Kommissionens beslut

av den 11 april 2000

om de stödåtgärder som Italien genomfört till förmån för Centrale del Latte di Roma

[delgivet med nr K(2000) 1173]

(Endast den italienska texten är giltig)

(2000/628/EG)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 i detta,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1255/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter(1), särskilt artikel 37 i denna,

efter att i enlighet med nämnda bestämmelser ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig(2) och med beaktande av deras synpunkter, och

av följande skäl:

I

FÖRFARANDE

(1) Den 4 december 1996 mottog kommissionen ett klagomål på det beslut som Roms kommunfullmäktige fattade den 8 juli 1996 om privatisering av Azienda Comunale Centrale del Latte (ACCL) genom privat anbudsförfarande. Enligt klagomålet skulle ACCL bland annat mellan 1992 och 1994 ha gjort enorma rörelseförluster (vilka skulle ha uppgått till 156,6 miljarder italienska lire) som Roms kommun skulle ha ersatt. Enligt klagomålet skulle dessa transaktioner utgöra statligt stöd till ACCL i strid med fördragets konkurrensregler.

(2) Genom en skrivelse av den 25 mars 1997 begärde kommissionen ytterligare upplysningar från de italienska myndigheterna om det påstådda statliga stödet. Genom en skrivelse av den 25 juli 1997, diarieförd den 31 juli 1997, förmedlade Italiens ständiga representation vid Europeiska unionen de begärda kompletterande upplysningarna.

(3) Eftersom ingen anmälan av statligt stöd i enlighet med artikel 88.3 i fördraget hade inkommit avseende ersättningen av ACCL:s skulder eller dess privatisering, beslutade kommissionen att föra in ärendet i registret över ej anmälda stödåtgärder med nummer NN 185/97.

(4) Genom skrivelse SG (98) D/3692 av den 8 maj 1998 underättade kommissionen Italien om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 88.2 i EG-fördraget avseende de stödåtgärder som syftade till att ersätta ACCL:s rörelseförluster, avseende stödet till mjölkproducenterna i Latium och avseende privatiseringen av ACCL samt avseende eventuellt stöd till köparen inom ramen för privatiseringsprocessen. Ärendet registrerades med nummer C 28/98.

(5) Kommissionens beslut om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning(3). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter på åtgärderna i fråga.

(6) Genom en skrivelse av den 6 juli 1998, registrerad den 7 juli 1998, och en skrivelse av den 26 juli 1998, registrerad den 28 juli 1998, redovisade de italienska myndigheterna för kommissionen sina synpunkter på de berörda stödåtgärderna. Som svar på en senare skrivelse från kommissionen, daterad den 21 september 1999, översände Italien ytterligare upplysningar genom en skrivelse av den 13 januari 2000, registrerad den 19 januari 2000.

(7) Kommissionen har inte mottagit några synpunkter från övriga berörda parter.

II

BESKRIVNING

(8) Azienda Comunale Centrale del Latte inrättades den 10 december 1992 för produktion och försäljning av förpackad färskmjölk och produkter därav (grädde, yoghurt, UHT-mjölk med lång hållbarhetstid). Företaget bildades som allmännyttigt företag (servizio pubblico), det vill säga enligt en ordning som innebar att alla rörelseförluster skulle täckas av ägaren (Roms kommun). ACCL var i själva verket inte något privaträttsligt bolag utan bara en separat redovisningsenhet inom Roms kommunförvaltning.

(9) ACCL köpte färskmjölk av producenter i närområdet, förädlade och förpackade den och sålde den sedan under varumärket Centrale del Latte. Därutöver producerade ACCL mjölk med lång hållbarhetstid och yoghurt. Produkterna såldes på en lokal marknad (Rom med omnejd) vars storlek dock var avsevärd (omkring fyra miljoner konsumenter).

(10) Traditionellt bestod ACCL:s produktion främst av färskmjölk, som till en början stod för nästan 100 procent av den sammanlagda försäljningen. Färskmjölkens andel minskade dock sedan successivt i takt med att andra kategorier av mjölkprodukter utvecklades. År 1996 svarade färskmjölk för 85 procent av totalförsäljningen. Parallellt skedde en ökning för sekundärprodukterna (t.ex. yoghurt och UHT-mjölk med lång hållbarhetstid): år 1994 bidrog de med bara omkring 6 procent av intäkterna, men första halvåret 1995 fördubblades deras försäljning tack vare lanseringen av en ny produktserie. År 1996 penetrerades nya marknader, vilket möjliggjorde en ökning med 129 procent av försäljningen av UHT-mjölk med lång hållbarhetstid. Under samma period ökade försäljningen av yoghurt och färskgrädde med 45,3 respektive 34,8 procent. Vid privatiseringstidpunkten hade ACCL ändå en stadigt minskande men likväl betydande andel av Rommarknaden för företagets huvudprodukt, färskmjölk, nämligen 60 procent av den lokala marknaden. För övriga produkter var marknadsandelen vid den tidpunkten marginell (exempelvis 1-2 procent för mjölk med lång hållbarhetstid).

(11) Ända från början kunde ACCL betraktas som ett företag i svårigheter, med ständigt negativa rörelseresultat. De främsta orsakerna till den svåra ekonomiska och finansiella situationen föreföll vara företagets överdimensionerade produktionsanläggningar och ett avsevärt underutnyttjande av kapaciteten. Personalkostnaderna var höga och arbetstagarna saknade den kompetens som krävdes för de specialiserade verksamheter som marknaden efterfrågade. Detta gjorde att omsättningen och produktiviteten per anställd låg på hälften av genomsnittet för sektorn. Dessutom ansågs företaget ha ledningsproblem och präglas av stark benägenhet för arbetsmarknadskonflikter.

Ersättningen av rörelseförlusterna

(12) Från 1992 omsatte företaget årligen omkring 170 miljarder lire, med en nettoförlust på 45,3 miljarder lire 1992 och 30,7 miljarder lire 1993. År 1994 uppgick nettoförlusten till 75,6 miljarder efter personalnedskärningar (141 tjänster drogs in) och andra extraordinära kostnader. Den sammanlagda förlusten ökade sedan till 30,0 miljarder lire 1995 och till 33,5 miljarder lire 1996 (inbegripet 23,7 miljarder lire i extraordinära kostnader under dessa år). Prognosen för 1997(4) pekade mot en rörelseförlust på 17,664 miljarder lire.

(13) Alla dessa rörelseförluster ersattes årligen av Roms kommun i enlighet med bestämmelserna i artikel 23.6 i den italienska lagen (nr 142) av den 8 juni 1990 om regler för lokalt självstyre. Kommissionen ansåg således, vid den tidpunkt då förfarandet enligt artikel 88.2 inleddes, att det sammanlagda beloppet av skuldersättningen uppgick till 215,1 miljarder lire för perioden 1992-1997.

(14) När förfarandet enligt artikel 88.2 i fördraget inleddes ansåg kommissionen att stödet från Roms kommun i form av ersättning till ACCL för dess rörelseskulder utgjorde statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget. Stöd som kan snedvrida konkurrensen föreligger då rörelseförluster har ersatts för ett företag inom en sektor (mjölkprodukter) där handeln inom gemenskapen är avsevärd.

(15) När det gäller frågan om stödets berättigande fann kommissionen att det handlade om driftsstöd, i strid med rättspraxisen för tillämpningen av artiklarna 87, 88 och 89 i fördraget, som i sig inte leder till någon utveckling inom den berörda sektorn eller regionen(5).

(16) Kommissionen noterade att ACCL med hänsyn till sin strukturella rörelseförlust kunde anses vara i svårigheter enligt de gemenskapsriktlinjer på området som gällde då förfarandet enligt artikel 88.2 inleddes(6). Därvidlag fann kommissionen att ersättningen av förlusterna i fråga oundvikligen måste avse kostnader som kunde hänföras till ett omstruktureringsprogram (personalminskning, investeringar, omställning av produktionen). Enligt kommissionens bedömning föreföll det dock saknas två av de tre viktigaste förutsättningarna för att omstruktureringsstöd skulle kunna tillåtas enligt dessa riktlinjer (nämligen dels att stödet inte fick orsaka otillbörlig konkurrenssnedvridning, dels att kostnaderna för och fördelarna med omstruktureringen skulle stå i proportion till varandra).

(17) Enligt kommissionens bedömning föreföll stödet omfattas av artikel 87.1 i EG-fördraget, men däremot inte av något av undantagen i artikel 87.2 och 87.3.

