SV Europeiska unionens officiella tidning C 182/6

RÅDETS YTTRANDE

av den 8 juli 2008

om Polens uppdaterade konvergensprogram för 2007–2010

(2008/C 182/02)

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR AVGIVIT FÖLJANDE YTTRANDE,

med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken (1), särskilt artikel 9.3,

med beaktande av kommissionens rekommendation, och

efter att ha hört ekonomiska och finansiella kommittén.

HÄRIGENOM FRAMFÖRS FÖLJANDE:

(1) Den (8 juli 2008) behandlade rådet Polens uppdaterade konvergensprogram som omfattar perioden 2007–2010 (2).

(2) Polen har nyligen lyckats minska inkomstklyftan mot EU-genomsnittet i och med att den reala BNP-tillväxten ökade från omkring 4,5 % i genomsnitt 2003–2005 till över 6 % 2006–2007. Tack vare den sysselsättningsintensiva produktionsökningen förbättrades situationen på arbetsmarknaden avsevärt och arbetslösheten sjönk från nästan 20 % 2003 till 9,5 % 2007. Den sjunkande arbetslösheten beror, vid sidan av en enorm ökning av sysselsättningen, på en krympande arbetsstyrka på grund av migration. Snedvridning av incitamenten för arbete, som förstärks av den stora emigrationen, ökar arbetskraftsbristen i vissa sektorer. Den alltmer ansträngda arbetsmarknaden pressar lönerna uppåt, vilket tillsammans med högre mat- och oljepriser har en negativ inverkan på HIKP-inflationen, som man visserligen lyckades hålla på en måttlig nivå under en period från 2005 fram till första halvåret 2007, men som ökade avsevärt i slutet av 2007. Efter att ha nått sin högsta punkt på 6,25 % av BNP 2003 gick det offentliga underskottet i genomsnitt ned med över en procentenhet per år, för att nå 2 % av BNP 2007. De senaste åren har resultaten i allmänhet varit bättre än målen tack vare positiva överraskningar i fråga om tillväxt, som lett till extraordinära intäkter, samt ett ofullständigt genomförande av utgiftsplaner. Den fortsatta konsolideringen av de offentliga finanserna kommer på ett avgörande sätt att bero på reformen av systemet för sociala transfereringar (framför allt förtidspensioner och invaliditetsersättningar) och ett ökat deltagande på arbetsmarknaden.

(3) I programmets bakomliggande makroekonomiska scenario räknar man med att den reala BNP-tillväxten gradvis kommer att minska från 6,5 % år 2007 till i genomsnitt 5,2 % under resten av programperioden. Mot bakgrund av tillgängliga uppgifter (3) verkar scenariot bygga på rimliga tillväxtantaganden. Programmets beräkningar av inflationen verkar vara i underkant, vilket beror på något optimistiska antaganden om importpriser och en relativt liten ökning av den nominella ersättningen per anställd.

(4) Det offentliga underskottet för 2007 uppgick till 2,0 % av BNP, jämfört med beräkningen på 3,4 % i konvergensprogrammet från november 2006. Huvudskälet var betydligt högre real och nominell BNP-tillväxt än vad som antogs i november 2006, men utgifterna stramades också åt. Framför allt gjorde företagens höga lönsamhet det möjligt att hålla tillbaka ökningen av subventionerna, samtidigt som den snabbt minskande arbetslösheten och den genom Hausnerplanen (4) avskaffade indexeringen också begränsade ökningen av sociala transfereringar. Dessutom var ersättningarna till anställda i den offentliga sektorn lägre än planerat. Slutligen var de offentliga investeringarna lägre än beräknat på grund av att EU-medel utnyttjades i mindre utsträckning än planerat. Totalt var utgifternas andel av BNP 1,5 procentenheter lägre än vad som beräknades i november 2006. På intäktssidan var intäkterna från indirekta skatter och sociala avgifter bättre än beräkningarna från november 2006, vilket huvudsakligen berodde på att sysselsättningen och lönerna ökat mycket. Dessa positiva överraskningar uppvägdes av sämre resultat för andra inkomstposter (direkta skatter på grund av höjda skatteskikt). Totalt sett ledde detta till en inkomstkvot strax under den planerade. I och med att det strukturella saldot förbättrades med omkring 1,5 procentenhet följde genomförandet av budgeten mer än väl uppmaningen i rådets yttrande av den 27 februari 2007 om den föregående uppdateringen av konvergensprogrammet (5).

