SV Europeiska unionens officiella tidning L 250/38

KOMMISSIONENS BESLUT (EU) 2015/1584

av den 1 oktober 2014

om det statliga stöd SA.23098 (C 37/07) (f.d. NN 36/07) som Italien har genomfört till förmån för Società di Gestione dell'Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL SpA och olika lufttrafikföretag som är verksamma vid Algheros flygplats

[delgivet med nr C(2014) 6838]

(Endast den engelska texten är giltig)

(Text av betydelse för EES)

EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT

med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,

med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,

efter att i enlighet med nämnda artiklar (1) ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunkter, och

av följande skäl:

1. FÖRFARANDE

(1) Den 22 december 2003 mottog kommissionen ett klagomål från det italienska lufttrafikföretaget Air One SpA (nedan kallat Air One) enligt vilket flera italienska flygplatser påståddes ha gett Ryanair Ltd (nedan kallat Ryanair) olagligt stöd genom flera avtal som fastställde verksamhetsvillkoren på flygplatserna. Flygplatserna i fråga var Alghero, Pescara och Rom, som förvaltas av Società di Gestione dell'Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL SpA (nedan kallat So.Ge.A.AL), SAGA SpA respektive Aeroporti di Roma SpA, samt flygplatserna i Pisa, Treviso och Bergamo (nedan kallad Orio al Serio).

(2) I en skrivelse av den 11 juni 2004 uppmanade Air One kommissionen att ta ställning med avseende på klagomålet i enlighet med artikel 265 i fördraget och lämnade in en ansökan till tribunalen om att väcka passivitetstalan. Tribunalen avvisade talan (2).

(3) I en skrivelse av den 9 juli 2004 skickade kommissionen en icke konfidentiell version av klagomålet till Italien. Efter att kommissionen godkänt en förlängning av tidsfristen inkom Italien med synpunkter rörande klagomålet i skrivelser av den 5 oktober 2004 och 5 november 2004.

(4) Kommissionen begärde ytterligare upplysningar i en skrivelse av den 14 mars 2005. Efter att kommissionen hade godkänt en förlängning av tidsfristen inkom Italien med de begärda upplysningarna i en skrivelse daterad den 17 juni 2005. I en skrivelse av den 30 juni 2005 inlämnade Italien ytterligare upplysningar till kommissionen.

(5) I en skrivelse av den 21 november 2005 begärde Air One att kommissionen skulle utöka sin undersökning till att även omfatta flygplatserna i Bari och Brindisi. I en skrivelse av den 18 maj 2006 uppmanade Air One formellt kommissionen att ta ställning i enlighet med artikel 265 i fördraget. Kommissionen svarade genom en skrivelse av den 14 juli 2006.

(6) Genom skrivelser av den 26 oktober 2006 och den 10 januari 2007 begränsade Air One sina invändningar till det förmodade stöd som beviljats enligt de avtal som ingåtts mellan flygplatsoperatören vid Algheros flygplats, So.Ge.A.AL, och Ryanair. Den 12 februari 2007 uppmanade Air One kommissionen att agera i enlighet med artikel 265 i fördraget.

(7) Genom skrivelser av den 27 juni 2006 och den 30 november 2006 begärde kommissionen ytterligare upplysningar från Italien. Denna begäran uppfylldes delvis genom Italiens skrivelse av den 17 januari 2007. Kommissionen begärde ytterligare upplysningar från Italien genom en skrivelse daterad den 19 februari 2007. Italien svarade på denna begäran genom skrivelser daterade den 16 mars 2007 och 26 mars 2007.

(8) Efter att ha granskat de upplysningar som lämnats in av Italien beslöt kommissionen den 12 september 2007 att inleda det granskningsförfarande som föreskrivs i artikel 108.2 i fördraget (nedan kallat 2007 års beslut). Detta beslut offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning (3). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med sina synpunkter på de åtgärder som var föremål för granskning.

(9) Genom skrivelser av den 15 oktober 2007 och 22 oktober 2007 begärde Italien att kommissionen skulle förlänga tidsfristen för att inkomma med yttranden om bedömningen i 2007 års beslut. Kommissionen godkände en förlängning av tidsfristen genom en skrivelse av den 23 oktober 2007. Italien inkom den 14 november 2007 med sina yttranden om 2007 års beslut.

(10) Kommissionen offentliggjorde den 12 februari 2008 en rättelse av 2007 års beslut (4).

