SÄRSKILD RAPPORT nr 2/96 om EU-förvaltarens räkenskaper och om Europeiska unionens förvaltning av Mostar (Stadsförvaltningen i Mostar, EUAM) som följs av svar från kommissionen och förvaltaren i Mostar (96/C 287/01)

(Iakttagelser i enlighet med artikel 188c punkt 4 andra stycket i EG-fördraget)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Punkt Sida

INLEDNING . 1 7 2

EUAM:s bakgrund . 1 3 2

Revisionsrättens granskning . 4 7 2

EUAM:s MÅL . 8-12 2

GENOMFÖRANDE AV EUAM:s UPPDRAG . 13-30 3

EUAM:s BUDGET OCH UTGIFTER . 31 39 5

EUAM:s budgeterade medel . 31 34 5

EUAM:s utgifter . 35 39 6

EUAM:s ORGANISATION . 40 54 6

Inrättande av EUAM . 40 47 6

EUAM:s struktur . 48 54 7

FORMER FÖR BESLUTSFATTANDE . 55 84 8

Iakttagelser om centralt beslutsfattande och förvaltning . 61 79 9

Centralt beslutsfattande och förvaltning . 62 68 9

Iakttagelser om EUAM:s finansiella förvaltning . 69 79 10

Övervakning och kontroll . 80 12

Förberelser inför utgången av EUAM:s mandat . 81 84 12

SLUTSATSER . 85 90 12

REKOMMENDATIONER . 91 93 13

Svar från kommissionen och förvaltaren i Mostar . 19

INLEDNING

EUAM:s bakgrund

1. Under fredsförhandlingarna i september 1993 framlades en idé, som accepterades av i princip alla lokala parter i Bosnien-Hercegovina, om att Mostar skulle ställas under tillfällig förvaltning av Europeiska unionen (EU) medan man försökte finna en permanent lösning på stadens problem. Frågan lämnades sedan vilande till dess att ett övergripande fredsavtal för före detta Jugoslavien presenterades. Efter en inbjudan till Europeiska unionen från parterna som undertecknade Washingtonöverenskommelsen i mars 1994, fattade rådet den 16 maj 1994 ett formellt beslut (1) om att, i enlighet med artikel J 3 i Fördraget om Europeiska unionen, genomföra en gemensam åtgärd inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) för att bistå förvaltningen av staden Mostar, som är en av de städer som har drabbats hårdast av striderna. Detta beslut följde efter rådets tidigare beslut av den 8 november 1993 (2) om att genomföra en gemensam åtgärd för att ge stöd till eskort av humanitär hjälp till Bosnien-Hercegovina (3).

2 I rådets beslut av den 16 maj 1994 fastställdes en första budget om högst 32 miljoner ecu som skulle användas för att finansiera inrättandet av Europeiska unionens förvaltning av staden Mostar (stadsförvaltningen i Mostar, EUAM) och denna förvaltnings åtgärder. Efterföljande beslut utökade den totalt tillgängliga budgeten till 144 miljoner ecu (se punkt 31).

3. EUAM inledde formellt sin verksamhet den 23 juli 1994, när EU-förvaltaren tillträdde sin befattning i Mostar. EUAM:s ursprungliga mandat löpte under en tid av högst två år och skulle senast avslutas den 22 juli 1996 (4).

Revisionsrättens granskning

4. I enlighet med fördraget (5) och efter en inbjudan från rådet som finns i artikel 3 av rådets beslut av den 16 maj 1994, genomförde revisionsrätten under 1995 en integrerad granskning av både EUAM:s verksamhet och EU-förvaltarens räkenskaper. Dessa räkenskaper omfattade såväl medel som har finansierats direkt av EU:s medlemsstater som medel som har belastat Europeiska unionens allmänna budget.

5. Revisionsrätten granskade om samtliga inkomster och utgifter till och med den 31 augusti 1995 var lagliga och korrekta och om den ekonomiska förvaltningen till och med det datumet var sund.

6. Två granskningsbesök, som omfattade ett inledande besök den 3 5 juli 1995 och ett slutligt besök den 23 31 oktober 1995, har företagits i Mostar. Under granskningen har man kontrollerat vilka framsteg EUAM gjort när det gäller att uppfylla målen, man har granskat EUAM:s system för internkontroll och bedömt hur effektivt det fungerat. Inkomstgranskningen har utförts på grundval av de belopp som har fastställts som upplupna enligt villkoren i rådets olika beslut och de belopp som faktiskt har betalats till EU-förvaltarens konto. Utgiftsgranskningen har utförts både på grundval av åtaganden som EUAM har gjort och på grundval av verkställda utbetalningar till och med den 31 augusti 1995.

7. Besöken på platsen medförde att revisionsrätten kunde göra sig en egen bild av de svåra villkor som EUAM-gruppen arbetade under, beroende på fortsatt spända förhållanden mellan de olika parterna, sporadisk beskjutning av staden, att östra Mostar till största delen ligger i ruiner, befolkningens lidande under och efter perioderna med öppen konflikt, sammanbrottet för normal serviceverksamhet och den kollapsade ekonomin. Den starka lagandan inom EUAM har haft stor betydelse för det som har uppnåtts.

EUAM:S MÅL

8. Samförståndsförklaringen om Europeiska unionens förvaltning av Mostar (Memorandum of Understanding, MoU), som undertecknades den 5 juli 1994 av EU:s och Västeuropeiska unionens (VEU:s) medlemsstater samt de olika parterna i den tidigare konflikten, fastställer olika syften och mål som EUAM skall uppnå. Dessa har vidareutvecklats i en handlingsplan, daterad den 13 maj 1995, som har utarbetats av EU-förvaltaren.

9. Det viktigaste målet som uppställs i samförståndsförklaringen är att skapa förutsättningar för att staden Mostar skall kunna enas. Fastän det inte uttryckligen krävs att EUAM skall åstadkomma en enda förvaltning för Mostar, kvarstår detta dock som det grundläggande målet. EUAM har därför samarbetat med lokala parter för att överbrygga den nuvarande delningen av Mostar, och för att skapa ett lämpligt klimat som kan leda till en gemensam förvaltning av en multietnisk stad, att demokratiska val hålls (före utgången av EUAM:s mandat) samt att livet återgår till det normala för alla invånarna i staden.

10. De viktigaste kriterierna, som i EUAM:s handlingsplan anses vara grundläggande för tanken om en enad stad, omfattar

a) en befolkning som är villig att leva med gemensamma regler,

b) en kommunal myndighet som befolkningen kan acceptera,

c) en gemensam rättsordning och garanterade rättigheter för alla invånare,

d) gemensam samhällsservice, skattesystem och polismyndighet, och, vad som är viktigast,

e) rörelsefrihet för alla invånare som bor i staden.

11. När EUAM:s övergripande handlingsplan av den 13 maj 1995 utarbetades, var de främsta antagandena att

a) federationen mellan bosnierna och Bosnien-Hercegovinas kroater skulle förbli intakt och utvecklas ytterligare,

b) Unprofor skulle stanna kvar i regionen utan förändring av den befintliga styrkan,

c) den bosnien-serbiska arméns (BSA:s) beskjutning av Mostar inte skulle nå en nivå som medförde att EU-förvaltningens uppgift blev omöjlig,

d) EUAM efter hand skulle vinna Mostars invånares förtroende och inte hindras helt från att uppnå sina syften och mål av någon av de olika parterna.

12. Förutom EUAM:s grundläggande syfte att skapa förutsättningar som leder till att staden Mostar enas, finns andra mål som framgår av samförståndsförklaringen och som har vidareutvecklats i EUAM:s handlingsplan. Dessa täcker EUAM:s olika interventionsområden och har sammanfattats i bilaga 1. Trots att omfattningen av samförståndsförklaringens mål inte har bestämts, vilket gör det svårt att utvärdera eventuella framgångar, var dessa mål vittgående och ambitiösa i en situation av fortsatt konflikt, fortlöpande misstroende och ett spänt förhållande mellan de parter som skulle enas.

GENOMFÖRANDE AV EUAM:S UPPDRAG

13. Informationen som finns i punkterna 14 till 30 har hämtats från EUAM:s rapporter om framstegen och från EU-förvaltningens handlingar rörande dess olika aktiviteter, kompletterade och bekräftade genom iakttagelser på platsen under granskningsuppdragen.

14. Den 31 oktober 1995, när granskningen på plats hade slutförts, var Mostar, en stad med cirka 60 000 invånare, fortfarande nästan helt delad i en muslimskkontrollerad del i öster och en bosnien-kroatiskkontrollerad del i väster. Trots fortgående försök från EUAM att genom förhandling nå ytterligare framsteg beträffande rörelsefriheten, hade de två parterna inte uppnått samförstånd. 250 personer på varje sida (med undantag för män i vapenför ålder) kunde erhålla tillstånd för att resa in i Mostars andra del varje dag. Ett litet antal personer i vissa yrkesgrupper kunde dessutom erhålla ID-kort som tillät dem att resa över demarkationslinjerna. Västra Mostars polis orsakade dock hela tiden problem vad gällde det fria tillträdet för personer från östra Mostar till EUAM:s huvudkvarter, beläget i västra Mostar.

