SÄRSKILD RAPPORT nr 20/98 om granskningen av fysiska kontroller av jordbruksprodukter som berättigar till exportbidrag samt kommissionens svar (framlagd i enlighet med artikel 188c punkt 4.2 i EG-fördraget) (98/C 375/03)

SAMMANFATTNING

Omständigheterna kring granskningen

Under EUGFJ-året 1996 uppgick exportbidragen till exportörer av jordbruksprodukter för att kompensera dem för skillnaden mellan det interna EU-priset och det lägre priset på världsmarknaden till cirka 5 600 miljoner ecu (13 % av EU:s jordbruksutgifter). Exportbidragens nivåer varierar beroende på de berörda produkternas art och tillämpas på de mängder som exporteras. Även om exportbidragen finansieras genom EU:s budget är det medlemsstaterna som ansvarar både för att betalningarna görs och för att kontrollerna för bekräftande av exportbidragens laglighet och korrekthet genomförs.

Medlemsstaternas tullmyndigheter står inför det svåra problemet att skydda EU:s budget genom fysiska kontroller och på samma gång uppställa så få handelshinder som möjligt. Under EUGFJ-året 1996 utförde tullmyndigheterna i EU:s medlemsstater 100 000 fysiska kontroller i samband med genomförandet av den miniminivå beträffande fysiska kontroller på 5 % som fastställs i lagstiftningen. Vid en övervägande del av dessa kontroller var även laboratorietester obligatoriska. De administrativa kostnaderna för dessa kontroller för såväl tullmyndigheterna som handlarna är betydande. Det är därför av största vikt att kontrollerna är väl fokuserade och genomförs effektivt. År 1994 ändrades förordning (EG) nr 386/90, främst för att införa en möjlighet att tillämpa riskanalys vid urvalet av varupartier som skall genomgå fysisk kontroll. Revisionsrättens granskning i medlemsstaterna koncentrerades på tillämpningen av riskanalys och utvärderingen av effektiviteten hos förfarandena för urval av varupartier för fysisk kontroll.

Huvudsakliga iakttagelser

I allmänhet är fysiska kontroller ett viktigt redskap för tullmyndigheterna, men beroende på åtgärden är det inte alltid den effektivaste och lämpligaste kontrollmetoden. Eftersom tillämpningen av riskanalys är frivillig finns det betydande skillnader mellan medlemsstaterna vid förfarandet för urval av partier som skall genomgå fysisk kontroll. Ett optimalt utnyttjande av riskanalys hämmas av det obligatoriska kravet i lagstiftningen att genomföra ett visst antal fysiska kontroller vid varje tullkontor och av att medlemsstaternas informationsdatabaser är otillfredsställande. Varken medlemsstaterna eller kommissionen har utvärderat effektiviteten hos förfarandet för urval av varupartier som skall kontrolleras. Samordningen av medlemsstaternas efterhandskontroller i enlighet med förordning (EEG) nr 4045/89 är bristfällig.

Huvudsakliga rekommendationer

Kommissionen bör överväga att utarbeta en lagstiftningsram som föreskriver en balanserad kombination av fysiska kontroller (på den ort där exporten sker) och efterhandskontroller.

Medlemsstaterna bör uppmanas att lägga större tonvikt på kvaliteten och effektiviteten hos de fysiska kontrollerna och inte enbart säkerställa att det antal kontroller som fastställts i förordningen uppfylls. I syfte att förbättra effektiviteten hos förfarandena för fysisk kontroll uppmanas kommissionen att överväga ett antal rekommendationer. Framför allt föreslår revisionsrätten att tillämpning av riskanalys bör vara obligatorisk för medlemsstaterna De juridiska kraven på de fysiska kontrollerna bör göras mer flexibla och på samma gång bör medlemsstaterna göras mer ansvariga för dessa kontrollers effektivitet.

I mer allmänna termer är riskanalys ett effektivt instrument för resurshantering. Att begränsa den till exportbidrag är alltför restriktivt. För att hantera sina resurser mer effektivt behöver medlemsstaterna en mera omfattande lagstiftningsram för riskanalys som skulle göra det möjligt för dem att inte endast styra transaktioner utan också fördela resurser på åtgärder på grundval av de relativa riskerna för EU:s budget.

1. INLEDNING

Allmänt

1.1. Exportbidrag betalas ut till exportörer av jordbruksprodukter för att kompensera dem för skillnaden mellan det interna EU-priset och det lägre priset på världsmarknaden. Nivåerna varierar beroende på produktbeskrivningen och tillämpas på de mängder som exporteras. Även om exportbidragen finansieras genom EU:s budget är det medlemsstaterna som genom sina utbetalande organ ansvarar för att betalningarna görs. Medlemsstaterna skall också ansvara för kontrollen av lagligheten och korrektheten hos de betalningar som huvudsakligen görs av deras tullmyndigheter.

1.2. Trots att de är avsedda att successivt avvecklas inom ramen för avtalen inom Allmänna tull- och handelsavtalet/Världshandelsorganisationen (GATT/WTO), utgör exportbidragen fortfarande cirka 13 % av EU:s utgifter för jordbruket. Under EUGFJ-året 1996 uppgick de till 5 600 miljoner ecu. Tabell 1 visar utgifternas fördelning på produktgrupper och Tabell 2 fördelningen på medlemsstaterna för detta år.

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

1.3. Medlemsstaternas tullmyndigheter står inför det svåra problemet att skydda EU:s budget genom fysiska kontroller och på samma gång uppställa så få hinder som möjligt för den legitima internationella handeln. Under EUGFJ-året 1996 erhöll EU:s tullmyndigheter cirka 2 miljoner deklarationer för jordbruksprodukter som berättigar till exportbidrag. Förutsatt att den miniminivå på 5 % som fastställts i lagstiftningen respekteras, genomförs 100 000 fysiska kontroller. Vid en väsentlig del av dessa kontroller är laboratorietester obligatoriska. Detta leder till betydande kostnader för såväl tulladministrationen som handeln. Det är därför av största vikt att kontrollerna är välfokuserade och genomförs effektivt.

Kontrollbestämmelser

1.4. Systemet för kontroll av exportbidrag är uppdelat i tre steg. Det första steget stadgas i rådets förordning (EEG) nr 386/90 (1) om kontroll i samband med export av jordbruksprodukter som berättigar till exportbidrag eller andra belopp. Den föreskriver fysisk kontroll avvarupartier i samband med export i syfte att kontrollera att varorna och kvantiteten deklarerats korrekt. Det andra steget, som stadgas i samma förordning, föreskriver att kontroller av handlingar skall utföras av de utbetalande organen. Det tredje, som stadgas i rådets förordning (EEG) nr 4045/89 (2), föreskriver kontroll i efterhand, bland annat av exportbidragstransaktioner på grundval av affärsinformation från bidragstagarna. Denna förordning behandlades i särskild rapport nr 7/93 (3).

1.5. Förordning (EEG) nr 386/90 har ändrats genom rådets förordning (EG) nr 163/94 (4), främst för att införa möjligheten till riskanalys vid urval av varupartier som skall genomgå fysisk kontroll. Kommissionens förordning (EG) nr 2221/95 (5) fastställer detaljerade tillämpningsföreskrifter för denna förordning. Kommissionens förordning (EG) nr 3122/94 (6) fastställer icke-obligatoriska kriterier för riskanalys. Bilaga sammanfattar de viktigaste bestämmelserna.

Granskningens omfattning

1.6. Kommissionen har genomfört inspektioner av genomförandet av förordning (EEG) nr 386/90 i medlemsstaterna. Som en del av denna granskning har revisionsrätten därför genomfört en utvärdering av dessa inspektioner. Revisionsrättens granskning i medlemsstaterna koncentrerades på andra aspekter än de som beaktats vid kommissionens inspektioner, särskilt tillämpningen av riskanalys och utvärderingen av effektiviteten hos förfarandena för urval av varupartier för fysisk kontroll.