(11) Den 18 februari 2008 inkom Ryanair med sina yttranden om bedömningen i 2007 års beslut. So.Ge.A.AL inkom samma dag med sina yttranden. Ytterligare upplysningar inlämnades av So.Ge.A.AL genom en skrivelse daterad den 16 juni 2008. Den 20 februari 2008 lämnade Italien in sina yttranden till kommissionen rörande regionen Sardinien.

(12) Yttrandena från Ryanair och So.Ge.A.AL vidarebefordrades till Italien i en skrivelse daterad den 28 februari 2008.

(13) I en skrivelse av den 20 juni 2008 gjorde Air One tillägg till sitt ursprungliga klagomål. Kommissionen skickade denna skrivelse till Italien för synpunkter den 10 december 2008. I en skrivelse daterad den 15 januari 2009 begärde de italienska myndigheterna en förlängning av tidsfristen för att lämna in synpunkter på Air Ones skrivelse. Förlängningen godkändes av kommissionen, vilket meddelades genom en skrivelse av den 20 januari 2009. Den 13 februari 2009 inkom Italien med sina synpunkter till kommissionen.

(14) Den 1 september 2008 anlitade kommissionen Ecorys Netherlands BV (nedan kallat Ecorys) för att utföra en ekonomisk utvärdering rörande flera pågående utredningar av statligt stöd, däribland utredningen om Algheros flygplats. I analysen togs bland annat upp de lokala myndigheternas och flygplatsoperatören So.Ge.A.AL:s hållning med avseende på de avtal som ingåtts mellan So.Ge.A.AL och lufttrafikföretag samt till vilken grad avtalen med de lufttrafikföretag som är verksamma vid Algheros flygplats är förenliga med principen om marknadsekonomiska aktörer (MEOP). Ecorys inkom med sin slutliga rapport den 30 mars 2011 (nedan kallad Ecorysrapporten).

(15) Genom en skrivelse av den 5 mars 2010 inkom Ryanair med ytterligare upplysningar om alla pågående utredningar av statligt stöd i vilka Ryanair var inblandade, däribland utredningen med avseende på Algheros flygplats.

(16) Den 30 mars 2011 skickade kommissionen en begäran till Italien om ytterligare upplysningar. I samma skrivelse vidarebefordrade kommissionen den engelska versionen av Ecorysrapporten till Italien.

(17) Kommissionen begärde ytterligare upplysningar av Ryanair den 8 april 2011. Ryanair svarade på denna begäran genom en skrivelse daterad den 22 juli 2011.

(18) I skrivelser daterade den 23 maj 2011 och den 30 maj 2011 begärde Italien en förlängning av tidsfristen för att inkomma med de upplysningar som den 30 mars 2011 begärts av kommissionen. I samma skrivelse begärde Italien att den engelska versionen av Ecorysrapporten skulle översättas till italienska. Den 1 juni 2011 bekräftade Italien begäran om översättning. Den 1 augusti 2011 skickade kommissionen den italienska översättningen av Ecorysrapporten till Italien.

(19) I skrivelser daterade den 31 augusti 2011 och den 9 september 2011 svarade Italien (både regionen Sardinien och det italienska transportministeriet) på kommissionens begäran om upplysningar av den 30 mars 2011.

(20) I en skrivelse daterad den 19 oktober 2011 vidarebefordrade kommissionen Ryanairs svar av den 22 juli 2011 till Italien. I en skrivelse daterad den 16 november 2011 bad Italien om en förlängning av tidsfristen för inlämnande av synpunkter. I samma skrivelse bad Italien att utvärderingsrapporten om principen om marknadsekonomiska aktörer (nedan kallad 2011 års MEOP-rapport) som bifogats Ryanairs svar skulle översättas till italienska. Förlängningen godkändes av kommissionen, vilket meddelades genom en skrivelse av den 17 november 2011. Den 23 januari 2012 skickade kommissionen den italienska versionen av 2011 års MEOP-rapport till Italien. Den 15 februari 2012 inkom Italien med synpunkter på Ryanairs yttranden, i synnerhet på 2011 års MEOP-rapport.

(21) Den 17 februari 2012 skickade kommissionen en begäran till Ryanair om ytterligare upplysningar rörande ett antal pågående utredningar om statligt stöd, däribland utredningen om Algheros flygplats. Ryanair svarade på denna begäran i en skrivelse daterad den 16 april 2012.