(5) Det viktigaste målet för budgetstrategin är en varaktig minskning av det strukturella underskottet i de offentliga finanserna (dvs. det konjunkturrensade saldot exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder) i syfte att uppnå målet på medellång sikt för de offentliga finanserna, som är ett strukturellt underskott på 1 % av BNP 2011, dvs. ett år efter programperioden. Detta är i enlighet med det tidigare konvergensprogrammet, enligt vilket målet på medellång sikt skulle uppnås ”efter 2010”. Efter att ha försämrats med 0,5 procentenheter till 2,5 % av BNP 2008 planeras en förbättring av det nominella underskottet till 1,5 % till 2010. Det primära saldot följer en liknande utveckling och beräknas öka från – 0,2 % av BNP 2008 till 0,8 % 2010. Mot bakgrund av avtagande produktionsökning förväntas ändringarna av det strukturella saldot, som beräknats i enlighet med den allmänt vedertagna metoden, bli större och det strukturella underskottet minska från omkring 2,75 % av BNP 2008 till strax över 1 % 2010. Anpassningen av de offentliga finanserna är utgiftsbaserad och tyngdpunkten ligger på 2009 och 2010. År 2008 beror det försämrade underskottet framför allt på den kraftigt ökade investeringskvoten och en stor sänkning av de sociala avgifterna (som delvis uppvägs av en ökning av andra intäkter). Under 2009–2010 kommer konsolideringen främst att uppnås genom återhållsamhet när det gäller ersättningar till anställda, sociala transfereringar och förbrukning av insatsvaror i produktionsledet. Den planerade takten för minskningen av underskottet mellan 2007 och 2009 är lägre än i den förra uppdateringen. Startpunkten (2007) och vart och ett av de nya underskottsmålen från uppdateringen av konvergensprogrammet från mars 2008 är dock bättre än målen i uppdateringen från november 2006.

(6) Riskerna i budgetberäkningarna i programmet förefaller på det hela taget väl uppvägda för 2008, men budgetutfallen kan därefter komma att bli sämre än vad som beräknats. Underskottsmålet för 2008 enligt programmet är det samma som i vårprognosen från 2008 (2,5 % av BNP). Uppgifterna om in- och utbetalningar i statsbudgeten för första kvartalet 2008 tyder på att intäkterna kommer att vara större än enligt budgetberäkningarna, men programmet utgår från en aningen högre tillväxt än i kommissionens vårprognos från 2008 och det fortfarande ökande lönetrycket i den offentliga sektorn utgör en risk för de offentliga finanserna. På andra sidan kommer en högre inflation än vad som antogs i programmet att minska utgiftskvoten 2008 eftersom utgifterna huvudsakligen fastställs i nominella termer. Under 2009 kan dock den högre inflationen från 2008 stimulera löneökningar i den offentliga sektorn och leda till högre pensioner och sociala förmåner än vad som antas i programmet, och detta kan förstärkas ytterligare av den reform av indexeringsmekanismen som från och med 2008 knyter sociala förmåner inte bara till konsumentpriser utan också delvis till löner. Skattesänkningar har redan antagits av Europaparlamentet men de åtgärder som ska uppväga detta har ännu inte fastställts och genomförts. Om den höga sysselsättningstillväxt som regeringen utgår från inte kan bibehållas kan det bli besvärligt att efter 2008 fortsätta med den konsolidering av de offentliga finanserna som 2006–2007 byggde på en sysselsättningsintensiv tillväxt. På andra sidan har saldot i de offentliga finanserna utvecklats på ett bra sätt: Intäkterna har ofta visat sig vara högre än beräknat medan utgifterna varit lägre än planerat.

(7) Med tanke på denna riskbedömning förefaller programmets finanspolitiska inriktning vara förenlig med en varaktig korrigering av det alltför stora underskottet senast 2007, i enlighet med rådets rekommendation. En säkerhetsmarginal mot överskridande av underskottsgränsen på 3 % av BNP kan dock inte säkerställas under programperioden. Dessutom är det möjligt att den finanspolitiska inriktning som redovisas i programmet inte är tillräckligt ambitiös för att målet på medellång sikt för de offentliga finanserna med säkerhet ska kunna uppnås senast 2011 i enlighet med programmet. Med tanke på att ekonomin har gynnsamma tillväxtvillkor är takten i anpassningen till det medelfristiga målet enligt programmet otillräcklig och behöver skyndas på under 2008 för att vara i linje med stabilitets- och tillväxtpakten. Därefter bör det som uppnåtts få stöd av åtgärder. Om ett inflations- och lönetryck skulle uppstå, kommer det att krävas en stramare finanspolitik än i programmet för att undvika överhettning.