(18) I sin bedömning av huruvida det aktuella stödet var förenligt med bestämmelserna om statligt stöd fann kommissionen det lämpligt att beakta även det faktum att ersättningen av företagets skulder hade skett enligt en ordning för allmännyttiga företag. Roms kommun bedrev i själva verket en specifik allmännyttig verksamhet avseende hämtning, förädling och försäljning av mjölk avsedd som livsmedel genom ett särskilt företag. Roms kommun var skyldig att ersätta de så kallade sociala kostnaderna för sådana särskilda företag i kraft av att dessa bedrev en allmännyttig verksamhet.

(19) Enligt artikel 86.2 i EG-fördraget skall företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse vara underkastade reglerna i fördraget, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Enligt de uppgifter som fanns att tillgå föreföll ACCL:s verksamheter inte kännetecknas av någon särskild egenskap som berättigade undantag från artikel 86.2 i fördraget(7).

(20) Vidare fann kommissionen att företag som producerar och säljer de produkter som räknas upp i bilaga I till fördraget, vilka är underkastade en gemensam marknadsorganisation, inte kunde anses vara företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 86.2. Den gemensamma marknaden för mjölkprodukter (eller marknaden för någon annan produkt där det finns en gemensam marknadsorganisation) kan nämligen inte fungera väl om staten ingriper på marknaden genom företag som eftersträvar andra mål än ekonomisk avkastning.

(21) Följaktligen drog kommissionen slutsatsen att artiklarna 87 och 88 i fördraget var fullständigt tillämpliga på det stöd som Roms kommun givit i form av ersättning för ACCL:s rörelseskulder.

Stödet till mjölkproducenterna i Latium

(22) Ett av skälen till att ACCL hade givits status av allmännyttigt företag var att det stödde de lokala mjölkproducenterna. Enligt den information som fanns tillgänglig när förfarandet enligt artikel 88.3 inleddes hade ACCL och mjölkproducentkooperativen i Latium ingått leveransavtal enligt vilka kooperativen, till förmånliga priser, skulle få leverera mer mjölk än vad företaget skulle kunna sälja på den fria marknaden. Enligt vissa uppgifter skulle dessutom italienska regeringsmyndigheter ha uppmanat ACCL att betala högre priser för mjölken i missgynnade områden.

(23) Enligt reglerna för den gemensamma marknadsorganisationen är det marknaden som skall bestämma mjölkpriserna. Då bör skillnaderna mellan de priser som erbjuds av olika förädlingsföretag avspegla ett ohindrat samspel mellan tillgång och efterfrågan samt de berörda företagens affärsstrategier och ekonomiska styrka. Med tanke på att ACCL varje år gjorde en enorm rörelseförlust förefaller det som om företaget kunde hålla sina höga priser och erbjuda de lokala producenterna en garanterad avsättning enbart tack vare sin status av allmännyttigt företag, som medförde att staten årligen skulle ersätta dess skulder.

(24) Kommissionen finner att beviljandet av status som allmännyttigt företag för ACCL och den statliga finansieringen av köp av mjölk till förmånliga priser utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 till förmån för mjölkproducenterna i Latium. Sammanfattningsvis består stödet av en del av de totala rörelseförluster som ACCL gjort sedan företaget bildades 1992. Kommissionen har, av samma skäl som anförts i avsnittet ovan om ersättningen av ACCL:s rörelseförluster, funnit att de berörda stödåtgärderna är oförenliga med den gemensamma marknaden. Dessutom har kommissionen funnit att sådana åtgärder skulle kunna utgöra brott mot de gällande reglerna för den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter(8).

(25) Med tanke på osäkerheten kring de exakta formerna och beloppen för stödåtgärderna uppmanade kommissionen de italienska myndigheterna att lämna alla upplysningar som kunde vara av nytta för bedömningen av totalbeloppet för det stöd som den italienska regeringen gav mjölkproducenterna i Latium från 1992, det år då ACCL bildades. Kommissionen begärde i synnerhet att få se statistik över de leveranser som gjorts av mjölkproducenterna i Latium och de priser som ACCL betalat, och dessutom uppgifter om genomsnittspriser eller - om möjligt - de priser som betalats av övriga aktörer på marknaden, samt all lagstiftning på området.

Privatiseringen av ACCL

(26) I juni 1995 inledde Roms kommun den process som skulle leda fram till privatisering av ACCL. I november 1995 utsåg kommunen JP Morgan till rådgivare med uppdraget att utarbeta en verksamhetsplan. I slutet av mars 1996 redovisade rådgivaren en värdering av företaget och ett förslag på hur försäljningen skulle gå till.

(27) Den 8 juli 1996 beslutade Roms kommunfullmäktige att ändra ACCL:s bolagsform från allmännyttigt företag till aktiebolag (società per azioni, SpA) för att privatisera det. Beslutet rörde även tillvägagångssättet för försäljningen, som skulle ske genom direkt förhandling på vissa villkor som syftade till att staten skulle kunna utöva kontroll över förfarandet och till att arbetstagarnas och de lokala mjölkproducenternas intressen skulle tas till vara. Genom detta beslut överläts ACCL:s tillgångar på Centrale del Latte di Roma, SpA, vars aktiekapital på 200 miljoner lire till 95 procent kom från Roms kommun och till 5 procent från det av Roms kommun helägda företaget Risorse per Roma, SpA. I samband med privatiseringen skulle köparen eller köparna skjuta till kapital. De skulder som tillhörde Azienda Speciale Centrale del Latte förblev i balansräkningen för detta företag, som skulle försättas i likvidation.

(28) Inom ramen för försäljningsförfarandet publicerades den 2 och 3 oktober 1996 i två av de största italienska dagstidningarna ett tillkännagivande där intresserade företag inbjöds att medverka vid försäljningen av en del av aktierna i Centrale del Latte, SpA. Rådgivaren mottog under den föreskrivna tidsperioden 25 svar från enskilda bolag och samriskföretag (joint ventures). Den 30 december 1996 uppmanade rådgivaren samtliga intressenter att lämna anbud. Fyra fullständiga anbud inkom till rådgivaren, som lade fram en rapport där det rekommenderades att direkta förhandlingar skulle inledas med alla fyra kandidaterna. Mellan den 5 mars och den 6 maj 1997 genomförde rådgivaren en sista omgång förhandlingar med de företag som fanns kvar på listan.

(29) Under tiden hade företaget den 22 maj 1997 värderats av en oberoende värderingsman som (i enlighet med artikel 2343 i den italienska civillagen) utsetts av ordföranden för Tribunale di Roma (förstainstansrätten i Rom). Enligt värderingsmannens utlåtande uppgick det ekonomiska värdet av Centrale del Latte di Roma, SpA till 75,272 miljarder lire.

(30) Efter den sista förhandlingsomgången lade rådgivaren fram en rapport för Roms kommun där det rekommenderades att Centrale del Latte di Roma, SpA skulle säljas till bolag A*(9), som hade lämnat det bästa anbudet. Bolag A* hade bjudit 75,472 miljarder lire för 75 procent av aktierna i Centrale del Latte di Roma, SpA och 106,6 miljarder lire för 100 procent av kapitalet. Övriga anbudsgivare låg mycket lägre: bolag B* på 55,105 miljarder lire, bolag C* på 43,944 miljarder lire och bolag D* på 37,5 miljarder lire för 75 procent av aktierna i Centrale del Latte di Roma, SpA. I fråga om den andel på 20 procent som var förbehållen de lokala producenterna av färskmjölk beslutade Roms kommun att dessa producenter skulle betala samma pris som huvudköparen av de 75 procenten av aktierna åtagit sig att betala. Rådgivaren framhöll dessutom i sin rapport följande:

- Anbudet från bolag A* innehöll en verksamhetsplan omfattande 59,409 miljarder lire i investeringar under de närmaste fem åren (21,003 miljarder lire för modernisering av anläggningarna och 38,406 miljarder lire för marknadsföring), medan de övriga anbudsgivarna avsåg att investera mindre belopp under samma period: bolag B* 58,014 miljarder lire, bolag C* 55,405 miljarder lire och bolag D* 41,345 miljarder lire.

- Bolag A* avsåg att under de närmaste fem åren behålla 200 arbetstillfällen av 392, medan bolag B* ville behålla 300, bolag C* 256 och bolag D* 142.