15. EUAM har stött på stora svårigheter i sin strävan för ett gemensamt polisväsende. Trots att detta tidigare har setts som en av de viktigaste uppgifterna som beslutades i samförståndsförklaringen, har lokala politiska krafter i västra Mostar orubbligt motsatt sig en snabb utveckling av en sådan enhet. Den första fasen av programmet för ett gemensamt polisväsende har dock slutförts. Detta innefattade etableringen av en gemensam ledningscentral, förbättringar av poliskommunikationerna och att VEU:s och östra Mostars polis respektive VEU:s och västra Mostars polis tillsammans patrullerar längs demarkationslinjen mellan stadens två delar. Enligt villkoren i en överenskommelse, undertecknad den 18 september 1995, innebar den andra fasen att ett gemensamt huvudkvarter skulle inrättas, att östra Mostars, västra Mostars och VEU:s polis skulle börja patrullera tillsammans samt att processen för att ersätta de befintliga polisstyrkorna i östra Mostar och västra Mostar skulle påskyndas. Genomförandet av denna fas förhindrades vid den tidpunkt när granskningen skedde.

16. Artikel 21 i samförståndsförklaringen föreskriver att alla medel som de lokala parterna (dvs. de två förvaltningarna för västra och östra Mostar) har till sitt förfogande för förvaltningen av staden skall göras tillgängliga för EUAM:s finans- och skatteavdelning, som skall införliva dem i stadens budget. Detta har dock inte respekterats. Trots att de två förvaltningarna erhåller medel utifrån redovisar de dem inte till EUAM.

17. När granskningen skedde hade endast begränsade framsteg uppnåtts beträffande målet att få en gemensam förvaltning. Efterföljande utveckling, till exempel undertecknandet av den bosniska fredsöverenskommelsen i Paris den 14 december 1995 och överenskommelsen om Mostar som uppnåddes i Rom den 18 februari 1996, innebär möjligheter för ett djupare samarbete mellan parterna och EUAM.

18. Trots de ovan beskrivna svårigheterna har EUAM gjort framsteg med återstoden av sitt program. Detta har framför allt bestått i samarbete med de lokala myndigheterna och med de allmännyttiga företagen i östra och västra Mostar, för att på nytt bygga upp och utveckla mycket av den skadade infrastrukturen i Mostar och sätta igång vissa ekonomiska initiativ. I ett fåtal fall har EUAM bistått projekt utanför det område som officiellt är under EU-förvaltning ("den blå zonen"), på grund av viktiga möjligheter att skapa nya jobb.

19. Från början var de viktigaste uppgifterna att återställa vatten- och energiförsörjningen i staden. I mars 1995 hade vattenförsörjningen återställts i alla områden, utom i de högt liggande områdena som inte hade haft tillräcklig försörjning förut. Ett särskilt program för upptäckt och reparation av läckor har genomförts.

20. Angående krafttillgången var den första målsättningen att ansluta östra Mostar med lågspänningskablar, så att hushållen kunde få elektricitet. Detta uppnåddes i november 1994. Mellan denna tidpunkt och mars 1995 arbetade EUAM med en högspänningsledning från västra Mostar till östra Mostar. Arbetet med detta motarbetades av västra Mostar, som utan framgång försökte använda ledningen som ett påtryckningsmedel för att få kontroll över vattenkraftstationen som kontrollerades av östra Mostar. På grund av motstånd från Electropriveda BIH i Sarajevo (6) misslyckades i september 1995 en EUAM-plan för att staden och Neretvadalen skulle få ytterligare energi, vilket resulterade i att det fortfarande inte finns tillräckligt med kraft för industrin i området.

21. En av EU-förvaltningens tidigaste uppgifter var att organisera borttagandet av grus från gatorna. Inom återuppbyggnadsområdet har mer än 3 500 lätt skadade byggnader i östra och västra Mostar reparerats och ytterligare 2 000 bostäder i östra Mostar skall enligt planerna få fönsterglas i slutet av 1995. Ett antal offentliga byggnader har reparerats. Olika åtgärder har vidtagits för att stärka kapaciteten hos den lokala byggindustrin och efter förseningar har ett maskinuthyrningskontor för östra Mostar inrättats (7).

22. Inom den ekonomiska sektorn lade EUAM fram sitt Investeringsstödsprogram (ISP) för stora offentligägda företag inom textil-, betong-, metallkonstruktions-, utrustnings- och fruktjuiceindustrin, samtidigt som man stödde 470 små och medelstora företag genom sitt program för små företag (SEP). Detta stöd omfattar återuppbyggnad av byggnader och lokaler, inköp av nya maskiner och ny utrustning samt företagsutbildningskurser. En utvärdering som utfördes i östra Mostar av den första fasen av SEP-programmet visade dock preliminärt att resultaten var mindre tillfredsställande än vad man ursprungligen hade hoppats. I slutet av september 1995 hade cirka 28 % av kundföretagen använt mindre än 10 % av de bidrag som hade tilldelats dem, medan 57 % av kundföretagen hade använt mindre än 10 % av sina lån (8)

23. Det enda gemensamma företag som formellt fungerar både i östra Mostar och västra Mostar är bussbolaget, som har drivit trafik sedan april 1995. Trafiken sköts av två bolag, ett i östra och ett i västra Mostar, som har en gemensam företagsstyrelse där chefen för EUAM:s avdelning för ekonomi, transport och infrastruktur (DETI) är ordförande. Bussarna trafikerar dock fortfarande helt åtskilda rutter i östra respektive västra Mostar, och inkomsterna från biljettförsäljning behålls av respektive bolag på varje sida.

24. Reparationer av vägar har påbörjats, och även arbete med alla utom en av broarna inom EUAM:s ansvarsområde. Arbetet med Titobron, Baileybron i Potoci och två gångbroar för att ersätta Kamenicabron och den historiska Stari Mostbron över Neretvafloden har slutförts. Det största projektet, Carinskibron, togs i bruk den 30 april 1996. Under 1996 skall arbete också påbörjas med Hasan Brkic-bron (östra Mostar) och Aviatorbron i västra Mostar som båda kommer att vara helt reparerade först efter utgången av EUAM:s mandat.

25. Telekommunikationsförbindelser har också i stort sett återställts i staden. En överenskommelse för inrättandet av en gemensam organisation för post och telekom munikation (PTT) i Mostar har undertecknats av båda sidorna, men hade inte förverkligats vid slutet av 1995.

26. Inom hälsovårdsområdet har omfattande restauration skett av krigsskadade sjukvårdsbyggnader som främst finns i östra Mostar. En omfattande kampanj för pestkontroll har genomförts. EU-förvaltaren beslutade att projektet för att färdigställa och utrusta Bijeli Brijeg-centralsjukhuset i västra Mostar inte skulle genomföras, eftersom det inte fanns tillfredsställande garantier för att alla invånare skulle få fritt tillträde till det.

27. Vad gäller utbildning och kultur har tolv grundskolor, tre förskolor och ett flertal historiska byggnader reparerats. Ytterligare omfattande arbete pågår fortfarande. Ett program för åtgärder för att möjliggöra användningen av tre gymnasieskolor under vintern 1994/95 har också slutförts. Den fullständiga återuppbyggnaden av två gymnasieskolor har påbörjats, men ytterligare återuppbyggnad av andra gymnasieskolor är fortfarande avhängigt ett politiskt beslut om gemensam utbildning och fritt tillträde till skolan för alla elever. Dessa förhandsvillkor, som EUAM insisterar på, hade inte uppfyllts när granskningen skedde.

28. Inom området kultur, ungdom och sport har EUAM finansierat återuppbyggnad av olika sportanläggningar och tio friluftssportplaner, lämnat stöd till 20 lokala sportklubbar samt dessutom finansierat utbytesprogram för ungdomar och inom kulturområdet.

29. I juni 1995 introducerades ett första bostadsprogram för att reparera 78 lägenheter och 80 byggnader i östra Mostar samt tre hyreshus och andra byggnader i västra Mostar. Fördrivna personer tilläts bo i dem, vilket på så sätt medförde att andra lägenheter blev lediga, så att deras ursprungliga ägare kunde flytta in igen.

30. UNHCR (9) och ett flertal icke-statliga organisationer, stödda av ECHO (10), har lämnat bistånd i form av matvaror som sedan levererades av både statliga och icke-statliga organisationer till båda delarna av staden. Bränsle och annat uppvärmningsmaterial har också lämnats. Ett program för vårsådden fick stöd för att jordbruksproduktionen skulle komma igång på nytt. Offent liga och delvis offentliga kök tillagade 15 000 mål per dag för särskilda grupper som representerade cirka 25 % av stadens totala befolkning.

EUAM:S BUDGET OCH UTGIFTER

EUAM:s budgeterade medel

31. Som framgår av tabell 1 uppgår EUAM:s totala budget för perioden juli 1994 till juli 1996 till 144 miljoner ecu. Summan av EUAM:s medel uppgår till nästan 2 400 ecu per person i Mostar (beräknat på den uppskattade folkmängden 60 000 personer) och till denna kan beräknade indirekta kostnader om nästan 35,0 miljoner ecu, 585 ecu per person (11), läggas. Detta innebär en hög koncentration av bistånd till detta område.

