BILAGA

TILLÄGG

Rekommendation om bekämpning av olaglig handel: Förbättrad insyn i frihandelszoner

1. utkastet till rekommendation ), som återges i bilagan och som tagits fram av arbetsgruppen för bekämpning av olaglig handel arbetsgruppen ), ett underorgan till högnivåforumet för risk (nedan kallat högnivåforumet ) i OECD:s kommitté för offentlig styrning. Det är utformat för att hjälpa regeringar och beslutsfattare att minska och motverka olaglig handel som bedrivs genom och inom frihandelszoner. Detta dokument innehåller ett utkast till en rekommendation om bekämpning av olaglig handel: Förbättrad insyn i frihandelszoner (nedan kallat), som återges i bilagan och som tagits fram av arbetsgruppen för bekämpning av olaglig handel ( 1 ) (nedan kallad), ett underorgan till högnivåforumet för risk (nedan kallat) i OECD:s kommitté för offentlig styrning. Det är utformat för att hjälpa regeringar och beslutsfattare att minska och motverka olaglig handel som bedrivs genom och inom frihandelszoner.

2. OECD har bedrivit omfattande forskning om olaglig handel i form av tematiska studier och jämförelser mellan olika länder för att främja förståelsen och kartläggningen av olagliga marknader. Resultaten utgör ett faktaunderlag som kan underbygga riskhanteringsstrategier som griper över olika sektorer.

3. I enlighet med kommitténs arbetsprogram och budget för 2017–2018 [GOV/PGC (2016) 9/FINAL], har OECD i samarbete med Europeiska unionens immaterialrättsmyndighet (EUIPO), analyserat handelsrutter för olaglig gränsöverskridande handel med varumärkesförfalskade varor och olika typer av olagliga varor. Analysen har identifierat ett antal luckor i politiken, varav frihandelszoner är en, där det finns utrymme för att skärpa tillsynen och stärka väl underbyggda riskbaserade brottsbekämpningsmetoder. I ministerrådets uttalande från 2017 välkomnades det fortsatta arbetet i OECD:s arbetsgrupp för bekämpning av olaglig handel, och det erkändes att det finns ett behov av internationellt samarbete och partnerskap för att bekämpa internationell korruption och olaglig handel ( 2 )

Motivering till utarbetandet av utkastet till rekommendation

4. Under de senaste årtiondena har frihandelszoner inrättats i rekordtakt för att locka till sig nya affärs- och utländska investeringar. Syftet är att underlätta handel och ekonomisk tillväxt genom att avskaffa tullar, kvoter och andra skatter och genom att minimera byråkratiska krav, inbegripet vissa tullförfaranden och krav på offentliggörande. Frihandelszoners omfattning och karaktär varierar mellan länder, beroende på vilken typ av verksamhet som tillåts, och den kan beskrivas under en rad olika namn såsom frizoner, företagszoner, exportbearbetningszoner, särskilda ekonomiska zoner, utrikeshandelszoner osv. I globaliseringens dynamiska sammanhang har frihandelszoner kommit att spela en central roll i näringslivet för många länder och ledande tillverkare.

5. Denna utveckling har dock varit snabbare än antagandet av standarder och bestämmelser för en effektiv tillsyn av frihandelszoner i vissa länder. Som en följd av detta har kriminella nätverk funnit sätt att missbruka luckorna i tillsynen i vissa frihandelszoner för att smuggla eller leda om olagliga produkter till den inhemska marknaden, inrätta produktionsanläggningar för varumärkesförfalskade och smugglade varor, transitera olagliga varor och underlätta utförandet av olagliga tjänster. I vissa länder behandlas frihandelszoner i alla avseenden som belägna utanför landets tullområde, vilket innebär att varor förs in i eller ut ur dessa områden med minimal tullkontroll. Även om villkoren för inrättandet av frihandelszoner är reglerade är omfattningen av tullkontroller eller tullingripanden ofta otillräcklig eller obefintlig. Även om det i lagstiftningen uttryckligen föreskrivs att tullmyndigheterna ska vara behöriga att utöva kontroll i frihandelszonen, kan verkställigheten vara svag.