- Bolag A* åtog sig att köpa minst 80 procent av sina råvaror hos mjölkproducenterna i Latium (ett av bolagen var inte villigt att göra något sådant åtagande), liksom att inte flytta företaget från dess lokaler i Rom.

(31) Den 26 juni 1997 beslutade Roms kommun att sälja 75 procent av aktierna i Centrale del Latte di Roma, SpA till bolag A* för 75,472 miljarder lire. De återstående 25 procenten av aktierna såldes senare till samma bolag, till ett sammanlagt pris av 106,6 miljarder lire.

(32) Kommissionen tolkar EG-domstolens ständiga rättspraxis på så sätt att privatisering av ett statligt företag inte inbegriper statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget om följande villkor är uppfyllda:

- Försäljningen sker genom ett offentligt, öppet, lätt överblickbart och villkorslöst anbudsförfarande eller genom något likvärdigt förfarande.

- Företaget säljs till den som lämnar det bästa budet.

- Alla presumtiva anbudsgivare har tillräckligt med tid och information för att kunna göra en adekvat värdering av de tillgångar som de skall basera sina anbud på(10).

(33) Kommissionen noterar att Roms kommun beslutade att inte anordna något offentligt anbudsförfarande. Detta förefaller ha varit ett medvetet val med avsikten att säkerställa en fortsatt produktion, leveransmöjligheter för de lokala producenterna och företagets stabilitet. I det aktuella fallet noterar kommissionen att tillkännagivandena publicerades bara i två dagstidningar med nationell spridning. Med tanke på att det inte kan uteslutas att andra företag från övriga Europa kunde ha varit intresserade av att delta i privatiseringen finner kommissionen att detta förfarande kan ha varit otillräckligt för att garantera en omfattande medverkan av i utlandet verksamma företag.

(34) När det gäller förfarandet för kunskapsinhämtning har kommissionen kommit fram till att de potentiella köparna under privatiseringsförfarandets gång hade tillräckligt med tid och information för att utarbeta sina anbud.

(35) När det gäller kravet på att företaget måste säljas till den som ger det mest fördelaktiga anbudet noterar kommissionen att den utvalde köparen bjöd ett mycket högre belopp (106,6 miljarder lire) än de tre konkurrenterna. Anbudet översteg också med stor marginal det faktiska värdet av företaget enligt en oberoende värderingsmans bedömning (75,272 miljarder lire), trots att den berörde anbudsgivaren dessutom gjorde en rad kostsamma åtaganden.

(36) Fastän företaget såldes till högstbjudande, för ett pris som betydligt översteg dess uppskattade värde, skulle det efter kommissionens förmenande ändå kunna föreligga inslag av statligt stöd, nämligen om den private investeraren betalade ett lägre pris än vad han skulle ha gjort utan alla de gällande villkoren. Kommissionen finner således att marknadsvärdet av företaget är det pris som den private investeraren skulle ha betalat i frånvaro av alla de försäljningsvillkor som gällde - i synnerhet de villkor som avsåg vidmakthållande av en viss sysselsättningsnivå och råvaruleveranser från de lokala producenterna.

(37) Med beaktande av ovanstående kunde kommissionen, på grundval av den då tillgängliga informationen, inte utesluta att köparen av företaget hade beviljats stöd i och med privatiseringsförfarandet.

(38) Förutom frågan om det eventuella stödet till köparen i och med privatiseringen analyserade kommissionen också hur de fördelaktiga försäljningsvillkoren påverkade mjölkproducenterna i Latium. Kommissionen noterade att anbudsgivarna var tvungna att åta sig att köpa minst 80 procent av sina råvaror hos mjölkproducenterna i Latium (eller någon annan procentandel därav enligt eventuella föreskrifter i gällande lagstiftning) under fem år, till ett pris i linje med marknadspriserna.

(39) För ett företag vars huvudproduktion består av färskmjölk torde avståndet till råvaruleverantörerna ha betydelse för produktions- och försäljningsprocessen. Mjölkproducenterna i Latium åtnjuter således en naturlig fördel i konkurrensen med producenterna i övriga Italien och EU. Denna konkurrensfördel kanske inte räcker för att uppväga andra negativa faktorer; kommissionen har därvidlag funnit att de berörda producenterna i allmänhet var mindre effektiva än sina kolleger inom EU. Om man däremot finner för gott att införa en bestämmelse som tvingar företaget att köpa minst 80 procent av sina råvaror hos mjölkproducenter i Latium, torde det finnas anledning att förmoda att så inte hade blivit fallet under normala marknadsförhållanden.

(40) Dessutom finner kommissionen att möjligheten att minska andelen av mjölkinköpen från 80 procent till "någon annan procentandel därav enligt eventuella föreskrifter i gällande lagstiftning" är oklar. Kommissionen känner heller inte till att sådana regler skulle förekomma inom ramen för de gemensamma marknadsorganisationerna. Kommissionen har uppmanat de italienska myndigheterna att lämna alla upplysningar som kan vara av nytta för bedömningen av dessa bestämmelser och att bifoga eventuella lagregler på området.

(41) Skyldigheten för köparen att köpa minst 80 procent av sina råvaror hos de lokala producenterna framstår som en förmånlig behandling som på samma gång utgör ett statligt stöd till dessa producenter och ett brott mot den berörda gemensamma marknadsorganisationen.

III

KOMMENTARER FRÅN ITALIEN

(42) De italienska myndigheterna redovisade sina synpunkter i skrivelser av den 6 juli 1998, den 26 juli 1998 och den 13 januari 2000.

Ersättningen av rörelseförlusterna

(43) Italien bestrider kommissionens beräkning av totalbeloppet för de ersatta skulderna till 215,1 miljarder lire, liksom kommissionens val av perioden 1992-1997 som grund för beräkningen. För det första bör man bortse från år 1992 (ACCL bildades i december 1992), och man bör beakta att kostnaderna för år 1997 i hög grad påverkas av den genomförda likvideringen. När det vidare gäller de sammanlagda förlusterna täcktes en betydande del (99,25 miljarder lire) av ACCL:s egna medel, och 5 miljarder lire täcktes aldrig. Följaktligen anser Italien att det sammanlagda ersättningsbeloppet bör begränsas till 96,654 miljarder lire, avseende perioden 1993-1996.

(44) Enligt de italienska myndigheterna var tanken bakom ersättningen från Roms kommun att återställa ACCL:s ekonomiska styrka inför en framtida privatisering. Således följde man principen om en privat investerare som verkar i en marknadsekonomi.

(45) De italienska myndigheterna menar att åtgärderna inte påverkade handeln. Härvidlag framhåller Italien att ACCL främst verkade på marknaden för färskmjölk, där lagbestämmelserna (produkten måste säljas inom fyra dagar efter förpackningsdagen) medför att försäljningen i praktiken bara kan ske relativt nära produktionsorten. Följaktligen är marknaden för färskmjölk i Italien en typisk regional marknad, och det förekommer ingen handel med andra medlemsstater utom i ett fåtal norditalienska regioner.

(46) Om kommissionen anser att den berörda typen av ersättning är att betrakta som statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget, finner Italien att de förutsättningar föreligger som enligt artikel 87.3 c krävs för undantag från reglerna, nämligen att det är fråga om stöd som är förenligt med gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter(11).

(47) Italien hävdar att ingripandena till förmån för ACCL fullständigt uppfyllde villkoren enligt de gällande riktlinjerna eftersom de skedde inom ramen för ett omstruktureringsprogram med syftet att åter göra företaget livsdugligt och lönsamt, utan otillbörlig konkurrenssnedvridning och i överensstämmelse med kravet på att kostnaderna för och fördelarna med omstruktureringen skall stå i proportion till varandra.

(48) ACCL var ett "företag i svårigheter" i den mening som avses i dessa riktlinjer. Enligt Italien är detta en oundviklig slutsats med tanke på att det årligen var nödvändigt att ersätta företagets rörelseförluster.

(49) Med en framtida privatisering av företaget som mål utarbetade en grupp experter inom sektorn en omstruktureringsplan (nedan kallad företagsplan) för perioden 1995-1997 vars syfte var omstrukturering och återlansering av företaget samt förbättring av produktionen och försäljningsvillkoren. Planen var avsedd att genomföras i tre etapper: omstrukturering under 1995, konsolidering under 1996 och diversifiering av produktionen under 1997.