(8) Polen förefaller vara utsatt för små risker när det gäller de offentliga finansernas hållbarhet. Även om det med anledning av konvergensprogrammet finns ett litet strukturellt primärt underskott i saldot för de offentliga finanserna 2007 är de långsiktiga effekterna av befolkningens åldrande de lägsta i EU enligt de beräkningar som gjordes 2005 och som grundar sig på den allmänt vedertagna metoden. Från och med 2008 kommer dock de sociala förmånerna att inte bara vara indexerade till konsumentpriserna utan även delvis till lönerna och detta kommer att öka utgifterna på längre sikt. Ytterligare konsolidering av de offentliga finanserna, inklusive en reform av förtidspensionerna (införande av ”överbryggningspensioner” som begränsar förtidspensioneringen till vissa yrken) som planerades i konvergensprogrammet, skulle därför bidra till att både stimulera förvärvsfrekvensen och sysselsättningen och begränsa riskerna för de offentliga finansernas hållbarhet.

(9) Konvergensprogrammet verkar ligga i linje med rapporten från oktober 2007 om genomförandet av det nationella reformprogrammet. I synnerhet omfattar båda programmen en reform av förtidspensioner och invaliditetsersättningar, en reform av socialförsäkringssystemet för jordbrukare, en reform av hälso- och sjukvårdssektorn, en omorganisering och decentralisering av de offentliga finanserna samt en flerårig budgetplanering. Konvergensprogrammet innehåller dock inte någon kvalitativ bedömning av den sammantagna effekten enligt rapporten från oktober 2007 av genomförandet av det nationella reformprogrammet inom ramen för den finanspolitiska strategin på medellång sikt (t.ex. en diskussion om effekterna på potentiell tillväxt och sysselsättning). Programmet innehåller dock systematiska upplysningar om de direkta budgetkostnader som de viktigaste reformerna i det nationella reformprogrammet skulle medföra.

(10) Konvergensprogrammets finanspolitiska strategi är delvis förenlig med de länderspecifika allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken när det gäller finanspolitiken som utfärdats inom ramen för Lissabonstrategin och som tagits med i de integrerade riktlinjerna. Programmet omfattar en fortsatt konsolidering av de offentliga finanserna, men inga ytterligare mekanismer för att stärka kontrollen över utgifterna nämns.

(11) När det gäller uppgiftskraven i uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogram saknar programmet vissa frivilliga uppgifter.

Sammantaget är slutsatsen att, efter korrigeringen av underskottet i de offentliga finanserna 2007 och trots att underskottet och skulden kommer att ligga kvar under referensvärdena på 3 % respektive 60 % av BNP, räknar programmet med en försämring av saldot i de offentliga finanserna på 0,5 % av BNP 2008 och framsteg mot det medelfristiga målet som huvudsakligen sker under åren därefter, mot bakgrund av gynnsamma tillväxtutsikter. Den beräknade strukturella försämringen med nästan 0,5 % av BNP under 2008 är inte i linje med stabilitets- och tillväxtpakten. Med tanke på riskerna för att målen för de offentliga finanserna inte uppnås från och med 2009, främst på grund av avsaknad av specificerade åtgärder, kanske målet på medellång sikt enligt programmet inte uppnås 2011. Om inflationstryck uppstår behöver dessutom finanspolitiken vara stramare än vad som förutses i programmet. Risken för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet framstår som låg i Polen, men systemet för förtidspensionering behöver reformeras.

Mot bakgrund av denna bedömning, och med hänsyn till behovet av att säkerställa hållbara offentliga finanser, uppmanas Polen att dra nytta av de gynnsamma tillväxtvillkoren för att höja takten i den strukturella anpassningen mot målet på medellång sikt, bland annat med hänsyn till ett eventuellt inflationstryck, genom att använda extra intäkter och outnyttjade medel för att minska underskottet 2008 och genom att precisera och genomföra åtgärder under de följande åren, särskilt på utgiftssidan.