(22) Den 27 juni 2012 utökade kommissionen det formella utredningsförfarandet till att omfatta ytterligare åtgärder som vidtagits av Italien och som inte ingick i klagomålet som lämnats in av Air One (nedan kallat 2012 års beslut) (5). Detta beslut offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning. Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med sina synpunkter på de åtgärder som var föremål för granskning.

(23) Italien inkom med sina yttranden rörande 2012 års beslut den 31 augusti 2012, den 3 oktober 2012, den 19 oktober 2012, den 22 oktober 2012 och den 20 februari 2013. Följande fyra berörda parter inkom med synpunkter till kommissionen: So.Ge.A.AL, Ryanair, Airport Marketing Services Ltd (nedan kallat AMS) och Unioncamere. Ryanairs synpunkter inbegrep en uppdaterad MEOP-rapport (nedan kallad 2013 års MEOP-rapport). Kommissionen översände synpunkterna från de berörda parterna till Italien, som gavs tillfälle att bemöta dem. Italiens yttranden om de synpunkter som lämnats in av de berörda parterna mottogs den 6 september 2013 och den 13 november 2013.

(24) Ett flertal yttranden mottogs från Ryanair den 20 december 2013, samt den 17, 24 och 31 januari 2014. Kommissionen vidarebefordrade alla yttranden rörande Algheros flygplats till Italien den 9 januari 2014 och den 5 februari 2014. Den 24 februari 2014 begärde Italien att de yttranden från Ryanair som vidarebefordrats i skrivelsen från kommissionen av den 5 februari 2014 skulle översättas till italienska. I en skrivelse av den 8 april 2014 vidarebefordrade kommissionen den italienska versionen av Ryanairs yttranden till Italien enligt begäran.

(25) I en skrivelse daterad den 23 december 2013 begärde kommissionen ytterligare upplysningar från Italien rörande de åtgärder som var under utredning. Efter en förlängning av den ursprungliga tidsfristen inkom Italien den 18 februari 2014 med ett ofullständigt svar på kommissionens begäran. Den 4 mars 2014 påmindes Italien om sitt åliggande att inkomma med ett uttömmande svar på alla de frågor som kommissionen riktat till landet i sin skrivelse av den 23 december 2013. Italien inkom med de begärda upplysningarna i en skrivelse av den 25 mars 2014.

(26) Den 14 mars 2014 underrättade kommissionen Italien och de parter som berörs av förfarandet om att kommissionens riktlinjer om statligt stöd till flygplatser och flygbolag (nedan kallade 2014 års luftfartsriktlinjer) (6) antogs den 20 februari 2014 och uppmanade Italien att inkomma med synpunkter inom 20 arbetsdagar från offentliggörandet av 2014 års luftfartsriktlinjer. Italien besvarade inte kommissionens skrivelse av den 14 mars 2014.

(27) Kommissionen begärde ytterligare upplysningar från Italien genom en skrivelse av den 21 mars 2014. Efter en förlängning av den ursprungliga tidsfristen inkom Italien med de begärda upplysningarna den 25 april 2014 och den 8 maj 2014.

(28) Den 4 april 2014 publicerades 2014 års luftfartsriktlinjer i Europeiska unionens officiella tidning. De ersatte 2005 års riktlinjer för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser (nedan kallade 2005 års luftfartsriktlinjer) (7).

(29) Den 15 april 2014 offentliggjordes ett meddelande i Europeiska unionens officiella tidning där medlemsstaterna och andra berörda parter uppmanades att inom en månad efter dagen för offentliggörandet av 2014 års luftfartsriktlinjer inkomma med synpunkter på tillämpningen av riktlinjerna i det aktuella fallet. So.Ge.A.AL inkom med sina synpunkter den 8 maj 2014. So.Ge.A.AL:s synpunkter vidarebefordrades till Italien den 22 maj 2014.

(30) Kommissionen begärde ytterligare upplysningar från Italien genom en skrivelse av den 26 maj 2014. Italien inkom med de begärda upplysningarna den 10 juni 2014, den 28 juli 2014, den 20 och 27 augusti 2014, samt den 1 och 19 september 2014.

(31) I en skrivelse av den 11 september 2014 meddelade Italien kommissionen att man som ett undantag godtar att detta beslut antas endast på engelska.

