KOMMISSIONENS BESLUT (EU) 2019/115

av den 10 juli 2018

om det statliga stöd SA.37977 (2016/C) (f.d. 2016/NN) som Spanien har genomfört till förmån för Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos, SA

[delgivet med nr C(2018) 4233]

(Endast den spanska texten är giltig)

(Text av betydelse för EES)

EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2, första stycket,

med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,

efter att i enlighet med nämnda artiklar (1) ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig, och med beaktande av dessa synpunkter, och

av följande skäl:

1. FÖRFARANDE

(1) Den 9 december 2013 och den 10 april 2014 mottog kommissionen två anonyma klagomål mot Spanien vad gällde ett påstått olagligt och oförenligt stöd som beviljats Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, SA (nedan kallat Correos). I båda klagomålen togs följande frågor gällande Correos upp: i) Påstådd överkompensation till förmån för Correos för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster sedan 1998, ii) påstådda oförenliga skattebefrielser till förmån för Correos och iii) påstådda obetalda sociala avgifter och pensionsavgifter för offentliganställda inom Correos.

(2) Den 14 februari 2014, den 26 februari 2014 och den 15 juli 2014 vidarebefordrade kommissionen de icke-konfidentiella versionerna av de två klagomålen till spanska staten.

(3) Den 11 april 2014 och den 18 september 2014 svarade Spanien på klagomålen.

(4) Den 10 juli 2014, den 22 oktober 2014 och den 4 december 2015 begärde kommissionen in ytterligare upplysningar från Spanien.

(5) Spanien svarade på dessa begäranden den 7 augusti 2014, den 19 december 2014, den 19 januari 2015 och den 21 december 2015.

(6) I en skrivelse av den 11 februari 2016 informerade kommissionen Spanien om sitt beslut att inleda förfarandet i artikel 108.2 i fördraget i fråga om flera av de åtgärder som genomförts till förmån för Correos. Kommissionens beslut om att inleda förfarandet (kallas nedan beslutet från 2016 om att inleda ett förfarande) har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (2).

(7) Kommissionen mottog de första kommentarerna från Spanien om beslutet om att inleda ett förfarande i en skrivelse av den 21 april 2016.

(8) Kommissionen mottog kommentarer från Correos om beslutet i en skrivelse av den 11 maj 2016.

(9) Kommissionen mottog kommentarer från en tredje part om beslutet i en skrivelse av den 12 maj 2016.

(10) Kommissionen vidarebefordrade de kommentarer som inkommit till Spanien den 8 juni 2016.

(11) Spanien lämnade sina kommentarer avseende synpunkterna från tredje parter i en skrivelse av den 6 juli 2016.

(12) Under förfarandets gång mottog kommissionen ytterligare kommentarer från Spanien den 24 oktober 2017 och den 23 maj 2018.

(13) Kommissionen mottog ytterligare synpunkter från Unipost, en f.d. konkurrent till Correos, i en skrivelse av den 20 mars 2018.

2. DETALJERAD BESKRIVNING AV STÖDET

2.1 POSTMARKNADEN I SPANIEN

(14) Innan Spanien anslöt sig till Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) 1986 sköttes posttjänsterna av den statliga förvaltningen. Dekret 1113/1960 av den 9 maj 1960 om postförordningen, som genomfördes genom föreskriften om posttjänster som antogs genom dekret nr 1653/1964 av den 14 maj 1964, innehåller en definition av posttjänsterna och en bestämmelse om att generaldirektoratet för ”Correos y Telégrafos” uppdras att tillhandahålla dessa. Antagandet av postförordningen och föreskriften om genomförande av denna utgjorde startskottet för liberaliseringen av den spanska postmarknaden. Correos y Telégrafos monopol var begränsat till brev och vykort som skickades interurbant eller internationellt, medan post som skickades inom en och samma stad, samt pakettjänster, liberaliserades helt. Under sjuttiotalet gav sig de första stora privata aktörerna in på den spanska postmarknaden.

(15) Efter Spaniens anslutning till EEG liberaliserades posttjänsterna gradvis mellan 1998 och 2010 med utgångspunkt i EU:s postdirektiv. Mer specifikt införlivades Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG (3) i den nationella lagstiftningen 1998 genom lag 24/1998 av 13 juli 1998 om samhällsomfattande posttjänster och liberalisering av posttjänsterna (1998 års postlag), enligt vilken Correos för första gången uppdras att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster (4). I lagen fastställdes en begränsad förteckning över samhällsomfattande tjänster (5) som var reserverade för Correos som den leverantör som fått i uppdrag att tillhandahålla sådana tjänster (det monopoliserade området), medan marknaden för alla andra posttjänster liberaliserades (det icke-monopoliserade området).

(16) Liberaliseringen av posttjänsterna i Spanien fortsatte i och med införlivandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/39/EG (6), genom lag 53/2002 av den 30 december 2002 om skatteåtgärder och administrativa och sociala åtgärder, genom vilken ovannämnda postlag från 1998 ändrades och det monopoliserade området inskränktes ytterligare.

(17) Postsektorn liberaliserades helt 2010 genom lag 43/2010 av den 30 december 2010 om samhällsomfattande posttjänster, användares rättigheter och postmarknaden (2010 års postlag), genom vilken Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG (7) införlivades i spansk lagstiftning. I 2010 årspostlag ändrades omfattningen med avseende på de samhällsomfattande tjänsterna (exempelvis uteslöts postgirotjänster) och det monopoliserade området avskaffades.

2.2 MOTTAGAREN

2.2.1 CORREOS

(18) Correos är ett företag som helt ägs av staten och som är moderbolag i koncernen Grupo Correos, med Sociedad Estatal (nedan kallat SEPI) som enda aktieägare. SEPI är ett holdingbolag för statens ägarintressen i företag.

(19) Correos tillhandahåller posttjänster, inklusive samhällsomfattande tjänster, kurirtjänster och andra tjänster (t.ex. tjänster kopplade till posttjänster och närliggande aktiviteter, såsom penningöverföring, filateli osv.). Under 2016 omsatte Correos cirka 1 761 miljoner euro, skickade 2 774 miljoner postförsändelser (inklusive paket) och hade 49 785 anställda.

(20) Correos är det största postföretaget i Spanien, med 8 787 kontaktpunkter för posttjänster 2016. Företaget är marknadsledande i den spanska postsektorn och har störst andel av marknaden för posttjänster i landet, med undantag för pakettjänster. Fram till 2017 var Unipost SA Correos huvudkonkurrent på den spanska postmarknaden. Unipost SA fick dock finansiella problem och trädde i likvidation den 19 februari 2018. Andra europeiska postoperatörer (t.ex. Deutsche Post, TNT, La Poste, UPS, CTT Correios Portugal och Royal Mail) har betydande marknadsandelar på området pakettjänster.

2.2.2 TILLÄMPLIG RÄTTSLIG RAM FÖR CORREOS

(21) I Spanien har staten skött posttjänsterna direkt sedan 1716. Correos ingick i den offentliga förvaltningen och var inbäddat i olika ministerier, såsom inrikesministeriet och senare transport- och kommunikationsministeriet.

(22) Den självständiga enheten ”Correos y Telégrafos” skapades genom lag 31/1990 av den 27 december 1990 om statens allmänna budget. Correos y Telégrafos inrättades 1992, och var då knuten till ministeriet för transport, turism och kommunikationer.

(23) Enheten blev ett offentligt företag knutet till infrastruktur- och transportministeriet genom lag 6/1997 av den 14 april 1997 om den statliga förvaltningens organisation och funktionssätt.

(24) I och med antagandet av lag 14/2000 av den 29 december 2000 om skatteåtgärder och administrativa och sociala åtgärder fastslogs den rättsliga ramen för ”Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A.”, och företaget bildades i juni 2001. Den 5 juni 2012 inkorporerades alla företag i Correos-koncernen (dvs. Correos och dess dotterbolag Correos Express, Nexea och Correos Telecom) i holdingbolaget SEPI, som blev företagens enda aktieägare.

2.3 BESKRIVNING AV OFFENTLIGA ÅTGÄRDER TILL FÖRMÅN FÖR CORREOS

2.3.1 ERSÄTTNINGAR FÖR TILLHANDAHÅLLANDE AV SAMHÄLLSOMFATTANDE TJÄNSTER SOM BEVILJATS CORREOS

(25) 1998 uppdrogs Correos genom 1998 års postlag att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Under perioden 1998 till 2010 mottog Correos statliga medel som ersättning för tillhandahållandet av dessa tjänster. Correos uppdrogs därefter, genom 2010 års postlag, att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster under en period på 15 år, från och med den 1 januari 2011.

2.3.1.1 Ersättningar för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster enligt 1998 års postlag

(26) Den 11 mars 2000 kompletterades 1998 års postlag med en ”Plan de Prestación” (nedan kallad Plan de Prestación 2000). I denna fastställs den ersättningsmekanism som används för att uppskatta Correos nettokostnader för fullgörandet av företagets skyldigheter som leverantör av samhällsomfattande tjänster samt kvalitetskriterier för tillhandahållandet av dessa tjänster.

(27) Mellan 2000 och 2010 beräknades Correos ersättning för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster enligt en metod som tagits fram av de spanska myndigheterna (den spanska metoden), som beskrivs i detalj i Plan de Prestación 2000. I Plan de Prestación 2000 fastställs det att Correos ska tillämpa analytisk bokföring med skilda konton i enlighet med artikel 29 i 1998 års postlag.

(28) Den spanska metoden för beräkning av nettokostnaden för den extra börda som tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster innebär består av följande steg: a) STEG 1: Intäkt och kostnad per enhet fastställs för varje produkt/tjänst och varje kostnadsställe baserat på Correos kostnadsbokföring. För varje produkt/tjänst noteras de kostnadsställen där enhetskostnaderna överstiger enhetsintäkterna som förlustbringande. De andra kostnadsställena, där enhetsintäkterna är högre än enhetskostnaderna, noteras som vinstinbringande. b) STEG 2: För varje monopoliserad tjänst (MT) fastställs det vilka kostnadsställen som är förlustbringande respektive vinstinbringande med avseende på den aktuella tjänsten, varefter den sammantagna förlusten/vinsten för tillhandahållandet av tjänsten (Förlust/Vinst MT) beräknas. Nettokostnaden för de monopoliserade tjänsterna beräknas som skillnaden mellan summan av Förlust MT och summan av Vinst MT. c) STEG 3: För varje icke-monopoliserad tjänst (IMT) fastställs det vilka kostnadsställen som är förlustbringande med avseende på den aktuella tjänsten, varefter dessa kostnadsställens sammantagna förlust till följd av tillhandahållandet av tjänsten beräknas (Förlust IMT). Nettokostnaden för de icke-monopoliserade tjänsterna beräknas som summan av Förlust IMT. d) STEG 4: Ersättningen för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster täcker de nettokostnader för monopoliserade och icke-monopoliserade tjänster som räknats fram i enlighet med steg 2 och 3.

(29) Tabell 1 visar de ersättningar för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster som beviljats Correos under perioden 2004–2010 och som beräknats med den spanska metoden: Tabell 1 Ersättning för samhällsomfattande tjänster som Correos beviljats (miljoner euro) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Nettokostnad MT 46,171 40,435 39,558 80,823 101,783 176,559 152,521 Nettokostnad IMT 44,859 47,294 55,199 39,441 40,863 45,919 43,812 Ersättning för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster 91,030 87,729 94,757 120,264 142,646 222,478 196,333

2.3.1.2 Ersättningar för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster enligt 2010 års postlag

(30) 1998 års postlag ersattes av 2010 års postlag som trädde i kraft den 1 januari 2011. Correos uppdrogs genom 2010 års postlag att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster under en period på 15 år från och med lagens ikraftträdande (dvs. fram till den 1 januari 2026).

(31) Enligt artikel 27 och 28 i 2010 års postlag får leverantören av samhällsomfattande tjänster ersättas upp till de nettokostnader denne haft för fullgörandet av sina skyldigheter. Nettokostnaden ska beräknas enligt nettokostnadsmetoden, dvs. som skillnaden mellan de nettokostnader aktören har som leverantör av samhällsomfattande tjänster och de nettokostnader som aktören skulle ha haft om denne inte varit leverantör av samhällsomfattande tjänster. Vid beräkningen bör hänsyn tas till alla andra relevanta aspekter, inklusive eventuella immateriella fördelar och marknadsfördelar som en postaktör som utsetts för att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster kan få, samt rätten till rimlig vinst och stimulans till kostnadseffektivitet, i enlighet med bilaga I till direktiv 2008/6/EG.

