Särskild rapport nr 5/99

om gränsöverskridande samarbete inom Phare (1994 - 1998) samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2000/C 48/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

Inledning

1. Syftet med denna rapport är att bedöma vilken verkan programmet för gränsöverskridande samarbete inom ramen för Phare har haft under de första fem åren av genomförandet (1994 - 1998) och att utvärdera hur effektiv förvaltningen av programmet för gränsöverskridande samarbete har varit, däribland samordningen med Interreg-programmet och nationell samfinansiering.

2. Målen för programmet för gränsöverskridande samarbete är enligt förordningen(1) följande:

a) Att hjälpa de regioner i Phare-länderna som gränsar till Europeiska unionen (EU) att lösa särskilda utvecklingsproblem. Sådan hjälp skall vara till gagn för ortsbefolkningen och förenlig med skyddet av miljön.

b) Att bidra till att nätverk för samarbete på båda sidor om gränsen skapas och utvecklas.

3. Enligt dessa mål är den viktigaste tanken bakom programmet för gränsöverskridande samarbete, vilket skiljer det från det allmänna Phare-programmet, att vilja förbättra ekonomiska och sociala förhållanden och förbindelser särskilt i gränsområdena. Detta är en avvikelse från Phare-programmet, som är avsett för prioriterade angelägenheter på nationell nivå, däribland utveckling av viktiga länkar i den nationella och internationella infrastrukturen.

4. Programmet för gränsöverskridande samarbete utformades för att hjälpa till att utveckla den typ av gränsöverskridande samarbete vid EU:s yttre gränser som redan tidigare uppmuntrades vid EU:s inre gränser genom Interreg-programmet, som finansieras via EU:s strukturfonder(2). Det var således tänkt att medel från programmet för gränsöverskridande samarbete skulle anslås till gränsregionerna i Phare-länderna i syfte att delfinansiera gemensamma projekt med intilliggande Interreg-medelsberättigade gränsregioner i EU.

5. Sammanlagt 820 miljoner ecu betalades ut under programmets första fem år. Detta utgör ca 18 % av de totala Phare-medel för vilka åtaganden gjorts under perioden 1994 - 1998. Medel från programmet för gränsöverskridande samarbete har anslagits till de åtgärdsområden som visas i tabell 1. En mer detaljerad analys per land och sektor finns i bilaga I. En karta över de områden som är berättigade till stöd från programmet för gränsöverskridande samarbete finns i bilaga II.

Tabell 1

Genomförande av programmet för gränsöverskridande samarbete inom Phare ordnat efter interventionsområde per den 31 december 1998

>Plats för tabell>

6. Revisionen genomfördes under 1998. Den omfattade revisionsbesök i Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slovenien och Tjeckien. För övriga stödberättigade Phare-länder gjordes genomgångar av handlingar(3). De projekt som granskades på platsen hade erhållit ca 56 % av utbetalningarna totalt från programmet för gränsöverskridande samarbete per den 31 december 1998 (se bilaga III). Det primära kriteriet när projekt skulle väljas ut för granskning på platsen var operationer på över 0,5 miljoner ecu och där genomförandet hade inletts.

7. I november 1998 publicerade kommissionen en utvärdering av programmet för gränsöverskridande samarbete inom Phare med utgångspunkt i de polska, tjeckiska och bulgariska delarna. Utvärderingen var främst inriktad på att bedöma orsakerna till att genomförandet av programmet försenats. Revisionsrätten delar visserligen många av slutsatserna i rapporten, men anser att mer uppmärksamhet skulle ha ägnats åt såväl programmets verkan som kommissionens förvaltning av det.

Sammanfattning av iakttagelser vid granskningen

8. Åtaganden för 820 miljoner ecu gjordes inom ramen för programmet, men det hade vid utgången av 1998 endast haft en begränsad verkan på projektnivå. Detta bottnade i att det saknades projekt med gränsöverskridande verkan som var klara att genomföras vid den tidpunkt då åtaganden gjordes för medlen och att genomförandet av godkända projekt försenats (se punkterna 16 - 55). Programmet för gränsöverskridande samarbete har icke desto mindre redan i nuläget en positiv verkan på institutionsnivå i utvecklingen av nätverk för samarbete över gränserna (se punkt 63) och i de flesta länder utgör det en god förberedelse för de lokala myndigheterna i gränsregionerna inför förvaltningen av EU:s strukturfonder (se punkt 57). I de flesta länderna har programmet för gränsöverskridande samarbete också lett till att nationell medfinansiering kunnat utverkas (se punkt 64).

9. Genomförandet har kommit längst i programmet för Polen-Tyskland men ett av de viktigaste problemen som programmet skulle avhjälpa kvarstår, nämligen de långa väntetiderna vid gränsövergångarna (se punkterna 17 - 22). För programmen som gäller Albanien-Grekland, Albanien-Italien (se punkt 33), Bulgarien-Grekland (se punkterna 29 - 31 och 47) och Slovakien-Österrike (se punkt 26) har man stött på betydande svårigheter.

10. Problemen med att genomföra programmet för gränsöverskridande samarbete hänger delvis samman med den överdrivet stora budget på 150 miljoner ecu som Europaparlamentet anslog till programmet vid starten (se punkt 67). Då denna budget skulle fördelas mellan enskilda Phare-länder tog kommissionen inte heller tillräcklig hänsyn till ländernas relativa absorptionsförmåga vad gäller gränsöverskridande projekt (se punkterna 71 - 72). Kommissionen följde policyn att göra åtaganden för hela budgeten fullt ut, även om projekten ännu inte är förberedda på ett adekvat sätt eller om de endast har begränsad verkan på gränsöverskridande och regional nivå (se punkt 73).

11. Verkan av programmet för gränsöverskridande samarbete har minskats av att harmoniseringen med Interreg-programmet är mycket begränsad. Det är endast i ett fåtal fall som gemensamma projekt har upprättats. Detta är huvudsakligen en följd av den bristfälliga harmoniseringen mellan Interreg- och Phare-förfaranden (se punkterna 68 - 70).

12. Räckvidden för projekt inom programmet för gränsöverskridande samarbete har varit mycket stor och ofta till sitt innehåll överlappat projekt som finansieras via nationella Phare-program, särskilt i länder med otillräcklig regional administrativ kapacitet. Därför har projekt som i första hand är avsedda att vara till gagn för befolkningen i gränsregionerna givits otillräcklig prioritet. En stor del av programmet för gränsöverskridande samarbete skall inrikta sig på relativt små projekt med stark lokal/regional och gränsöverskridande verkan för att säkerställa att gränsregionernas intressen tillgodoses på ett bra sätt. Trots det faktum att kommissionens nya riktlinjer för Phare-programmen kräver en minimiprojektstorlek på 2 miljoner ecu, skall möjligheter för småskaliga projekt utnyttjas i högre grad, bl.a. genom inrättandet av en gemensam fond för småskaliga projekt som förvaltas gemensamt av lokala myndigheter i EU- och Phare-länder med gemensam gräns (se punkterna 54 och 91).

13. Inom Phare-länderna bör ytterligare åtgärder vidtas för att decentralisera genomförandet. Medlen inom programmet för gränsöverskridande samarbete skall anslås till regioner, på flerårig basis. Euroregioner(4) bör få större ansvar för projektsamordning (se punkterna 54 och 81).

14. Eftersom förfarandena för genomförande av programmet för gränsöverskridande samarbete är mer decentraliserade än förfarandena inom de nationella Phare-programmen, bör kommissionen överväga en motsvarande utlokalisering av förvaltningen av programmet och samtidigt se till att dess delegationer har den personal som krävs för ändamålet, särskilt på ingenjörssidan (se punkterna 76 - 78).

15. Med tanke på de resultat som uppnåtts på institutionsnivå finns det, om kommissionen kan avhjälpa de brister som har minskat verkan av programmet framför allt på projektnivå, en god grund för vidare finansiering av programmet för gränsöverskridande samarbete (se punkterna 94 - 97).

Verkan av programmet för gränsöverskridande samarbete inom ramen för Phare

Verkan sektorsvis

Transport och kommunikationer

16. Såsom framgår av tabell 1, har nästan hälften av medlen för programmet för gränsöverskridande samarbete inom ramen för Phare gått till transport- och kommunikationsprojekt.

Transportprojekt inom programmet för gränsöverskridande samarbete för Polen-Tyskland

17. I den polsk-tyska delen av programmet för gränsöverskridande samarbete gjordes åtaganden för 115 miljoner ecu inom transportsektorn, i huvudsak för att förbättra infrastrukturen och tillfartsvägarna vid flera av de stora gränsövergångarna till Tyskland. Målet med dessa projekt var att få bukt med de långa väntetiderna vid gränsövergångar, särskilt för godstrafik men även för lokal trafik, som har uppstått till följd av att handeln ökat sedan 1990(5). 1994 var väntetiderna för lastbilar vid tysk-polska gränsen i storleksordningen 30 timmar.

18. Även om dessa projekt gäller ett högprioriterat behov i den polsk-tyska gränsregionen har deras verkan minskats både av förseningar från de polska myndigheternas och kommissionens sida vad gäller att ingå avtal om de anläggningsarbeten som skulle utföras och av faktorer som sammanhänger med den otillräckliga förvaltningen av gränsövergångar, det polska vägnätets dåliga skick samt miljörestriktioner. Därför var väntetiderna avsevärda ännu 1998, i synnerhet för lastbilar.

19. Inom programmet för 1994 gavs delfinansiering (5,5 miljoner ecu) till en ny godsterminal vid den största gränsövergången Swiecko-Frankfurt an der Oder. Finansieringen genom programmet för gränsöverskridande samarbete (15 %) tjänade som utfyllnad sedan de polska myndigheternas egna medel för att slutföra projektet tagit slut. Projektet slutfördes i mitten av 1995 med hjälp av påskyndade förfaranden. Som ett resultat av projektet har väntetiden vid gränsen för lastbilar sjunkit från 36 timmar till 10 - 12 timmar vilket fortfarande är en avsevärd och alltför lång tid med tanke på projektets mål på 30 minuter. De fortsatta väntetiderna beror delvis på ytterligare ökningar av trafikvolymen vid denna gränsövergång, men de alltför få polska tulltjänstemännen vid terminalen och det faktum att de polska myndigheterna inte lyckats bygga en särskild tillfartsväg från gränsen till terminalen bidrar också till att klareringen fortfarande tar lång tid.

20. Genomförandet av två andra stora gränsövergångsprojekt vid Gubin (20,8 miljoner ecu) och Olszyna (15 miljoner ecu), som också finansieras via Polen-Tyskland-delen av programmet för gränsöverskridande samarbete från 1994, tog mycket längre tid att slutföra även om projekten enligt finansieringsavtalet skulle vara slutförda i december 1996. Olszyna slutfördes först i oktober 1998 och Gubin fick ett nytt schema med slutförande i maj 1999. Förseningarna beror huvudsakligen på att de polska myndigheterna och kommissionen behövt alltför lång tid för att ta fram anbudshandlingarna och tilldela kontrakten. Väntetiderna vid dessa båda gränsövergångar var också i storleksordningen 10 timmar. Swiecko, Gubin and Olszyna hörde till de sex gränsövergångar i Europa där det i november 1998 tog längst tid att passera(6).

21. Ytterligare två projekt som slutförts, vid Kolbaskowo (10 miljoner ecu) och Osinow Dolny (1,2 miljoner ecu) har lett till att tillfartsvägarna till dessa gränsövergångar förbättrats. Nyttan med Osinow Dolny-projektet har emellertid minskat, eftersom de tyska myndigheterna i motsats till vad som angavs i finansieringsavtalet av miljöskäl inte har öppnat gränsövergången för lastbilar. Samma restriktion för lastbilar hotar också att minska verkan av de storskaliga förbättringar av vägen från gränsen vid Kostrzyn till Gorzow Wielkopolski för vilka finansiering erhålls (9,4 miljoner ecu). Man borde ha kunnat vänta sig att dessa restriktioner skulle ha uppmärksammats tidigt eftersom en polsk-tysk gemensam program- och kontrollkommitté valt ut projekten(7).

