Särskild rapport nr 16/2000

om anbudsförfarandena vid upphandling av tjänster inom Phare- och Tacis-programmen samt kommissionens svar

(i enlighet med artikel 248.4 andra stycket i EG-fördraget)

(2000/C 350/01)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

>Plats för tabell>

INLEDNING

1. I samband med granskningen av verksamheten under budgetåret 1998 inom ramen för revisionsförklaringen uppdagades bristfälligheter beträffande tillämpningen av vissa förfaranden i samband med upphandlingen inom Phare- och Tacis-programmen. Med utgångspunkt i en rapport om samma ämne från styrekonomen bad föredraganden för beviljande av ansvarsfrihet för budgetåret 1997 samtidigt revisionsrätten att kontrollera förfarandena för ingående av avtal inom dessa båda program. Mot bakgrund av detta har därför 120 avtal om tekniskt bistånd granskats (80 för Phare-programmet och 40 för Tacis-programmet). Avtalen hade huvudsakligen ingåtts efter selektiv anbudsinfordran mellan 1996 och 1998(1).

2. Urvalet för Phare-programmets del omfattade 31 åtgärder som förvaltades av kommissionens centrala avdelningar och 49 åtgärder som genomfördes inom ramen för systemet för decentraliserad förvaltning i fyra Phare-länder (Polen, Lettland, Bulgarien och Rumänien). Urvalet för Tacis-programmets del gäller åtgärder som kommissionens centrala avdelningar genomfört, huvudsakligen i Ryssland. Urvalet ger inte möjlighet till en extrapolering av granskningsresultaten till hela Phare- och Tacis-området. Däremot visade urvalet att det förekommer reella risker vid tilldelningen av kontrakt om tjänster inom Phare- och Tacis-programmen och genom att många av de problem som man stött på uppdagades belystes bristfälligheterna i de system som kommissionen använde vid denna tidpunkt (se tabell).

3. I juni 1999 införde kommissionen en ny "handbok" för ingående av avtal om tjänster, varor och bygg- och anläggningsarbeten inom ramen för gemenskapssamarbetet till förmån för tredje land. Syftet med denna handbok är att införa en enhetligare och striktare praxis för allt bistånd till tredje land, oberoende av vilket program det är fråga om. Om dessa bestämmelser tillämpas strikt bör de avhjälpa de bristfälligheter som nämns i denna rapport. De bör även anses vara ett värdefullt verktyg för att förbättra förvaltningen av biståndet till tredje land.

RÄTTSLIG GRUND OCH FÖRORDNINGAR

4. De upphandlingsavtal som granskats regleras framför allt av artiklarna 112 till 119 i budgetförordningen och av de särskilda förordningarna för Phare (artikel 7)(2) och Tacis (artikel 6 och bilaga III)(3). Enligt budgetförordningen (artikel 117) måste det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet väljas samtidigt som selektivt anbudsförfarande skall användas vid kontrakt om tjänster och tekniskt samarbete (artikel 118 första stycket).

5. I Phare-förordningen (artikel 7) preciseras att vid bistånd som överstiger 50000 euro skall anbudsinfordringar och kontrakt vara öppna på lika villkor för alla fysiska och juridiska personer inom medlemsstaterna och Phare-länderna. De praktiska bestämmelserna för tilldelning av sådana kontrakt fastställs i handboken för förfaranden vid decentraliserad förvaltning.

6. Enligt Tacis-förordningen

a) måste bredast möjliga deltagande på lika villkor säkerställas vid infordran av anbud om varor, bygg- och anläggningsarbeten och tjänster,

b) måste kommissionen säkerställa nödvändig insyn och noggrannhet vid tillämpningen av urvalskriterierna, samtidigt som den försöker göra en spridning av urvalet,

c) bör de intresserade parterna, som bör vara så många som möjligt, med hjälp av de modernaste kommunikationsmedlen ges möjlighet att uttrycka sin önskan att beaktas vid anbudsinfordran.

7. I artikel 6 i denna förordning fastställs att kontrakt om tjänster som överstiger 200000 euro i regel skall tilldelas genom selektiv anbudsinfordran.

DE VIKTIGASTE ETAPPERNA VID SELEKTIV ANBUDSINFORDRAN

8. Både för Phare och Tacis förekommer följande fyra etapper vid selektiv anbudsinfordran:

a) Företagen uppmanas att anmäla eventuellt intresse för det aktuella projektet.

b) En begränsad lista upprättas över de företag som kommer att uppmanas att lämna in anbud.

c) Företagen uppmanas att lämna anbud och förfarandena för inlämnandet av anbud meddelas.

d) De lämnade anbuden utvärderas och det bästa anbudet väljs.

Uppmaningen att anmäla eventuellt intresse och sammanställningen av begränsade listor är mycket viktiga eftersom de säkerställer att principen om lika behandling vid deltagandet i anbudsförfaranden respekteras (artikel 114 i budgetförordningen). Valet av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet skall stödja sig på de kriterier som valts ut för att utvärdera anbuden (artikel 117 i budgetförordningen) och som meddelats i samband med uppmaningen att lämna anbud.

9. När verksamheten administreras centralt, såsom är fallet för Tacis-programmet och åtgärder som omfattar flera länder inom Phare-programmet samt de åtgärder som vid denna tidpunkt genomfördes i de baltiska länderna, är kommissionens centrala avdelningar direkt ansvariga för hur förfarandena genomförs. När verksamheten sker inom ramen för systemet för decentraliserad förvaltning, genomförs förfarandena inom detta system till stor del av de stödmottagande ländernas myndigheter med stöd av tekniska assistenter från Västeuropa och under överinseende av kommissionens delegationer på platsen. I samtliga fall har kommissionen det övergripande ansvaret för att budgetmedlen används på ett korrekt sätt.

Uppmaning att anmäla eventuellt intresse

10. Denna etapp som syftar till att säkerställa största möjliga konkurrens går till så att alla intresserade företag eller organisationer informeras om att ett kontrakt snart skall tilldelas. Informationen sprids genom EGT eller via Internet (sedan oktober 1996 för tjänsteavtal som överstiger 200000 euro).

Sammanställande av begränsade listor

11. Kommissionens avdelningar eller programmens förvaltningsenheter upprättar på grundval av intresseanmälningarna och sina leverantörsregister en begränsad lista över företag där bara de som bedöms vara mest lämpade att genomföra den planerade åtgärden tas med. De faktorer som beaktas vid utarbetandet av den begränsade listan tas upp i en rapport som bifogas anbudshandlingarna.

12. För att garantera tillräckligt stor konkurrens har man inom de två programmen fastställt det minsta antal företag som måste finnas på den begränsade listan: sju för de avtal som inte överstiger 1 miljon euro och tio för övriga. I punkt 11 i bilaga II till förordningen om Tacis preciseras också att för mycket komplicerade projekt kan bildandet av konsortium föreslås.

Uppmaning att lämna anbud

13. De företag som finns kvar efter det förberedande urvalet uppmanas att lämna anbud. För att de skall kunna göra detta erhåller de följande dokument:

a) En lista över de företag som erbjuds att delta i anbudsgivningen.

b) Instruktioner till anbudsgivarna.

c) Tillämpliga regler för anbuden och för tilldelningen av kontrakt om tjänster som finansieras av Phare och Tacis.

d) Ett standardkontrakt med bilagor, inklusive de specifikationer som gäller för kontraktet i fråga.

14. I instruktionerna preciseras anbudens struktur, innehåll, villkor och tidsgräns för inlämnande samt de kriterier som används för tilldelning av kontraktet. Utifrån dessa delar sammanställer anbudsgivaren sitt anbud.

15. Urvalsförfarandet görs alltid i två omgångar; en teknisk utvärdering som följs av en ekonomisk utvärdering. Dessa står för 70 % respektive 30 % av den slutliga bedömningen.

Utvärdering av anbuden

Utvärderingskommittén

16. Anbudsgivarnas anbud utvärderas av en särskild kommitté. När det gäller kontrakt som tilldelas direkt av kommissionen består utvärderingskommittéerna sedan oktober 1996 av en ordförande (utan rösträtt) som är anställd vid kommissionen och som omfattas av tjänsteföreskrifterna samt fem utvärderare (två representanter från kommissionen, en representant från den slutliga stödmottagaren, två externa experter eller experter som tillhör kommissionens personal). När det gäller de decentraliserade Phare-kontrakten är det den lokala utanordnaren som bestämmer vilka som skall ingå i kommittén och den kan även omfatta en extern expert.

17. När anbuden öppnas försäkrar sig utvärderingskommittén om att varje anbud mottagits inom den fastställda tidsfristen och att de tekniska och ekonomiska förslagen är åtskilda. Vid de tekniska och ekonomiska utvärderingarna kontrollerar den sedan att dokumentationen följer de fastställda normerna. Kommittén sammanställer efter varje etapp en redogörelse för sitt arbete.

Den tekniska utvärderingen

18. Den första delen av den egentliga utvärderingen består av bedömningen av de tekniska anbuden och den omfattar i allmänhet två etapper, dvs.:

a) En genomgång av de skriftliga förslagen.

b) En intervju med de viktigaste deltagarna (projektets chef, experter med långsiktig anknytning, osv.).

