Kommissionens beslut

av den 22 december 1999

om stödordning C 1/99 (ex NN 133/98)/statligt stöd till hyresgäster i Customs House Docks Area (tullhus- och hamnområdet) i Dublin

[delgivet med nr K(1999) 5206]

(Endast den engelska texten är giltig)

(Text av betydelse för EES)

(2000/620/EG)

EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket i detta,

med beaktande av Fördraget om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a i detta,

efter att ha uppmanat berörda parter att inkomma med synpunkter(1) enligt bestämmelserna ovan, och

av följande skäl:

I

FÖRFARANDE

(1) Kommissionen upplystes om ovanstående statliga stöd medan den undersökte den anmälda stödordningen N 267/98 om skattelättnader på en 60000 m2 stor tomt i Customs House Docks Area (CHDA).

(2) Under 1986 godkände kommissionen den irländska stödordningen för förnyelse av stadsbebyggelse Stimulansåtgärder för utveckling av vissa innerstadsområden (N 56/86, skrivelse till de irländska myndigheterna SG(86)D/10282 av den 19 september 1986) som innebar ett paket med stimulansåtgärder till förmån för fastighetsägare och hyresgäster på en 135000 m2 stor tomt i CHDA (den ursprungliga tomten). På begäran av kommissionen fick den genom en skrivelse av den 28 juni 1990 uppgifter från de irländska myndigheterna om stödordningens geografiska utvidgning och senareläggandet av dess slutdatum. Kommissionen besvarade inte skrivelsen vid det tillfället.

(3) Genom uppbördslagarna (Finance Acts) från 1992, 1994 och 1995 ändrade de irländska myndigheterna stödordningen ytterligare utan att meddela kommissionen om dessa ändringar. Genom en skrivelse av den 30 januari 1998 anmälde emellertid de irländska myndigheterna till kommissionen ett program som omfattade samma sorts paket med skattefördelar för en 60000 m2 stor tomt i CHDA. Genom en skrivelse av den 8 maj 1998 drog myndigheterna tillbaka skattefördelarna för hyresgäster från anmälan. Genom en skrivelse av den 20 oktober 1998 meddelade myndigheterna att skattefördelarna för hyresgäster trots myndigheternas ändringar av tillkännagivandet kunde beviljas helt lagligt, eftersom de enligt Irland omfattades av godkännandet från 1986 av den första stimulansåtgärden för utveckling av vissa innerstadsområden N 56/86.

(4) Genom en skrivelse av den 9 februari 1999 meddelade kommissionen Irland att den hade beslutat inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 i EG-fördraget med avseende på de skattefördelar för hyresgäster som beviljats inom ramen för uppbördslagarna 1992, 1994 och 1995.

(5) Kommissionens beslut att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning(2). Kommissionen uppmanade de berörda parterna att lämna sina synpunkter om stödet i fråga.

(6) De irländska myndigheterna inkom med sina yttranden till kommissionen genom en skrivelse av den 9 mars 1999. Genom en skrivelse av den 27 juli 1999 informerade Irland kommissionen om att inga stöd hade beviljats efter den 2 december 1998 och att inga ytterligare stöd skulle komma att beviljas enligt ordningen, som vid den tidpunkten hade upphört att gälla. Genom en skrivelse av den 22 november 1999 informerade Irland kommissionen om att landet skulle ändra ordningen.

(7) Kommissionen har också erhållit yttranden från följande berörda parter: Irish Business and Employers Confederation (IBEC), A & L Goodbody, Dublin Chamber of Commerce och KPMG Chartered Accountants. Kommissionen översände dessa yttranden till Irland som därmed gavs tillfälle att yttra sig.

II

BESKRIVNING AV STÖDET

(8) Det stöd som är föremål för detta utredningsförfarande är utformat som skattefördelar för hyresgäster i kommersiella byggnader. De berörda skattefördelarna är följande:

- Dubbelt hyresavdrag, vilket innebär att företaget av skatteskäl anses betala dubbelt så mycket som den faktiska årliga hyran. Avdraget beviljas i princip mot inkomst av rörelse under tio år.

- Skatteeftergift för lokal fastighetsskatt, vilket i princip innebär en eftergift under tio år från den lokala fastighetsskatten.

(9) Det berörda området består av två tomter på CHDA, nämligen en 135000 m2 stor tomt, avstyckad 1986, och en 60000 m2 stor tomt som avstyckats i ett senare skede.

(10) Stödmottagarna är hyresföretag som sluter hyreskontrakt för kommersiella byggnader i CHDA. Stödordningen är inte sektorsspecifik. Hyresgästerna kan även vara internationella företag som tillhandahåller finansiella tjänster. Ordningen gäller inte industrisektorer som är föremål för särskilda bestämmelser och ramverk inom gemenskapslagstiftningen, inklusive sektorer som omfattas av EKSG-avtalet och näringsgrenar såsom varvsindustrin, transport, fiske och jordbruk samt bearbetning och försäljning av jordbruksprodukter (som framgår av gällande riktlinjer(3)).

(11) Hyreskontrakt som berättigar till skattefördelar skall vara långfristiga (åtminstone 15 år i fråga om tomten på 135000 m2 och 25 år med ett kontrakt på 14 år för tomten på 60000 m2).

(12) Syftet med stödordningen är att främja regional utveckling genom att uppmuntra företags verksamhet i området, som tidigare var ett av de farligaste och mest förfallna i Dublin. Det skall påpekas att hela Irland till och med den 31 december 1999 uppfyller kraven på en stödberättigad region enligt artikel 87.3 a i EG-fördraget i fråga om statligt regionalstöd och som mål 1-område för strukturfonderna.

Stödordningens varaktighet

(13) Kommissionen konstaterar att den ursprungliga stimulansåtgärden för utveckling av vissa innerstadsområden, inklusive de ändringar som meddelades 1990, löpte ut den 24 januari 1993 (dessförinnan skall de kostnader ha uppstått för vilka fastighetsägarna kan göra skattemässiga avdrag). Samma datum var också tidsfrist för att ingå de hyreskontrakt som gav hyresgästerna rätt till skattefördelar.