22. Effekten av förbättringarna av gränsövergångarna försvagas ytterligare av andra faktorer:

a) Ungefär hälften av de lastbilar som kör över den tysk-polska gränsen är på väg till länder öster om Polen(8) och drabbas av kraftiga förseningar vid Polens östra gräns(9).

b) Det underutvecklade polska vägnätet och dess allt sämre fysiska beskaffenhet. 1997 var endast 24 % av huvudvägarna i Polen i tillfredsställande skick(10).

c) Förbättringar av den fysiska infrastrukturen vid gränsövergångarna har inte åtföljts av motsvarande förbättringar inom förvaltningen av gränsövergångarna(11).

23. Betydande medel från programmet för gränsöverskridande samarbete används också för att finansiera förbifartsleder kring flera polska städer ([Zielona Gora [3,3 miljoner ecu], Jelenia Gora [3,8 miljoner ecu], Gorzow [10 miljoner ecu], och Pniewy (3,1 miljoner ecu]). Tack vare dessa projekt minskar visserligen trafikstockningarna, men städerna i fråga ligger 50 - 150 km från gränsen, vilket innebär att projektens direkta gränsöverskridande verkan är begränsad, varför det hade varit lämpligare att finansiera dem inom ramen för det nationella Phare-programmet.

Transportprojekt inom ramen för programmet för gränsöverskridande samarbete för Tjeckien-Tyskland

24. Inom Tjeckien-Tyskland-delen av programmet för gränsöverskridande samarbete har åtaganden på 28,3 miljoner ecu gjorts inom transportsektorn. Det viktigaste transportprojekt inom programmet för gränsöverskridande samarbete som hittills genomförts är moderniseringen av järnvägsstationen i Cheb (12,9 miljoner ecu), den näst största järnvägsgränsövergången mellan Tjeckien och Tyskland. Detta projekt byggde ursprungligen på en överenskommelse mellan tyska och tjeckiska järnvägen om att prioritera förbättringar av linjen Nürnberg-Prag. Ett beslut från tyska järnvägen (Deutsche Bahn) i april 1996 om att i stället inrikta satsningarna på linjen Nürnberg-Dresden har medfört att mindre trafik än väntat passerar Cheb (se karta 1). Följden av detta är en avsevärd överkapacitet efter Phare-investeringen: tågkapaciteten ökade med 32 % medan antalet tåg har förblivit detsamma som tidigare. Rangeringskapaciteten har ökat med 42 % men antalet hanterade godsvagnar sjönk i själva verket med 12 % mellan 1995 och 1997.

Transportprojekt inom programmet för gränsöverskridande samarbete för Tjeckien-Österrike, Slovenien-Österrike och Slovakien-Österrike

25. Programmet för gränsöverskridande samarbete har haft föga verkan på transportsektorn inom ramen för program mellan Phare-länder och Österrike, trots den prioritet denna sektor gavs i de fleråriga vägledande programmen för Phare-länderna för 1995 - 1999. I det fleråriga vägledande programmet för Tjeckien-Österrike, som omfattar 30 miljoner ecu, är det viktigaste transportprojekt som finansieras via programmet för gränsöverskridande samarbete en 52 km lång cykelbana för 1,7 miljoner ecu i Lipno-regionen som skall anslutas till det österrikiska cykelbanenätet. Även om detta projekt troligen stärker turismen i regionen,

Karta nr 1

Järnvägslinjer i gränsområdet mellan Tyskland och Tjeckien

>PIC FILE= "C_2000048SV.000501.EPS">

har programmet för gränsöverskridande samarbete ingen verkan på de problem inom transportsektorn som det hänvisas till i det fleråriga vägledande programmet för gränsöverskridande samarbete för Tjeckien-Österrike, där det sägs att för att landsbygdens gränsområden skall återhämta sig är det viktigt att rekonstruera, modernisera och utvidga väg-... och... järnvägssystemet... och att uppdatera förbindelsen mellan Tjeckiens och Österrikes respektive transportsystem i gränsregionen(12).

26. Transportprojekten i Slovenien-Österrike var också i stort sett begränsade till cykelbanor trots att man i det vägledande programmet prioriterade moderniseringen av gränsövergångar och det därmed förknippade vägnätet. I Slovakien slutfördes två projekt 1998 i syfte att upprätta nya lokala gränsövergångar till Österrike (0,4 miljoner ecu) men resultatet är osäkert, eftersom de båda länderna fortfarande inte hade nått någon överenskommelse om att öppna gränsen på dessa ställen. Vad gäller det projekt som det hänvisas till i punkt 21 ovan kunde man ha väntat sig att sådana frågor skulle ha retts ut på den gemensamma program- och kontrollkommitténs nivå innan beslut om finansiering fattades.

Transportprogram inom ramen för programmet för gränsöverskridande samarbete för Bulgarien-Grekland, före detta jugoslaviska republiken Makedonien-Grekland, Albanien-Grekland och Albanien-Italien

27. Vad gäller programmen för gränsöverskridande samarbete mellan Albanien, Bulgarien respektive före detta jugoslaviska republiken Makedonien och Grekland, samt Albanien-Italien, har ungefär tre fjärdedelar av medlen anslagits till förbättring av väg/järnvägsinfrastruktur, huvudsakligen utmed de "Kretakorridorer"(13) som sträcker sig genom dessa länder (se tabell 2 nedan). Dessa projekt för gränsöverskridande samarbete är avsedda att kopplas ihop med nya investeringar i Grekland och Italien som delvis finansieras via Interreg.

28. Vid slutet av 1998 hade mycket litet genomförts, framför allt på grund av det begränsade förberedelsearbete som utförts vid den tidpunkt då kommissionen valde ut projekt som skulle beviljas medel ur programmet för gränsöverskridande samarbete och på grund av de nationella och regionala myndigheternas svaga förvaltningskapacitet. De projekt som valts ut har i allmänhet varit infrastrukturprojekt av nationell betydelse men med endast begränsade fördelar för befolkningen i själva gränsregionerna. I flera fall är den uppskattade avkastningen av projekten antingen lägre än den minsta avkastning som normalt krävs för finansiering via kommissionen eller mycket osäker(14).

29. I Bulgarien ledde en stor omorientering av programmet för gränsöverskridande samarbete med Grekland, som överenskommits mellan kommissionen, Grekland och Bulgarien i mitten av 1997, till att medlen koncentrerades på förbättring av huvudvägen och järnvägslinjen i den transportkorridor som leder från den grekiska gränsen i Bulgariens sydvästra hörn till Dupnica, 130 km norrut. Dupnica ligger ca 30 km utanför den gränsregion som är berättigad till medel från programmet för gränsöverskridande samarbete. Byggandet inom dessa projekt väntades påbörjas först under 1999, fem år efter det att programmet för gränsöverskridande samarbete inleddes.

30. Internräntan för järnvägsprojektet beräknades 1994 till endast 3,71 %, med utgångspunkt i de bulgariska myndigheternas kostnadsberäkningar på 16 miljoner ecu. Projektbudgeten har därefter höjts till 32,2 miljoner ecu, vilket har gjort att internräntan blivit ännu lägre. Kommissionen är den enda bidragsgivaren även om man skulle ha väntat sig att ett projekt av denna storlek skulle ha

Tabell 2

Medel från programmet för gränsöverskridande samarbete som anslagits till väg- och järnvägsprojekt i Balkanområdet (1994 - 1998)

>Plats för tabell>

samfinansierats med ett internationell finansinstitut. För befolkningen i själva gränsregionen är järnvägsprojektets fördelar begränsade(15).

31. Även vägprojektet (25 miljoner ecu) utmed samma korridor är endast av begränsad nytta för själva gränsregionen, trots att vägnätet i regionen är otillräckligt(16). Upprustningsåtgärderna omfattar i själva verket inte vägens första 20 km från gränsen, eftersom trafikvolymerna där är så låga.

32. I före detta jugoslaviska republiken Makedonien har programmet för gränsöverskridande samarbete också omorienterats så att ca 80 % av medlen från det fleråriga vägledande programmet för 1996 - 1999 ägnas åt att förbättra vägen från Skopje till Thessaloniki. Förbättringarnas ekonomiska berättigande är svagt. 1998 uppskattade Europeiska investeringsbanken internräntan till mellan 5 och 9 % beroende på den politiska utvecklingen i Jugoslavien. Det viktigaste avsnittet är beläget mellan 48 km och 66 km från gränsen, vilket minskar den gränsöverskridande effekten.

33. För programmen för gränsöverskridande samarbete mellan Albanien och Italien respektive Grekland har ca 70 % (64,6 miljoner ecu) av medlen från 1994 - 1998 års program för gränsöverskridande samarbete anslagits till upprustning av de viktigaste nationella vägarna, däribland vägar till hamnarna. Både finansiering via programmet för gränsöverskridande samarbete och medel från det nationella Phare-programmet (18 miljoner ecu) är en del av en övergripande satsning från bidragsgivarnas sida - varav Phare är den största - på att samla in medel för att rädda landets sönderfallande väginfrastruktur. Det första byggandet påbörjades emellertid först 1998 och har drabbats av allvarliga förseningar i genomförandet. Att medel från programmet för gränsöverskridande samarbete och det nationella Phare-programmet används till samma projekt vittnar om att dessa inte är specifikt gränsöverskridande.

Transportprojekt inom ramen för programmet för gränsöverskridande samarbete i de baltiska staterna

34. I de baltiska staterna har större delen av de medel som anslagits till transportsektorn varit avsedda för förbättringar av hamninfrastrukturen (11,4 miljoner ecu). I Lettland skulle byggandet av ett kontrolltorn för fartygstrafiksystem (1,5 miljoner ecu) slutföras i början av 1999. Behovet att förbättra sjöfartssäkerheten understryks i kommissionens yttrande om Lettlands ansökan om medlemskap i EU(17). Projektet har fördröjts kraftigt på grund av en ändring av projektmålen, de lettiska myndigheternas begränsade erfarenhet av att ta fram de detaljerade planerings- och anbudshandlingarna samt kommissionens sena utbetalning av förskottet till avtalsparten.

35. I Litauen finansierar programmet för gränsöverskridande samarbete förbättringar av färjeterminalen vid Litauens enda hamn, Klaipeda (5 miljoner ecu). Efter betydande förseningar, huvudsakligen på grund av avtalspartens svaga insats och på grund av sena betalningar från kommissionens sida, planerades även slutförandet av detta projekt till början av 1999. Projektet är ekonomiskt berättigat på grund av den betydande ökning av godstrafiken som väntas. Det skall emellertid påpekas att liknande projekt i Estland och Lettland finansierades med lån från internationella finansinstitut. Detta väcker frågan om huruvida bidrag från programmet för gränsöverskridande samarbete skall användas för att stödja projekt som är av direkt kommersiell art (se punkt 65 nedan).

Telekommunikationsprojekt inom ramen för programmet för gränsöverskridande samarbete

36. I Litauen och Albanien har medel från programmet för gränsöverskridande samarbete använts för att finansiera telekommunikationsprojekt. I Litauen gavs bidrag till ett fiberoptikkabelnät i Klaipeda-regionen (2,7 miljoner ecu) som del av ett större nationellt projekt som till största delen finansierades av ett EBRD-lån (35 miljoner US-dollar). Sextio procent av det av Phare finansierade projektet ligger utanför de områden som är berättigade till stöd via programmet för gränsöverskridande samarbete. Projektets gränsöverskridande verkan är i själva verket av sekundär betydelse. I Albanien har 1,7 miljoner ecu använts för att samfinansiera en 500 km lång telekommunikationsförbindelse i form av en optisk undervattenskabel söderut till Grekland och norrut till Kroatien. Förbindelsen till Kroatien var inte berättigad till stöd från programmet för gränsöverskridande samarbete eftersom Albanien inte har något program för gränsöverskridande samarbete med Kroatien och Kroatien dessutom självt är avstängt från Phare-programmet.

Miljö

Miljöprojekt inom programmet för gränsöverskridande samarbete i Baltikum

37. Miljön har varit den viktigaste sektor som erhållit medel från programmet för gränsöverskridande samarbete i Estland och Lettland och även en betydande del av den polska respektive litauiska delen av programmet för gränsöverskridande samarbete. Projekten syftar huvudsakligen till att rena Östersjön, där de baltiska staterna och Polen tillsammans med Ryssland står för de största föroreningarna.