19. De tekniska anbuden utvärderas efter olika parametrar som i princip beskrivits i instruktionerna till anbudsgivarna. Man tar hänsyn till den föreslagna organisationen, anbudsgivarens erfarenhet och den föreslagna personalens kvalitet, samt användandet av lokala experter som i princip skall möjliggöra kunskapsöverföring och bestående resultat. Endast de företag vilkas poäng vid den tekniska utvärderingen överstiger 65 % går vidare till en ekonomisk utvärdering (se punkt 15).

Ekonomisk utvärdering

20. I de instruktioner som anbudsgivarna får preciseras alltid att de föreslagna arvodena måste hållas inom rimliga gränser som sätts av marknaden och att anbudets totala belopp inte får överstiga den budget som angivits för varje anbudsinfordran.

21. För marknaderna inom programmet Tacis är informationen om den ekonomiska utvärderingen inte mer detaljerad, medan däremot kommissionens interna instruktioner (4 oktober 1996) kräver att den metod som används för den ekonomiska utvärderingen måste anges när det gäller Phare-marknaderna. För de sistnämnda används i princip en av följande två metoder:

a) En jämförelse av total kostnad exklusive ersättningsberättigade kostnader.

b) En jämförelse av kostnad per enhet (totalkostnad minus ersättningsberättigade kostnader delat med det föreslagna antalet mandagar).

22. De poäng som det ekonomiska förslaget får läggs till poängen från den tekniska delen och dessa bildar tillsammans det slutliga betyget. Det anbud som får den högsta poängen anses vara det ekonomiskt mest fördelaktiga och tilldelas i princip kontraktet.

IAKTTAGELSER OM SELEKTIV ANBUDSINFORDRAN

23. Granskningen påvisade svårigheter vid olika stadier av förfarandet för anbudsinfordran. De största problemen gäller emellertid utvärderingen av anbud och handläggningen av ärenden. Bristerna gällde 47 av 80 granskade Phare-ärenden och 21 av 40 granskade Tacis-ärenden.

24. Av de 68 fall där de problem som uppdagades ansågs vara betydande (se tabell) har åtta haft direkta återverkningar på den slutliga tilldelningen av kontrakt medan tolv fall kan ha påverkat tilldelningen av kontrakt. I de senare fallen gör avsaknaden av verifikationer det omöjligt att uttala sig om detta.

Tabell

Problem som anses vara betydande inom det stickprov på 120 kontrakt som granskades.

>Plats för tabell>

Begränsade listor

Det förberedande urvalets kvalitet

25. Med undantag för fyra Phare-avtal, för vilka handlingarna inte kunde läggas fram, har reglerna för offentliggörande följts för alla granskade avtal.

26. De förberedande urvalsrapporternas form och innehåll varierar påtagligt mellan olika program och förvaltare. Inom ramen för den decentraliserade Phare-förvaltningen används en schematisk utvärdering med i förväg fastställda kriterier som leder fram till en viss total poäng. Endast de företag som når över en gräns som fastställts till 65 % går vidare till nästa etapp. Sedan denna sista version av förfarandena för decentraliserad förvaltning trädde i kraft (september 1997) görs det förberedande urvalet av en särskild kommitté som består av tre personer som utsetts av den lokala utanordnaren.

27. För Tacis-programmet upprättas den begränsade listan i huvudsak på grundval av en bedömning som görs av kommissionens handläggare och som omfattas av utanordnaren.

28. 34 Phare-ärenden och sju Tacis-ärenden innehöll ingen dokumentation som visade att den begränsade listan hade sammanställts på ett sätt som garanterade konkurrens.

29. Oavsett hur många företag som uppmanats att delta, ger andelen som godkänns vid det tekniska utvärderingsstadiet en hänvisning om intresset för avtalet och därigenom vilken grad av konkurrens som uppnås genom den begränsade listan. För 13 avtal inom Phare och tre avtal inom Tacis (bilaga I) godkändes endast ett av de anbudsgivande företagen vid den tekniska genomgången och tilldelades därmed samtidigt kontraktet.

Begränsad konkurrens

30. I verkligheten har det minsta antal företag som skall finnas med på den begränsade listan inte haft någon större effekt, eftersom bildandet av konsortier och underleverantörskontrakt mellan företag som förekommer på samma begränsade lista oftast varit tillåtet, vilket minskat konkurrensen mellan anbudsgivarna (se ruta nr 1). I den handbok som nämns i punkt 3 förbjuds sådana grupperingar.

31. I 34 av de 80 anbudsinfordringar som granskats för Phare och i 31 av de 40 anbudsinfordringar som granskats för Tacis förekommer samarbete mellan företag på den begränsade listan. I 38 Phare-fall och 11 Tacis-fall var dessutom antalet inkomna anbud inte ens hälften så många som de uppmaningar om att lämna anbud som skickats ut, bl.a. på grund av samarbete mellan företag (bilaga II). I ett Tacis-ärende använde sig en anbudsgivare dessutom av tveksamma förfaranden för att upprätta ett konsortium (se ruta nr 1, punkt 35).

Ruta nr 1

Phare

32. Nr 105: 1 miljon euro. Den begränsade listan för tilldelning av kontrakt på energiområdet i Rumänien omfattade elva företag. Efter sammanslagningar lämnades bara tre anbud in.

33. Nr 110: 2,3 miljoner euro. Enligt de instruktioner som anbudsgivarna fick vid en åtgärd för institutionsbyggande i Rumänien, krävdes att de företag som fanns med på den begränsade listan skulle bilda konsortier samtidigt som en normal konkurrenssituation skulle bibehållas. Detta resulterade i endast två anbud i vilka sex parter av de 16 som uppmanats delta deltog.

Tacis

34. Nr 24: 2 miljoner euro. Trots att åtta företag inledningsvis hade uppmanats att lämna anbud mottogs endast två anbud för ett kontrakt på transportområdet. I dessa två anbud deltog fem av de företag som valts ut på förhand.

35. Nr 27: 2,5 miljoner euro. Vid tilldelningen av ett kontrakt för skapande av ett bankkortsbetalningssystem i Ryssland uppmanades en av anbudsgivarna vid två tillfällen att delta i ett konsortium med ett av de andra företag som valts ut på förhand (först direkt och sedan genom en mellanhand). Mellanhanden ansåg sig kunna erhålla kontraktet om hans förslag accepterades, dvs. deltagande i konsortiet och betalning av en provision. Förslaget förkastades och händelsen rapporterades till kommissionens avdelningar av den anbudsgivare som kontaktats på detta sätt. Fastän dessa uppgifter bekräftades av två tjänstemän vid kommissionen tilldelades kontraktet det konsortium i vilket det företag vars agerande ifrågasatts ingick.

36. I utvärderingsrapporterna för Tacis nämns tydligt vilka deltagare i ett konsortium som inledningsvis förekom på den begränsade listan. Denna information förekommer däremot inte alltid i Phare-programmets handlingar.

Information som lämnas till anbudsgivarna

Regler för att bilda konsortier

37. I instruktionerna preciseras i allmänhet att det är tillåtet med konsortier och underleverantörsavtal mellan de företag som finns på den begränsade listan, men det händer också att sådant samarbete inte accepteras (fyra Phare-fall och sex Tacis-fall). Det finns olika möjligheter till samarbete, men eftersom det aldrig lämnas någon motivering till varför en viss samarbetsmetod har valts, är det svårt att bedöma orsakerna därtill.

Angivande av ekonomiska utvärderingskriterier

38. Ingen exakt metod anges för Tacis-avtalen. Detta strider mot artikel 117 i budgetförordningen och bästa möjliga praxis, som fastställer att när kontraktet skall tilldelas det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet (i motsats till kontrakt som tilldelas genom privat överenskommelse) skall de kriterier för tilldelning av kontraktet man avser att tillämpa anges i kontraktsspecifikationerna eller i meddelandet om upphandling.

39. I 34 av 80 Phare-kontrakt har denna information inte lämnats. Dessutom fanns instruktionerna till anbudsgivarna inte med i kommissionens akter för 12 Phare-kontrakt.

Användning av externa experter

40. Externa experter arbetar dels med att ta fram kontraktsspecifikationer och dels med att utvärdera anbuden. De anställs med ramavtal som täcker de flesta åtgärdsområdena (13 för Phare och sex för Tacis) (se punkt 70). Det kan ske på två olika sätt.

a) Kommissionens handläggare föreslår en expert som han eller hon känner till. Den administrativa delen regleras sedan genom att experten i fråga, efter förhandlingar, införlivas i ramkontraktets arbetsgrupp.

b) Kommissionens handläggare lägger fram önskad profil för den avtalsslutande parten som då föreslår en expert från sina listor.

Förfarandet medger inte särskilt mycket insyn och skyddet mot intressekonflikter stödjer sig på ett formellt system med försäkran på heder och samvete (se ruta nr 2).

41. Från och med 2000 bör införandet av nya ramavtal (minst tre per åtgärdssektor) göra det möjligt att förbättra situationen. Handläggarna behöver inte längre föreslå några kandidater och de önskade profilerna bör läggas fram samtidigt till tre parter som slutit ramavtal inom den berörda sektorn.