1.7. Revisionsrättens granskning genomfördes vid kommissionen och i följande medlemsstater: Belgien, Danmark, Frankrike, Tyskland, Irland, Italien, Nederländerna, Spanien och Förenade kungariket. Dessa medlemsstater valdes ut eftersom de erhåller cirka 95 % av det totala exportbidragsbeloppet.

2. IAKTTAGELSER AVSEENDE KOMMISSIONENS INSPEKTIONER

Omfattning och mål

2.1. De huvudsakliga målen för kommissionens inspektioner i medlemsstaterna har dels varit att kontrollera att de nivåer som krävs för fysiska kontroller har respekterats, dels att bedöma kvaliteten hos de fysiska kontroller som utförts av medlemsstaternas tullmyndigheter.

2.2. Kommissionen har inte förmått utvärdera effektiviteten hos förfarandena för urval av varupartier som skall genomgå fysisk kontroll eller resultaten i form av påvisade oriktigheter, eftersom varken majoriteten av medlemsstaterna eller kommissionen själv förfogar över något register som fastställer antalet och värdet av de oriktigheter som upptäckts genom de kontroller som föreskrivs i förordning (EEG) nr 386/90. Kommissionen har i likhet med medlemsstaterna varken bedömt tillförlitligheten eller relevansen hos de riskkriterier som definieras i förordning (EEG) nr 3122/94 i syfte att göra de fysiska kontrollerna effektivare och förbättra styrningen såsom föreskrivs enligt artikel 3 i samma förordning.

2.3. För att garantera samstämmighet i den övergripande strategin för kontroll av exportbidrag föreskrivs i artikel 5 i förordning (EEG) nr 386/90 att medlemsstaterna skall vidta åtgärder i syfte att samordna och kombinera kontroller som utförs mot en och samma aktör med kontroller som avses i förordning (EEG) nr 4045/89. Revisionsrätten anser att denna samstämmighet inte uppnåtts och rekommenderar kommissionen att särskilt uppmärksamma denna aspekt i samband med sina inspektioner inför avslutandet av räkenskaperna.

2.4. Artikel 5.4 i förordning (EEG) nr 2221/95 föreskriver att tullmyndigheterna skall ta representativa stickprover för laboratorieanalys inom ramen för den fysiska kontrollen om bidragssatsen för produkten i fråga beror på varans innehåll av en särskild beståndsdel. Tabell 3, som bygger på statistik som inhämtats av revisionsrätten från medlemsstaterna, jämför det antal fysiska kontroller som enligt gällande regler skulle ha lett till ett laboratorietest med antalet tester som faktiskt genomfördes. I Belgien, Frankrike, Tyskland och Spanien togs vid ett stort antal fysiska kontroller av mjölkprodukter och olivolja ingen hänsyn till föreskriften i fråga. Trots att ingen nationell statistik fanns tillgänglig i Irland hade den interna revisionsenheten vid den irländska tullmyndigheten konstaterat fall där föreskriften inte efterlevts. Det framgick inte av kommissionens inspektionsrapporter vad gäller dessa medlemsstater om denna bristande efterlevnad lett till någon åtgärd.

>Plats för tabell>

Brister i medlemsstaternas kontroller som konstaterats av kommissionen

2.5. De främsta bristerna som konstaterats i samband med kommissionens inspektion av genomförandet av förordning (EEG) nr 386/90 är

- otillräcklig statistik avseende nivåerna för fysiska kontroller (B, F, EL, IT, L, P, E, UK),

- bristande kvalitet hos de fysiska kontrollerna (B, I),

- brist på lämpliga kontroll- och vägningsmöjligheter (B, NL, E),

- att tullmyndigheterna i förväg underrättat exportörerna om kontroller som för att vara giltiga enligt förordning (EEG) nr 386/90 skall vara oanmälda (F, I).

Uppföljning av bristerna

2.6. Kommissionen har i brev till medlemsstaterna utförligt redogjort för de brister som konstaterats. Breven, som avser inspektioner som utfördes mellan februari 1996 och juli 1997, skickades mellan december 1996 och oktober 1997. Svaren kom till kommissionen mellan februari 1997 och december 1997. Vid tidpunkten för revisionsrättens slutgiltiga granskningsbesök i april 1998 hade kommissionen inte vidtagit några åtgärder för att utvärdera svaren, vilka i många fall bestred kommissionens resultat. Kommissionen hade inte heller vidtagit några andra uppföljningsåtgärder.

3. RESULTAT AV REVISIONSRÄTTENS GRANSKNING I MEDLEMSSTATERNA

Riskanalys

3.1. Riskanalys kan definieras som användning av tillämpliga data i syfte att identifiera transaktioner i samband med vilka det finns störst risk för potentiella väsentliga oriktigheter. Den kan användas för att koncentrera knappa och kostsamma resurser så att de transaktioner vilka innebär störst risk för oriktigheter kontrolleras i högre grad än de där risken för oriktigheter är lägre. Det betyder inte att kontroller inte skall utföras på potentiella lågrisktransaktioner. Det måste alltid finnas ett visst mått av slumpmässig kontroll, både som avskräckande faktor och för att identifiera nya risker.

3.2. Exportbidragssatserna är differentierade i enlighet med produktbeskrivningarna. Vissa av dessa beskrivningar är komplexa och innehåller krav på kemisk sammansättning. Ibland resulterar mindre skillnader mellan den faktiska produktsammansättningen och den som föreskrivs av exportbidragsnomenklaturen i fullständig förlust av bidrag, medan bidragen i andra fall endast delvis går förlorade. Cheddarost med en fetthalt i torr substans på 48 % eller mer erhåller hela bidragsbeloppet på 101.68 (7) ecu per 100 kg. Om fetthalten i torr substans är 47,9 % betalas inget bidrag ut. Däremot erhåller mjölkpulver med en fetthalt på 25,1 % eller mer 102,6 ecu per 100 kg medan beloppet vid en fetthalt på 24,9 % är 95,38 ecu. De som ansöker om exportbidrag uppfyller också bestämmelserna i varierande grad. Oavsett om medlemsstaterna valt att genomföra det totala antalet kontroller när riskanalys tillämpas, existerar således ett fullgott argument för att fokusera på fysiska kontroller av produkter och/eller sökande som uppvisar störst risk för väsentliga oriktigheter.

3.3. Trots att den juridiska möjligheten funnits sedan den 1 januari 1995 tillämpade vid tidpunkten för revisionsrättens granskning endast fyra medlemsstater, nämligen Danmark, Frankrike, Tyskland och Förenade kungariket den fysiska kontroll på 5 % som omfattar alla produktområden per tullkontor i kombination med riskanalys. Med undantag av Italien sade sig samtliga medlemsstater i viss utsträckning använda sig av riskkriterier vid urval av varupartier som skall genomgå fysisk kontroll.

3.4. Den gällande lagstiftningen föreskriver frivillig tillämpning av riskanalys. Medlemsstaterna använder sig sålunda av grundligt olika metoder när det gäller urval av varupartier som skall genomgå fysiska kontroller. Tillämpningen av riskanalys borde göras obligatorisk.

3.5. Vare sig medlemsstaterna valt riskanalys eller inte, innebär lagens föreskrifter om miniminivåer för fysiska kontroller att vissa urval görs endast i syfte att följa de rättsliga föreskrifterna oberoende av de risker som föreligger. För att säkerställa att en viss årlig kontrollnivå uppnås, utformas de administrativa förfarandena i syfte att se till att kontrollerna genomförs regelbundet under hela året. Ett viktigt skäl till detta är att förhindra att utbetalningar avslås under räkenskapsavslutsförfarandet (8) på grund av att de föreskrivna nivåerna inte uppnås.