(50) Planen innehöll åtgärder för intern omstrukturering avsedda att åter göra ACCL långsiktigt lönsamt och livsdugligt. De främsta åtgärderna var följande:

- Sänkning av de allmänna och verksamhetsspecifika kostnaderna.

- Avsevärd minskning av personalstyrkan (från 610 enheter år 1993 till 402 år 1997).

- Investeringar i ny utrustning (10 miljarder lire) för att effektivisera verksamheten och minska miljöpåverkan utan att öka kapaciteten.

- Omstrukturering och effektivisering av distributionskedjan.

- Omställning av sortimentet till ett ökat inslag av produkter med större mervärde (mjölk med lång hållbarhetstid, specialmjölk, yoghurt, fruktjuicer osv.).

(51) Dessa interna åtgärder var avsedda att återställa företagets lönsamhet inom rimlig tid så att det skulle kunna återfå ekonomisk balans. Tack vare genomförandet av planen kunde företaget uppvisa positiva resultat (1,5 miljarder lire enligt redovisningen för 1998).

(52) När det gäller kriteriet att otillbörlig konkurrenssnedvridning måste undvikas betonar de italienska myndigheterna att ingripandena uteslutande syftade till att återställa ACCL:s lönsamhet, utan någon negativ inverkan på konkurrenternas situation. Samtliga vidtagna åtgärder hade som sin enda effekt en avsevärd minskning av personalstyrkan, en förhöjd effektivitet för produktionsanläggningarna och en diversifiering av utbudet av produkter med högre mervärde. Som bevis för detta påstående anför Italien det faktum att de italienska konkurrensmyndigheterna, i sin bedömning av förvärvet av ACCL utifrån artiklarna 81 och 82 i fördraget, kom fram till att ingripandena till förmån för företaget inte hade påverkat konkurrensen på mjölkmarknaden negativt. Italien understryker vidare att ACCL inte antagit någon aggressiv försäljningsstrategi och att det inte heller skapats någon bas av konsumenter utan möjlighet att välja leverantör.

(53) De italienska myndigheterna tillägger att omstruktureringsplanen stod i proportion till det mål som eftersträvades, nämligen att sälja ACCL på så bra villkor som möjligt, och framhåller bland annat att ACCL bidrog i avsevärd omfattning med sina egna medel till omstruktureringsprocessen (med 44 miljarder lire). Dessutom noterar Italien att Roms kommun skulle ha drabbats av mycket högre kostnader om man hade valt att likvidera företaget.

(54) Enligt de italienska myndigheterna bekräftades det riktiga i omstruktureringsprocessen av den private köparen, som valde att följa riktlinjerna och företagsplanen efter sitt förvärv av kontrollen över företaget.

(55) Om kommissionen finner att stödet inte är förenligt med artikel 87.3 c i fördraget bör det framhållas att mottagaren är det i likvidation försatta ACCL, inte Centrale del Latte di Roma SpA. Eftersom försäljningsförfarandet enligt Italien fullständigt uppfyllde marknadens villkor, skulle Centrale del Latte di Roma SpA och dess köpare, efter Italiens förmenande, inte ha dragit någon fördel av de stöd som givits tidigare. Följaktligen bör eventuellt återkrav av stödet ske från ACCL, inte från Centrale del Latte di Roma, SpA.

Stödet till mjölkproducenterna i Latium

(56) Enligt Italien har ACCL aldrig köpt mjölk av de lokala producenterna till priser över marknadspriset och har inte heller någonsin köpt mer mjölk än man behövt. När det gäller de priser som betalats till producenterna understryker Italien att ACCL följde bestämmelserna i den italienska lagen av den 16 mars 1988 (nr 88) om regler för branschöverenskommelser och för odlings- och försäljningsavtal avseende jordbruksprodukter.

(57) För att styrka detta påstående har Italien tillhandahållit statistik över de priser som betalats av ACCL respektive en privat aktör i regionen Latium:

>Plats för tabell>

(58) När det gäller de råvarumängder som ACCL köpt framhåller Italien att råvaruköpen skett enligt leveransavtal med producentsammanslutningarna. Italien har lämnat in uppgifter avsedda att visa dels att ACCL:s totala mjölkköp stadigt minskade mellan 1993 och 1997, dels att förhållandet mellan förpackad produktvolym och levererad mjölkvolym var konstant under den perioden (mellan 90 % och 93 %)

Privatiseringen av ACCL

(59) Enligt de italienska myndigheterna genomfördes privatiseringen av ACCL i överensstämmelse med den italienska lagen nr 474/94 om försäljning av statlig egendom, som medger att sådan försäljning kan ske genom privat förhandling. Enligt de italienska myndigheterna medför gemenskapslagstiftningen på området inget krav på att ett förfarande för offentlig upphandling skall användas i denna typ av fall, men detta påverkar inte kraven på insyn i förfarandet.

(60) Privatiseringsförfarandet genomfördes med hjälp av en rådgivare som valts ut enligt förfarandet i rådets direktiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster(12). Den utvalde rådgivaren var JP Morgan, en välrenommerad internationell affärsbank.

(61) Enligt de italienska myndigheternas bedömning var publiceringen av tillkännagivandet i två nationella dagstidningar mer än tillräcklig för att informera en bred publik om den förestående privatiseringen av ACCL. Som bevis för detta anför Italien att rådgivaren mottog 25 svar. När det gäller det faktum att tillkännagivandet inte publicerades i utländsk press framhåller Italien att man, med tanke på färskmjölksmarknadens särskilda egenskaper och de tidsfrister som bestämts för privatiseringen, förutsatte att bara italienska företag och utländska företag som redan var etablerade i Italien skulle vara intresserade. De italienska myndigheterna utesluter att aktörer som inte redan var etablerade i Italien skulle ha kunnat vara intresserade och understryker att det vore underligt om eventuella utländska aktörer med intresse av att etablera sig i Italien inte regelbundet läste landets främsta finanstidning, där ett av tillkännagivandena publicerades.

(62) När det gäller kravet att företaget måste säljas till den som lagt det bästa budet åberopar de italienska myndigheterna vad kommissionen hävdade då förfarandet enligt artikel 88.2 inleddes: "Kommissionen noterar att den utvalde köparen bjöd ett mycket högre belopp (106,6 miljarder lire) än de tre konkurrenterna. Anbudet översteg också med stor marginal det faktiska värdet av företaget enligt en oberoende värderingsmans bedömning (75,272 miljarder lire), trots att den berörde anbudsgivaren dessutom gjorde en rad kostsamma åtaganden." Enligt de italienska myndigheternas bedömning räcker detta omdöme, jämte den öppenhet och insyn som präglade budet, med god marginal för att garantera att köparen inte fick något statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget.

(63) Kommissionens påstående att försäljningspriset skulle kunna innefatta ett inslag av statligt stöd trots att ACCL såldes till högstbjudande och till ett pris som låg betydligt över det uppskattade värdet av företaget, nämligen om den private investeraren betalade ett lägre pris än vad han skulle ha betalat utan de ovannämnda villkoren, bygger enligt de italienska myndigheterna på renodlat abstrakta och spekulativa resonemang och saknar all praktisk relevans.

(64) Slutligen framhåller de italienska myndigheterna att den allmänna princip som säger att en privatisering inte bör underkastas specifika villkor inte är att anse som någon absolut princip. De villkor som ställs kan vara förenliga med principen om en privat investerares agerande i en marknadsekonomi (Italien anför som exempel försäljningen av Rolls Royce, där båda parterna var privata företag).

(65) För det andra hävdar Italien att kommissionen inte förfogar över empiriska data som kan användas för att visa att de villkor som ställdes i samband med privatiseringen påverkade företagets marknadsvärde, och än mindre att det var fråga om en avsevärd påverkan. De italienska myndigheterna understryker att värderingsmannens bedömning av marknadsvärdet skedde helt utan villkor och att det slutliga priset hamnade 29 procent över den värderingen. Vidare framhåller Italien att köparens slutliga bud (106,6 miljarder lire) låg i nivå med ett bud från en konkurrent som inte var villig att godta villkoren i fråga.

(66) De italienska myndigheterna hävdar att en av förutsättningarna för tillämpning av artikel 87.1 i fördraget inte föreligger i så måtto att köparen enligt deras uppfattning inte drog någon fördel alls av privatiseringsförfarandet.