42. För att öka systemens effektivitet borde kommissionen när det gäller programmen för externt bistånd inrätta en databas med viktig information om experterna. Ett sådant verktyg skulle leda till följande:

a) Risken för intressekonflikter skulle begränsas redan från början. I två fall intresserade sig ramavtalens parter officiellt för avtal om tjänster inom sitt verksamhetsområde fastän deras kontrakt förbjöd detta (nr 35: 0,9 miljoner euro; nr 51: 2,8 miljoner euro).

b) Information om experternas profiler och framför allt deras prestationsförmåga skulle spridas på ett bättre sätt inom kommissionen. Med tanke på den mycket höga personalomsättningen på kommissionens avdelningar och på att experter utnyttjas i mycket hög grad är en sådan informationsspridning nödvändig. Sedan oktober 1996 har mer än 2000 experter anlitats genom Phares ramavtal.

43. Intressekonflikter har uppdagats i sju Phare-ärenden och två Tacis-ärenden. De anbud som lagts fram i dessa fall har avvisats i tre fall för Phare och ett fall för Tacis, men inte i de övriga fallen (se ruta nr 2).

Ruta nr 2

Phare

44. Nr 101: 1,5 miljoner euro. Den person som tog fram kontraktsspecifikationerna till ett pilotprojekt för det regionala fastighetsregistret i Bulgarien föreslogs som expert på lång sikt i en av anbudsgivarnas anbud. Detta företag som därmed hade en avgörande fördel kunde ta hem kontraktet. Denna intressekonflikt nämns inte i protokollen från utvärderingskommitténs sammanträden, men däremot i en uppföljningsrapport som lades fram senare. Inte nog med att avtalet slöts med det företag som ifrågasatts, experten fick dessutom fortsätta inom gruppen för tekniskt bistånd.

Tacis

45. Nr 80: 2,9 miljoner euro. I ett Tacis-kontrakt inom miljösektorn framställdes en person som kommissionen konsulterat för att utarbeta kontraktsspecifikationerna för projektet som samordnare i ett av de anbud som lämnades in för samma projekt. Trots intressekonflikt uteslöts varken experten eller företaget i fråga, som tog hem kontraktet på grund av mycket höga poäng på den tekniska delen.

Utvärdering av anbuden

Utvärderingskommittéernas funktion

46. Fastän kommitténs ledamöter måste närvara vid utvärderingssammanträdena deltog utvärderarna vid fem Phare-kontrakt och ett Tacis-kontrakt inte i alla möten. I ett fall ansågs den frånvarande utvärderaren endast vara observatör och dennes utvärdering beaktades inte. I fråga om Phare accepterade kommittén tveksamma lösningar som t.ex. att utvärderare byttes ut mitt under förfarandet, att poäng sattes för utvärderingsfaser som utvärderarna inte hade deltagit i och att närvarolistorna skrevs på för sammanträden som de inte deltagit i (se ruta nr 3).

Ruta nr 3

Phare

47. Nr 104: 0,9 miljoner euro. I ett fall som gällde turistsektorn i Polen fördes de poäng som utvärderaren givit i en viss fas av utvärderingen, i vilken han medverkat, helt enkelt över till faser där han inte varit närvarande. Frånvaron hindrade inte heller utvärderaren från att underteckna närvarolistorna för sådana sammanträden som han inte hade deltagit i.

48. Nr 29: 1,8 miljoner euro. För ett kontrakt för marknadsföring av jordbruksprodukter framlade den oberoende experten en rapport för kommissionen där han ifrågasatte de andra kommittéledamöternas ansvarskännande, kompetens och oberoende vid utvärderingen av anbud. Han påstod att utvärderingen inte hade genomförts på ett seriöst sätt.

49. Nr 109: 1,4 miljoner euro. Angående ett utbildningsprojekt nämnde en av de externa utvärderarna i sin rapport att de andra kommittéledamöterna varit frånvarande så ofta att han var den enda närvarande vid en av intervjuerna. Trots detta har alla utvärderare poängsatt varje intervju.

De tekniska anbudens poäng

50. Med beaktande av den tekniska utvärderingens betydelse (70 %) är den avgörande och varje väsentlig skillnad i poängsättning mellan anbuden blir ett svårt handikapp i den fortsatta bedömningen. Den bör därför övervägas mycket noggrant. Av alla de ärenden som granskats har endast tre avtal ingåtts med företag som inte låg på första plats efter den tekniska utvärderingen.

51. I 16 Phare-ärenden och 12 Tacis-ärenden avvek de lokala utvärderarnas poängsättning mycket från den som de andra kommittéledamöterna gjort och orsakade betydande skillnader mellan de utvärderade företagen. I två Phare-ärenden och ett Tacis-ärende ledde skillnaderna till att kommissionens avdelningar annullerade utvärderingen av anbud. I andra fall har resultaten godtagits och förfarandet har fortsatt (se ruta nr 4). Dessa olika attityder bör motiveras ingående när beslutet gynnar en anbudsgivare just på grund av dessa skillnader (tre Phare-ärenden och tre Tacis-ärenden).

Ruta nr 4

Phare

52. Nr PL05: 0,4 miljoner euro. Den poäng som sattes av en kommittéledamot styrde tilldelningen av ett kontrakt i Polen (tekniskt bistånd till privatisering) till fördel för en av anbudsgivarna.

Tacis

53. Nr 94: 3,9 miljoner euro. Till följd av att den enda ryska experten gav en alltför hög poäng tilldelades ett Tacis-kontrakt för utveckling av mänskliga resurser det företag som kom på andra plats vid den tekniska bedömningen. Skillnaden mellan de poäng som denna expert hade satt för de två första företagen var fyra gånger större än skillnaden mellan de andra utvärderarnas bedömningar av samma anbudsgivare. Om man inte tagit hänsyn till denna experts poängsättning skulle kontraktet ha slutits med ett annat företag.

54. Det finns ingen regel som gör det möjligt att skilja fall där förfarandet bör avbrytas från sådana där det kan fortsätta. Under dessa omständigheter skulle det vara bättre att inte ta med de extrema poängen vid beräkningen av genomsnittet (såsom dem som uppvisar en större avvikelse än ett visst fastställt gränsvärde) eller, vid behov, hänvisa bedömningen till en annan kommitté.

Intervjuer

55. Intervjuerna utgör en del av den tekniska utvärderingen och poängen som sätts bidrar till den slutliga tekniska poängen. För Phare utgör det skriftliga anbudet oftast 80 % och intervjuerna 20 % av den tekniska utvärderingen. Det förekommer emellertid att intervjuerna har större vikt än 20 % (12 Phare-ärenden) eller att utvärderingskommittén överhuvudtaget inte anordnar någon intervju (18 Phare-ärenden). I 16 Phare-ärenden och samtliga Tacis-ärenden fastställdes inte intervjuns relativa betydelse och viktningen var beroende av en godtycklig allmän utvärdering.

56. Valet av alternativ förklaras inte på något sätt i handlingarna för Phare-ärendena. Kommissionens avdelningar avviker dessutom från bestämmelserna i budgetförordningens artikel 117 genom att i instruktionerna till anbudsgivarna inte precisera om intervjuer kommer att äga rum och man markerar inte heller intervjuernas betydelse (se punkt 4). Slutligen sker ett urval oftast redan på grundval av det skriftliga anbudet, vilket står i strid med det som anges i instruktionerna. Endast de företag som fått mer än 65 % vid den tekniska granskningen av deras anbud kallas nämligen till intervju. Många anbudsgivare har emellertid faktiskt fått sitt tekniska betyg höjt efter dessa intervjuer. Eftersom detta första filter aldrig angivits är den information som anbudsgivarna fått inte fullständig.

Ekonomiska utvärderingsmetoder

57. Granskningen av ärendena visade att elva olika metoder har använts för att utvärdera de ekonomiska förslagen för Phare och sex för Tacis (bilaga IV). Metoderna kan indelas i två grupper: i den första grundar sig jämförelserna på totalsummor, medan det i den andra är genomsnittskostnader per enhet som jämförs. Vissa av metoderna inom den andra gruppen har följder som strider mot den policy som kommissionen gett uttryck för i andra sammanhang.

58. Detta sker t.ex. när man för att räkna ut experternas genomsnittskostnad dividerar de totala kostnaderna för både europeiska och lokala experter med endast arbetsinsatserna för Europeiska unionens experter (antal personer x antal dagar). Denna metod gynnar de anbud som föredrar att använda europeiska experter och missgynnar dem som använder lokala experter. Ett sådant förfarande strider mot de syften som anges såväl i instruktionerna till anbudsgivarna som i kommissionens interna instruktioner (4 oktober 1996), som strävar efter att gynna användningen av lokala experter för att de uppnådda resultaten skall bli varaktiga (se punkt 9).

59. I sex Phare-kontrakt och nio Tacis-kontrakt i det granskade urvalet har man inte tagit i beaktande experter från öst. Endast i ett fall (nr 62:4, 8 miljoner euro) begärde en tjänsteman vid kommissionen att beräkningsgrunden skulle ändras så att alla anbudsgivare behandlades lika.