38. Även om de medel från programmet för gränsöverskridande samarbete som anslagits till detta område är avsedda för en högprioriterad gränsöverskridande insats innebär det faktum att de tillgängliga medlen är så begränsade jämfört med behovens omfattning att programmet för gränsöverskridande samarbete endast kan förväntas ha en måttlig verkan(18). Vidare har fördröjningar i genomförandet, särskilt i de baltiska staterna, minskat programmets verkan ytterligare under perioden 1994 - 1998. Dessa förseningar kan i huvudsak tillskrivas de lokala förvaltningarnas bristande erfarenhet och inadekvat övervakning av programmen från kommissionens sida tills programgenomförandeenheter i de baltiska staterna inrättades i slutet av 1996. Fram till dess hade kommissionens centrala avdelningar det direkta ansvaret för projektövervakningen men det finns inga belägg för att miljöprojekten hade inspekterats av tjänstemän från kommissionen.

39. I Lettland finansierade (1,9 miljoner ecu) programmet för gränsöverskridande samarbete en ledning för transport av avloppsvatten från Jurmala till Riga för behandling enligt EU-standard, för att förhindra att det släpps ut i Östersjön. Från Jurmala, en stad med 60000 invånare vid Östersjökusten, kommer ca 3 % av Lettlands avloppsvatten. Projektet hade utförts till ca 80 % under perioden 1989 - 1993, med hjälp av nationella medel tills den lettiska budgeten var tömd. Den del av projektet som sorterade under programmet för gränsöverskridande samarbete slutfördes 1998, två år senare än planerat, främst på grund av bristfälliga insatser från den konsult som ansvarade för utarbetande av anbudshandlingarna samt bristen på adekvata riktlinjer från kommissionen angående bedömning av anbud för upphandling av bygg- och anläggningsarbeten, vilket medförde att det första anbudsförfarandet avbröts.

40. Programmet för gränsöverskridande samarbete har också finansierat ett projekt (1,8 miljoner ecu) med syftet att samla in riskavfall i Lettland. Detta projekt slutfördes mot slutet av 1998, även detta två år senare än planerat. I detta fall berodde förseningarna i första hand på den dåliga kvaliteten på den av konsulten utförda genomförbarhetsstudien och förseningar när det gällde att ingå avtal för medlen, något som i sin tur berodde på att det saknades riktlinjer från kommissionen. Projektet omfattade enbart insamling av 800 ton avfall eftersom detta var den totala mängd nationellt avfall som räknats fram i den Phare-finansierade genomförbarhetsstudien. 1998 gjordes en ny beräkning och den totala mängden avfall uppskattades till 2000 ton. Vidare hade det vid tidpunkten för revisionsrättens granskning (juni 1998) inte ordnats någon förbränning av avfallet efter insamling.

41. I Estland finansieras (2,4 miljoner ecu) ett liknande projekt för riskavfallshantering; det har inte funnits något sådant system tidigare. Den första fasen, anläggning av två insamlingsstationer, väntades vara avslutad i början av 1999, två år senare än planerat, i stort sett som en följd av lokalpolitiska interventioner och även som en följd av de lokala myndigheternas bristande erfarenhet och brister på adekvata riktlinjer från kommissionens sida för genomförande av programmet för gränsöverskridande samarbete. Liksom i Lettland var problemet med förbränning av insamlat material fortfarande olöst.

42. I Litauen ges bidrag till ett projekt i syfte att förbättra vattenreningsanläggningen i kustorten Palanga (1,2 miljoner ecu) där föroreningar med nivåer som är 5 - 7 gånger högre än EU-normerna strömmar ut i Östersjön. Projektet har drabbats av en treårig försening därför att kommissionen ändrade sitt bidrag till projektet sedan den sent omsider blev medveten om att de arbeten och den utrustning som skulle finansieras via programmet för gränsöverskridande samarbete redan till en del hade finansierats av de litauiska myndigheterna.

43. I Polen har från 1995 och framåt ca 40 miljöprojekt finansierats via programmet, även om det endast var ett fåtal som hade slutförts vid utgången av 1998. Majoriteten av dessa projekt gäller anläggning eller uppgradering av vattenreningsverk. Visserligen har 75 % av Polens 860 städer reningsverk, men 50 % av reningsverken har inte tillräcklig kapacitet(19). Den totala kostnaden för att vattenreningen skall nå EU-standard uppskattas till 10,3 miljarder ecu, något som återigen visar att programmet för gränsöverskridande samarbete endast kan ha en begränsad effekt(20).

44. Till de största miljöprojekten i Polen hörde reningsverk i Gubin (3,3 miljoner ecu) och Szczecin (3,5 miljoner ecu). Projektet i Gubin utgör ett utmärkt exempel på samarbete över gränserna. Det nya reningsverket betjänar inte bara Gubin utan också dess tyska vänort Guben på andra sidan floden Neisse(21), vilket avsevärt sänker såväl projektinvesteringskostnaderna som driftskostnaderna. Även om detta projekt inom programmet för gränsöverskridande samarbete ännu inte var slutfört öppnades själva reningsverket i maj 1998 och har möjliggjort en betydande minskning av föroreningar i linje med EU:s normer. I Szczecin hade projektet däremot, även om det hade godkänts av kommissionen 1995 (totalkostnad: 29,2 miljoner ecu), ännu inte påbörjats, därför att Szczecins stad var sena med projektutformningen.

Miljöprojekt inom programmet för gränsöverskridande samarbete i Tjeckien

45. Även i Tjeckien är finansieringsbehoven inom miljösektorn väldiga; uppskattningsvis 1400 miljoner ecu(22) behövs enbart inom avloppsvattensektorn. Medlen från programmet för gränsöverskridande samarbete används särskilt i det starkt förorenade norra Böhmen vid gränsen mot Tyskland, genom vilket floden Elbe rinner. Liksom i andra länder har effekten minskat på grund av förseningar i genomförandet, och endast fem projekt, samtliga finansierade ur 1994 års budget, hade slutförts vid utgången av 1998. En viktig orsak till fördröjning i Tjeckien var att en ny nationell upphandlingslag antogs, vilket medförde att alla Phare-anbud blockerades under 12 månader fram till september 1997.

46. Via programmet för gränsöverskridande samarbete finansierades således en avloppsledning (5,8 miljoner ecu) för transport av avloppsvatten från staden Usti nad Labem (180000 invånare) till ett nybyggt tjeckisk-finansierat reningsverk i den närbelägna staden Nestemice. Detta har under 1998 medfört att Ustis förorening av Elbe minskat avsevärt. Å andra sidan är föroreningsnivån i Elbe i regionen totalt sett lika hög som tidigare, på grund av mängden föroreningar uppströms, särskilt från Prag. Ett liknande projekt för staden Rumburk (14000 invånare), som också omfattar den tyska staden Seifhennersdorf, avslutades också i slutet av 1997. I Nejdek minskades de lokala luftföroreningarna kraftigt genom att en ångledning, som matas med värme från en lokal industrianläggning, färdigställdes i december 1997 genom finansiering med medel från programmet för gränsöverskridande samarbete (6,6 miljoner ecu), vilket gjorde det möjligt att stänga brunkolsvärmeverk, men det fanns dock ingen information om hur stor den gränsöverskridande effekten var.

Miljöprojekt inom programmet för gränsöverskridande samarbete i Albanien, Bulgarien och före detta jugoslaviska republiken Makedonien

47. I Albanien, Bulgarien och före detta jugoslaviska republiken Makedonien har mycket små medel anslagits till miljön, trots de ekologiska problemen, eftersom transportprojekten har prioriterats. Det största miljöprojektet är en anläggning för upparbetning och förvar av radioaktivt avfall vid kärnkraftverket Kozloduj i Bulgarien (3,7 miljoner ecu). Detta projekt är inte förlagt till gränsregionen Bulgarien-Grekland, utan vid Bulgariens norra gräns mot Rumänien, ett område som inte var berättigat till finansiering från programmet för gränsöverskridande samarbete 1994 - 1998.

Ekonomisk utveckling och personalutveckling

48. I de flesta länder har projekt för ekonomisk utveckling och personalutveckling fått relativt små anslag jämfört med transport- och miljöprojekt, med Ungern, Slovakien och Slovenien som huvudsakliga undantag. Vidare har de flesta projekt finansierats från 1996 och framåt och har således inte slutförts ännu. De små anslagen avspeglar delvis svårigheten att identifiera projekt av detta slag som får en positiv verkan på båda sidor av gränsen. I vissa fall konkurrerar regionerna på motsatta sidor av gränsen ekonomiskt med varandra, vilket gör finansieringen av sådana projekt känsligare.

49. Det största projektet på detta område är inrättandet av "Collegium Polonicum" i Slubice vid polska gränsen, som utvecklas av universiteten i Frankfurt an der Oder och Poznan med hjälp av medel från programmet för gränsöverskridande samarbete (16 miljoner ecu) och Interregmedel (3,2 miljoner ecu) liksom ca 8,9 miljoner ecu genom polsk medfinansiering. Syftet med detta Collegium är att främja gemensam undervisning och forskning på området Tyskland-, Polen- och Europakunskap(23). Vid slutet av 1998 var den Phare-finansierade byggnationen av studenthem för 267 personer slutförd (4 miljoner ecu från 1994 års program för gränsöverskridande samarbete).

50. I Ungern användes betydande resurser för att främja turism genom utveckling av ett cykelbanenät som skall anslutas till det omfattande österrikiska systemet. En gränsöverskridande industripark utvecklades också vid Szentgotthard-Heiligenkreuz (4,3 miljoner ecu). Dessa projekt, om vilka beslut fattades 1995, hade ännu inte slutförts.

51. I Slovakien har effekten av ett projekt för planering av Jarovce-Kittsee industripark (0,5 miljoner ecu) minskats betydligt. Genomförbarhetsstudien och projektutformningen, ursprungligen avsedd för att man skulle skapa en industripark på båda sidor av gränsen mellan Slovakien och Österrike, kunde endast göras på den slovakiska sidan på grund av bristande samarbete mellan de båda länderna.

Fonder för småskaliga projekt

52. I de flesta mottagarländer för programmet för gränsöverskridande samarbete har möjligheter till fonder för småskaliga projekt inrättats i syfte att stödja småskalig, s.k folk-till-folk och social lokal utvecklingsverksamhet.

53. Sedan 1996 är det denna typ av projekt som alltmer dominerar genomförandet av programmet för gränsöverskridande samarbete i den baltiska regionen. 12 miljoner ecu har anslagits till lokala utvecklingsprojekt på upp till 100000 ecu, med deltagande av åtminstone en lokal myndighet från Phare-anslutna baltiska stater och åtminstone en lokal myndighet från EU. En entreprenör(24) anlitades för att administrera programmet. På grund av förseningar från kommissionens sida när det gällde att lägga upp programmet påbörjades de första projekten först i mitten av 1998.

54. Med undantag av Albanien, Bulgarien och före detta jugoslaviska republiken Makedonien, inrättades fonder för småskaliga projekt även i övriga länder inom programmet för gränsöverskridande samarbete, om än för lägre summor än i Baltikum(25). Dessa projekt hade vanligen en annan tyngdpunkt än den baltiska fonden för småskaliga projekt och de hade fokus på aktiviteter av typen folk-till-folk och kulturaktiviteter. De var mycket uppskattade i gränsregionerna som ett medel för gränsöverskridande integration på gräsrotsnivå. Genomförandet har också gått relativt snabbt, eftersom urval och godkännande av projekt sker mer decentraliserat än inom programmet för gränsöverskridande samarbete i övrigt. I Polen och Tjeckien har förvaltningen av fonder för småskaliga projekt med gott resultat delegerats till Euroregioner, organisationer i gränsregionerna som består av representanter för kommuner, distrikt, handelskammare och liknande organ.

Policyverkan

Verkan på lokal och regional utveckling

55. I förordningen om programmet för gränsöverskridande samarbete stipuleras att projektmålen inom programmet är att "främja samarbete... till gagn för ortsbefolkningen", men i praktiken har detta skett i varierande omfattning. I Ungern och Slovenien har projekten haft en stark lokal inriktning från början och i Polen, Tjeckien och Estland har utvecklingen gått alltmer i denna riktning. Å andra sidan har bristen på adekvata regionala utvecklingsplaner i dessa länder för gränsregionerna i fråga inneburit att projekten i många fall har valts ad hoc-mässigt utan att vara integrerade i en övergripande regional utvecklingsstrategi.