(32) I enlighet med artikel 22.3 och artikel 27.2 b i 2010 års postlag ska den nettokostnadsmetod som beskrivs i skäl 31 preciseras i en ny Plan de Prestación. Emellertid har ingen sådan ny Plan de Prestación antagits ännu. Därför har det sedan 2011 saknats en fastställd metod för att uppskatta nettokostnaden för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster.

(33) I det här läget har Correos, enligt spanska staten, inte formellt mottagit någon ersättning för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster sedan 2011. Däremot har man fått förskottsbetalningar på provisorisk basis för åren 2011–2017. Den faktiska nettokostnaden för dessa år återstår att beräkna när den nya Plan de Prestación väl har antagits och nettokostnadsmetoden specificerats. Kommissionen kommer att bedöma ersättningarna för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster enligt 2010 års postlag i ett annat beslut.

2.3.2 SKATTEBEFRIELSER SOM BEVILJATS CORREOS

(34) Enligt artikel 19.1 b i 1998 års postlag skulle leverantören av samhällsomfattande tjänster befrias från skatteuttag på sina tjänster inom det monopoliserade området, med undantag för bolagsskatt. Dessa skattebefrielser upprätthölls genom artikel 22.2 i 2010 års postlag där de också utökades till att gälla tillhandahållandet av samtliga samhällsomfattande tjänster.

(35) Enligt de spanska myndigheterna är den enda skatt förutom moms som skulle kunna omfattas av denna skattebefrielse skatten på ekonomisk verksamhet (Impuesto de Actividades Económicas, nedan kallad IAE), eftersom det rör sig om en skatt som tas ut på ekonomisk verksamhet och som är kopplad till tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna. Andra skatter, såsom skatten på överlåtelser av egendom, byggskatten, skatten på värdeökningen på mark i stadsområden och skatten på motorfordon, omfattas inte av skattebefrielsen, eftersom dessa skatter inte är kopplade till den ekonomiska verksamhet som tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna utgör.

(36) De spanska myndigheterna har förklarat att Correos är delvis befriat från IAE-skatt: Företaget betalar 50 % av det normala skattebeloppet.

(37) Vad beträffar fastighetsskatten (Impuesto sobre Bienes Inmuebles, nedan kallad IBI) har de spanska myndigheterna förklarat att denna skatt inte tas ut på tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna eller andra posttjänster, utan på värdet av fastigheter. Den bör därmed inte omfattas av bestämmelserna i de två postlagarna. Emellertid inkom Correos mellan 2008 och 2013 med flera klagomål baserat på företagets tolkning av artikel 19.1 b i 1998 års postlag och artikel 22.2 i 2010 års postlag, i vilka företaget hävdade att man borde befrias från IBI för ett antal kontor i olika kommuner. Efter Correos begäran om att befrias från IBI dömde flera lokala förvaltningar och domstolar till Correos fördel, vilket innebar att företaget fick tillbaka skatter som tidigare betalats in.

2.3.2.1 Skattebefrielse från fastighetsskatten (IBI)

(38) Enligt det spanska skattesystemet är IBI en lokal skatt som regleras i det kungliga lagdekretet 2/2004 av den 5 mars 2004. Enligt artikel 60 i detta dekret är den aktuella skatten en objektiv direkt skatt som tas ut på värdet av fastigheter enligt de villkor som fastställs i detta kungliga lagdekret. Den som besitter någon av rättigheterna enligt artikel 61 i det kungliga lagdekretet 2/2004 med avseende på fastigheter på landsbygd eller i stadsområden och fastigheter med särskilda särdrag är skyldig att betala IBI. Ingen verksamhet är belagd med IBI, utan endast fastigheter beskattas, utifrån sitt värde.

(39) Mellan 2008 och 2013 inkom Correos med flera klagomål baserade på företagets tolkning av artikel 19.1 b i 1998 års postlag och artikel 22.2 i 2010 års postlag, i vilka företaget hävdade att man enligt postlagarna borde befrias från IBI för ett antal kontor i olika kommuner. Efter Correos begäran om att befrias från IBI dömde flera lokala förvaltningar och domstolar till Correos fördel. Enligt de spanska myndigheterna uppgår de skattebelopp som Correos faktiskt beviljats till 752 840,50 euro.

(40) Dessa domstolars tolkning av både 1998 års och 2010 års postlagar, enligt vilken leverantörer av samhällsomfattande tjänster fick befrias från IBI, avvisades av Spaniens högsta domstol 2013 efter ett kassationsbesvär från de lokala myndigheterna i provinsen Huesca. Högsta domstolen ansåg i sin dom att artikel 22.2 i 2010 års postlag skulle tolkas restriktivt. Enligt högsta domstolen kan de skattebefrielser som fastställs i den aktuella artikeln endast tillämpas på skatter som tas ut på verksamheter som är direkt kopplade till tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster, och därför inte på IBI, som är en direkt skatt som tas ut på värdet av fastigheter.

(41) De skattebelopp som Correos till följd av befrielse från IBI sluppit betala in mellan 2008 och 2013 har aldrig återkrävts. Faktum är att det kassationsbesvär för lagtolkningssyften (”recurso de casación en interés de ley”) som finns i det spanska rättssystemet är extraordinärt och subsidiärt till sin karaktär. Det syftar enbart till att uppnå en enhetlig rättslig tolkning, och kan därför aldrig få några konsekvenser för det ärende som besväret gäller (i det aktuella fallet kan de tidigare domarna och besluten om skattebefrielse alltså inte upphävas genom kassationsbesväret).

2.3.2.2 Befrielse från skatten på ekonomisk verksamhet (IAE)

(42) IAE infördes genom lag 39/1988 av den 28 december 1988, som ersattes av det kungliga lagdekretet 2/2004 av den 5 mars 2004. Det följer av artikel 78 i detta kungliga lagdekret att skatten ska uttas från företag som bedriver ekonomisk, affärsmässig, professionell eller konstnärlig verksamhet.

(43) Enligt artikel 78 i samma dekret 2/2004 är IAE en objektiv direkt skatt för vilken den beskattningsgrundande händelsen är bedrivande, på det nationella territoriet, av ekonomisk, affärsmässig, professionell eller konstnärlig verksamhet, oavsett om den bedrivs på en specifik plats och oavsett om verksamheten finns angiven i skattesatserna.

(44) IAE-tariffer fastställdes i det kungliga lagdekretet 1175/1990 av den 28 september 1990. Enligt dessa tillhör postverksamhet, från och med 1999 grupp 847 ”Posttjänster och telekommunikation”. I denna grupp av verksamheter ingår tillhandahållande av posttjänster bestående av insamling, mottagande, klassificering, behandling, transport, distribution och leverans av alla former av postförsändelser. Emellertid anges i not 3 till tariffgrupp 847 att det offentliga företaget Correos har rätt att betala endast 50 % av det skattebelopp som fastställts för denna grupp. Enligt de spanska myndigheterna innebär detta att Correos befriats från skatt motsvarande 8 113,66 euro per år sedan 2004. Spanien har bekräftat att Correos även fortsatt åtnjuter denna partiella skattebefrielse, i enlighet med not 3 till tariffgrupp 847.

2.3.3 DE TRE KAPITALÖKNINGAR SOM BEVILJADES UNDER 2004, 2005 OCH 2006

(45) Under den period som analyseras här genomfördes tre kapitalökningar om sammanlagt 48 081 000 euro till förmån för Correos: a) En kapitalökning om 16 027 000, som beviljades den 13 december 2004. b) En kapitalökning om 16 027 000, som beviljades den 25 november 2005. c) En kapitalökning om 16 027 000, som beviljades den 24 november 2006.

(46) Enligt spanska staten ingick dessa kapitalökningar i Correos strategiska affärsplan för perioden 2004–2006 och syftade till att kompensera för nedgången på postmarknaden. De viktigaste strategiska linjerna i affärsplanen utgjordes av följande: a) Säkerställa postverksamhetens framtida hållbarhet, med effektivitet som grund. b) Stärka tillväxtverksamheter på medellång sikt genom att framhålla finansiella tjänster och paket som Correos huvudsakliga fokusområden för tillväxt. c) Bredda portföljen med framtida tillväxtverksamheter genom att utveckla databashanteringen, ”postrummet” och e-verksamheten. d) Modernisera Correos kapacitet samt anpassa ledningsmodellen till dagens marknadskontext och främja diversifiering.

2.3.4 ERSÄTTNING TILL CORREOS FÖR UTDELNINGEN AV VALMATERIAL

(47) I grundlag 5/1985 av den 19 juni 1985 om det allmänna valsystemet (”LOREG”), och dess genomförandelagstiftning, regleras valförfarandet i Spanien. Häri erkänns rätten att rösta personligen eller genom poströstning.

(48) Enligt artikel 22 i 1998 års postlag och artikel 22.5 i 2010 års postlag får staten ålägga den aktör som utsetts till leverantör av samhällsomfattande tjänster vissa skyldigheter inom ramen för valförfarandet. I artikel 22.5 i 2010 års postlag fastställs det också att åläggande av ytterligare skyldigheter att utföra samhällstjänster ska ersättas.

(49) Enligt den första tilläggsbestämmelsen till 2010 års postlag är Correos den aktör som utsetts till leverantör av samhällsomfattande tjänster och har uppdragits att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla flera olika tjänster i samband med de olika spanska valen (dvs. de nationella, regionala, europeiska och kommunala valen).

(50) Correos offentliga tjänsteskyldigheter med avseende på anordnandet av val i Spanien rör följande: a) Hanteringen av poströster (inklusive tillhandahållande, mottagande, avsändande och leverans av rekommenderade och brådskande försändelser) i samband med 1) poströstning för väljare som är bosatta i Spanien, 2) poströstning för frånvarande väljare som är bosatta i Spanien, 3) poströstning för väljare som tillfälligt befinner sig utomlands, 4) poströstning för ombordpersonal, 5) poströstning för ombordpersonal tillhörande försvaret eller i exceptionella situationer kopplade till nationens försvar, och 6) poströstning för intagna i fängelser. b) Hanteringen av valmaterial som skickas via post av politiska kandidater: Mottagande och därefter distribution av kampanjmaterial från politiska kandidater mot en symbolisk avgift per försändelse (0,006 euro). c) Hanteringen av andra postförsändelser från röstlängdsmyndigheten (såsom röstkort, referensröstlängder för lokala myndigheter m.m.). d) Upphämtning av valdokumentation från valkommittén när rösträkningen har slutförts. Häri ingår, för varje valkommitté, upphämtning, säker förvaring och därefter leverans till relevant valmyndighet av ett kuvert innehållande kommitténs rapport och relevant dokumentation.

(51) De spanska myndigheterna har förklarat att Correos, med tanke på de tidsgränser som valförfarandet medför, måste prioritera verksamheterna i skäl 50 framför annan postverksamhet. Det stora antalet försändelser som ska distribueras, det faktum att försändelserna koncentreras till ett fåtal dagar och kravet på personlig leverans av de flesta handlingar (när det gäller rekommenderad post såsom poströster) medför en avsevärt extra arbetsbörda. Correos måste till följd av detta tillfälligt utöka sin personal och andra resurser (inom t.ex. transport, säkerhet etc.).

(52) Correos har mottagit ersättning (se tabell 2) för sina olika skyldigheter i samband med anordnandet av val sedan 2004. Tabell 2 Ersättningsbelopp som beviljats Correos i samband med anordnandet av val (euro) År Typ av val Ersättning för utdelningen av valmaterial 2004 Nationellt val 27 182 926 2005 Regionalval 3 670 281 2006 Regionalval 4 528 376 2007 Nationellt val/regionalval 19 536 604 2008 Nationellt val/regionalval 19 609 632 2009 Nationellt val/regionalval 14 603 021 2010 Regionalval 4 620 588 2011 Nationellt val/regionalval 40 092 858 2012 Regionalval 14 268 978 TOTALT 148 113 264

3. ORSAKER TILL ATT ETT FORMELLT GRANSKNINGSFÖRFARANDE INLETTS

(53) Kommissionens beslut att inleda ett formellt granskningsförfarande grundar sig i att kommissionen hyser allvarliga tvivel om förenligheten hos flera av de åtgärder som vidtagits till förmån för Correos sedan 2004: a) Ersättningarna för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster som beviljats Correos enligt 1998 års postlag. b) Befrielsen från IBI och den partiella befrielsen från IAE. c) De tre kapitalökningar som beviljades under 2004, 2005 och 2006 d) Den ersättning för utdelningen av valmaterial som Correos beviljats.