(67) Om kommissionen skulle anse att det föreligger stöd till köparen inom ramen för privatiseringsförfarandet, hävdar Italien i övrigt att detta stöd bör anses vara förenligt med fördraget i enlighet med artikel 87.3 c, nämligen i egenskap av stöd avsett att underlätta privatiseringen och i egenskap av instrument för att avhjälpa konkurrenssnedvridning av ett slag som statliga företag normalt ansvarar för.

(68) När det gäller den bestämmelse som ålägger köparen av Centrale del Latte di Roma SpA att köpa minst 80 procent av sina råvaror hos lokala mjölkproducenter hävdar Italien att dessa villkor inte utgör statligt stöd eftersom det i samma bestämmelse slås fast att mjölkköpet skall ske på marknadsvillkor.

IV

BEDÖMNING AV STÖDÅTGÄRDERNA

Tillämpligheten för artikel 87.1 i fördraget

(69) Enligt artikel 87.1 i fördraget är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.

(70) Enligt artikel 37 i förordning (EEG) nr 1255/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter(13) skall, om inte annat följer av den förordningen, artiklarna 87, 88 och 89 i fördraget gälla för produktion av och handel med de produkter som anges i artikel 1 i förordningen, det vill säga i stort sett alla ACCL:s produkter (färskmjölk, mjölk med lång hållbarhetstid, yoghurt och andra mjölkprodukter).

(71) Följaktligen är artiklarna 87 till 89 i EG-fördraget i sin helhet tillämpliga på de ingripanden som Roms kommun gjort till förmån för ACCL. För att bedöma om det föreligger statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget har kommissionen gjort separata analyser av tre åtgärder: ersättningen av rörelseförlusterna, ingripandena till förmån för mjölkproducenterna i Latium och stödet inom ramen för privatiseringsprocessen.

Ersättningen av rörelseförlusterna

(72) Kommissionen godtar de italienska myndigheternas resonemang enligt vilket den ersatta skulden uppgår till totalt 96,6 miljarder lire: för det första bör således åren 1992 (ACCL bildades i december 1992) och 1997 (företaget såldes i juni 1997) inte medräknas, och för det andra håller kommissionen med både om att en avsevärd del av ACCL:s skuld täcktes med egna medel (99,25 miljarder lire) och om att 5 miljarder lire aldrig ersattes.

(73) Detta innebär alltså att Roms kommun mellan 1993 och 1996 systematiskt ersatte ACCL:s rörelseförluster till ett sammanlagt belopp av 96,6 miljarder lire. Denna ersättning bör således betraktas som stöd med hjälp av statliga medel (från Roms kommun och en statlig myndighet) till ett specifikt livsmedelsföretag som därigenom obestridligen fick en otillbörlig ekonomisk fördel jämfört med sina konkurrenter i Italien och i övriga medlemsstater, vilka inte kunde dra fördel av subventionen i fråga.

(74) Det råder ingen tvekan om att de berörda åtgärderna påverkade handeln mellan medlemsstaterna med tanke på att handeln med mjölk inom gemenskapen är intensiv. År 1998 uppgick införseln till Italien av mjölk från EU:s övriga medlemsstater till 4,34 miljoner ton, medan utförseln av mjölk från Italien till övriga medlemsstater utgjorde totalt 20391 ton. Samma år producerades i Italien mjölk till ett värde av 4,2 miljarder ecu, och värdet av hela EU:s mjölkproduktion var 38,5 miljarder ecu(14).

(75) Det saknas specifika uppgifter på EU-nivå om handeln med ACCL:s främsta produkt (färskmjölk). ACCL:s andel 1997 av Rommarknaden för denna produkt var 60 procent. Italien hävdar att de berörda åtgärderna trots detta inte påverkade handeln mellan medlemsstaterna eftersom marknaden för färskmjölk kännetecknas av särskilda egenskaper (stränga regler för hur snart efter produktionstillfället produkten måste säljas samt tendensen att försäljningen sker på regionala marknader).

(76) Enligt kommissionens bedömning är den relevanta marknaden i det aktuella fallet emellertid EU:s mjölkmarknad i dess helhet, det vill säga alla de typer av mjölk som ACCL:s färskmjölk konkurrerar eller kan konkurrera med, liksom de produkter som kan ersätta färskmjölken i konsumentledet (särskilt UHT-mjölk med lång hållbarhetstid). Dessutom har domstolen slagit fast att ett stöd till ett företag som inte ägnar sig åt försäljning till andra stater kan anses påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida konkurrensen, nämligen om det berörda företagets produkter konkurrerar med produkter som har sitt ursprung i andra medlemsstater. En liknande situation kan föreligga även om det inte finns överkapacitet i den berörda branschen. I själva verket kan en medlemsstats stöd till ett företag medföra att produktionen i den staten förblir konstant eller ökar, vilket leder till minskade möjligheter för företag i andra medlemsstater att sälja sina produkter till den staten. Ett sådant stöd kan således påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida konkurrensen(15).

(77) Kommissionen finner således att de åtgärder som syftade till att ersätta ACCL:s rörelseförluster omfattas av förbudet i artikel 87.1 i EG-fördraget.

Stödet till mjölkproducenterna i Latium

(78) När förfarandet enligt artikel 88.2 i fördraget inleddes ansåg kommissionen, på grundval av ett klagomål där det påstods att ACCL betalade högre priser till de lokala producenterna eller tog emot större mjölkleveranser från dem, att ACCL:s verksamhet som allmännyttigt företag - varvid företagets rörelseförluster ersattes varje år - utgjorde statligt stöd till mjölkproducenterna Latium.

(79) Enligt de italienska myndigheterna finns det inte någon specifik regel som tvingar ACCL att köpa mjölk av producenterna i Latium. Dessutom noterar kommissionen att ACCL:s tidigare prisstrategi gick ut på att betala de priser som bestämdes i branschöverenskommelser rörande mjölk. Av en serie statistiska uppgifter som kommissionen har fått ta del av framgår tydligt att de priser som ACCL betalade ständigt låg under dem som betalades av ett stort privat företag i samma bransch. Statistiken visar också att de inköpta mängderna hela tiden stod i proportion till ACCL:s produktionsvolym.

(80) Följaktligen finner kommissionen, på grundval av upplysningarna från de italienska myndigheterna och i avsaknad av bevis för förekomsten av den påstådda prisstrategi som skulle gynna mjölkproducenterna i Latium, att ACCL:s verksamhet mellan 1993 och 1997 inte inbegrep något statligt stöd till mjölkproducenterna i Latium i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget.

Privatiseringen av ACCL

(81) När kommissionen inledde förfarandet enligt artikel 88.2 i fördraget kunde den på grundval av då tillgängliga uppgifter inte utesluta att stöd hade givits till köparen inom ramen för privatiseringsförfarandet.

(82) Kommissionens tvivel avser två olika aspekter. För det första publicerades tillkännagivandet om privatiseringen av ACCL bara i två italienska dagstidningar, och man kan inte utesluta att andra företag från övriga Europa kunde ha varit intresserade av privatiseringen. För det andra skedde försäljningen, oaktat det faktum att företaget såldes till högstbjudande och till ett pris som avsevärt översteg den värdering som hade gjorts, på vissa villkor. Det skulle kunna föreligga inslag av statligt stöd om det pris som den private investeraren faktiskt betalade är lägre än vad han skulle ha betalat utan dessa villkor, särskilt dem som avsåg bevarande av en viss sysselsättningsnivå och råvaruleveranser från lokala producenter.

(83) Italien har bestridit det resonemang som kommissionen följde då förfarandet enligt artikel 88.2 inleddes och hävdar att privatiseringen inte innehöll något statligt stöd till köparen i den mening som avses i artikel 87.1 i fördraget.

(84) När det gäller de konkreta skälen för kommissionens tvivel hävdar de italienska myndigheterna att de två publicerade tillkännagivandena var mer än tillräckliga för att informera en bred publik om privatiseringsförfarandet eftersom man faktiskt fick 25 svar. Dessutom anser Italien att kommissionens resonemang om att villkoren för privatiseringen skulle ha påverkat företagets marknadspris är abstrakt och spekulativt, och man förnekar att det skulle finnas objektiva uppgifter som visar att priset påverkades av dessa villkor. Följaktligen hävdar Italien att statliga resurser inte har använts i sammanhanget.

(85) Under den preliminära utredningen av stödet beaktade kommissionen bara den ständiga rättspraxisen avseende försäljning av statlig egendom (se punkt 32). Kommissionen finner nu att den inledande utredningen bör kompletteras med en bedömning av privatiseringsförfarandet mot bakgrund av kommissionens meddelande om inslag av stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader(16).