56. I Bulgarien, före detta jugoslaviska republiken Makedonien och Albanien har tonvikten på stora nationella infrastrukturprojekt i betydande omfattning minskat programmens potentiella effekt på den regionala utvecklingen.

57. I länder(26) som har gjort de lokala förvaltningarna delaktiga i planering och genomförande av projekten inom programmet för gränsöverskridande samarbete har en av de viktigaste effekterna av detta program hittills varit att lära dessa förvaltningar de rutiner och förfaranden som tillämpas i Europeiska unionen. Detta kan betraktas som en värdefull förberedelse för framtida förvaltning av EU:s strukturfonder.

58. Programmet ECOS-Ouverture (1994 - 1996: 10 miljoner ecu), som skapades 1991 av kommissionen för att främja interregionalt samarbete mellan lokala och regionala myndigheter från Central- och Östeuropa och medlemsstaterna, finansierades genom programmet för gränsöverskridande samarbete, vilket också bidragit till att dessa myndigheter i Phare-länder stärkt sin kapacitet.

59. I flera länder hör den del som gränsar till Europeiska unionen till de mest välmående regionerna i landet, och är långt ifrån underutvecklad ur nationellt perspektiv sett. I de flesta fall var de gränsregioner som erhöll stöd från programmet för gränsöverskridande samarbete betydligt rikare än gränsregioner i andra delar av Phare-länderna. Detta gäller särskilt i Ungern, där två av de tre områden som är berättigade till stöd är de rikaste i landet, och, om än i mindre omfattning, i Polen och Slovakien. Detta står i tydlig kontrast till situationen i medlemsstaterna, där gränsområdena mot Phare-länderna vanligen hör till de fattigaste regionerna i landet. Även om programmet för gränsöverskridande samarbete har en positiv verkan på de stödberättigade gränsregionerna är det inte avsett att bidra till att lösa regionala skillnader inom Phare-länderna. Detta problem är en fråga för specifika regionalpolitiska instrument.

Gränsöverskridande verkan av programmet för gränsöverskridande samarbete

60. För majoriteten av projekt inom programmet för gränsöverskridande samarbete var det möjligt att identifiera något slags gränsöverskridande verkan även om den inte alltid var lätt att mäta. Således har exempelvis alla miljöprojekt, nästan per definition, viss gränsöverskridande verkan. Hur "intensiv" den har varit har emellertid varierat avsevärt och kommissionen kunde på ett bättre sätt ha specificerat vilka former av gränsöverskridande verkan som skall prioriteras högst och hur stark verkan skall vara.

61. Vad gäller programmen för gränsöverskridande samarbete för de baltiska staterna och Polen-Baltikum och Albanien-Italien minskades den gränsöverskridande verkans intensitet därför att samarbetet mellan de lokala myndigheterna och befolkningen på ömse sidor om gränsen försvårades av att länderna skiljs åt av hav.

62. Den potentiella gränsöverskridande verkan av programmet för gränsöverskridande samarbete har minskats av bristen på integrerade utvecklingsplaner som omfattar båda sidorna av gränsen. Obalansen mellan de ekonomiska utvecklingsnivåerna på ömse sidor om EU:s yttre gränser är i de flesta fall dessutom ett hinder för skapandet av gemensamma strategier.

63. En betydelsefull verkan av programmet har varit det förbättrade institutionella samarbetet mellan Phare-länderna och EU:s medlemsstater. Först och främst beror detta på att gemensamma program- och kontrollkommittéer inrättats i enlighet med förordningen om programmet för gränsöverskridande samarbete. Dessa kommittéer, som har till uppgift att välja ut projekt för programmet för gränsöverskridande samarbete och övervaka genomförandet av dem, består av representanter för EU-medlemsstaten i fråga och angränsande Phare-land. Intensivare kontakt på lägre nivå har vanligen utvecklats via arbetsgrupper inom de gemensamma program- och kontrollkommittéerna och gränsöverskridande organ som inrättats i syfte att identifiera och genomföra projekt inom det gränsöverskridande samarbetet. På projektnivå bekräftade de flesta mottagare att projekten hade lett till nya kontakter och/eller stärkta befintliga kontakter med motparter på andra sidan gränsen.

Verkan av programmet för gränsöverskridande samarbete vad gäller att få medfinansiering från andra källor

64. Ett annat positivt inslag i programmet för gränsöverskridande samarbete i de flesta Phare-länder har varit att projekt inom programmet för gränsöverskridande samarbete samfinansierats ur nationella budgetar, den första gång systematisk nationell samfinansiering har skett inom ramen för Phare-programmet. Detta utgör ett viktigt steg mot sådana samfinansieringsarrangemang som krävs av EU:s strukturfonder. I artikel 4.3 i förordningen om programmet för gränsöverskridande samarbete uppmuntras till delfinansiering av detta slag och kommissionen har strävat efter att insistera på en minsta samfinansiering på 25 % av projektvärdet. Endast Albanien, Bulgarien och före detta jugoslaviska republiken Makedonien kunde inte uppfylla detta krav. I Albanien hotades genomförandet av vägprogrammet av att det saknades en tillräcklig albansk budget för finansiering av det obligatoriska markförvärvet.

65. I artikel 6.1 i förordningen om gränsöverskridande samarbete stipuleras att "när gemenskapens bidrag ges till finansiering av inkomstbringande verksamheter, skall emellertid kommissionen i samråd med de berörda myndigheterna fastställa reglerna för denna finansiering, vilket kan innebära delfinansiering med projektets inkomster eller återbetalning av de ursprungliga bidragen". Trots att många projekt inom programmet för gränsöverskridande samarbete faktiskt är inkomstbringande har kommissionen inte vidtagit några åtgärder för att tillämpa denna artikel, som helt enkelt har ignorerats.

Faktorer som påverkar verkan av programmet för gränsöverskridande samarbete

66. Den sammanlagda verkan av programmet för gränsöverskridande samarbete fem år efter starten och efter åtaganden på 820 miljoner ecu är måttlig, särskilt på projektnivå. I detta avsnitt av rapporten görs ett försök att identifiera de viktigaste orsakerna till detta.

Uppläggning av programmet för gränsöverskridande samarbete

67. Att programmet för gränsöverskridande samarbete skulle skapas beslöts vid ett möte med Europaparlamentet, Europeiska rådet och Europeiska kommissionen i juni 1993. På parlamentets begäran fastställdes 1994 års budget för programmet för gränsöverskridande samarbete till 150 miljoner ecu, fastän kommissionen försökte begränsa budgeten till 20 miljoner ecu(27). Denna ökning gjordes utan att vederbörlig hänsyn togs till Phare-ländernas faktiska absorptionsförmåga.

68. Europaparlamentet ansåg att det skulle vara möjligt att genomföra programmet för gränsöverskridande samarbete enligt samma regler som gäller för Interreg-programmet. Även om förordningen om programmet för gränsöverskridande samarbete innebar ett försök att spegla Interreg-förordningen så nära som möjligt, utgjorde budgetförordningen ett hinder för harmoniseringen av förfarandena eftersom Phare-länderna lyder under bestämmelserna i avdelning IX i budgetförordningen, i vilken det fastställs andra arrangemang för urval och genomförande av programmet när det gäller gemenskapsutgifter utanför Europeiska unionen. Detta har utgjort ett allvarligt hinder för upprättandet av gemensamma projekt mellan programmet för gränsöverskridande samarbete och Interreg.

69. Interreg-programmet godkänns för en femårsperiod (1995 - 1999) av kommissionen, men urvalet av projekt och övervakning av genomförande av dessa är medlemsstaternas ansvar. Å andra sidan kan programmet för gränsöverskridande samarbete endast genomföras med hjälp av årliga åtaganden, varvid kommissionen är ansvarig för projekturval och övervakning av genomförandet.

70. Vidare har territorialitetsprincipen hindrat att Interreg-medel används för att samfinansiera projekt inom programmet för gränsöverskridande samarbete i Phare-länder och att programmet för gränsöverskridande samarbete delfinansierar Interreg-program i medlemsstaterna, fastän sådan delfinansiering var ett av de viktigaste skälen till att programmet för gränsöverskridande samarbete skapades.

71. Vid fördelningen av den totala budgeten för programmet för gränsöverskridande samarbete mellan enskilda Phare-länder under programmets två första år tog kommissionen inte tillräcklig hänsyn till att de olika ländernas absorptionsförmåga varierar, både i relation till de lokala myndigheternas förvaltningskapacitet och de befintliga strukturerna för samarbete mellan Phare-länderna och deras EU-grannländer. Flera länder har alltför stora anslag via Phare-programmet för gränsöverskridande samarbete i förhållande till sina nationella Phare-anslag, särskilt Tjeckien, där anslagen inom programmet för gränsöverskridande samarbete utgör 43 % av landets totala Phare-anslag för 1995 - 1999.

72. I Bulgarien, där absorptionsförmågan för projekt med en verklig inverkan på gränsområdena visat sig vara särskilt begränsad, har kommissionen ändå försökt bibehålla det anslag som anges i det fleråriga vägledande programmet. Sedan inga åtaganden gjorts under 1996 och 1997, gjordes 1998 åtaganden på 51 miljoner ecu för programmet för gränsöverskridande samarbete mellan Bulgarien och Grekland för åtgärder utan uppenbar gränsöverskridande verkan på stödberättigade regioner.

73. Fastän kommissionen gjorde åtaganden för hela budgeten för programmet för gränsöverskridande samarbete fullt ut varje år med undantag av 1997, har utnyttjandet av betalningsbemyndiganden genomgående varit lågt, såsom framgår av tabell 3. Den låga genomförandegraden är till stor del en följd av att en stor budget gjorts tillgänglig i förhållande till det relativt begränsade antalet verkligt gränsöverskridande projekt som är klara för genomförande. Detta är en direkt följd av kommissionens policy att försöka göra åtaganden för alla tillgängliga anslag oavsett vilka omständigheter som råder.

74. Kommissionen utnyttjade i stor omfattning en konsultbyrå för att utarbeta fleråriga vägledande program för genomförandet av programmet för gränsöverskridande samarbete, fastän man normalt skulle ha väntat sig att programutformningen skulle ombesörjas direkt av kommissionens avdelningar i samarbete med myndigheterna i Phare-länderna. De regionala och lokala myndigheterna rådfrågades inte i tillräcklig omfattning i programmens förberedelseskede.

Tabell 3

Utnyttjande av anslagen från programmet för gränsöverskridande samarbete (1994 - 1998)

>Plats för tabell>

75. På flera områden hade kommissionen inte tillräckligt väl definierat hur programmet för gränsöverskridande samarbete skulle genomföras:

a) Kommissionens huvuddokument med riktlinjer för gränsöverskridande samarbete är i huvudsak begränsat till planering av biståndet och finns endast i utkast, vilket innebär att det är osäkert i vilken mån dokumentet kan tillämpas(28).

b) Fastän vid den tid då programmet för gränsöverskridande samarbete infördes större delen av det allmänna Phare-programmet genomfördes med hjälp av kontrakt om tjänster, genomförs programmet för gränsöverskridande samarbete huvudsakligen med hjälp av bygg- och anläggningskontrakt. Emellertid fastställdes riktlinjer för bygg- och anläggningskontrakt först i januari 1998(29).

c) Fastän fonder för småskaliga projekt haft en viktig roll att spela i programmet för gränsöverskridande samarbete ända sedan 1995 då de första medlen tilldelades dessa instrument, utfärdades inga riktlinjer på detta område förrän i april 1997.

Kommissionens uppläggning av förvaltningen

76. Budgetförordningen ger visserligen kommissionen det övergripande ansvaret för bistånd förknippat med yttre förbindelser (se punkterna 68 - 69 ovan), men de förfaranden som tillämpats för genomförande av programmet för gränsöverskridande samarbete har varit onödigt tungrodda och delegeringen till kommissionens delegationer i Phare-länderna påbörjades först 1998. Denna bristande delegering har skett trots att programmet för gränsöverskridande samarbete i enlighet med målen för detta samarbete har genomförts på ett mer decentraliserat sätt av de flesta mottagarländer än vad som är fallet för nationella Phare-program. Det större deltagandet från lokala och regionala myndigheters sida i programmet för gränsöverskridande samarbete borde ha motsvarats av en större insats från kommissionens delegationer.