(54) Kommissionen uttryckte särskilt tvivel gällande följande punkter: a) Nivån på den ersättning Correos erhållit för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster mellan 2004 och 2010, som kommissionen vid första anblick betraktade som statligt stöd, och en eventuell överkompensation till förmån för operatören. b) Förenligheten eller karaktären av befintligt stöd hos befrielsen från IBI och den partiella befrielsen från IAE, vilka båda enligt kommissionen vid första anblick utgör statligt stöd. c) Huruvida de kapitaltillskott som beviljades under 2004, 2005 och 2006 överensstämmer med principen om en investerare i en marknadsekonomi (nedan kallad den marknadsekonomiska investerarprincipen). d) Förenligheten eller karaktären av befintligt stöd hos den ersättning som beviljats Correos för utdelningen av valmaterial, som kommissionen vid första anblick betraktade som statligt stöd.

4. KOMMENTARER FRÅN BERÖRDA PARTER

(55) Kommissionen mottog kommentarer från två berörda parter, nämligen den påstådda mottagaren av statligt stöd, Correos, och en tredje part (nedan kallad den anonyma tredje parten), som har begärt att dess identitet ska hållas konfidentiell.

4.1 KOMMENTARER FRÅN CORREOS

4.1.1 ERSÄTTNINGEN FÖR TILLHANDAHÅLLANDE AV SAMHÄLLSOMFATTANDE TJÄNSTER UTGÖR INTE OFÖRENLIGT STATLIGT STÖD

(56) Enligt Correos utgör den ersättning för samhällsomfattande tjänster som företaget beviljats under perioden 2004–2010 inte statligt stöd. I synnerhet menar Correos att ersättningen inte utgör en fördel eftersom den uppfyller de fyra kriterier som fastställts i mål C-280/00 (nedan kallade Altmark-kriterierna) (8). Correos invänder mot den slutsats som dras i beslutet om att inleda ett förfarande enligt vilken ersättningen för samhällsomfattande tjänster inte uppfyller nummer tre och fyra av Altmark-kriterierna.

(57) Gällande det tredje Altmark-kriteriet menar Correos att det omfattar ett krav på att den ersättning som erhålls för tillhandahållandet av en offentlig tjänst inte får överstiga nettokostnaden, dvs. skillnaden mellan kostnader och intäkter, plus en rimlig vinst. Correos anser att det tredje Altmark-kriteriet är oupplösligt knutet till förenlighetsanalysen av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, enligt kommissionens meddelande (rambestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse från 2012) (9). I synnerhet menar Correos att den ersättning som företaget mottagit för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster följer den beräkningsmetod, nettokostnadsmetoden, som tas upp i punkt 27 i rambestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse från 2012, och att den därför bör anses uppfylla det tredje Altmark-kriteriet.

(58) Correos förklarar att den spanska metoden för beräkning av ersättningsnivån bygger på den rapport som kommissionen beställt av konsultföretaget National Economic Research Associates (nedan kallad NERA-rapporten) (10). Enligt Correos är den beräkningsmetod för ersättning som beskrivs i NERA-rapporten en giltig tillämpning av nettokostnadsmetoden.

(59) Vidare anser Correos att efterlevnaden av det tredje Altmark-kriteriet omfattas av principen om berättigade förväntningar. Enligt Correos skapade kommissionen berättigade förväntningar genom att offentliggöra NERA-rapporten, där nettokostnadsmetoden erkänns som giltig beräkningsmetod för ersättning för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster.

(60) Enligt Correos har det ingen betydelse för efterlevnaden av det tredje Altmark-kriteriet att nettokostnadsmetoden inte hade inrättats förrän rambestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse från 2012 trädde i kraft.

(61) Correos anser också att den ersättning för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster som Correos erhållit uppfyller det fjärde Altmark-kriteriet. I avsaknad av ett offentligt upphandlingsförfarande skulle den erhållna ersättningen vara skälig på grundval av en analys av de kostnader som ett typiskt välskött företag i samma bransch skulle ådra sig, med beaktande av intäkterna och en rimlig vinst av fullgörandet av den offentliga tjänsteskyldigheten.

(62) Enligt Correos visar den Frontier Economics-studie som Spanien inkommit med att Correos kostnader är lägre än kostnaderna för ett typiskt företag i postbranschen. Correos invänder mot de tvivel som kommissionen anför gällande slutsatserna i Frontier Economics-rapporten: a) För det första har kommissionen i sina beslut om statligt stöd inte kommit fram till att leverantörerna av samhällsomfattande tjänster i Grekland och Italien inte skulle vara kostnadseffektiva. Därför kan det inte heller ses som problematiskt att inkludera dessa leverantörer i det urval av företag som Frontier Economics studerar för att visa att Correos är kostnadseffektivt. b) För det andra menar man att det faktum att Frontier Economics-studien tillkommit i efterhand inte skulle ha någon betydelse mot bakgrund av relevant rättspraxis och kommissionens praxis, enligt vilken det skulle vara godtagbart att beakta en studie som tillkommit efter antagandet av en viss åtgärd. c) Slutligen menar man också att kommissionens argument att Spanien inte i sin kostnadsberäkningsmetod beaktat effektivitetsaspekten motsägs av det faktum att den metod som använts för beräkning av nettokostnaden för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster varit baserad på NERA-rapporten, som getts ut av kommissionen. Metoden borde därför med nödvändighet anses vara i linje med EU:s lagstiftning.

(63) Correos anger också att om kommissionen kommer fram till att åtgärden utgör statligt stöd bör det betraktas som förenligt med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i fördraget.

(64) Correos upprepar att den ersättningsmetod som de spanska myndigheterna använt och som beskrivs i NERA-rapporten är en giltig implementering av nettokostnadsmetoden och att den bör accepteras av kommissionen. Vidare anser Correos att företaget inte har överkompenserats för de samhällsomfattande tjänster det tillhandahållit under perioden 2004–2010 eftersom ersättningen beräknats med nettokostnadsmetoden utan något påslag för rimlig vinst.

(65) Correos understryker att om kommissionen kommer fram till att den aktuella åtgärden kan omfatta oförenligt statligt stöd så bör de utdelningar som staten erhållit från Correos under perioden 2004–2010 dras av från den ersättning som beviljats Correos.

4.1.2 SKATTEBEFRIELSE FRÅN FASTIGHETSSKATTEN (IBI) OCH SKATTEN PÅ EKONOMISK VERKSAMHET (IAE)

(66) När det gäller IBI-skattebefrielsen förklarar Correos först att dessa åtgärder inte bör bedömas mot bakgrund av postlagarna från 1998 respektive 2010, utan med direkt hänvisning lagstiftningen för respektive skatt.

(67) Vidare anser Correos att åtgärden inte utgör statligt stöd eftersom den inte kan tillskrivas staten. Skattebefrielsen finns inte fastställd i någon rättslig bestämmelse. Bara ett fåtal skatteförvaltningar och ett fåtal lokala domstolar tillämpade skattebefrielsen, som berörde 94 av Correos 13 000 fastigheter. Spaniens högsta domstol konstaterade i sin dom av den 7 oktober 2013 att artikel 22.2 i 2010 års postlag inte innehöll befrielsen från IBI.

(68) Vidare anser Correos de skattebelopp som företagets befriats från inte kan återkrävas, eftersom skattebefrielsen bygger på avgöranden som vunnit rättskraft. Enligt EU-domstolens rättspraxis (11) ska principen om rättskraft följas om frågan om statligt stöd har analyserats i ett lagakraftvunnet domstolsavgörande. Correos anser att Spaniens högsta domstol i sin dom tillämpar EU-lagstiftning och hänvisar till förekomsten av statligt stöd. Därför borde principen om rättskraft respekteras och återbetalning inte kunna bli aktuellt i ärendet.

(69) Därutöver anser Correos att principen om rättskraft ska anses vara en allmän unionsrättslig princip som ska respekteras när återbetalning inte är möjlig eftersom det finns en lagakraftvunnen dom där frågan om förekomst av statligt stöd redan avgjorts.

(70) Gällande IAE-skattebefrielsen menar Correos att den partiella skattebefrielsen från IAE inte utgör statligt stöd. I synnerhet hävdar Correos att den partiella befrielsen inte är selektiv, eftersom den bygger på logiken i IAE-skattesystemet. Enligt Correos är IAE till sin karaktär eller inneboende logik en skatt på ekonomisk verksamhet vars syfte är att ingripa i produktionen eller distributionen av varor och tjänster. Correos ägnar sig visserligen åt ekonomisk verksamhet som produktion av varor och tjänster, men också åt att tillhandahålla offentliga tjänster, exempelvis de samhällsomfattande tjänsterna, vilka inte har samma ekonomiska syften som de förstnämnda. Detta skulle alltså utgöra grunden för den partiella befrielsen från IAE.

(71) Vidare anser Correos att den partiella befrielsen från IAE utgör befintligt stöd. IAE-skattebefrielsen fanns redan innan Spanien anslöt sig till EEG. Den så kallade licenskvoten, som var ett sätt att tillämpa av skatten på verksamhet och kommersiella och industriella förmåner, antogs genom dekret 3313/1966 av den 29 december 1966. Genom lag 39/1988 av den 28 december 1988 ersattes skatten på verksamhet och kommersiella och industriella förmåner, inklusive licenskvoten, av IAE. Enligt Correos har den beskattningsgrundande händelsen inte ändrats på något betydande sätt sedan 1966.

4.1.3 KAPITALTILLSKOTTEN UNDER 2004, 2005 OCH 2006

(72) Correos hävdar att kapitaltillskotten under 2004, 2005 och 2006 är i linje med den marknadsekonomiska investerarprincipen och inte ger Correos någon fördel.

(73) Enligt Correos visar en analys av de investeringar som gjordes till följd av kapitaltillskotten under perioden 2004–2006 att spanska staten genomförde tillskotten i sin roll som aktieägare och att de aktuella investeringarna kunde ha utförts av vilken privat investerare som helst.

(74) Correos hävdar att kapitaltillskotten motiverades av att Correos behövde göra investeringar som översteg företagets normala investeringsnivå. Syftet med kapitaltillskotten anges i rapporten från Correos presentation för den spanska deputeradekammaren (Congreso de los Diputados) den 4 oktober 2005. I rapporten kopplas kapitaltillskotten till behovet av nya investeringar i företaget. Kapitaltillskotten syftade till att modernisera Correos och därigenom öka effektiviteten och höja kvaliteten på företagets tjänster.

(75) Correos hävdar att investeringens lönsamhet visar att en privat investerare skulle ha fattat liknande investeringsbeslut eftersom den interna avkastningsgraden för kapitaltillskotten översteg Correos kapitalkostnad.

(76) Vidare menar Correos att den marknadsekonomiska investerarprincipen kan följas även utan en detaljerad förhandsbedömning av lönsamheten när principen tillämpas på en aktieägare i ett företag som levererar tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, såsom de samhällsomfattande tjänsterna. En sådan aktieägare måste med nödvändighet beakta företagets skyldighet att leverera dessa tjänster när den överväger huruvida en investering ska göras eller inte.

(77) Under sådana omständigheter skulle det räcka att kunna visa, med objektiva och verifierbara bevis, att en privat investerare som stod inför samma skyldighet att leverera offentliga tjänster skulle ha agerat på samma sätt.

(78) Enligt Correos var detta domstolens slutsats i målen Chronopost I (12) och Chronopost II (13), där den interna avkastningsgraden, som beräknades i efterhand, godtogs som indikation på huruvida ett kapitaltillskott var förenligt med den marknadsekonomiska investerarprincipen.

4.1.4 ERSÄTTNING FÖR UTDELNINGEN AV VALMATERIAL

(79) Correos hävdar att utdelningen av valmaterial för politiska kandidater i samband med anordnandet av val bör ses som en del av de privilegier som är förbehållna staten.

(80) I synnerhet menar Correos att utdelningen av valmaterial är en mycket viktig statlig funktion eftersom den ingår i det allmänna valsystemet, eftersom den är knuten till de politiska partiernas konstitutionella roll och eftersom Correos personal, när de utövar denna verksamhet, agerar i sin roll som offentliga tjänstemän.