2. ALLMÄN INFORMATION OM ALGHEROS FLYGPLATS

(32) Algheros flygplats är belägen i den nordvästra delen av den italienska ön Sardinien. Alghero inrättades ursprungligen som militärflygplats och öppnades 1974 för civil luftfartstrafik. Flygplatsens infrastruktur och inrättningar ägs av staten genom Ente Nazionale Aviazione Civile (nedan kallat Enac), dvs. den italienska civila luftfartsmyndigheten.

(33) Vad gäller avståndet mellan Algheros flygplats och de andra flygplatserna på Sardinien är Algheros flygplats belägen 128 km från Olbias flygplats, 133 km från Oristanos flygplats, 225 km från Tortolì–Arbataxs flygplats och 235 km från Cagliaris flygplats (8). Enligt Italiens uppgifter kan Algheros flygplats inte ersättas med någon av dessa näraliggande flygplatser på grund av sitt geografiska läge och transportnätverkets särskilda kännetecken (väg- och järnvägstransport).

(34) Passagerartrafiken på flygplatsen ökade från 663 570 år 2000 till över 1 miljon år 2005 och nära 1,6 miljoner år 2013. Tabell 1 Passagerartrafik på Algheros flygplats År Passagerare 2000 663 570 2001 680 854 2002 803 763 2003 887 127 2004 997 674 2005 1 078 671 2006 1 069 595 2007 1 299 047 2008 1 379 791 2009 1 506 080 2010 1 387 287 2011 1 513 245 2012 1 512 954 2013 1 563 020

(35) Sedan 2000 är Ryanair det lufttrafikföretag som huvudsakligen har varit verksamt vid flygplatsen. Andra lufttrafikföretag, inklusive andra lågprisbolag, har dock också varit verksamma vid flygplatsen sedan 2000 (Germanwings, Air Italy, Air Dolomiti, Air Vallée, Meridiana, Alpi Eagles, bmibaby, easyJet, Air One, Volare, Alitalia) (9).

(36) Vid Algheros flygplats fastställs vanligen de avgifter som tas ut av lufttrafikföretag på grundval av en offentliggjord förteckning över flygplatsavgifter som omfattar följande poster: start- och landningsavgift, passageraravgift, säkerhetsavgift, bagagekontrollavgift och marktjänstavgift.

3. DRIFTEN AV ALGHEROS FLYGPLATS

3.1 So.Ge.A.AL

(37) So.Ge.A.AL grundades 1994 som förvaltare av Algheros flygplats. Företaget hade ett startkapital på 200 miljoner italienska lire (103 291,40 euro), med lokala offentliga myndigheter som enda aktieägare. Största delen av aktiekapitalet innehades (direkt eller indirekt genom Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna – SFIRS SpA (nedan kallat SFIRS)) av regionen Sardinien. SFIRS grundades som ett investeringsbolag för regionen Sardinien (10).

(38) Även om sammansättningen av So.Ge.A.AL:s aktiekapital har varierat sedan 1994 har företaget alltid ägts i sin helhet av offentliga myndigheter: handelskammaren i Sassari, provinsen Sassari, kommunen Sassari, kommunen Alghero, regionen Sardinien och SFIRS SpA.

(39) År 2010 innehades aktierna i So.Ge.A.AL till 80,20 % av regionen Sardinien och till 19,80 % av SFIRS.

3.2 FÖRVALTNINGSKONCESSIONEN

(40) Den 28 maj 2007 undertecknade So.Ge.A.AL tillsammans med Enac en konvention för en fyrtio år lång ”övergripande” förvaltningskoncession (11) för Algheros flygplats (nedan kallad konventionen) (12). Före 2007 förvaltades Algheros flygplats av So.Ge.A.AL på grundval av en ”tillfällig” förvaltningskoncession som beviljats företaget den 11 februari 1999.

(41) I Italien beviljas koncessioner för förvaltningen av flygplatser av Enac på grundval av en bedömning av hållbarheten för en affärsplan som inbegriper en handlingsplan, en investeringsplan och en ekonomisk-finansiell plan. I handlingsplanen anger flygplatsoperatören sina ekonomiska programstrategier och organisationsstrukturen. Investeringsplanen består av en kortfattad rapport om de planerade åtgärderna och deras tekniska, ekonomiska och administrativa genomförbarhet. Den ekonomiska-finansiella planen visar flygplatsledningens balansräkning.