32. EUAM:s budget för 1994 uppgick till 32 miljoner ecu, varav 15 miljoner finansierades via Europeiska gemenskapens allmänna budget av kommissionen och 17 miljoner ecu av medlemsstaterna. Beloppet 15 miljoner ecu utgjordes ursprungligen av 10 miljoner ecu från budgetrubrik B7-010 (12) och 5 miljoner ecu från ECHO, vilket redan hade tilldelats den internationella förvaltningsgruppen för infrastruktur i Bosnien-Hercegovina (IMG-IBH). Det senare beloppet skulle förvaltas av ECHO, och inte av EUAM. Detta ändrades dock senare eftersom EU-förvaltaren inte godkände att en del av hans budget redan hade öronmärkts. Alternativa medel skaffades därför fram av kommissionen. Beloppet 17 miljoner ecu från medlemsstaterna lämnades som ett direkt bidrag, beräknat enligt BNI-nyckeln (se tabell 2).

33. EUAM:s budget för 1995 bestämdes till 80 miljoner ecu och är helt finansierad via EG-budgeten. Denna utgjordes av följande:

a) 20 miljoner ecu som i den andra tilläggsbudgeten för 1994 anslogs av Europaparlamentet till Mostars sjukhus.

b) 60 miljoner ecu från 1995 års budget, som omfattade 10 miljoner ecu från driftsbudgeten (rubrik B8-100) och 50 miljoner ecu i reserv. Den 18 juli 1995 överfördes reserven om 50 miljoner ecu till budgetrubrik B8-100.

34. EUAM:s budget för 1996, som täcker en period om sju månader fram till det planerade avslutandet av EUAM:s verksamhet, uppgår till 32 miljoner ecu och är helt finansierad via Europeiska unionens allmänna budget (13).

EUAM:s utgifter

35. Tabell 3 visar en uppdelning per sektor av EUAM:s faktiska utgifter under 1994 och 1995, jämfört med de ursprungliga och reviderade budgetarna.

36. I de ursprungliga beräkningarna som gjordes för 1994 års budget var de viktigaste sektorerna socialtjänst och hälsovård, åtföljda av stöd till den ekonomiska sektorn (främjande av investeringar), kommunal förvaltning och ett gemensamt polisväsende, transporter (infrastruktur och anläggningar) samt byggsektorn/bostadsreparationer.

37. Tabell 3 visar att de reviderade budgetarna och de faktiska utgifterna dock inte följde detta mönster, vilket berodde på att situationen i Mostar hela tiden förändrades. De flesta utgifterna har i stället uppkommit inom sektorerna för allmänna serviceanläggningar (vatten och renhållning, kraft och telekommunikationer), byggnation/bostadsreparationer samt stöd till den ekonomiska sektorn (främjande av investeringar).

38. Under 1995 gjorde EUAM två ändringar i sin ursprungliga budget, till följd av förändringar i den allmänna politiska situationen. Den viktigaste ändringen var en minskning av budgeten för socialtjänst och hälsovård med 12 miljoner ecu, vilken till största delen avsåg medel som inte längre behövdes för färdigställandet och utrustandet av Bijeli Brijeg-centralsjukhuset i Mostar. Programmen för allmänna serviceanläggningar och bostadsreparationer utvecklades mycket snabbare än väntat, vilket medförde att deras budgetar ökades. Budgeten för transporter (infrastruktur) minskades också eftersom planerna för två nya broar sköts upp från 1995 till 1996.

39. Tabell 4 visar att för flera sektorer under 1994 och för byggsektorn under 1995 har beloppen för åtaganden överskridit beloppen i de beslutade budgetarna. Detta beror framför allt på att det i början av EUAM:s mandat saknades lämpliga förfaranden för att godkänna utgifter och att förfarandena för förändring av budgettilldelning mellan sektorerna inte var tillräckligt snabba. Som framgår av punkterna 74 till 75 var EUAM:s möjlighet att kontrollera utgifterna mot budgeten också begränsade under största delen av de första 18 månaderna eftersom rapporteringssystemet var bristfälligt. Totala åtaganden rymdes dock inom EUAM:s totala budget.

EUAM:S ORGANISATION

Inrättande av EUAM

40. I mitten av april 1994, dvs. före rådets formella beslut om en gemensam åtgärd, anlände en förtrupp om tre personer, utsända av rådets ad hoc-grupp, till Mostar för att förbereda EU-förvaltarens ankomst. Förtruppen avlämnade 28 olika rapporter till rådets ordförandeskap (presidium). Många av dessa rapporter krävde skrivna svar där kommentarer, anvisningar, råd och godkännande lämnades. Sådana svar erhölls dock inte.

41. Vid denna tidpunkt fanns inte några fungerande formella mekanismer inom rådet för att säkerställa att tillräckliga medel lämnades för den förberedande verksamheten. Lån som totalt uppgick till 32 600 ecu erhölls från Europeiska gemenskapernas observatörsdelegation (ECMM) under juni och juli 1994 för att finansiera den förberedande verksamheten. Kurirer från Zagreb och Split förde in dessa belopp i kontanter till Mostar. Tillkommande likvida medel, som totalt uppgår till 53 000 ecu, finansierades via den tyska förbundsbudgeten. Rådet gjorde efter det en engångsbetalning om 100 000 ecu från sin administrativa budget, vilket bland annat medförde att förtruppen kunde återbetala det tidigare lånet till ECMM.

42. Rådet klassificerade förtruppens utgifter som förvaltningsutgifter enligt villkoren i artikel J 11 i Fördraget om Europeiska unionen. Rådet ansåg att i vissa fall, och efter ett beslut från rådet, kunde förvaltningsutgifter inom GUSP omfatta förberedande kostnader för genomförande av en verksamhet resekostnader och kostnader för uppehälle för de personer som ovan avses samt tillfälligt stöd som lämnas till dessa personer för underhållskostnader och transportkostnader (14). Detta beslut om generella principer för EUAM:s förtrupp godkändes av rådet den 11 juli 1994 (15).

43. Europaparlamentet har emellertid påpekat att det är nödvändigt att vara försiktig när man definierar vad som är förvaltningsutgifter respektive driftsutgifter beträffande gemensamma åtgärder inom GUSP (16) och från vilken del av Europeiska unionens budget sådana utgifter skall finansieras. Det föreslog att endast förvaltningsutgifter som avser politiskt beslutsfattande i rådet, vilket måste ske innan rådet fattar ett beslut om att tilldela medel, skall finansieras via rådets budget. Alla förvaltningsutgifter som uppkommer efter det att rådet har fattat ett beslut skulle finansieras via kommissionens förvaltningsanslag (del A av avdelning III) och alla driftsutgifter som är hänförbara till Europeiska unionens budget skulle finansieras via kommissionens driftsanslag (del B av avdelning III) (17).

44. I samband med förfarandet för den andra tilläggs- och ändringsbudgeten för budgetåret 1994 har Europaparlamentet påpekat behovet av att ta itu med definitionen och innehållet av en förvaltnings- och driftsutgiftspost som avser GUSP, innan man påbörjar något som kan ställa budgetmyndigheten inför ett fullbordat faktum.

45. Förtruppens arbete utgjorde en del av verksamhetens inledande och de härvid uppkomna utgifterna kan därför betraktas som driftsutgifter. Kommissionens motsvarande utgifter inom andra områden av budgeten finansieras normalt från driftsanslagen.

46. Medan förtruppen förberedde arbetet i Mostar nominerade medlemsstaterna utlandsstationerad personal (18) till EUAM utifrån ett förslag från den tyska delegationen om EUAM:s organisation inklusive en föreslagen fördelning av poster. EU-förvaltaren konsulterades inte. Endast en medlemsstat föreslog mer än en kandidat till en post. Personalens ankomst till Mostar samordnades inte tillräckligt med förtruppen, vilket ledde till transport-och underhållsproblem. ECHO sände också ut en rådgivare i humanitära frågor, som dock skulle återrapportera till ECHO i stället för till EU-förvaltaren. Samtidigt skickade Italien också en rådgivare i humanitära frågor. Dessa två stannade, under någon handfallenhet, kvar i tre månader, till dess att EU-förvaltaren erhöll godkännande från rådets ordförandeskap att utse en enda samordnare i humanitära frågor från Danmark.

47. Särskilda frågor som förtruppen tog upp med rådets ordförandeskap vid flera tillfällen under maj 1994, och som rörde EUAM:s övergripande struktur och personalens utnämningsvillkor, förblev obesvarade. Det förblev också oklart för förtruppen vilken avdelning eller vilken person inom rådet eller ordförandeskapet som ansvarade för den övergripande samordningen.

EUAM:s struktur

48. Vid mötet den 18 april 1994 fattade rådet ett formellt beslut om att utse herr H. Koschnick, Bremens före detta borgmästare, som EU-förvaltare för Mostar. När Unprofor till slut hade demilitariserat Mostar och båda parterna i den tidigare konflikten hade undertecknat samförståndsförklaringen av den 10 juni 1994 om Europeiska unionens förvaltning av Mostar, anlände EU-förvaltaren formellt den 23 juli 1994 och EUAM påbörjade verksamheten.

49. Bilaga 2 visar EUAM:s organisationsstruktur så som den förelåg den 6 oktober 1995. Denna är i stort oförändrad jämfört med den ursprungliga situationen i juli 1994, förutom att avdelningen för utbildning och kultur delades i början av 1995 så att en ny avdelning för kultur, ungdom och sport bildades. Detta skedde främst för att man ville skapa en avdelningschefspost för en annan medlemsstat. Så småningom övertog avdelningschefen också rollen som telekommunikationsrådgivare.