6. Många frihandelszoner producerar ekonomiska fördelar för sina lokala ekonomier, men det finns starka bevis för att olagliga handelsflöden genom dem, t.ex. i förfalskningar, vilda djur och växter, vapen osv., visar OECD:s analys att det finns ett positivt samband mellan frihandelsområdets storlek, i fråga om sysselsättning och företag som är etablerade där, och värdet av olaglig handel med förfalskningar. Vissa frihandelszoner har befunnits vara de viktigaste omlastningspunkterna för olagliga varor som har ompaketerats eller märkts om för att dölja sin ursprungsplats och för att ta sig in i den lagliga leveranskedjan.

7. Vid rådets möte på ministernivå 2017 erkände ministrarna ”behovet av internationellt samarbete och partnerskap för att bekämpa internationell korruption och olaglig handel, bland annat genom att stärka genomförandet av befintliga standarder” och ”välkomnade ytterligare OECD-arbete om olaglig handel, bland annat genom arbetsgruppen för bekämpning av olaglig handel”.

8. För att ta itu med dessa utmaningar och svara på ministrarnas uppmaning har arbetsgruppen utarbetat ett utkast till rekommendation från OECD-rådet med förslag till åtgärder för att öka insynen i frihandelszoner för att minska deras otillbörliga tillämpning och göra dem mindre attraktiva för de kriminella organisationer som för närvarande utnyttjar dem.

9. Utkastet till rekommendation bygger på sex års analys och samråd med experter inom OECD, särskilt genom:

10. Arbetsgruppens möten om de brottsbekämpande utmaningar som frihandelszoner uppvisar på olika olagliga marknader och två gemensamma workshoppar med olika mellanstatliga organisationer. Den första workshoppen anordnades med Världstullorganisationen (WCO) i Bryssel i november 2016 och den andra med EUIPO i Alicante i september 2017.

11. En OECD-rapport om regelverk för att bekämpa olaglig handel som bland annat återspeglar de breda linjerna i dessa diskussioner ( 3 ) liksom en gemensam rapport från OECD och EUIPO om handel med förfalskade varor och frihandelszoner som offentliggjordes i mars 2018 ( 4 ) , där det fastställdes statistiska samband mellan en frihandelszons storlek (när det gäller företag som är etablerade där, anställda och deras bidrag till det totala exportvärdet) och värdet av förfalskade varor som kommer från en viss jurisdiktion.

12. I analysen identifieras centrala problem som gör frihandelszoner mottagliga för olaglig handel: • Driftsmiljön för frihandelszoner kan sakna lämplig tillsyn av brottsbekämpande myndigheter på grund av en vanlig missuppfattning enligt vilken företag som är etablerade inom frihandelsområdet faktiskt bedriver verksamhet utanför ett nationellt territorium. Detta leder till missuppfattningen att nationella brottsbekämpande myndigheter och tullmyndigheter saknar befogenhet att få tillgång till de fysiska lokalerna och information om de ekonomiska aktörer som bedriver verksamhet inom frihandelszonen. • Även i ekonomier där det finns en korrekt förståelse för den lokala tullmyndigheten och annan tillämpning av lagen för att få tillgång till ett frihandelsområde, är incitamentet lågt för att övervaka dess verksamhet och omlastningar, såvida det inte finns tillräcklig spridning till den inhemska marknaden.

13. Det är enkelt att föra in stora kontantbelopp i frihandelszoner genom att deklarera att det rör sig om detaljhandelstransaktioner, men det finns ingen officiell kontrollmetod för att bekräfta dess slutanvändning för laglig verksamhet. Dessutom förhindrar bristen på samordning mellan elektroniska lastspårningssystem och behöriga myndigheter en snabb riskanalys.

14. Även om obekräftade uppgifter om felaktig användning av frihandelszoner för att bedriva olaglig handel har satt vissa av dem i fokus internationellt, är kunskapen på hög nivå om riskerna med frihandelszoner fortfarande relativt bristfällig.

15. Expertmöten och reflexioner, tillsammans med färska OECD-publikationer om frihandelszoner och tidigare OECD-rapporter ( 5 ) , bekräftar slutsatsen att avsaknad av övervakning, tillsyn och insyn i verksamhet som bedrivs i ett flertal frihandelszoner möjliggör produktion, förflyttning, lagring och smuggling av olagliga varor. Vikten av dessa resultat motiverade uppmaningen från OECD:s ministermöte 2017 att uppbåda samordnade internationella åtgärder i syfte att öka insynen i frihandelszoner och därigenom minska deras användbarhet som kanaler för olaglig handel.