Ändringar av metoderna för ekonomisk utvärdering

60. Även om utvärderingskriterierna faktiskt har meddelats anbudsgivarna i samband med Phare-kontrakten, förekommer det emellertid att utvärderingskommittén använder sig av andra kriterier. Utvärderingarna för tolv av de 80 Phare-kontrakt som granskats har gjorts under tveksamma omständigheter. Denna praxis kan leda de anbudsgivare som sätter samman sitt anbud enligt de uppgivna kriterierna på fel spår. I två av de tolv kontrakt som berörs skulle en annan anbudsgivare ha tilldelats kontraktet om kriterierna hade respekterats. Eftersom de ekonomiska anbuden saknas i två andra fall, kan man inte säga om kontrakten skulle ha tilldelats samma anbudsgivare om den ursprungligen angivna metoden hade använts (se ruta nr 5).

Ruta nr 5

Phare

61. Nr 33: 11,7 miljoner euro. I de instruktioner som överlämnades till anbudsgivarna preciserades att de ekonomiska förslagen skulle utvärderas på grundval av experternas genomsnittskostnad per enhet. Detta innebar total kostnad minus ersättningsberättigade kostnader dividerat med arbetsinsatsen räknat i antal experter x antal dagar. I instruktionerna preciserades också (punkt C.2.1.) att en felaktig fördelning mellan direkta kostnader och ersättningsberättigade kostnader kunde leda till att anbudet inte accepterades och att alla kostnader för projektstödet skulle finnas under rubriken för direkta kostnader. Ingen av dessa bestämmelser tillämpades.

Den ekonomiska utvärderingen gjordes på grundval av totala kostnader minus ersättningsberättigade kostnader, utan hänsyn till antalet experter, vilket vid samma kostnad gynnade de anbud som använde få experter. Dessutom har det anbud som valdes ut bland sina ersättningsberättigade kostnader tagit upp diverse stödåtgärder, bl.a. 288000 euro för lokala kontor, som borde ha redovisats som direkta kostnader. Detta anbud borde redan då anbuden öppnades ha fallit bort eftersom kostnaderna inte fördelats korrekt. Granskningen av de ekonomiska anbuden visar slutligen att sammanställningen av ersättningsberättigade kostnader varierar mellan anbuden, utan att några korrigeringar gjorts innan den ekonomiska utvärderingen för att jämförelsen skall avse uppgifter av samma slag. Det framgår alltså att om de utvärderingskriterier som angivits för anbudsgivarna hade tillämpats, skulle det företag som tilldelades kontraktet inte ha valts, eftersom det skulle ha hamnat på sista plats.

Beräkningsgrund

- Utvärdering utan hänsyn till de angivna kriterierna:

>Plats för tabell>

- Utvärdering enligt de angivna kriterierna:

>Plats för tabell>

62. Nr 56: 4 miljoner euro. I instruktionerna till anbudsgivarna för ett kontrakt om tekniskt bistånd i Lettland angavs att de ekonomiska anbuden skulle utvärderas på grundval av experternas genomsnittliga kostnad. Det låg alltså i anbudsgivarnas intresse att hålla denna genomsnittliga kostnad så låg som möjligt, bl.a. genom att lägga tyngdpunkten vid lokala experter, vars arvoden i princip är lägre. I verkligheten snedvreds resultatet av utvärderingen genom att beräkningsgrunden manipulerades. Den totala kostnaden för experterna, både europeiska och lokala sådana, delades med endast de europeiska experternas arbetsinsats räknat i tid. Därför valdes det anbud i vilket det ingick fler europeiska experter (dyra) i stället för många lokala experter (billigare). Utan denna manipulering av beräkningsgrunden skulle ett annat företag ha tilldelats kontraktet.

Beräkningsgrund

- Utvärdering utan hänsyn till de angivna kriterierna:

>Plats för tabell>

- Utvärdering enligt de angivna kriterierna:

>Plats för tabell>

63. Även om information inte har lämnats till anbudsgivarna vad gäller Tacis-kontrakten, har motstridiga uppgifter i tre fall också hittats bland de kriterier som ursprungligen fastställdes av utvärderingskommittén och det sätt på vilket dessa faktiskt tillämpades. Dessa ändringar påverkade emellertid inte utvärderingen.

Förvaltningen av ärendena

64. Även om Tacis-ärendena är mera fullständiga och av bättre kvalitet än Phare-ärendena påverkas handläggningen av ärendena vid kommissionens avdelningar av tre olika slags brister, nämligen:

a) Dokumenten har spritts omkring.

b) Dokumentationen är ofullständig eller har kommit bort.

c) Det är svårt, eller t.o.m. omöjligt, att identifiera handläggaren för projektet (eftersom vissa tillfälligt anställda handläggare lämnat kommissionen).

65. För 27 Phare-ärenden och 15 Tacis-ärenden går det inte att bedöma om upphandlingsförfarandena har följts i sin helhet, eftersom de anbud som inte godkändes eller utvärderingsrapporterna saknas. Upplysningar som är nödvändiga för att man korrekt skall kunna förstå hur förfarandet gått till finns dessutom inte alltid att tillgå. Viktiga delar av korrespondensen har inte lagts till ärendenas akter och utvärderingsexperternas rapporter arkiverades heller inte alltid systematiskt, inte ens i ärendena med centraliserad förvaltning.

66. Förvaltningen av ärendena avseende Tacis-programmen har lämnats till en byrå för tekniskt stöd medan ärendena avseende Phare-programmen har förvaltats av de lokala avtalsslutande myndigheterna och kommissionen. Efter att ha förvaltats på central nivå har Phare-ärendena från och med senare hälften av 1998 överförts till delegationerna för de nationella programmen och till Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser för de program som omfattar flera länder.

67. Dessa överföringar har genomförts under villkor som inte har varit tillfredsställande. För det första visade det sig att de flesta akter som skickades till delegationerna inte var fullständiga. Dessutom skickades akterna utan någon verklig struktur och utan att det fanns några anvisningar om vad som skall ingå i dem. Vid tidpunkten för granskningarna på platsen i juni 1999 hade delegationerna ännu inte fått några riktlinjer för arkiveringen (hur akterna skall upprätthållas och struktureras).

68. I fråga om Tacis är det tämligen oförsiktigt att anförtro information som är så känslig som när det rör upphandling av tjänster åt en privat byrå, när företag av samma slag som denna byrå kan delta i anbudsgivningen.

69. Denna situation är följden av administrativa svagheter, som många gånger framhållits i revisionsrättens rapporter: alltför stor omsättning av handläggare i samverkan med brist på tydliga regler om hur akterna skall skötas, deras struktur och arkivering. Dessa brister i förvaltningen kan inte garantera kontinuiteten i verksamheten inom förvaltningsavdelningarna (det institutionella minnet). När det gäller dokumentationen av kontrakt, för vilken kommissionens ansvar kan åberopas, är en striktare administration önskvärd.

IAKTTAGELSER OM RAMAVTAL

70. För att forcera genomförandet av Phare- och Tacis-programmen och minska antalet förfaranden för offentlig upphandling (bilaga V) har kommissionen slutit ramavtal på olika områden (13 för Phare och sex för Tacis). Dessa ramavtal har slutits efter ett öppet anbudsförfarande. Kommissionens avdelningar hade tappat bort handlingarna till de Phare-kontrakt som granskades.

71. Kommissionen vill använda ramavtal för alla tjänstekontrakt på belopp som understiger 300000 euro och som varar mindre än 18 månader. Dessa kontrakt används framför allt för att rekrytera experter som skall utforma kontraktsspecifikationerna och medverka vid utvärderingen av anbudet (se punkt 40).

72. För Phare undertecknades dessa kontrakt i september och oktober 1996. Då bestämdes att deras längd skulle begränsas till två år utan möjlighet till förlängning. Senare förlängdes alla dessa kontrakt i tre omgångar, så att de sammanlagt totalt löpte över nästan tre och ett halvt år. Det sammanlagda värdet för dessa kontrakt uppgår till 106 miljoner euro (bilaga V).

73. När det gäller Tacis undertecknades sex ramavtal i maj 1998. Av de 45 anbud som erhölls för de sex berörda områdena avvisades 26 eftersom de inte innehöll det minimiantal experter som krävdes (70).

74. Villkoret om ett minimiantal experter, som allvarligt minskade konkurrensen, verkar diskutabelt. I själva verket är det nämligen vanligt att kommissionens handläggare själva föreslår experter som i efterhand förs upp på den avtalsslutande partens lista (se punkt 40). På området för mänskliga resurser avvisades nio av tio erhållna anbud av denna anledning, vilket därmed uteslöt all verklig konkurrens. På fyra av de sex områdena gick endast ett enda företag vidare till det ekonomiska utvärderingsstadiet, och tilldelades därmed kontraktet.

75. De nya principer för användning av byråer för tekniskt stöd(4) som fastställdes i juni 1999 preciserar att kontrakten för sådana byråer skall läggas fram för den rådgivande kommittén för upphandling och avtal (CCAM) för ett yttrande på förhand. Precis som för byråerna för tekniskt stöd skall även de nya ramavtalen i framtiden läggas fram för CCAM.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

76. Granskningen visar på diverse problem vid upphandling av tjänster. De allvarligaste av dessa avser utvärderingen av anbud och avsaknaden av verifierande underlag. Dessa konstateranden gäller mer än hälften av de granskade Phare- och Tacis-ärendena (se tabell).