50. EUAM:s organisationsstruktur är komplex och inte helt och hållet inrättad i funktionella verksamhetsområden. Antalet avdelningar och rådgivarposter är stort och uppdelningen av ansvarsområden mellan dem bygger delvis på behovet att erbjuda acceptabla förvaltningsavdelningar till de personer som nomineras av medlemsstaterna. Rådgivaren i flyktingfrågor och rådgivaren i telekommunikationsfrågor har budgetansvar men inte några avdelningar. Det skulle ha varit mer logiskt att integrera återställandet av telekommunikationer i en av de operativa avdelningarna.

51. EUAM, inklusive ombudsmannens kontor (19), har en personalstyrka som består av 39 utlandsstationerade civilanställda, sex ytterligare anställda som kommer från ECMM samt VEU:s polisenhet som består av 181 poliser. Samtliga erhåller ersättning från medlemsstaterna, t.ex. betalas månadslöner och boendekostnader direkt av deras ursprungsland, eller av kommissionen, vilket gäller för de två anställda från kommissionen som arbetar inom EUAM:s finans- och skatteavdelning. Kostnaderna för den utlandsstationerade personalen och för poliserna har beräknats till ungefär 16,8 miljoner ecu per år och ingår inte i budgeten för den gemensamma åtgärden.

52. Formellt leds varje operativ avdelning inom EU-förvaltningen av en EU-avdelningschef och två biträdande avdelningschefer från östra och västra Mostar. De biträdande cheferna har dock inte något ansvar för verksamheten inom själva EUAM.

53. Sverige, Finland och Österrike, som tidigare har varit observatörer i rådets grupper, har bidragit med fyra tjänstemän till verksamheten i Mostar innan de formellt blev medlemmar i EU. Alla de andra EU-medlemsstaterna har bidragit med tjänstemän till EUAM:s verksamhet och/eller VEU:s polisiära verksamhet. Dessutom har Schweiz och Norge bidragit med två anställda till EUAM.

54. Den överordnade förvaltningsgruppen för genomförandet av programmet inrättades genom att posterna fördelades mellan medlemsstaterna, utan någon bedömning på rådsnivå av alternativa kandidater och utan att organisationens chef hade möjlighet att påverka gruppens sammansättning. De flesta tillsättningarna har visat sig vara framgångsrika och kanske för att det inte fanns något alternativ i Mostarfallet gruppens medlemmar har i allmänhet arbetat bra tillsammans. Tillvägagångssättet som följdes kunde emellertid lätt ha gett ett helt annat resultat.

FORMER FÖR BESLUTSFATTANDE

55. Gemensamma åtgärder inom GUSP regleras av artiklarna J 3 till J 11 i avdelning V i Fördraget om Europeiska unionen. Det är rådet som beslutar om att ett ärende skall bli föremål för en gemensam åtgärd och som bestämmer den aktuella räckvidden, unionens allmänna och särskilda mål när åtgärden genomförs samt, när så är nödvändigt, hur länge den skall pågå och medlen, förfarandena och villkoren för dess genomförande. Rådets ordförandeskap ansvarar för genomförandet av gemensamma åtgärder tillsammans med kommissionen, som skall delta fullt ut.

56. I enlighet med bestämmelserna i artikel J 5 i Fördraget om Europeiska unionen och i enlighet med rådets beslut av den 16 maj 1994 fattar rådets ordförandeskap, assisterat av en rådgivande grupp av medlemsstaternas ständiga representanter, i samverkan med kommissionen beslut om den praktiska inriktningen för EUAM:s verksamhet. Det fastställer också de exakta åtgärder som krävs för att tillgodose de behov som har uppmärksammats av EU-förvaltaren och beslutar om frigörandet av medel till EU-förvaltarens konto. EU-förvaltaren måste avlägga regelbundna rapporter om behoven till rådets ordförandeskap och ordförandeskapet håller i sin tur den rådgivande gruppen informerad. EUAM har, enligt rådets beslut, inte någon särskild skyldighet att rapportera till kommissionen om framstegen, trots det faktum att finansieringen sker via Europeiska unionens allmänna budget.

57. I praktiken har ad hoc-gruppen för före detta Jugoslavien, som innefattar den rådgivande gruppen för den gemensamma åtgärden för Bosnien-Hercegovina och som består av representanter för medlemsländerna, enligt artikel J 11 punkt 1 i avdelning V av fördraget, ansvarat för förberedandet av rådets presidiums arbete och för att de arbetsuppgifter som rådet har ålagt den har utförts. EU:s gemensamma åtgärd inom GUSP i Mostar föreligger normalt endast som en punkt på dagordningen när ad hoc-gruppen sammanträder och beslutens praktiska återverkningar diskuteras inte i detalj. Viktiga beslut i den rådgivande gruppen fattas normalt heller inte omedelbart, utan med fördröjning på grund av ytterligare konsultationer med medlemsstaternas huvudstäder. När ad hoc-gruppen förhandlade om samförståndsförklaringen, som slutligen undertecknades den 5 juli 1994, var många praktiska frågor som hade tagits upp av förtruppen (se punkterna 40 till 47) fortfarande obesvarade. Praktiska råd, som hade lämnats av kommissionens politiska representant som samarbetade med ad hoc-gruppen i enlighet med artikel J 8 punkt 5, hade på samma sätt inte kommenterats.

58. Den ansvariga gruppen i kommissionen handlägger alla praktiska dagliga frågor om EUAM:s finansiering via den allmänna budgeten.

59. Europaparlamentets roll är begränsad enligt de nuvarande fördragsbestämmelserna vad gäller gemensamma åtgärder inom GUSP och de åtgärder för EUAM:s beslutsfattande och förvaltning som följer därav. Artikel J 7 i Fördraget om Europeiska unionen fastlägger att Europaparlamentet skall höras och regelbundet hållas informerat beträffande gemensamma åtgärder. Enligt dessa bestämmelser har Europaparlamentet dock inte möjlighet att utöva inflytande över deras genomförande.

60. Europaparlamentet har visat stort intresse för genomförandet av EUAM:s gemensamma åtgärd och för beslutsfattandeförfarandena (20). Under mars 1995 besökte en gemensam ad hoc-delegation från budgetutskottet och budgetkontrollutskottet Mostar för att själva granska EUAM:s arbete, så att budgetutskottet skulle kunna besluta om överföringen av anslag eftersom Europaparlamentet hade placerat 50 miljoner ecu för 1995 års budget för EUAM i en reserv. Delegationen avgav en gynnsam rapport för vad EUAM hade uppnått fram till det datumet vad gäller återuppbyggnad och sanering, och trots dess invändningar mot beslutsfattandeförfarandena godkände utskottet snabbt överföringen, så att EUAM:s arbete inte skulle hindras.

Iakttagelser om centralt beslutsfattande och förvaltning

61. Tillkortakommanden i beslutsfattandestrukturerna och beslutsfattandeförfarandena för gemensamma åtgärder inom GUSP i allmänhet och för den gemensamma åtgärden i Mostar i synnerhet har negativt påverkat genomförandet av den gemensamma åtgärden och EUAM:s interna funktion, särskilt inom finansområdet.

Centralt beslutsfattande och förvaltning

62. Rotationen av rådets ordförandeskap var sjätte månad är tyvärr dåligt anpassad till behovet av kontinuitet i förvaltningen av en sådan gemensam åtgärd som Mostar. Den personal som ansvarar för de slutliga besluten och deras genomförande byts ut var sjätte månad, och den politiska apparaten växlar från huvudstaden i en medlemsstat till en annan allt eftersom ordförandeskapet roterar, vilket är det normala för rådets ordförandeskaps verksamhet. Ad hoc-arbetsgruppen har inte heller bidragit med lämpliga permanenta strukturer för den allmänna tillsynen av den gemensamma åtgärden. De tjänstemän som arbetsgruppen består av ansvarar för den dagliga förvaltningen som en bland många andra uppgifter. Granskning av mötesprotokollen visar att beslut ofta förs vidare från ett möte till nästa, vilket visar på behovet av att återföra ärenden till medlemsländernas huvudstäder. Detta försenar beslutsfattandet, inklusive beslut om frigörandet av medel till EUAM. Rådets generalsekretariat, som bistår ordförandeskapet och arbetsgruppen, fyller enbart en administrativ funktion.

63. När EU-förvaltningen presenterade EUAM:s handlingsplan för ordförandeskapet i juli 1995 diskuterades den inte ens av gruppen och EU-förvaltaren erhöll inga kommentarer beträffande den. Detta dokument lämnar en mycket användbar och omsorgsfullt utarbetad bild av de praktiska och konkreta mål som EU-förvaltningen avsåg att uppnå med samförståndsförklaringen.

64. I praktiken är det den avdelning som ansvarar för GUSP-frågor inom kommissionen som är mest inblandad i den dagliga kontakten med EUAM. Kommissionens befogenheter vid genomförandet av en gemensam åtgärd inom GUSP är dock mycket mindre än de befogenheter som den förfogar över när den genomför andra frågor än GUSP, och de begränsas i huvudsak till genomförandet av budgeten.