3.6. Värdet av sökta bidrag är ett av de huvudsakliga riskkriterierna som nämns i förordning (EG) nr 3122/94. I förordningen föreskrivs emellertid att kontrollnivån skall grundas på antalet inlämnade deklarationer och inte på värdet hos de bidrag som sökts. Detta leder till snedfördelning av kontrollåtgärderna. En övervägande del av de exportdeklarationer som lämnas in hänför sig till varor som inte ingår i bilaga II (9), vilka erhåller betydligt lägre bidragsbelopp i förhållande till sin vikt än basprodukter. Exempelvis gällde 10 % av de bidrag som betalades i Nederländerna under EUGFJ-året 1996 varor som inte ingår i bilaga II, men stod likväl för 53 % av kontrollerna. Bidrag för nötkött erhöll däremot cirka 21 % av bidragsbeloppet men stod för endast 6 % av kontrollerna. Som framgår av tabell 4 kan en liknande snedfördelning urskiljas i mönstret vad gäller kontroller i andra medlemsstater.

>Plats för tabell>

3.7. Om en medlemsstat väljer att använda sig av riskanalys skall antalet fysiska kontroller vara minst 5 % per tullkontor per kalenderår och minst 2 % per produktområde. Varor tas in för tullkontroll inte endast vid större hamnar utan även vid tullkontor i inlandet som ansvarar för anläggningar där varorna packas för export. Handelns karaktär skiljer sig avsevärt mellan större hamnar där ett brett utbud av produkter från ett stort antal exportörer tas in för tullkontroll och tullkontor i inlandet där det ofta rör sig om ett begränsat antal produkter från ett fåtal exportörer. För sådana tullkontor är det ett tänkbart alternativ med ett urval av partier som skall genomgå fysisk kontroll på grundval av ett mindre, statistiskt representativt stickprov istället för den obligatoriska nivån på 5 %.

3.8. Enligt lagstiftningen skall riskanalysen utgöra en integrerad del av urvalsförfarandet. Ibland används den dock endast som bakgrundsinformation. Den utsträckning i vilken riskanalyser införlivas i förfarandet för urval för fysisk kontroll varierar emellertid. I Förenade kungariket och till viss del i Danmark registreras de riskkriterier som tillämpas för varje parti och riskanalysen leder direkt till rekommendation av fysisk kontroll av enskilda partier. I Spanien finns ingen formell riskanalys men om en risk konstateras, till exempel på grundval av en oriktighet som påvisats vid laboratorieanalys, införs ett filter vilket leder till ett automatiskt urval av exportdeklarationer för fysisk kontroll av produkten och/eller exportören i fråga. I Tyskland har riskanalysen lett till att kontrollnivåerna bestäms inom ramen för produktområdena, till exempel nötkött, mjölk etc, medan urvalet av enskilda partier överlåts till de lokala tullkontoren. Ett sådant system är alltför generellt för att i sig vara effektivt. I Belgien och Nederländerna har riskanalyser endast utarbetats för ett begränsat antal produkter och fungerar i bästa fall som ett informationsmeddelande till tullkontoren. Alla dessa medlemsstater skulle således kunna hävda att de använder riskanalys på ett eller annat sätt, trots att de metoder som används av Förenade kungariket och till viss del av Danmark dels ger mer insyn, dels innebär större ansvarstagande.

3.9. För att uppnå konsekvent behandling skulle idealet vara att urvalsförfarandet centraliserades inom varje medlemsstat med möjlighet till ett visst lokalt inflytande eftersom samma produkter från samma exportör kan lämnas in för kontroll vid mer än ett exporttullkontor. Detta speciella system tillämpas endast i Spanien (se dock punkt 3.20 nedan).

3.10. Förordning (EG) nr 3122/94 föreskriver frivilliga kriterier som skall användas vid förfarandet för urval av partier för fysisk kontroll. Dessa kriterier avser produkterna, handeln, exportbidragsnomenklaturen, exportörer, oriktigheter, tullförfaranden och förfaranden för beviljande av exportbidrag. Förordningen innehåller dock inga rekommendationer om hur stor betydelse kriterierna skall tillmätas i förhållande till varandra.

3.11. Hur väl utarbetade förfarandena för urval av partier är varierar kraftigt mellan medlemsstaterna. Vissa är väl dokumenterade och tillämpningen av kriterierna framgår tydligt (E, DK till viss del och UK); andra är informella. I dessa fall saknas dokumentation över kriterier för urval av specifika partier (B, F, IRL, NL).

3.12. Det finns även skillnader mellan olika tullkontor i vissa medlemsstater. I Danmark har till exempel Veijle ett genomblickbart datoriserat system som tar hänsyn till sådana kriterier som handlare och produktrisker, bidragens värde etc. Detta system innebär en automatisk uppskattning av risker på grundval av poäng som fördelas med hjälp av vart och ett av kriterierna. Vid andra tullkontor i Danmark, som i Esbjerg och Ålborg, byggde riskanalyserna på färre kriterier och mindre information. Likaså noterades skillnader mellan olika tullkontor i Irland.

3.13. Varje exporttullkontor måste säkerställa att det när som helst är möjligt att kontrollera att kontrollnivån på 5 % uppnås. Det finns ingen rättslig bestämmelse om registrering av den risk som är förenad med ett visst parti. Utan denna information är det omöjligt att bedöma urvalets effektivitet när det gäller att förhindra eller påvisa oriktigheter. Spanien, i viss mån Danmark samt Förenade kungariket är de enda medlemsstaterna som med hjälp av kod eller viktningsfaktor registrerar den risk som är förenad med varje exportdeklaration.

Användning av databaser vid riskanalys

3.14. Information om oriktigheter i samband med exportbidrag, vare sig de påvisas vid kontroller som utförts i enlighet med förordning (EEG) nr 386/90 eller på annat sätt, används vid riskanalys på följande sätt; som ett direkt element i beräkningen av riskfaktorer i samband med enskilda leveranser, såsom i Förenade kungarikets system; i form av användning av databaser (IRL, NL, E); eller i form av informationsmeddelanden (B, DK, F).

3.15. Där information finns tillgänglig för konsultation i form av en databas eller ett informationsmeddelande, finns ingen notering om huruvida den beaktats vid urvalet av partier som skall genomgå fysisk kontroll.

3.16. I Förenade kungariket (10), där hänsyn tas till oriktigheters förekomst i databasen men inte till deras värde, gällde minst 20 % av oriktigheterna i fråga försenad inlämning av exportdokument, och det fanns många exempel på oriktigheter som bestod endast i skrivfel utan ekonomisk betydelse. Av de oriktigheter som bestod i skrivfel var 25 % frivilliga deklarationer, åtta sades sakna ekonomisk betydelse och i cirka 50 % av fallen hade oriktigheternas ekonomiska betydelse inte dokumenterats. Att ta hänsyn till oriktigheter utan betydelse för fysiska kontroller eller oriktigheter utan ekonomisk betydelse leder till en onödigt hög kontrollnivå både för produkterna och för de handlare som berörs av kostnaderna för både tull och handel.

3.17. I Nederländerna, där databasen för oriktigheter finns tillgänglig så att tullkontoren kan konsultera den, utgjorde på samma sätt cirka 14 % av oriktigheterna minimala avvikelser i fråga om vikt (mindre än 50 kg). Vidare hade koderna för den deklarerade och fastställda exportnomenklaturen inte dokumenterats genomgående och oriktigheternas natur framgick inte heller alltid tydligt. Detta minskar databasens användbarhet som instrument för urval av partier för fysisk kontroll.