(81) Enligt Correos är utdelningen av valmaterial för politiska kandidater på grund av sitt syfte, sin karaktär och de bestämmelser som reglerar den därför oupplösligt knuten till statens utövande av offentlig makt. Utdelningen utgör därför inte ekonomisk verksamhet och Correos bör inte i detta sammanhang betraktas som ett företag i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget.

(82) Även om kommissionen skulle anse att utdelningen av valmaterial för politiska kandidater utgör en ekonomisk verksamhet anser Correos inte att den innebär att företaget beviljats någon selektiv fördel. Staten har åt Correos uppdragit denna uppgift eftersom Correos är den enda postoperatör som kan tillhandahålla en tjänst med de egenskaper och den kvalitet som krävs. När det gäller utdelningen av valmaterial för politiska kandidater är förhållandena för Correos, rättsligt och faktiskt, inte jämförbara med de som råder för andra företag i postbranschen.

(83) Även om kommissionen skulle komma fram till att åtgärden utgör statligt stöd hävdar Correos att den bör betraktas som befintligt stöd. En rabatterad avgift för försändelser innehållande valmaterial för politiska kandidater har funnits sedan 1977, då valen hölls den 15 juni. Valen den 15 juni 1977 anordnades genom kungligt dekret 20/1997 av den 18 mars 1977, i vilket en särskild avgift för utdelningen av valmaterial infördes för första gången.

(84) Correos förklarar att den exakta rabatterade avgiften (1 peseta, vilket motsvarar 0,006 euro) åter reglerades i en ministerförordning 1977. Enligt Correos har denna rabatterade avgift funnits sedan dess. Spaniens högsta domstol konstaterade i sin dom av den 2 oktober 2006 (14) att den gällande rabatterade avgiften för utdelningen av valmaterial om politiska kandidater fortfarande var 1 peseta (0,006 euro).

(85) Kungligt dekret 20/1977 ersattes senare av grundlag 5/1985 av den 19 juni 1985 om det allmänna valsystemet (”LOREG”), som innehöll ett stycke med samma ordalydelse gällande den rabatterade avgiften för utdelningen av politiska kandidaters valmaterial.

(86) Om kommissionen bedömer att åtgärden utgör statligt stöd anser Correos att detta stöd också borde anses förenligt med den inre marknaden.

(87) För det första utgör åtgärden i fråga en verklig tjänst av ekonomiskt intresse. Både i artikel 22 i 1998 års postlag och artikel i 22.5 i 2010 års postlag anges att leverantören av samhällsomfattande tjänster kan uppdras att fullgöra skyldigheter i samband med utdelningen av valmaterial, för att valförfarandet ska kunna genomföras på korrekt sätt. I artikel 22.5 i 2010 års postlag anges dessutom att den som fått i uppdrag att fullgöra sådana skyldigheter ska få ersättning.

(88) Correos anser att åtgärden är förenlig i enlighet med beslutet om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse från 2012 (15). Correos menar att beslutet om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse från 2012 är tillämpligt eftersom den genomsnittliga ersättning per år som beviljats Correos är lägre än 15 miljoner euro.

4.2 KOMMENTARER FRÅN DEN ANONYMA TREDJE PARTEN

(89) När det gäller åtgärderna nedan instämmer den anonyma tredje parten i de preliminära slutsatser som kommissionen drar i beslutet om att inleda ett förfarande: a) Den ersättning för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster som Correos beviljats. b) Skattebefrielsen från fastighetsskatten (IBI) och skatten på ekonomisk verksamhet (IAE). c) De kapitalökningar som Correos beviljades under 2004, 2005 och 2006. d) Den ersättning som Correos beviljats för utdelningen av valmaterial.

(90) Den anonyma tredje parten instämmer också uttryckligen i att den pågående utredningen bör inriktas på de åtgärder som tas upp i skäl 89.

(91) Den anonyma tredje parten uppmärksammar dock också kommissionen på flera olika åtgärder som inte tas upp i kommissionens beslut om att inleda ett förfarande från 2016, men som enligt parten också måste bedömas.

(92) Den anonyma tredje parten hävdar följande (16): — Correos mottog mellan 1998 och 2003 statligt stöd motsvarande minst 794 miljoner euro. — Correos har utan motprestation ärvt ett postnätverk med 9 054 servicekontor, som en följd av tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. Detta ger Correos en konkurrensfördel när det gäller leverans av paket på upp till 20 kg (17). — Correos har åtnjutit immateriella eller exklusiva rättigheter, såsom avtal mellan Correos och den offentliga förvaltningen, rätten att bestyrka postförsändelser, rätten att använda ordet ”Spanien”, leasing av offentlig egendom och tullprivilegier. — Correos har erhållit ersättning från staten för finansiering av sina reklam- och informationskampanjer. — Det faktum att de spanska myndigheterna är representerade i Correos styrande organ medför vissa fördelar och privilegier för Correos. En av dessa fördelar är att Correos hittills inte genom lag tvingats att använda den korrekta ersättningsmetoden. Correos har för perioden 2011–2016 erhållit ersättning motsvarande cirka 1,3 miljarder euro genom tillämpning av den ersättningsmetod som kommissionen ifrågasatte i beslutet om att inleda ett förfarande (18). — Correos tillämpar inte momssatserna på vissa posttjänster för vilka enskilda, förhandlade arrangemang gäller. Dessa arrangemang inbegriper oförenligt statligt stöd. — Correos har skjutit till kapital till Correos Express, ett dotterbolag till Correos-koncernen, för att täcka förluster motsvarande 233 miljoner euro, vilket utgör statligt stöd till Correos Express. — Correos tillämpar en modell med underprissättning som möjliggörs av det statliga stöd som företaget får.

5. KOMMENTARER FRÅN SPANIEN

5.1 KOMMENTAR FRÅN SPANIEN OM BESLUTET FRÅN 2016 OM ATT INLEDA ETT FÖRFARANDE

5.1.1 ERSÄTTNING FÖR TILLHANDAHÅLLANDE AV SAMHÄLLSOMFATTANDE TJÄNSTER SOM BEVILJATS GENOM 1998 ÅRS POSTLAG

(93) Spanien anser att åtgärden inte utgör statligt stöd enligt artikel 107.1 i fördraget. De spanska myndigheterna menar i synnerhet att åtgärden inte ger Correos någon ekonomisk fördel, eftersom ersättningen för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster uppfyller de kriterier som fastställdes i Altmark-domen (19). De spanska myndigheterna förklarar också att åtgärden inte anmäldes eftersom den ansågs överensstämma med kriterierna i Altmark-domen.

(94) De spanska myndigheterna hävdar att åtgärden överensstämmer med det tredje Altmark-kriteriet, enligt vilket ersättningen för samhällsomfattande tjänster inte får överstiga nettokostnaden (dvs. kostnaden minus relevanta intäkter plus en rimlig vinst) för den offentliga tjänsteskyldigheten. Spanien menar att man tillämpat en giltig ersättningsmetod som motsvarar den nettokostnadsmetod som föreskrivs i direktiv 2008/6/EG. De spanska myndigheterna uppger att den metod som de använt följer av NERA-rapporten, som utförts av konsultföretaget National Economic Research Associates på uppdrag av kommissionen. Enligt Spanien är den beräkningsmetod för ersättning som beskrivs i NERA-rapporten en giltig tillämpning av nettokostnadsmetoden. Kommissionen gör fel, även mot bakgrund av Altmark-målet, när man antar att överkompensation endast kan beräknas med den metod som baseras på kostnadsbokföring som ger vid handen att Correos ersättning under perioden 2004–2010 översteg vad som kan anses vara nödvändigt för att täcka hela eller delar av kostnaden för att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.

(95) De spanska myndigheterna hävdar också att åtgärden uppfyller det fjärde Altmark-kriteriet. Enligt det fjärde Altmark-kriteriet ska den erhållna ersättningen, i avsaknad av ett offentligt upphandlingsförfarande, fastställas på grundval av en undersökning av vilka kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag med lämplig utrustning i samma bransch skulle ha haft, med beaktande av intäkterna och en rimlig vinst av fullgörandet av den offentliga tjänsteskyldigheten. Enligt de spanska myndigheterna kan jämförelser endast göras med företag i samma bransch, i detta fall postbranschen. Spanien invänder mot de tvivel som kommissionen anför gällande slutsatsen i Frontier Economics-rapporten, där det hävdas att åtgärden uppfyller det fjärde Altmark-kriteriet. Enligt Spanien har kommissionen inte i något beslut visat att postoperatörerna från Grekland och Italien var ineffektiva. Vidare anser Spanien att det faktum att studien genomförts i efterhand saknar relevans för huruvida det fjärde Altmark-kriteriet uppfylls. Kommissionen har i tidigare beslut inte betraktat det faktum att en studie utförts i efterhand som ett hinder för att se det som att det fjärde Altmark-kriteriet uppfylls. Spanien hänvisar i synnerhet till kommissionens beslut av den 21 oktober 2008 om Poste Italiane (20). Spanien menar dessutom att det tillhör etablerad rättspraxis att rapporter som tagits fram i efterhand godtas. Här hänvisar Spanien specifikt till målet Chronopost-La Poste (21), där tribunalen godtog en rapport som tagits fram i efterhand.

(96) De spanska myndigheterna anser att åtgärden, om den skulle komma att kategoriseras som statligt stöd, bör förklaras förenlig med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i fördraget. I synnerhet anser Spanien att den uppfyller förenlighetskriteriet i rambestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse från 2012.

(97) De spanska myndigheterna tillbakavisar kommissionens tvivel gällande fullständigheten hos det beslut om tilldelning (acto de atribución) som specificerar skyldigheterna i samband med tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster och metoderna för beräkning av ersättningen. Enligt de spanska myndigheterna kan ett beslut om tilldelning bestå av en eller flera bindande rättsakter. Varje medlemsstat väljer fritt de specifika formerna för uppdragsbeslutet. Dessutom anser man inte att beslutet måste innehålla någon specifik hänvisning till själva termen ”uppdragsbeslut”. De spanska myndigheterna anser i synnerhet att åtgärden följer punkt 16 e i rambestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse från 2012, enligt vilken uppdragsbeslutet ska innehålla information om åtgärder för att undvika och återkräva eventuell överkompensation. Detta styrks av det faktum att den överkompensation som beviljades under 2005 sedan återkrävdes under de följande åren.

(98) När det gäller möjligheten att använda nettokostnadsmetoden för att beräkna ersättningen hävdar de spanska myndigheterna att det i punkt 69 i rambestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse från 2012 endast anges att nettokostnadsmetoden inte måste användas, inte att medlemsstaterna inte får använda den. Därutöver klargör punkt 184 i vägledningen om hur EU:s bestämmelser om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse (22) att anledningen till att nettokostnadsmetoden enligt punkt 69 i rambestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse från 2012 inte måste tillämpas är att man vill undvika att lägga en extra börda på medlemsstaterna för åtgärder som fanns innan kravet på att nettokostnadsmetoden skulle tillämpas tillkom. De spanska myndigheterna anser därför att nettokostnadsmetoden, såsom Spanien tillämpar den, är en giltig och laglig metod för beräkning av den ersättning som beviljats före 2012.

(99) Som förklaras i skäl 94 anser de spanska myndigheterna att den spanska metoden för beräkning av ersättningen för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster, som bygger på NERA-rapporten, är en tillämpning av nettokostnadsmetoden. Enligt de spanska myndigheterna är det irrelevant i sammanhanget att den spanska metoden inte omfattar effektivitetsincitament eller immateriella fördelar, eftersom dessa kriterier inte fanns när Spanien implementerade metoden. Kriterierna infördes senare genom direktiv 2008/6/EG och rambestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse från 2012.

(100) De spanska myndigheterna invänder mot den metod och de kriterier gällande rimlig vinst som används i kommissionens beslut från 2016 om att inleda ett förfarande. De spanska myndigheterna menar att man inte bör tillämpa någon referensnivå för rimlig vinst för samtliga postoperatörer, utan göra bedömningarna från fall till fall. Den referensnivå för rimlig vinst som kommissionen tillämpar i sitt beslut om bpost av den 25 januari 2012 (23) bör inte användas som referensnivå för andra postoperatörer. För det första skiljer sig förhållandena i bpost-ärendet avsevärt från Correos situation på så vis att bpost-målet inte handlade om tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster, utan om andra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. För det andra har kommissionen inte konsekvent tillämpat den referensnivå för rimlig vinst som fastställdes i bpost-beslutet, utan tillåtit högre referensnivåer i andra beslut (24).