65. Förseningar i överförandet av medel till EUAM har förekommit under hela dess existens. Frankrike och Förenade kungariket hade per den 31 december 1994 inte betalat 4,9 miljoner ecu av de 17 miljoner ecu som skulle betalas av medlemsstaterna (21), vilket motsvarar 15,2 % av EUAM:s budget för 1994.

66. Förfarandet som har godkänts av rådet för frigörande av medel till EUAM samt det sätt på vilket kommissionen genomförde det var dessutom onödigt komplicerat och ledde till likviditetsproblem. För 1995 års budget, som helt finansierades av gemenskapen, frigjorde rådet medel i tre etapper. Kommissionen överförde sedan medlen i tre omgångar, enligt kommissionens förfarande som normalt tillämpas för enskilda projekt. Till följd av detta delade kommissionen upp 1995 års budget för EUAM i tre delar och behandlade varje del som om den var ett enskilt projekt. Eftersom EUAM var tvungen att rapportera till kommissionen om hur den hade använt förskotten för varje motsvarande budgetdel, fick en stor del av de begränsade personalresurserna i finans- och skatteavdelningen ägnas åt att fördela de verkliga utgifterna på motsvarande sätt.

67. En följd av detta förfarande var att EUAM begärde de första förskotten för de andra och tredje delarna av 1995 års budget så att den kunde påbörja nya projekt och erhålla medel innan användningen av den första delen hade redovisats. När det andra granskningsbesöket skedde i oktober 1995, uppgick EUAM:s sammanlagda banktillgångar till 2,1 miljoner tyska mark, medan den normala utgiftstakten var 1,1 miljoner tyska mark per vecka. Till följd av detta innehöll EUAM tillfälligt belopp som var förfallna till betalning till dess leverantörer. Liknande likviditetsproblem inträffade i juli 1995.

68. Granskarna påpekade för EUAM och kommissionen att de förfaranden som följdes var onödigt komplicerade och inte förbättrade den finansiella kontrollen över EUAM:s genomförande av budgeten. Som en följd beslutades det att förenkla förfarandena genom att se alla tre budgetåren (1994, 1995 och 1996) som ett pågående projekt.

Iakttagelser om EUAM:s finansiella förvaltning

69. På EUAM-nivån har ett antal interna kontrollbrister, varav vissa är relativt allvarliga, uppmärksammats. De underliggande skälen för dessa kan hänföras till tillkortakommanden som beror på det sätt på vilket EUAM inrättades.

70. För det första hade inte EUAM från första början en uppsättning formella regler för förfaranden inom det finansiella förvaltningsområdet (fastställda förfaranden för upphandling och marknadsundersökning, förfaranden för godkännande och åtagande av utgifter, förfaranden för utbetalning, förfaranden för hantering av kontanta medel osv.).

71. För det andra hade finans- och skatteavdelningen inte tillräcklig kapacitet och befogenhet för att säkerställa att andra avdelningar följde förfarandena och utförde nödvändiga kontroller före godkännande och verkställande av utbetalningar. Det fanns en tendens från de olika avdelningscheferna att arbeta självständigt, med egna förfaranden.

72. För det tredje förvärrades de problem som uppstod på grund av detta av bristen på personal inom finans- och skatteavdelningen från första början. Den ställföreträdande finansschefen, som ansvarade för kontrollen av finansiell bokföring och budgetrapportering, utsågs inte förrän två och en halv månader efter det att verksamheten hade påbörjats. Då hade de olika avdelningarna redan börjat göra saker på sitt eget sätt, vilket inte alltid var korrekt och inte alltid överensstämde med de övrigas sätt. Den finansiella förvaltningsexpertisen inom de olika avdelningarna var i allmänhet bristfällig.

73. EUAM:s förvaltningsstruktur innefattar inte en oberoende controller med den funktion som framgår av gemenskapens budgetregler. Det fanns dock från början en delning av funktionerna mellan dem som ansvarade för att godkänna utgifter (EU-förvaltaren eller de verkställande avdelningscheferna, beroende på utgiftens omfattning eller politiska betydelse) och dem som ansvarade för kontrollen av verifierande underlag, att medel fanns tillgängliga och att antingen en order kunde lämnas eller att en betalning kunde göras (antingen finanschefen eller den biträdande finanschefen). Till följd av revisionsrättens första besök i juli 1995 utfärdades en rekommendation till EUAM och till rådet om att förstärka EUAM:s interna kontrollfunktion genom att inrätta två nya tjänster. Dessa var en budgetansvarig, som skulle överta ansvaret för kontroll av att medel fanns tillgängliga före det att utgiftsåtaganden gjordes och utbetalningar utfördes samt budgetrapportering, och en internrevisor/intern bedömningsansvarig, som skulle kontrollera hur förfarandena inom avdelningar fungerade och utvärdera vilka framsteg avdelningarna gjorde när det gällde att nå målen. Den budgetansvarige utsågs i oktober 1995 medan internrevisorn/den internt bedömningsansvarige fortfarande inte hade utsetts vid slutet av 1995.

74. EUAM:s möjlighet att förvalta och kontrollera sina medel på ett tillfredsställande sätt har på ett allvarligt sätt förhindrats genom avsaknaden av lämpliga hjälpmedel för finansiering och bokföring som medför att man på ett korrekt sätt kan dokumentera EUAM:s finansiella verksamhet och upprättande av räkenskaper samt meningsfull förvaltningsinformation. När EUAM inrättades bistod varken rådet eller kommissionen den med lämpliga hjälpmedel. Det var inte en enkel uppgift för de personer som hade rekryterats till EUAM att finna och inrätta lämpliga system på kort tid. Det första försöket, baserat på ett bokföringssystem som används i kommissionens delegationer, fungerade inte eftersom mjukvaran inte passade för EUAM:s behov. När ett andra, lämpligare system hade hittats för de finansiella räkenskaperna var det en stor eftersläpning för verksamhet som skulle kontrolleras och införas i systemet, vilket inte var slutfört förrän i juli 1995.

75. Bokföringssystemet har vissa brister, av vilka den mest anmärkningsvärda är att det inte kan användas för att direkt få fram budgetrapporter i det begärda formatet. EUAM anställde konsulter i mitten av 1995 för att utarbeta ett system för budgetrapportering, men resultaten var inte helt framgångsrika: det som föreslogs krävde en orealistisk arbetsmängd varje månad, med mödosamma sammanjämkningar mellan budgetrapporterna och de finansiella räkenskaperna. Den budgetansvarige som utsågs i oktober 1995 har emellertid lyckats få systemet att fungera.

76. Bristerna i EUAM:s interna kontrollförfaranden har lett till ett antal otillfredsställande handlingssätt. Bland de mest allvarliga av dessa var det sätt på vilket kontanta medel hanterades. Situationen i Mostar, särskilt under det första året av EUAM:s mandat, var sådan att en stor del av verksamheten måste betalas kontant. Kontanta utbetalningar uppgick till cirka 30 % av de totala utbetalningarna under åren 1994 och 1995. Betydande kontantbelopp hanterades därför dagligen. Det fanns vissa brister i EUAM:s förfaranden, men VEU-polisens förfaranden var synnerligen otillfredsställande. Stora mängder upp till 500 000 tyska mark transporterades av polisens kassör på egen hand i en kameraväska. Kassaböcker fördes inte i rätt tid och man krävde inte alltid att leverantörerna skrev under när de tog emot kontanter. Tyvärr lämnade inte EUAM medel till VEU-polisen i förskott. Om så hade skett, hade VEU-polisen varit tvungen att förbättra sina förfaranden. När förskotten för 1994 och 1995 från EUAM till VEU-polisen jämfördes, uppmärksammades det att EUAM uppenbarligen hade gjort kontanta utbetalningar på 582 000 tyska mark (309 000 ecu) mer än vad VEU-polisen har noterat att de hade fått. EUAM utreder fortfarande detta. En kontanträkning avslöjade att befintliga kontanta medel uppgick till 19 000 tyska mark mer än vad som framgick av kassaboken. Revisionsrätten kunde inte påvisa något som visade att kontanter hade förskingrats, men det är uppenbart att det är otillfredsställande att sådana skillnader uppstår. När det andra granskningsbesöket skedde höll VEU-polisen på att vidta åtgärder för att förbättra sin finansiella förvaltning i allmänhet och sin förvaltning av kontanter i synnerhet. Om VEU-polisen skall fungera som en halvautonom finansiell enhet borde EUAM endast tillhandahålla medel i förskott.

77. En del av de förfaranden som användes av avdelningarna vid beställning av varor, marknadsundersökning och prisförhandling med leverantörer avvek från det lämpligaste tillvägagångssättet och det fanns skillnader i hur de olika avdelningarna handlade med samma leverantörer. Fastän detta inte är det bästa tillvägagångssättet påvisades vid granskningen inte några viktiga fall som hade lett till att EUAM hade förlorat pengar.

78. Återuppbyggnadsavdelningen beslutade att använda en förmedlingsbyrå för att köpa in fordon och utrustning till vattenbolagen i slutet av 1994 och till maskinuthyrningskontoret i mitten av 1995. Detta var ett potentiellt kostnadseffektivt tillvägagångssätt, men övervakningen av de faktiskt uppkomna kostnaderna för inköpen under 1994 var otillräcklig. Eftersom en snabb upphandling behövdes, gjordes beställningar utifrån priser och avgifter som beräknades till 627 159 tyska mark. De faktiska kostnader som har belastat EUAM:s konto för förmedlingsbyrån uppgick till 704 475 tyska mark, dvs. en ökning om 12 %, och översteg det godkända beloppet. Varken återuppbyggnadsavdelningen eller finansavdelningen kände till detta.