3.18. Oriktigheter som påvisats vid laboratorieanalys av tullprover registreras i medlemsstaternas databaser för oriktigheter. De är sålunda tillgängliga för användning vid riskanalysförfaranden. Detta är däremot inte fallet med uppgifter om förekomsten av testning av produkter som befinns uppfylla kraven för exportbidrag. Vid riskanalyserna kan man därför inte ta hänsyn till den höga grad av säkerhet som ges av upprepade tillfredsställande resultat.

3.19. I de flesta besökta medlemsstater förfogade tulllaboratorierna över databaser med detaljer och resultat avseende alla utförda tester som borde göras tillgängliga för tullmyndigheterna i riskanalyssyfte.

Övervakning och utvärdering

3.20. Samtliga medlemsstater för register över antalet fysiska kontroller som utförts vid tullkontoren. Där det finns rekommendationer för fysisk kontroll vilka utarbetas centralt eller grundas på centralt fastställda kriterier och viktningar, såsom i Spanien och Förenade kungariket, finns emellertid inga system som säkerställer att den kontroll som rekommenderats faktiskt genomförs eller, om så ej sker, att orsakerna till detta dokumenteras. Vid ett tullkontor i Spanien genomfördes till exempel under perioden 1 mars 30 juni 1997 aldrig 75 % av de rekommenderade kontrollerna av export av olivolja. Orsaken till detta dokumenterades aldrig och det gavs inte heller någon information till det centrala kontor som var ansvarigt för fastställandet av de ramar som lett fram till rekommendationerna. I Förenade kungariket genomfördes 1995 på samma sätt 37 % av de fysiska kontrollerna i den icke-rekommenderade kategorin, 34 % i den ickeobligatoriska kategorin och 29 % i den rekommenderade (11). I själva verket utgjorde dessa 29 % endast 3,8 % av de exportdeklarationer som rekommenderats för granskning. Det har inte funnits någon dokumenterad motivering till rekommendationerna och inte heller gavs någon information till ledningen.

3.21. I Tyskland innebär det centraliserade riskanalyssystemet att en hög, medelhög eller låg risk tillskrivs varje produktgrupp med åtföljande grad av minimal kontroll. Systemet infördes 1997 men tillät ingen övervakning av resultaten. En jämförelse mellan 1996 och 1997 års kontrollnivåer vid ett tullkontor i Tyskland, visade att riskrekommendationerna, som var höga för nötkött och medelhöga för mjölkprodukter, inte i nämnvärd grad ändrat mönstret hos kontrollerna i önskad riktning.

3.22. Ingen av de besökta medlemsstaterna har utvärderat effektiviteten av de urval som gjordes för fysisk kontroll. Även om medlemsstaterna hade velat genomföra utvärderingar hade de inte kunnat göra detta eftersom ingen av dem hade tillgång till förvaltningsinformationssystem med utförliga uppgifter om exportdeklarationer, riskkategorier, utförda kontroller och kontrollresultat med värdet av påvisade oriktigheter.

Kontrollernas effektivitet

3.23. På grund av brist på erforderliga data kunde revisionsrätten inte heller genomföra en utvärdering av de fysiska kontrollernas effektivitet. För de medlemsstater där information om produktgrupper fanns tillgänglig på nationell nivå leder emellertid en jämförelse mellan kontrollnivåerna och antalet påvisade oriktigheter fram till frågan om effektiviteten hos medlemsstaternas styrning. Även på denna nivå är det uppenbart att betydligt fler kontroller riktas mot produktområden där värdet av de oriktigheter som påvisas är avsevärt lägre än inom övriga produktområden. I Förenade kungariket gällde till exempel 1996 57 % av alla kontroller varor som inte ingår i bilaga II. De oriktigheter som påvisades därvid utgjorde cirka 16 % av oriktigheternas totala värde, medan 17 % av kontrollerna gällde mjölkprodukter där de påvisade oriktigheterna utgjorde 43 % av det totala värdet.

Oriktigheter som påvisats vid kontroller som genomförts i enlighet med förordning 386/90

3.24. Var och en av de medlemsstater som besöktes anmodades att lämna in utförliga uppgifter om de oriktigheter som påvisats vid kontroller som genomförts inom varje produktområde i enlighet med förordning (EEG) nr 386/90 under det EUGFJ-år som avslutades den 15 oktober 1996. Endast Irland och Förenade kungariket tillhandahöll de begärda uppgifterna och, som framgår av punkt 3.16, härrörde Förenade kungarikets siffror från en databas som innefattade oriktigheter vilka i själva verket utgjorde frivilliga deklarationer. De nederländska myndigheterna uppgav en total siffra men var dock oförmögna att lokalisera oriktigheterna till olika produktområden. Övriga medlemsstater förmådde inte uppge några siffror alls.

3.25. Enligt de siffror som uppgavs av de tre ovannämnda medlemsstaterna är de påvisade oriktigheternas värde lågt. Det ligger på mellan 0,003 % och 0,06 % av de bidrag som betalats med ett totalt värde på 1,4 miljoner ecu att jämföra med de bidrag som betalats på cirka 1 934 miljoner ecu. I tabell 5 redogörs i detalj för de utbetalade bidragen, antalet kontroller och oriktigheter som påvisats i medlemsstaterna.

>Plats för tabell>

3.26. Enligt rådets förordning (EEG) nr 595/91 (12) skall medlemsstaterna anmäla alla oriktigheter vilkas värde överstiger 4 000 ecu till kommissionen. Av anmälningarna skall även framgå vilka metoder för påvisande som tillämpats. Till dessa metoder hör efterhandskontroller, tullkontroller, skattekontroller, initiativ från kommissionen, andra kontroller än tullkontroller samt övriga kontroller. Medlemsstaterna är inkonsekventa när det gäller att fastställa metoderna för påvisande och kommissionen kontrollerar inte att de går till väga på rätt sätt. Vissa medlemsstater klassar till exempel oriktigheter som påvisats vid laboratorieanalys av stickprover som gjorts av tullen såsom interna avdelningskontroller, medan andra klassar samma oriktigheter som tullkontroller. Därför är det inte möjligt att utifrån kommissionens databas (IRENE) identifiera oriktigheter som påvisats vid kontroller som genomförts i enlighet med förordning (EEG) nr 386/90.

3.27. Likväl är antalet oriktigheter som påvisats vid kontroller som utförts i enlighet med förordning (EEG) nr 386/90 lågt jämfört med andra metoder för påvisande, även om man utgår från de maximala siffrorna i kommissionens databas. År 1997 var av totalt 563 fall med ett totalt värde på 34 miljoner ecu största möjliga antal 121 fall (21,5 %) med ett värde på cirka 2 miljoner ecu (5,9 %). Oriktigheter som påvisats vid efterhandskontroller utgör likaså 20 % av antalet fall men 33 % av deras värde. Tabell 6 visar i detalj de oriktigheter som i samband med bidrag påvisats av varje medlemsstat enligt metoden för påvisande.

Tabell 6 Oriktigheter i samband med exportbidrag som rapporterades i enlighet med förordning (EEG) nr 595/91 under 1997

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

3.28. Detta låga antal påvisade oriktigheter vid fysiska kontroller kan tolkas på olika sätt. Det kan innebära att aktörerna i allmänhet följer gemenskapslagstiftningen eller att kontrollerna har effektiv avskräckande effekt. Å andra sidan skulle det också kunna antyda att de fysiska kontrollerna styrs eller genomförs på otillräcklig sätt och därför är ineffektiva. Antalet oriktigheter i samband med exportbidrag vilka påvisats på andra sätt, kommissionens slutsatser när det gäller tillräckligheten hos medlemsstaternas kontroller och denna rapports slutsatser vad gäller styrningen av kontrollerna, allt detta tyder på det senare.