Konkurrens mellan anbudsgivarna

77. Även om en selektiv anbudsinfordran inte nödvändigtvis innebär att konkurrensen begränsas, blir just detta faktiskt följden av vissa beslut. Detta gäller till exempel bildandet av konsortier och användning av tillåtna avtal med underleverantörer som förekommer på samma begränsade lista (se punkterna 25-36).

78. För att undvika överenskommelser som huvudsakligen leder till att konkurrensen begränsas är samarbete mellan de företag som finns upptagna på samma begränsade lista inte längre tillåtet. Samarbete skulle emellertid kunna tillåtas med andra företag, bl.a. dem som visat sitt intresse för projektet men som inte kommit med på den begränsade listan.

Möjlighet till insyn i förfarandena

79. I de anvisningar som anbudsgivarna fick ta del av hade kriterierna och bestämmelserna om tilldelning av kontrakt inte alltid preciserats eller förklarats (Phare) och i andra fall helt utelämnats (Tacis). Utelämnandena gällde i första hand intervjuerna, som är fakultativa och vars betydelse varierar mellan olika avtal (se punkterna 55-56). Dessa utelämnanden är oroande framför allt när det gäller kriterierna för den ekonomiska utvärderingen (se punkterna 38-39). Största delen av handlingarna innehåller inte de ekonomiska anbud som avvisats, vilket försvårar verifieringen av förfarandet (se punkterna 64-69).

80. I detta sammanhang kan förfarandena för tilldelning av kontrakt diskuteras om utvärderingarna sker på ett sätt som avviker från det som meddelats anbudsgivarna (se punkterna 57-63).

81. Om kommissionen vill uppnå de målsättningar vad gäller insyn som den själv har ställt upp för upphandling, måste den i framtiden

a) fästa anbudsgivarnas uppmärksamhet på den vikt som läggs vid intervjuerna och uppge de metoder som används för den tekniska och ekonomiska utvärderingen,

b) säkerställa att utvärderingskommittéerna verkligen följer de metoder och utvärderingskriterier som uppgetts för anbudsgivarna samt att de alltid noggrant motiverar sina beslut och initiativ,

c) inrätta ett standardiserat arkiveringssystem där man i samma akt förvarar all information om anbudet (erhållna anbud, detaljerade rapporter från utvärderingsexperterna, korrespondens, dokumentation avseende förhandlingarna),

d) meddela alla delegationer tydliga gemensamma instruktioner om arkivering och kontrollera att de faktiskt efterlevs,

e) i syfte att öka öppenheten exakt och fullständigt dokumentera de åtgärder som vidtagits vad gäller överklaganden och oegentligheter.

Förfarandenas effektivitet

82. Kontinuiteten i de allmännyttiga tjänsterna och tillräcklig kunskap om förfarandena säkerställs varken genom personalen (hög personalomsättning), genom akterna, som ofta är ofullständiga, eller genom det oklara regelverket (se punkterna 4-7, 64-69).

Deltagande parters ansvarsskyldighet

83. Frånvarande utvärderare och mycket stora skillnader i poängsättningen kan tyda på att utvärderarna inte varit tillräckligt noggranna och oberoende (se punkterna 40-45, 50-54).

84. Det vore önskvärt att aktörernas roller specificerades bättre och att all risk för intressekonflikt eliminerades redan från början. För att uppnå detta måste man bl.a. upprätta en databas med information om samtliga externa experter och deras prestationer i samband med successiva kontrakt. Avvikelser som konstaterats vid poängsättningen skulle kunna minskas genom att vissa extremvärden utesluts från beräkningen av den genomsnittliga poängen. Dessutom skulle utvärderingskommittéerna fungera bättre om en tjänsteman från kommissionen var närvarande när utvärderingskommittéerna sammanträder på initiativ av de decentraliserade avtalsslutande myndigheterna (se punkt 16).

Allmän slutsats

85. Även om en öppen anbudsinfordran är det bästa sättet att uppnå ett brett och diversifierat deltagande i upphandlingen skulle både kostnaderna för åtgärderna (personal, experter, kostnader) och den tid det tar att genomföra dem öka om man tillämpade detta förfarande generellt. Dessutom är det strikta genomförandet av de förberedande urvals-, informations- och framför allt utvärderingsförfarandena viktigare än vilket slag av anbudsinfordran som valts.

86. Det finns ingen orsak som motiverar de stora skillnaderna mellan Phare och Tacis vad gäller upphandlingen av tjänster. I sammanhanget utgör harmoniseringen av förfarandena för upphandling av tjänster inom kommissionen ett effektivt medel för att införa den noggrannhet som hittills saknats. Inrättandet av Gemensamma biståndstjänsten och åtgärderna för att harmonisera förfarandena för avtal som sluts inom ramen för samarbetet till förmån för tredje land utgör här endast ett första steg på vägen, för det är på budgetförordningens nivå som harmoniseringen borde göras. De problem som konstaterats understryker än mer att en sådan harmonisering brådskar, liksom fastställandet av enkla, varaktiga regler. Dessutom borde en mera stabil personalstyrka knytas till de uppgifter som i huvudsak är förbehållna den offentliga sektorn.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 12 och 13 juli 2000.

För revisionsrätten

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) Fem Tacis-avtal som granskats inom ramen för revisionsförklaringen hade ingåtts före 1996.

(2) Rådets förordning (EEG) nr 3906/89 av den 18 december 1989 (EGT L 375, 23.12.1989), senast ändrad genom rådets förordning (EG) nr 1268/1999 av den 21 juni 1999 (EGT L 161, 26.6.1999).

(3) Rådets förordning (EG) nr 1279/96 av den 25 juni 1996 (EGT L 165, 4.7.1996).

(4) Meddelande från E. Liikanen till kommissionen, SEK(1999) 981, 23.6.1999.

Bilaga I

Phare-kontrakt där endast ett företag klarat sig genom den tekniska utvärderingen

>Plats för tabell>

Tacis-kontrakt där endast ett företag klarat sig genom den tekniska utvärderingen

>Plats för tabell>

Bilaga II

Genomsnittligt antal anbud under behandling

>Plats för tabell>

Bilaga III

Överskridande av begränsningsregeln på Tacis-marknaden (1996, 1997 och 1998)

>Plats för tabell>

Bilaga IV

Ekonomiska utvärderingsmetoder för Phare

>Plats för tabell>

Ekonomiska utvärderingsmetoder för Tacis

>Plats för tabell>

Bilaga V

Förteckning över ramavtal

>Plats för tabell>

Kommissionens svar

INLEDNING

1. Revisionsrätten har i sin rapport granskat ett område av stor betydelse för förvaltningen av gemenskapens externa bistånd. På grund av de svårigheter som har uppkommit till följd av tillväxten av de två programmen Phare och Tacis under perioden 1990-1997 samt olikheterna i de förfaranden som gällt för kommissionens program inom olika geografiska områden, har man sedan slutet av 1998 genomfört eller inlett betydande förändringar av kommissionens förvaltningsstruktur och av de grundläggande förfarandena, bland annat inom ramen för den reform som aviserades i maj 2000.

Målsättningarna för reformen är resultatinriktade. Målet är dels att höja åtgärdernas kvalitet genom en förbättrad planering, dels att förkorta fristerna för projektens genomförande. Många utvärderingar har visat att de mänskliga resurserna är otillräckliga och att förfarandena är komplexa, vilket hindrar ett skyndsamt och tillfredsställande genomförande av de berörda programmen. Syftet med reformen är att finna realistiska lösningar på dessa problem.

Kommissionen fäster stor vikt vid att upphandlingsförfarandena respekteras, och många åtgärder har vidtagits inom ramen för Phare- och Tacis-programmen, framför allt sedan 1997, för att upphandlingen skall präglas av ökad konkurrens och större öppenhet.

När det gäller Phare-programmet, vars stödmottagare till största delen utgörs av kandidatländer, är förvaltningen till stor del decentraliserad till mottagarländerna eller delegerad till delegationerna. Tacis-programmet däremot, vars stödmottagare är länder som tillhörde före detta Sovjetunionen, är helt centraliserat, eftersom stödmottagarna inte söker medlemskap. När det gäller Phare är det oftast de nationella myndigheterna som tar ansvaret för förfarandena, offentliggör och handhar anbudsinfordringarna samt undertecknar avtalen, medan det beträffande Tacis-kontrakten i stället är kommissionens enheter som vidtar samtliga åtgärder.

Utmärkande för Phare-programmet vad beträffar det nationella sammanhanget är att det gäller kandidatländer där den administrativa nivån och kulturen skiljer sig markant åt länderna emellan. Under sådana förhållanden är det omöjligt att se till att förfarandena i samtliga fall är absolut homogena och tillfredsställande, hur stora ansträngningar kommissionen än gör för att utbilda de talrika upphandlande myndigheterna samt publicera riktlinjer och handböcker (till exempel Decentralised Implementation System Manual - DIS - Handbok för det decentraliserade genomförandesystemet) i syfte att garantera samstämmighet och tydlighet i förfarandena.

Även när det gäller Tacis-programmet har kommissionen gjort många ansträngningar för att utforma klara och genomarbetade hjälpmedel för förvaltningen (till exempel Tacis Manual of Operations). En del förfaranden som tillämpades under en viss period har frångåtts, och kommissionen har godkänt standardavtal om tjänster samt regler för upphandling vilka inneburit många förändringar och förbättringar.

