Särskild rapport nr 19/2000

om kommissionens förvaltning av biståndsprogrammet för Palestina samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2001/C 32/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

FÖRKORTNINGAR

ECRO Europeiska kommissionens representationskontor (European Commission Representative Office)

ECTAO Europeiska kommissionens byrå för tekniskt stöd (European Commission Technical Assistance Office)

EG Europeiska gemenskapen

EIB Europeiska investeringsbanken

EU Europeiska unionen

FN Förenta nationerna

GD Generaldirektorat

GUSP Gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken

Meda Samarbete med icke-medlemsländer i Medelhavsområdet

NVP Nationellt vägledande program (National Indicative Programme)

PA Palestinska myndigheten (Palestinian Authority)

PHC Palestinska bostadsrådet (Palestine Housing Council)

PLC Palestinska lagstiftande rådet (Palestinian Legislative Council)

PLO Palestinska befrielseorganisationen (Palestine Liberation Organisation)

SCR Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser (Service Commun Relex)

UNDP Förenta nationernas utvecklingsprogram (United Nations Development Programme)

UNRWA Förenta nationernas hjälporganisation för palestinaflyktingar (United Nations Relief and Works Agency)

USAID Förenta staternas byrå för internationell utveckling (United States Agency for International Development)

SAMMANFATTNING

1. Som en följd av Oslo-avtalen, som undertecknades i september 1993, påbörjade Europeiska gemenskapen (EG) ett särskilt program för att stödja fredsprocessen i Mellanöstern och utvecklingen av Palestina. Det ekonomiska bidrag som redan hade lämnats till detta ändamål ökades därmed markant. EG:s sammanlagda åtaganden, som finansierades från tre huvudsakliga rubriker i budgeten som avser stöd till utvecklingen av Palestina, uppgick mellan 1994 och 1999 till 639 miljoner euro och de totala betalningarna uppgick till 447 miljoner euro (se diagram 1).

2. Målsättningen med revisionsrättens granskning var att bedöma i vilken grad kommissionen har vidtagit nödvändiga åtgärder för att säkerställa att EU:s policy för bistånd till fredsprocessen och utvecklingen av Palestina har genomförts på bästa möjliga sätt. Vid granskningen har hänsyn tagits till olika yttre omständigheter som påverkat kommissionens förvaltning, t.ex. att den lokala politiska situationen var komplex och ostadig, att de områden som låg under palestinsk förvaltning inte hängde samman geografiskt, den israeliska regeringens politik gentemot Palestina och brister inom de palestinska institutionerna (se punkterna 16-22). Situationen i området präglas också av att mycket bistånd erhållits totalt sett, att de palestinska institutionernas förmåga att absorbera biståndet varit begränsad och att det brustit i samordningen av biståndsgivarna på operativ nivå (se punkterna 50, 79 och 86).

3. Kommissionens förvaltning av biståndsprogrammet för Palestina har lett till positiva resultat. Med programmets hjälp har man lämnat politiskt stöd till fredsprocessen, framför allt genom att ge ekonomisk hjälp till den palestinska myndigheten (Palestinian Authority, PA), och man har även bidragit till den ekonomiska och sociala utvecklingen genom finansiering av utbildnings- och infrastrukturprojekt (se punkterna 23-24).

4. Programmets effekter har emellertid blivit mindre på grund av strukturella svagheter i kommissionens förfaranden och system för planering och förvaltning. Vid granskningen framkom följande:

a) Beslutsfattandet är starkt centraliserat, långsamt och tungrott, ansvarsfördelningen har splittrats upp och samordningen mellan olika enheter behöver förbättras (se punkterna 38-42). Personalen räcker inte till, vare sig med avseende på antal anställda eller deras kompetens, för att effektivt kunna förvalta ett program av denna storlek och omfattning (se punkterna 29-37). Dessutom saknas lämpliga system för förvaltningsinformation (se punkterna 60-61).

b) Det finns inga resultatindikatorer mot vilka resultatet av kommissionens förvaltning av programmet kan stämmas av (se punkterna 54-55). Dessutom följdes resultaten från en extern utvärdering av programmet inte upp på ett riktigt sätt, eftersom kommissionen inte hade fastställt något exakt tidsschema för de åtgärder som skulle vidtas (se punkt 64).

c) Det finns ingen kedja av projekt på olika stadier som skall identifieras, förberedas, godkännas och igångsättas i en kontinuerlig process. För att göra åtaganden för de stora mängder budgetmedel som fanns tillgängliga varje år, har det fattats beslut om många projekt under pressande förhållanden och utan att tillräckliga förberedelser gjorts (se punkterna 47-53). Brister i genomförandet och övervakningen av vissa projekt noterades också (se punkterna 56-59, 66-83).

d) Samordningen med andra biståndsgivare, inklusive medlemsstaterna, var otillräcklig, särskilt på operativ nivå. Kommissionen borde spela en ledande roll när det gäller att samordna biståndet, eftersom dess biståndsprogram är av jämförelsevis stor omfattning (se punkterna 85-87).

INLEDNING

Sammanhang och bakgrund vad gäller Europeiska unionens (EU:s) bistånd till Palestina

5. EG började lämna bistånd till Palestina 1971. Ursprungligen lämnades bistånd endast till palestinska flyktingar och det administrerades via UNRWA(1). I samband med sitt politiska stöd till fredsprocessen i Mellanöstern började EG 1981 att lämna direkt bistånd via icke-statliga organisationer. Detta nya sätt att lämna bistånd blev ännu viktigare 1991 till följd av krisen i gulfstaterna.

6. Efter Oslo-avtalen i september 1993 (även kallade Principdeklarationen) gjorde världssamfundet vid biståndsgivarnas konferens i Washington utfästelser om att bidra med 2400 miljoner US-dollar under fem år (1994-1998) till den palestinska ekonomins utveckling, i avsikt att understödja fredsprocessen. EG satte upp ett särskilt biståndsprogram(2) genom att förbinda sig att ge 500 miljoner ecu från 1994 till 1998. Varje år skulle 50 miljoner ecu lämnas i bidrag och Europeiska investeringsbanken (EIB) skulle under hela perioden tillhandahålla långfristiga lån på 250 miljoner ecu. EU:s utfästelse förnyades för samma belopp för åren 1999-2003 vid ministermötet i Washington i november 1998, där representanterna för biståndsgivarna förband sig att lämna bistånd på ytterligare 3000 miljoner US-dollar. Räknat per capita är Palestina en av de största mottagarna av bistånd från EU i världen och EU är den största biståndsgivaren till Palestina(3).

7. Inflödet av bistånd från olika biståndsgivare är betydande och koncentrerat till ett begränsat geografiskt område. Under 1994-1999 uppgick totala åtaganden till 4039 miljoner US-dollar och totala utbetalningar till 2613 miljoner US-dollar(4). Biståndsgivarna är många och av olika slag - över 50 officiella biståndsorgan samt en stor mängd icke-statliga organisationer(5).

Programmets rättsliga och budgetmässiga ram

8. Sedan 1994 har EU:s åtgärder till stöd för Palestina främst finansierats genom tre budgetrubriker(6): B7-4 2 0 0 (Gemenskapsåtgärder i samband med fredsavtalet mellan Israel och PLO), med årliga åtaganden på 50 miljoner ecu som avser att uppfylla utfästelserna som gjordes i Washington, B7-4 2 1 0 (Bistånd till Förenta nationernas hjälporganisation för palestinska flyktingar i Mellanöstern (UNRWA), som finansierar EG-UNRWA-överenskommelserna(7), samt B7-4 1 0 0 (Åtgärder i samband med reformer av ekonomiska och sociala strukturer i tredje länder i Medelhavsområdet, Meda) där biståndsprojekt till Palestina har finansierats tillsammans med sådana som avser andra icke-medlemsstater kring Medelhavet. Från 1994 till 1999 har totala åtaganden för palestinierna från dessa tre budgetrubriker uppgått till 639,1 miljoner euro och totala utbetalningar till 447 miljoner euro (se diagram 1).

9. De förordningar som är tillämpliga för de tre budgetrubrikerna är rådets förordning (EG) nr 1734/94, ändrad genom rådets förordningar (EG) nr 2824/98(8) och (EG) nr 2840/98(9), EG-UNRWA-överenskommelserna, respektive rådets förordning (EG) nr 1488/96(10). En bilateral ramkonvention om genomförandet av det ekonomiska och tekniska samarbetet undertecknades 1998.

10. EU fortsatte att stödja projekt som genomfördes av icke-statliga organisationer och särskilda åtgärder som genomfördes av UNRWA. Beslut om andra åtgärder fattades inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP). Förutom de projekt som finansierades under de tre ovannämnda huvudsakliga budgetrubrikerna, identifierade revisionsrätten åtaganden för över 66 miljoner euro, som vid slutet av 1998 fanns tillgängliga för pågående åtgärder till stöd för Palestina under tolv andra budgetrubriker i budgetens underavsnitt B7 och B8 (Externa åtgärder)(11). Olika förordningar är tillämpliga på dessa tolv budgetrubriker. Ett projekt som granskades i samband med revisionen finansierades under tre olika budgetrubriker (se punkt 80).

11. Från 1995 till 1999 tillhandahöll Europeiska investeringsbanken (EIB) 214 miljoner euro i lån och riskkapital för elva projekt.

Diagram 1

EU:S BISTÅND TILL PALESTINA 1994-1999

>PIC FILE= "C_2001032SV.000601.EPS">

Revisionsrättens granskning

12. Revisionsrättens tidigare granskningar har avsett särskilda aspekter av EU:s bistånd till Palestina. Resultatet av dessa granskningar offentliggjordes i årsrapporten för budgetåret 1995(12) och i Särskild rapport nr 4/96 om räkenskaperna för den europeiska valenheten för övervakning av de palestinska valen, som upprättats inom ramen för den gemensamma åtgärden inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken(13).

13. Europaparlamentarikerna har alltid varit mycket intresserade av genomförandet av biståndsprogrammet till Palestina och av kommissionens förvaltning av detta. Denna fråga behandlades inom ramen för förfarandet för beviljande av ansvarsfrihet för 1997, framför allt beträffande Europeiska sjukhuset i Gaza, Palestinska bostadsrådet (Palestine Housing Council, PLC) och projekten för att stödja det Palestinska lagstiftande rådet (Palestinian Legislative Council, PLC). I Europaparlamentets resolution om EU:s roll i fredsprocessen och dess framtida stöd till Mellanöstern, som antogs i mars 1999, fastslogs att ledamöterna med intresse såg fram emot resultaten av revisionsrättens arbete om effektiviteten och lagligheten i EU:s ekonomiska bistånd(14).

14. Revisionsrättens granskning koncentrerades mest på de tre huvudsakliga budgetrubrikerna som nämns i punkt 8. Granskningen omfattade kontroller vid kommissionens centrala avdelningar i Bryssel och en resa i november 1999 till Gazaremsan och Västbanken, samt till Europeiska kommissionens representantkontor (ECRO) i Jerusalem. Ett urval av 18 projekt granskades. Dessa representerade alla de viktigaste åtgärdsområdena (hälsa, bostäder, infrastruktur, stöd till den privata sektorn, utbildning, uppbyggnad av myndigheter, återkommande kostnader) samt den nionde och tionde EU-UNRWA-överenskommelsen. Dessa projekt genomfördes under perioden 1995-1999 med undantag av palestinska bostadsrådet och Europeiska sjukhuset i Gaza som påbörjades i början av 1990-talet. Åtagandena i samband med dessa projekt och i samband med överenskommelserna uppgick till totalt 527 miljoner euro.

15. Granskningens mål var att, med hänsyn tagen till olika yttre omständigheter som påverkar situationen i Palestina (se punkterna 16-22), bedöma i vilken grad kommissionen har vidtagit nödvändiga åtgärder för att säkerställa bästa möjliga genomförande av EU:s politik vad gäller stöd till fredsprocessen i Mellanöstern och utvecklingen av Palestina. I vissa fall kan dessa yttre omständigheter förhindra att genomförandet sker på det sätt som planerats, eller till och med helt sätta stopp för genomförandet. Vid granskningen av om kommissionen arbetat effektivt, i sin roll som den organisation som är ansvarig för genomförandet, har revisionsrätten försökt att skilja mellan sådana frågor som kommissionen har kontroll över och sådana som på grund av yttre omständigheter till största delen kan anses ligga utanför kommissionens kontroll. Revisionsrätten granskade också om kommissionen har tagit fram resultatindikatorer och tillämpat dessa för att bedöma effektiviteten i sin förvaltning, både för hela programmet och för dess viktigaste delar(15). Vid granskningen beaktades resultaten från en nyligen genomförd utvärdering av programmet(16) och ett flertal andra utvärderingar och granskningsrapporter om enskilda projekt och åtgärder.