5.1.2 SKATTEBEFRIELSE FRÅN FASTIGHETSSKATTEN (IBI) OCH SKATTEN PÅ EKONOMISK VERKSAMHET (IAE)

(101) När det gäller befrielsen från IBI förklarar de spanska myndigheterna att Correos varken enligt 1998 eller 2010 års postlag varit befriade från IBI. Emellertid ansåg vissa spanska domstolar i sina tolkningar av 1998 års postlag och 2010 års postlag att befrielsen från IBI kunde tillämpas på Correos. De spanska myndigheterna förklarar att skattebefrielsen tillämpats i ett mycket begränsat antal fall. Faktum är att endast 94 av Correos 13 000 fastigheter har berörts av denna.

(102) De spanska myndigheterna anser att skattebefrielsen inte kan tillskrivas staten eftersom den bygger på domar från de spanska domstolarna, där det fastslagits att IBI-belopp som Correos tidigare betalat skulle återbetalas till företaget.

(103) När det gäller befrielsen från IAE anser de spanska myndigheterna att IAE-skattebefrielsen bör anses vara befintligt stöd. IAE-skattebefrielsen ska ha funnits innan Spanien anslöt sig till EEG. Enligt de spanska myndigheterna går denna skattebefrielse tillbaka till 1966, då skatten på verksamhet och kommersiella och industriella förmåner antogs genom dekret 3313/1966 av den 29 december 1966. Genom lag 39/1988 av den 28 december 1988 ersattes skatten på verksamhet och kommersiella och industriella förmåner, inklusive licenskvoten, av skatten på ekonomisk verksamhet (IAE). Enligt Spanien har denna skatt inte förändrats på något betydande sätt sedan 1966, frånsett det faktum att Correos så länge det var ett offentligt förvaltningsorgan som sådant var helt skattebefriat.

5.1.3 KAPITALTILLSKOTTEN UNDER 2004, 2005 OCH 2006

(104) De spanska myndigheterna anser att de kapitaltillskott som genomfördes under 2004, 2005 och 2006 inte utgör statligt stöd, eftersom de är förenliga med den marknadsekonomiska investerarprincipen.

(105) De understryker att kapitaltillskotten föregicks av ekonomiska förhandsbedömningar som är jämförbara med de som en privat investerare skulle ha gjort. Kapitaltillskotten fanns med i de fleråriga handlingsplaner som godkändes av staten i egenskap av aktieägare och togs upp i statsbudgeten, vilket i sin tur speglade företagets strategiska planer för att expandera inom områden med bättre framtidsutsikter och för att förbättra sin effektivitet, mot bakgrund av den uttalade nedgången på postmarknaden.

(106) Mer specifikt innehöll de strategiska planerna för perioden 2001–2006 åtgärder som syftade till en modernisering av företaget, med följande mål: a) Säkerställa postverksamhetens framtida hållbarhet genom att höja effektiviteten och främja affärsområdena med störst mervärde. b) Stärka de verksamheter som har de bästa utsikterna för tillväxt på medellång sikt. c) Främja teknisk utveckling inom databashantering, ”postrum” m.m. d) Modernisera Correos lednings- och organisationsmodell och anpassa den till marknadskontexten.

(107) Enligt de spanska myndigheterna behövde företaget för att kunna uppnå dessa mål extra resurser för att kunna göra de nödvändiga investeringarna. Efter en analys av företagets strategi beviljade aktieägaren tre kapitaltillskott på 16,027 miljoner euro, dvs. totalt 48,08 miljoner euro, för budgetåren 2004, 2005 och 2006. Kapitaltillskotten sågs som en viktig faktor för att företaget skulle kunna uppnå de lönsamhetsnivåer som förutsågs i handlingsplanerna och avspeglades i den enda aktieägarens bedömningar. Kapitaltillskotten motiverades i själva verket av företagets behov av att utföra investeringar utöver sin normala investeringsnivå.

(108) De spanska myndigheterna hävdar vidare att bedömningen utfördes mot bakgrund av affärsutsikter och resultat kopplade till kapitaltillskottet med ett tidsperspektiv på fem år, en rimlig period för att kunna bedöma om investeringsbesluten varit tillfredsställande. Dessa prognoser avspeglades i de fleråriga handlingsplanerna, som i sin tur införlivades i statsbudgeten. Den fleråriga handlingsplan som godkändes under budgetåret 2004 visade på en 3,6-procentig ökning av den årliga omsättningen och en ökad nettovinst, med en genomsnittlig årlig vinst på cirka 5 %, allt i jämförelse med ett oförändrat scenario utan kapitaltillskott. Dessa resultat uppnåddes på grundval av en utbetalning per år under 2004, 2005 och 2006, som därigenom gjorde det möjligt att agera enligt de linjer som dragits upp i de strategiska planerna när det gällde investeringar.

(109) De prognoser som ingick i de fleråriga handlingsplanerna och som införlivades i statsbudgeten är enligt Spanien fullt jämförbara med de prognoser som en privat investerare i en marknadsekonomi skulle ha gjort. Dessa prognoser utgör grunden för statens beslut att i egenskap av aktieägare utföra tre kapitaltillskott motsvarande totalt 48 081 000 euro.

(110) Prognoserna, som gjorts på förhand, visas i tabell 3. Tabell 3 Flerårig handlingsplan från 2004 2005 2006 2007 2008 Nettoomsättning (tusen euro) 1 897 475 1 975 031 2 047 873 2 115 371 Omsättningstillväxt 3,4 % 4 % 3,6 % 3,2 % Nettoresultat för räkenskapsåret (tusen euro) 78 092 97 214 106 038 113 403 Nettovinst enligt prognos 4,1 % 4,9 % 5,1 % 5,3 %

(111) De spanska myndigheterna förklarar att de fleråriga handlingsplanerna utgör sunda förhandsanalyser av ekonomiska och finansiella prognoser. Planernas prognoser visar på avkastningsnivåer motsvarande vad en privat investerare skulle ha krävt, vilket innebär att beslutet att skjuta till det aktiekapital som företaget behövde för att göra de investeringar som skulle ge de förutspådda vinsterna var helt berättigat. De aktuella avkastningsmarginalerna skulle enligt de spanska myndigheterna ha fått vilken privat investerare som helst att fatta ett liknande beslut.

(112) Spanien uppger att man fattade beslutet att skjuta till aktiekapital och betala ut 16 027 miljoner euro den 13 december 2004 på grundval av den fleråriga handlingsplanen för räkenskapsåret 2004, med de gynnsamma finansiella prognoser som visas i tabell 1. På samma sätt fattade aktieägaren besluten om de efterföljande kapitaltillskotten (den 5 december 2005 respektive den 29 december 2006) på grundval av de motsvarande fleråriga handlingsplanerna. Spanien uppger också att den faktiska utvecklingen av de parametrar som användes i handlingsplanerna tydligt överträffade de finansiella prognoserna, såsom framgår av tabell 4. Tabell 4 Faktiska resultat 2005 2006 2007 2008 Nettoomsättning (tusen euro) 1 940 000 2 014 400 2 106 600 2 141 000 Nettoresultat för räkenskapsåret 9,1 % 7 % 4,9 % 3,6 % Nettovinst 4,3 % 9,1 % 7 % 4,9 %

(113) För att komplettera informationen ovan har de spanska myndigheterna också lämnat in ett privat investerartest, som utfört i efterhand av Ernst & Young. Enligt slutsatsen av detta test var den interna avkastningsgraden för de granskade kapitaltillskotten 9,29 % och den marknadsmässiga kapitalkostnaden för investeringen 7,87 % vid den tidpunkt då investeringen gjordes.

(114) I detta avseende anser de spanska myndigheterna att kommissionen när den i beslutet från 2016 om att inleda ett förfarande påpekar, på grundval av målet kommissionen mot EDF (25), att en investerings lönsamhet måste analyseras innan den genomförs underlåter att beakta att en ekonomisk förhandsanalys faktiskt har gjorts. Det privata investerartestet i rapporten styrker ytterligare att den marknadsekonomiska investerarprincipen har tillämpats på ett giltigt sätt.

(115) De spanska myndigheterna bestrider på ett mer grundläggande plan att domen i målet kommissionen mot EDF skulle vara relevant i det föreliggande fallet, eftersom EDF verkade under normala marknadsförhållanden medan Correos uppdras att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. De spanska myndigheterna menar att en efterhandsanalys av lönsamheten inte kan ses som ogiltig när det gäller att bedöma åtgärder som antagits i relation till ett offentligt företag som verkar i en bransch där det finns en skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, detta eftersom tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse inte fullt ut styrs av kommersiell logik, varför man i detta fall bör beakta alla tillgängliga objektiva och verifierbara uppgifter.

(116) Utifrån detta resonemang anser de spanska myndigheterna att målen Chronopost I (26) och Chronopost II (27) är mer relevanta som prejudikat. I dessa mål ställde sig domstolen bakom kommissionens analys i beslut 98/365 (28) i de två domar som avkunnades till följd av överklaganden av kommissionsbeslutet. Detta beslut innehåller kommissionens bedömning av huruvida den franska postoperatören La Postes agerande i sin roll som aktieägare i SFMI-Chronopost var berättigat ur kommersiell synvinkel med hänsyn till den marknadsekonomiska investerarprincipen, där kommissionen jämförde den interna avkastningsgraden för statens kapitaltillskott till La Poste med kostnaden för eget kapital genom en efterhandsanalys.

(117) Slutligen förklarar de spanska myndigheterna att kapitaltillskotten, om kommissionen skulle avvisa påståendet att de följer den marknadsekonomiska investerarprincipen, bör ses mot bakgrund av artikel 106.2 i fördraget eftersom de utgör resurser som avsatts för att täcka de offentliga tjänsterna och eftersom de inte under några omständigheter har utgjort driftstöd, vare sig i förhållande till målet med finansieringen eller dess karaktär.

5.1.4 UTDELNING AV VALMATERIAL GÄLLANDE POLITISKA KANDIDATER

(118) De spanska myndigheterna anser att Correos utdelning av valmaterial inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget. Ingen av de uppgifter som Correos utför i samband med anordnandet av val utgör ekonomisk verksamhet, och i synnerhet inte utdelningen av valpropaganda om politiska kandidater, eftersom dessa uppgifter är förbehållna staten.

(119) I synnerhet invänder de spanska myndigheterna mot de slutsatser som dras i beslutet om att inleda ett förfarande, som innebär att utdelningen av valpropaganda om politiska kandidater skulle utgöra ekonomisk verksamhet. De spanska myndigheterna hävdar att staten inte har infört marknadsverktyg för att säkerställa att alla väljare får valpropaganda om politiska kandidater. Ett valförfarande består av en rad nödvändiga, sammanflätade aktiviteter som syftar till att säkerställa den grundläggande rätten att rösta. Verksamheten i fråga bör därför ses som en uppgift som är förbehållen staten.

(120) De spanska myndigheterna anser också att åtgärden, om den skulle anses utgöra ett stöd, skulle vara ett befintligt stöd eftersom åtgärden fanns på plats innan Spanien anslöt sig till EEG 1986. Den ersättning för utdelningen av valmaterial som beviljas kandidater i samband med val har funnits sedan 1977 och inte ändrats i någon särskild utsträckning. I artikel 44.3 i det kungliga lagdekretet 20/1977 av den 18 mars 1977 om bestämmelser gällande val anges att särskilda postavgifter för försändelser innehållande valmaterial från politiska kandidater skulle fastställas genom en ministerförordning. Genom ministerförordningen av den 3 mars 1977 och ministerförordningen av den 4 maj 1977 sattes den fasta avgiften till 1 peseta för brev på upp till 50 gram, vilket gällt sedan dess.

(121) I artikel 53 i grundlag 5/1985 av den 19 juni 1985 om det allmänna valsystemet anges återigen att den särskilda avgift som ska tas ut av politiska kandidater för utskick med valmaterial ska fastställas genom ministerförordning. I artikel 1 i ministerförordningen av den 30 oktober 1985 förklarades de särskilda avgifterna som angetts i ministerförordningen av den 3 maj 1977 fortsatt giltiga. Senare fastställdes det i artikel 1 i ministerförordningen av den 30 april 1986 att de särskilda avgifterna i artikel 1 i ministerförordningen av den 30 oktober 1985, dvs. samma avgifter som i ministerförordningen av den 3 maj 1977, fortfarande gällde. Varken artikel 12 i kungligt dekret 605/1999 av den 6 april 1999 eller postlagarna från 1998 respektive 2010 innehöll några ändringar av den särskilda avgiften för politiska kandidater, som i nuläget regleras i artikel 59 i grundlag 5/1985 av den 19 juni 1985 om det allmänna valsystemet, där det hänvisas till de särskilda avgift som fastställts i ministerförordningen av den 3 mars 1977.