(42) Enligt artikel 8 i konventionen består So.Ge.A.AL:s intäkter av följande: a) Användaravgifter för flygplatser i enlighet med italiensk lag nr 324 av den 5 maj 1976 och senare ändringar av denna. b) Lastnings- och avlastningsavgifter för gods som transporteras med flyg i enlighet med italiensk lag nr 117 av den 16 april 1974. c) Koncessionsavgifter för säkerhetstjänster fastställda i enlighet med italiensk lag nr 248/2005 och senare ändringar av denna. d) Intäkter som direkt och indirekt härrör från driften av flygplatsen, samt från bruket av flygplatsens utrymmen och inrättningar av tredje part, i enlighet med italienskt lagdekret nr 18/1999.

(43) Flygplatsledningen måste betala en årlig koncessionsavgift till Enac för rätten att förvalta flygplatsen, till ett belopp och enligt de förfaranden som fastställs i tillämplig gällande lag (för detaljerade uppgifter om fastställandet av koncessionsavgifter, se skäl 155 till 157).

(44) På grundval av artikel 12 i konventionen måste flygplatsledningen varje år, med början det år då koncessionen beviljades, lämna in en lägesrapport till Enac om genomförandet av handlingsplanen. Dessutom måste flygplatsledningen senast sex månader före utgången av varje fyraårsperiod för koncessionen lämna in affärsplanen (inklusive investeringsplanen och handlingsplanen) för den kommande fyraårsperioden till Enac för godkännande. Påföljder utdöms om flygplatsledningen inte uppfyller dessa förpliktelser.

(45) I enlighet med artikel 14a i konventionen återkallas koncessionen och konventionen sägs lagenligt upp i händelse av följande: i) underlåtenhet att utföra de åtgärder som beskrivs i skäl 44 inom de fastställda tidsfristerna, ii) försening på mer än tolv månader av inbetalningen av den koncessionsavgift som flygplatsledningen är skyldig att betala, iii) konkurs eller iv) underlåtenhet att uppnå ekonomisk-finansiell balans vid utgången av den första fyraårsperioden.

3.3 DEN OFFENTLIGA SEKTORNS ANSVARSOMRÅDE

(46) I en skrivelse av den 18 februari 2014 hävdade Italien att So.Ge.A.AL inte utför åtgärder som faller inom den offentliga sektorns ansvarsområde (13).

(47) So.Ge.A.AL var dock förbundna att göra flygplatslokalerna tillgängliga för statens tillhandahållande av vissa tjänster i samband med myndighetsutövning och att stå för kostnaderna för underhållet och förvaltningen av lokalerna i fråga.

(48) I en skrivelse av den 10 juni 2014 (14) omprövade dock Italien sin ståndpunkt och hävdade att kostnaderna för förvaltningen av dessa flygplatslokaler skulle falla inom den offentliga sektorns ansvarsområde. Vad gäller den rättsliga ramen hävdade Italien att det finns rättsliga regler som strikt ålägger flygplatsledningen att betala dessa kostnader. I synnerhet är flygplatsledningen ålagd att göra vissa områden på flygplatsen tillgängliga för Enac och andra offentliga organ (flyggränspolisen, tullverket, finanskontrollmyndigheten, sjöfartsverket, flyg- och gränshälsomyndigheten, det italienska Röda korset, brandkåren, polisen) och stå för de medföljande administrations- och underhållskostnaderna (15). Flygplatsledningens förpliktelse att göra flygplatslokaler tillgängliga för offentliga organ och att stå för de därtill hörande kostnaderna fastställdes i ramkonventionen för beviljandet av förvaltningen av italienska flygplatser, till vilken det finns en hänvisning i det italienska transport- och navigationsministeriets förordnande nr 12479 av den 20 oktober 1999, som antogs med stöd av ministerdekret nr 521 från 1997. De tillämpliga bestämmelserna införlivades i konventionen, som i sin artikel 4.1 c föreskriver att flygplatsledningen är förpliktigad att ”vidta de åtgärder som krävs för att främja den verksamhet som faller inom statens ansvarsområde rörande kris- och sjukvårdstjänster i flygplatsens lokaler”. Enligt Italien uppgår de totala driftskostnaderna som So.Ge.A.AL ådragit sig för förvaltningen av dessa lokaler under perioden 2000–2010 till 2 776 073 euro (16).