77. I Baltikum och Slovenien genomfördes programmet för gränsöverskridande samarbete i enlighet med kommissionens centraliserade förfaranden, varvid alla avtal måste godkännas och undertecknas av kommissionens centrala avdelningar. I andra länder där det så kallade decentraliserade genomförandesystemet (DIS) för Phare tillämpades måste alla avtal som undertecknades av mottagare och gällde belopp över 500000 ecu godkännas av kommissionens centrala avdelningar. Dessutom måste alla arbetsprogram, som ligger till grund för överföringar av medel från kommissionen till mottagarländerna godkännas inte enbart av delegationerna utan också av två olika avdelningar inom GD IA. För de polska programmen för gränsöverskridande samarbete tog det kommissionen i genomsnitt 80 dagar att godkänna avtal och 73 dagar att godkänna arbetsprogram.

78. Trots infrastrukturinvesteringsprojektens betydelse hade kommissionen inte bemannat sina delegationer med yrkesingenjörer i tillräcklig omfattning. Delegationerna i Polen och Albanien hade till exempel inga kvalificerade utsända ingenjörer bland sina tjänstemän.

Genomförandeförhållanden i mottagarländerna

79. Verkan av programmet för gränsöverskridande samarbete har hittills också påverkats negativt av svårigheter i genomförandemiljön i mottagarländerna. Eftersom programmet för gränsöverskridande samarbete är inriktat på flera sektorer och decentraliserat har det först och främst gett upphov till mycket större samordningssvårigheter för mottagarländerna än andra Phare-program.

80. Inom ramen för det decentraliserade genomförandesystemet övervakas programmet för gränsöverskridande samarbete av programförvaltningsenheter. Man kunde kanske ha väntat sig att programmet för gränsöverskridande samarbete skulle övervakas av sådana programförvaltningsenheter för regional utveckling som redan inrättats för nationella Phare-medel, men i stället skapades nya programförvaltningsenheter för programmet för gränsöverskridande samarbete. I Bulgarien och Tjeckien inledde programförvaltningsenheterna sin verksamhet först 1998, trots att 1,1 miljoner ecu respektive 1,5 miljoner ecu redan hade lagts ut på att bygga upp dem. Alla programförvaltningsenheter hade sin bas i huvudstäderna, trots att projekten genomfördes i gränsregionerna. Detta har ofta lett till att programförvaltningen blivit mindre effektiv och mindre ändamålsenlig.

81. De centrala regeringarna i Phare-länderna har haft varierande, men i samtliga fall betydande, inflytande på programmet för gränsöverskridande samarbete, särskilt vid projekturvalet. Denna tendens har just börjat vika, eftersom de flesta Phare-länder inför reformer som syftar till decentralisering av förvaltningen. Detta har betytt att programmet har haft mindre institutionell verkan på lokala myndigheter än det kunde ha haft.

82. I den mån lokala och regionala myndigheter har tagit aktiv del i programmet, har detta oundvikligen bidragit till att göra genomförandet långsammare, och därigenom minskat verkan på projektnivå, på grund av den begränsade förvaltningserfarenhet de flesta av dessa organ har. För att man lättare skulle få bukt med denna situation skulle det tekniska bistånd som i stor utsträckning har koncentrerats till programförvaltningsenheterna i huvudstäderna i högre grad ha givits till lokala och regionala myndigheter, detta för att stärka genomförandet av programmet på projektnivån.

83. Genomförandet av programmet för gränsöverskridande samarbete i Bulgarien och Albanien drabbades av ett allvarligt avbrott i och med de ekonomiska och politiska kriser som drabbade dessa länder under 1996 respektive 1997.

Förvaltning av projektcykeln

Planering

84. Genomförandet av programmet för gränsöverskridande samarbete har hindrats av att budgetanslagen är ettåriga. Projekten har alltså ofta fått delas upp i årliga faser utan garantier för finansiering av framtida etapper och med behovet att göra nya upphandlingar av kontrakt. Till skillnad mot vad som gäller för Interreg anslås medel ur programmet för gränsöverskridande samarbete endast på nationell och inte på regional nivå, vilket utgör ett hinder för regional planering och samordning med Interreg.

85. Vanligen gör kommissionen åtaganden av medlen mot slutet av budgetåret, trots att projekten i vissa fall, särskilt för Polen-Tyskland, oftast godkänns av den gemensamma program- och kontrollkommittén vid årets början.

86. I de flesta fall började projekten genomföras först ett eller två år efter det att de godkänts, eftersom mottagarna inte hade anbudshandlingarna klara när godkännandet gjordes. I Polen och Tjeckien började genomförandet av infrastrukturprojekt först efter i genomsnitt 20 respektive 26 månader efter det att finansieringsavtalet undertecknats. I vissa fall, särskilt för de stora vägbyggnadsprojekten i Albanien, hade genomförbarhetsstudierna inte ens slutförts när projekten godkändes.

87. Fastän programmet för gränsöverskridande samarbete huvudsakligen har finansierat infrastrukturprojekt, har kommissionen i det stora flertalet av sådana projekt inte försökt utverka samfinansiering från internationella finansinstitut i enlighet med vad som angavs i rådets beslut i Köpenhamn 1993, när Phare:s delaktighet i infrastruktur godkändes.

Övervakning och utvärdering

88. De gemensamma program- och kontrollkommittéerna har spelat en viktig roll vid projekturvalet men vanligen endast en liten roll vid övervakning av genomförandet och sällan vidtagit korrigerande åtgärder för att garantera att programmen uppfyllde målen.

89. Även om kommissionen formellt använder den logiska rammetoden(30) för att göra det möjligt att övervaka och utvärdera projekt är de indikatorer som används för att mäta projektutförandet sällan precisa och ansvaret för att få in övervakningsdata definieras aldrig.

90. De årliga övervaknings- och utvärderingsrapporter som utförts av konsulter för kommissionens räkning avseende alla Phare-program, inklusive programmet för gränsöverskridande samarbete, är användbara men koncentrerar sig på output snarare än verkan. Kommissionen har inte något system för bedömning av verkan av slutförda projekt och i den övergripande utvärderingen av programmet för gränsöverskridande samarbete från november 1998 togs denna fråga inte upp på ett adekvat sätt (se punkt 7). Enligt artikel 11 i förordningen skall kommissionen varje år utarbeta en rapport för föregående år om genomförandet av de gränsöverskridande samarbetsåtgärderna. Så har inte skett.

Nya Phare-förfaranden

91. 1998 lanserade kommissionen flera initiativ som påverkar programmet för gränsöverskridande samarbete inom Phare. I de nya policyriktlinjerna som omfattar Phare-programmet som helhet(31) fanns kravet att samtliga Phare-projekt skulle omfatta minst 2 miljoner ecu. Detta förhållningssätt kanske kan vara meningsfullt för nationella Phare-projekt, men överenstämmer inte med målet för programmet för gränsöverskridande samarbete att stödja relativt små lokala projekt som leds av lokala och regionala myndigheter.

92. I 1999 års budget skall för första gången upp till en tredjedel av den totala budgeten för programmet för gränsöverskridande samarbete anslås till samarbetsåtgärder över gränserna mellan Phare-länder. Detta steg innebar ett erkännande av betydelsen av att resurser anslås till de relativt sett fattigare gränsområden som inte gränsar till Europeiska unionen (se punkt 59 ovan). Ytterligare studier behövs för att komma tillrätta med problemen med regionala obalanser inom varje Phare-land och för att bedöma om andra instrument är nödvändiga.

93. En ny förordning om programmet för gränsöverskridande samarbete antogs i slutet av 1998(32). I denna försöker man förbättra planeringen mellan programmet för gränsöverskridande samarbete och Interreg, men det huvudsakliga problemet med olika genomförandeförfaranden kan inte avhjälpas. Vad gäller både den nya förordningen och anslagen av medel till Phare-Phare-gränser, hade det på grund av existensen av de vägledande gränsöverskridande programmen 1995 - 1999 varit bättre att införa dessa viktiga ändringar efter 1999 för att undvika avbrott i pågående program.

Slutsatser

94. Revisionsätten anser att programmet för gränsöverskridande samarbete inom ramen för Phare under de fem första åren av sin existens redan har haft en positiv effekt på institutionsnivå som ett resultat av det samarbete som utvecklats inom ramen för gemensamma program- och kontrollkommittéer och det bredare samarbetet mellan regionala och lokala myndigheter som planeringen och genomförandet av projekt inom programmet för gränsöverskridande samarbete givit upphov till. Under perioden 1994 - 1998 har själva projekten visat mindre tillfredsställande resultat.

95. De viktigaste positiva aspekterna av programmet är följande:

a) Programmet har bidragit till att stärka samarbetet mellan Phare-länder och till dessa gränsande EU-medlemsstater på nationell och, i allmänhet, regional och lokal nivå.

b) I de flesta länder har regionala och lokala myndigheter deltagit i allt större omfattning i planeringen och genomförandet av programmet. Detta är en god förberedelse inför senare förvaltning av EU:s strukturfonder.

c) De flesta länder har lyckats få åtminstone det minimala medfinansieringsbidraget på 25 % som anges i programmet.

d) Fonderna för småskaliga projekt är en nyhet som framgångsrikt främjar gränsöverskridande samarbete på gräsrotsnivå.

I Albanien, Bulgarien och före detta jugoslaviska republiken Makedonien genomfördes programmet emellertid utan något större deltagande från lokala och regionala myndigheters sida, kriteriet med nationell delfinansiering uppfylldes inte och fonder för småskaliga projekt tillämpades knappast.

96. Å andra sidan har programmet drabbats av följande svårigheter:

a) Genomförandet har fördröjts så att programmet hittills endast har haft en måttlig verkan på projektnivå. Det viktigaste orsakerna till detta är följande:

i) Den överdrivet stora budget som Europaparlamentet ursprungligen beviljade programmet och kommissionens policy att försöka göra åtaganden för samtliga tillgängliga anslag.

ii) Den begränsade erfarenheten hos förvaltningarna i mottagarländerna som inte kompenserades av tillräckliga riktlinjer från kommissionen om hur programmen skulle genomföras, särskilt vad gällde bygg- och anläggningskontrakt.

b) Vissa av projekten har endast en begränsad gränsöverskridande verkan.

c) Vissa av projekten fokuserar på nationella prioriteringar i stället för att specifikt gagna ortsbefolkningen i gränsregionen.

d) Det har förekommit få gemensamma projekt med Interreg, delvis till följd av bristande överensstämmelse mellan de båda programmen vad gäller genomförandeförfaranden.

e) Gemensamma planer för båda sidorna om gränserna hade inte utarbetats av medlemsstaterna och Phare-länderna när programmet inleddes.

f) Programmet löser inte problemet med regionala skillnader inom Phare-länderna, och de regioner som får stöd från programmet för gränsöverskridande samarbete är vanligen redan de mest utvecklade i landet i fråga. Även om den framtida tilldelningen av upp till en tredjedel av programmet till andra gränsområden borde bidra till att minska sådana skillnader kommer behovet av särskilda regionalpolitiska instrument att kvarstå.

g) Förfarandena för programförvaltning har både från mottagarländernas och kommissionens sida varit för centraliserade.

h) I de nya Phare-riktlinjerna tas inte tillräcklig hänsyn till de specifika förhållandena inom programmet för gränsöverskridande samarbete.

97. Totalt sett anser revisionsrätten att programmet för gränsöverskridande samarbete kan spela en effektiv roll i Europeiska unionens stöd till Central- och Östeuropa om kommissionen vidtar mått och steg som kan avhjälpa dessa brister.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess sammanträde den 11 november 1999.

För revisionsrätten

Jan O. KARLSSON

Ordförande

(1) Se artikel 3 i kommissionens förordning (EG) nr 1628/94 av den 4 juli 1994 om genomförande av ett program för gränsöverskridande samarbete mellan länder i Central- och Östeuropa och gemenskapens medlemsländer inom ramen för Phare-programmet (EGT L 171, 6.7.1994, s. 14).

(2) Interreg-programmet skapades 1990 med medel på 1000 miljoner ecu för perioden 1990 - 1994. Beloppet ökades till 2400 miljoner ecu för 1995 - 1999.

(3) Albanien, Bulgarien, före detta jugoslaviska republiken Makedonien, Ungern och Slovakien.

(4) Organisationer, som är oberoende av kommissionen, i gränsregionerna i Polen, Tjeckien, Tyskland och Österrike som är ansvariga för att samordna projektplanering och består av företrädare för kommuner, distrikt, handelskammare och liknande organ.