YTTRE OMSTÄNDIGHETER SOM PÅVERKAR PROGRAMMET

Den komplicerade politiska situationen

16. Genom Oslo-avtalen påbörjades en process som innebar att Israel drog sig tillbaka från några av de områden som ockuperades 1967 och att palestinskt självstyre upprättades i dessa områden. Denna process pågår fortfarande. På grund av ockupationen, som varat i över 30 år, är fastighetsregistret ofullständigt och ibland otydligt. Dessutom kan situationen snabbt förändras till följd av den politiska utvecklingen eller motgångar i fredsprocessen. Alla dessa faktorer måste beaktas både när man fastställer projektets plats, dess mål och delar och även fortsättningsvis vid genomförandet av projektet.

17. Områdena i Gazaremsan och på Västbanken som administreras av de palestinska myndigheterna hänger inte samman geografiskt. Detta leder under de lokala politiska omständigheterna till att rörligheten för personer och varor kompliceras och ibland blir osäker eller t.o.m. omöjlig. Palestinier som bor i Gazaremsan får endast resa till Västbanken och de palestinier som bor på Västbanken får endast resa till Gazaremsan, under förutsättning att de har särskilda tillstånd som utfärdas av de israeliska myndigheterna. Säkerhetskontroller vid gränserna tar lång tid även när situationen är relativt lugn.

18. När situationen blir spänd har Israels policy varit att stänga av Västbanken och Gazaremsan, vilket haft en negativ effekt på den palestinska ekonomin genom att arbetslösheten ökat(17), handeln försvårats, kostnaderna ökat och genomförandet av utvecklingsprojekt försenats.

19. All palestinsk handel med resten av världen måste gå via Israel eller gränsövergångar som kontrolleras av Israel. Den israeliska tullen gör fysiska kontroller av alla varor som importeras från tredje land till områden med palestinskt självstyre, och varorna kan kvarhållas av säkerhetsskäl. De israeliska myndigheterna tillämpar en liknande behandling av den palestinska exporten(18).

20. Palestinska myndigheten, PA, är fortfarande beroende av överföringar från Israel för en stor del av medlen till sin verksamhetsbudget(19). År 1997 stoppade Israel alla sådana överföringar vilket ledde till en ekonomisk kris, som i sin tur fick EU att agera till stöd för PA, genom antagandet av de särskilda kontantmedlen.

De palestinska institutionernas brister

21. En rapport med titeln "Strengthening Palestinian Public Institutions"(20) (Förstärkning av Palestinas offentliga institutioner) utarbetades 1999 av en oberoende arbetsgrupp(21) med stöd från EU och andra biståndsgivare. I rapporten gjordes en uttömmande och systematisk bedömning av PA:s institutionella struktur och kapacitet. Enligt rapporten har PA, under den korta tid som gått sedan den upprättades, lyckats med att under komplicerade förhållanden och med begränsad territoriell jurisdiktion uppnå ett flertal viktiga mål(22).

22. Det finns emellertid fler viktiga reformer som måste genomföras för att säkerställa en författningsenlig regering, redovisning av politiken och ansvarstagande för den, möjlighet till rättslig granskning och insyn i förvaltningen av offentliga medel. Det finns brister vad gäller insyn och fullständighet i redovisningen av PA:s inhemska inkomster och utgifter. Det palestinska nationella revisionsorganet har redan observerat fall av ekonomisk misshushållning och dålig förvaltning(23).

PROGRAMMETS POSITIVA EFFEKTER

23. Granskningen visade på flera positiva effekter som programmet haft. De bidrag som utlovats har verkligen lett till åtaganden och programmet har gett viktigt politiskt stöd till fredsprocessen. Kommissionen har framför allt spelat en viktig roll i känsliga och brådskande politiska situationer, då den visat sig vara i stånd att reagera snabbt. Som exempel kan nämnas besluten om att ge betydande budgetstöd till PA efter dennas upprättande, genom finansiering av fasta utbildningskostnader och 1997 genom de särskilda kontantmedlen (se punkt 20). År 1999 ledde kommissionen också arbetet med att uppdatera trepartshandlingsplanen om inkomster, utgifter och bistånd för den palestinska nationalförsamlingen (Tripartite Action Plan on Revenue, Expenditure and Donor Funding for the Palestinian Authority, TAP)(24).

24. Programmet genomförs dessutom med en betydande andel lokala anbud och stöder därmed den lokala ekonomin. Det finansierar områden som är viktiga för befolkningens utveckling i samhället, som t.ex. högre utbildning. Infrastrukturprojekt (t.ex. vägar, vattentillförsel, avlopp och nätverk för dränering av regnvatten, byggande av skolor) har också förbättrat palestiniernas livskvalitet.

KOMMISSIONENS FORMULERING OCH FÖRVALTNING AV PROGRAMMET

25. Granskningen har emellertid också visat på ett antal betydelsefulla strukturella svagheter och misslyckanden i kommissionens förfaranden och system för planering och förvaltning, vilka lett till att programmets effekter reducerats. En sammanfattning av dessa görs i denna rapport. Även om olika yttre omständigheter i hög grad har påverkat ett effektivt genomförande av programmet i negativ riktning, är orsaker som kommissionen är ansvarig för och som den borde ha kontroll över också viktiga när det gäller att förklara otillfredsställande resultat.

Budgetgenomförande

26. Revisionsrätten har analyserat genomförandet av budgeten för de projekt och åtgärder som finansieras för palestinierna under de tre huvudsakliga budgetrubrikerna B7-4 1 0 0, 4 2 0 0 och 4 2 1 0 från 1994 till 1999, på grundval av uppgifter från kommissionens redovisningssystem (se diagram 1). Utvecklingen av det lämnade biståndets storlek har påverkats av finansieringen av PA:s återkommande kostnader och av de särskilda kontantmedlen. Finansieringen av de återkommande kostnaderna utgjorde 1995 och 1996 30 % av de totala åtagandena, men reducerades gradvis under följande år. År 1997 påverkades biståndets storlek av de särskilda kontantmedlen, som ensamma stod för 20 % av åtagandena och för 28 % av betalningarna. Däremot gjordes 1998 och 1999 åtaganden för nästan alla medel för projekt som var av mer komplicerat slag och för vilka utbetalningarna i allmänhet var långsammare.

27. När det gäller budgetrubrik B7-4 2 0 0, överfördes betalningsbemyndiganden på motsvarande 14 miljoner euro till budgetåret 1999. Vid början av budgetåret 1999 fanns därför betalningsbemyndiganden på totalt 64 miljoner euro tillgängliga under budgetrubriken. Enligt budgetförordningen(25) kan betalningsbemyndiganden överföras när anslag som gjorts för den berörda budgetrubriken inte räcker till för att täcka behoven under följande budgetår. Emellertid utbetalades 1999 endast 16 miljoner euro från denna budgetrubrik. På grund av den låga utbetalningsgraden överfördes under 1999 betalningsbemyndiganden på totalt 40 miljoner euro från denna budgetrubrik till andra kapitle i budgeten.

28. Strukturella svagheter och misslyckanden i kommissionens förfaranden och system för planering och förvaltning, har bidragit till att genomförandet av projekt gått långsammare och därmed även till att utbetalningsgraden blivit lägre. Framför allt gjordes vid slutet av 1999 inga utbetalningar till tio stora projekt för vilka åtaganden gjorts mellan 1996 och 1998, under budgetrubriken B7-4 2 0 0, på totalt 49,5 miljoner euro. Sex av dessa projekt, som med ett undantag motsvarar de äldsta åtagandena, granskades(26) (se punkterna 38, 51, 57-59, 66-68, 76-79).

Personal

Antal anställda

Kommissionens centrala avdelningar

29. Vid kommissionens centrala avdelningar i Bryssel har ansvaret för förvaltningen av projekten och åtgärderna, som finansieras under budgetrubrikerna B7-4 1 0 0, 4 2 0 0 och 4 2 1 0, i huvudsak delats upp mellan den geografiska enheten vid Generaldirektoratet för yttre förbindelser (tidigare GD I B) och den tekniska enheten vid Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser (SCR). Emellertid avspeglar personalstyrkan inte vid någon av avdelningarna EU:s ekonomiska och politiska prioritering av programmet. Revisionsrätten kunde inte finna några analyser eller bedömningar, som gjorts inom ramen för det vanliga förvaltningsarbetet, av hur många och vilket slags anställda, som kommissionens ansvariga avdelningar bedömde vara nödvändigt på central nivå, för att genomföra själva programmet och alla andra ansvarsområden som vilar på kontoret för Västbanken och Gazaremsan(27). Vid Generaldirektoratet för yttre förbindelser handläggs programmet av två heltidsarbetande personer: en ansvarig tjänsteman och en assistent. Vid SCR:s tekniska enhet ansvarar en tjänsteman för de flesta projekten och denne är även ansvarig för andra projekt som inte rör Palestina.

30. Trots att det geografiska kontoret nyligen förstärkts och trots att personal från andra avdelningar också deltar(28), är det totala antalet anställda inte tillräckligt för att möjliggöra en effektiv förvaltning av ett program av denna storlek och omfattning.

Kontoret på platsen

31. Efter en anmodan som framkom vid Europeiska rådets möte i Dublin 1990, utsåg kommissionen en representant till de ockuperade områdena, som först arbetade i Bryssel. I februari 1994 flyttade representanten till Jerusalem med tre tekniska assistenter. De israeliska myndigheterna tillät inte att en representant från kommissionen öppnade och drev ett kontor. Europeiska kommissionen inrättade därför en lokal byrå för tekniskt stöd (European Commission Technical Assistance Office, ECTAO) för att förvalta biståndsprogrammet. Villkoren för ECTAO:s arbete definierades 1994 på grundval av en brevväxling mellan kommissionen och de israeliska myndigheterna. Enligt denna överenskommelse skulle byrån bemannas med högst sex personer, som skulle åtnjuta samma privilegier och immunitet som dem som tillkommer tjänstemän vid Förenta nationerna (FN)(29) i Israel och i de territorier som förvaltas av Israel, samt viss lokal personal. Överenskommelsen, som innebär en extern begränsning av antalet anställda, gäller fortfarande.

32. År 1998 övertogs ECTAO:s verksamhet av Europeiska unionens representationskontor (European Commission Representative Office, ECRO). Förutom kommissionens representant fanns här vid slutet av 1999 tre tjänstemän och två europeiska experter med tvåårskontrakt. Representanten har haft diplomatstatus sedan 1992 medan de tre tjänstemännen och de två europeiska experterna omfattas av överenskommelsen med de israeliska myndigheterna. Dessutom kompletterades kontorets personal med nio lokalanställda. Teknisk expertis tillhandahölls av en ny byrå för tekniskt bistånd, Meda-teamet, som bestod av sex experter samt administrativa stödfunktioner (se även punkterna 35-36).

33. Vid slutet av 1999 var således antalet tjänstemän och experter vid ECRO mindre än det maximala antal som fastställts i överenskommelsen med de israeliska myndigheterna. Efter en inspektion 1996 rekommenderade tjänsten för inspektion av delegationerna att ECRO skulle förstärkas med två tjänster i kategori A och en tjänst i kategori C. På grund av att det saknades budgetmedel, tilldelade inte kommissionen ECRO den andra fasta chefstjänsten som medgavs i den ovan nämnda överenskommelsen. Denna tjänst skulle helt ha kunnat ägnats åt ledning av utvecklingsfrågor.

34. Det tog kommissionen fem månader att 1999-2000 utse en ny representant. Under denna tidsperiod och i väntan på det följande ackrediteringsförfarandet fanns endast en tjänsteman som kunde handlägga alla ärenden. Med tanke på det politiskt känsliga programmets storlek och dess framträdande profil, var detta otillräckligt för att genomföra uppgiften.