Metod för att utarbeta utkastet till rekommendation

16. Vid sitt möte i december 2017 enades högnivåforumet för risk om att utarbeta ett utkast till vägledning för att motverka olaglig handel i syfte att främja OECD:s uppdrag att fastställa globala standarder och skapa lika villkor för globaliseringen. Syftet med de föreslagna åtgärderna är att stärka brottsbekämpningskapaciteten för att vidta effektiva åtgärder och minska frihandelszoners attraktionskraft för kriminella företagare.

17. Ett första utkast till vägledning för att motverka olaglig handel: Ökad insyn i frihandelszoner diskuterades och kommenterades vid mötet i mars 2018 i arbetsgruppen [GOV/PGC/HLRF/TFIT (2018) 1], med skriftliga bidrag från arbetsgruppen för finansiella åtgärder, Världstullorganisationen och Världshandelsorganisationen.

18. Kommittén för offentlig styrning informerades om förfarandet vid sitt 57:e möte den 12 april 2018 och uppmanades att kommentera politiska alternativ för att stärka styrmedlen för att bekämpa olaglig handel, inbegripet ett inkluderande samrådsförfarande. Kommittén för offentlig styrning gick också med på att öppna utkastet till vägledning för offentligt samråd [GOV/PGC/A (2018) 1].

19. Efter införlivandet av ytterligare kommentarer om utkastet till vägledning från högnivåforumet och arbetsgruppen för bekämpning av olaglig handel inleddes det offentliga samrådet på nätet från den 8 juli 2018 och pågick till den 3 september 2018. Samrådet var öppet för alla berörda parter och synpunkter mottogs från bland annat OECD-medlemmar och icke-medlemmar, aktörer i frihandelszoner, deras sammanslutningar, mellanhänder (inklusive transportörer, speditörer och kurirer) och de industrier som är etablerade i frihandelszoner eller använder dem i sina leverantörskedjor. Över 200 enskilda berörda parter deltog i det offentliga samrådet med nästan 100 sidor skriftliga kommentarer.

20. Vidare lades utkastet till vägledning fram för synpunkter till handelskommitténs arbetsgrupp den 18 juni 2018, och interna samråd hölls med sekretariatet för kommittén för ekonomisk politik, handelskommittén, kommissionens arbetsgrupp om mutor i internationella affärsförbindelser och det globala forumet för transparens och informationsutbyte (GFTEI). Sekretariatet för arbetsgruppen för finansiella åtgärder mot penningtvätt (FATF) rådfrågades också. Värdefull information mottogs och bidrog till att stärka konsekvensen och samstämmigheten i utkastet till vägledning med redan befintliga instrument.

21. Efter införlivandet av alla relevanta och viktiga synpunkter från det offentliga samrådet och samrådet med andra OECD-organ och sekretariatet, översändes det reviderade utkastet till arbetsgruppen (och högnivåforumet) igen som ett utkast till rekommendation. Vid detta tillfälle tog vissa delegationer upp flera frågor, bland annat hur man bäst ska övervaka huruvida frihandelszonen uppfyller uppförandekoden för rena handelszoner. Dessa frågor behandlades och resulterade i utkastet till text i bilagan, som inte innehåller någon särskild bestämmelse om övervakning av efterlevnaden, men däremot ett uttalande om avsikten att utveckla ett tydligt sätt att övervaka efterlevnaden inom ett år efter antagandet av rekommendationen.

22. Det reviderade utkastet till rekommendation läggs härmed fram för arbetsgruppen för godkännande och överlämnande till högnivåforumet, varefter det kommer att vidarebefordras till kommittén för offentlig styrning för godkännande och slutligen överlämnas till rådet via det verkställande utskottet för antagande.