(122) Vidare menar de spanska myndigheterna att åtgärden, om den skulle komma att kategoriseras som statligt stöd, bör förklaras förenlig med den inre marknaden enligt artikel 106.2 i fördraget.

(123) Med tanke på den preskriptionstid på tio år som nämns i beslutet om att inleda ett förfarande (den 14 februari 2004 till den 14 februari 2014) menar de spanska myndigheterna att den period som granskas bör vara 2004–2012, eftersom inga val hölls under 2013.

(124) Uppdraget att fullgöra skyldigheten att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse under perioden 2004–2011 fastslogs i ministerförordningar, där den offentliga tjänsteskyldighetens innehåll, omfattning och varaktighet angavs. Correos uppdrogs att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse för åren 2011 och 2012 genom ett avtal med den spanska regeringen inför varje val. I avtalen anges tjänsternas karaktär, omfattning och varaktighet. Dessutom översteg under alla omständigheter inte den totala ersättning som Correos mottog för utdelningen av valmaterial i samband med de val som hölls mellan 2004 och 2012 kostnaderna för detta, vilket framgår i tabell 5. Tabell 5 Underkompensation till Correos för utdelningen av valmaterial (euro) År Typ av val Total kostnad Intäkt 0,006 euro per försändelse Ersättning för utdelningen av valmaterial Intäkt + ersättning total kostnad 2004 Nationellt val […] (*1) […] 27 182 926 […] 2005 Regionalval […] […] 3 670 281 […] 2006 Regionalval […] […] 4 528 376 […] 2007 Nationellt val/regionalval […] […] 19 536 604 […] 2008 Nationellt val/regionalval […] […] 19 609 632 […] 2009 Nationellt val/regionalval […] […] 14 603 021 […] 2010 Regionalval […] […] 4 620 588 […] 2011 Nationellt val/regionalval […] […] 40 092 858 […] 2012 Regionalval […] […] 14 268 978 […] 2013 — […] […] […] TOTALT […] […] 6 565 002 […]

5.2 KOMMENTAR FRÅN SPANIEN AVSEENDE SYNPUNKTERNA FRÅN TREDJE PARTER

(125) Enligt de spanska myndigheterna har den klagande vars skrivelse gav upphov till det aktuella förfarandet inte kommenterat beslutet från 2016 om att inleda ett förfarande. De spanska myndigheterna noterar att de enda tredje parter som inkommit med synpunkter är Correos y Telégrafos, SA samt en anonym tredje part som efter vad som kan utläsas av kommentarernas innehåll representerar paketbranschen.

5.2.1 SYNPUNKTER GÄLLANDE DE KOMMENTARER SOM INKOMMIT FRÅN EN ANONYM TREDJE PART

(126) De spanska myndigheterna hänvisar till sina kommentarer gällande beslutet från 2016 om att inleda ett förfarande när det gäller en rad frågor där den anonyma tredje parten inte tillför några specifika ytterligare argument.

(127) Därutöver har de spanska myndigheterna inkommit med ytterligare kommentarer gällande följande frågor:

5.2.1.1 Förlängning av undersökningsperioden

(128) De spanska myndigheterna anser att begäran om en förlängning av den period som utreds så att den omfattar även åtgärder som faller utanför preskriptionstiden är inkonsekvent och måste avvisas. Enligt domstolens fasta rättspraxis är det endast när det finns anledning att hysa allvarliga tvivel om en åtgärds förenlighet som den blir föremål för kommissionens granskning genom ett formellt granskningsförfarande enligt artikel 108.2 i fördraget, om åtgärden i fråga genomfördes utanför den tioåriga preskriptionstiden. De spanska myndigheterna noterar också att den anonyma berörda parten erkänner detta rättsliga förhållande i sina egna kommentarer, genom följande formulering: Det står klart att dessa belopp inte kan bli föremål för utredning eftersom preskriptionstiden för granskning har löpt ut.

(129) De spanska myndigheterna anser också att begäran om att förlänga utredningen till att omfatta perioden efter 2010 är ogrundad eftersom spanska staten begränsat sig till att betala ut förskott från statsbudgeten, vilka sedan ska justeras när den faktiska nettokostnaden fastställts efter det att en ny Plan de Prestación har anmälts och kommissionen yttrat sig om den.

(130) De spanska myndigheterna anser att den tredje parten underförstått erkänner att nettokostnaden inte kan fastställas förrän den nya Plan de Prestación har antagits, eftersom denna tredje part i sina kommentarer hänvisar till anmärkningarna till Correos årsredovisning för 2014, där följande anges: Om CNMC (29) antar en resolution där beräkningen av nettokostnaden för samhällsomfattande posttjänster för 2011, 2012 och 2013 skiljer sig från beräkningen i statsbudgeten kan detta eventuellt påverka siffrorna i årsredovisningen. Det är inte möjligt att beräkna denna slutgiltiga påverkan förrän den nya Plan de Prestación, som omfattar bestämmelser om metoden och komponenterna för beräkning av nettokostnaden, träder i kraft.

5.2.1.2 Påstådda fördelar med anknytning till momsbefrielsen

(131) När det gäller momsbefrielsen förklarar de spanska myndigheterna att denna regleras i spansk lag, helt i enlighet med bestämmelserna i det EU-direktiv som reglerar området. De spanska myndigheterna förklarar också att en åtgärd inte uppfyller kriteriet att den ska kunna tillskrivas staten om den införs i och med införlivandet av en gemenskapsrättsakt där medlemsstaterna inte har något utrymme att göra egna bedömningar, i enlighet med domstolens dom av den 23 april 2009 i mål C-460/07 (Puffer) (30).

5.2.1.3 Ersättningar som staten påstås ha beviljat för att finansiera reklam- och informationskampanjer

(132) De spanska myndigheterna förnekar att Correos kan ha fått stöd för att finansiera dess reklam- och informationskampanjer.

(133) I synnerhet klargör de spanska myndigheterna att de institutionella reklam- och informationsplaner som den tredje parten menar indikerar att stöd förekommit för statistiska syften omfattar samtliga verksamheter som utförts av såväl organen inom den offentliga förvaltningen som av offentliga företag på detta område, men att Correos reklamkostnader, trots att de tas upp i dessa planer, alltid har täckts av företagets egna resurser.

(134) De spanska myndigheterna förklarar att kommissionen för institutionell reklam och kommunikation, ett administrativt kollegialt organ, tar med samtliga institutionella kampanjer som ska genomföras av den statliga förvaltningen och närstående organ i planen. Precis som andra offentliga företag planerar Correos y Telégrafos, SA själva sina reklamkampanjer och finansierar dem med egna resurser. Kampanjerna inkluderas endast i planen för statistiska syften.

5.2.2 SYNPUNKTER GÄLLANDE DE KOMMENTARER SOM CORREOS LÄMNAT IN

(135) De spanska myndigheterna delar de synpunkter som Correos y Telégrafos, SA lämnat in.

(136) De spanska myndigheterna reagerar på den begäran som Correos framställer i sina skriftliga synpunkter om att de utdelningar som betalats ut bör dras av från den överkompensation som tas upp i beslutet från 2016 om att inleda ett förfarande med att påminna om att hittills har inga bevis för sådan överkompensation framkommit.

(137) Spanien upprepar dock också Correos kommentarer och understryker då särskilt att utdelningar måste dras av från det stöd som eventuellt kan komma att konstateras genom det formella granskningsförfarandet. Dessa extraordinära utdelningar av engångskaraktär från Correos till staten bör, enligt de spanska myndigheterna, beaktas när man beräknar vilka offentliga medel Correos har fått tillgång till, i enlighet med kommissionens beslut i Statsbaner-ärendet (31).

5.3 YTTERLIGARE KOMMENTARER FRÅN SPANIEN

5.3.1 ALTERNATIVA METODER FÖR BERÄKNING AV EN ÖVERKOMPENSATION FÖR TILLHANDAHÅLLANDET AV SAMHÄLLSOMFATTANDE TJÄNSTER 2004–2010

(138) De spanska myndigheterna upprepar att den ersättning för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster som Correos beviljats mellan 2004 och 2010 inte innebär statligt stöd, och att ersättningen, om den ändå betraktas som stöd, måste anses vara förenligt stöd. De anser dock också att även om den beräkningsmetod, kostnadsfördelningsmetoden (32), som kommissionen valde i beslutet från 2016 om att inleda ett förfarande godtas måste en eventuell överkompensation beräknas enligt följande premisser:

(139) För det första borde det monopoliserade och det icke-monopoliserade området behandlas separat. Det monopoliserade området motsvarar de samhällsomfattande posttjänster som tillhandahållits inom ramen för ett monopol, medan det icke-monopoliserade området omfattar övriga samhällsomfattande posttjänster. Vidare har ersättningen för tjänster inom det monopoliserade området beräknats med en metod vars resultat helt och fullt överensstämmer med de som uppnås med kostnadsfördelningsmetoden, medan man på det icke-monopoliserade området tillämpat en nettokostnadsmetod. Ersättningen har alltså beräknats och fastställts separat för respektive område. De båda områdena bör följaktligen betraktas som två skilda tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som bör bli föremål för separata bedömningar och olika metoder för beräkning av ersättningen. Enligt den spanska metoden motsvarar ersättningen inom det monopoliserade området den bokförda nettokostnaden för detta område (sammantagna kostnader minus intäkter), medan ersättningen inom det icke-monopoliserade området beräknas enligt en nettokostnadsmetod där förluster från de förlustbringande segmenten inom området beaktas, eftersom det antas att en privat aktör hade lagt ned dessa segment om ingen offentlig tjänsteskyldighet förelåg.

(140) Enligt detta sätt att resonera var cirka 637,850 miljoner euro (den bokförda förlusten för det monopoliserade området) av de totalt cirka 955,237 miljoner euro som Correos beviljats i ersättning 2004–2010 avsedda som ersättning för tjänster inom det monopoliserade området och 317,387 miljoner euro (återstoden) som ersättning för tjänster inom det icke-monopoliserade området (se tabell 6). Tabell 6 Ersättning för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster inom det monopoliserade respektive det icke-monopoliserade området (miljoner euro) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Totalt Monopoliserat område 46,171 40,435 39,558 80,823 101,783 176,559 152,521 637,850 Icke-monopoliserat område 44,859 47,294 55,199 39,441 40,863 45,919 43,812 317,387 Totalt 91,030 87,729 94,757 120,264 142,646 222,478 196,333 955,237

(141) De spanska myndigheterna anser att ersättningen för de två olika områdena bör bedömas separat, vilket skulle ge ett annat resultat än det som kommissionen kom fram till i sitt beslut från 2016 om att inleda ett förfarande.

5.3.1.1 Bedömning av ersättningar för monopoliserade samhällsomfattande tjänster

(142) De spanska myndigheterna föreslår att ersättningen för samhällsomfattande tjänster inom det monopoliserade området ska bedömas med hjälp av kostnadsfördelningsmetoden samt en referensnivå för avkastning på försäljning (33) (Return on Sales, nedan kallat ROS) på 4,8 % (den referensnivå som tillämpades för uppdrag med låg risk i bpost-ärendet).

(143) Denna typ av metod ger vid handen att Correos tydligt underkompenserats för den aktuella tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse, eftersom det stöd som beviljats för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster inom det monopoliserade området exakt motsvarar företagets bokförda nettokostnad (såsom visas i tabell 7). Underkompensationen skulle då motsvara den rimliga vinst som inte har beaktats vid beräkningen. Tabell 7 Underkompensation för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster inom det monopoliserade området (miljoner euro) Monopoliserat område 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Totalt Intäkter […] […] […] […] […] […] […] […] Kostnader […] […] […] […] […] […] […] […] Nettokostnader = kostnader – intäkter […] […] […] […] […] […] […] […] Rimlig vinst (baserat på en ROS på 4,8 %) […] […] […] […] […] […] […] […] Nettokostnad + rimlig vinst […] […] […] […] […] […] […] […] Tillåten ersättning till Correos […] […] […] […] […] […] […] […] Ersättning som beviljats Correos 46,171 40,435 39,558 80,823 101,783 176,559 152,521 637,850 Underkompensation = tillåten ersättning – beviljad ersättning […] […] […] […] […] […] […] […]

(144) De spanska myndigheterna anser att eftersom Correos har underkompenserats för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster inom det monopoliserade området och eftersom de andra villkoren i rambestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse från 2012 uppfylls, bör den ersättning som beviljats för de monopoliserade samhällsomfattande tjänsterna anses vara förenlig.