Meda-teamet

35. ECRO var redan då den upprättades beroende av tekniskt stöd för att förvalta biståndsåtgärder. Från 1998 och framåt gavs detta stöd av byråer för tekniskt bistånd, som kallades Meda-team. Meda-teamen lämnar viktiga tekniska bidrag, men eftersom kontrakten löper på en viss tid, är de endast lösningar på kort sikt. Deras verksamhetsområde är också begränsat, eftersom de inte kan utföra offentliga myndigheters uppgifter. Effektiviteten vid de Meda-team som är baserade i Palestina begränsas ytterligare av den höga personalomsättningen. Vid slutet av 1999, dvs. cirka ett och ett halvt år efter det att kontraktet undertecknats, var endast en person från det ursprungliga teamet på sex personer fortfarande i tjänst. En orsak till denna höga personalomsättning är att kontraktet måste förnyas varje år, vilket får många experter att se sig om efter mer långsiktiga uppdrag.

36. Sedan början av 1999 har kommissionen, i över ett år, inte kunnat fatta beslut om vem som skall ersätta det palestinska Meda-teamets expert på den privata sektorn. Ursprungligen berodde detta på procedurfrågor, men sedan var anledningen att man vid de ansvariga avdelningarna inte kunde enas om vilken kandidat som skulle utses. Utan någon sådan expert har nödvändig planering och övervakning inte kunnat genomföras i denna mycket viktiga programdel.

Personalens kompetens

37. Ett stort och komplicerat program, som programmet till förmån för Palestina, borde helst förvaltas av personal med erfarenhet av liknande program. Så har emellertid inte varit fallet. Förutom att antalet anställda vid ECRO och vid de centrala avdelningarna varit otillräckligt, överensstämmer den tillgängliga personalens bakgrund vad gäller utbildning och erfarenhet inte alltid med de arbetsuppgifter som skall utföras. Detta har lett till att personal i nyckelpositioner i praktiken har fått lära sig sitt arbete under tiden som de arbetar. Dessutom kan personalen, på grund av knappa resurser och hög arbetsbelastning, endast ägna begränsad tid åt vidareutbildning. Detta bör inte på något sätt förringa det engagemang och den gedigna arbetsinsats som programmets personal visat prov på. Deras insatser uppskattas mycket av de palestinska myndigheterna och av deras kontaktpersoner vid andra organ.

Organisation

38. Förutom den geografiska enheten vid Generaldirektoratet för yttre förbindelser och den tekniska enheten vid SCR deltar flera andra avdelningar vid SCR i förvaltningen och kontrollen av programmet, som t.ex. den juridiska avdelningen, avdelningen för offentlig upphandling, avdelningarna för ekonomi och revision samt controllern. Inom varje avdelning omfattar beslutsprocessen flera nivåer. Därför går beslutsfattandet långsamt, det är tungrott och ibland även otydligt. Detta orsakade förseningar i genomförandet och blockeringar av granskade projekt(30).

39. Dessutom är ansvarsområdena uppsplittrade och samordningen mellan enheterna behöver förbättras. För närvarande är enheternas respektive arbetsuppgifter inte tydligt definierade, trots att SCR inrättats. Vissa pärmar med projektdokumentation har flyttats från den geografiska enheten till SCR, medan andra lämnats kvar vid den geografiska enheten. Den tekniska enheten vid SCR är dessutom inte ansvarig för genomförandet av alla nya projekt. I vissa fall är ansvarsfördelningen otydlig vad gäller genomförandet av projekt och dess övervakning, vilket till sist leder till att inga åtgärder vidtas(31).

40. Inom enheterna saknas utförliga arbetsbeskrivningar, inklusive uppgifter om vilket arbete som skall utföras, vid de centrala avdelningarna. För ECRO utarbetades de först vid slutet av 1999.

41. För tillfället är förfarandena i hög grad centraliserade och i praktiken måste ECRO vända sig till de centrala avdelningarna vid alla viktiga beslut. Detta leder inte bara till förseningar i genomförandet, utan försvagar också ECRO:s ställning vid kontakterna med andra stora biståndsgivare på platsen. Motparter som stödmottagare och andra biståndsgivare uppgav att det var mycket frustrerande för dem, att personer som arbetade för ECRO på platsen och som uppenbart hade en beslutsfattande ställning, inte kunde fatta några beslut eftersom de saknade det rätta tillståndet. Detta står i kontrast till det exempel som Världsbankens lokala kontor utgör. På grund av den speciella situationen i Palestina, är landsdirektören, som är stationerad på platsen, chef för Världsbankens program med fulla befogenheter.

42. För att kunna agera snabbt och effektivt i det komplicerade och snabbt skiftande palestinska scenariot, måste kommissionen överlåta långtgående befogenheter, inklusive ekonomiska befogenheter, från de centrala avdelningarna till ECRO. Överlåtandet kan emellertid endast göras när ECRO har förstärkts och försetts med lämplig personal och lämpliga förvaltningssystem, som t.ex. tillgång till Sincom och databaser. I detta sammanhang välkomnas kommissionens pilotprogram för att överlåta ansvar till fältkontoren, allra först till det i Sarajevo, som är ett särfall, och på senare tid till kontoren i Sydafrika, Marocko, Egypten, Jordanien och till kontoret i Centralamerika inom ramen för återuppbyggnadsprogrammet efter orkanen Mitch. Förhoppningsvis kommer pilotprogrammet att ge kommissionen möjlighet att utvidga processen, som innebär att ansvar och befogenheter överlåts till delegationerna.

Strategi och planering

43. Kommissionens strategi för stöd till Palestina fastslås i

a) landsvisa strategiska dokument (Country Strategy Papers, CSP), i vilka den långsiktiga strategin fastställs,

b) treåriga nationella vägledande program (NVP), i vilka den sektorsvisa strategin formuleras på medellång sikt, och

c) årliga finansieringsplaner, i vilka projekt som skall finansieras identifieras.

Denna strategi utvecklas inom ramen för Europa-Medelhavspartnerskapet och palestinska utvecklingsprogrammet som utarbetats av PA med stöd av Världsbanken och som utgör basen för den internationella givargemenskapens strategi.

44. I de nationella vägledande programmen 1996-1998, angavs inga resultatindikatorer och inga kvantifierade mål ställdes upp i avsikt att bedöma i vilken grad man framgångsrikt genomfört EU:s samarbetspolitik för Palestina. Fastän det fanns en beskrivning av det bistånd som lämnats tidigare, saknades det, både för det nationella vägledande programmet och dess uppdaterade efterföljare för åren 1997-1999, en utvärdering av den lärdom som dragits av tidigare erfarenheter som man borde ta hänsyn till i samband med de planerade åtgärderna. Dessutom tog man inte upp problemet med samordning med andra biståndsgivares strategier(32).

45. Vid slutet av 1999 färdigställdes ett strategiskt dokument för landet för åren 2000-2006 och ett nationellt vägledande program för åren 2000-2002 förbereddes. I dessa dokument har den rådgivande processen med medlemsstaterna, som framför allt äger rum på Med-kommitté-nivå, fastställts mer detaljerat än tidigare för att man bättre skall kunna ta hänsyn till deras åsikter.

46. PA:s förmåga att bygga upp myndigheter är det som prioriteras högst i programmet. Revisionsrätten, som visserligen medger att kommissionen nyligen bidragit med stöd vid författandet av ovannämnda rapport om förstärkning av Palestinas offentliga institutioner, noterar att kommissionen hittills har påbörjat projekt inom detta område, men uppnått få konkreta resultat. De flesta resultaten har gällt leveranser av utrustning till de palestinska institutionerna, men små framsteg har gjorts när det gäller den viktigare frågan om att uppgradera strukturer, system och administrativ kapacitet vid de palestinska institutionerna. I detta avseende var det särskilt allvarligt med misslyckandet inom projekt OT/96/03 att tillhandahålla tekniskt stöd till det palestinska lagstiftande rådet (PLC) (se punkterna 77-79).

47. Kommissionen har ännu inte kunnat ta fram en kedja av projekt på olika stadier som skall identifieras, förberedas, godkännas och igångsättas i en kontinuerlig process. I stället förbereds och godkänns många projekt under pressande förhållanden, eftersom man vill göra åtaganden för de stora mängder budgetmedel som finns tillgängliga för året. De flesta beslut om och åtaganden för projekt görs faktiskt vid slutet av budgetåret. Liten hänsyn tas till den mängd projekt som kommissionens avdelningar i Bryssel och på platsen kan sköta effektivt, eller till de palestinska institutionernas förmåga att absorbera biståndet.

Projektförberedelser: att ta hänsyn till risker, restriktioner och procedurmässiga följder

48. Förberedelserna var otillräckliga för vissa projekt som godkändes i början av 1990-talet(33), vilket delvis berodde på att PA vid den tidpunkten ännu inte existerade, på att ECRO inte hade upprättats och på att programmet måste administreras från Bryssel. Emellertid har förberedelserna varit otillräckliga även vid nyare projekt(34). En viktig orsak till detta är den press som sätts på kommissionen för att göra åtaganden för alla tillgängliga medel vid årets slut (se punkt 47).

49. Framför allt måste den tekniska enhet som ansvarar för genomförandet delta i projektförberedelserna på nära håll, men för närvarande förekommer detta sällan. Upprättandet av SCR och uppdelningen av projektcykeln har förvärrat den otillfredsställande situationen. Finansieringsförslag på totalt 9,5 miljoner euro från EU lades 1999 fram för Med-kommittén så att medlemsstaternas representanter kunde beakta dem, innan alla berörda enheter vid kommissionen hade samtyckt. Det ledde till att förslagen krävde ytterligare arbete efter kommitténs positiva utlåtande, men innan kommissionen fattat sitt beslut(35), vilket är ytterst otillfredsställande. Projekt bör inte överlämnas till den rådgivande kommittén innan avdelningen som är ansvarig för genomförandet har samtyckt till förslaget.

50. På projektens operativa nivå fungerar samordningsmekanismerna inte så effektivt som de borde för att ta hänsyn till biståndsgivarnas intensiva aktivitet och det enormt stora inflödet av medel. Granskningen har visat på fall där de palestinska myndigheterna vänt sig till andra biståndsgivare, eftersom det bistånd som kommissionen utlovat för en särskild åtgärd inte blev verklighet så snabbt som förväntat. Kommissionens förberedelsearbete hade således gjorts förgäves, vilket innebär ett slöseri med resurser (se punkterna 77-79, 81, 82).

51. I allmänhet saknas det en noggrann bedömning av risker och restriktioner i de logiska strukturanalyser som bifogas finansieringsförslagen. I vissa av de granskade projekten(36) togs ingen hänsyn till specifika procedurfrågor och restriktioner på fältet, vilket ledde till att genomförandet i ett senare skede blockerades eller försenades och detta har i sin tur bidragit till att utbetalningarna blivit mindre.

52. Både vid den nionde och tionde överenskommelsen med UNRWA var kommissionen sen med att avsluta förhandlingarna, vilket ledde till att överföringen av medel till UNRWA försenades påtagligt(37). När det gäller den tionde överenskommelsen var en viktig anledning till förseningen en intern diskussion i kommissionen om i vilken omfattning EG:s bidrag till UNRWA:s allmänna fond skulle öronmärkas särskilt för identifierade utgiftsposter. Eftersom det varken var lämpligt eller ens möjligt att öronmärka ett bidrag till den allmänna fonden, var diskussionen endast teoretisk och tidsödande. I motsats till det slutliga beslutet om att inte göra någon öronmärkning, tillåter konventionstexten i flera paragrafer sådan öronmärkning, det gäller särskilt dem som avser kommissionens rapporteringskrav. UNRWA rapporterar om särskilda delar av sina program, som av en händelse råkar uppgå till ungefär det belopp som kommissionen bidragit med. Denna rapportering är emellertid endast symbolisk, eftersom kommissionens medel blandas med alla andra biståndsgivares bidrag till den allmänna fonden(38).

53. När det gäller det lokala programmet för landsbygdens utveckling insisterade kommissionen på att FN:s utvecklingsprogram UNDP, som är det organ som sköter genomförandet, skulle rapportera programmet separat. Detta kräver att UNDP måste skapa särskilda system för förvaltningsinformation och bokföring. Vid slutet av 1999 var man vid UNDP:s kontor i Jerusalem fortfarande osäker på i vilken form denna information skulle läggas fram. Eftersom EU bidrar med den i särklass största delen av projektets finansiering, hade det varit bättre om kommissionen tillsammans med UNDP hade definierat ett enda system för förvaltningsrapportering, övervakning och kontroll för hela programmet.

Resultatindikatorer

54. Resultatindikatorer behövs för att man skall kunna bedöma om programmets mål uppnås, om förväntade resultat uppnås och om kommissionens avdelningar arbetar på ett tillfredsställande sätt. När det gäller program, där sådana yttre omständigheter som beskrivits ovan, i hög grad kan störa genomförandet av programmet, är det viktigt för kommissionen att identifiera några indikatorer som avser sådana delar som den själv har direkt ansvar för. Endast på detta sätt kan man skilja ut det resultat som beror på den egna arbetsinsatsen och fastställa om den är så bra som den borde vara, oavsett vad som händer på de områden över vilka kommissionen inte har någon direkt kontroll.