(14) Genom ikraftträdandet av uppbördslagarna för åren 1992 och 1994 förlängdes stödordningens tidsfrist till den 24 januari 1997 och följande särskilda klausul lades till:"Ett hyreskontrakt i syfte att erhålla dubbelt hyresavdrag kan undertecknas senast två år efter det att stödordningen upphört."

Klausulen gäller när inga hyreskontrakt har ingåtts under byggnadsarbetet, eller tidigare, och de färdiga byggnaderna därför saknar hyresgäster.

(15) Med stöd i denna klausul förlängdes tidsfristen för att ingå hyreskontrakt som berättigar till avdrag till den 24 januari 1999. I och med uppbördslagen 1995 förlängs också stödordningens tidsfrist till den 24 januari 1999 och därigenom förlängs, i enlighet med den särskilda klausulen ovan, tidsfristen för hyreskontrakt som berättigar till skattelättnader till den 24 januari 2001.

(16) Genom en skrivelse av den 27 juli 1999 informerade Irland kommissionen om att ordningen hade ändrats och att ordningens slutdatum nu var den 2 december 1998. Dessutom informerade Irland kommissionen under förfarandenas gång att ordningen skulle ändras. Enligt den ändrade ordningen skall de två avdragen endast gälla fram till och med den 31 december 2003 (dvs. avdragen gäller endast för de hyror och räntor som normalt gäller fram till och med den 31 december 2003), om inte vissa villkor uppfylls. Dessa villkor innebär endera att a) uppförandet av byggnaden slutfördes före den 1 april 1998 eller b) uppförandet av byggnaden inleddes före den 1 april 1998 och att den färdiga byggnaden började hyras ut före den 9 februari 1999. Om endera villkor a eller b är uppfyllda, fortsätter de två avdragen att gälla fram till dess ursprungliga slutdatum. Detta beslut begränsas till att bedöma den ändrade ordningens förenlighet med den gemensamma marknaden.

Skälen till att inleda förfarandet

a) Stödets oförenlighet med gemenskapslagstiftningen:

(17) Genom de ändringar av den ursprungliga ordningen som inte anmälts och som infördes i och med uppbördslagarna från 1992 och 1994 samt 1995, senarelades stödordningens slutdatum, tidsfristen för att ingå hyreskontrakt och följaktligen också fristen för att komma i åtnjutande av dubbelt hyresavdrag och skatteeftergift för lokal fastighetsskatt. Enligt kommissionen är sådana ändringar i en stödordning inte blott genomförandeåtgärder och trots att de inte förändrar stödets art, innebär de en väsentlig ändring av stödordningen. Således borde de ha anmälts enligt artikel 88.3 i EG-fördraget, där det fastslås att "kommissionen skall underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att [...] ändra stödåtgärder."

b) Tvivel på att stödet är förenligt med gemenskapslagstiftningen:

(18) Kommissionen angav i det beslut genom vilket förfarandet inleddes sin uppfattning att dubbelt hyresavdrag och skatteeftergift för lokal fastighetsskatt skall betraktas som driftstöd eftersom de minskar ett företags vanliga skattepålagor.

(19) Inget av de undantag som anges i artikel 87.2 och 87.3 c i EG-fördraget kan tillämpas på detta stöd. Det enda möjliga undantaget från artikel 87.1 i EG-fördraget skulle vara det som finns i artikel 87.3 a däri (stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning). Det är för det första möjligt eftersom hela Irland uppfyller kraven på en stödberättigad region för statligt regionalstöd enligt artikel 87.3 a. För det andra är det möjligt, eftersom det enligt 1988 års meddelande från kommissionen om metoden för att tillämpa artikel 92 (numera artikel 87.3 a och c) 3 a och c på regionalstöd(4), särskilt punkt 6 däri som gäller omfattningen av de stödinstrument som krävs för att främja regional utveckling i områden som omnämns i artikel 87.3 a, godtas att kommissionen undantagsvis och på vissa villkor, som skall påvisas av medlemsstaterna, kan tillskynda visst driftstöd i regioner som omnämns i artikel 87.3 a. Därav följer att stödet skall vara

- begränsat i tiden och utformat på ett sådant sätt att det avhjälper de strukturella problemen i företag som finns i regionerna,

- utformat för att främja en varaktig och balanserad utveckling i den ekonomiska verksamheten och inte leda till överproduktion på gemenskapsnivå och därmed skapa mer allvarliga sektoriella problem än de ursprungliga. I detta sammanhang krävs det ett sektoriellt förhållningssätt. Dessutom skall de av gemenskapens förordningar, direktiv och riktlinjer beaktas som är tillämpliga på vissa sektorer inom industrin (stål-, varvs-, syntetfiber-, textil- och beklädnadsindustrin) och jordbruket samt på vissa industriföretag som sysslar med bearbetning av jordbruksprodukter, och

- som beviljats enligt de särskilda regler för stöd som beviljas företag som befinner sig i svårigheter.

Dessutom skall kommissionen förses med en årsrapport där det framgår hur stora de totala kostnaderna är (eller bortfall av intäkter i fråga om skatteeftergifter och minskade socialförsäkringsavgifter), efter typ av stöd och berörd sektor. Dessutom skall stöd som utformats för att främja exporten till övriga medlemsstaterna uteslutas.