(86) Enligt det meddelandet föreligger inte statligt stöd när mark och byggnader överlåts efter ett vederbörligen offentliggjort, öppet och villkorslöst anbudsförfarande. Denna bestämmelse är inte tillämplig på det aktuella fallet eftersom försäljningen av företaget inte var villkorslös.

(87) I meddelandet finns vidare regler för hur man avgör om statligt stöd föreligger vid försäljning på annat sätt än genom villkorslöst anbudsförfarande. I sådana fall skall marknadsvärdet av den berörda fastigheten bestämmas genom en oberoende bedömning som görs av en värderingsman före förhandlingarna om överlåtelsen. En avvikelse på högst 5 procent mellan det faktiska försäljningspriset och det bedömda marknadsvärdet får anses överensstämma med marknadsmässiga villkor. Dessutom får särskilda förpliktelser som är förbundna med fastigheten och inte med köparen eller hans ekonomiska verksamhet kopplas till överlåtelsen för att tillvarata samhällsintresset förutsatt att alla tänkbara köpare är skyldiga och kapabla att uppfylla dem.

(88) Av samma meddelande följer att medlemsstaterna vid försäljning av statlig egendom inte behöver vare sig anordna formella anbudsförfaranden eller tillämpa reglerna i direktiven om offentlig upphandling. Detta betyder att försäljning av statlig egendom genom direkta förhandlingar är tillåten enligt gemenskapens regler, oberoende av om det har skett en aktiv och omfattande utannonsering därav eller ej.

(89) När det gäller försäljningspriset för företaget, och som i det aktuella fallet vid försäljning utan formellt anbudsförfarande, brukar kommissionen bara kräva att försäljningspriset skall vara i linje med marknadsvärdet av tillgångarna enligt den oberoende värderingsmannens bedömning.

(90) För det första bör det noteras att en oberoende värderingsmannabedömning hade gjorts före slutförhandlingarna i enlighet med artikel 2343 i den italienska civillagen. Värderingsmannen, som utsetts av ordföranden för Tribunale di Roma (förstainstansrätten i Rom), hade uppskattat det sammanlagda värdet av Centrale del Latte di Roma SpA till 75,272 miljarder lire. Kommissionen noterar att företaget såldes till den som lagt det ekonomiskt sett bästa budet. Detta bud (på 106,6 miljarder lire) låg dessutom 29 procent över det marknadsvärde som värderingsmannen beräknat.

(91) När det gäller försäljningsvillkoren noterar kommissionen för det första att försäljning av statlig egendom på särskilda villkor kan godtas enligt gemenskapsrättens regler om villkoren inte är diskriminerande från köparens synpunkt. Inget av villkoren för den aktuella försäljningen (dvs. att bevara arbetstillfällen och utarbeta en företagsplan samt att under fem år köpa minst 80 procent av sina råvaror från lokala producenter och inte flytta produktionsanläggningen) är i själva verket diskriminerande från köparens synpunkt. Kommissionen finner vidare att vissa av villkoren i fråga kan påverka det faktiska marknadspriset för företaget. När det gäller bevarandet av arbetstillfällen har kommissionen noterat att köparen åtagit sig att behålla bara 200 tjänster av 392. Mot bakgrund av övriga anbud och bedömningarna i företagsplanen förefaller denna personalstyrka vara tillräcklig för att företaget skall kunna fungera normalt. Köparen åtog sig vidare att utarbeta en verksamhetsplan till ett totalbelopp av 59,409 miljarder lire, vilket var mer än vad övriga kandidater föreslog. De återstående villkoren förefaller ha som syfte att säkerställa att företagets produktionsmodell kan fortleva. Således ansluter sig kommissionen till de italienska myndigheternas bedömning att det inte går att beräkna effekten av de berörda villkoren på marknadspriset och att denna effekt kan ha uppvägts av det faktum att den utvalde kandidatens bud låg avsevärt (42 procent) över företagets värde enligt den oberoende värderingsmannens utlåtande.

(92) Följaktligen har de tvivel som kommissionen från början hyste om eventuellt statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i fördraget till köparen inom ramen för privatiseringsprocessen nu undanröjts.

(93) Med beaktande av ovannämnda slutsats har kommissionen funnit att försäljningsvillkoren inte behöver underkastas någon fortsatt granskning enligt artiklarna 87, 88 och 89 i fördraget.

Eventuella undantag enligt artikel 87 i fördraget

(94) Mot bakgrund av bedömningen ovan har kommissionen funnit att statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget kan tänkas föreligga bara i fråga om en av de tre aspekter avseende vilka förfarandet enligt artikel 88.2 ursprungligen inleddes, nämligen ersättningen av ACCL:s rörelseförluster.

(95) Förbudet mot statligt stöd enligt artikel 87.1 är inte villkorslöst. De undantag som räknas upp i artikel 87.2 är dock uppenbart inte tillämpliga med tanke på de aktuella åtgärdernas karaktär och syften. Italien har för övrigt inte heller hävdat att artikel 87.2 skulle vara tillämplig på åtgärderna.

(96) I artikel 87.3 slås fast under vilka förhållanden statligt stöd kan anses vara förenligt med den gemensamma marknaden. Bedömningen av förenligheten bör göras från gemenskapens synpunkt snarare än den enskilda medlemsstatens. För att den gemensamma marknaden skall kunna fungera väl är det lämpligt att undantagen från förbudet mot statligt stöd tolkas restriktivt.

(97) Artikel 87.3 a är uppenbart inte tillämplig eftersom det aktuella stödet inte är avsett att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning.

(98) När det gäller artikel 87.3 b är det aktuella stödet inte avsett vare sig att främja genomförandet av något viktigt projekt av gemensamt europeiskt intresse eller att avhjälpa någon allvarlig störning i Italiens ekonomi.

(99) Stödet är inte heller vare sig avsett eller lämpat för de syften som nämns i artikel 87.3 d.

(100) Enligt artikel 87.3 c i fördraget kan ett stöd anses vara förenligt med den gemensamma marknaden om det är avsett att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.

(101) Till att börja med noterar kommissionen att mellan slutet av 1992 och försäljningen i mitten av 1997 bedrev ACCL sin verksamhet enligt en ordning för allmännyttiga företag som innebar att eventuella rörelseförluster skulle ersättas av Roms kommun. Kommissionen skulle normalt anse att en sådan ersättning utgjorde driftsstöd som inte medför någon utveckling av branschen eller regionen(17).

(102) Italien hävdar dock att stödet i fråga uppfyller villkoren för undantag enligt artikel 87.3 c i fördraget i så måtto att det är förenligt med gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter(18). Från början bedömde kommissionen de aktuella bestämmelserna mot bakgrund av de gemenskapsriktlinjer som gällde när stödåtgärderna genomfördes och när förfarandet enligt artikel 87.2 i EG-fördraget inleddes. Dessa riktlinjer kodifierades senare i mitten av 1999(19). Enligt punkt 7.5 b i de nya riktlinjerna gör kommissionen när det gäller undsättnings- och omstruktureringsstöd som beviljades innan dessa riktlinjer trädde i kraft sin granskning av stödets förenlighet med den gemensamma marknaden på grundval av de riktlinjer som var i kraft när stödet beviljades.

(103) Eftersom ACCL gick med förlust varje år motsvarade företaget definitionen av "företag i svårigheter" enligt punkt 2.1 i de tillämpliga riktlinjerna.

(104) Enligt kommissionen är den ersättning av skulder som Roms kommun genomförde inte förenlig med det allmänna målet för undsättning av företag i svårigheter, nämligen att helt enkelt ge sådana företag en kort respit från sina problem medan en långsiktig lösning utarbetas. För att kunna tillåtas måste undsättningsstöd nämligen uppfylla följande villkor:

- Stödet måste bestå av likvida medel i form av lånegaranti eller lån med normal marknadsränta.

- Stödbeloppet måste begränsas till vad som är nödvändigt för att upprätthålla driften i företaget (t.ex. täcka kostnader för löner och insatsvaror).

- Stödet får endast betalas ut för den tid (i allmänhet inte överstigande sex månader) som krävs för att utarbeta nödvändiga och genomförbara saneringsåtgärder.

- Stödet måste ges på grundval av allvarliga sociala problem och får inte ha några otillbörliga negativa effekter för industrins eller jordbrukets situation i andra medlemsstater.

- I princip måste stödet vara en engångsåtgärd.