55. Resultatindikatorer kan fastställas t.ex. för den tid det tar att fatta interna beslut och tillföra input under alla stadier av genomförandet samt för tidsgränser inom vilka tillräckliga resurser, förfaranden och system för förvaltningen borde vara på plats. Kommissionen har emellertid inte identifierat några sådana indikatorer mot vilka dess eget resultat vad gäller förvaltningen av programmet kan mätas. Under sådana omständigheter kan det lätt uppstå tendenser till att anse att de yttre omständigheter under vilka kommissionen måste försöka genomföra programmet, är huvudorsaken till alla misslyckanden med genomförandet. I kommissionens rapport(39) framgår det att endast få framsteg gjorts med genomförandet av programmet och man pekar på flera omständigheter som påverkat programmet, men det görs praktiskt taget inga hänvisningar till brister i kommissionens egen förvaltning.

Genomförandet av projekt

Val av tidpunkt för handling och reaktion

56. Av de anledningar som tagits upp tidigare kräver den palestinska situationen att man handlar snabbt och att man kan reagera effektivt vid ändrade förhållanden. Projektgenomförandet har emellertid ofta kännetecknats av långa förseningar som orsakats av tungrodda förfaranden inom kommissionen eller av brister i förvaltningen såsom framgår av punkterna 57-59 och 66-83. I några av de granskade projekten(40) har de avdelningar som varit ansvariga för genomförandet handlat utan vederbörlig hänsyn till de praktiska följderna av sina beslut. Procedurmässiga diskussioner har också hindrat genomförandet.

Offentlig upphandling

57. De flesta granskade projekten har drabbats av förseningar och blockeringar i samband med olika förfaranden för att förbereda och genomföra anbudsinfordringar för tekniskt bistånd(41) och för utrustning(42). Detta hade en negativ effekt på projektets åtgärder och resultat och bidrog till att minska utbetalningarna.

58. Kommissionens avdelningar anser att ett anbudsförfarande i genomsnitt bör ta sex till nio månader. I sex av nio fall som granskades av revisionsrätten tog det emellertid från ett till över tre år att genomföra hela upphandlingsförfarandet. I de tre återstående fallen hade anbudsinfordran skjutits upp eller annullerats. Förfarandena sattes aldrig i gång på nytt och några avtal slöts aldrig, även om projekten formellt inte hade ändrats. I två av de granskade projekten blev det nödvändigt att förlänga finansieringsöverenskommelsen endast därför att förfarandena i samband med anbudsinfordran försenats(43).

59. Förseningarna har ofta orsakats av kommunikations- och samordningssvårigheter mellan ECRO och de centrala avdelningarna samt mellan olika avdelningar i Bryssel. I vissa av de granskade fallen vidtog kommissionens avdelningar inga åtgärder på flera månader. I akterna för fallen i fråga fanns ingen information om anledningarna till detta(44).

Övervakning och rapportering

60. Det geografiska kontoret vid Generaldirektoratet för yttre förbindelser (tidigare GD I B) skulle stå i centrum för samordningen och informationsflödet beträffande programmet mellan olika berörda kommissionsavdelningar. Vid slutet av 1999 hade kommissionen emellertid inte något effektivt informationssystem för förvaltningen som täckte alla budgetrubriker. Kommissionen har varken på det geografiska kontorets nivå eller på ECRO:s nivå kunnat ge revisionsrätten en fullständig förteckning över alla projekt genom vilka bistånd lämnats till Palestina för alla budgetrubriker från 1995 till 1999. Man kan inte heller med hjälp av de koder som projekten får i kommissionens redovisningssystem Sincom identifiera alla relevanta projekt. Som informationssystemen ser ut nu, kan man endast få fram en fullständig förteckning om man går igenom bokföringen för varje budgetrubrik manuellt och letar fram de enskilda transaktionerna.

61. ECRO har ingen fullständig förteckning över projekt som finansieras under samtliga budgetrubriker, utan endast en förteckning över projekt som finansieras under de tre huvudsakliga budgetrubrikerna. Övervakningen kan därför inte göras av samtliga projekt på ett systematiskt sätt, utan endast projekt för projekt. ECRO och Meda-teamet har dessutom inte tillgång till uppdaterad information om hur projekten fortskrider ur ekonomisk synvinkel och inte heller till Sincom on-line.

62. Bland de granskade projekten finansierades två mycket olika projekt under samma budgetåtagande(45). Detta innebär att det är omöjligt att övervaka hur de enskilda projekten fortskrider ekonomiskt på grundval av uppgifterna i kommissionens redovisningssystem Sincom, såvida man inte granskar varje betalning.

63. I vissa fall var rapporteringsbestämmelserna i finansieringsöverenskommelserna otillräckliga eller oklara, vilket ledde till försenade betalningar, blockeringar och ineffektivitet under genomförandefaserna(46).

Utvärdering

64. I enlighet med artikel 6.2 i rådets förordning (EG) nr 1734/94 gjorde kommissionen en extern utvärdering av de viktigaste projekten i programmet. Utvärderingen koncentrerades på projekt som avsåg stöd till den privata sektorn, infrastruktur, utbildning och uppbyggande av myndigheter. Kommissionen samlade sina kommentarer till utvärderingen i två dokument från september och november 1999, som lades fram för en av rådets arbetsgrupper. Förteckningen över de åtgärder som skall vidtas var inte tillräckligt exakt och det fanns inget fastställt tidsschema.

65. Kommissionen meddelade att den, på begäran av medlemsstaternas representanter i Med-kommittén, förutom den övergripande utvärdering som nämndes i föregående punkt, skulle utvärdera den första fasen i ett av de granskade projekten som skulle genomföras i två på varandra följande faser. Den andra fasen förbereddes och godkändes emellertid innan denna utvärderingsrapport fanns tillgänglig(47).

GRANSKNINGSRESULTAT FÖR DE GRANSKADE PROJEKTEN

Europeiska sjukhuset i Gaza

66. Europeiska sjukhuset i Gaza är ett gigantiskt projekt (åtaganden har gjorts för 32,4 miljoner euro) på en plats och inom en sektor där mycket bistånd behövs och det är ett mycket framträdande projekt med hög profil. I det här fallet hade kommissionen inget aktivt ansvar under projektets första år, utan bidrog endast med ekonomiska medel och överlät allt annat åt UNRWA. Fastän kommissionen inte hade någon representant på platsen förrän 1994, ansåg den inte att det var nödvändigt att anlita någon form av expert som kunde göra en oberoende övervakning av projektet.

67. Från början av 1995 diskuterade de tre inblandade parterna (PA, UNRWA och EG) hur sjukhuset skulle drivas och ledas. I april 1996 uttryckte kommissionen för första gången en åsikt om att det fanns ett behov av att anställa en internationell management-konsult, men inga konkreta åtgärder vidtogs. När UNRWA:s ekonomiska problem uppenbarades i september 1996 insåg kommissionen att UNRWA möjligen hade tappat kontrollen över projektet. Kommissionen beslöt (i september 1996) att vidta åtgärder och skickade in konsulter som skulle gå igenom ärendet (i slutet av 1996).

68. Mot bakgrund av deras rapporter började kommissionen överta kontrollen av projektet (i mars 1997) och kunde

a) övertyga UNRWA att ta ansvar för projektet tills den palestinska myndigheten kunde ta över ägandeansvaret,

b) inhämta de palestinska myndigheternas medgivande till att överta drivandet av sjukhuset och det ekonomiska ansvaret, samt

c) inhämta båda parters medgivande för ett internationellt förvaltningsteam som sköter uppdragsfördelningen.

Kommissionen inledde tre olika handlingsplaner för att skaffa fram medel för ombyggnad av sjukhuset, för att anskaffa slutlig utrustning och förbrukningsmaterial och för den internationella ledningsgruppen. Det administrativa förfarandet som ledde fram till de tre sammanhängande finansieringsöverenskommelserna sköttes emellertid ganska dåligt av kommissionen(48). Samtliga tidsfrister och tidsscheman som sattes upp eller förbereddes av kommissionen, var överdrivet optimistiska och överskattade systematiskt kommissionens egen kapacitet att förbereda, besluta om och genomföra nödvändiga administrativa åtgärder. Följaktligen tog det kommissionen mer än två år (räknat från mars 1997) innan dess arbete ledde till någon åtgärd på fältet, dvs. att den internationella ledningsgruppen anlände i augusti 1999. Vid denna tidpunkt hade emellertid finansieringsöverenskommelserna för ombyggnadsarbetet på sjukhuset fortfarande inte undertecknats av UNRWA.

Palestinska bostadsrådet (Palestine Housing Council, PHC)

69. När biståndsprogrammet till Palestina inleddes 1991, beslutade kommissionen att ge bistånd till det nyetablerade palestinska bostadsrådet, PHC. Med tanke på den politiska och sociala betydelse som bostäder till palestinierna hade vid denna tidpunkt, samt PHC:s obeprövade form, var detta ett ambitiöst steg för vilket kommissionen förtjänar beröm.

70. Enligt finansieringsöverenskommelserna från 1991 och 1994, var avsikten att upprätta ett lånebaserat program för att bygga bostäder. Fastän stödmottagarna inte behövde betala hela kostnaden för enheterna, skulle återbetalningsvillkoren utformas så att det skapades en revolverande fond för utveckling av framtida bostadsbyggande. I de första projektdokumenten handlade det om bostäder för familjer med låg eller ringa inkomst, men projektet klassificerades inte som ett program för sociala bostäder. Det fastställdes även andra mål för programmet som att ge anställning åt palestinier som förlorat sina arbeten i Israel, stimulera intern ekonomisk tillväxt i Gazaremsan och på Västbanken, uppmuntra utbildning i konstruktionsmetoder och konstruktionsledning, samt att bygga upp myndigheter(49).

71. Eftersom PHC var en ny organisation fastställdes i finansieringsöverenskommelserna att den skulle tilldelas tekniskt bistånd av tekniskt och ledningsmässigt slag. USAID stödde också organisationen vid denna tidpunkt. Av flera anledningar, varav några uppenbart berodde på PHC, anlände aldrig den viktigaste tekniska hjälpen för att förbättra dess ledningsstrukturer. Kommissionen tillhandahöll emellertid tekniskt bistånd i olika former under projektets livslängd.

72. Kommissionens controller rapporterade 1998 om följande svagheter i projektet(50):

a) Kostnaderna hade ökat markant, vilket innebar att palestinier med låga och genomsnittliga inkomster inte längre hade råd med bostäderna.

b) En del av dessa kostnadsökningar berodde på att arkitekturen var olämplig, på att man använt italiensk marmor i lägenheterna och på att lägenheternas storlek hade ökats.

c) Antalet sålda lägenheter var lågt (30 %) och därför upprättades inte någon revolverande fond.

d) PHC bröt mot finansieringsöverenskommelserna(51).

e) Bestämmelserna i finansieringsöverenskommelserna, framför allt vad gäller rapportering och kommissionens inflytande på viktiga beslut, var bristfälliga.

De operativa avdelningarna besvarade inte dessa iakttagelser.

73. Till följd av controllerns besök initierade kommissionens operativa avdelningar ytterligare en granskning av PHC-projekten. Vid denna granskning framkom att det visserligen var sant att kostnaderna hade överskridits, att det fanns olika brister i ledningen av PHC och att fördelningen av bostäderna i Gaza inte gjorts enligt bestämmelserna i finansieringsöverenskommelsen, men också att kommissionen inte lämnat det tekniska bistånd till PHC som angavs i finansieringsöverenskommelsen. Kommissionen hade därför inte en så stark ställning att den kunde kräva några pengar tillbaka från PHC. Beträffande den slutliga betalningen på 6,7 miljoner euro som återstod att göra (av totalt 39 miljoner euro), föreslogs att kommissionen antingen skulle besluta sig för att kvarhålla pengarna eller fastställa stränga villkor för utbetalningen. Vid slutet av 1999 hade över ett år förflutit utan att någon åtgärd vidtagits med utgångspunkt från denna granskningsrapport och eftersom man inte vid någon av kommissionens avdelningar var medveten om att man måste reagera på något sätt, blockerades ärendet fullständigt. Vid slutet av 1999 hoppades PHC:s ledning fortfarande på att kommissionen skulle återuppta sitt bistånd.