Jämförelse av nyckeltal i makroekonomiska beräkningar och budgetberäkningar

2006 2007 2008 2009 2010 Real BNP (förändring i %) KP mars 2008 6,2 6,5 5,5 5,0 5,0 KOM april 2008 6,2 6,5 5,3 5,0 i.u. KP november 2006 5,4 5,1 5,1 5,6 i.u. HIKP-inflation (i %) KP mars 2008 1,3 2,6 3,5 2,9 2,5 KOM april 2008 1,3 2,6 4,3 3,4 i.u. KP november 2006 1,4 2,1 2,5 2,5 i.u. Produktionsgap (6) (i % av potentiell BNP) KP mars 2008 0,5 1,1 0,7 – 0,2 – 0,9 KOM april 2008 (7) 0,6 1,2 0,5 – 0,7 i.u. KP november 2006 0,5 0,5 0,3 0,4 i.u. Finansiellt nettosparande (saldo i bytes- och kapitalbalansen) (i % av BNP) KP mars 2008 – 2,6 – 2,6 – 3,5 – 4,2 – 4,6 KOM april 2008 – 2,5 – 2,6 – 2,3 – 3,6 i.u. KP november 2006 – 1,6 – 1,8 – 2,2 – 2,7 i.u. Saldo i de offentliga finanserna (i % av BNP) KP mars 2008 – 3,8 – 2,0 – 2,5 – 2,0 – 1,5 KOM april 2008 – 3,8 – 2,0 – 2,5 – 2,6 i.u. KP november 2006 – 3,9 – 3,4 – 3,1 – 2,9 i.u. Primärt saldo (i % av BNP) KP mars 2008 – 1,1 0,2 – 0,2 0,3 0,8 KOM april 2008 – 1,1 0,6 0,2 0,1 i.u. KP november 2006 – 1,5 – 1,0 – 0,7 – 0,6 i.u. Konjunkturrensat saldo (6) (i % av BNP) KP mars 2008 – 4,0 – 2,4 – 2,8 – 1,9 – 1,1 KOM april 2008 – 4,0 – 2,5 – 2,7 – 2,3 i.u. KP november 2006 – 4,1 – 3,6 – 3,2 – 3,0 i.u. Strukturellt saldo (8) (i % av BNP) KP mars 2008 – 4,0 – 2,4 – 2,8 – 1,9 – 1,1 KOM april 2008 – 4,0 – 2,5 – 2,7 – 2,3 i.u. KP november 2006 – 4,1 – 3,6 – 3,2 – 3,0 i.u. Offentlig bruttoskuld (i % av BNP) KP mars 2008 47,6 44,9 44,2 43,3 42,3 KOM april 2008 47,6 45,2 44,5 44,1 i.u. KP november 2006 48,9 50,0 50,3 50,2 i.u. Konvergensprogrammet (KP), kommissionens vårprognos 2008 (KOM), kommissionens beräkningar. Kommissionens avdelningars beräkningar.

(1) EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. Förordningen ändrad genom förordning (EG) nr 1055/2005 (EUT L 174, 7.7.2005, s. 1). De dokument som det hänvisas till i texten återfinns på följande webbplats:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Uppdateringen lämnades in mer än 16 veckor efter tidsfristen den 1 december som fastställts i uppförandekoden, på grund av bildandet av en ny regering i november efter de allmänna valen i oktober.

(3) I bedömningen beaktas särskilt 2008 års vårprognos från kommissionen samt dess bedömning av rapporten från oktober 2007 om genomförandet av det nationella reformprogrammet.

(4) Det hittills mest heltäckande och konkreta försöket att reformera utgifterna, som föreslogs 2003, syftade till att minska de offentliga utgifterna för social trygghet, offentlig förvaltning och statligt stöd. Hausnerplanen ersatte bland annat årlig indexering med en indexering när den ackumulerade inflationen överstiger 5 % eller vart tredje år (beroende på vilket som inträffar först).

(5) EUT C 72, 29.3.2007, s. 13.

(6) Programmens produktionsgap och konjunkturrensade saldon har räknats om av kommissionen på grundval av uppgifterna i dessa.

(7) På grundval av en beräknad potentiell tillväxt på 5,2 %, 5,9 %, 6,0 % respektive 6,2 % under perioden 2006–2009.

(8) Konjunkturrensat saldo exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder. Varken kommissionens höstprognos eller det senaste programmet innehåller några engångsåtgärder eller andra tillfälliga åtgärder.

Källa:

Konvergensprogrammet (KP), kommissionens vårprognos 2008 (KOM), kommissionens beräkningar. Kommissionens avdelningars beräkningar.