IAKTTAGELSER OM SELEKTIV ANBUDSINFORDRAN

23. Revisionsrätten påstår att det föreligger brister i 47 av de 80 granskade Phare-ärendena och i 21 av de 40 granskade Tacis-ärendena. Kommissionen konstaterar att det i 21 av Phare-fallen och i 15 av Tacis-fallen handlar om brister som uteslutande gäller skötseln av akter.

24. Kommissionen ifrågasätter inte substansen i revisionsrättens argument, men delar inte dess uppfattning beträffande 3 av de 8 nämnda fallen.

Begränsade listor

Det förberedande urvalets kvalitet

28. När det gäller Phare upprättade man från början den begränsade listan direkt utifrån den interna databasen Central Consultant Register (CCR). Alla företag som var intresserade av att delta i upphandlingar hade möjlighet att bli införda i denna databas, förutsatt att de kunde visa att de hade erfarenhet inom ett visst område. Vid en anbudsinfordran använde de upphandlande myndigheterna sig av denna förteckning för urvalet av anbudsgivare. Det är därför akterna saknade detaljerade motiveringar till de begränsade listornas sammansättning.

Inom ramen för Tacis-programmet kontrollerades utarbetandet av den begränsade listan på flera nivåer, bland annat av chefen för den geografiska enheten, chefen för den horisontella enhet som var kontrollansvarig, direktören eller vid behov biträdande generaldirektören, beroende på kontraktets värde. Varje lista åtföljdes i princip av detaljerad information, innefattande bland annat en fullständig förteckning över intresseanmälningarna från de olika aktörerna avseende projektet i fråga, motiveringen till det föreslagna urvalet, en förteckning över de kontrakt som de utvalda aktörerna tidigare erhållit, med angivande av beloppet för respektive kontrakt samt uppgifter om för vilka projekt dessa aktörer redan hade varit upptagna på den begränsade listan. Det förelåg garantier för möjlighet till insyn i kontrollförfarandet beträffande de begränsade listorna. Det är möjligt att det på grund av successiva flyttningar och strukturförändringar i några fall saknas vissa handlingar i arkiven från 1994-1998. Alltsedan slutet av 1998 har akterna emellertid systematiskt arkiverats.

29. Syftet med den första urvalsfasen är att kontrollera att företagen har den nödvändiga ekonomiska och finansiella kapaciteten samt allmän erfarenhet och lämpliga referenser. Denna första fas ger ingen möjlighet att förutspå antalet anbud som kommer att lämnas in eller deras kvalitet. Anbudets kvalitet är beroende av hur mycket pengar företaget är berett att satsa i upphandlingen i fråga, av företagets intresse för projektet, vilket i sin tur beror på kontraktsspecifikationerna (kontraktsvillkor/kravspecifikation), samt av många andra tekniska faktorer.

Den låga andelen företag som godkänns i den tekniska utvärderingen visar att utvärderingskommitténs medlemmar företar en grundlig undersökning med högt ställda krav på anbudens kvalitativa egenskaper. Dessutom är själva syftet med en anbudsinfordran att välja ut ett enda anbud av dem som inkommer.

Begränsad konkurrens

30. Bildandet av konsortier mellan anbudsgivare uppmuntrades tidigare uttryckligen inom Phare- och Tacis-programmen. Syftet var att främja framläggandet av anbud med en bred europeisk bas, att förbättra den tekniska kapaciteten och möjligheterna till kunskapsöverföring mellan anbudsgivarna samt att söka tillgodose de speciella behoven i de stödmottagande länderna och bemöta de lokala problemen. Denna komplementaritet betraktades som en viktig fördel och var följden av en medveten politik som fördes med rådets godkännande. Sådana arrangemang är för övrigt lagliga och finns uttryckligen omnämnda i Tacis-förordningen. Allteftersom programmen växte, och i takt med utvecklingen av situationen i partnerländerna, tillämpades denna policy i minskande omfattning för att sedan helt överges.

31. De tabeller som bifogats revisionsrättens rapport visar att konkurrensen i upphandlingarna var bred och reell. (För Phare var genomsnittet 27,2 intresseanmälningar, 9,5 företag på den begränsade listan, 4,7 inkomna anbud och 2,4 anbud som blev föremål för ekonomisk utvärdering; för Tacis var genomsnittet 27,6 intresseanmälningar, 8,4 företag på den begränsade listan, 5,2 inkomna anbud och 2,7 anbud som blev föremål för ekonomisk utvärdering.)

Ruta nr 1

Phare

32. Det är mycket vanligt att antalet inkomna anbud är av denna storleksordning (omkring 25 procent) när det gäller upphandlingar av tjänster, oavsett vilket program eller vilken region som berörs. (I detta fall rörde det sig om en rumänsk upphandlande myndighet.) Dessutom var nio företag involverade i de tre anbuden.

33. I detta fall ansåg den rumänska upphandlande myndigheten att det var nödvändigt att företag från åtminstone två olika medlemsstater bildade konsortier, på grund av det mycket specifika område som projektet avsåg samt den komplexa kravspecifikationen. Antalet företag som först uppmanades att lämna anbud (16) visar att det förelåg en bred konkurrens. Sex företag deltog slutligen i de två anbud som inlämnades.

Tacis

34. Som redan konstaterats var detta tillvägagångssätt helt i enlighet med bestämmelserna i den gällande förordningen. De två anbud som inlämnades involverade fem företag av de åtta som ursprungligen uppmanats att inkomma med anbud.

35. I detta fall förelåg en misstanke om att representanten för det stödmottagande landet kunde vara partisk i utvärderingen. Så snart kommissionen hade informerats om dessa påståenden gjordes utvärderingen till föremål för särskild uppmärksamhet. Eftersom varje utvärderingskommitté inom Tacis-programmet har så många som fem medlemmar, är det mycket svårt för en ensam medlem av kommittén att snedvrida en utvärdering. Efter utvärderingen stod det klart att den röst som representanten för det stödmottagande landet avgivit inte hade påverkat det slutgiltiga valet på det sätt som revisionsrätten uppger. Representanten hade givit högsta poäng till den klagande, och resultatet av utvärderingen skulle ha blivit detsamma om hans poäng inte hade räknats med. Eftersom utvärderingen inte visade några tecken på oegentligheter verkställde kommissionen tilldelningen av kontraktet.

Information som lämnas till anbudsgivarna

Regler för att bilda konsortier

37. Inom både Phare-programmet och Tacis-programmet informeras anbudsgivarna systematiskt i de fall bildandet av konsortier inte är tillåtet. Denna möjlighet är beroende av projektets tekniska natur som preciseras närmare i kravspecifikationen.

Angivande av ekonomiska utvärderingskriterier

38. Förteckningen över de allmänna utvärderingskriterierna ingick i de anvisningar till anbudsgivarna som systematiskt åtföljde anbudshandlingarna inom Tacis-programmet.

39. Anvisningarna till anbudsgivarna inkluderas i princip i de anbudshandlingar som sänds till anbudsgivarna.

Användning av externa experter

40. Det är riktigt att ett systematiskt anlitande av externa experter för att utvärdera anbud när det är fråga om arbetsuppgifter med anknytning till statliga åligganden, kan vara förenat med vissa risker. Kommissionen beklagar att man på grund av bristen på fast anställd personal och avsaknaden av specialiserad teknisk kompetens som bara finns tillgänglig på marknaden har tvingats vända sig till den privata sektorn för att kunna utföra uppgifter av detta slag. Det bör dock framhållas att de externa experterna inte har några beslutsbefogenheter, och att de endast lägger fram rekommendationer, via juryns slutsatser, till den upphandlande myndigheten.

Även om det föreligger potentiella risker är rekryteringen av experter helt öppen för insyn. Ramavtalen har fördelats efter en internationell anbudsinfordran, och valet av företag har föregåtts av en mycket bred konkurrens. Dessutom är det formellt förbjudet för dessa företag att delta i upphandlingar inom områden som har anknytning till deras ramavtal. Förklaringen på heder och samvete gör utvärderaren personligt ansvarig och överensstämmer sålunda med moderna principer för god förvaltning.

42. Kommissionen beklagar att man på grund av otillräckliga mänskliga och materiella resurser (särskilt beträffande informationsteknik) inte kan förverkliga revisionsrättens förslag om spridande av information om experternas profiler och prestationsförmåga.

43. När det gäller Phare-programmet medger kommissionen att de upphandlande lokala myndigheterna i två länder har handlat felaktigt i fyra fall.

Kommissionen anser att ingen sammanblandning av intressen har förekommit inom Tacis-programmet (se punkt 45).

Ruta nr 2

Phare

44. I detta fall är det riktigt att den bulgariska upphandlande myndigheten borde ha förbjudit företaget att föreslå experten i fråga eller till och med ha bortsett från anbudet från detta företag.

Tacis

45. I detta fall anlitade kommissionen tre personer för att utarbeta kontraktsspecifikationerna. Dessa personer var inte på något sätt inblandade i något av anbuden. Den fjärde personen som revisionsrätten refererar till deltog inte i utarbetandet av kontraktsspecifikationerna och hade ingen roll under anbudsförfarandet. Kontraktet tilldelades sålunda under fullständigt regelrätta förhållanden.