(5) Från 1990 till 1994 ökade antalet lastbilar som passerade gränsen mellan Tyskland och Polen från 606508 till 1625 617 (polska transportministeriet).

(6) "Border Waiting Times" rapport från Internationella vägtransportunionen, november 1998.

(7) Projekten väljs ut av de gemensamma program- och kontrollkommittéerna, där kommissionen har observatörstatus, innan de läggs fram för kommissionen för slutligt godkännande.

(8) Källa: Polska transportministeriet.

(9) Särskilt Kuznicka och Terespol vid gränsen mot Vitryssland (se internationella vägtransportunionens (IRU) rapporter på www.iru.org).

(10) Källa: Polska transportministeriet.

(11) Utvärdering av tullprogrammet inom Phare, PricewaterhouseCoopers, 1998.

(12) Sidan 19 i det fleråriga vägledande programmet för gränsöverskridande samarbete Tjeckien-Österrike.

(13) Tio sådana korridorer genom Central- och Östeuropa identifierades vid den andra alleuropeiska transportkonferensen på Kreta 1994.

(14) I kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet av den 23 april 1997 (KOM(97) 172 slutlig) med titeln Utvidgning av unionens transportnät till grannländerna sägs att "generellt sett bör avkastningen bli cirka 10 %" för infrastrukturprojekt i Östeuropa som finansieras av kommissionen.

(15) Ungefär hälften av kommunerna i områden som är berättigade till stöd från programmet för gränsöverskridande samarbete har inga förbindelser med det nationella järnvägsnätet (LACE-Phare Project, Issues Paper: Bulgaria-Greece, 1997).

(16) 37 % av kommunerna i gränsregionen som är berättigade till finansiering genom programmet för gränsöverskridande samarbete har inga riksvägar (LACE-Phare Project, Issues Paper: Bulgaria-Greece, 1997).

(17) Tillägg nr 10/97 till Europeiska unionens bulletin.

(18) I Helsingforskommissionens handlingsprogram för Östersjöstaternas samarbete, som omfattar perioden 1993 - 2012, uppskattas den totala kostnaden för att rena Östersjön till 18 miljarder ecu.

(19) Rapport från GD XI relaterad till direktivet om tillnärmning av miljölagstiftningen, daterad juni 1997.

(20) "Compliance costing for approximation of EU environmental legislation in the CEEC", slutlig rapport, tabell 4.14. Maj 1997 (EDC, Irland).

(21) De båda städerna var ursprungligen en, tills de delades vid slutet av andra världskriget.

(22) Tillägg nr 10/97 till Europeiska unionens bulletin.

(23) De huvudsakliga ämnena är juridik, ekonomi, historia, filosofi och lingvistik.

(24) I själva verket en byrå för tekniskt stöd.

(25) 2 - 3 % av varje lands anslag inom programmet för gränsöverskridande samarbete.

(26) Estland, Lettland, Polen, Slovenien, Tjeckien och Ungern.

(27) Se ändringsskrivelse nr 1 till det preliminära budgetförslaget för 1994, SEK(93) 1588 slutlig, Bryssel, den 8 oktober 1993.

(28) Phare-Interreg Cross-border Cooperation: Proposed guidelines for Multi-annual Programming (augusti 1994).

(29) Phare Decentralised Implementation System Manual, Volume 1.

(30) Ett projektförvaltningsverktyg för integrering av planering, övervakning och utvärdering.

(31) Kommissionens beslut om riktlinjer för genomförande av Phare-programmet i kandidatländerna, 1998 - 1999. SEK (1998) 1012 slutlig. Bryssel den 15 juni 1998.

(32) Kommissionens förordning (EG) nr 2760/98 av den 18 december 1998 om genomförande av ett program för gränsöverskridande samarbete inom ramen för Phare-programmet (EGT L 345, 19.12.1998, s. 49).

BILAGA I

Genomförande av programmet för gränsöverskridande samarbete (1994 - 1998)

>Plats för tabell>

BILAGA II

Förteckning över bilaterala program för gränsöverskridande samarbete inom Phare

>PIC FILE= "C_2000048SV.001702.EPS">

1. Östersjöområdet

2. Polen/Östersjöområdet

3. Polen/Tyskland

4. Tjeckiska republiken/Tyskland

5. Tjeckiska republiken/Österrike

6. Slovakien/Österrike

7. Ungern/Österrike

8. Slovenien/Österrike

9. Slovenien/Italien

10. Bulgarien/Grekland

11. F.d. jugoslaviska republiken Makedonien/Grekland

12. Albanien/Grekland

13. Albanien/Italien

BILAGA III

Förteckning över projekt inom programmet för gränsöverskridande samarbete som granskats på platsen

(Per den 31 december 1998)

>Plats för tabell>

KOMMISSIONENS SVAR

Kommissionen hälsar med tillfredsställelse revisionsrättens generellt positiva allmänna slutsatser om programmet för gränsöverskridande samarbete inom Phare mellan 1994 och 1998. Mot bakgrund av programmets genomförande under den perioden har kommissionen emellertid redan vidtagit åtgärder för att reformera programmet, särskilt genom att ändra reglerna för det gränsöverskridande samarbetet inom Phare.

Kommissionens svar består av två delar:

- I den första ges kommissionens synpunkter på revisionsrättens iakttagelser.

- I den andra tar kommissionen upp de åtgärder som vidtagits inom ramen för de nya riktlinjerna för Phare-programmet, där hänsyn har tagits till de flesta av revisionsrättens rekommendationer.

Synpunkter på revisionsrättens huvudsakliga iakttagelser

a) Förseningar i genomförandet (punkterna 10, 67, 71, 72 och punkt 96 a i slutsatserna)

Kommissionen håller med revisionsrätten om att budgetmyndigheten, på Europaparlamentets initiativ, anslog en överdrivet stor del av Phares medel till den nya budgetposten för gränsöverskridande samarbete(1) (punkterna 10 och 67).

Kommissionen anser emellertid också att det, på grund av den innovativa karaktären i programmet för gränsöverskridande samarbete och administrationens begränsade erfarenhet i de bidragstagande länderna, oundvikligen tog tid att få igång programmet, vilket i sin tur ledde till förseningar i genomförandet.

- Kommissionen tvingades utarbeta en ny förordning för att definiera vilka gränser och åtgärder som skall berättigas stöd, vilka institutioner och mekanismer som skall ansvara för programmet och dess genomförande osv.

- Phare-länderna behövde skapa nya strukturer som kunde ansvara för programmet för gränsöverskridande samarbete på nationell och i bland regional nivå.

- Bilaterala strukturer mellan stödberättigade Phare-länder och deras grannländer inom EU behövde inrättas.

- Phare-länderna behövde påbörja identifiering av projekt och överläggningar därom med enskilda medlemsstater och kommissionen osv.

Det bör noteras att kommissionen antog förordningen om det gränsöverskridande samarbetet inom Phare-programmet den 4 juli 1994 och fastlade informella riktlinjer för fleråriga program för perioden 1995 - 1999 i augusti 1994. Kommissionen disponerade dessutom endast över hela beloppet för anslag till de enskilda länderna under förutsättning att projekt med godtagbar standard föreslogs.

De landsvisa anslagen fastställdes från början på grundval av objektiva kriterier såsom befolkning och gränsens längd. Länder som inte kunde föreslå genomförbara projekt i god tid såg vid flera tillfällen sina anslag minska (t.ex. anslagen till Bulgarien och Slovakien år 1996 och 1997). Från och med tredje året tog kommissionen i praktiken hänsyn till ländernas absorptionsförmåga inom programmet för gränsöverskridande samarbete. Eftersom kommissionens förordning (EG) nr 1628/94 av den 4 juli 1994 hade rådets förordning (EEG) nr 3906/89 om Phare som rättslig grund, var de allmänna riktlinjerna för Phare, vilka grundade sig på denna rådets förordning, också tillämpliga på det gränsöverskridande samarbetet inom Phare och det fanns ingen rättslig förpliktelse att utarbeta nya riktlinjer. Förordningen för det gränsöverskridande samarbetet inom Phare var tillräckligt specifik i sig. Vid genomförandet av program för gränsöverskridande samarbete är dessutom reglerna i Phare DIS (Decentralised Implementation System) tillämpliga och detta gäller alla Phare-program. Ytterligare administrativa riktlinjer som förelåg i augusti 1994 var tillräckliga, då de innehöll både detaljerade upplysningar om hur vägledande fleråriga program för perioden 1995 - 1999 kunde förberedas och ramavtal om antagna mål och prioriteringar för samarbete mellan parterna samt om tillsättande av gemensamma program och övervakningskommittéer. Kommissionen tillhandahöll också detaljerade riktlinjer för inrättandet av fonder för småskaliga projekt när Phare-länderna hade utvecklat tillräcklig kapacitet för att ta ett sådant decentraliserat ansvar, dvs. i början av 1997. Det gränsöverskridande samarbetets karaktär försvårar och fördröjer emellertid genomförandet. Trots påtagliga ansträngningar att öka kontrakteringstakten, finns det färre avtal än för övriga Phare-program (vid slutet av 1998 var antalet avtal för gränsöverskridande samarbete 47 %, jämfört med 67 % för nationella Phare-program). Detta är i första hand en följd av de stora svårigheter som präglar gränsöverskridande samarbete. Många program vid såväl externa som interna gränser är drabbade av förseningar. Ett annat problem är att parter med ringa eller ingen erfarenhet av samarbete och förvaltning är inblandade. Vid Phare-Interreg-gränser är det också följden av att det rättsliga kravet på tillämpning av två olika förfaranden, vilket medges i punkterna 68, 69 och 70 i rapporten.

För att ta itu med de stödmottagande ländernas begränsade administrativa erfarenhet, tillhandahöll kommissionen i ett tidigt skede av programmet betydande tekniskt stöd, både inom de individuella programmen och de övergripande programmen, så att länderna skulle kunna förbereda gränsöverskridande program.

b) Begränsad gränsöverskridande verkan av vissa projekt (punkterna 9, 11, 12, 13, 19, 21, 23, 24, 27, 28, 54, 60, 61, 62, 74, 92 och punkt 96 b i slutsatserna)

Kommissionen uppskattar följande uppfattning från revisionsrättens sida: "För majoriteten av projekt inom programmet för gränsöverskridande samarbete var det möjligt att identifiera något slags gränsöverskridande verkan, även om den inte alltid var lätt att mäta" (punkt 60).

Kommissionen instämmer i att intensiteten i projektens verkan har varierat avsevärt. Innan förslagen om stöd till gränsöverskridande samarbete inom Phare föreläggs kommissionen, diskuterar och uppskattar ofta den gemensamma program- och övervakningskommittén vissa projekts gränsöverskridande verkan och formulerar gemensamt en rekommendation till de berörda myndigheterna i Phare-landet. Det är sedan kommissionens sak att bekräfta och uppskatta verkan av det gränsöverskridande samarbetet, som den beskrivs i utkasten till projekt och de formella ramarna för dem. Kommissionen medger att ländernas förmåga att förbereda efterfrågade dokument bör förbättrats i vissa fall. Detta gäller Phares huvudprogram och därför kommer kommissionen att ge ytterligare tekniskt stöd i detta syfte när det är lämpligt.

I rapporten sägs följande (punkt 9): "Genomförandet har kommit längst i programmet för Polen-Tyskland men ett av de viktigaste problemen kvarstår, nämligen de långa väntetiderna vid gränsövergångarna. Inom delar av programmet som gäller Albanien-Grekland och Slovakien-Österrike har man stött på betydande svårigheter." Kommissionen instämmer i att programmet för gränsöverskridande samarbete har varit mest framgångsrikt mellan Polen och Tyskland, trots att programmet inleddes 1994 under svåra omständigheter och att förseningar inträffade under de första åren. De långa väntetiderna som fortfarande kvarstår vid gränsövergångarna skall bedömas mot bakgrund av en mycket kraftig ökning av trafiken vid gränserna mot Europeiska unionen. Vid gränsen mellan Tyskland och Polen, har antalet överfarter ökat sju gånger för bilar och tre gånger för lastbilar. Man kan inte vänta sig att de begränsade Phare-medlen för gränsöverskridande samarbete skulle kunna lösa dessa problem. Som nämnt i punkterna 21 (Osinow Dolny-projektet) och 24 (järnvägsstationen i Cheb) var medlemsstaterna vidare ansvariga för den begränsade verkan av vissa Phare-projekt för gränsöverskridande samarbete. Vad gäller projektet i Cheb, arbetar den tjeckiska järnvägen till följd av ändringar i de tyska elektrifieringsplanerna för att till fullo utnyttja den ökade kapaciteten i Cheb genom att flytta dit viss verksamhet från mindre lönsamma stationer på andra håll i regionen och eventuellt från Dresden. Elektrifieringen på den tyska sidan kommer att fortsätta, men vid ett senare tillfälle.