(49) Dessutom hävdade Italien att 1 284 133 euro av de totala investeringskostnaderna för den nya terminalen motsvarar byggnadskostnader för lokaler som So.Ge.A.AL är ålagda att göra tillgängliga för offentliga organ och att dessa därför bör betecknas som ådragna kostnader för tillhandahållande av verksamhet som faller inom den offentliga sektorns ansvarsområde (se även skäl 86).

3.4 KONCESSIONSAVGIFTER SOM BETALATS AV SO.GE.A.AL

(50) De koncessionsavgifter (för förvaltning och säkerhet) som So.Ge.A.AL betalat mellan 2000 och 2010 visas i tabell 2 (17). Tabell 2 Koncessionskostnader som betalats av So.Ge.A.AL under perioden 1998–2010 (i euro) Beskrivning 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Avgift för förvaltningskoncession till ministeriet 139 572 166 505 243 880 266 205 312 950 371 912 418 358 Koncessionsavgift för säkerhetstjänster — — — — — — — Totalt 139 572 166 505 243 880 266 205 312 950 371 912 418 358 Beskrivning 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Totalt Avgift för förvaltningskoncession 473 836 119 197 171 019 232 130 267 009 171 005 2 643 514 Koncessionsavgift för säkerhetstjänster 7 092 37 324 45 439 48 205 52 618 48 571 239 249 Totalt 480 928 156 539 216 458 280 335 319 627 219 575 2 882 763

3.5 SO.GE.A.AL:s FINANSIELLA STÄLLNING

(51) So.Ge.A.AL:s finansiella resultat var negativa under perioden 2000–2010. Enligt Italien berodde företagets dåliga resultat på förseningar av beviljandet av den ”övergripande” koncessionen för flygplatsens förvaltning. Efter det att koncessionen beviljats ledde den ekonomiska krisen till en kraftig minskning av passagerarantalet som negativt påverkade flygplatsens verksamhet.

(52) I augusti 2011 lämnade Italien in en rapport till kommissionen i vilken man bedömde det finansiella läget för Algheros flygplats under perioden 2000–2010 (nedan kallad riktighetsrapporten) (18). Grundat på riktighetsrapporten var So.Ge.A.AL:s finansiella resultat som följer: Tabell 3 So.Ge.A.AL:s finansiella resultat 2000–2010 (i tusental euro) År Resultat 2000 (32,2) 2001 (790,7) 2002 (47,3) 2003 (951,0) 2004 (2 981,7) 2005 (2 064,7) 2006 (1 108,2) 2007 (1 800,8) 2008 (4 577,3) 2009 (12 404,1) 2010 (1 847,2)

(53) Under utredningens gång lämnade Italien in So.Ge.A.AL:s verksamhetsberättelser (”Relazione sulla gestione del bilancio”) för perioden 2000–2010 till kommissionen (19).

(54) So.Ge.A.AL rapporterade en förlust på 1 530 960 048 italienska lire under 2001. So.Ge.A.AL rapporterade negativa siffror även under 2002 och 2003.

(55) So.Ge.A.AL avslutade 2004 med en förlust på 2 981 688 euro. Företaget fortsatte att inrapportera förluster under 2005 och 2006. Det registrerade en förlust på 1 801 000 under 2007 trots att det beviljades en ”övergripande” koncession för förvaltningen av flygplatsen den 3 augusti 2007. Enligt årsrapporten för 2007 förvärrades So.Ge.A.AL:s finansiella resultat av oförutsedda händelser under 2007.

(56) So.Ge.A.AL inrapporterade förluster till ett värde av 4 577 000 euro 2008 och 12 404 126 euro 2009.

(57) I årsrapporten för 2009 anmärkte So.Ge.A.AL att man enligt 2007 års konvention måste nå ett nollresultat inom fyra år från beviljandet av koncessionen. Mot bakgrund av den dåliga finansiella ställningen under 2009 föreslog So.Ge.A.AL att en uppdaterad affärsplan skulle utarbetas och antas, något som företaget beskrev som nödvändigt för att prognoserna skulle bringas i närmare överensstämmelse med utvecklingen på marknaden. I detta avseende ansågs den affärsplan som utarbetats av Roland Berger (se skälen 64–70) inte vara tillräckligt tillförlitlig.

(58) En förlust på 1 847 165 euro rapporterades dessutom för 2010. Enligt vad som påstods fortsatte trafiksiffrorna att utvecklas i positiv riktning, även i vad som var en svår ekonomisk miljö under påverkan av krisen med vulkanaskmolnet, som gjorde att det europeiska luftrummet tillfälligt stängdes.