74. I vissa avseenden kan PHC-projektet betraktas som en framgång. 1100 lägenheter byggdes på 19 tomter, med en ganska god standard(52). Förutom att byggnadsarbetare anställdes, fick även högutbildade palestinier (arkitekter etc.) anställning sedan de hade förvisats från gulfstaterna. Uppgiften om att italiensk marmor använts har inte bekräftats av någon objektiv källa och det är förvånande att kommissionens operativa avdelningar inte lyckades tillbakavisa anklagelserna med skärpa. Även om det är riktigt att kostnadsökningarna för bostäderna berodde på bristande ekonomisk planering och dålig kostnadskontroll från PHC:s sida samt minskad kontroll av bostädernas storlek, berodde åtminstone en del av kostnadsökningarna(53) på de effekter stängningar av gränsen och strejker hade på kostnaderna för byggnadsmaterial. Fastän PHC i början misslyckades med att hindra sin direktör i Gaza från att fördela lägenheter utan att tillämpa de överenskomna återbetalningsvillkoren, vilket sedan ledde till en minskning av återbetalningarna från lägenheterna på Västbanken(54), fanns det i slutet av 1999 vissa tecken på att PHC höll på att få ordning på situationen.

75. Finansieringsöverenskommelsen var ofullständig eftersom den inte innehöll några bestämmelser om kommissionens roll vid viktiga beslut om genomförandet. Rapporteringsbestämmelserna var dåliga. I den första finansieringsöverenskommelsen var bestämmelserna otillräckliga för det ledningstekniska biståndet, trots att detta projekt är en viktig del i uppbyggandet av myndigheter. Fastän kommissionen följde upp projektet noggrant med hjälp av personal från ECTAO och tekniska assistenter, visar mötesanteckningar att spänningen ibland var hög - man kan faktiskt tala om sammanbrott i kommunikationerna - mellan PHC och kommissionen. Även om den direkta orsaken till att den stora upphandlingen av tekniskt bistånd misslyckades måste sökas hos PHC, kvarstår det faktum att en av de viktigaste delarna till PHC-projektet, som kommissionen skulle tillhandahålla, av någon anledning aldrig blev verklighet. Detta försvagade PHC:s förmåga att leda projektet enligt de krav kommissionen ställde.

Projekt till stöd för det palestinska lagstiftande rådet (Palestinian Legislative Council, PLC)

Byggande av ett tillfälligt säte för PLC

76. Kommissionen gjorde 1997 åtaganden för 5 miljoner euro för att finansiera byggandet av en fastighet som skulle utgöra PLC:s tillfälliga säte i Ramallah. Förseningar med att godkänna finansieringsöverenskommelsen orsakades delvis av att PA ändrade platsen för byggnaden. Enligt finansieringsöverenskommelsen var projektets genomförandeperiod två år från augusti 1999 till augusti 2001. I slutet av 1999, efter flera nekanden från de palestinska myndigheternas sida, fann man att dessa redan påbörjat byggnadsarbetet för PLC på en annan plats, inom ramen för ett annat projekt som inte finansieras av EU. Detta gjorde EU-projektet överflödigt.

Tillhandahållande av tekniskt bistånd och utrustning till PLC

77. Ett annat projekt med framträdande profil, som omfattade tekniskt bistånd och material till PLC och för vilket åtaganden på 3 miljoner euro gjordes, har påverkats särskilt negativt till följd av kommissionens handläggning av upphandlingsförfarandena. Den avdelning vid kommissionen som är ansvarig för att genomföra projektet, lät samma företag som hade ställt upp villkoren för anbudsinfordran och projektdefinitionsrapporten, vilka bifogades anbudsdokumentationen, delta i anbudsinfordran för det tekniska biståndet. Företaget hade medverkat i den förberedande fasen för samma projekt eftersom det haft ett korttidskontrakt avseende tekniskt bistånd. Av de fem företag som uppmanats att lämna in anbud var detta den enda anbudsgivaren. Detta ledde till att anbudsinfordran annullerades.

78. Korttidskontraktet avseende tekniskt bistånd med ovannämnda konsult, vilket hade ingåtts genom en privat överenskommelse, förlängdes till januari 1997. Konsulten fick sedan ett nytt kontrakt som löpte från maj till september 1997, även det genom privat överenskommelse(55). Även om det utförda arbetet, som det beskrivs i konsultens slutrapport, överensstämde med kontraktsspecifikationerna, uppgav PLC:s representanter för revisorerna på platsen att de inte var nöjda, vilket främst berodde på att PLC inte hade konsulterats i ärendet.

79. En andra anbudsinfordran sköts upp i februari 1998, efter att man vid kommissionens finanskontrollavdelningar hade begärt ett klargörande. Det slöts aldrig något avtal och anbudsinfordran gjordes inte på nytt. Någon anbudsinfordran för utrustning har aldrig gjorts. Eftersom inga framsteg gjorts sedan 1997 har andra biståndsgivare trätt fram för att finansiera de åtgärder som ursprungligen ingick i detta viktiga EU-projekt. Fram till granskningen i slutet av 1999 har kommissionen emellertid varken omformulerat eller annullerat projektet.

Övriga projekt

80. Genomförandet av projektet om anti-terroristbistånd till PA(56) har varit komplicerat och förseningar har uppstått på grund av att medel hämtats från tre olika budgetrubriker som regleras av olika förfaranden och finansieringsbeslut.

81. På grund av det mycket stora inflödet av bistånd och otillräcklig samordning mellan biståndsgivarna på fältet, innebar förseningar med genomförandet att mikro-projekt som skulle fått stöd från EU redan hade finansierats av andra biståndsgivare eller också prioriterades de inte längre så högt på grund av ändrade förhållanden. Detta ledde till att projektidentifieringen måste göras två gånger, vilket orsakade ytterligare förseningar och slöseri med de ekonomiska resurserna till det tekniska biståndet(57). De i hög grad centraliserade förfarandena, som ofta används för att besluta om projektidentifiering, är olämpliga för detta slag av program som omfattar mikro-projekt(58). Ansvaret för att fatta beslut om vilka mikro-projekt som skall väljas ut borde överlämnas till ECRO, så att genomförandet kan gå snabbare och lättare utan att kommissionens övervakning och kontroll blir lidande.

82. När det gäller primärhälsovårdsprogrammet var projektet föråldrat redan innan genomförandet påbörjats och det måste omformuleras i grunden, vilket berodde på otillräckliga förberedelser och bristande samordning av biståndsgivarna.

83. För ett annat projekt skulle kommissionen sätta in medel på det lokala kontot, förutsatt att det palestinska organet som skulle genomföra projektet kunde motivera användningen av minst 80 % av tidigare förskott. På grund av den tid kommissionen behöver för att behandla ansökningar om utbetalningar (upp till tre månader), innebar denna bestämmelse att förskottet hade förbrukats innan nästa betalning erhölls. Detta ledde till att det palestinska organet måste betala ut förskott på över 1 miljon euro av egna medel för projektet(59).

SAMORDNING MED ANDRA BISTÅNDSGIVARE OCH DEN PALESTINSKA MYNDIGHETEN

84. Strukturerna och dispositionerna för samordning mellan biståndsgivarna är väl utvecklade. Strukturer för samordning av biståndet omfattar den tillfälliga kontaktkommittén med representanter i chefsställning från de viktigaste biståndsgivarna, och den rådgivande gruppen med tekniska representanter i chefsställning från alla biståndsgivare och FN-organ. På lokal nivå är motsvarande forum den gemensamma förbindelsekommittén respektive kommittén för lokal biståndssamordning. Dessutom utgör de sektorsvisa arbetsgrupperna ett diskussionsforum för PA och biståndsgivarna, där politiken för sektorer och program dryftas. I arbetsgruppen för projektgenomförande arbetas framför allt med att undanröja hinder för genomförande.

85. I den tillfälliga kontaktkommittén fick kommissionen 1999 en ledande roll i arbetet med att uppdatera trepartshandlingsplanen om inkomster, utgifter och bistånd för den palestinska myndigheten (Tripartite Action Plan on Revenue, Expenditure and Donor Funding for the Palestinian Authority, TAP). Trots ECRO-personalens ansträngningar har kommissionen i Palestina emellertid inte kunnat spela en samordnade roll som står i proportion till storleken av dess biståndsprogram. År 1999 var den inte "Shepherd"(60) för någon sektors-arbetsgrupp. Detta berodde främst på de svagheter i organisationen och ledningen som beskrivits ovan och framför allt på bristande auktoritet på lokal nivå och knappa resurser.

86. Kommissionen har nyligen förbättrat sin samordning med medlemsstaterna, framför allt vad gäller antagandet av de landsvisa strategiska dokumenten och nya vägledande program. På operativ nivå bör samordningen med medlemsstaterna emellertid förbättras och utvecklas ytterligare, t.ex. när det gäller utbyte av information från båda håll om projektidentifiering och projektförberedelser samt om specifika frågor som gäller genomförandet. I detta sammanhang är möten som hålls på platsen för att diskutera projekt innan de läggs fram för Med-kommittén visserligen nyttiga, men det är inte tillräckligt.

87. På grund av att det saknas representanter i chefsställning på mötena har kommissionen inte spelat den aktiva, framträdande roll i UNRWA:s reformprocess som vore motiverad med tanke på bidragens storlek, till skillnad från andra biståndsgivare som t.ex. EU:s medlemsstater och Schweiz.

88. PA uppskattar kommissionens bidrag till sin utveckling. Enligt information som erhållits på platsen, anses emellertid samordningens effektivitet ännu inte vara lika bra som andra biståndsgivares, fastän samordningsmekanismerna håller på att förbättras och åtgärderna i samband med dessa intensifieras. Detta beror på de svagheter i kommissionens planering som nämnts ovan.

SAMMANFATTNING OCH REKOMMENDATIONER

89. Kommissionens förvaltning av programmen för bistånd till Palestina har haft positiva sidor och effekter (se punkterna 23-24) och den har stött på försvårande yttre omständigheter (se punkterna 16-22). De speciella lokala förhållandena och deras dynamiska natur kräver i ännu högre grad än för andra utvecklingsländer tillräckliga resurser, god samordning mellan avdelningarna, en auktoritativ närvaro på fältet, tydliga mål, beslut som fattas i rätt tid, effektiva system och operativa förfaranden samt noggrann övervakning och kontroll. I detta avseende har programmets effekter emellertid minskats av strukturella svagheter och misslyckanden i kommissionens förfaranden och system för planering och förvaltning. Dessa ansvarar kommissionen för och de är inte beroende av lokala omständigheter (se punkterna 28-83). Dessa brister är inte unika för biståndsprogrammet till Palestina, utan påverkar EU:s samarbetspolitik generellt. Lösningen borde därför sökas utifrån ett perspektiv som gäller en mer allmän reform av kommissionens strukturer och förfaranden på detta område.

90. Kommissionens förvaltning har ibland fokuserat uppmärksamheten på detaljer som rör förfarandet på bekostnad av de resultat som väntades av de finansierade åtgärderna. Motgångarna i genomförandet av framträdande projekt (som t.ex. Europeiska sjukhuset i Gaza och det tekniska biståndet till PLC), till vilka faktorer som kommissionen kunde kontrollera bidrog, har lett till att bilden av EU som förvaltare av välbehövligt bistånd har försämrats.

91. Revisionsrätten rekommenderar framför allt följande:

a) Kommissionen bör ompröva sina prioriteringar. Antingen avsätts tillräckliga resurser (framför allt tillräckligt med personal och effektiva förvaltningsinformationssystem) till ett sådant ambitiöst program eller också minskas programmets omfattning till en mer lätthanterlig storlek ifall de tillgängliga resurserna är begränsade.

b) Om det aktuella programmet bibehålls måste ECRO förstärkas betydligt och ges omfattande ansvar, inklusive ekonomiskt ansvar. En decentralisering med större ansvar vid fältkontoren behövs generellt för att förbättra effektiviteten i EU:s samarbetspolitik. Förebyggande och eventuell upptäckt av dålig förvaltning kan också förbättras ytterligare genom att den ekonomiska kontrollfunktionen vid ECRO förstärks. Denna funktion är för ögonblicket svag, vilket beror på personalbrist och brist på tekniska resurser som t.ex. databaser. Kommissionen bör göra en bedömning av personalbehovet i Palestina och om möjligt inleda förhandlingar med Israel för att öka antalet anställda, vilket ECRO för sin del föreslog redan 1996.

c) En ansträngning för att rationalisera, förenkla och tydliggöra förvaltningssystemen och förvaltningsförfarandena brådskar. Man måste fokusera på resultaten.

d) Liksom på andra områden av EU:s samarbetspolitik måste den nuvarande uppsplittringen av projektcykeln övervinnas. Samordningen och samarbetet mellan olika avdelningar måste förbättras påtagligt, i avsikt att befordra delat ansvar och gemensam expertis, en förenklad och förkortad beslutsprocess och snabba åtgärder vid ändrade förhållanden.

e) Projektförberedelserna måste göras mycket bättre och en kedja av projekt på olika stadier måste upprättas. Den nuvarande situationen, där projektförberedelserna har en tendens att vara alltför snabba och ytliga, vilket ofta leder till att genomförandet försenas, måste rättas till.

f) Indikatorer måste införas så att kommissionen kan bedöma sin egen effektivitet vad gäller att nå sina fastställda mål.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 11 och 12 oktober 2000.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Förenta Nationernas hjälporganisation för palestinaflyktingar på Västbanken, Gazaremsan, i Jordanien, Libanon och Syrien.