Syftet med och omfattningen av utkastet till rekommendation

23. Utkastet till rekommendation är utformat för att säkerställa insyn i frihandelszonerna och utformas som en del av de bredare insatserna för att motverka olaglig handel. Olaglig handel har omfattande negativa ekonomiska, sociala, miljömässiga och även politiska konsekvenser – den har en övergripande negativ effekt på hållbar utveckling. Den undergräver en god samhällsstyrning, urholkar förtroendet för den offentliga sektorn och rättsstatsprincipen, och kan potentiellt skapa hot mot den politiska stabiliteten eftersom dess ekonomiska aktörer avleder uppmärksamheten för att skydda sin olagliga marknadsandel.

24. Det bredare syftet med utkastet till rekommendation är att med tiden fastställa tydliga förväntningar när det gäller effektiva strategier för att motverka olaglig handel. Målet med gemensamma standarder för globaliseringen är att se till att dess fördelar kan delas helt och hållet, samtidigt som skadeverkningarna minskas i så stor utsträckning som möjligt. Detta kräver att länder ytterligare samarbetar och investerar i utvecklingen av lämplig institutionell kapacitet ( 6 )

25. I utkastet till rekommendation uppmanas både medlemmar och icke medlemmar som har anslutit sig till denna (anslutna parter) att uppmuntra frihandelszoner att anta en frivillig uppförandekod för rena frihandelszoner (som fastställs i tillägget till utkastet till rekommendation), under förutsättning att efterlevnaden av dess bestämmelser kommer att bedömas och övervakas av en mekanism (diagnosverktyg) som ska inrättas inom ett år efter det att utkastet till rekommendation har antagits. Målet är att säkerställa effekten av utkastet till rekommendation och främja öppenhet på ett effektivt sätt, så att frihandelszoner övervakar de ekonomiska aktörer som är etablerade i en zon och samarbetar med behöriga offentliga myndigheter. Frihandelszonen bör främja tillgången till information som är användbar för undersökningar, och skapa ansvarsskyldighet och lika villkor med det positiva nettoresultatet av att minska den olagliga handeln.

26. I utkastet till rekommendation föreslås en tudelad strategi för de dimensioner som är relevanta för alla berörda parter vad gäller god förvaltning inom frihandelszonen, däribland tullmyndigheterna, och vid behov mer övergripande brottsbekämpande myndigheter (som kan inbegripa miljöskyddsmyndigheter, skattemyndigheter och andra), ekonomiska aktörer inom en frihandelszon och det civila samhället.

27. Syftet med utkastet till rekommendation är att stödja anslutna parter och ge användbar vägledning för att hantera utmaningarna och identifiera god praxis i samband med minskning av olaglig handel. En övergripande strategi för att minska den olagliga handeln i frihandelszonen kräver investeringar i åtgärder som avser de anslutna parternas verksamhet, samt samarbete för att öka övervakningen och kontrollen av frihandelszonen där de missbrukas för att bedriva olaglig handel. Av dessa skäl tar utkastet till rekommendation upp de viktigaste behov som särskilt identifierats i OECD:s forskning, bland annat: • En samordnad internationell insats mellan nationella lagstiftande myndigheter och verkställande myndigheter för att säkerställa att brottsbekämpande myndigheter och tulltjänstemän uttryckligen har rätt att när som helst, i enlighet med inhemsk lagstiftning genomföra utredningar, undersökningar eller inspektioner på plats utan föregående anmälan eller rättsligt tillstånd, och överallt inom frihandelszonen för att underlätta tillämpning av gällande lagar, förordningar eller instruktioner. • Internationellt samarbete för att skapa incitament för lokala myndigheter att utöva ökad vaksamhet och kontroll över frihandelszonen, eftersom de negativa externa effekterna inte är tillräckliga på deras inhemska marknader för att motivera åtgärder som minskar riskerna för olaglig handel. • Uppbåda en politisk vilja att hitta en lösning på utmaningarna.