Samordning med kontroller som utförts i enlighet med förordning (EEG) nr 4045/89

3.29. Bestämmelserna om samordning och kombinering av kontroller i enlighet med förordning (EEG) nr 386/90 och efterhandskontroller enligt förordning (EEG) nr 4045/89 har inte preciserats i tillräcklig grad. De tolkas av medlemsstaterna för det mesta restriktivt såsom utbyte av resultat mellan de ansvariga tjänstemännen. Inte heller detta görs systematiskt. I vissa medlemsstater sker inte ens något utbyte av de riskkategorier som bestäms för exportörer i enlighet med de båda förordningarna (DK, F, IRL, NL, UK).

3.30. Vad som skulle kunna vara mer effektivt är en planerad kontrollstrategi, utformad i syfte att säkerställa att kontroller i enlighet med de båda förordningarna kompletterar varandra, att när det gäller särskilda kriterier för exportbidrag avgöra vilken kontrollmetod som är mest effektiv, att avgöra i vilken mån en kontroll kan ersätta en annan, och att undvika dubbelarbete. Denna metod skulle särskilt lämpa sig för stora exportföretag med regelbunden handel och som ofta handlar med samma slags varor.

Laboratorieanalys

3.31. Fysiska kontroller av samtliga produkter vilkas sammansättning är avgörande för vilken bidragssats som skall tillämpas måste innefatta laboratorieanalys. De flesta produkter är inte specialtillverkade för att uppfylla de krav på sammansättning som gäller för beviljande av exportbidrag. De framställs i enlighet med kommersiella specifikationer för att garantera att kunden får vad han beställer. Producenterna låter för det mesta produkterna genomgå en kvalitetskontroll som avser såväl mängd som sammansättning och den är betydligt mer omfattande än vad tullkontrollerna någonsin kan bli. Kommissionen bör överväga att införa en bestämmelse om att testning av produkter vid tullaboratorier kan minskas efter det att tullmyndigheterna godkänt producentens laboratorium, testmetoder och dokumentation kombinerat med en granskning av interna kontroller som görs utan förvarning och med jämna mellanrum. Detta system skulle lämpa sig särskilt väl för varor som inte ingår i bilaga II samt för mjölkprodukter.

3.32. Kommissionen bör vidare överväga att sänka kravet på obligatorisk laboratorietestning där det är möjligt att uppnå tillräcklig säkerhet på grundval av upprepade tillfredsställande resultat hos en och samma produkt från samma exportör. I Förenade kungariket gjordes till exempel under en period av två år 6,6 % av alla laboratorietester, samtliga med tillfredsställande resultat, på sex produkter från en och samma exportör. I Nederländerna utgjorde på samma sätt tester av en exportörs begränsade urval av produkter som inte ingår i bilaga II 25 % av alla tester och andelen påvisade oriktigheter var 0,7 %.

3.33. Exportbidraget för pecorinoost från Italien uppgick under EUGFJ-året 1996 till cirka 14 miljoner ecu. Bidragssatsen är delvis beroende av huruvida osten görs enbart på fårmjölk eller inte. Om osten görs helt eller delvis på komjölk sänks bidraget med cirka 30 %. Förekomsten av komjölk kan fastställas genom laboratorieanalys. Rutinmässiga laboratorieanalyser är tillåtna enligt kommissionens förordningar (EEG) nr 690/92 (13) och (EG) nr 1081/96 (14) under förutsättning att gränsen för påvisande är 0,5 % eller lägre. Den rutinmetod som användes av tullaboratoriet på Sardinien från 1992 till och med mitten av 1997 innebar en gräns för påvisande på 1,25 % och var därför otillräcklig. Det kan följaktligen inte garanteras att bidrag som utbetalats för export av pecorino mellan 1992 och mitten av 1997 varit korrekta. Det maximala belopp som kan tänkas ha gått förlorat är, räknat på betalningar under EUGFJ-året 1996, circa 4 miljoner ecu per år.

3.34. Artikel 13 i rådets förordning (EEG) nr 3665/87 (15) fastställer att inget bidrag skall beviljas för produkter som inte är av sund och god marknadsmässig kvalitet och inte heller för produkter som är avsedda som människoföda och vilkas egenskaper eller skick utesluter eller i betydande grad hindrar en sådan användning. Artikel 5.1 i förordning (EEG) nr 2221/95 föreskriver att exporttullkontoret skall övervaka att denna föreskrift efterlevs.

3.35. Produkternas överensstämmelse med rättsföreskrifternas hälsokrav kan kontrolleras genom laboratorietester. Med undantag av ett tullaboratorium i Tyskland varken begärde eller utförde dock medlemsstaternas tullmyndigheter systematiskt sådana tester.

4. SLUTSATS

4.1. I allmänhet är fysiska kontroller ett viktigt instrument för tullmyndigheterna, men beroende på åtgärden i fråga utgör de inte alltid den effektivaste och lämpligaste kontrollmetoden. Med tanke på exportens omfattning och svårigheten att få fram representativa stickprov ur varupartier i container är tullkontorens uppgift att genomföra effektiva kontroller utan att skapa onödiga hinder för handelsutbytet ytterst svår. Det är även nödvändigt att förbättra samordningen mellan dessa kontroller och dem som utförs i enlighet med förordning (EEG) nr 4045/89. Kommissionen borde därför överväga att utforma en lagstiftningsram som föreskriver en balanserad kombination av fysiska kontroller och efterhandskontroller.

4.2. Medlemsstaterna uppmanas att lägga större vikt vid de fysiska kontrollernas kvalitet och effektivitet och inte enbart säkerställa att den kontrollnivå som fastställts i förordningen uppfylls.

4.3. Kommissionens inspektioner i medlemsstaterna har koncentrerats på de fysiska kontrollernas antal och kvalitet. Effektiviteten hos förfarandena för urvalet av varupartier som skall genomgå fysisk kontroll har emellertid inte granskats. Kommissionen bör med jämna mellanrum genomföra sådana utvärderingar.

4.4. Kommissionen uppmanas att överväga att utarbeta ett antal rekommendationer i syfte att förbättra effektiviteten hos förfarandena för urval av varupartier som skall genomgå fysisk kontroll. Framför allt föreslår revisionsrätten att de rättsliga kraven på de fysiska kontrollerna görs mer flexibla, samtidigt som medlemsstaterna görs mer ansvariga för dessa kontrollers effektivitet. De huvudsakliga rekommendationerna avseende förordning (EEG) nr 386/90 är följande:

- Användning av riskanalys bör vara obligatorisk för medlemsstaterna. Om handelsområdet i fråga till sin natur inte lämpar sig för riskanalys skall det tillses att fysisk kontroll grundas på statistiskt representativa stickprover.

- Behovet av att i lag fastställa nivåerna för fysiska kontroller bör prövas på nytt. Det bör föreskrivas att medlemsstaterna skall presentera årliga strategiska kontrollplaner innefattande riskanalys och kontrollnivåer fördelade på riskkategorier.

- Kommissionen skall inför medlemsstaterna understryka vikten av att tillämpa riskanalys.

- Ett enkelt men enhetligt system för dokumentering av den risk som är förenad med varje varuparti bör föreskrivas i lag.

- Medlemsstaterna bör införa system för övervakning och information för att säkerställa att planerade kontroller utförs eller att tillfredsställande förklaringar till att så inte skett dokumenteras.

- Medlemsstaterna skall åläggas att lägga fram årliga utvärderingar i utförande- och effektivitetshänseende av kontroller som genomförs i enlighet med förordning (EEG) nr 386/90 (16).