79. Kontroller av ett statistiskt urval av betalningar, som motsvarar nästan 30 % av värdet för EUAM:s sammanlagda utbetalningar för perioden 23 juli 1994 till 31 augusti 1995, visade på följande bristfälliga förfaranden inom EUAM:

a) Elva av de granskade kontrakten var otillfredsställande av många olika anledningar, däribland bristfälligt upprättande, avsaknad av underskrifter eller av datum för undertecknande och utelämnande av datum för slutförande, vilket satte skadeståndsklausulerna ur spel. Olika avdelningar använde också olika kontraktsmallar.

b) Standardiserade beställningsförfaranden saknades, däribland särskilda bestämmelser för sådana frågor som leveransvillkor. Vissa beställningar innehöll tekniska specifikationer som inte var tillräckliga.

c) Trots att formella anbudsförfaranden existerade fanns det utrymme för förbättringar, framför allt vid öppningsförfarandet och registreringen av anbud.

d) Utbetalningar kunde göras hos Mostars banker med endast en underskrift.

e) Ett fåtal fall uppmärksammades där kontantbetalningar i ett fall 500 000 tyska mark hade gjorts till en tjänsteman i östra Mostars lokala myndighet i stället för till den som var mottagare enligt kontraktet, utan att medgivande hade inhämtats från den som var mottagare enligt kontraktet.

f) Vid 25 av 70 betalningar har de verifierande underlagen som har lämnats till finans- och skatteavdelningen varit otillräckliga. Till exempel har faxade eller fotokopierade fakturor använts utan något intygande om att de överensstämmer med originalet och utan att man såg till att ytterligare kopior inte kunde lämnas (22). I vissa fall fanns det inga kopior av beställningen eller accepten.

g) Det saknades ofta något som visade att de ansvariga avdelningarna hade utfört kontroller av fakturor på ett korrekt sätt innan de överlämnades till finans- och skatteavdelningen. Finans- och skatteavdelningen återsände i själva verket ofta dokument till avdelningarna för ytterligare kontroll och för att erhålla ytterligare verifierande underlag.

De påvisade felaktigheterna i fallen ovan påverkar inte räkenskapernas innehåll.

Övervakning och kontroll

80. I allmänhet har kontrollen och förvaltningen av entreprenörernas arbete varit bra, men elektricitetsavdelningen inom DETI har varit särskilt effektiv. Hela EUAM kunde faktiskt ha dragit nytta av att använda sig av en del av de enkla men effektiva förfaranden som tillämpades inom detta område. Det svåraste området att förvalta är troligen programmet för mindre till medelstora reparationer av ett mycket stort antal hus. Med ett så stort program var det omöjligt för den befintliga personalen inom den berörda avdelningen att besöka varje byggplats och kontrollera att det som utfördes skedde enligt överenskomna villkor. Vissa krav på betalning från leverantörer har dock tillgodosetts trots den omständighet att de innehöll uppgifter som indikerade att vissa reparationer låg utanför det som hade bestämts. EUAM borde dock ha utökat de befintliga resurserna för att övervaka det arbete som utfördes av lokala myndigheter inom detta område.

Förberedelser inför utgången av EUAM:s mandat

81. Det finns ett antal områden där beslut om åtgärder behöver fattas inför avslutandet av EUAM:s verksamhet. För det första är det frågan om den framtida användningen av EUAM:s tillgångar som beräknas ha ett nettovärde som överstiger 3,1 miljoner ecu. Dessa tillgångar omfattar EUAM:s bilar och andra fordon, möbler och utrustning (inklusive datorer), samt maskinuthyrningskontorets anläggning och utrustning i östra Mostar. Det är viktigt att det finns tydliga beslut och tydliga förfaranden för vad som än beslutas.

82. För det andra har EUAM inrättat en möjlighet för små företag att få lån som automatiskt förlängs hos affärsbankerna i Mostar. Dessa medel uppgår sammanlagt till 0,9 miljoner ecu. Avsaknaden av några beslut om situationen efter mandatets utgång har lett till att EUAM kräver att bankerna skall betala lånen vid eller innan mandatets utgång. Eftersom perioden under vilka lånen är tillgängliga blir kortare, blir de allt mindre attraktiva. Det är önskvärt att bankerna fortsätter att ha tillgång till medlen, men på sådana villkor att det säkerställs att de förvaltar dem korrekt och fortsätter att lämna lån av detta slag till små företag i Mostar.

83. EUAM:s grundläggande policy har varit att inte påbörja projekt som sträcker sig efter mandatets utgång. För stora projekt, som återuppbyggnaden av Hasan Brkic-bron, är detta dock inte möjligt. Förvaltande och tekniska resurser kommer att krävas efter mandatets utgång för att kontrollera konstruktionsarbete och betalningar till leverantörer.

84. Beslut om de nödvändiga resurserna för att följa upp EUAM:s arbete bör fattas i god tid innan mandatet går ut.

SLUTSATSER

85. EU:s förvaltning av Mostar var Europeiska unionens första större gemensamma åtgärd inom GUSP. Den påbörjades under de extremt svåra omständigheter som rådde vid konflikten i Bosnien-Hercegovina. Målen som sattes för EUAM var mycket ambitiösa och EUAM kunde inte själv kontrollera de viktigaste omständigheterna som påverkade om målen skulle kunna uppnås eller inte.

86. Vad gäller arbetet för att återinrätta en enda förvaltning för staden Mostar, med ett gemensamt polisväsende, att demokratiska val hålls och att rörelsefriheten säkerställs, har framstegen varit mycket små på grund av parternas ovilja att samarbeta. Betydande framsteg har dock uppnåtts inom områdena för sanering, återuppbyggnad och utveckling. Till slutet av sommaren 1995, medan staden fortfarande var föremål för sporadisk beskjutning, var det enda betydande saneringsförsöket i östra Mostar det som gjordes av EUAM. När beskjutningen väl hade upphört och människorna började tro att en viss nivå av stabilitet kanske återvände, började de med mer självhjälp för sanering.

87. När EUAM inrättades var metoden som valdes för att tillsätta personal från medlemsstaterna till organisationen otillfredsställande och det beror mer på tillfälligheter än på de förfaranden som har använts, att gruppen har lyckats att arbeta väl tillsammans. Otillräcklig uppmärksamhet fästes också vid EUAM:s behov att från första början ha finansiella förfaranden och system med ett integrerat system för bokföring och budgetrapportering samt tillräckligt med personal inom detta område.

88. Bristerna som har påvisats inom EUAM:s interna finansiella förvaltning och rapportering beror till största delen på dessa misstag från första början. Förutsättningarna för Mostar i början till exempel behovet att göra en stor del av utbetalningarna i kontanter förvärrade problemen.

89. Det är dock nödvändigt att se dessa tillkortakommanden i sitt sammanhang. För det första har EUAM efter hand avhjälpt de allvarligaste bristerna och förstärkningen av Finans- och skatteavdelningen i oktober 1995 har hjälpt betydligt. För det andra har bristerna inte negativt inverkat på EUAM:s effektivitet.

90. Strukturen för centralt beslutsfattande och förvaltning är för diffus för att vara effektiv. Kommissionen är den enda delen av strukturen som har operationell expertis och kapacitet. Den har utfört ett visst mått av övervakning av verksamheten men dess befogenheter vid genomförandet av en gemensam åtgärd inom GUSP är mycket mindre än de befogenheter som den förfogar över när den genomför andra frågor än GUSP, och de begränsas i huvudsak till genomförandet av budgeten.

REKOMMENDATIONER

91. En effektiv permanent struktur för förvaltningen av gemensamma åtgärder inom GUSP behövs. Detta kräver en överenskommelse mellan institutionerna.

92. Planering inom GUSP-området skall också säkerställa att passande förfaranden och system för finansiell förvaltning och räkenskaper inrättas från början med tillräckligt kvalificerad personal. Den permanenta struktur som punkt 91 ovan hänvisar till skall påvisa eller utveckla grundläggande hjälpmedel och förfaranden för framtida åtgärder.

93. Förfarandena för utnämning av utlandsstationerad personal till gemensamma åtgärder bör säkerställa att det finns flera kandidater att välja mellan och att organisationens chef har möjlighet att delta i processen för att välja ut sin grupp.

Denna rapport har antagits av revisionsrätten i Luxemburg vid dess möte den 11 juli 1996.

För revisionsrätten

Bernhard FRIEDMANN

Ordförande

(1) Rådets beslut 94/308/GUSP av den 16 maj 1994.

(2) Rådets beslut 93/603/GUSP av den 8 november 1993.

(3) Förhållandet i Bosnien-Hercegovina under vintern 1993/94, där de bosnienserbiska styrkorna hindrade framkomsten för konvojer med humanitär hjälp, innebar att den gemensamma åtgärd som ursprungligen föreslogs inte kunde genomföras.

(4) Rådets beslut 94/790/GUSP av den 12 december 1994, senare bekräftat genom rådets beslut 95/517/GUSP av den 4 december 1995.

