krävdes var en beskrivning (det räckte med 2-3 sidor) och en ekonomisk rapport som, allt efter budgeten för kontraktet, talade om hur mycket av kommissionens förskott som hade använts. Särskilt i samband med de tidiga projekten avvisade kanalerna ofta rapporterna med hänvisning till de krav som gällde. Eftersom projekten ofta var lokaliserade till avlägsna områden och rapporterna översändes via lokala kontor till kanalernas huvudkontor, gick avsevärd tid förlorad.

Eftersom beslutsprocessen vid kommissionen var ganska långsam, tvingades kanalerna ansöka om förlängning av ett projekt i god tid i förväg. Detta kunde ge sken av att medel till det inledande projektet lämnades samtidigt med medel till det andra eller förlängda projektet. Kommissionen räknade i möjligaste mån med ett visst avslutningsdatum för det första projektet (på grundval av revisionsrapporten för projektet) och först efter det datumet kunde nästa projekt inledas. Eftersom ett så stort antal projekt pågick samtidigt, var det inte alltid möjligt att i rätt tid följa upp de olika kontrakten för ett och samma projekt.

34. Under de två första faserna var projekten oftast ganska små. Att länka samman rapportering med betalningar lämpade sig för den typen av projekt, särskilt med tanke på att kommissionen saknade personal som var avdelad för Sydafrika. Det lämnades visserligen inte några rapporter för en del av projekten, men det skulle sannolikt ha skett i än mindre skala om inte de ekonomiska incitamenten hade funnits.

35. Eftersom rapporteringen var kopplad till betalningarna och till tidsfristen för projektet, var den inte alltid anpassad till budgetåret. Det var inte ett krav i projekten att en sådan koppling skulle ske. I några fall undertecknades nya finansieringsöverenskommelser innan de som redan löpte med samma organisation hade löpt ut, men man såg alltid till att det inte skedde någon överlappning vid finansieringen.

36. Kommissionen försökte alltid, inom ramen för de gränser som budgetförordningen sätter, att vara så flexibel som möjligt, eftersom man visste att rapporteringskapaciteten i många av projekten var begränsad. Minimikravet var att det upprättades en finansieringsrapport över förhållandet mellan utgifter och anslagen enligt kontraktet samt en kort beskrivande rapport över utförda åtgärder.

37. Revisionsrätten noterar att den sista betalningen ofta förblir oreglerad. Det nu pågående avslutningsförfarandet kommer att ge en del förklaringar till detta. De första resultaten visar att en eventuell överfinansiering kunde skyllas på kanalerna och att förklaringen ofta var skillnader i växelkurs vid den aktuella tidpunkten. Överskottet eller kursvinsten stannade därför hos kanalen till dess att de återtogs av kommissionen.

Den demokratiska regeringens tillträde 1994 medförde en ändring i förbindelserna med icke-statliga organisationer och av givarnas finansieringsstrategi, som kom att inriktas mer på statligt ledda projekt. Medlen till de icke-statliga organisationerna minskade och projekten avslutades ofta innan alla mål var uppnådda, varför ingen slutrapport kunde lämnas vilket var en förutsättning för utbetalning av den sista delbetalningen. Detta var orsaken till att den sista delbetalningen var oreglerad.

I de tidigare projekten specificerades inte bidragen från andra givare och kommissionen hade ofta intrycket att man bara försökte hålla projekten i gång med de bidrag som kom in.

Som revisionsrätten mycket riktigt påpekar bör avslutningsförfarandet kunna ge viss klarhet i varför ingen slutrapport eller, som i en del fall, inte ens en interimsrapport lämnats för vissa projekt. Kommissionen anser inte att dess rapporteringskrav är särskilt betungande, även om förfarandet för att godkänna projekten kan upplevas som ganska långdraget.

38. Visserligen är revisionsrapporter om bokföringen ibland av begränsat värde vad beträffar den exakta användningen av EU-medlen, men de ger ändå en god bild av organisationens allmänna ekonomiska läge och avslöjar missbruk av använda medel. Kommissionen vidtog, på grund av det otillfredsställande läget med just stipendieprogrammet, åtgärder 1996 och man beslutade att upphöra med finansieringen av stipendieprogrammet genom Kagiso Trust (KT) och att de studerande i fortsättningen skulle erhålla medel från TEFSA (Tertiary Education Fund of South Africa [se bilagan]).

Projektuppföljning

39. Kommissionen söker för närvarande förbättra sina förfaranden för projektuppföljning och har inrättat en arbetsgrupp inom delegationen för att hitta lösningar som kan förbättra informationssystemet.

40. Tretton av de fjorton projekt som avses har löpt ut och alla, utom ett SACC-projekt, kommer att avslutas. Projektens tidsfrister har förlängts, så att ytterligare åtgärder, vid behov, är möjliga.

42. Som revisionsrätten påpekat inträffade förseningar. De skedde dock inte alltid på det sätt som beskrivs. Det bör i detta sammanhang påpekas att det inte fanns någon sakkunskap tillgänglig i ekonomiska frågor med anknytning till kommissionen, varken hos kanalerna eller på programsamordningskontoret.

Den situation som revisionsrätten påpekat beträffande stipendieprogrammet har ändrats sedan kommissionens företrädare besökte projektet i oktober 1996 och åtgärder föreslogs och godkändes. TEFSA tog över förvaltningen av projekten 1997, åtgärdade situationen och har börjat kassera in återbetalningarna (se kommentarerna till punkt 38).

43. Det ursprungliga förvaltningsinformationssystemet avskaffades i slutet av 1995, men ett nytt system infördes i början av 1996, nämligen GELIBU (Gestion des lignes budgétaires) för Sydafrika. Med detta system, som kompletterar det informationssystem som används av revisionsenheten SINCOM, kan man bestämma projektets status och erhålla varjehanda ekonomiska upplysningar. Det är riktigt att kommissionen inte hade någon kopia av de kontrakt som ingåtts mellan kanalerna och projektinnehavarna. Kommissionen föredrog vid den aktuella tidpunkten av praktiska skäl att begränsa de kontraktsmässiga förbindelserna till kanalerna. Detta system ändrades 1995.

44. I den andra omgången projektavslut som nu genomförs kommer problemet med de utestående skulderna att lösas. Det bör noteras att 4 miljoner ecu av de 10 miljoner ecu som ännu är utestående kan tillskrivas ett projekt, Uthombo Pride (92-75070-397), som inte har kunnat avvecklas på grund av att de pågående rättsliga förfarandena har dragit ut på tiden.

Avslutande av avtal

47. Möten hölls i Pretoria i april 1996 och i Bryssel i juli 1996 för planläggning och bestämmande av ansvarsfördelning. En definitiv form för avslutande av projekten fastställdes 1997.

48. För att kunna anlita privata revisionsfirmor var det dessutom nödvändigt att genomföra en begränsad anbudsinfordran, vilken inleddes i juli 1996 med ett sista datum för inlämnande av anbud den 25 september 1996. Eftersom anbuden inte uppfyllde kraven, återkallades anbudsförfarandet och de två kontrakten tilldelades genom direktupphan