Vad gäller transportprojekt (järnvägar/vägar) på gränsen mellan Bulgarien och Grekland, har genomförandet också försenats kraftigt (punkterna 28 och 29), men avtalen har nu undertecknats och arbetet är på väg att inledas. Kommissionen anser att projekten kommer att ha en betydande inverkan på transnationell, nationell och lokal nivå. Särskilt moderniseringen av järnvägen kommer att spela en viktig roll till förmån för den lokala befolkningen. Vägprojekten kommer också att spela en viktig strategisk roll för den ekonomiska utvecklingen i hela regionen.

Kommissionen instämmer i revisionsrättens uppgifter om att cykelvägar inte ingår i programmen för transportsektorn mellan Österrike och dess Phare-grannar (punkt 23). I framtiden kommer sådana projekt, vilka anses främja turismen, endast att stödjas med medel för småskaliga projekt.

Med tanke på de goda resultaten av programmet för gränsöverskridande samarbete mellan Polen och Tyskland jämfört med andra gränser, där samarbetsparterna fram till 1998 brukade välja ett stort antal relativt små projekt, kan kommissionen endast delvis hålla med om följande uppfattning från revisionsrätten (punkt 12): "Programmen för gränsöverskridande samarbete skall inrikta sig på relativt små projekt med stark lokal/regional och gränsöverskridande verkan." Mot bakgrund av den erfarenheten blev det tydligt att ett stort antal små projekt saknades i dessa länder, särskilt på regional och lokal nivå, vilket lett till ett ökat antal eftersläpningar. Därför är kommissionen fortsatt fast besluten att se till att fokusering, koncentration och påtaglig verkan, särskilt genom kravet på att varje projekt skall uppgå till minst 2 miljoner euro, behålls även om denna princip kommer att tillämpas på ett flexibelt sätt i vissa fall.

Å andra sidan gynnar kommissionen inrättandet av fonder för småskaliga projekt, vilket gör att lokala aktörer på ort och ställe kan besluta om småskaliga projekt och förvärva administrativ förmåga. Precis som revisionsrätten förslår (punkt 13), skapas mer utrymme för sådana fonder. Så mycket som 20 % av anslagen till länderna kan användas i detta syfte (i Europaparlamentets budgetanmärkning anges 10 %) och den övre gränsen för projekt har höjts från 50000 till 300000 euro. I flera fall har Euroregionerna givit värdefullt stöd till förvaltningen av fonderna för småskaliga projekt och kommissionen är positiv till att utvidga deras roll till alla gränser (vilket föreslås i punkt 13).

Kommissionen stödjer också utvidgningen av LACE-nätverket som bl.a. syftar till att förbättra förvaltningskapaciteten på lokalnivå. Kommissionen medger att havsgränser, som också är berättigade till stöd för gränsöverskridande samarbete inom Phare, i någon mån kan ha påverkat intensiteten i den gränsöverskridande verkan (punkt 61). Dessutom skall hänsyn tas till avsaknaden av ett svenskt Interreg-program. I fråga om de baltiska staternas program för gränsöverskridande samarbete har en transnationell hållning intagits sedan 1995, varvid de fyra medlemsstater och de fyra Phare-länder som gränsar mot Östersjön (samt Ryssland som observatör) gemensamt har diskuterat en flerårig strategi för regionen samt diskuterat och kommit överens om förslag till projekt innan de lades fram för kommissionen. Detta har gjort att investeringsprojekt har kunnat stödjas, särskilt på transport- och miljöområdet, till förmån för hela den baltiska regionen. Dessutom har inrättandet av ett Phare-organ för Östersjöområdet 1996 lett till möjligheten att välja ut ett antal "mjuka" småskaliga projekt, som genererats enligt principen om lokal förankring.

En typisk sektor där endast ett "transnationellt" tillvägagångssätt kan tillämpas på havsgränser är telekommunikationssektorn (t.ex. det fiberoptikkabelnät i Litauen som nämns i punkt 36). Men i undantagsfall har ett "transnationellt" tillvägagångssätt också tillämpats på landgränser, exempelvis optiska undervattenskablar inom ramen för Adria I-projektet som leds av ett internationellt konsortium, där den albanska andelen samfinansierades genom 1995 års Phare-program för gränsöverskridande samarbete mellan Albanien och Grekland. Mot bakgrund av den betydande verkan på internationell, regional och lokal nivå (tack vare bättre telekommunikation mellan regionerna på båda sidor gränsen) som följer av detta projekt och som fick starkt stöd av Albanien och Grekland, gick kommissionen in på att stödja projektet. Beloppet på 1,7 miljoner ecu har använts för att finansiera det albanska telekommunikationsbolagets andel av det sammanlagda internationella bidraget till Adria 1-projektet (500 km). Genom detta anslag för 1995 inom ramen för det gränsöverskridande samarbetet har 8 % av segment 2, Dubrovnik-Dures, och 14,2 % av segment 3 finansierats. Denna andel har därför endast finansierat den delen av den optiska fiberkabeln i albanskt territorialvatten. Kommissionen instämmer i att det i de flesta fall har varit svårt att upprätta gemensamma strategier för hela gränsregionen (punkt 62). När de fleråriga vägledande programmen för gränsöverskridande samarbete inom Phare och de operativa programmen inom Interreg förbereddes inför perioden 1995 - 1999, fördes emellertid intensiva diskussioner om de flesta av gränserna, vilket t.ex. gjorde att gemensamma prioriteringar kunde ringas in, även om de skillnader i vikt som tillmättes dessa prioriteringar återspeglade skillnaderna i den ekonomiska utvecklingen.

Att "kommissionen i stor omfattning utnyttjade en konsultbyrå för att utarbeta fleråriga vägledande program för genomförandet av programmet för gränsöverskridande samarbete" är något som i rapportens punkt 74 nämns som "en faktor som inverkar på programmet för gränsöverskridande samarbete."I enlighet med villkoren i det berörda kontraktet (kontrakt nr 940856 och tillägg 950726) med LRDP hjälpte företaget de då stödberättigade central- och östeuropeiska länderna med att ringa in kärnområden och prioriterade sektorer för gränsöverskridande samarbete inför perioden 1995 - 1999. Företaget gav de berörda nationella och regionala myndigheterna tekniskt stöd inför förberedelserna av det fleråriga vägledande programmet för gränsöverskridande samarbete.

c) Stöd till nationella prioriteringar i stället för att specifikt gynna den lokala befolkningens intressen (punkt 96 c i slutsatserna)

I revisionsrättens rapport nämns det att "vissa av projekten fokuserar på nationella prioriteringar i stället för att specifikt gagna ortsbefolkningen i gränsregionen" (punkt 96 c) och att "projekt som i första hand är avsedda att vara till gagn för befolkningen i gränsregionerna givits otillräcklig prioritet" (punkt 12).

Kommissionen medger att man tog hänsyn till nationella prioriteringar när förslagen till projekt formulerades, särskilt i programmets inledningsskede och i varierande grad från land till land. Detta strider i sig inte mot artikel 4.1 ii i kommissionens förordning (EG) nr 1628/94, där det fastslås att projekt kan "utformas som (...) projekt som godkänts av de berörda länderna och har en gränsöverskridande verkan, och som bidrar till strukturutvecklingen i gränsregioner och underlättar samarbetet mellan länderna i Central- och Östeuropa och gemenskapen som helhet (...)" Det faktum att stora investeringsprojekt på transportområdet som kompletterar utvecklingen av transeuropeiska nätverk (i enlighet med artikel 5.1 sjunde strecksatsen i nämnda förordning) vidare har beslutats på national nivå, betyder inte att dessa projekt inte kan ha en positiv verkan lokalt. Båda aspekterna kompletterar i själva verket varandra, eftersom dessa transportprojekt (t.ex. vid gränserna mellan Bulgarien och Grekland eller Polen och Tyskland) bidrar till den ekonomiska utvecklingen i de berörda gränsregionerna.

Fastän medverkan av regionala och lokala myndigheter har blivit allt viktigare vid utformningen och genomförandet av gränsöverskridande projekt i de flesta länder, instämmer kommissionen i att den framtida utvecklingen av integrerade regionala utvecklingsstrategier kommer att bidra till en förstärkning av denna tendens.

d) Det har förekommit få gemensamma projekt med Interreg (punkt 11 och punkt 96 d i slutsatserna)

Kommissionen medger att gemensamma projekt har inletts i endast ett fåtal fall. Den huvudsakliga orsaken till detta är olika prioriteringar på båda sidor gränsen till följd av långtgående skillnader i den ekonomiska utvecklingen. I de fall där gemensamma projekt förekommit, hämmade skillnader i förfarandena till följd av olika rättsliga grunder för Phare, Interreg och finansförordningen utformningen av verkliga gemensamma projekt. Dessa skulle omfattas av ett enda anbudsförfarande, ett enda kontrakt och ett gemensamt genomförande. Dessa skillnader gäller exempelvis behovet av ett godkännande från kommissionen innan projektet inleds, i fallet Phare (inte Interreg), årliga budgetar för Phare mot flerårsbudgetar för Interreg och tillämpningen av särskilda regler i fråga om tilldelning av kontrakt enligt avdelning IX i finansförordningen när det gäller Phare. Kommissionen kunde inte gripa sig an dessa problem i sin nya förordning för gränsöverskridande samarbete inom Phare från december 1998. Detta kunde endast göras genom att ändra finansförordningen.

e) Brist på gemensamma planer för båda sidor om gränsen (punkterna 55, 62, 94 och punkt 96 e i slutsatserna)

Kommissionen medger att det inte utarbetades några verkliga gemensamma planer för båda sidorna om gränsen vid inledningen av programmet. Som redan nämnts framställdes emellertid fleråriga programplaneringsdokument för perioden 1995 - 1999 (fleråriga vägledande program för gränsöverskridande samarbete inom Phare och operativa program inom Interreg) i nära samarbete mellan parter från Phare-länder och de medlemsstater som gränsar till dem. Som ett resultat av detta innehöll båda dokumenten korsreferenser i fråga om gränsregionens utmärkande drag, starka och svaga sidor, befintliga åtgärder för gränsöverskridande samarbete, mål och gemensamma prioriteringar (även om de tillmäts olika vikt). Utarbetandet av verkliga gemensamma regionala utvecklingsplaner för båda sidorna om gränsen är en av de huvudsakliga nyheterna i de nya riktlinjerna för det gränsöverskridande samarbetet inom Phare.

f) Programmet löser inte problemet med regionala skillnader inom Phare-länderna (punkt 59 och punkt 96 f i slutsatserna)

I rapporten heter det att "programmet löser inte problemet med regionala skillnader mellan Phare-länderna, och de regioner som får stöd från programmet för gränsöverskridande samarbete är vanligen redan de mest utvecklade i landet i fråga."

Kommissionen instämmer i att programmet för gränsöverskridande samarbete inte sågs som en del av en större regional utvecklingspolitik under perioden 1994 - 1998, och att programmet behövde integreras bättre i den allmänna förberedelsestrategin inför anslutningen. Dessutom blev det nödvändigt att ta itu med obalans mellan budgetmedel som tilldelats gränsöverskridande samarbete inom den allmänna ramen för Phare och övriga prioriteringar inför anslutningen och mellan olika regioner i kandidatländerna. Därför har kommissionen utökat programmets geografiska omfattning. Programmet för gränsöverskridande samarbete inom Phare omfattar nu inte bara gränserna mellan Phare-länderna och EU utan också de - ofta ekonomiskt mindre starka - gränserna mellan kandidatländerna själva. Detta har gjort att dessa nya gränser också kan förbereda sig för ett framtida deltagande i Interreg och att Rumänien kan införlivas i programmet.