(2) Rådets förordning (EG) nr 1734/94 av den 11 juli 1994 om ekonomiskt och tekniskt samarbete med de ockuperade områdena (EGT L 182, 16.7.1994, s. 4).

(3) I ett dokument som offentliggjordes 1998, beräknade kommissionen att biståndet per capita från budgeten för perioden 1991-1995 var 258 ecu till Palestina, 23 ecu till AVS-länderna och 11 ecu till övriga länder vid Medelhavet (KOM(97) 715, slutlig).

(4) PA:s ministerium för planering och internationellt samarbete (Ministry of Planning and International Cooperation, MOPIC), 1999 Tredje kvartalsrapporten om bistånd (Third Quaterly Monitoring Report on Donors' Assistance).

(5) Tillfälliga kontaktkommitténs sekretariat: "Improvement of Aid Coordination for West Bank and Gaza" (Förbättring av samordningen av biståndet till Västbanken och Gaza), 30.9.1999.

(6) Referenserna till budgetrubrikerna i denna rapport följer 1999 års budget.

(7) I den nionde EG-UNRWA-överenskommelsen (EGT L 282, 1.11.1996, s. 68) avsattes 105,9 miljoner euro från 1996 till 1998, i den tionde EG-UNRWA-överenskommelsen (EGT L 261, 7.10.1999, s. 36) avsattes 120,8 miljoner euro från 1999 till 2001.

(8) EGT L 351, 29.12.1998, s. 13.

(9) EGT L 354, 30.12.1998, s. 14.

(10) Rådets förordning (EG) nr 1488/96 av den 23 juli 1996, om finansiella och tekniska stödåtgärder (Meda) för reformering av ekonomiska och sociala strukturer inom ramen för partnerskapet mellan Europa och Medelhavsområdet (EGT L 189, 30.7.1996, s. 1).

(11) De tolv budgetrubrikerna avser livsmedelsbistånd, humanitärt bistånd, flyktinghjälp, åtgärder till stöd för icke-statliga organisationer, miljö, bistånd till befolkningspolitik och befolkningsprogram, rehabilitering, mänskliga rättigheter och demokrati, förebyggande av konflikter och stöd till fredsprocessen.

(12) EGT C 340, 12.11.1996.

(13) EGT C 57, 24.2.1997.

(14) Punkt 21 i resolutionen (EGT C 175, 21.6.1999, s. 282).

(15) Uppgiften gällde framför allt att fastställa om kommissionen hade upprättat några metoder för att bedöma om de egna resultaten var tillfredsställande.

(16) CEPT II, Utvärdering av EG-programmet för bistånd till Västbanken och Gazaremsan - Slutlig rapport och bilagor, januari 1999, framlagd i kommissionens arbetsrapport SEK(1999) 408 ("Evaluation of the EC programme of assistance to the West Bank and Gaza strip - final report and Annexes").

(17) Palestinska arbetare i Israel minskade från 116000 1993 till cirka 30000 1996, räknat i genomsnitt per dag. (Källa: Världsbanken, citerad i "The Economist Intelligence Unit: Country Profile, Israel/The Occupied Territories, 1999-2000".)

(18) SEK(1998) 1769.

(19) 1998 skötte Israel uppbörden av skatter och tullar för PA:s räkning. Israel överförde sedan skatter och tullar motsvarande 40 % av PA:s inhemska inkomster. (Rapport från den oberoende arbetsgruppen, vars ordförande var M. Rocard och vars ledare var H. Siegman, " Strengthening Palestinian Public Institutions " [Förstärkning av Palestinas offentliga institutioner] som finansierades av rådet för utrikesrelationer 1999.)

(20) 1998 skötte Israel uppbörden av skatter och tullar för PA:s räkning. Israel överförde sedan skatter och tullar motsvarande 40 % av PA:s inhemska inkomster. (Rapport från den oberoende arbetsgruppen, vars ordförande var M. Rocard och vars ledare var H. Siegman, " Strengthening Palestinian Public Institutions " [Förstärkning av Palestinas offentliga institutioner] som finansierades av rådet för utrikesrelationer 1999.)

(21) Den oberoende arbetsgruppen upprättades för att bistå PA och biståndsgivarna med att förbättra de framväxande palestinska oberoende myndigheternas effektivitet och trovärdighet.

(22) Framför allt valet av president och lagstiftande råd, upprättandet av ett kabinett, upprättandet av offentliga myndigheter och upprätthållandet av den allmänna ordningen.

(23) Palestinska revisionsorganet (Palestinian General Control Institution), första årliga rapporten 1996.

(24) I TAP, en överenskommelse som träffades 1995, fastställs PA:s, Israels och biståndsgivarnas respektive åtaganden för att övervinna befintliga hinder för utvecklingen på Västbanken och Gazaremsan.

(25) Artikel 7 i budgetförordningen av den 21 december 1977 för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (EGT L 356, 31.12.1977, s. 1), senast ändrad genom rådets förordning (EG) nr 2673/1999 av den 13 december 1999 (EGT L 326, 18.12.1999, s. 1).

(26) Tekniskt bistånd och tillfälligt säte för PLC, Slutlig utrustning för Europeiska sjukhuset i Gaza, radiostationen Ramallah, MSP III; PDF (PLE/98/06).

(27) Bedömningar av allmänt slag har gjorts inom ramen för DECODE, men det var en särskild åtgärd för att förbereda för Framtidens kommission ("Commission of Tomorrow"). Det är inte detsamma som att de ansvariga avdelningarna regelbundet gör behovsbedömningar som kan ligga till grund för en begäran om ytterligare personal som en del av den normala budgetprocessen.

(28) T.ex. SCR:s avdelningar för finansiering, anbud och avtal.

(29) Kommissionens representant fick diplomatstatus redan 1992.

(30) Palestinska utvecklingsfonden, Centrum för utveckling av privata företag.

(31) PHC, tekniskt bistånd till tullmyndigheten (PLE/97/11).

(32) Kommissionen erkände 1996 behovet av att göra en bedömning av tidigare erfarenheter och av att ta itu med samordning av biståndet i dessa dokument (skrivelse nr 11771 av den 24 juli 1996 av Mr. Prat, verkställande generaldirektör för GD I B).

(33) Europeiska sjukhuset i Gaza, PHC.

(34) Enheten för lasthantering (PLE/99/0217), socialt rehabiliteringsprogram för palestinier som tidigare varit häktade (PLE/99/02).

(35) Press för fast avfall i Gaza (PLE/99/01), primär hälsovård (PLE/99/0215), socialt rehabiliteringsprogram för palestinier som tidigare varit häktade (PLE/99/02).

(36) CPED, MSP I-II, anti-terroriststöd till PA.

(37) Den första överföringen för 1999 under överenskommelsen 1999-2001 gjordes t.ex. inte förrän i slutet av oktober 1999. Eftersom kommissionen är en av UNRWA:s största bidragsgivare och UNRWA alltid har ont om medel försvårar sådana förseningar UNRWA:s arbete.

(38) Beträffande öronmärkning se också revisionsrättens särskilda rapport nr 2/97 om humanitärt bistånd (EGT C 143, 12.5.1997, s. 1), och nr 5/98 om återuppbyggnaden av f.d. Jugoslavien (EGT C 241, 31.7.1998, s. 1).

(39) Motivering för anslagsöverföring nr 53A/99 (1999 års Notenboom-förfarande), SEK(1999) 1608 slutlig, s. 26.

(40) Europeiska sjukhuset i Gaza, CPED, tekniskt bistånd till PLC, uppbyggnad av myndigheter, anti-terroristbistånd till PA.

(41) Byggande av skolor, MSP III, tekniskt bistånd till PLC, PHC, Europeiska sjukhuset i Gaza.

(42) MSP I-II, universitetsutrustning, uppbyggnad av myndigheter, byggande av skolor.

(43) MSP I-II, universitetsutrustning.

(44) MSP I-II, MSP III, byggande av skolor, tekniskt bistånd till PLC, uppbyggnad av myndigheter, PHC.

(45) Universitetsutrustning, OT/96/02a, och byggande av skolor, OT/96/02b.

(46) Europeiska sjukhuset i Gaza, PHC, uppbyggnad av myndigheter, familjeplanering.

(47) Byggande av skolor, fas II.

(48) Ett utkast till finansieringsöverenskommelse ändrades från att gälla färdigställande av byggnad till framtagande av nya ritningar, och problem uppstod beträffande vem som skulle underteckna denna finansieringsöverenskommelse; UNRWA eller PA. Det totala åtagandet ändrades till diverse annat tekniskt bistånd för att även omfatta det tekniska biståndet till ledningen av sjukhuset, vilket krävde en ny dragning i Med-kommittén i sista minuten. Slutligen ändrade kommissionen uppfattning om huruvida det var UNRWA eller EU som skulle sluta avtal med ledningsgruppen. Allt detta orsakade ytterligare förseningar med undertecknandet av förvaltningsavtalet.

(49) Man kan påstå att projektet hade alltför många och alltför ambitiösa målsättningar.

(50) All denna kritik baserades på dokument från ECRO och diskussioner med personalen vid ECTAO.

(51) ECRO påpekade detta formellt i mars 1996 för PHC:s ledning.

(52) Europeiska parlamentets föredragande noterade att USAID:s lägenheter färdigställdes till en högre och dyrare standard än dem som finansierades av kommissionen. De lägenheter som revisionsrättens revisorer såg var inte särskilt lyxiga i förhållande till standarden i området.

(53) Kritiken är berättigad vad gäller rapporteringsbestämmelserna och kommissionens övervakning av projektet, som inte medgav att kostnadsavvikelser identifierades och förklarades på vanligt sätt.

(54) Dessa hade fördelats i enlighet med de överenskomna villkoren och stödmottagarna hade börjat betala tillbaka lånen på ett korrekt sätt.

(55) Det totala beloppet för dessa kontrakt är 595009 euro.

(56) Gemensam åtgärd 97/289/GUSP och PLE/97/10.

(57) MSP I-II; vid slutet av 1999 kunde problemet förutses även för MSP III, t.o.m. innan genomförandet av projektet hade påbörjats.

(58) Detta gäller också genomförandet av de lokala programmen för landsbygdens utveckling som vid slutet av 1999 ännu inte hade påbörjats.

(59) MSP I-II.

(60) Shepherd, herde, kallas den biståndsgivare som har huvudrollen när det gäller samordningen av de sektorsvisa arbetsgrupperna.

Kommissionens svar

SAMMANFATTNING

1-3. Biståndet till palestinierna har varit och är en av EU:s politiska prioriteringar.

Alltsedan gemenskapen började lämna bistånd till palestinierna 1971 har detta skett under mycket instabila och svåra förhållanden, särskilt under palestiniernas resning (1988-1993).

Gemenskapens biståndsprogram har hindrats av de svåra förhållanden som råder i området.

Det handlar om ovanliga omständigheter som har krävt kontinuerlig anpassning med begränsade resurser. Ökningen av biståndets omfattning tillsammans med programmets ändrade inriktning, vilket ytterligare försvårats av de begränsade personalresurserna, har gjort det svårt för kommissionen att tillmötesgå behoven och leva upp till de principer som fastlagts av rådet och Europaparlamentet.