- Den metod med vilkas hjälp oriktigheter i samband med exportbidrag påvisats bör registreras i medlemsstaternas databaser. Det bör även, där så är lämpligt, framgå vilken kontrollförordning som tillämpats i sammanhanget. Samma uppgifter bör lämnas för oriktigheter som meddelats kommissionen i enlighet med förordning (EEG) nr 595/91.

- Artikel 5.1 i förordning (EEG) nr 2221/95 bör stärkas genom att utsträckas till att omfatta krav på rutinkontroller av den sunda och marknadsmässiga kvaliteten hos alla prover som inlämnats till laboratorieanalys.

- Det bör vara möjligt för tullmyndigheterna att minska antalet laboratorietester i de fall där man kan förlita sig på producentens godkända förfaranden för kvalitetskontroll och dokumentation eller där tillräcklig säkerhet kan uppnås genom upprepade tillfredsställande resultat.

4.5. I mer allmänna termer utgör riskanalys ett effektivt instrument för resurshantering. Att begränsa den till exportbidrag är alltför restriktivt. Medlemsstaternas tullmyndigheter fungerar som organ för kontroll av andra EU-åtgärder med ekonomisk effekt, framför allt inom området för traditionella egna medel. I vissa medlemsstater utför de även kontroller av vissa inhemska åtgärder såsom produktionsstöd. För att hantera sina resurser mer effektivt behöver medlemsstaterna en bredare lagstiftningsram för riskanalys som skulle göra det möjligt för dem att inte endast styra transaktioner inom ramen för åtgärderna utan också att fördela resurser på åtgärderna på grundval av de relativa riskerna för EU:s budget.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 14 och 15 oktober 1998.

För revisionsrätten

Bernhard FRIEDMANN

Ordförande

(1) EGT L 42, 16.2.1990, s. 6.

(2) EGT L 388, 30.12.1989, s. 18.

(3) EGT C 53, 19.2.1994, s. 1.

(4) EGT L 24, 29.1.1994, s. 2.

(5) EGT L 224, 21.9.1995, s. 13.

(6) EGT L 330, 21.12.1994, s. 31.

(7) De angivna nivåerna gäller för december 1997.

(8) Medlemsstaterna finansierar ursprungligen utbetalningar till bidragstagare inom ramen för EUGFJ med hjälp av sina egna budgetar och erhåller därefter ersättning från kommissionen. Kommissionens granskning av dessa utgifter kallas "avslutande av räkenskaperna". Som ett resultat av denna granskning kan kommissionen underkänna utgifter om man exempelvis anser att utbetalningar varit oriktiga eller att medlemsstaten i fråga inte uppfyllt sina förpliktelser i fråga om kontroll. I sådana fall skall den nationella budgeten och inte gemenskapens budget stå för kostnaderna.

(9) Varor som inte ingår i bilaga II i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskaperna i enlighet med artikel 38 och som i själva verket utgör bearbetade produkter.

(10) Förenade kungarikets riskanalyssystem är detaljerat och ger större möjlighet till insyn och har därför ägnats fler kommentarer än de medlemsstater som inte använder sig av riskanalys eller där riskanalysen inte ger någon möjlighet till insyn.

(11) Förenade kungariket ifrågasätter inte siffrorna men påpekar att ett fel i datorsystemet kan ha lett till att ett antal "rekommenderade" deklarationer hänförts till kategorin "icke-rekommenderade".

(12) EGT L 67, 14.3.1991, s. 11.

(13) EGT L 74, 20.3.1992, s. 23.

(14) EGT L 142, 15.6.1996, s. 15.

(15) EGT L 351, 14.12.1987, s. 1.

(16) Årsplaner föreskrivs för andra kontrollåtgärder som sådana som gäller jordbruksutgifter i allmänhet, i enlighet med förordning (EEG) nr 4045/89, och olivolja i synnerhet, i enlighet med kommissionens förordning (EEG) nr 27/85.

BILAGA

HUVUDSAKLIGA BESTÄMMELSER I KONTROLLFÖRORDNINGARNA

De huvudsakliga bestämmelserna i dessa förordningar är följande:

a) Oanmälda fysiska kontroller artikel 3 i förordning (EEG) nr 386/90

Medlemsstaterna skall genomföra oanmälda fysiska kontroller omfattande 5 % per produktområde och per tullkontor i samband med att varorna tas in för tullkontroll. Denna nivå kan ersättas med 5 % per tullkontor innefattande alla områden med en miniminivå på 2 % per produktområde under förutsättning att transaktionerna väljs ut för inspektion på grundval av riskanalys. Nivån skall tillämpas på ett representativt urval av exportdeklarationer.

b) Urval för laboratorieanalys artikel 5.4 i förordning (EEG) nr 2221/95

Om bidragssatsen beror på varans innehåll av en särskild beståndsdel skall medlemsstaterna inom ramen för den fysiska kontrollen ta prover på de exporterade produkterna för laboratorieanalys för att avgöra om de passar in i exportbidragsnomenklaturens beskrivning.

c) Kontroller med avseende på utbyte artikel 3a i förordning (EEG) nr 386/90

När varor tagits in för tullkontroll vid ett tullkontor som inte är utfartstullkontor, skall utfartstullkontoret genomföra minst en kontroll med avseende på utbyte om dagen, grundad på riskanalys om ingen tullförsegling finns.

d) Sund och marknadsmässig kvalitet artikel 5.1 i förordning (EEG) nr 2221/95

Exporttullkontoret måste ta hänsyn till bestämmelserna i artikel 13 i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 (1) om sund och marknadsmässig kvalitet hos varorna.

e) Granskning av antalet fysiska kontroller artikel 7.1 i förordning (EEG) nr 2221/95

Varje exporttullkontor skall säkerställa att det när som helst är möjligt att kontrollera att kontrollnivån på 5 % uppnås.

Varje utfartstullkontor skall säkerställa att de deklarationer som skall beaktas vid kontroller med avseende på utbyte liksom antalet genomförda kontroller med avseende på utbyte kan identifieras när som helst.

f) Granskning av betalningsansökningar artikel 2.b i förordning (EEG) nr 386/90

Medlemsstaterna skall granska ansökningar om utbetalning och styrkande handlingar i syfte att motivera betalningarna i fråga.

g) Samordning av kontrollerna Artikel 5 i förordning (EEG) nr 386/90

Medlemsstaterna skall samordna de kontroller som utförs mot en och samma aktör och kombinera dem med dem som utförs i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 4045/89.

h) Riskanalyskriterier Artikel 1 i förordning (EG) nr 3122/94

Då medlemsstaterna valt riskanalys i enlighet med artikel 3.2 i förordning (EEG) nr 386/90 kan de särskilt förlita sig på de urvalskriterier för exportdeklarationer som räknas upp i artikel 1 i förordning (EG) nr 3122/94.

(1) EGT 351, 14.12.1987, s. 1.

KOMMISSIONENS SVAR

SAMMANFATTNING

Kommissionen anser att man även i framtiden bör använda förordningar för att fastställa hur omfattande kontrollerna skall vara, också när medlemsstaterna gör riskanalyser. Fysiska kontroller bör göras på minst 2 % av alla produkter så att ett representativt antal exporttransaktioner kontrolleras. Varje tullkontor måste kontrollera minst 5 % av exporten och för att riskanalysmetoden skall användas korrekt bör varje tullkontor kontrollera 2 % av lågriskvarorna och en väsentligt högre andel av högriskvarorna.

Eftersom medlemsstaterna har en allmän skyldighet att spåra och förebygga bedrägerier utesluter inte förordningarna om fysiska kontroller andra kontroller som kan behövas under vissa omständigheter. Tullkontoren samarbetar med de enheter som gör efterhandskontroller och kommissionen arbetar hela tiden på att stärka samarbetet. Revisionsrätten ger olika förslag på hur man kan få fram den information som behövs för urvalet. Kommissionen kommer att överväga förslagen men vill inte ställa oproportionerligt höga krav på medlemsstaternas förvaltning.