Kommissionen håller också med revisionsrätten i rapportens punkt 96 f om att vid sidan av programmet för gränsöverskridande samarbete kommer behovet av särskilda regionalpolitiska instrument att kvarstå. Kommissionen har därför uppmanat kandidatländer att utarbeta nationella utvecklingsprogram, där Phare kommer att samfinansiera investeringar i ekonomisk och social sammanhållning från och med år 2000.

g) Förfarandena för programförvaltning har både från mottagarländernas och kommissionens sida varit för centraliserade (punkterna 14, 76, 77, 78 och punkt 96 g i slutsatserna)

Faktum är att programmet för gränsöverskridande samarbete har varit en del i en process för minskad koncentration och centralisering som avsevärt stärkts under 1999. Dessutom blev det decentraliserade genomförandesystemet DIS (Decentralised Implementation System) tillämpligt på det gränsöverskridande samarbetet inom Phare och det allmänna Phare-programmet vid samma tillfälle, och delegationernas och andras ansvar för att godkänna upphandlingsärenden liknar det som de har för det allmänna Phare-programmet. Som svar på revisionsrättens förslag att delegationerna "skall ha den personal som krävs för ändamålet, särskilt på ingenjörssidan" (punkterna 14 och 76 till 78), bör det noteras att i samband med minskningen av koncentrationen har förstärkningen av delegationerna genom omgruppering av personal från huvudkontoren nått sina gränser. Mot bakgrund av budgetmyndighetens ovilja att tillåta ytterligare kommissionspersonal, är en ytterligare förstärkning av våra delegationer inte trolig. Vad gäller behovet av ingenjörer, förfogar delegationen över vissa möjligheter inom ramen för STAP (support for technical assistance to programmes).

Den fortsatta processen för en decentralisering av förvaltningsansvar från kommissionen till kandidatländerna måste respektera de rättsliga kraven i avdelning IX av finansförordningen, särskilt dem som gäller kommissionens ansvar. I enlighet med rådets förordning (EG) nr 1266/1999 om samordning av stödet till kandidatländerna inom ramen för föranslutningsstrategin, kommer decentraliserad stödförvaltning att endast anförtros ansökarländerna om de uppfyller vissa minimikrav (väl definierade interna förvaltningssystem, effektiva interna kontroller, tillförlitliga nationella system för finanskontroll, upphandlingsregler som är anpassade till avdelning IX i finansförordningen osv.).

Vad gäller möjligheten till ytterligare decentralisering av förvaltningsansvaret i kandidatländerna, kommer den i synnerhet att bero på utvecklingen av den rättsliga grunden för regionalpolitik i vart och ett av länderna samt på den faktiska organisationen av regionala och lokala myndigheter. Även om framsteg görs på ett allmänt plan finns det stora variationer i reformtakten mellan länderna.

h) I de nya Phare-riktlinjerna tas inte tillräcklig hänsyn till de specifika förhållandena inom programmet för gränsöverskridande samarbete (punkterna 91, 92, 93 och punkt 96 h i slutsatserna)

I punkt 91 riktas det kritik mot att principen i Phare-riktlinjerna från 1998 om projekt på minst 2 miljoner euro skall tillämpas på det gränsöverskridande samarbetet inom Phare. Kommissionen kommer som redan nämnts i punkt 96 b ovan att bibehålla denna minimigräns. I utkastet till nya riktlinjer för perioden 2000 - 2006 föreskrivs en flexibel tillämpning av principen om projekt på minst 2 miljoner euro, när det gäller gränsöverskridande samarbete inom Phare.

I rapporten sägs det att "vad gäller både den nya förordningen och anslagen av medel till Phare-Phare-gränser, hade det varit bättre att införa sådana betydande ändringar i slutet av programperioden 1995 - 1999" (punkt 93), eftersom det fanns ett flerårigt vägledande program för gränsöverskridande samarbete mellan 1995 och 1999.

Mot bakgrund av 1998 års rapport om gränsöverskridande samarbete inom Phare, de långa förberedande diskussionerna med Phare-länder och medlemsstater och med hänsyn till utvidgningen ansåg kommissionen att det var brådskande att införa ändringarna i den nya förordningen. Den nya förordningen har förberetts gemensamt av generaldirektoraten med ansvar för yttre förbindelser och strukturfonderna för att ge maximal samordning med Interreg och de två ansvariga kommissionsledamöterna har gemensamt föreslagit förordningen för kommissionen. Europaparlamentets budgetanmärkningar för 1999 måste också beaktas av kommissionen. Vidare har det inte förekommit några störningar i de program som gäller gränserna mot EU, även om anslagen till dessa gränser reducerats medan det totala belopp som budgetmyndigheten anslagit till gränsöverskridande samarbete inom Phare förblivit oförändrat något för ett stort antal stödberättigade gränser.

Förbättrande åtgärder

På grundval av den externa utvärdering av programmet för gränsöverskridande samarbete inom Phare under perioden 1994 - 1998 som kommissionen initierade och de djupgående diskussionerna med kandidatländerna och medlemsstaterna i Phares förvaltningskommitté antog kommissionen en ny förordning för det gränsöverskridande samarbetet inom Phare i december 1998. De huvudsakliga förbättringarna i den nya förordningen gäller följande:

- Programmet för gränsöverskridande samarbete skall bli en del av en större regional utvecklingspolitik i samband med föranslutningsstrategin.

- Programmet skall också omfatta gränserna mellan kandidatländerna, varigenom dessa kommer att kunna förbereda sitt framtida deltagande i Interreg. Dessutom kommer Rumänien att omfattas av programmet.

- Gemensamma samarbetskommittéer inrättas vid alla gränser, bestående av nationella och lokala företrädare från de båda grannländerna samt företrädare från kommissionen.

- Dessa samarbetskommittéer skall utarbeta ett gemensamt flerårigt programplaneringsdokument som innehåller allmänna utvecklingsstrategier och prioriteringar för regionen som en enda socioekonomisk och geografisk enhet.

- Gemensamma fonder för små projekt skall inrättas i varje gränsregion och en begränsad del av anslagen kan användas till dessa.

De förbättringar som finns i den nya förordningen för det gränsöverskridande samarbetet inom Phare, liksom de nya arbetsmetoder som anges i de nya riktlinjerna för Phare samt en vidare decentralisering vid genomförandet av programmet skulle kunna bidra till att de svårigheter som tas upp i rapporten angrips.

a) Takten i genomförandet av programmet ökar i de flesta fall. På grundval av det allmänna Phare-programmet godkänner kommissionen endast sådana projekt som föreslås få stöd från det gränsöverskridande samarbetet inom Phare, om de är klara att genomföra. Kvarstår problemet i fråga om absorptionskapaciteten, kommer det att beaktas när beslut fattas om nya anslag. Budgetanslag per gräns balanserades också mer när Phare-Phare-gränserna blev stödberättigade 1999 och för första gången fick (blygsamma) anslag. Eftersom de nya riktlinjerna för Phare också kommer att vara tillämpliga på det gränsöverskridande samarbetet, kommer den nya förordningen för det gränsöverskridande samarbetet inom Phare - som kompletterats med vägledning för utarbetandet av det gemensamma programplaneringsdokumentet och uppdaterade riktlinjer för fonder för små projekt som för närvarande förbereds - att ge tillräcklig vägledning från kommissionen. Erfarenheterna från förvaltningen i de stödmottagande länderna blir allt bättre i takt med att programmen för gränsöverskridande samarbete fortskrider. Särskild uppmärksamhet riktas mot de nyligen stödberättigade gränserna inom programmen Credo och Lace.

b) Projektens gränsöverskridande verkan torde fortsatt öka, eftersom de är avledda ur de fleråriga strategier som utvecklats för gränsregionen som en enda enhet och eftersom de gemensamma kommittéerna kommer att utarbeta en gemensam uppsättning projekt en gång om året. Kommissionen fortsatt att uppskatta verkan av varje gränsöverskridande projekt som utsetts av den gemensamma kommittén och som av Phare-landet föreslagits få stöd för gränsöverskridande samarbete. Den gränsöverskridande verkan bör emellertid betraktas på programnivå snarare än projektnivå.

c) Program för gränsöverskridande samarbete kommer att grundas på gemensamma programplaneringsdokument som utformats i ett flerårsperspektiv och som innehåller gemensamma utvecklingsstrategier för gränsregionen. Dessutom skall regionala och lokala företrädare ingå i den gemensamma samarbetskommittén, varför de nationella prioriteringarna torde bli mindre relevanta för det gränsöverskridande samarbetet. Regionala och lokala myndigheter kommer också att allt mer involveras i utarbetandet av integrerade regionala utvecklingsplaner i takt med att inrättandet av regionala strukturer i kandidatländerna fortskrider och kompetensen ökar.

d) Även om verkliga gemensamma program föreskrivs i förordningen om gränsöverskridande samarbete inom Phare - vilket skulle möjliggöra en ökning av de verkliga gemensamma projekt som får stöd inom ramen för det gränsöverskridande samarbetet inom Phare och Interreg - kan de förbli undantag till följd av skillnaderna mellan de båda förordningarna.

e) Gemensamma programplaneringsdokument för båda sidorna om gränsen kommer att ha utarbetats år 2000. Dessa skall innehålla en detaljerad beskrivning av den nuvarande situationen, en strategi för långsiktigt gränsöverskridande samarbete, definitioner av huvudprioriteringar och åtgärder för gränsöverskridande samarbete, en vägledande finansieringsplan för perioden 2000 - 2002 med en sjuårsprognos, mekanismer för gemensamma val av projekt samt bestämmelser med avseende på fonder för gemensamma projekt, genomförande och institutionella aspekter.

f) Eftersom programmet för gränsöverskridande samarbete också kommer att bli en del av en övergripande regional utvecklingspolitik - under förutsättning att de specifika kraven för gränsöverskridande samarbete efterlevs - och då programmet har utvidgats till gränserna mellan kandidatländer bidrar programmet allt mer till lösningen av regionala olikheter i kandidatländerna. (En utvidgning av den geografiska täckningen till EU:s framtida yttre gränser kommer också att övervägas.)

g) Programförvaltningsförfarandena decentraliseras mer nu när det decentraliserade genomförandesystemet, DIS, kan användas i alla länder. Ytterligare åtgärder kommer att bero på de framsteg som gjorts i dessa länder i fråga om förvaltningskapacitet, finanskontrollförfaranden och strukturer med koppling till offentliga finanser på nationell och regional nivå. Kommissionen har tagit initiativ till ökad decentralisering enligt artikel 12 i förordningen om samordning av stödet till kandidatländerna inom ramen för strategin inför anslutningen. Den text som slutligen antogs av rådet innehåller de villkor som krävs för detta. Fonderna för små projekt som inrättades vid ett flertal gränser och som gör att lokala aktörer kan besluta om små projekt utan föregående godkännande från kommissionen kommer fortsättningsvis att utvidgas och konsolideras, särskilt genom att det maximala projektbeloppet höjs från 50000 till 300000 euro.

h) De nya riktlinjerna för Phare, som också skall tillämpas på gränsöverskridande samarbete inom Phare, innehåller en "flexibilitetsklausul" som gäller projekt av tillräcklig storlek. Detta gäller särskilt projektens storlek för en bättre avstämning med Interreg, särskilt i fråga om storleken. Enligt dessa riktlinjer kommer "undantag från tillämpningen av det normala kravet på att projekten omfattar minst 2 miljoner euro endast att tillåtas efter en bedömning av det enskilda fallet och i den mån det handlar om faktiskt gränsöverskridande samarbete som överensstämmer med de prioriteringar som definieras i de gemensamma gränsöverskridande programplaneringsdokumenten." Flexibiliteten kommer endast att utnyttjas undantagsvis, när det är nödvändigt att skapa jämvikt mellan fullständig avstämning med Interreg och kommissionens ansvar för genomförandet av programmet för gränsöverskridande samarbete inom Phare, inklusive tilldelningen av kontrakt.

(1) I det preliminära budgetförslaget för 1999 föreslog kommissionen endast 100 miljoner euro till Phare-programmet för gränsöverskridande samarbete. I samråd med parlamentet har det slutligen fastställda beloppet på 180 miljoner euro till trå tredjedelar anslagits till gränserna mellan kandidatländer och EU och till en tredjedel till andra gränser (inklusive gränsövergångar mellan olika kandidatländer).