(20) I det ovannämnda meddelandet från 1988 sägs det att "i de tidiga utvecklingsfaserna (i de regioner som omfattas av artikel 87.3 a) kan underhållet av befintliga investeringar, eventuellt på kort eller medellång sikt, utgöra en oundgänglig faktor för att (genom driftstöd) göra en ny investering så attraktiv att den i sin tur bidrar till regionens utveckling". Mot bakgrund av att de berörda regionerna under 1994 inte längre befann sig i de tidiga faserna av sin utveckling och att det driftstöd som beviljas genom skatteeftergifterna för hyresgäster åtnjuts under tio år, är frågan på detta stadium huruvida stegvisa utvidgningar av ett stödprograms geografiska tillämpningsområde och giltighetstid, med långtgående effekter som följd, är förenligt med den ståndpunkt kommissionen tog i sitt meddelande från 1988.

(21) Under dessa omständigheter fann kommissionen det tvivelaktigt huruvida skattefördelarna för hyresgäster enligt uppbördslagarna för 1992, 1994 och 1995 var förenliga med den gemensamma marknaden och beslutade inleda förfarandet enligt artikel 88.2 i EG-fördraget(5).

III

YTTRANDE FRÅN DE IRLÄNDSKA MYNDIGHETERNA

(22) De irländska myndigheterna har i sitt skriftliga yttrande lagt fram tre argument:

(23) Det omtvistade stödet är inte olagligt (NN) utan omfattas av stimulansåtgärden för utveckling av vissa innerstadsområden (N 56/86) som godkändes 1986. Myndigheternas svar syftar till att bevisa att utan förlängning av den ursprungliga ordningen skulle ingen utveckling av innerstadsområdena ha kunnat uppnås. Myndigheterna anser således att dessa förlängningar är "mycket viktiga genomförandeåtgärder" i stimulansåtgärden från 1986 och inte, såsom kommissionen hävdar, påtagliga ändringar av den ursprungliga ordningen som motiverar en anmälan.

(24) Det dubbla hyresavdraget och skatteeftergiften till förmån för hyresgäster utgör inte driftstöd. Myndigheterna understryker logiken bakom paketlösningen: stimulansåtgärder för både ägare och hyresgäster är nödvändiga för att locka investeringar till dessa förfallna områden. Hela paketet utgör alltså ett investeringsstöd. Mot bakgrund av detta resonemang godkände kommissionen 1986 denna blandning av avdrag och eftergifter utan att nämna om stödet utgjordes av investerings- eller driftstöd. Så sent som i december 1997 hade inte kommissionen några invändningar mot resonemanget, då den uttryckligen godkände samma avdrags- och eftergiftspaket som investeringsstöd för olika företagszoner på Irland.

(25) Även om hyresavdragen skulle betraktas som driftstöd, är de förenliga med gällande regler. Myndigheterna beskriver hur det beviljade stödet till hyresgästerna på de 135000 m2 och 60000 m2 stora tomterna överensstämde med villkoren för att erhålla det regionala driftstöd som det utformades i 1988 års riktlinjer. Särskilt följande argument:

(26) Stimulansåtgärderna har en begränsad giltighetstid.

Stimulansåtgärder för att lösa strukturella problem inom företag

(27) Skattelättnaderna i fråga utformades speciellt för att lösa de strukturella problemen inom de företag som är verksamma i området i fråga.

(28) Resonemanget i detta sammanhang skall ses mot bakgrund av en regional utvecklingspolitik för ett område som omfattas av undantaget i artikel 87.3 a i EG-fördraget och mot bakgrund av en målinriktad och integrerad politik för utveckling av vissa innerstadsområden (som också godkänns inom ramen för andra gemenskapsåtgärder såsom Urban-projektet). På grund av det skick som tomten befinner sig i, hänger stödmottagarnas strukturella problem samman med de stödmottagande företagens läge.

(29) Myndigheterna tillhandahåller en historisk beskrivning och fotografisk dokumentation över processen för stadsmiljöförnyelse. Särskilt följande argument:

(30) Den första stimulansåtgärden för utveckling av vissa innerstadsområden godkändes 1986 för att möjliggöra upprustning av de gamla hamnområdena som lämnats tomma efter det att hamnen flyttats till ett nytt område. Med den fortsatta minskningen av antalet hamnanställda blev området underutnyttjat och förfallet och kom också att lida av betydande sociala problem under 1970- och 80-talen, i synnerhet hög arbetslöshet, med påföljande fattigdom, brottslighet och vandalism. Under denna period skedde den mesta utvecklingen inom affärs- och hyresverksamheten i staden på den mer fashionabla södra sidan av floden Liffey, varigenom en befintlig trend fortsattes. Eftersom det saknades intressenter för att hyra i området, var ingen kommersiell entreprenör beredd att riskera en verksamhet där. Det som talade emot CHDA stärktes av att det låg vid sidan av ett kommunalt bostadsområde (på Sheriff Street) som ansågs drabbat av social utslagning, drogmissbruk, brottslighet och vandalism.

a) Utvecklingen mellan 1986 och 1991

(31) The Custom House Docks Development Company tilldelades genom ett internationellt anbudsförfarande kontraktet för att utveckla CHDA. Det vinnande förslaget för utvecklingen av CHDA omfattade kontor, hyreslägenheter, hotell, parkeringshus, affärer samt kultur- och fritidsanläggningar.

(32) År 1987 ansågs det att utvecklingen av CHDA måste fungera som en katalysator för utvecklingen av närliggande tomter. Den 23 maj 1988 bestämdes det att den 60000 m2 stora tomten skulle vara en buffert mellan färdigutvecklade delar och de östra delarna av CHDA som fortfarande var förfallna, särskilt hyresområdet på Sheriff Street. De irländska myndigheterna framlade genom en skrivelse av den 11 juni 1999 klara bevis på att denna avsikt uttrycktes i meddelandet till kommissionen från 1990 om ändringar av det ursprungliga programmet.