(105) Den ovannämnda årliga ersättningen innefattade inte någon avkastning till ränta motsvarande marknadens och var inte heller någon engångsåtgärd. Därför kan man inte anse att ersättningen uppfyllde de villkor som slås fast i riktlinjerna för statligt stöd till undsättning av företag i svårigheter.

(106) Enligt de tillämpliga riktlinjerna kan ett omstruktureringsstöd godkännas bara om följande allmänna villkor är uppfyllda:

a) Stödet måste återställa lönsamheten

En omstruktureringsplan måste göra det möjligt att återställa det berörda företagets långsiktiga lönsamhet inom rimlig tid och på basis av realistiska antaganden om dess framtida verksamhetsvillkor. Förbättringen av lönsamheten måste huvudsakligen vara ett resultat av interna saneringsåtgärder och får bygga på externa faktorer bara i den mån som det rör sig om allmänt vedertagna förutsägelser om utvecklingen för dessa faktorer. För att uppfylla lönsamhetskriteriet måste omstruktureringsplanen göra det möjligt för företaget att täcka alla sina kostnader, inbegripet avskrivningar och finansiella kostnader, och generera en minimiavkastning på kapitalet så att det kan konkurrera på marknaden av egen kraft.

b) Stödet får inte orsaka otillbörlig snedvridning av konkurrensen

Åtgärder måste vidtas för att i görligaste mån förhindra att stödet inverkar negativt på konkurrenterna. Om en objektiv bedömning av läget i fråga om tillgång och efterfrågan ger vid handen att det råder överskott på produktionskapacitet, måste omstruktureringsplanen bidra, i proportion till stödbeloppet, till omstrukturering av den berörda EU-marknaden genom minskning eller oåterkallelig nedläggning av produktionskapacitet.

c) Kostnaderna för och fördelarna med omstruktureringen måste stå i proportion till varandra

Stödets belopp och omfattning måste begränsas till vad som är absolut nödvändigt för att möjliggöra en omstrukturering och måste stå i proportion till de fördelar som gemenskapen kan förvänta sig. Därför måste det stödmottagande företaget på ett påtagligt sätt bidra till omstruktureringen med egna medel eller genom extern finansiering på marknadsmässiga villkor. För att den snedvridande effekten skall begränsas måste stödet ges i sådan form eller med ett sådant belopp att det inte förser företaget med ett överskott av likvida medel som skulle kunna användas för aggressiva verksamheter som snedvrider marknaden.

d) Omstruktureringsplanen måste genomföras i sin helhet och villkoren iakttas

Företaget måste till alla delar genomföra den omstruktureringsplan som godkänts av kommissionen och måste fullgöra alla skyldigheter som anges i kommissionens beslut.

e) Övervakning och årliga rapporter

Ett företag som har beviljats omstruktureringsstöd måste vara föremål för regelbunden övervakning baserad på lämpliga rapporter.

(107) Rent allmänt finns det inget uppenbart samband mellan ordningen för allmännyttiga företag, med täckning av rörelseförluster, och företagets eventuella interna omstruktureringsinsatser. Ersättningen av skulderna började nämligen 1992, medan omstruktureringsplanen (nedan kallad Företagsplan 1995-1997) inte började genomföras förrän 1995.

(108) När det gäller kravet på att lönsamheten skall återställas inom rimlig tid bygger företagsplanen på följande åtgärder:

- Minskning med 5,6 procent av verksamhetskostnaderna genom effektivisering.

- Minskning av de allmänna kostnaderna med 37,5 procent, främst genom minskning av personalstyrkan och sänkning av de allmänna administrationskostnaderna. Personalnedskärningen enligt företagsplanen uppgick till nästan 200 enheter (före planen: 488 anställda; mål för 1997: 280 anställda). Den därav följande minskningen av rörelsekostnaderna uppskattades till 15 miljarder lire per år.

- Genomförande av en investeringsplan på 9,8 miljarder lire per år till och med 1997, främst avsedd att modernisera de befintliga produktionsanläggningarna, särskilt dem för UHT-mjölk med lång hållbarhetstid.

- Företagsplanen byggde på att produktsortimentet skulle ges en ny inriktning. Försäljningen av förpackade mjölkbaserade produkter skulle öka med sammanlagt 6 procent. Därvid förväntades en produktionsminskning med 5 procent för färskmjölk och en markant ökning för övriga typer av mjölkprodukter: grädde (+ 60 %), yoghurt och mjölk med lång hållbarhetstid (300 %). I slutet av 1997 skulle företagets omsättning ha ökat med 37 %.

- Omstrukturering av distributionskedjan, som befunnits vara ineffektiv, och utveckling av en ny försäljningsstrategi.

(109) Företagsplanen för ACCL innehåller en betydande uppsättning viktiga interna åtgärder som tillsammans kan anses utgöra en saneringsplan i den mening som avses i gemenskapens riktlinjer. Redan från början syftade planen dock inte till något verkligt återställande av lönsamheten utan bara till en förbättring av nettoresultatet (från - 13 miljarder lire 1995 till - 5,9 miljarder lire 1997) som bara skulle ha lagt grunden för framtida vinster. Planen syftade således inte till att återställa företagets lönsamhet i den mening som avses i riktlinjerna, det vill säga att generera en avkastning som täcker alla kostnaderna och därutöver ger en viss avkastning på kapitalet. Visserligen gick företaget med vinst (1,5 miljarder lire) år 1998, efter privatiseringen, men kommissionen anser att företagsförsäljningen medför att den nya enheten inte längre kan betraktas som ett företag i svårigheter (se skäl 125 och punkt 7 i gemenskapens nya riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter(20)). Dessutom förefaller vinsten vara att hänföra till genomförandet av en ny uppsättning åtgärder. Således är rörelseresultatet för 1997, även om man beaktar de extraordinära kostnaderna med anknytning till likvidationsprocessen för ACCL, tydligt negativt (- 57,1 miljarder lire), vilket föranleder slutsatsen att företagsplanen (som godkänts av Italien) inte hade genomförts i sin helhet. Följaktligen kan kommissionen inte anse att riktlinjernas första villkor för omstruktureringsstöd skulle vara uppfyllt.

(110) När det gäller det andra villkoret innehåller ACCL:s företagsplan för 1995-1997 inte någon bestämmelse om åtgärder för att i görligaste mån motverka negativa effekter för konkurrenterna. Dessutom måste omstruktureringsstöd i sektorer med strukturell överkapacitet på EU-nivå bidra till omstruktureringen av den berörda sektorn genom minskning eller oåterkallelig nedläggning av produktionskapacitet. ACCL var verksamt inom sektorn för mjölkprodukter, där det finns en betydande överkapacitet inom EU. Detta framgår av det faktum att det (under den period då omstruktureringsprocessen pågick) fanns stränga regler som begränsade investeringarna inom sektorn, både i fråga om primärproduktion (artikel 6 i rådets förordning (EG) nr 950/97 av den 20 maj 1997 om förbättring av jordbruksstrukturens effektivitet(21)) och i fråga om förädling och saluföring av mjölkprodukter (punkt 2.3 i bilagan till kommissionens beslut 94/173/EG(22)). Varken företagsplanen eller kommentarerna från de italienska myndigheterna innehåller någon uppgift om nedläggning av produktions- eller försäljningskapacitet. Enligt kommissionen är därför riktlinjernas andra villkor för omstruktureringsstöd inte uppfyllt.

(111) Det tredje villkoret innebär att kostnaderna för omstruktureringsstödet skall stå i proportion till dess fördelar från gemenskapens synpunkt. Detta villkor är inte uppfyllt eftersom kommissionen med tanke på stödets form (täckning av rörelseförlusterna) inte kan anse att det skulle ha begränsats till vad som var absolut nödvändigt för omstruktureringen - det aktuella systemet med täckning av företagets skulder fortsatte att tillföra likvida medel utöver vad som behövdes för omstruktureringen (se skäl 107).

(112) Kommissionen finner således att stödet inte är förenligt med de tillämpliga riktlinjerna för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter.

Tillämpligheten för artikel 86.2 i EG-fördraget

(113) När kommissionen inledde förfarandet enligt artikel 88.2 i fördraget ansåg den att ACCL:s verksamhet inte kännetecknades av någon särskild egenskap som skulle kunna berättiga en bedömning som medgav undantag enligt artikel 86.2 i fördraget(23). Dessutom har kommissionen funnit att företag som ägnar sig åt produktion och saluföring av produkterna i bilaga I till EG-fördraget, vilka omfattas av en gemensam marknadsorganisation, inte kan anses vara företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 86.2 i fördraget.