4. Kommissionen anser att personalbristen har varit den faktor som främst inverkat på programmet. Kommissionen medger att det har förekommit brister i förvaltningen, vilket till största del har berott på detta. Det finns planer på att förändra såväl de strukturer som system som tillämpas inom kommissionen, enligt följande:

a) Kommissionen har inlett en översyn av förvaltningen av de externa biståndsprogrammen, som en del i den allmänna reformen av kommissionen.

b) Kommissionen kommer att göra nya ansträngningar för att främja tillämpningen av resultatindikatorer.

c) Hela frågan gällande projektförberedelser och projektplanering tas upp som en del i den allmänna reformprocessen.

d) Frågan om samordning med andra biståndsgivare och medlemsstater kommer att fortsätta att diskuteras.

INLEDNING

Sammanhang och bakgrund vad gäller Europeiska unionens (EU:s) bistånd till det palestinska samhället

5. 1987 inrättades en ny budgetpost för Västbanken och Gaza.

6. Rådet antog förordning (EG) nr 1734/94 som utgör den rättsliga grunden för åtagandena. I förordningen fastställdes att gemenskapen skulle bedriva ett ekonomiskt och tekniskt samarbete med Västbanken och Gaza inom ramen för ett femårsprogram under perioden 1994-1998.

Det framgår av siffrorna under punkt 8 i revisionsrättens rapport att gemenskapen sedan 1994 har överskridit de utlovade åtagandena betydligt.

Gåvobiståndet har koncentrerats till tre områden: återställande av infrastruktur, institutionsuppbyggnad (bland annat bidrag till de löpande kostnaderna inom utbildningssektorn) och utveckling av den privata sektorn.

Programmets legala och budgetmässiga ram

8. Biståndet till UNRWA (FN:s hjälporganisation för palestinaflyktingar) fortsätter än i dag på grundval av treåriga konventioner mellan EG och UNRWA, i vilka gemenskapens bidrag till UNRWA:s verksamhet inom dess verksamhetsområden (hälsa och utbildning) fastställs.

Den förra konventionen mellan EG och UNRWA löpte ut i slutet av 1998. Rådet antog i november 1998 förhandlingsdirektiv för kommissionen gällande den tionde konventionen mellan EG och UNRWA som omfattar perioden 1999-2001. Förhandlingarna med UNRWA avslutades, konventionen undertecknades och medel började utbetalas tidigt under hösten 1999. Utöver det ordinarie bidraget stöder kommissionen vissa specifika UNRWA-projekt, t.ex. gällande livsmedelsbistånd (Generaldirektoratet för bistånd) och humanitärt bistånd (ECHO).

YTTRE OMSTÄNDIGHETER SOM PÅVERKAR PROGRAMMET

De palestinska myndigheternas brister

22. Kommissionen och övriga biståndsgivare har gjort stora påtryckningar för att korrigerande åtgärder skall vidtas. Som ett resultat av detta har den palestinska myndigheten redan tagit de första stegen mot en förbättrad insyn i budgeten.

KOMMISSIONENS FORMULERING OCH FÖRVALTNING AV PROGRAMMET

Genomförandet av budgeten

26-27. Den allt överskuggande politiska situationen i området och projektens komplexitet gör det särskilt svårt att förutse hur snabbt projekten kan genomföras och huruvida finansieringsavtal överhuvudtaget kommer att undertecknas. Denna osäkerhet gör det svårt att förutsäga hur mycket som kommer att utbetalas, men prognoserna har förbättrats under det senaste året.

Personal

Antal anställda

Kommissionens centrala avdelningar

29. Revisionsrätten påpekar att det råder personalbrist i de geografiska och tekniska enheterna. De ekonomiska enheterna har också varit underbemannade, och kommissionen har insett problemet och diskuterar personalfrågan i allmänhet.

30. Kommissionen erkänner bristen på administrativa resurser för de externa biståndsprogrammen och har vid flera tillfällen påpekat detta för budgetmyndigheten, senast i det meddelande om reformer som antogs av kommissionen den 16 maj 2000.

Kontoret på platsen

31. Mellan februari och november 1994 utfördes arbete utan tillstånd från myndigheterna i Israel.

33. Kommissionen förstärkte faktiskt ECRO-personalen enligt rekommendationerna i inspektionsrapporten 1996, enligt de möjligheter som då fanns. Man tillsatte en A-tjänsteman (24 augusti 1997) och en C-tjänsteman (7 januari 1997).

Det tillkom även ytterligare en tjänst för en lokalanställd för tekniska frågor i februari 2000.

Meda-teamet

35. Kommissionen håller med revisionsrätten. Syftet med att inrätta Meda-grupper var att tillhandahålla personal utöver de tekniska assistenterna, inte att ersätta personal eller experter.

Kommissionen måste följa de gällande reglerna för kontoren för tekniskt bistånd, enligt vilka endast ettårskontrakt med möjlighet till förlängning är tillåtna. Med tanke på de bristande resurserna sågs inrättandet av ett kontor för tekniskt bistånd som den enda möjliga lösningen. Detta problem gäller inte bara Meda-grupper utan alla externa biståndskontor. Kommissionens avdelningar arbetar med att få fram en lösning på problemet, och denna fråga är en viktig del av reformförslagen både när det gäller förvaltningen av externt stöd och i ett större sammanhang.

36. Kommissionen håller med om att dylika förseningar måste undvikas. Det tog en viss tid att hitta en lämplig ersättare, men den person som valdes påbörjade sin anställning den 28 augusti 2000.

Organisation

38. Kommissionen har noga följt regler och förordningar. Även om detta har lett till större insyn har det också bidragit till ett långsamt beslutsfattande.

39. Kommissionens pågående reformplaner kommer att medföra en tydligare avgränsning av ansvarsområden och en bättre samordning (se svaren på punkterna 90-92). I synnerhet kommer projektcykeln att hållas samman, vilket förväntas leda till att ansvarsområdena blir tydliga.

40. Tjänster utlyses med en arbetsbeskrivning. För närvarande utarbetas ingående arbetsbeskrivningar för alla i personalen som en del i den övergripande reformen av kommissionen.

41. Revisionsrättens ståndpunkt kommer att tas upp i reformplanen för kommissionens externa avdelningar. Decentralisering och delegering till delegationerna är ett viktigt inslag i den kommande reformen.

42. Kommissionen delar revisionsrättens uppfattning om att en decentralisering inte kan komma till stånd om inte de lämpliga verktygen för detta eller kvalificerad personal finns att tillgå. Fördelen är att decentralisering ger större möjlighet till kontroll över utbetalningen av medel.

Kommissionen har ansträngt sig för att inrätta ett lämpligt informationssystem. Från CRIS (Common Relex Information System) kommer delegationerna att kunna få tillgång till finansiell information om de olika projekten.

Strategi och planering

43. Alltsedan 1997 har den palestinska myndigheten, med stöd av Världsbanken, utformat en palestinsk utvecklingsplan som utgör grunden för det internationella givarsamfundets strategi. Nyckeln till att den palestinska myndigheten skall få ett ökat inflytande över sin egen utveckling består i en fortsatt förstärkning av denna plan.

Parallellt med utvecklingsplanen, och tillsammans med de informella och formella överläggningar med ministeriet för planering och internationellt samarbete (MoPIC), återspeglas EU-strategin i de principer som ligger till grund för samarbetet mellan Europa och Medelhavsområdet.

I syfte att förse EU-institutionerna, medlemsstaterna och andra parter med en detaljerad översikt över kommissionens långsiktiga utvecklingsstrategi utformades ett landsstrategidokument för Västbanken och Gaza som omfattar perioden 2000-2006.

På medellång sikt, och i enlighet med Meda-förordningen, skall treåriga nationella vägledande program utarbetas. Arbetet med det dokument som omfattar åren 2000-2002 har nu avslutats.

På kort sikt har kommissionen utarbetat en årlig finansieringsplan i överensstämmelse med sitt förslag om en ny Meda-förordning. Denna plan har utarbetats efter diskussioner och samråd med MoPIC.

44-45. Det stämmer att det inte angavs några resultatindikatorer för de nationella vägledande programmen. Indikatorer angavs istället för de enskilda projekten och programmen. Erfarenheterna från genomförandet av olika program och projekt togs noga med i beräkningen när det nationella vägledande programmet för 2000-2002 och nya projekt utarbetades.

46. Kommissionen håller med om att resultaten för institutionsuppbyggnaden fram tills nu inte har varit särskilt goda. Detta är en av anledningarna till att kommissionen finansierade rapporten om en förstärkning av Palestinas offentliga myndigheter. Det är för tidigt att utvärdera resultaten av denna rapport eftersom den inte färdigställdes förrän sommaren 1999.

När det gäller det palestinska lagstiftande rådet (PLC) var kommissionens deltagande i valen avgörande för upprättandet av PLC. Kommissionens sammanlagda bistånd till PLC bör ses som en mycket lyckad insats.

47. Kommissionen har insett behovet av att förbättra projektplanering och projektförberedelser och behandlar detta inom den pågående reformprocessen. En övergripande plan för påtänkta projekt har utarbetats.

Projektförberedelser: att ta hänsyn till risker, restriktioner och procedurmässiga följder

48. Projekten Europeiska sjukhuset i Gaza och Palestinska bostadsrådet inleddes 1990-1991. ECRO (European Commission Representation Service) inrättades först 1994 och fram till 1994, då den palestinska myndigheten inrättades, fanns det ingen formell motpart som var ansvarig för utformandet av en utvecklingsstrategi och samarbetet med givarsamfundet. Kommissionen bemödar sig om att inom ramen för sina möjligheter lösa detta problem genom att utarbeta en treårsplan för påtänkta projekt.

49. Revisionsrättens påståenden är riktiga. Den pågående omorganisationen av Generaldirektoratet för yttre förbindelser borde dock bidra till en lösning på problemen.

50. Problemen när det gäller en effektiv samordning och de ibland bortkastade ansträngningarna från kommissionens sida är inte lätta att lösa med tanke på biståndets omfattning, antalet inblandade biståndsgivare och den palestinska myndighetens institutionella brister.

51. När de gäller de projekt som undersökts av revisionsrätten har kommissionen gjort noggranna utvärderingar av risker och restriktioner, så långt detta varit möjligt.

52-53. Öronmärkningen av medel gör det möjligt för kommissionen att tillmötesgå Europaparlamentets och medlemsstaternas krav på noggranna upplysningar om hur medlen används, i synnerhet efter den negativa mediabevakningen av givarprogrammen i Palestina.

Det fanns flera skäl till att avslutningen av förhandlingarna med UNRWA försenades, bland annat det allmänt svåra klimat som rådde på grund av anklagelserna om bedrägeri när det gäller UNRWA i Libanon i oktober 1998. Öronmärkningen vållade vissa problem och förseningar för den tionde konventionen mellan EG och UNRWA, men man gjorde stora ansträngningar för att göra konventionen tydligare och lättare att få insyn i jämfört med tidigare konventioner genom att införa betalningsplaner, tydliga rapporteringsmekanismer osv. Denna synpunkt delas av medlemsstaterna och UNRWA.

53. När det gäller programmet för lokal landsbygdsutveckling ger den separata bokföringen av gemenskapsmedel fullständig insyn och ansvarsskyldighet och möjliggör för kommissionen att spåra de verksamheter som finansierats med gemenskapsmedel.

Resultatindikatorer

54. Kommissionen håller med om att tillämpande av resultatindikatorer skulle kunna förbättra projektgenomförandet. De senaste två årens omorganisation inom kommissionen har gjort denna uppgift svårare. Kommissionen har dock för avsikt att göra en förnyad ansträngning på detta område när meddelandet om reformen av den externa biståndsförvaltningen antagits.

Genomförandet av projekt

Val av tidpunkt för handling och reaktion

56. Alltsedan Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser (SCR) började sin verksamhet i full skala i mitten av 1999 har anbuds- och betalningstiden blivit betydligt snabbare och genomförandet av projekt har i allmänhet förbättrats.

Offentlig upphandling

57. Den nya instruktionshandboken för anbudsförfaranden när det gäller externt bistånd kommer att medföra högre effektivitet. Vid halvårsskiftet 2000 fanns det inga oskäligt försenade anbud, i alla fall inga centralt styrda. Det kan dock fortfarande uppstå förseningar vid inledandet av ett anbudsförfarande eller under tiden från det att ett anbudsförfarande inleds tills att kontrakt tilldelas om resurserna är otillräckliga.

Upphandlingsförfaranden är helt avsiktligt mycket strikta för att undvika tvister som skulle kunna leda till förseningar, och dessa förfaranden måste tillämpas på ett korrekt sätt.