(33) Byggnadsarbetena på den 135000 m2 stora tomten inleddes i juni 1988.

b) Utvecklingen mellan 1991 och 1994

(34) I slutet av 1991 var endast 34 % av den föreslagna utvecklingen av den 135000 m2 stora tomten helt genomförd. På grund av den ekonomiska krisen (Gulfkriget, ekonomisk tillbakagång, valutakrisen 1992-1993, höga låneräntor och en oöverträffad tillbakagång på den irländska fastighetsmarknaden) skedde ingen utveckling mellan 1991 och 1994. Till skillnad från läget inom områdets mer väletablerade södra del, var affärsbankerna oförmögna att gå i borgen för finansiering av projekt.

c) Utvecklingen mellan 1994 och 1997

(35) I slutet av maj 1995 var endast 38 % av den föreslagna utvecklingen av den 135000 m2 stora tomten helt genomförd. Tack vare förlängningen av skattefördelarna kunde 60 % av tomten utvecklas till slutet av perioden. Problemen på den 60000 m2 stora tomten fortsatte och ledde till problem i fråga om det allmänna intrycket och säkerheten för tilltänkta projekt på den 135000 m2 stora tomten.

d) Utvecklingen sedan 1997

(36) Först efter det att utvecklingen av den 135000 m2 stora tomten hade givit ett påtagligt resultat var en utveckling av den 60000 m2 stora tomten möjlig. Myndigheterna citerar uttalanden från professionella rådgivare som anser att skattefördelarna är en absolut förutsättning för att kunna fortsätta utvecklingsarbetet. Rivningen och återuppbyggnaden av hyresområdet på Sheriff Street, som skedde tack vare skattefördelarna, gynnade också den kulturella förändring som krävdes om en utveckling av kontorsbyggnader skulle äga rum i de mest nedgångna delarna av centrala Dublin.

(37) De professionella rådgivare som citeras av de irländska myndigheterna bekräftar det osannolika i att hyresgästerna skulle vara verksamma i CHDA i stället för i andra mer attraktiva områden, om inte skattelättnaderna funnes. Det betonas också i myndigheternas yttranden och i de rapporter som ligger till grund för dem att tillgången på förhandskontrakt och hyreskontrakt var viktig för investerare i fastigheter och banker vid beviljande av lån.

(38) De skattefördelar som erbjöds var avsedda för att minska de strukturella problemen för företag verksamma i området genom att erbjuda dem hjälp för att förbättra situationen.

Varaktig och balanserad utveckling

(39) Skattelättnaderna är utformade för att gynna en varaktig och balanserad utveckling av den ekonomiska verksamheten i CHDA och för att inte skapa överkapacitet inom vissa sektorer.

(40) Resultatens varaktiga karaktär, som uppnåtts tack vare denna stödordning, är ett av ordningens främsta mål. I sitt skrivna yttrande understryker myndigheterna att alla skattelättnader (dubbelt hyresavdrag, skatteeftergift för lokal fastighetsskatt och skattemässiga avskrivningar) kombineras och struktureras på ett sätt som försöker binda både ägarna och hyresgästerna till ett långfristigt åtagande på området. (De skattemässiga avskrivningarna justeras exempelvis nedåt om ägaren säljer fastigheten inom den fjortonåriga avskrivningstiden). Utan det dubbla hyresavdraget och skatteeftergiften för lokal fastighetsskatt under tio år vore det omöjligt att övertyga hyresgäster att för så lång tid binda sig till området. Genom ett sådant åtagande får området tid att etablera sig och bli accepterat som ett kommersiellt område.

(41) I fråga om utvecklingens balanserade karaktär påvisar myndigheterna att skattelättnaderna i CHDA tillhandahållits utan sikte på specifika sektorer och som en integrerad del av en större utvecklingsplan för området som samordnas av en enda myndighet och som framgångsrikt kombinerar utveckling av företag och hyresfastigheter.

(42) Stödordningen har inte lett till överkapacitet inom gemenskapen.

(43) Särskilda regler för statligt stöd till vissa sektorer och företag i svårigheter har bifogats.

(44) Skattefördelarna i fråga utformades aldrig för att gynna export till andra medlemsstater.

(45) Eftersom kommissionen aldrig beskrivit de nu undersökta skattefördelarna som driftstöd, har de irländska myndigheterna inte lämnat några årliga rapporter. De har emellertid gjort regelbundna offentliga tillkännagivanden (såsom inbjudan till offentliga anbudsförfaranden i C-serien i Europeiska gemenskapernas officiella tidning), där utvecklingen i området beskrivits. Inom detta undersökningsförfarande har emellertid myndigheterna tillhandahållit alla tillgängliga uppgifter som begärts om alla projekt inom CHDA.

(46) Myndigheterna har dessutom betonat att det dubbla hyresavdraget och skatteeftergifter för lokal fastighetsskatt till kommersiella hyresgäster varken omfattas av den nya stimulansåtgärden för utveckling av vissa innerstadsområden (N 563/98), pilotincitamentet för utveckling av vissa innerstadsområden (N 564/98) eller stödordningen för ett företagsområde i anslutning till Corks regionala flygplats (N 204/99).

(47) Kommissionen underströk också i sin skrivelse om att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 i EG-fördraget att de stegvisa förlängningarna av detta långfristiga driftstöd kan förlänga effekterna av stödet utöver de tidiga utvecklingsstadierna. Myndigheterna bemötte detta påstående genom att hänvisa till den långsamma utvecklingstakten inom CHDA, där de genomförda utvecklingsarbetena nu endast utgör 13 % av det "öde landet" i hamnområdet.

IV

YTTRANDEN FRÅN BERÖRDA PARTER

(48) De yttranden som inkommit från berörda parter kan sammanfattas på följande sätt:

(49) Endera utgör skattefördelarna inte statligt stöd, eller så utgör de sådant stöd som anges som undantag i artikel 86.2 i EG-fördraget, eftersom staten på ett avvägt sätt endast belönar de hyresgäster som tar risken att utveckla tomten (som i annat fall skulle ha tagits av staten). Myndigheterna (Customs House Docks Authority och dess efterföljare, Dublin Docklands Development Authority) har genom en offentlig förpliktelse anförtrotts att utveckla de berörda tomterna. Det är huvudsakligen hyresgästerna och fastighetsägarna på tomten som genom samriskföretag med Dublin Docklands Development Authority (DDDA) utför en del av de uppgifter som staten anförtrott DDDA. Stödet kan mot bakgrund av artikel 86.2 i EG-fördraget godkännas såsom nödvändigt för att garantera att tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utförs.