(114) I sitt svar bestred de italienska myndigheterna inte kommissionens ståndpunkt.

(115) Följaktligen bekräftar kommissionen sin tidigare redovisade ståndpunkt att artikel 87.2 i fördraget inte är tillämplig på ett företag som producerar och saluför mjölkprodukter.

V

BESLUT

(116) Kommissionen finner att åtgärderna för att ersätta ACCL:s rörelseförluster mellan 1992 och 1997 utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget.

(117) Å andra sidan finner kommissionen att de ovannämnda bestämmelserna inte utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget till förmån för mjölkproducenterna i Latium. Kommissionen finner likaså att förfarandet för privatisering av ACCL inte inbegriper statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget.

(118) Kommissionen beklagar att Italien olagligen genomförde de ovannämnda stödåtgärderna i strid med artikel 88.3 i EG-fördraget.

(119) Av de skäl som anförs ovan är inget av undantagen i artikel 87.2 och 87.3 i EG-fördraget tillämpligt på de stödåtgärder som uppfyller villkoren i artikel 87.1. På liknande sätt är inte heller undantaget i artikel 86.2 tillämpligt på dessa stödåtgärder, som således är oförenliga med den gemensamma marknaden.

(120) Slutsatsen ovan inskränker på intet sätt kommissionens möjligheter att inta ståndpunkter enligt artiklarna 87, 88 och 89 i fördraget avseende de berörda bestämmelserna i den italienska lagen av den 8 juni 1990 (nr 142) om regler för lokalt självstyre.

(121) I fall som det aktuella, där en stat genomför ej anmälda stödåtgärder utan att invänta kommissionens slutliga beslut, gör den tvingande karaktären hos procedurreglerna i artikel 88.3 i EG-fördraget - vilkas direkta effekt EG-domstolen har erkänt genom sina domar av den 19 juni 1973 (mål 77/72, Carmine Capolongo mot Azienda Agricola Maya)(24), av den 11 december 1973 (mål 120/73, Gebr. Lorenz GmbH mot Förbundsrepubliken Tyskland)(25) och av den 22 mars 1977 (mål 78/76, Steinicke und Weinlig mot Förbundsrepubliken Tyskland)(26) - att det inte är möjligt att i efterhand legitimera stödåtgärderna (dom av den 21 november 1991 i mål C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires m.fl. mot Frankrike(27)).

(122) Enligt artikel 14.1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 88 i EG-fördraget(28) skall kommissionen vid negativa beslut i fall av olagligt stöd besluta att den berörda medlemsstaten skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren. Återkravet är nödvändigt för att den förutvarande situationen skall kunna återställas och för att alla otillbörliga fördelar som stödmottagaren fått sedan den dag då stödet gavs skall kunna elimineras.

(123) Enligt artikel 14.2 i förordning (EG) nr 659/1999 skall det återkrävda beloppet innefatta ränta med en lämplig räntesats som fastställs av kommissionen. Räntan skall betalas från det datum då det olagliga stödet ställdes till stödmottagarens förfogande till det datum då det har återbetalats.

(124) Återbetalningen av stödet bör ske i enlighet med de italienska processrättsliga reglerna. Stödbeloppet påförs ränta från den dag då stödet beviljades fram till den dag då det faktiskt har återbetalats. Räntan beräknas på grundval av marknadsräntan, med hänvisning till den räntesats som används för beräkning av bidragsekvivalenten inom ramen för regionalstöd(29).

(125) I det aktuella fallet är det dessutom nödvändigt att särskilt ange från vem återkrav skall ske. Mellan 1992 och 1997 tog ACCL emot stöd på sammanlagt 96,6 miljarder lire i form av ersättning för rörelseförluster. Genom ett beslut den 8 juli 1996 av Roms kommunfullmäktige överläts ACCL:s tillgångar på Centrale del Latte di Roma SpA. Det sistnämnda företaget såldes senare under normala marknadsvillkor, vilket gjorde att staten uppnådde det bästa tänkbara ekonomiska resultatet i sammanhanget eftersom alternativet hade varit en reguljär likvidation. Härvidlag finner kommissionen att försäljningstransaktionen i fråga kan jämställas med en asset deal där Centrale del Latte di Roma SpA fungerade enbart som instrument. Dessutom har köparen (en stor privat industrikoncern) inte dragit någon fördel av de ovannämnda stödåtgärderna, och eftersom Centrale del Latte di Roma SpA inte längre är något rättssubjekt har detta företag inte heller någon skyldighet att betala tillbaka stödet i fråga. Stödet bör därför återbetalas av ACCL.

(126) Detta beslut inskränker på intet sätt kommissionens möjligheter att dra slutsatser om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken genom Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ).

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

1. Ersättningen av de rörelseförluster som Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma drabbades av mellan 1992 och 1997 utgör inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget till förmån för mjölkproducenterna i Latium.

2. Förfarandet för privatisering av Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma inbegriper inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget.

3. Åtgärderna för att ersätta rörelseförlusterna för Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma mellan 1992 och 1997 är oförenliga med den gemensamma marknaden.

Artikel 2

1. De italienska myndigheterna skall inom två månader från delgivningen av detta beslut vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att från stödmottagarna återkräva det stöd som avses i artikel 1.3 och som olagligen utbetalats till stödmottagarna.

2. Återkravet skall ske i enlighet med förfarandena i italiensk lagstiftning. Det stöd som skall återkrävas skall innefatta ränta som löper från den dag då det stod till stödmottagarnas förfogande till den dag det faktiskt återbetalas. Räntan skall beräknas på grundval av den referensränta som används vid beräkningen av bidragsekvivalenten inom ramen för regionalstöd.

Artikel 3

Italien skall inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits för att följa beslutet.

Artikel 4

Detta beslut riktar sig till Republiken Italien.

Utfärdat i Bryssel den 11 april 2000.

På kommissionens vägnar

Franz Fischler

Ledamot av kommissionen

(1) EGT L 160, 26.6.1999, s. 48.

(2) EGT C 206, 2.7.1998, s. 6.

(3) Se fotnot 2.

(4) Dvs. de senaste uppgifter som förelåg då förfarandet enligt artikel 88.2 i fördraget inleddes.

(5) Europeiska gemenskapernas förstainstansrätts dom av den 8 juni 1995 i mål T-459/93, Siemens, SA mot Europeiska gemenskapernas kommission, REG 1995, s. II-1675.

(6) EGT C 283, 19.9.1997, s. 2.

(7) Europeiska gemenskapernas domstols dom av den 10 december 1991 i mål C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova SpA mot Siderurgica Gabrielli, SpA, Rec. 1991, s. I-5889.

(8) Se fotnot 1.

(9) För att inte röja affärshemligheter har kommissionen ersatt namnen på bolagen och samriskföretagen med beteckningar bestående av en bokstav och en asterisk.

(10) XXIII:e rapporten om konkurrenspolitiken (1993), punkt 402 ff.

(11) EGT C 283, 19.9.1997, s. 2.

(12) EGT L 209, 24.7.1992, s. 1.

(13) Se fotnot 1.

(14) Källa: Eurostat.

(15) Europeiska gemenskapernas domstols dom av den 13 juli 1988 i mål 102/87 Republiken Frankrike mot Europeiska gemenskapernas kommission, Rec. 1988, s. 4067.

(16) EGT C 209, 10.7.1997, s. 3.

(17) Se fotnot 5.

(18) Se fotnot 11.

(19) EGT C 288, 9.10.1999, s. 2.

(20) EGT C 288, 9.10.1999, s. 2.

(21) EGT L 142, 2.6.1997, s. 1.

(22) Kommissionens beslut om de urvalskriterier som skall fastställas för investeringar avsedda att förbättra villkoren för förädling och saluföring av jordbruks- och skogsbruksprodukter och om upphävande av beslut 90/342/EEG (EGT L 79, 23.3.1994, s. 29).

(23) Se de rättsfall som anförts i fotnot 7.

(24) Rec. 1973, s. 611.

(25) Rec. 1973, s. 1417.

(26) Rec. 1977, s. 595.

(27) Rec. 1991, s. I-5505.

(28) EGT L 83, 27.3.1999, s. 1.

(29) EGT C 74, 10.3.1998, s. 9.