(5) Artikel 188c i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

(6) Bosniska elverket.

(7) Den ursprungliga avsikten var att maskinuthyrningswerksamheten skulle placeras både i västra och i östra Mostar. Av olika anledningar, däribland den omständighet att alternativ maskinkapacitet fanns i västra delen, beslutades det att begränsa verksamhetens placering till östra Mostar. Under de nuvarande förhållandena är det troligt att den bara kan utnyttjas av östra Mostar.

(8) De outnyttjade medlen fanns på konton i Mostars lokala banker.

(9) Förenta nationernas flyktingkommissariat.

(10) Europeiska gemenskapernas kontor för humanitärt bistånd, som är den grupp inom kommissionen som ansvarar för humanitärt bistånd.

(11) Om man utgår från att det kostar medlemsstaterna cirka 79 700 ecu per person och år under en tvåårsperiod att utrusta, skicka iväg och bibehålla ungefär 181 VEU-poliser och 39 utlandsstationerade civilanställda.

(12) Del av beloppet 14,15 miljoner ecu som fördes över från 1993 vid det första beslutet om en gemensam åtgärd inom GUSP om stöd till eskort av humanitär hjälp i Bosnien-Hercegovina. Återstoden 4,15 miljoner ecu användes för en luftbro till Sarajevo från Overseas Development Organisation (ODA) i Förenade kungariket.

(13) Rådets beslut 95/552/GUSP av den 19 december 1995.

(14) Dok. 7622/94 punkt 3 b i-ledet i "Not I".

(15) Dok. 8239/94 GUSP 201 COYUG29.

(16) Särskilt i Budgetutskottets rapport av den 18 oktober 1994 om finansieringen av GUSP (lämnad av herr F. Willockx).

(17) Rådet och Europaparlamentet har kommit överens om att inte ingripa i varandras budget.

(18) Inklusive VEU-polisens grupp.

(19) En EU-ombudsman tillsattes genom rådets beslut 94/776/EG av den 28 november 1994. Vem som helst inom det område som förvaltas av EU kan vända sig till ombudsmannen beträffande beslut från EU-förvaltaren som han eller hon hävdar kränker hans eller hennes rätt, förutsatt att alla andra rättsliga möjligheter har uttömts.

(20) Budgetutskottets rapport av den 18 oktober 1994 om finansiering av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Rapport från ad hoc-delegationen från Europaparlamentets budgetutskott och budgetkontrollutskott till Mostar, 26 29 mars 1995 (lämnad av fru E. Müller och herr Joan Colom i Naval) (ref).

(21) Den sista betalningen för 1994 erhölls av EUAM den 2 mars 1995. Det förelåg vissa felaktigheter i överföringarna från medlemsstaterna (Belgien hade betalat för lite medan Irland och Spanien hade betalat för mycket).

(22) Ett par fall där betalning skedde dubbelt inträffade till följd av detta. Ingen av dem omfattade större belopp, de flesta spårades genom finans- och skatteavdelningens interna kontroller och beloppen har återkrävts.

BILAGA 1

SAMMANFATTNING AV EUAM:S MÅL (1)

a) Fördrivna personer och flyktingar

Att möjliggöra för fördrivna personer att återvända hem genom kontakt med UNHCR och andra FN-organ samt icke-statliga organisationer.

b) Rättsliga aspekter

Att inrätta ett modus vivendi som handlägger de faktiska lagar som tillämpas på respektive sida av den delade staden samt att skriva ett utkast till en ny kommunal författning för Mostar, med en lösning för fastighetsrätten.

c) VEU-polis

Att övervaka demilitariseringen av Mostar med Unprofor, att återställa och upprätthålla den allmänna ordningen med lokala polisstyrkor och att inrätta och träna ett gemensamt polisväsende i Mostar (UPFM) som kan fortsätta efter det att EUAM och VEU:s polis slutligen har lämnat Mostar.

d) Finans och skatter

Att tillvarata och kontrollera EU-medel genom att säkerställa att de används effektivt och på bästa sätt. Dessutom att bedöma nivån av de tillgängliga medlen för de två befintliga förvaltningarna för Mostar (östra respektive västra Mostar), för att kunna bedöma om det sätt på vilket inkomster tas upp är tillfredsställande samt att allt eftersom införa en gemensam budget.

e) Stadens förvaltning

Att bygga upp och integrera en modern förvaltningsstruktur för Mostars kommun.

f) Infrastruktur för transport och ekonomi

Att åter sätta igång den lokala ekonomin och återställa elektricitetsnätet och de allmänna transporterna samt återuppbygga Carinski Most-bron och vissa andra broar.

g) Återuppbyggnad

Att påbörja grundläggande strukturella reparationer av bostäder och att riva farliga byggnader när det är nödvändigt. Att återställa vattentillgången i Mostar och integrera vattenbolagen i östra och västra Mostar. Att förbättra industrins kapacitet genom att bistå med material, utrustning och tekniska/administrativa kunskaper. Att hjälpa till med att skapa ett hållbart system för stadsplanering.

h) Utbildning och kultur

Att slutföra återuppbyggnadsprogrammen för skolor och daghem. Att fortsätta med bevarandet av historiska och kulturella byggnader. Att återinrätta ett gemensamt universitet i Mostar samt att inrätta ett integrerat skolväsende.

i) Kultur, ungdom och sport

Att återinrätta ett mångkulturellt liv i staden. Att återuppbygga ungdomscentra och underlätta för utbytesprogram för ungdomar. Att stödja sportklubbar och deras aktiviteter.

j) Socialtjänst och hälsovård

Att återinrätta en gemensam hälsovård för Mostar. Att organisera omfattande reformer av hälsosystemen i enlighet med federationens hälsoreform. Att fortsätta att driva Velmossjukhuset. Att förbättra mödra- och barnhälsovården samt att färdigställa och påbörja driften av Mostars viktigaste sjukhus, Bijeli Brijeg-sjukhuset i västra Mostar, så snart fri tillgång och lika behandling garanteras.

k) Media

Att bistå en blandad press samt televisions- och radioprogram och ett fritt informationsflöde i staden. Att få slut på mediakriget.

l) Telekommunikationer

Att inrätta en gemensam infrastruktur för post och telekommunikationer, ett decentraliserat telekommunikationssystem och att helt integrera Mostar i det interregionala och internationella nätverket.

m) Humanitär hjälp

Att med UNHCR och med bistånd av icke-statliga organisationer övervaka och samordna den humanitära hjälp som lämnas till Mostar.

n) Rörelsefrihet

Att verka för total rörelsefrihet i Mostar för alla stadens invånare.

(1) Enligt vad som framgår i samförståndsförklaringen och som EUAM har vidareutvecklat i sin handlingsplan.

BILAGA 2

EXTERN ORGANISATION FÖR EU:S FÖRVALTNING AV MOSTAR

>Hänvisning till >

Tabell 1 - EUAM:s sammanlagda budget för juli 1994 juli 1996 och faktiskt mottagna medel

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

Källa: Revisionsrätten, från information som har bearbetats av EUAM.

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

SVAR FRÅN KOMMISSIONEN OCH FÖRVALTAREN I MOSTAR

1. Inledning, mål och genomförande av EUAM

Iakttagelsernas inledning och sammanfattning av de viktigaste åtgärderna som genomförts (punkt 30) kräver inga särskilda kommentarer från kommissionens sida.

Punkt 16: Det återstår att se om de planerade valen kommer att leda till skapandet av en gemensam central stadsförvaltning och om överhuvudtaget någon typ av budget för staden kan komma till stånd. Eftersom varje typ av central förvaltning definitionsmässigt kommer att innebära federalt och kantonalt deltagande, åtminstone när det gäller skatteintäkter, är det är emellertid sannolikt att inga omedelbara framsteg kommer att göras i denna fråga, och följaktligen förblir det osannolikt att EUAM skulle bli inblandat i skapandet av en gemensam budget. (Förvaltaren)

Punkt 22: Situationen förbättrades väsentligt mot slutet av året. (Förvaltaren)

Punkt 28: Vi skulle vilja påpeka att även ett ungdomscenter i Cernica (östra Mostar) har färdigställts och ett stort antal kulturföreningar har understötts. EUAM är den viktigaste aktören i samband med återupptagandet av kulturlivet i Mostar. (Förvaltaren)

2. EUAM:s budget och utgifter

Kapitlet EUAM:s budget och utgifter (punkterna 31 till 39) kräver inte heller några särskilda kommentarer från kommissionen.

3. EUAM:s organisation

Vad beträffar iakttagelserna rörande EUAM:s organisation (punkt 40-54) erinrar kommissionen om att under EUAM:s förberedande fas hade de praktiska bestämmelserna för genomförande av gemensamma åtgärder ännu inte fastställts. Med tanke på, å andra sidan, nödvändigheten av att handla snabbt för att upprätthålla den dynamik som skapats genom fredsavtalen i Washington (18 mars 1994) var ett visst mått av improvisering (jfr punkterna 41 och 42) ofrånkomligt för att kunna gå framåt. Definitionen av förvaltnings- och driftsutgifter samt frågan om korrekt belastning av budgeten skilde sig åt mellan institutionerna (rådet, parlamentet), såsom revisionsrätten påpekar (punkterna 42, 43 och 44).