(50) De aktuella åtgärderna utgör inte något olagligt stöd, eftersom de inte innebär någon påtaglig ändring av den befintliga stödordning som kommissionen enligt artikel 87.3 a i EG-fördraget godkände redan 1986. En utvidgning av det geografiska tillämpningsområdet ändrar inte på något påtagligt sätt villkoren för godkännandet. Utvidgningen av området med 60000 m2 hade dessutom meddelats kommissionen år 1990. Förlängningen av giltighetstiden infördes för att fullfölja ordningens målsättning att utveckla vissa innerstadsområden, som framskred mycket långsamt.

(51) Dessa åtgärder omfattas inte av artikel 87.1 i EG-fördraget, eftersom de inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna och eftersom de stöd som beviljas enskilda stödmottagare utgörs av försumbara stöd.

(52) I den utsträckning stödet kan anses omfattas av artikel 87.1 i EG-fördraget kan det i egenskap av regionalt investeringsstöd betraktas som ett undantag enligt artikel 87.3 a i EG-fördraget. Förutom att området i fråga - betraktat som område - är berättigat till regionalstöd, betonar den berörda parten arbetslöshetsläget, den långdragna utvecklingsprocessen och det tvingande behovet att finna hyresgäster som stannar.

(53) Även om stödet skulle betraktas som driftstöd, är det förenligt med den gemensamma marknaden, eftersom det uppfyller villkoren i 1988 års meddelande från kommissionen om tillämpningen av artikel 87.3 på regionalstöd, så länge de stöd till regioner som anges i artikel 87.3 a avses.

(54) En befogad förväntan har skapats hos de stödmottagare som redan är etablerade i området och som har vidtagit omsorgsfulla och välbetänkta åtgärder i syfte att försäkra sig om att stödet var lagligt. En hyresgäst på den ursprungliga tomten flyttade dit i den klara tron och uppfattningen att CHDA som helhet skulle utvecklas.

(55) Det ifrågasätts hur kommissionen kunde dra slutsatsen att stödordningen inte är förenlig med den gemensamma marknaden utan att ha undersökt jämförbara stimulansåtgärder för utveckling av vissa innerstadsområden i andra medlemsstater. Det hävdas att sådana stimulansåtgärder är mycket vanliga och att de ingår i Urbanprogram.

V

BEDÖMNING AV STÖDET

V.1 Statligt stöd

(56) Efter att ha beaktat de irländska myndigheternas uppfattning och de berörda parternas argument står kommissionen fast vid den ståndpunkt som den gav uttryck åt i sin skrivelse till de irländska myndigheterna om att inleda förfarandet enligt artikel 88.2 i EG-fördraget. Kommissionen anser att det undersökta stödet utgör olagligt statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget.

(57) Kommissionen anser att åtgärderna i fråga omfattar stöd som beviljats av medlemsstaten eller genom offentliga medel. I artikel 87.1 i EG-fördraget hänvisas till stöd som beviljas "i vilket slag det än är". Stöd som beviljas i form av skattebefrielse (såsom skatteeftergift för lokal fastighetsskatt) eller annan förmånlig beskattning (såsom dubbelt hyresavdrag) består av statliga medel så tillvida att medlemsstaten därmed avstår från skatteinkomster eller möjlighet till skatteinkomster som den normalt skulle haft rätt till. Detta är fallet oavsett om stödet beviljas från medlemsstatens centrala eller lokala myndigheter, vilka utgör en del av eller härrör från medlemsstaten. Kommissionen anser det uppenbart att sådant stöd snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att det främjar de stödmottagande företagen, jämfört med de företag i samma medlemsstat som inte mottar sådant stöd. Med hänsyn till ordningens allmänna villkor kan det inte heller uteslutas att sådant stöd kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. Detta bekräftas av kommissionens upplysningar vad gäller vissa av de enskilda stödmottagarnas verksamhet. Kommissionen anser till exempel att stöd till företag verksamma inom den finansiella tjänstesektorn (och besläktade eller liknande sektorer) i princip kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. För det första finns en betydande handel av finansiella tjänster inom gemenskapen, som är en sektor vars lagstiftning genomgått en omfattande liberalisering på gemenskapsnivå och som i stor utsträckning kan komma att påverkas av eurons införande. För det andra ökar de finansiella tjänsteföretagens mobilitet alltmer och statligt stöd kan mycket väl komma att bli en betydande faktor för att avgöra var de bäst kan bedriva sin verksamhet. Oberoende av den geografiska marknad som ett enskilt företag kan anses ha som hemmamarknad finns också, t.ex. inom hotellsektorn, alltid möjligheten att företag i andra medlemsstater kan vilja etablera sig på den marknaden, men som på grund av det statliga stödet hindras eller avskräcks från en sådan etablering. Inte heller i sådana fall anser kommissionen att en påverkan på handeln mellan medlemsstaterna kan uteslutas.

(58) Även om medlemsstaten endast ger mottagarna rimliga förmåner, eftersom de godtagit att agera på ett sätt som inte bara gynnar dem själva utan också uppfyller en av medlemsstaternas (och gemenskapens) politiska målsättningar, kan inte kommissionen godta att man därmed drar slutsatsen att det inte förekommer något statligt stöd. En sådan tillämpning av artikel 87.1 i EG-fördraget kan vara lämplig i vissa fall där medlemsstaten t.ex. direkt köper upp land, varor, värdepapper eller tjänster för eget bruk. Den är inte lämplig när staten, som i detta fall, framkallar ageranden i avsikt att uppnå fler allmänna politiska målsättningar, som dem som anges i artiklarna 87.2, 87.3 eller 86.2 i EG-fördraget. Varje annan strategi skulle innebära en risk för att artikel 88.3 i EG-fördraget berövas sin verkan. Att lägga fram åtgärderna som en risköverföring från medlemsstatens sida ändrar inte denna uppfattning, utan bekräftar den. Om stödet i detta ärende skall anses vara förenligt med den gemensamma marknaden skall därför inte avgöras enligt artikel 87.1 i EG-fördraget, utan enligt artikel 87.3 i EG-fördraget eller eventuellt enligt artikel 86.2 i EG-fördraget(6).