Kommissionen tror inte att bara lagstiftning räcker för att få en rimlig balans mellan olika kontroller. Eftersom medlemsstaterna själva bär hela ansvaret för att kontrollerna är effektiva är det mycket viktigt att den befintliga lagstiftningen tillämpas på ett lämpligt sätt. Kommissionen kommer att undersöka alla revisionsrättens rekommendationer, särskilt om att kraven på obligatorisk kontroll bör anpassas till vilken risk som föreligger med varorna, samt om registrering av riskfaktorer.

Kommissionen instämmer i att riskanalys bör användas i alla kontrollsystem, och kommer att fortsätta utreda hur användningen kan öka. Ramlagstiftning bör användas med försiktighet eftersom riskanalys alltid kräver en viss flexibilitet, dels för att kunna anpassas till olika omständigheter, dels för att inte förlora överraskningsmomentet när transaktioner väljs ut för kontroll.

1. INLEDNING

Allmänt

Kommissionen medger att riskanalys är ett viktigt redskap för riktade kontroller av sådana stödsystem som exportbidrag. Kontrollerna bör vara så effektiva som möjligt, vare sig de är fysiska eller administrativa.

Granskningens omfattning

1.6 När räkenskaperna avslutades granskade och analyserade kommissionen hur medlemsstaterna tillämpat förordning (EEG) nr 386/90 vid tullkontroller år 1996 och 1997. Revisionsrättens granskning var mer specifik, avsåg främst olika aspekter på hur tullen använde riskanalys, och de flesta kontrollbesöken gjordes efter kommissionens.

Förenade kungariket har använt nationella metoder för riskanalys enligt förordning (EG) nr 3122/94 sedan den 1 januari 1995. Övriga medlemsstater införde egna riskbedömningssystem senare (Tyskland den 1 januari 1997 och Danmark den 1 juli 1996).

2. IAKTTAGELSER AVSEENDE KOMMISSIONENS INSPEKTIONER

2.2 På grund av bristande information har ingen helhetsbedömning ännu gjorts av hur effektivt urvalet av exportvaror för kontroll är. Det är naturligtvis viktigt för riskanalysen att bedöma i vilken mån de fysiska kontrollerna bidrar till att påvisa oegentligheter och eftersom frågan hänger nära samman med bedrägeribekämpningen ägnas den särskild uppmärksamhet när förordning (EEG) nr 595/91 tillämpas. Riskanalys uppmärksammas också alltid i kommissionens strategi för bedrägeribekämpning. Uclaf analyserar riskerna för bedrägerier och oegentligheter med utgångspunkt i tillgänglig information. Analysen bedöms sedan tillsammans med medlemsstaterna, både vid särskilda möten om konkreta fall och vid plenarsammanträden. Därefter får medlemsstaterna förslag på särskilda åtgärder som till exempel fler fysiska kontroller, kontroller av dokument eller stickprov.

2.4 Kommissionen instämmer i att exporten bör kontrolleras regelbundet, genom både fysiska och administrativa kontroller. De båda kontrollmetoderna är kompletterande och om en sorts kontroll leder till upptäckter bör det följas upp genom en annan sorts kontroll. Erfarenheterna från kommissionens kontroller visar att medlemsstaterna redan håller på att stärka kontrollsystemen i detta avseende. Enheten för granskning och godkännande av räkenskaper vill öka samstämmigheten och betonar vikten av informationsutbyte mellan tullmyndigheterna och de enheter som gör efterhandskontroller enligt förordning (EEG) nr 4045/89, särskilt eftersom exportbidragen kontrolleras i efterhand av tullmyndigheterna i de flesta medlemsstater. Frågan har diskuterats vid möten i expertgrupper och utretts vid kontroller på plats.

2.5 Kommissionens granskning inriktades på vissa exportdeklarationer för viktigare varor vid några utvalda tullkontor. Det var inte möjligt att kontrollera alla produktområden inom ramen för kommissionens egen riskanalys. Alla tullkontor som kommissionen besökte var noggranna med att utföra alla delar av kontrollerna (även laboratorieanalyser) innan uppgifterna räknades in i miniminivån på 5 %.

2.6-2.7 Att kommissionens granskning slutfördes sent berodde på att andra oförutsedda frågor prioriterades. Kommissionen håller nu på att sammankalla bilaterala möten med alla berörda medlemsstater för att kunna fastställa slutsatserna innan räkenskaperna avslutas. Vissa slutsatser kan därför komma att ändras, särskilt bedömningen av hur allvarliga bristerna är.

3. RESULTAT AV REVISIONSRÄTTENS GRANSKNING I MEDLEMSSTATERNA

3.3 Enligt rådets förordning (EG) 163/94 får medlemsstaterna istället för att kontrollera 5 % per produktområde kontrollera 5 % av alla produktområden, om riskanalys används i urvalet. Kommissionen har hittills upplysts om att sju medlemsstater använder riskanalys för urvalet.

3.4 Kommissionen kommer att utreda revisionsrättens förslag att göra riskanalysen obligatorisk.

3.5 Enligt kommissionens erfarenhet kontrolleras vanligen främst att exporten sker på ett regelrätt sätt. Kommissionen håller med om att urvalet inte bör göras enbart för att nå miniminivån för kontroll, utan hänsyn till vilka risker som föreligger vid export.

Eftersom kontrollerna skall vara representativa enligt förordning (EEG) nr 386/90 leder det till avslag om det föreskrivna antalet kontroller inte utförs eller inte sprids under året.

3.6 Även om riskanalys används är ett grundläggande krav i de befintliga bestämmelserna att ett representativt urval av hela exporten skall kontrolleras (även transaktioner som avser mindre värden eller innebär låg risk). Kravet på att tullkontoren skall kontrollera 5 % av allt som exporteras och minst 2 % per produktområde ökar kontrollerna av högriskprodukter väsentligt. Över 5 % av högriskprodukterna bör kontrolleras.

Förordning (EG) nr 3122/94 och (EG) nr 2221/95 handlar om varor som inte omfattas av bilaga II, vilka oftast kontrolleras genom särskilda förenklade förfaranden och kontrollnivån är 2 %.

3.7 Också i de fall revisionsrätten nämner kvarstår en viss risk eftersom de nationella tullkontoren vanligen hanterar några få men stora exportörer som behandlas enligt förenklade förfaranden eller nationella förfaranden och vars verksamhet omfattas av olika tullordningar. Risken finns att exportdeklarationen lämnas till tullen först när varorna packats eller redan lämnat orten. Det är mycket viktigt att tullen regelbundet besöker företagen för att inte förfarandena skall missbrukas. Kommissionen vill inte föreslå rådet att undanröja kravet på att varje tullkontor skall göra ett minimiantal kontroller.

3.9-3.10 Om vissa kriterier anges som mindre viktiga i lagstiftningen kan det påverka kraven på kontroller enligt vissa av kriterierna i negativ riktning.

3.11-3.22 Kommissionen kan inte bemöta revisionsrättens slutsatser eftersom frågorna inte behandlades vid den egna granskningen, men kommissionen kommer att gå igenom medlemsstaternas svar till revisionsrätten så snart de kommit in.

Kommissionen kommer att ta upp revisionsrättens synpunkter på riskanalysen med medlemsstaterna i de behöriga förvaltningskommittéerna. Medlemsstaterna kan då dra nytta av varandras erfarenheter för att förbättra sina egna system. Samtidigt kan man bedöma om lagstiftningen eventuellt behöver ändras. Systemen bör dock inte göras så tungrodda eller komplicerade att de blir stelbenta eller i praktiken omöjliga att tillämpa.