Övervakning av genomförande, spridning och anslutning av icke-medlemmar

28. I utkastet till rekommendation uppmanas kommittén för offentlig styrning att: • Använda arbetsgruppen för bekämpning av olaglig handel som ett forum för informationsutbyte och frivillig inbördes utvärdering med avseende på genomförandet av denna rekommendation. Detta kan exempelvis ske i form av berörda parters engagemang för att öka medvetenheten om risken för olaglig handel i specifika frihandelszoner, diskutera efterlevnaden av uppförandekoden för zoner för ren handel och för att jämföra erfarenheter och undersöka praxis när det gäller att minska och motverka riskerna för olaglig handel. • Inrätta en mekanism (diagnosverktyg) för att bedöma frihandelszoners resultat och efterlevnad av uppförandekoden för zoner för ren handel. Mekanismen skulle inrättas genom en flerpartsprocess som leds av arbetsgruppen inom ramen för högnivåforumet och kommittén för offentlig styrning inom ett år från antagandet av rekommendationen. • Utveckla en verktygslåda för att stödja anslutna parter i genomförandet av rekommendationen, inklusive främjande och uppmuntran till frihandelszonernas efterlevnad av uppförandekoden för zoner för ren handel inom ett år från antagandet av rekommendationen: genom en flerpartsprocess som leds av arbetsgruppen, högnivåforumet och kommittén för offentlig styrning, skulle en verktygslåda tas fram för att stödja anslutna parter och frihandelszoner i dess praktiska genomförande, bland annat med hänsyn till efterlevnaden av uppförandekoden för rena frihandelszoner. Denna verktygslåda skulle omfatta utveckling av en riskbedömning av frihandelszoner för att låta företag mäta integriteten och lämpligheten hos goda styrelseformer i olika frihandelszoner enligt en rad riktmärken. Den skulle också innehålla samlad god praxis, illustrerad med konkreta exempel, och plattformar för flerpartssamarbete kan utvecklas stegvis för att täppa till luckor i strategi, styrning och kontroll av efterlevnad. • Övervaka genomförandet av denna rekommendation och rapportera om detta till rådet senast fem år efter dess antagande och minst vart tionde år därefter: denna rapport kommer att bedöma relevansen och konsekvenserna av utkastet till rekommendation i syfte att säkerställa att den fortfarande är aktuell, och i förekommande fall identifiera eventuella behov av översyn. Rapporten kommer att bygga på den information om god praxis som samlats in vid utarbetandet av verktygslådan, diskussioner i kommittén för offentlig styrning och dess relevanta underordnade organ om genomförandet av utkastet till rekommendation samt utbyten genom flerpartsforum för samarbete som har bildats för att bidra till kommittén för offentlig styrning och dess underordnade organ i denna fråga.

29. I utkastet till rekommendation uppmanas generalsekreteraren och anslutna parter att sprida rekommendationen. När utkastet till rekommendation har antagits kommer det att finnas tillgängligt i webbkatalogen över OECD:s rättsliga instrument. En broschyr med texten till utkastet till rekommendation kommer tillsammans med relevant bakgrundsinformation att finnas tillgänglig i pdf-format för att underlätta spridningen. Sekretariatet kommer att dela med sig av utkastet till rekommendation genom möten med relevanta ministerier, parlamentariska grupper, branschsammanslutningar, yrkesorganisationer och nätverk av relevanta akademiker och experter.

30. Utkastet till rekommendation kommer att vara öppet för anslutning för icke-medlemsstater. En sådan anslutning skulle innebära en politisk uppslutning från de anslutna parterna kring de principer som anges i utkastet till rekommendation. Om intresserade icke-medlemmar ansluter sig till utkastet till rekommendation skulle de signalera att de kan spela en aktiv roll i arbetet med att minska den olagliga handeln och bidra till att skapa lika villkor globalt. Eventuella anslutna parter som inte är medlemmar skulle ingå i verksamheten för att stödja och övervaka dess genomförande.

(1) Arbetsgruppen för bekämpning av olaglig handel kartlägger och bedömer de ekonomiska konsekvenserna av gränsöverskridande olaglig handel inom sådana sektorer som varumärkesförfalskade varor, vilt och personer.

(2) Uttalande från ministerrådet 2017.

(3) Governance Frameworks to Counter Illicit Trade (OECD, 2018).

(4) Trade in Counterfeit Goods and Free Trade Zones: Evidence from recent trends (OECD-EUIPO,2018).

(5) Varför exporteras förfalskade varor? The Role of Governance Frameworks, Enforcement and Socio-economic Factors (OECD-EUIPO, 2018); Illicit Trade: Converging Criminal Networks (OECD, 2016).

(6) Governance Frameworks to Counter Illicit Trade (OECD, 2018).