V.2 Ingen befintlig stödordning

(59) Irland och vissa av de berörda parterna har hävdat att den ordning som undersöks är en befintlig stödordning och att de enskilda stöden i fråga täcks av en befintlig stödordning. Kommissionen påpekar att det åberopade argumentet inte gäller de grundläggande villkoren för det enskilda stödet i förhållande till den ordning som enligt uppgift skall täcka det. Problemet är rent tidsmässigt. Dessutom förekommer ingen oenighet vad gäller faktauppgifterna. Den tidpunkt när den stödordning som kommissionen tidigare godkänt skall upphöra bestrids inte. Inte heller de tidpunkter då de enskilda stöden i fråga beviljades. Ingen oenighet förekommer vad gäller det faktum att de enskilda stöden beviljades efter det att giltighetsperioden löpt ut för den ordning som kommissionen ursprungligen godkände. Slutligen bestrids det inte att den nya ordningen (eller förlängningen av den ursprungliga ordningen) inte anmäldes till kommissionen och att den aldrig blivit godkänd. Det argument som Irland och vissa berörda parter har framfört är huvudsakligen en fråga om principer, som kommissionen inte behöver några ytterligare faktauppgifter om för att fatta sitt beslut.

(60) När kommissionen godkänner en stödordning som införts för en bestämd tidsperiod, täcker kommissionens godkännnande endast ordningen fram till det angivna datumet. Om en ny ordning införs som skall täcka perioden efter det givna datumet, eller om den befintliga ordningen ändras så att giltighetstiden förlängs eller om nya enskilda stöd beviljas, utgör de nya stöd som inte täcks av kommissionens ursprungliga godkännande. Sådana nya stöd måste anmälas till kommissionen enligt artikel 88.3 i EG-fördraget. Kommissionen är inte berättigad att betrakta sådana åtgärder som befintligt stöd.

(61) Kommissionen anser i princip att varje ändring av en befintlig ordning skall anmälas. Under alla omständigheter anser kommissionen inte att en förlängning av stödordningens giltighetstid rent allmänt kan beskrivas som oväsentlig, och absolut inte i detta fall, där förlängningen omfattar flera år. Kommissionen anser inte heller att ändringar i en ordnings väsentliga delar, vare sig de gäller den rättsligt bindande texten, geografiska omfattning eller giltighetsperiod kan anses vara genomförandeåtgärder. Inte heller skulle praktiska överväganden, inklusive påståendet att förlängningen i praktiken bidrog till genomförandet av den ursprungliga ordningens målsättning, frigör kommissionen från skyldigheten att använda tillämpliga fördragsbestämmelser(7).

(62) Med utgångspunkt i dessa överväganden bekräftar kommissionen sin åsikt att stödordningen i fråga inte är en befintlig stödordning och att de enskilda stöd som beviljats inte täcks av någon befintlig stödordning.

V.3 Underlåtenhet att anmäla

(63) Kommissionen påminner om artikel 88.3 i EG-fördraget, där det fastslås att kommissionen skall underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Kommissionen noterar och beklagar att Irland i detta ärende inte uppfyllt denna skyldighet.

(64) Kommissionen påminner dessutom om att företag som mottar statligt stöd som inte anmälts till kommissionen, och som den funnit vara oförenligt med den gemensamma marknaden, inte är berättigade att hänvisa till gemenskapsrättens princip om befogad förväntan som motiv för att få behålla det statliga stödet. Dessa överväganden är emellertid inte relevanta då kommissionen är övertygad om att ordningen efter Irlands ändring är förenlig med den gemensamma marknaden.

V.4 Försumbart stöd

(65) Kommissionen betonar att detta beslut omfattar ordningen, inte de enskilda genomförandeåtgärderna för specifika företag, där vissa kan utgöra statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget och andra inte. Detta beslut påverkar inte statliga åtgärder som inte utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget. Dessa åtgärder får fortsätta att genomföras utan att dessa står i strid med reglerna för statligt stöd. Kommissionen påpekar särskilt att åtgärder som är förenliga med regeln om försumbart stöd(8) inte omfattas av artikel 87.1 i EG-fördraget. Om medlemsstaten tvivlar på huruvida artikel 87.1 skall tillämpas i ett specifikt ärende, skall kommissionen underrättas om ärendet.