5.3.1.2 Bedömning av ersättningar för icke-monopoliserade samhällsomfattande tjänster

(145) När det gäller tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster inom det icke-monopoliserade området anser de spanska myndigheterna att den referensnivå som användes för uppdrag med hög risk i bpost-ärendet kan tillämpas.

(146) Ett sådant antagande skulle dock innebära att de spanska myndigheterna erkänner att nettokostnaden för de samhällsomfattande tjänsterna inom det icke-monopoliserade området varje år skulle vara negativ, vilket motsvarar en nettovinst som inte skulle kunna motivera någon ersättning, såsom visas i tabell 8. Tabell 8 Överkompensation för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster inom det icke-monopoliserade området (miljoner euro) Icke-monopoliserat område 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Totalt Intäkter […] […] […] […] […] […] […] […] Kostnader […] […] […] […] […] […] […] […] Nettokostnad = kostnad – intäkter […] […] […] […] […] […] […] […] Rimlig vinst (baserat på en ROS på 7,4 %) […] […] […] […] […] […] […] […] Nettokostnad + rimlig vinst […] […] […] […] […] […] […] […] Tillåten ersättning 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 Beviljad ersättning 44,859 47,294 55,199 39,441 40,863 45,919 43,812 317,387 Överkompensation = beviljad ersättning – tillåten ersättning 44,859 47,294 55,199 39,441 40,863 45,919 43,812 317,387

(147) Enligt denna metod kan den ersättning som beviljats för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster inom det icke-monopoliserade området anses vara oförenlig, eftersom Correos har överkompenserats. De spanska myndigheterna understryker dock också att utdelningar ska beaktas då de i praktiken minskat de belopp som Correos beviljats i ersättning, såsom förklaras i skäl 148–152.

5.3.2 UTDELNINGAR

(148) De spanska myndigheterna förklarar att Correos har betalat ut utdelningar under perioden 2004–2010 (se tabell 9). Tabell 9 Utdelningar som Correos betalat ut (miljoner euro) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Totalt Utbetalda utdelningar 0,000 0,000 29,775 30,576 51,958 38,966 0,000 151,275

(149) De spanska myndigheterna förklarar att dessa utdelningar inte främst ska ses som en belöning till aktieägarna, eftersom de snarare fungerat som en implicit clawback-mekanism som de spanska myndigheterna, under de särskilda omständigheter som präglar fallet, kunnat använda för att minska en potentiell överfinansiering genom att återkräva medel från företaget. I sin roll som budgetansvarig myndighet beslutade staten att inkludera sådana utdelningar i var och en av de statsbudgetar som antogs under perioden 2005–2008. På så sätt hanterades en potentiell överfinansiering som identifierats året innan det år då respektive budgetbeslut fattades. Inga sådana beslut fattades 2009 eller 2010, eftersom prognoserna pekade på förluster för företaget under dessa år.

(150) För det första förklarar de spanska myndigheterna att beslutet att betala ut utdelningar kan tillskrivas staten i egenskap av offentlig myndighet, snarare än Correos ledning. Gällande detta förklarar de spanska myndigheterna följande: a) Bestämmelsen om utdelning från Correos avspeglas i statsbudgeten både i budgetposten för företagets kapital och i kapitlet om statliga intäkter som inte härrör från skatter. Statsbudgeten antas genom ett lagförslag (Anteproyecto de Ley) som ska godkännas av regeringen och sedan läggas fram för parlamentet som fattar ett slutgiltigt beslut. b) Behovet av finansieringsjusteringar genom utdelningar baseras på företagets resultat under det år som föregår det år då justeringarna återspeglas i statsbudgeten, eftersom dessa resultat är de enda som finns tillgängliga när lagförslaget om budgeten antas i september varje år. c) Det har helt klart inte legat i Correos som företags intresse att betala ut utdelningar till staten, som under alla omständigheter åtagit sig att betala ersättning för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster fram till 2010.

(151) För det andra förklarar de spanska myndigheterna att omständigheterna var sådana att utdelningarna var det enda praktiskt möjliga sättet att justera en potentiell överfinansiering vissa år, av följande skäl: a) År 2000 ingick Spanien ett avtal med Correos enligt vilket ett visst ersättningsbelopp, beräknat enligt en fastställd formel, automatiskt skulle betalas ut fram till 2010. b) Även om Spanien inte formellt kontrollerat huruvida ersättningen varit för hög var de spanska myndigheterna medvetna om att företagets synnerligen positiva finansiella situation under vissa år visade på att all den finansiering som företaget erhållit under dessa år kanske inte varit nödvändig. c) Under sådana omständigheter utgjorde indrivningen av utdelningar statens enda lagliga sätt att reducera en eventuellt för stor ersättning till Correos, eftersom det inte fanns några andra alternativ i avtalet. Utdelningarna fungerade i detta fall som en sorts clawback-mekanism. d) De spanska myndigheterna förklarar också att Correos inte drog någon särskild ekonomisk fördel av att först få för mycket i ersättning och sedan återbetala den via utdelningar. Företaget var under dessa år mycket lönsamt (och behövde alltså inte de extra medlen för att fungera), tog inga banklån (och drog alltså inte fördel av ett bättre kreditbetyg) och gjorda inga särskilda förvärv.

(152) På grundval av denna logik förklarar de spanska myndigheterna att de utdelningar som gjorts år N beslutades år N-1, med utgångspunkt i de bokförda resultat som fanns tillgängliga för år N-2. Utdelningarna syftade alltså till att reducera överkompensationen från år N-2, såsom sammanfattas i tabell 10. Tabell 10 Utdelningar och överkompensation (miljoner euro) Utdelning År som utdelningen betalades ut Motsvarande år för överkompensation Överkompensation för det givna året Minskning av det givna årets överkompensation 29,775 2006 2004 44,859 15,084 30,576 2007 2005 47,294 16,718 51,958 2008 2006 55,199 3,241 38,966 2009 2007 39,441 0,475 0,000 2010 2008 40,863 40,863 0,000 2011 2009 45,919 45,919 0,000 2012 2010 43,812 43,812 Totalt 151,275 317,387 166,112

6. YTTERLIGARE SYNPUNKTER SOM INLÄMNATS AV UNIPOST

(153) Den 20 mars 2018 meddelade Unipost kommissionen att företaget trätt i likvidation den 19 februari 2018 och att oförenligt statligt stöd till Correos hade spelat en avsevärd roll i företagets konkurs.

(154) Enligt Unipost gjorde sådant oförenligt stöd det möjligt för Correos att tillämpa lägre priser på de icke-monopoliserade marknaderna genom att följa en prisstrategi som inte var kopplad till kostnaderna för företagets verksamhet på dessa marknader.

7. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDERNA

7.1 ERSÄTTNINGAR FÖR TILLHANDAHÅLLANDE AV SAMHÄLLSOMFATTANDE TJÄNSTER ENLIGT 1998 ÅRS POSTLAG

7.1.1 STATLIGT STÖD I DEN MENING SOM AVSES I ARTIKEL 107.1 I FÖRDRAGET

(155) Enligt artikel 107.1 i fördraget är ”stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.”

(156) Av detta följer att om en ekonomisk åtgärd ska räknas som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget måste följande kumulativa villkor vara uppfyllda: i) Åtgärden måste kunna tillskrivas staten och finansieras med statliga medel. ii) Åtgärden måste innebära en fördel för ett företag. iii) Den fördelen måste vara selektiv. iv) Åtgärden måste snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna.

7.1.1.1 Åtgärden kan tillskrivas staten och finansieras med statliga medel

(157) För att en åtgärd ska utgöra statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget måste den beviljas av staten eller finansieras med statliga medel. Statliga medel avser här den offentliga sektorns (34) samlade medel, inklusive medel från enheter inom staten (decentraliserade, delstatliga, regionala eller andra) (35).

(158) Ersättningen för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster enligt 1998 års postlag betalas ut direkt från statsbudgeten, vilket gör det tydligt att den kan tillskrivas staten och att den finansieras med statliga medel.

7.1.1.2 Selektiv ekonomisk fördel för ett företag

A. Selektivitet

(159) För att omfattas av artikel 107.1 i fördraget måste en statlig åtgärd gynna ”vissa företag eller viss produktion”. Det är alltså bara när en åtgärd till förmån för företag innebär att fördelar beviljas på ett selektivt sätt som åtgärden kategoriseras som stöd.

(160) Ersättningen för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster är tydligt selektiv, eftersom den gynnar ett enda företag, nämligen Correos.

B. Begreppet företag

(161) Offentlig finansiering som beviljas en enhet kan bara räknas som statligt stöd om enheten i fråga är ett ”företag” i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget. Europeiska unionens domstol (nedan kallad domstolen) definierar konsekvent företag som varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet (36). Huruvida en enhet räknas som ett företag beror alltså på vilken typ av verksamhet som enheten bedriver, oavsett dess rättsliga status och oavsett hur verksamheten finansieras (37). Verksamhet som består i att erbjuda varor och tjänster på en marknad måste i allmänhet betraktas som ekonomisk verksamhet (38). En enhet som bedriver både ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet ska betraktas som ett företag endast med avseende på det förstnämnda (39). Det faktum att en enhet inte är vinstdrivande behöver inte i sig betyda att dess verksamhet inte är ekonomisk till sin karaktär (40).

(162) I det aktuella fallet erbjuder Correos posttjänster mot betalning på den spanska marknaden, i konkurrens med andra leverantörer. Att erbjuda posttjänster på denna marknad utgör alltså en ekonomisk verksamhet. Ersättningen för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster kompenserar Correos för tillhandahållandet av vissa av dessa posttjänster och utgör alltså ersättning för ekonomisk verksamhet. Med tanke på den verksamhet som finansieras av åtgärderna i fråga måste Correos alltså räknas som ett företag.

C. Ekonomisk fördel

(163) En fördel i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget är en ekonomisk fördel som ett företag inte skulle ha erhållit enligt normala marknadsvillkor, dvs. utan statligt ingripande (41). Det är endast åtgärdens verkningar på företaget som är relevanta och alltså inte vare sig orsaken till eller syftena med det statliga ingripandet (42). I varje fall där företagets ekonomiska situation förbättras till följd av ett statligt ingripande föreligger en fördel.

(164) Ersättningen för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster är avsedd att helt eller delvis täcka den nettokostnad som Correos ådrar sig vid tillhandahållandet av de aktuella tjänsterna. Utan statligt ingripande hade Correos själv fått bära dessa kostnader. Den åtgärd som bedöms här befriar Correos från en del av de kostnader som härrör från företagets ekonomiska verksamhet och förbättrar således Correos ekonomiska situation. Följaktligen förefaller den aktuella åtgärden efter en första granskning, utan att det påverkar frågan om huruvida åtgärden uppfyller de kriterier som fastställdes i Altmark-domen, innebära att Correos erhåller en fördel.

D. Efterlevnad med Altmark-kriterierna

(165) Ersättning för tillhandahållande av en offentlig tjänst som beviljas ett företag som uppfyller de fyra kriterier som domstolen fastställt i sin dom i Altmark-målet anses inte ge företaget någon ekonomisk fördel och utgör därför inte statligt stöd (43). Det rör sig om följande fyra kumulativa kriterier: a) ”För det första skall det mottagande företaget faktiskt ha ålagts skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, och dessa skyldigheter skall vara klart definierade.” b) ”För det andra skall de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt […].” c) ”För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med skyldigheterna att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst […].” d) ”För det fjärde skall, när det företag som ges ansvaret för att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna i ett konkret fall inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfarande som gör det möjligt att välja den anbudsgivare som kan tillhandahålla dessa tjänster till den lägsta kostnaden för det allmänna, storleken av den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag som är utrustat med medel som är lämpliga inom samma sektor skulle ha åsamkats, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid skulle ha erhållits och till en rimlig vinst på grund av fullgörandet av skyldigheterna.”