Kommissionen delar revisionsrättens uppfattning att de förberedande utgifterna för genomförandet av en gemensam åtgärd kan betraktas som driftsutgifter. Men i avsaknad av ett beslut om budget för åtgärdenvar det inte möjligt att belasta gemenskapens budget (punkt 45).

Som revisionsrätten visar (punkterna 46 och 47): är det riktigt att beslutsprocessen är alltför komplex för att i tid kunna svara i tid på operationella behov.

Punkterna 50 och 54: Kommissionen delar revisionsrättens underförstådda åsikt att urvals- och utnämningsförfarandena samt fördelningen av ansvarsområden mellan tjänstemännen för en insats av sådan betydelse och av så lång varaktighet skulle förtjäna att ses över och förbättras inför framtiden.

4. Strukturer för beslutsfattande

Punkt 56: Det är riktigt att förvaltningen enligt rådets beslut inte är tvungen att separat rapportera till kommissionen. När en del (tranche) av budgeten "frigörs" av rådet tvingar dock överenskommelserna om det faktiska tillgängliggörandet av de motsvarande medlen mellan kommissionen och administrationen den senare att lämna rapport till kommissionen om det finansiella genomförandet.

Punkt 64: Kommissionen har bemödat sig om att genomföra förvaltningen av anslagen under iakttagande av de genomförandebefogenheter som fördraget tilldelar kommissionen. Den instämmer dock i revisionsrättens konstaterande att kommissionens ansvar är mer begränsat när det gäller denna gemensamma åtgärd än när det gäller första pelaren.

De svårigheter som följde av detta (punkterna 66, 67) har, som revisionsrätten noterar (punkt 68), övervunnits sedan dess. De olika trancherna i budgeten för år 1995 har globaliserats, budgeten för 1996 frigjordes i en tranche och ställdes av kommissionen till administrationens förfogande i en enda klump.

5. EUAM:s finansiella förvaltning (punkterna 69 till 79 och 87 till 89)

Punkt 70: Eftersom det primära ansvaret för förvaltningen av de anslag som beviljades Mostar anförtroddes förvaltaren under kommissionens ansvar, och med hänsyn till att en likartad insats aldrig gjorts tidigare, förfogade kommissionen inte över någon ram med regler som direkt kunde flyttas över till förvaltningen. Det var följaktligen upp till förvaltningen själv, och särskilt till dess finans- och skatteavdelning, att på plats utarbeta en sådan ram, tillsammans med kommissionen. Detta gjordes stegvis mot bakgrund av de lokala förhållandena, förvärvad erfarenhet och även de rekommendationer som framfördes av revisionsrätten under revisionen.

Att det tog mer än ett år och att resultaten fortfarande kan förbättras beror till stor del, vilket också betonas av revisionsrätten, på det faktum att den personal som avdelats inte räckte till för att trygga den löpande förvaltningen och upprätta ramen med regler.

Punkterna 71 till 73: Kommissionen, liksom för övrigt större delen av medlemsstaterna, hade nämligen svårigheter att bland sin personal hitta kvalificerade och med kort varsel tillgängliga tjänstemän (rådets beslut i maj 1994, start för förvaltningen den 23 juli 1994). Chefen för avdelningen, en tjänsteman på kommissionen, kunde utnämnas den 1 september 1994 och hans ställföreträdare (en brittisk tjänsteman) rekryteras från och med den 1 oktober 1994. Medan den "budget manager" som efterfrågades i juli 1995 kunde ställas till förfogande tämligen snabbt av Sverige (den 1 oktober 1995) tillmötesgicks inte den förfrågan om en styrekonom/utvärderare som riktades till en annan medlemsstat (punkt 73).

Den brist på auktoritet som noteras av revisionsrätten beror på kraftlösheten i samband med de omständigheter under vilka åtgärden beslutades, framförhandlades med de lokala parterna samt igångsattes. Det var normalt att avdelningarna, i avsaknad av på förhand fastställda förfaranden, så gott det gick tillämpade sådana regler som de var vana vid. Finansavdelningens kapacitet var inte tillräcklig för att steg för steg införa gemensamma regler och se till att dessa helt och fullt efterlevdes.

Att den ekonomiska förvaltningsförmågan inom de andra avdelningarna var otillräcklig kan till stor del förklaras av att förvaltningen fick anförtros lokal personal utan lämplig erfarenhet, som fick utbildas på arbetsplatsen av chefer som inte var vana vid detta.

När allt kom omkring fick inte EUAM någon utvärderare så som det ursprungligen planerats. Rådets sekretariat sände en "politisk utvärderingstjänsteman med ett annat fokus på ett undersökningsbesök". Det är nu för sent för att en "finansiell" utvärderingstjänsteman skulle kunna bidra på ett meningsfullt sätt. (Förvaltaren)

Punkt 74: Det är riktigt att varken rådet eller kommissionen kunde förse EUAM med lämpliga arbetsredskap för den ekonomiska förvaltningen och bokföringen. Detta kan förklaras med att det tidigare aldrig gjorts en likartad insats. Det är första gången som ordförandeskapet, med kommissionens medverkan, blivit tvunget att upprätta en komplett kommunal förvaltning. Arrangemangen måste för övrigt fastställas och genomföras inom en ytterst kort tid. Dessutom kunde många av de svårigheter som man mötte på fältet och som revisionsrätten noterat inte förutses (t.ex. förbindelserna mellan den rena EUdelen och WEU-polisdelen, se punkt 7 nedan).

Punkterna 76 till 79: De otillfredsställande handlingssätt och vissa oregelmässigheter som påvisats av revisionsrätten har i så hög utsträckning som möjligt korrigerats av förvaltningen.

Punkt 76: Ankomsten nyligen av en polis med erfarenhet av bokföring har medfört en stor förbättring, såväl vad beträffar hanteringen av det förskottssystem som inrättades efter revisionsrättens besök i oktober 1995 som vad beträffar bidrag med nya system och skärpande av förfarandena.

Trots fortsatta ansträngningar har vi inte kunnat få skillnaden på 582 000 tyska mark mellan våra underlag och WEU-polisens underlag att gå ihop. Vi misstänker dock att större delen gäller köp av fordon under 1994. Problemen i början i samband med upprättandet av både EUAM och WEU-polisen ledde ofrånkomligen till ad hoc-förfaranden.

WEU-polisens underlag för 1994 är rudimentära och det fanns inget datoriserat system. Detta, tillsammans med det faktum att poliskontingenten roterar på sexmånadersbasis utan varken en period för överlämnande eller anteckningar för överlämnandet från avresande polisbefäl och det faktum att få poliser, eller ens någon, i finansgruppen hade någon tidigare erfarenhet av finansiella frågor, förvärrade problemet.

Det förefaller emellertid inte troligt att vi kommer att lyckas att få den bokförda skillnaden att gå ihop, i vilket fall vi har för avsikt att skriva av den. (Förvaltaren)

Punkt 78: EUAM har infört mycket strängare kontroll av kontot för hyra av tung utrustning, vilket i första rummet handhas av återuppbyggnadsavdelningen. Det är nu möjligt att undersöka en eventuell skillnad i god tid. (Förvaltaren)

Punkt 79 a: Den allmänna kvaliteten på kontrakten har förbättrats. En mycket noggrannare granskning av kontraktsutkast utförs av assistenten/den juridiske rådgivaren.

79 b: EUAM har utfärdat standardformulär för beställningar, "inköpsorder", och fortsätter att arbeta för förbättring av vissa bestämmelser.

79 c: Anbudskommitténs ansvar har utvidgats till att omfatta alla aspekter av tilldelning av kontrakt och inköp. Förfarandet har förbättrats och gjorts om, vilket har lett till mycket striktare kontroll.

79 d: Ändrat till ett system med dubbla underskrifter i oktober 1995 omedelbart efter det att revisorerna tog upp frågan. (Förvaltaren)

6. Förberedelser rörande mandatets slut (punkterna 81 till 84)

Kommissionen är medveten om problemet med EUAM:s tillgångar och åtaganden efter det att mandatet löper ut, vare sig det blir den 22 juli eller den 31 december 1996.

Punkt 81: Inga beslut har ännu fattats och tiden går. EUAM och kommissionen måste som prioritet ta itu med frågan om avyttrande av tillgångarna. (Förvaltaren)

Punkt 82: Likaledes är det nödvändigt och brådskande att besluta om vad som skall ske med medlen för små företag. (Förvaltaren)

7. Slutsatser (punkterna 85 till 90)

Punkt 87: Utan att vara oenig med revisionsrättens analys påpekar kommissionen likväl att utveckling av mer effektiva förfaranden för urval av personal och för ekonomisk förvaltning skulle ha krävt mer tid än den som stod till förfogande med hänsyn till tvingande nödvändigheter av politisk art. Man kan dessutom betvivla att det utan föregående konkret erfarenhet skulle ha kunnat fastställas så mycket mer lämpliga förfaranden inom den centrala besluts- och förvaltningsstrukturen, vars begränsningar understryks av revisionsrätten (punkt 90).

8. Rekommendationer

Punkt 91: Kommissionen är överens med revisionsrätten om behovet av en permanent operationell struktur för att följa gemensamma åtgärder från början till slut.

Punkterna 92 och 93: Kommissionen är överens med revisionsrätten.