V.5 Förenlighet med den gemensamma marknaden

Driftstöd

(66) I princip anser inte kommissionen att betalningen av periodiskt återkommande skatter, lokala skatter eller andra avgifter, utgifter eller hyror i sig kan betraktas som investeringar. Tvärtom anser kommissionen att ett företag som bedriver verksamhet i Irland normalt sett borde betala skatt på sin beskattningsbara inkomst, som i princip grundas på intäkterna minus kostnaderna utan att kostnaderna därför drivs upp på ett konstlat sätt (såsom vid dubbelt hyresavdrag). Företagen borde också normalt betala lokala skatter och andra avgifter eller hyror. Enligt kommissionen borde sådana utgifter normalt betalas av företaget som ett led i dess dagliga förvaltning eller dess normala verksamhet. De inträffar normalt med jämna mellanrum under en kontinuerlig och ospecificerad period. Kommissionen drar slutsatsen att stödet i detta ärende är avsett att frigöra företag från utgifter som normalt sett borde ingå i dess dagliga förvaltning eller dess vanliga verksamhet(9). I detta sammanhang understryker kommissionen att driftstöd vanligtvis ges i form av skattelättnader. Kommissionen drar slutsatsen att sådant stöd inte utgör investeringsstöd utan driftstöd. Kommissionen anser inte att påståenden om arbetslöshetssituationen, den långsamma utvecklingsprocessen, den risk som hyresgästerna tar och det absoluta behovet av att finna hyresgästerna och ge dem säkerhet ändrar stödets objektiva karaktär. Kommissionen anser inte heller, trots alla omständigheter i ärendet, att stödet i fråga skall behandlas tillsammans med de skattemässiga avskrivningar som beviljats projektutvecklarna i form av ett enkelt paket, så att det skall betraktas som ett investeringsstöd. En sådan strategi kan mycket väl leda till att driftstöd ges den mer förmånliga behandling som är förbehållen för investeringsstöd, inte bara i de regioner som täcks av artikel 87.3 a i EG-fördraget, utan också i de regioner som täcks av artikel 87.3 c i EG-fördraget. En sådan strategi är också en fråga av särskild betydelse i de regioner som inom kort inte längre kommer att omfattas av artikel 87.3 a, vilket är fallet i detta ärende. Mot bakgrund av alla dessa överväganden håller kommissionen fast vid sin synpunkt att åtgärderna i fråga omfattar driftstöd.

Tillämpning av regeln om innehållet i regionalstöd

(67) Det aktuella stödet skall bedömas enligt artikel 87.3 a i EG-fördraget, vilket är det enda undantag från artikel 87.1 i EG-fördraget som kan användas i detta ärende.

(68) Kommissionen godtar de irländska myndigheternas argument att detta driftstöd är förenligt med villkoren i 1988 års skrivelse. Särskilt följande argument:

(69) Stödet är tidsbegränsat.

(70) Tomtens utvecklingshistoria, professionella rådgivares åsikter och synpunkter från hyresgästerna visar att problemen för de företag som önskat etablera sig på CHDA-området har varit områdets dåliga skick och rädslan för att dess dåliga rykte vad gäller säkerhetsaspekter skulle komma att återspegla sig i den allmänna bilden av företaget. Stimulansåtgärderna var särskilt utformade för att övervinna denna negativa uppfattning.

(71) Stimulansåtgärderna utformades för att gynna en ihållande och balanserad utveckling av den ekonomiska verksamheten i CHDA, utan att leda till överkapacitet inom vissa sektorer. Åtgärderna var inte avsedda för specifika sektorer utan för att lösa strukturproblemen för de företag som önskade flytta till området och därigenom bidra till att förbättra området. Dessutom har stödordningens övergripande effekter gett en balanserad ekonomisk utveckling i CHDA, som en del av en integrerad plan som också gynnat bostadssektorn.

(72) De särskilda reglerna för statligt stöd till vissa sektorer och företag i svårigheter har uppfyllts.

(73) Stimulansåtgärderna var aldrig utformade för att gynna export till andra medlemsstater.

(74) Mot bakgrund av förfarandet i artikel 88.2 i EG-fördraget har de irländska myndigheterna hittills gett kommissionen fullständig information om genomförandet av ordningen.

Sysselsättning

(75) En av de berörda parterna (men inte medlemsstaten) har hänvisat till riktlinjerna för sysselsättningsstöd(10). Med beaktande av att kommissionen godkänner den ändrade ordningen som förenlig med den gemensamma marknaden anser inte kommissionen att dessa eftergifter längre gäller.

Stödets verkan efter det att regionens stödberättigade period upphört

(76) Som utgångspunkt för sin analys tar kommissionen i princip den tidpunkt då stödet beviljas och inte den tidpunkt då betalningarna senare görs. När kommissionen skall bedöma om ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden, tar den hänsyn till alla relevanta fakta som i vissa fall kan inkludera den tidpunkt då kostnaderna (beroende på vilken stödform som beviljats) uppstår och den tidpunkt då stödet utbetalas. I de flesta fall inträffar inga särskilda problem. Ett problem som emellertid kan inträffa, särskilt vad gäller driftstöd, är när stödet beviljas i samband med de kostnader som med jämna mellanrum förväntas uppstå över en relativt lång framtida period och där stödet också betalas med jämna mellanrum allteftersom kostnaderna uppstår. Detta kan särskilt vara fallet när tidsperioden i fråga förlängs långt efter de gällande rättsliga ramarnas giltighetstid, och särskilt om stödet beviljas efter den tidpunkt då viktiga ändringar i de rättsliga ramarna blir någorlunda förutsägbara. Dessa överväganden blir än viktigare i ärenden med skattelättnader, där kommissionen särskilt anstränger sig för att säkerställa lika konkurrensvillkor(11).

(77) Dessa frågor blir särskilt relevanta i samband med regionalstöd, speciellt när regionen i fråga mister sin status som stödberättigad region, eller att dess status ändras, vilket medför att driftstöd inte längre kan beviljas. I undantagsfall får driftstöd anses bidra till den regionala utvecklingen i de regioner som omnämns i artikel 87.3 a, under förutsättning att vissa villkor fortsätter att uppfyllas. Sådant stöd kan motiveras mot bakgrund av de svårigheter som företaget får till följd av dess lokalisering i en region som omfattas av artikel 87.3 a, och för att företaget genom sin blotta närvaro bidrar till att utveckla den region som omfattas av artikel 87.3 a. Så länge som båda dessa inslag finns, dvs. så länge som regionen fortsätter att omfattas av artikel 87.3 a, fortsätter stödet att vara berättigat. Men så snart regionen inte längre omfattas av artikel 87.3 a, upphör den också med att vara berättigad stöd. Det är driftstödets kontinuitet som framförallt leder till slutsatsen att detta stöd i princip inte borde beviljas i samband med periodiserade kostnader, vilka fortsätter att löpa under en längre tidsperiod efter det att regionen i fråga inte längre omfattas av artikel 87.3 a. Annars skulle inte detta undantags begränsande och strikta natur, vilken frångår den allmänna regeln, följas. Varje annan strategi skulle medföra en risk för ett äventyrande av ändamålet med den förteckning över stödberättigade regioner som kommissionen regelbundet upprättar, och som säkerställer att stödet ges till de regioner som har mest behov av dem.