Utvärdering av anbuden

Utvärderingskommittéernas funktion

46. Inom Phare-programmet inträffar det att utvärderare i sista minuten förhindras att delta i sammanträdena på grund av force majeure (sjukdom, resa, förhinder, etc.). Eftersom den upphandlande myndighetens uppgift är att garantera en rättvis utvärdering utförd av kompetenta personer, godtar myndigheten i sådana fall att dessa personer ersätts av andra kompetenta utvärderare. Fallet där en utvärderare påstås ha undertecknat en närvarolista för ett sammanträde som han i verkligheten inte deltagit i utgör ett specialfall (se det detaljerade svaret i punkt 47).

Vad beträffar Tacis-programmet rör det sig om ett enda fall.

Ruta nr 3

Phare

47. I detta fall har den polska upphandlande myndigheten erkänt att utvärderaren var frånvarande från utvärderingskommitténs sista sammanträde. Denna utvärderare hade för övrigt sänt ett brev till kommitténs ordförande som rättfärdigade hans frånvaro. Namnteckningen på närvarolistan beror antagligen på ett misstag beträffande datumet. I alla händelser, vare sig utvärderaren var frånvarande eller inte, har dennes poäng inte i något fall varken ändrat det slutgiltiga resultatet eller snedvridit resultatet av anbudsinfordran.

48. Samtliga utvärderare har undertecknat utvärderingsrapporten och därmed erkänt förfarandets giltighet (bulgarisk upphandlande myndighet).

49. Revisionsrättens påpekande föranledde kommissionens delegation i Rumänien att kräva en förklaring av ordföranden för den upphandlande lokala myndighetens utvärderingskommitté. Denne förklarade att påpekandena från den utvärderare som revisionsrätten citerar hade sin grund i att vissa utvärderare blev klara med sin individuella utvärdering fortare än de andra, och att samtliga var närvarande under intervjuerna. Samtliga medlemmar var likaså närvarande under utvärderingens slutliga fas då diskussionerna ägde rum och kommittén kom fram till sin slutliga rekommendation. Dessutom fyllde samtliga utvärderare i sina utvärderingsformulär och utvärderingstablåer på ett korrekt sätt, och förfarandet ägde rum under normala konfidentiella förhållanden i den lokal där anbuden ständigt hölls slutna.

De tekniska anbudens poäng

50. För att se till att det råder en god relation mellan kostnader och intäkter inom projekt som tar miljontals euro i anspråk bör man när det handlar om tekniskt bistånd undvika olämpliga besparingar som leder till en kvalitetsförsämring. Att man i praktiskt taget samtliga fall har valt ut de bästa tekniska anbuden står fullständigt i överensstämmelse med målsättningarna för Phare- och Tacis-programmen.

51. Inom både Phare-programmet och Tacis-programmet kan poängskalan variera påtagligt beroende på skillnader i mentalitet och kultur. Utvärderarna arbetar helt självständigt, och varje avvikelse av betydelse måste motiveras. Ett beslut om annullering av anbudsförfarandet får endast fattas om man kan konstatera att det föreligger extrema poängsättningar, och inte endast på den grunden att poängen skiljer sig åt, vilket kan vara fullständigt motiverat och senare kan ha accepterats av utvärderingskommittén och den upphandlande myndigheten.

Ruta nr 4

Phare

52. Även om det i detta fall (som rörde en polsk upphandlande myndighet) är riktigt att en av utvärderarna satte poäng som avvek från de poäng som sattes av de övriga medlemmarna av utvärderingskommittén, gav denna person sina högsta poäng till sådana anbudsgivare som inte erhöll kontraktet. Således kan varje misstanke om partiskhet uteslutas.

Tacis

53. I detta fall var det resultaten från den ekonomiska utvärderingen som skilde anbuden åt och gjorde det möjligt att välja det företag som tilldelades kontraktet. De tekniska poäng som stödmottagarens representant satte påverkade således inte tilldelningen av kontraktet.

54. Revisionsrättens förslag om att utesluta de extrema poängen är mycket svårt att omsätta i praktiken, eftersom det skulle innebära att man systematiskt måste sammankalla fem medlemmar av en utvärderingskommitté för att utesluta två medlemmars poäng. Dessutom undersöker ordförandena för utvärderingskommittéerna om eventuella betydande skillnader i poängsättningen är resultatet av att en utvärderare är partisk. Om så är fallet annulleras utvärderingen som i stället görs av en annan kommitté, eller så bortser man från denna utvärderares poäng vid sammanräkningen.

Intervjuer

55. Att ange en exakt procentandel för intervjuns betydelse vid utvärderingen - och detta gäller både Phare- och Tacis-programmet - behöver inte nödvändigtvis innebära en fördel från metodologisk synpunkt. Intervjuerna äger nämligen rum efter det att utvärderarna redan har granskat de skriftliga tekniska anbuden. Syftet med intervjuerna är att vissa delar av anbuden skall kunna undersökas närmare och att man skall kunna bilda sig en exakt uppfattning om vilken kapacitet som det föreslagna projekt-teamet besitter. Så snart intervjuerna har avslutats anger utvärderarna om och i vilken utsträckning dessa intervjuer har fått dem att ändra sin ursprungliga uppfattning i positiv eller negativ riktning. Vid behov modifierar de vissa av sina poäng därefter.

Det är normalt att de slutgiltiga tekniska poängen omprövas i de fall då experternas kvalitet eller lämplighet inte har blivit bekräftad under intervjun, trots att det skriftliga anbudet höll en hög kvalitet. Intervjuernas betydelse varierar från den ena anbudsinfordran till den andra, beroende på det ifrågavarande projektet, uppdragets komplexitet och den roll som varje expert kommer att tilldelas.

56. Beslutet om huruvida intervjuer skall hållas fattas med beaktande av projektets karaktär och de profiler som söks. Möjligheten att intervjuer genomförs omnämns systematiskt i anvisningarna till anbudsgivarna. Det är utvärderingskommittén som fattar beslut om lämpligheten av att låta intervjuer äga rum.

Praxis att inte kalla de företag vars anbud inte har uppvisat en viss minimikvalitet vid den skriftliga tekniska utvärderingen kan jämföras med en examination i två etapper, först skriftligt och sedan muntligt. Tack vare detta förfarande kan man undvika att anbudsgivare som inte har någon chans att erhålla ett visst kontrakt ådrar sig onödiga kostnader.

Ekonomiska utvärderingsmetoder

57. Under referensperioden tillämpades två metoder inom Phare-programmet och Tacis-programmet för att utvärdera de ekonomiska anbuden, nämligen

a) den totala kostnaden; denna metod tillämpades på projekt där det väntade resultatet var tydligt definierat, som en viss slutprodukt eller som ett exakt antal dagar av specifika expertinsatser,

b) den totala kostnaden dividerad med antalet experter; denna metod tillämpades på projekt där det väntade resultatet var definierat som ett mål och där det ankom på anbudsgivaren att i sitt metodval specificera vilken typ av tekniskt bistånd han avsåg att mobilisera för att uppnå dessa mål, och under hur lång tid.

Tillämpningen av dessa två metoder skedde på ett flexibelt sätt, med beaktande av ersättningsberättigande kostnader eller kostnader för utrustning samt upphandlingens särskilda beskaffenhet.

Det är varken möjligt eller önskvärt att en gång för alla fastställa samtliga detaljer kring tillämpningen av dessa metoder, vilket skulle göra dem oföränderliga. Tvärtom innebär den konkreta anpassningen av utvärderingsmetoderna en möjlighet att beakta de särdrag som utmärker varje enskilt fall, vilket leder fram till klokast möjliga val.

Det händer till exempel att kostnaden för vissa delar av kontraktet är fixerad och bestämd i kontraktsspecifikationen (exempelvis kostnaden för utrustning). Därmed är det onödigt att beakta denna kostnad vid den ekonomiska utvärderingen.

58 och 59. När det gäller en expertgrupp med en given sammansättning och ett givet antal medlemmar skulle det innebära en stor risk för ett privat företag att föreslå en större andel av europeiska experter än som krävs för att uppfylla de tekniska specifikationerna, med hänsyn till den avsevärda prisskillnad som föreligger mellan självkostnadspriset för en expert från ett EU-land och för en lokal expert (tre gånger så högt). Huruvida det är fördelaktigt med europeiska experter är sålunda mycket diskutabelt.

Denna ekonomiska utvärderingsmetod har dock frångåtts på grund av dess komplexitet samt de olägenheter den medför på politisk nivå.

Ändringar av metoderna för ekonomisk utvärdering

60. Beträffande Phare-programmet medger kommissionen att de upphandlande myndigheterna i fråga inte borde ha tillämpat några andra metoder än dem som hade meddelats. Man bör dock notera att den ekonomiska utvärderingsmetoden i samtliga fall hade fastställts före öppnandet av de tekniska och ekonomiska anbuden, vilket utesluter all diskriminering och allt otillbörligt gynnande med avseende på tilldelningen av dessa kontrakt.

Ruta nr 5

Phare

61 och 62. Här handlar det om två fall där misstag mycket riktigt har begåtts.

63. I de Tacis-ärenden som revisionsrätten tar upp var det mycket riktigt så att man av vederbörligen motiverade skäl tillämpade ett annat ekonomiskt kriterium än vad som hade bestämts före öppnandet av anbuden. Denna ändring saknade i alla händelser helt betydelse för resultatet av de tre nämnda anbudsförfarandena.