58. Förseningarna i anbudsförfarandet orsakades av personalbrist.

Kommissionens beslut om att inrätta SCR togs bland annat i syfte att lösa dessa problem. Alltsedan SCR började sin verksamhet i full skala i mitten av 1999 har det skett förbättringar i fråga om hur lång tid det tar att genomföra anbuden. I ett stort och växande antal fall följs genomsnittstiden på sex till nio månader för genomförandet av ett anbudsförfarande.

Det uppstår fortfarande förseningar av orsaker som kommissionen inte har någon kontroll över, t.ex. hur lång tid det tar för den palestinska myndigheten att godkänna ett projekt eller underteckna ett kontrakt.

59. Genom beslutet att inrätta SCR lyckades kommissionen att avsevärt minska förseningarna. Samordningen mellan såväl ECRO och de centrala avdelningarna som mellan dessa avdelningar har förbättrats mycket. Detta har erkänts av ECRO. Ett exempel på den förbättrade samordningen är den nyligen inrättade GIV-gruppen (Groupe Interservice de Visas) som har inneburit att den tid som det tar att godkänna ett utkast till finansieringsförslag minskat till två veckor.

Övervakning och rapportering

60. Ett grundläggande program för spårning har upprättats med hjälp av kalkylprogram, och en rad förbättringar har införts när det gäller att tillhandahålla upplysningar, t.ex. en plan för användning av informationssystem för förvaltningen.

61. Det finns ingen separat förteckning över projekten. Detta har att göra med hur gemenskapsfinansieringen är strukturerad, dvs. efter budgetpost. I samband med vissa projekt, särskilt dem som samfinansieras av icke-statliga organisationer, rådfrågas kommissionen vid starten och får med jämna mellanrum sammanfattningar av hur de förlöper.

Kommissionen håller med om att informationssystemen för förvaltningen skulle kunna förbättras och är i färd med att ta itu med problemet.

GRANSKNINGSRESULTAT AV DE GRANSKADE PROJEKTEN

Europeiska sjukhuset i Gaza

66-68. Avsikten har hela tiden varit att kommissionen endast skulle delta i byggandet och utrustandet av sjukhuset och att UNRWA skulle ansvara för allt annat.

Sjukhuset stod praktiskt taget färdigt 1996 (till 97 %), med en aktiv insats från kommissionens sida. Vid denna tidpunkt förväntades det inte att kommissionen skulle bli inblandad i driften av sjukhuset, utan detta blev först aktuellt då det stod klart att de ansvariga myndigheterna inte kunde uppfylla sina förpliktelser att leda och driva sjukhuset.

66. Det händelseförlopp som beskrivs av revisionsrätten vittnar om flexibilitet och anpassningsberedskap.

68. Finansieringsöverenskommelsen för ombyggnadsarbetet undertecknades av kommissionen den 20 juli 1999 och av UNRWA den 11 januari 2000.

Palestinska bostadsrådet (Palestine Housing Council, PHC)

73. Avtalet om projektet har löpt ut och medlen drogs in i juni 2000. Eventuella förslag från PHC om fortsatt finansiering måste ses som ett nytt projekt och behandlas via de vanliga kanalerna.

75. Standardtexten i finansieringsöverenskommelserna har granskats och förbättrats.

Anbudet misslyckades eftersom PHC inte följde anbudsförfarandet. Kommissionens försök att erbjuda lösningar avvisades av PHC.

Projekt till stöd för det palestinska lagstiftande rådet (Palestinian Legislative Council, PLC)

Byggande av ett tillfälligt säte för PLC

Tillhandahållande av tekniskt bistånd och utrustning till PLC

76-77. Projekten har därför avbrutits och medel drogs in i juni 2000.

77-79. Projektet håller på att avbrytas.

Övriga projekt

81. Vad gäller programmet för stöd till kommuner, fas III, var de projekt som angavs i finansieringsöverenskommelsen endast vägledande. Det är inte nödvändigt att under projektförberedelserna ha en exakt förteckning över vilka mikroprojekt som kommer att finansieras inom projektet.

Projektförteckningen kommer att uppdateras av rådgivarna och av det palestinska ekonomiska rådet för utveckling och återuppbyggnad (PECDAR) när rådgivarna påbörjar sin verksamhet.

Programmet för lokal landsbygdsutveckling genomförs i full utsträckning sedan februari 2000.

När det gäller programmet för lokal landsbygdsutveckling är det inte kommissionens centrala avdelningar som godkänner mikroprojekten. De godkänns av projektledningskommittén som är den myndighet som fattar beslut om finansiering. De projekt som godkänts av projektledningskommittén ingår i arbetsprogrammen och kostnadsberäkningarna, vilka skickas till kommissionens centrala avdelningar för godkännande. De skall främst godkänna de tekniska, ekonomiska och administrativa aspekterna av genomförandet och inte urvalet av projekten.

82. Det är det palestinska hälso- och sjukvårdsministeriet som bär huvudansvaret för samordningen av biståndsgivarna. Projektet har nu lagts ner och ett omformulerat projekt håller på att utarbetas.

SAMORDNING MED ANDRA BISTÅNDSGIVARE OCH DEN PALESTINSKA MYNDIGHETEN

85. Kommissionens ansträngningar att spela en avgörande roll i detta har hindrats av sådana faktorer som brist på resurser, och dess försök att leda samordningen av det internationella biståndet har stött på motstånd från andra parter, främst från Förenta staterna.

86. Samarbetet med medlemsstaterna skulle kunna förbättras ytterligare. ECRO håller dock informationsmöten med medlemsstaterna innan ett projekt läggs fram för Med-kommittén. Det finns gränser för vad samordning kan åstadkomma, särskilt när det råder åsiktsskillnader mellan huvudstäderna och de lokala delegationerna. Besluten tas med kvalificerad majoritet, vilket kan leda till en situation där en eller flera medlemsstaters åsikt inte kommer till uttryck i den slutliga projektutformningen.

87. Reformprocessen inom UNRWA handlar om deras interna verksamhet och hur de i framtiden skall tillmötesgå biståndsgivarnas behov. Kommissionen bör i sin roll som en av de viktigaste biståndsgivarna vara aktivt inbegripen i denna reformprocess och kommer att företrädas på lämplig nivå.

88. Kommissionen har förstärkt samarbetet med den palestinska myndigheten och kommer att fortsätta med det. Samordningen med ministeriet för planering och internationellt samarbete har blivit aktivare, både innehållsmässigt och tidsmässigt. Sedan oktober 1999 har två samordningsmöten om projektgenomförande ägt rum i Bryssel (den 4 november 1999 och den 24 januari 2000). Denna insats har redan rönt uppskattning från MoPIC.

SAMMANFATTNING OCH REKOMMENDATIONER

89. Kommissionen hoppas fortfarande att det kommer att upprättas en palestinsk stat med en blomstrande ekonomi i ett fritt och pluralistiskt samhälle. Revisionsrätten erkänner de särskilda och viktiga restriktioner som påverkar kommissionens arbete i de palestinska områdena men drar slutsatsen att det är strukturella brister i kommissionens interna system som har minskat programmets verkan. Kommissionen anser dock att personalbristen har varit det huvudsakliga hindret för ett effektivt projektgenomförande.

Kommissionen har redan påbörjat en översyn av förvaltningen av de externa biståndsprogrammen inom ramen för den allmänna reformen av kommissionen. Revisionsrättens rekommendationer i denna rapport kommer att tas i stort beaktande. Syftet med reformen är att stärka den fleråriga programplaneringen, förbättra kommittéförfarandena och att hålla samman projektcykeln från fastställande till genomförande. Ett nytt organ för genomförandet av gemenskapsbistånd kommer att inrättas, vilket kommer att innebära att projektcykeln förvaltas mer på en lokal nivå genom delegering och decentralisering.

90. Kommissionen skulle vilja påpeka att a) de förfaranden som tillämpas när det gäller externt bistånd har blivit allt mer omfattande och komplexa och att b) kommissionen tidigare har kritiserats för att den inte följer dessa förfaranden minutiöst. Kommissionen har dock som mål att uppnå de förväntade resultaten av de åtgärder som finansieras. Sjukhuset i Gaza blev visserligen försenat, men dessa förseningar berodde på de rådande politiska förhållandena. Situationen på platsen har förändrats märkbart sedan 1991, när projektet för det europeiska sjukhuset i Gaza inleddes, och den fortsätter att förändras. Det var kommissionens förtjänst att projektet inte lades ner, men det är möjligt att kommissionen inte har ansträngt sig tillräckligt för att göra allmänheten uppmärksam på vilken avgörande roll som den spelat när det gäller att förhindra att projektet misslyckas.

91. a) Ett centralt tema i kommissionens allmänna reformplaner, som tillkännagavs den 16 maj 2000, är att koncentrera de knappa resurserna på huvudverksamheter. I framtiden kommer de geografiska avdelningarna i generaldirektoraten för yttre förbindelser och bistånd att koncentreras på programplanering, dvs. på de strategiska politiska beslut om tilldelning av medel per sektor som skall fattas i nära dialog med förmånsländerna. Medlemsstaternas inblandning kommer i framtiden att koncentreras till olika politikområden och strategier istället för mikroförvaltning av projekt.

b) Förslaget om att inrätta ett nytt organ med ansvar för genomförandet av gemenskapsbistånd (se punkt d) borde också kunna avhjälpa den mycket allvarliga personalbristen samtidigt som man inte längre blir beroende av utomstående rådgivare för att utföra kommissionens uppgifter. ECRO bör stärkas betydligt.

Eventuella diskussioner med Israel om ECRO, särskilt om dess status, bemanning och fysiska belägenhet, hänger samman med resultaten av det slutliga politiska uppgörelsen mellan Israel och palestinierna. När det gäller den dåliga förvaltningen kan kommissionen utöva ett visst inflytande och eventuellt till och med förbättra sin kontrollmekanism. Det bör dock noteras att andra viktiga aktörers goda eller dåliga förvaltning, t.ex. Förenta nationernas, såsom i fallet med sjukhuset i Gaza, ligger utanför kommissionens kontroll.

c) Kommissionen anstränger sig för att rationalisera system och förfaranden i allmänhet. Meda-förordningarna genomgick en översyn i september 2000. Kommissionens förslag, vilket skulle leda till en förenkling av förfarandena, har ännu inte fått ett positivt gensvar från medlemsstaterna i Med-kommittén.

En ny instruktionshandbok om avtalsförfaranden har använts sedan början av 2000. Sådana förfaranden kräver ett visst mått av komplexitet för att oberättigade krav eller rättstvister som skulle kunna leda till förseningar skall undvikas. Man tittar dock på andra områden, såsom förfarandena för godkännande av landsstrategier, nationella vägledande program och årliga arbetsplaner, för att se om dessa skulle kunna förenklas. Detta tillsammans med reformen av avdelningarna för yttre förbindelser bör medföra förbättrade resultat.

d) Kommissionen har redan beslutat att projektcykeln skall hållas samman. Flertalet av gemenskapens biståndsprogram, bland annat dem för de palestinska områdena, kommer att förvaltas av ett nytt organ som ansvarar för alla stadier i projektet, från dess fastställande till genomförande. Nuvarande SCR kommer att omvandlas till ett kontor som skall rapportera till en styrelse av kommissionsledamöter för yttre förbindelser. De rättsliga och budgetära ramarna för organet i dess slutliga utformning beror på resultaten av de diskussioner om delegering av uppgifter som förs inom ramen för den övergripande reformen av kommissionen samt på en grundlig utvärdering av det första stadiet. Den nya enheten kommer att göra det möjligt för kommissionen att behålla full kontroll över förvaltningen och det externa biståndet.

e) Det kommer att införas nya arbetsmetoder för de geografiska avdelningarna och SCR och programplaneringens följdriktighet och kvalitet kommer att noga övervakas. Man kommer att lägga betydligt större vikt vid utvärdering.

f) Den planeringsöversikt som normalt sett bifogas varje finansieringsförslag innehåller en kolumn med objektivt verifierbara indikatorer. Dessa indikatorer är ibland inte relevanta, främst på grund av att det inte finns tillräckligt med personal eller tid för att säkerställa en tillräckligt detaljerad förberedelse och utformning av projekten. Med hänsyn till detta innehåller kommissionens beslut av den 16 maj 2000 beträffande reformen av dess externa biståndsprogram särskilda bestämmelser för att förbättra såväl metoder som utbildning. Under de senaste två åren har kommissionen byggt ut utbildningen i projektförberedelse för såväl centrala avdelningar som fältpersonal samt för tjänstemännen i partnerländerna.