(78) Kommissionen vill också påpeka att periodiska skattelättnader som regel betraktas som stödordningar, då medlemsstaterna i princip vid vilken tidpunkt som helst är fria att ändra sina skattesystem. Såsom stödordning skall de periodiska skattelättnaderna omfattas av det förfarande som anges i artikel 88.1 i EG-fördraget. Kommissionen betonar också att dess målsättning med regionala stödordningar är att begränsa deras giltighetsperiod till den giltighetsperiod som gäller för regionala stödkartor. Kommissionen föreslog till exempel lämpliga åtgärder för detta ändamål i samband med införandet av 1998 års riktlinjer för regionalstöd. Kommissionen kan under dessa förhållanden inte acceptera att en medlemsstat, endast genom att ingå ett formellt åtagande, vare sig det gäller ett förvaltningsbeslut eller avtal, som i realiteten är en stödordning som eventuellt skulle kunna omfattas av förfarandet i artikel 88.1 i EG-fördraget, kan undgå detta förfarande och därmed ingen ytterligare granskning. De formella omständigheterna kring beviljandet av stödet skall inte tillåtas för att fördunkla stödets faktiska verkan.

(79) Med beaktande av alla dessa överväganden och med beaktande av de komplexa sociala och ekonomiska bedömningar som kan ingå och behovet av att säkerställa att stödet inte påverkar villkoren för handeln negativt i en omfattning som står i strid med det gemensamma intresset, kan kommissionen anse sådana ordningar oförenliga med den gemensamma marknaden.

(80) I föreliggande fall är det troligt att Dublin, som varit en region berättigad till regionalstöd enligt artikel 87.3 a i EG-fördraget, från och med 1 januari 2000 kommer att bli en region berättigad till regionalstöd enligt artikel 87.3 c i EG-fördraget. Det är därför inte möjligt för Irland att bevilja regionalstöd i form av driftstöd i Dublin-området från denna tidpunkt. Trots denna situation planerade medlemsstaten att tillåta periodiska skatteförmåner (i form av dubbla hyresavdrag och skatteeftergifter) för de kostnader och skatter som en verksamhet normalt har under en period på tio år, en period som skulle kunna fortlöpa långt efter det att Dublin inte längre utgör en stödberättigad region enligt artikel 87.3 a. Med beaktande av övervägandena ovan och omständigheterna i ärendet skulle kommissionen i normala fall inte anse att en sådan åtgärd vore förenlig med den gemensamma marknaden. Kommissionen har emellertid också beaktat det faktum att Irland har ändrat den ursprungliga ordningen och, med vissa undantag, angett den 31 december 2003 som slutdatum. Med beaktande av alla särskilda omständigheter i ärendet, och särskilt det faktum att kommissionen fram till slutet av 1997 behandlade liknande stödåtgärder som investeringsstöd, anser kommissionen att åtgärderna kan anses rimliga, också med hänsyn tagna till övergångsåtgärdernas längd, som under liknande omständigheter kan anses förenliga med den gemensamma marknaden. Kommissionen drar slutsatsen att den ändrade ordningen kan anses vara förenlig med den gemensamma marknaden.

Artikel 86.2 i EG-fördraget

(81) En av de berörda parterna (men inte medlemsstaten) har uppmanat kommissionen att lägga märke till att artikel 86.2 EG-fördraget är tillämplig i detta ärende. Eftersom kommissionen godkänner den ändrade ordningen som förenlig med den gemensamma marknaden anser den inte längre att dessa eftergifter gäller.

VI

SLUTSATSER

(82) Kommissionen konstaterar att Irland har beviljat det aktuella stödet i strid med artikel 88.3 i EG-fördraget. Efter att ha undersökt den ändrade ordningen (och med hänsyn till de förpliktelser som Irland givit) har kommissionen emellertid dragit slutsatsen att den kan anses vara förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3 a i EG-fördraget.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

Den ändrade statliga stödordning som ger rätt till dubbelt hyresavdrag och skatteeftergifter för lokal fastighetsskatt för hyresgäster i Custom House Docks Area i Dublin i Irland är förenlig med den gemensamma marknaden.

Artikel 2

Detta beslut riktar sig till Irland.

Utfärdat i Bryssel den 22 december 1999.

På kommissionens vägnar

Mario Monti

Ledamot av kommissionen

(1) EGT C 99, 10.4.1999, s. 2.

(2) Se fotnot 1.

(3) EGT C 29, 2.2.1996, s. 4.

(4) EGT C 212, 12.8.1988, s. 2.

(5) Det skall understrykas att i sitt beslut att inleda förfarandet godkände kommissionen skattefördelen avseende skattemässiga avskrivningar för fastighetsägare på den 60000 m2 stora tomten (N 267/98, tidsfrist 31 december 1999) och för den 135000 m2 stora tomten (NN 133/98, tidsfrist 24 januari 1999).

(6) Ärende T-106/95 FFSA mot kommissionen ECR 1997, s. II-229.

(7) Ärende C-295/97 Piaggio, dom av den 17 juni 1999, ännu inte offentliggjord, punkterna 45 och 46.

(8) Kommissionens meddelande om regeln om försumbart stöd (EGT C 68, 6.3.1996, s. 9).

(9) Ärende T-459/93 Siemens mot kommissionen ECR 1995, s. II-1675, punkt 48.

(10) EGT C 334, 12.12.1995, s. 4.

(11) Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag (EGT C 384, 10.12.1998, s. 3).