Förvaltningen av ärendena

64. När det gäller Phare-programmet är spridningen av dokumenten en oundviklig följd av den decentralisering och delegering som utmärker detta program, där stödmottagarna utgörs av kandidatländer. Kommissionen medger att dokumentationen i vissa fall inte har förvaltats på ett enhetligt sätt på grund av de lokala förhållandena. Phare-programmets decentraliserade karaktär medför att det är oerhört svårt att via de upphandlande lokala myndigheterna garantera att akterna är fullständiga, systematiska samt enhetligt utformade. Kommissionen har dock i juni 1999 givit delegationerna noggranna anvisningar om skötseln av akterna.

När det gäller Tacis-programmet konstaterar kommissionen att skötseln av akterna varit godtagbar utan att för den skull ha varit oklanderlig.

65. När det gäller Phare-programmet medger kommissionen att det har förekommit problem med arkiveringen av akterna under den period som revisionsrätten har granskat. Sedan dess har åtgärder vidtagits för att mildra dessa problem.

Även om det är riktigt att inte samtliga ekonomiska anbud fanns med i Tacis-akterna under denna period, lades dock utvärderingsrapporterna, som innehöll uttömmande redogörelser för förfarandena och som kommitténs medlemmar tagit på sig ansvaret för, systematiskt till akterna.

Vad beträffar experternas verksamhetsrapporter, har dessa dokument lagts till akten för utvärderarens kontrakt och inte till akten för den ifrågavarande anbudsinfordran.

67. När det gäller Phare-programmet gavs anvisningar om arkivering den 3 juni 1999.

68. Att man har låtit en privat byrå förvalta information om kontrakten beror på att den fast anställda personalen inte har räckt till. För närvarande har kommissionen inget annat val än att lägga ut dessa uppgifter på externa byråer.

Emellertid har kommissionen hela tiden försäkrat sig om att minimera risken för potentiella intressekonflikter. Sålunda har man sedan Tacis-programmet inleddes valt att aldrig anförtro förvaltningen av anbudsförfaranden till en avtalspart till den upphandlande enheten (procurement unit) när dennes partner deltagit i anbudsgivningen. Sedan 1997 innehåller de kontrakt som den upphandlande enheten ingår en klausul som utesluter den avtalsslutande parten och dem som arbetar under denne från alla kontrakt och finansieringar inom ramen för Tacis-programmet.

69. Kommissionen delar fullständigt revisionsrättens åsikt om den alltför stora omsättningen av handläggare. Eftersom det saknas tillräckligt med fast anställd personal både på huvudkontoret och vid delegationerna var, och är alltjämt, den enda tillgängliga lösningen att använda tillfällig personal. Den periodiska omsättning av den tillfälliga personalen som inträder vid kontraktens utgång leder till att historisk kännedom om akterna går förlorad, vilket inte underlättar skötseln av dem.

IAKTTAGELSER OM RAMAVTAL

72. Anbudsförfarandet för de nya ramavtalen avseende det externa biståndet har avslutats. Dessa kontrakt trädde i kraft i april 2000. För de redan existerande Phare-ramavtalen förlängdes giltighetstiden till och med slutet av mars 2000.

74. När det gäller Tacis-programmet delar kommissionen inte revisionsrättens åsikt om att villkoret om ett minimiantal experter är diskutabelt. Den upphandlande myndigheten måste kunna kontrollera anbudsgivarnas kapacitet att mobilisera resurser, både kvalitativt och kvantitativt. Den möjlighet kommissionen och stödmottagaren hade att föreslå experter utgör inget hinder för detta, eftersom båda möjligheterna fanns upptagna i ramavtalen. Utvärderingskommittén uteslöt vissa anbud på grundval av en kontroll avseende överensstämmelsen med uppställda krav, vilken genomfördes på ett objektivt, tydligt och öppet sätt och i enlighet med de urvalskriterier som angivits i anbudshandlingarna.

För övrigt har inget företag klagat över vare sig de tillämpade förfarandena eller de resultat som har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.

75. Kommissionen ifrågasätter inte logiken i revisionsrättens förslag. Mot bakgrund av den pågående administrativa reformen av kommissionen avses dock snarare en decentralisering av ansvaret till de utanordnande generaldirektoraten komma att ske. En sådan decentralisering måste omges av ett tydligare regelverk och en förstärkt revision.

SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

76. Kommissionen fäster stor vikt vid att upphandlingsförfarandena respekteras. Sedan 1997 har talrika åtgärder vidtagits för att förbättra ramen för upphandling av tjänster. Utan att förneka förekomsten av problem under referensperioden understryker kommissionen att det bland de 68 fall som revisionsrätten tar upp i 36 fall uteslutande rör sig om ofullständiga akter. Av de övriga 32 fallen har problemen endast i fem Phare-fall haft ett reellt inflytande på resultatet av anbudsinfordran.

Konkurrens mellan anbudsgivarna

77. Bildandet av konsortier var tidigare föremål för en medveten politik som fördes av operationella skäl. Vad beträffar Tacis-programmet rörde det sig om en bestämmelse i den tillämpliga förordningen.

Möjlighet till insyn i förfarandena

79. Inom Phare-programmet anges systematiskt möjligheten att intervjuer genomförs, och de ekonomiska utvärderingsmetoderna preciseras. Kommissionen förnekar inte den faktiska förekomsten av de punktvisa problem som konstateras inom ramen för revisionsrättens undersökning, men understryker att de begångna misstagen i allmänhet endast har haft ett mycket begränsat inflytande på det slutgiltiga resultatet av anbudsinfordringarna (i fem fall av 80).

Inom Tacis-programmet anges urvalskriterierna samt möjligheten att intervjuer genomförs i de anvisningar till anbudsgivarna som bifogas anbudshandlingarna. Det stämmer att de icke antagna anbudsgivarnas ekonomiska anbud inte blev föremål för någon systematisk arkivering under den referensperiod som revisionsrätten har granskat (1994-1998). Akterna som hänför sig till tiden därefter är fullständiga. Under alla omständigheter konstaterar kommissionen att de funna punktvisa felen inte på något sätt har påverkat resultatet av anbudsinfordringarna.

81 a) Metoderna och kriterierna för den tekniska och ekonomiska utvärderingen preciseras hädanefter systematiskt i anbudshandlingarna.

81 b) Vad beträffar utvärderingskommittéerna innehåller handboken DIS Manual detaljerade anvisningar som skall respekteras av de upphandlande nationella myndigheterna.

81 c) och d) Före sommaren 1999 erhöll delegationerna anvisningar om arkivering av de ekonomiska akterna och kontrakten.

81 e) Detta förfarande tillämpas systematiskt.

Förfarandenas effektivitet

82. Kommissionen delar fullständigt revisionsrättens åsikt om den alltför stora omsättningen av personal. Kommissionen skulle vilja förfoga över tillräckliga fasta personalresurser för att undvika denna situation och åstadkomma en bättre kontinuitet, vilket omöjliggörs av användningen av tillfällig personal.

Deltagande parters ansvarsskyldighet

83. De påträffade problemen är punktvisa. Frånvaron av utvärderare är, så länge den håller sig inom rimliga gränser, ett oundvikligt och naturligt fenomen (sjukdomar, förhinder, etc.) inom en kommitté som i princip omfattar fem medlemmar från vitt skilda sammanhang. Samma sak gäller spridningen av poäng.

84. Rekommendationen med syfte att ge deltagarna en bättre ledning och eliminera risken för sammanblandning av roller har redan omsatts i praktiken inom ramen för de nya förfaranden som numera tillämpas.

Förslaget om att systematiskt utesluta de extrema poängvärdena är ogenomförbart.

Slutligen rekommenderar revisionsrätten närvaron av tjänstemän från kommissionen då utvärderingskommittéerna samlas på initiativ av de decentraliserade upphandlande myndigheterna. Ett genomförande av detta förslag förutsätter att kommissionens delegationer i de stödmottagande länderna förfogar över tillräckliga permanenta personalresurser, vilket inte är fallet för närvarande.

Allmän slutsats

85. Sedan revisionsperiodens utgång har det vidtagits, och vidtas alltjämt, talrika åtgärder för att förbättra upphandlingsförfarandena, exempelvis

- utarbetande, i syfte att harmonisera förfarandena, av en ny handbok med anvisningar som är tillämpliga på Phare- och Tacis-programmen från och med 2000,

- utformande av anvisningar för att förbättra delegationernas arkiveringssystem,

- skapande av en webbplats för Gemensamma tjänsten för yttre förbindelser där alla förhandsmeddelanden, meddelanden om upphandling och efterhandsmeddelanden offentliggörs för att förbättra möjligheten till insyn,

- standardisering av anbudshandlingar och kontrakt för att rationalisera dokumenthanteringen.

86. Kommissionen delar fullständigt revisionsrättens iakttagelser beträffande behovet av att tillsätta fast anställd personal för att utföra arbetsuppgifter relaterade till anbudsinfordringar. Mot bakgrund av den nuvarande situationen med otillräckliga fasta personalresurser är det emellertid omöjligt att följa de framförda uppmaningarna, om man vill förvissa sig om att de viktiga programmen Phare och Tacis fortsätter att fungera som normalt.