(166) När det gäller den ersättning som Correos erhållit under den granskade perioden står kommissionen fast vid den ståndpunkt man intog i beslutet från 2016 om att inleda ett förfarande (44), nämligen att varken det tredje eller det fjärde Altmark-kriteriet är uppfyllt.

Det tredje Altmark-kriteriet

(167) I sitt beslut av den 25 januari 2012 gällande bpost (45) fastställde kommissionen ett referensintervall för rimlig vinst som är tillämpbart för alla postoperatörer i EU. Kommissionen fastställde denna referensnivå för vinsten på grundval av tre expertstudier (som utförts av WIK Consult, Deloitte respektive Charles River Associates). Referensnivån (uttryckt som ROS), som är tillämpbar på alla postoperatörer i EU, bygger på den observerade lönsamheten hos ett urval jämförbara företag inom post- och paketbranschen i flera länder. I fall där postoperatören exponeras för avsevärda risker tillämpas referensnivån [5,4–7,4 % ROS], medan den tillämpliga referensnivån i fall där riskerna är begränsade är [3,6–4,8 % ROS] (46).

(168) Kommission uttryckte i beslutet från 2016 om att inleda ett förfarande misstankar om att Correos eventuellt hade överkompenserats baserat på följande beräkning (se tabell 11), där den högsta referensnivån för ROS från bpost-ärendet har använts. Tabell 11 Potentiell överkompensation till Correos (miljoner euro) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Totalt Intäkter från tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster […] […] […] […] […] […] […] […] Kostnader för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster […] […] […] […] […] […] […] […] Nettokostnader = kostnader – intäkter […] […] […] […] […] […] […] […] Rimlig vinst (baserat på en ROS på 7,4 %) […] […] […] […] […] […] […] […] Nettokostnad + rimlig vinst […] […] […] […] […] […] […] […] Tillåten ersättning till Correos […] […] […] […] […] […] […] […] Ersättning som beviljats Correos 91,030 87,729 94,757 120,264 142,646 222,478 196,333 955,237 Potentiell överkompensation = beviljad ersättning – tillåten ersättning […] […] […] […] […] […] […] […]

(169) De spanska myndigheterna och/eller Correos (47) har inkommit med kommentarer gällande de tvivel som kommissionen uttryckt (se avsnitt 4.1.1 och 5.1.1): a) Nettokostnadsmetoden kan användas för att avgöra huruvida det tredje Altmark-kriteriet är uppfyllt. b) Den spanska metoden är en giltig tillämpning av nettokostnadsmetoden. c) Eftersom den ersättning som beviljats Correos motsvarar nettokostnaden för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster kan ingen överkompensation föreligga och därför bör det tredje Altmark-kriteriet anses uppfyllt. d) Berättigade förväntningar bör beaktas när det gäller efterlevnaden med det tredje Altmark-kriteriet genom användning av nettokostnadsmetoden och därför också av den spanska metoden. e) De spanska myndigheterna har också föreslagit ett alternativt sätt att tillämpa kostnadsfördelningsmetoden, som leder till ett annat resultat än det som kommissionen kommer fram till.

(170) Dessa olika argument diskuteras nedan.

— Nettokostnadsmetoden kan användas för att avgöra huruvida det tredje Altmark-kriteriet är uppfyllt.

(171) De spanska myndigheterna och/eller Correos anser att nettokostnadsmetoden kan användas för att kontrollera om det tredje Altmark-kriteriet är uppfyllt (dvs. att det krav på avsaknad av överkompensation som ställs i det tredje Altmark-kriteriet kan verifieras genom en jämförelse mellan nettokostnaden för tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse och den ersättning som beviljats leverantören av denna tjänst).

(172) Kommission erinrar om att Altmark-domen meddelades den 29 juli 2003. Det råder inga tvivel om att den enda tillämpliga metoden för beräkning av nettokostnaden för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse vid den tidpunkt då domen meddelades var kostnadsfördelningsmetoden. I Altmark-domen hänvisar man till uppkomna kostnader och intäkter, vilket tydligt indikerar att kostnadsfördelningsmetoden används. Nettokostnadsmetoden bygger i stället framför allt på ett resonemang om kostnader som undvikits (och som per definition inte är uppkomna kostnader).

(173) Kostnadsfördelningsmetoden ingick i rambestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse från 2005 (48), som gällde mellan den 29 november 2005 och den 31 januari 2012 och fungerade som grund för flera kommissionsbeslut om ersättning för tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster under den perioden (49). Det är också den metod som enligt rambestämmelserna från 2012 ska användas om nettokostnadsmetoden inte kan tillämpas (50). Nettokostnadsmetoden, som en giltig metod för beräkning av nettokostnaden för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster, introducerades inte formellt av kommissionen förrän i direktiv 2008/6/EG (som trädde i kraft den 1 januari 2011) och rambestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse från 2012 (som trädde i kraft den 31 januari 2012).

(174) Europeiska unionens domstol har klargjort att begreppet statligt stöd är ett objektivt och juridiskt begrepp som definieras direkt i fördraget (51). Det framstår därför som inkorrekt att justera den metod som används för att bedöma huruvida statligt stöd, mot bakgrund av Altmark-domen, föreligger för att anpassa metoden till de alternativ som kommissionen valt i rambestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse från 2012, där villkoren för förenlighet för vissa ersättningar för sådana tjänster beskrivs. Under alla omständigheter är en sådan tolkning, som förklaras i skäl 172, inte förenlig med domens lydelse.

(175) Kommissionen delar därför inte uppfattningen att nettokostnadsmetoden kan användas för att kontrollera huruvida det tredje Altmark-kriteriet är uppfyllt.

— Den spanska metoden är en giltig tillämpning av nettokostnadsmetoden.

(176) De spanska myndigheterna och/eller Correos hävdar att den spanska metoden är en giltig tillämpning av den nettokostnadsmetod som i direktiv 2008/6/EG och i rambestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse från 2012 erkänns som en lämplig metod för beräkning av kostnaderna för att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster.

(177) Kommissionens uppfattning är att även om nettokostnadsmetoden skulle vara ett korrekt sätt att kontrollera efterlevnaden av det tredje Altmark-kriteriet (vilket inte är fallet) så står det helt klart att den spanska metoden inte kan betraktas som en giltig tillämpning av nettokostnadsmetoden.

(178) För det första kan det noteras att den spanska metoden, som de spanska myndigheterna själva medger, innebär att kostnadsfördelningsmetoden tillämpas på området för monopoliserade samhällsomfattande tjänster (se skäl 139). Enligt de spanska myndigheterna är det endast den metod som tillämpas på det icke-monopoliserade området för samhällsomfattande tjänster (där nettokostnaden motsvarar den totala förlusten från de förlustbringande segmenten inom området) som skulle kunna jämföras med en nettokostnadsmetod (se skäl 139). Ett sådant tudelat angreppssätt framstår i sig som oförenligt med nettokostnadsmetoden såsom den beskrivs (52) och tillämpas i kommissionens beslutspraxis (53). Denna praxis innebär att hela företagets situation med offentlig tjänsteskyldighet (i detta fall skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster) ska jämföras med motsvarande situation utan offentlig tjänsteskyldighet.

(179) Även om endast det icke-monopoliserade området beaktas finns det också ett antal skillnader mellan den spanska metoden och nettokostnadsmetoden såsom denna beskrivs och tillämpas i kommissionens beslutspraxis.

(180) För det första verkar den spanska metoden inte bygga på ett realistiskt kontrafaktiskt scenario, vilket utgör en huvudkomponent i nettokostnadsmetoden. Faktum är att metoden består i att helt enkelt beakta uppkomna förluster från förlustbringande kostnadsställen. De spanska myndigheterna hävdar att metoden bygger på ett implicit kontrafaktiskt scenario i och med att en privat aktör hade lagt ned dessa förlustbringande segment om ingen offentlig tjänsteskyldighet förelåg (se skäl 139). En sådan metod tycks dock inte beskriva en verklig affärsstrategi, eftersom detta skulle kräva att operatören på förhand bestämde vilka kostnadsställen som skulle läggas ned, eftersom det inte går att veta i förväg exakt vilka kostnadsställen som skulle gå med förlust. Vidare tycks den spanska metoden bygga på antagandet att kostnadsställen kan läggas ned och återskapas efter behag från ett år till ett annat under bedömningsperioden. Detta är inte ett realistiskt kontrafaktiskt scenario.

(181) Dessutom korrigerar man inte enligt den spanska metoden för den påverkan som nedläggningen av verksamheten inom de olönsamma trafikflödena kan få på andra produkters och tjänsters lönsamhet (oavsett om dessa omfattas av skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster eller ej), något som krävs enligt nettokostnadsmetoden.

(182) Slutligen tas i den spanska metoden ingen hänsyn till immateriella fördelar och marknadsfördelar, och metoden omfattar heller inga element som stimulerar till kostnadseffektivitet, såsom krävs enligt nettokostnadsmetoden.

(183) Mot bakgrund av vad som anges ovan anser kommissionen att den spanska metoden inte är en giltig tillämpning av nettokostnadsmetoden.

— Eftersom den ersättning som beviljats Correos motsvarar nettokostnaden för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster kan ingen överkompensation föreligga och därför bör det tredje Altmark-kriteriet anses uppfyllt.

(184) Som förklaras i skälen 172–175 anser kommissionen att nettokostnadsmetoden inte är lämplig för att kontrollera huruvida det tredje Altmark-kriteriet uppfylls. Dessutom anser kommissionen, som förklaras i skälen 176–183, att den spanska metoden inte är en giltig tillämpning av nettokostnadsmetoden.

(185) Följaktligen anser kommissionen att den ersättning som Correos beviljats enligt den spanska metoden inte motsvarar nettokostnaden för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster, samt att även om den gjorde det skulle detta inte vara tillräckligt för att styrka att det tredje Altmark-kriteriet uppfylls.

— Berättigade förväntningar bör beaktas när det gäller efterlevnaden med det tredje Altmark-kriteriet genom användning av nettokostnadsmetoden och därför också av den spanska metoden.

(186) De spanska myndigheterna och/eller Correos hävdar att Spanien skulle kunna ha berättigade förväntningar gällande efterlevnad det tredje Altmark-kriteriet genom användning av nettokostnadsmetoden och den spanska metoden.

(187) Gällande statligt stöd har domstolen slagit fast (54) att när stödet inte har anmälts till kommissionen – och därför utgör olagligt stöd – kan principen om skydd för berättigade förväntningar inte åberopas. I enlighet med detta är det endast (med undantag för exceptionella omständigheter) om stödet i fråga har anmälts till kommissionen som en stat kan ha berättigade förväntningar på att stödet är lagligt.

(188) Spanien har aldrig anmält ersättningen för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster till kommissionen, trots kommissionens tydliga information om sin beslutspraxis gällande statligt stöd i postbranschen (55). I synnerhet har efterlevnaden av det tredje Altmark-kriteriet bedömts i flera offentliga kommissionsbeslut gällande postbranschen, och inte i något av dessa beslut har nettokostnadsmetoden godtagits som metod för att pröva om det tredje Altmark-kriteriet uppfylls. Vidare finns det flera beslut som ger vägledning om kommissionens inställning till nettokostnadsmetoden (56), och det är på grundval av dessa beslut tydligt att den spanska metoden inte motsvarar nettokostnadsmetoden såsom kommissionen tillämpar den (se skälen 177–183).

(189) Kommissionen anser att NERA-rapporten från 1998 (som inte hade någon bindande verkan) inte kan anses skapa berättigade förväntningar gällande bedömningen av förekomsten av statligt stöd i samband med ersättningen för offentliga tjänster, då tydliga ramar för sådana bedömningar fastställts i Altmark-domen från 2003 och i kommissionens beslutspraxis efter denna dom.

— De spanska myndigheterna har också föreslagit ett alternativt sätt att tillämpa kostnadsfördelningsmetoden, som leder till ett annat resultat än det som kommissionen kommer fram till.

(190) De spanska myndigheterna föreslår olika metoder för beräkning av överkompensationen för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster (se avsnitt 5.3.1).

(191) Utan att i detta skede ta ställning till dessa alternativa metoder kan kommissionen konstatera att de också leder till slutsatsen att Correos har överkompenserats för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster inom det icke-monopoliserade området. På denna grundval skulle det tredje Altmark-kriteriet inte vara uppfyllt.

Det fjärde Altmark-kriteriet

(