3.24-3.28 Kommissionen undersöker olika sätt att förbättra både informationen om vilka metoder medlemsstaterna använt för att spåra de oegentligheter som sedan anmäls enligt artikel 3 i förordning (EEG) nr 595/91 och uppdateringen av databasen Irene, särskilt när det gäller sådana oegentligheter som upptäckts vid kontroller enligt förordning (EEG) nr 386/90.

3.29-3.30 Kommissionen medger att de fysiska och administrativa efterhandskontrollerna kan samordnas bättre. Om en sorts kontroll påvisar regelbrott bör det följas upp med en annan sorts kontroll. Om olika fetthalt i ost upptäcks genom stickprov kan det avse hela partiet och därigenom flera exporttransaktioner. Om handlare ofta utfärdar kreditnotor för viktavvikelser kan det ge tullen anledning att kontrollera kvantiteten noggrannare vid export. Kommissionen har flera gånger betonat detta, senast i juni 1998 vid ett möte i en expertgrupp för efterhandskontroller.

3.31-3.32 Kommissionen anser inte att den offentliga tullförvaltningens laboratorietester kan minskas och producenternas egna laboratorier godkännas på de villkor revisionsrätten anger eftersom det är riskabelt att låta exportörer utfärda intyg för sina egna produkter. Det finns redan bestämmelser både om information om tillverkningsprocessen och om varukontroll, i artikel 8.2 i förordning (EG) nr 2221/95 och i artikel 1.2 i förordning (EEG) nr 4045/89. I bilagan till förordning (EG) nr 2221/95, punkt 3.a bb tredje stycket finns dessutom bestämmelser om flexibla kontrollsystem utan obligatoriskt stickprov när det gäller vissa varor som inte omfattas av bilaga II.

3.34-3.35 Kommissionen diskuterar denna svåra och känsliga fråga med medlemsstaterna i förvaltningskommittén för handelsmekanismer.

4. SLUTSATS

4.1 Kommissionen instämmer i att exporten bör kontrolleras regelbundet, genom både fysiska och administrativa kontroller. De båda kontrollmetoderna är kompletterande och om en sorts kontroll leder till upptäckter bör det följas upp genom en annan sorts kontroll. Erfarenheterna från kommissionens kontroller visar att medlemsstaterna redan håller på att stärka kontrollsystemen i detta avseende.

Kontroller utförs av olika förvaltningar i länderna och lyder under olika nationella lagar om offentlig verksamhet och förvaltning (artikel 8.1 i förordning (EEG) nr 729/70). Kommissionen vill behålla den nuvarande subsidiaritetsnivån men kommer att fortsätta betona vikten av att medlemsstaterna etablerar och fördjupar samarbetet mellan sina olika kontrollinstanser.

4.2 Kommissionen gör stora ansträngningar för att förbättra de fysiska kontrollerna vid export.

4.3 Kommissionen granskade hur de fysiska kontrollerna av exporten genomförts år 1995 och 1996. De flesta medlemsstaterna hade då ännu inget fungerande riskanalyssystem för att välja ut varupartier för fysisk kontroll enligt förordning (EEG) nr 386/90 i dess ändrade lydelse. Kommissionen fann dock att tullens urval och undersökningar ofta visade på en god medvetenhet om olika risker, trots att riskanalys inte användes. Kommissionen kommer även fortsättningsvis att uppmärksamt följa hur tullkontrollförfarandena fungerar i medlemsstaterna och om de är effektiva.

4.4 Kommissionen kommer att överväga revisionsrättens rekommendationer noggrant, särskilt avseende registrering och rapportering, men vill inte införa ett tungrott system som blir stelbent eller i praktiken omöjligt att tillämpa - se svaret på punkt 3.11-3.22. Det är viktigt att kontrollerna organiseras och genomförs på ett flexibelt sätt med tanke på medlemsstaternas olika system, exportens natur och exportbidragstagarnas verksamhet. För att medlemsstaterna skall kunna införa fungerande riskanalyssystem nämns därför i förordning (EG) nr 3122/94 en mängd riskfaktorer som avser produkter, exportbidragstagare, förfaranden och tidigare erfarenheter. Enligt artikel 3 i förordningen skall tidigare erfarenheter ligga till grund för att anpassa systemet och urvalsparametrarna så att de fysiska kontrollerna blir effektivare och träffsäkrare.

4.5 Tillsammans med medlemsstaternas tullmyndigheter har kommissionen utarbetat riktlinjer om riskanalys vid tullkontroller. Kommissionen har även anordnat möten och seminarier för att utbyta erfarenheter av fysiska kontroller och riskanalys.

I riktlinjerna behandlas riskdefinition, riskanalys, riskbedömning, riskområden, riskindikatorer och riskprofiler.

Förord till Särskild rapport nr 13/98 om granskningen av användningen av riskanalysmetoder vid tullens kontroller och tullklarering av varor och Särskild rapport nr 20/98 om granskningen av fysiska kontroller av jordbruksprodukter som berättigar till exportbidrag (98/C 375/01)

1. Revisionsrätten har genomfört granskningar av tullkontroller av import som gett upphov till egna medel som tillförts EU:s budget och av export av jordbruksprodukter som berättigar till bidrag från EU:s budget. Båda granskningarna har koncentrerats på användningen av riskanalys vid styrning av tullkontroller.

2. Att det är nödvändigt med separata rapporter beror på att rättsreglerna för kontroll av export och import grundligt skiljer sig åt. Rättsreglerna för tullkontroller av import, såväl löpande kontroller som efterhandskontroller, är frivilliga och det finns endast ett begränsat antal rättsregler för tillämpning av riskanalys. Lagstiftningen om tullkontroller av export av jordbruksprodukter som berättigar till bidrag föreskriver obligatoriska löpande (inklusive fysiska) kontroller och efterhandskontroller, och medan riskanalys är obligatoriskt i det senare fallet är det frivilligt vid urvalet av varupartier för fysiska kontroller.

3. Mot bakgrund av detta har det varit nödvändigt för revisionsrätten att utarbeta en ingående definition av riskanalys för styrning av tullkontroller av import. Det har även naturligt lett till utarbetandet av särskilda rekommendationer i syfte att förbättra exportbidragskontrollernas effektivitet. Inte desto mindre har granskningarna lett fram till ett antal gemensamma slutsatser, i synnerhet vad gäller nödvändigheten av obligatorisk användning av riskanalys, övervakning av genomförandet av kontroller, information till ledningen, utvärdering av resultat och samordning av fysiska kontroller och efterhandskontroller inom EU:s tullområde.

4. Med tanke på behovet av att skydda EU:s ekonomiska intressen är det ologiskt att begränsa den obligatoriska användningen av riskanalys till exportbidrag. Riskanalysen utgör ett resurshanteringsinstrument som är avsett att göra det lättare att genomföra effektiva kontroller. EU behöver därför en mer omfattande lagstiftningsram som är avsedd att användas av medlemsstaterna och som garanterar att de nationella myndigheterna inte enbart koncentrerar sig på transaktioner inom ramen för enskilda tullsystem eller andra gemenskapssystem utan fördelar kontrollresurserna på olika tullsystem eller gemenskapssystem på grundval av de relativa riskerna för EU:s budget. På samma gång är det nödvändigt att ge medlemsstaterna mer ansvar för kvaliteten i samband med styrningen och genomförandet av kontrollerna.

5. Det gemensamma offentliggörandet av de båda rapporterna syftar således till att betona nödvändigheten av att överväga en tillämpning av riskanalys i samband med alla tullkontroller av system som påverkar EU:s budget. Under rådande omständigheter bör kommissionen ha en omfattande strategi för att genomföra revisionsrättens rekommendationer samt sträva efter så stor överensstämmelse som möjligt mellan de närbesläktade områdena för kontroll av import och export.