4. AFFÄRSPLANERNA

(59) Sedan 1999 har So.Ge.A.AL utarbetat flera affärsplaner, vilka kortfattat sammanfattas i skälen 60 till 75.

4.1 AFFÄRSPLANEN FRÅN 1999

(60) Affärsplanen från 1999 täcker perioden 1999–2007 i två på varandra följande etapper: a) 1999–2001: under denna period planerade So.Ge.A.AL i synnerhet en ökning av kapitalet, inledningen av privatiseringen av företaget, beviljandet av den ”övergripande” koncessionen, investeringar i flygplatsens infrastruktur, igångkörningen av nyinsatta flygningar av två flygbolag och utarbetandet av en marknadsföringsplan och en kommersiell utvecklingsplan. b) 2002–2007: denna etapp skulle ägnats åt utvecklingen av verksamheten grundat på den förbättrade flygplatsinfrastrukturen.

(61) Förutsättningen för affärsplanen var beviljandet av den ”övergripande” koncessionen 1999, efter en ökning av So.Ge.A.AL:s kapital till 6 miljarder italienska lire.

(62) Affärsplanen förutsatte en diversifiering av flygförbindelserna genom att man skulle locka till sig två snabbt växande lågprisflygbolag som skulle fungera som huvudsakliga tillväxtmotorer. Ett lufttrafikföretag skulle inleda sin verksamhet från Algheros flygplats 1999 med rutten Alghero–Milano, och ett andra bolag skulle öppna rutten Alghero–London 2000, med tre avgångar per vecka som trafikerades med hjälp av rabatterade försäljningsfrämjande avgifter under det första året.

(63) Trafikprognoserna visade att Algheros flygplats skulle kunna nå 1 miljon passagerare 2004 och upp till 1,1 miljoner passagerare 2007 som ett resultat av öppnandet av de nya rutterna av de två lufttrafikföretag som omnämns i skäl 62, som när affärsplanen utarbetades förhandlade med So.Ge.A.AL om avtal om flygplatstjänster.

4.2 ROLAND BERGER-PLANEN

(64) I den plan från 2004 som utarbetades för So.Ge.A.AL av konsultfirman Roland Berger (nedan kallad Roland Berger-planen) tillhandahölls en detaljerad prognos för perioden 2004–2008. De huvudsakliga momenten i affärsplanen var a) en ökning av lågpristrafiken från 20 till 44 % av den totala trafiken på flygplatsen, upp till 620 000 passagerare under 2008, b) en ökning av de icke luftfartsrelaterade intäkterna från 2,20 euro/person till 5,00 euro/person (20), c) en ökning av de luftfartsrelaterade intäkterna från 6,80 euro/person 2003 till 7,47/7,75 euro/person 2008, d) investeringar på 42,6 miljoner euro i infrastruktur och utrustning, av vilka 41,3 miljoner skulle bekostas av offentliga medel.

(65) För att förstå hur Algheros flygplats presterade gentemot marknaden jämfördes dess resultat med andra jämförbara flygplatser: a) marktjänsteintäkter och intäkter från icke luftfartsrelaterade källor såsom parkering, hyrbilar, bränsleförbrukning och detaljhandels- och restaurangkoncessioner låg enligt uppgift under medelvärdet för sektorn, och den summa som varje passagerare spenderade varierade från hälften till en tredjedel av de summor som rapporterats av små flygplatser och var mindre än en femtedel av vad som gäller för större flygplatser, b) det dåliga resultatet rörande intäkterna bekräftades av att den summa som varje passagerare spenderar ligger på samma nivå som summan för Puglia-flygplatsen, som registrerade ett negativt rörelseresultat netto, c) driftskostnaderna låg dock i linje med de italienska flygplatser som hade bäst resultat.

(66) De prognoser som utarbetades i Roland Berger-planen visade de framtida driftsintäkterna och -kostnaderna för flygplatsoperatören på grundval av två scenarier: utveckling av flygplatsen baserat på ett scenario med en beviljad ”tillfällig” koncession kontra ett scenario med en beviljad ”övergripande” koncession. Enligt det första scenariot förväntades flygplatsen fortsätta att gå med förlust till 2008, medan flygplatsen enligt det andra scenariot skulle uppnå ett nollresultat redan 2005 byggt på årliga inkomster som i genomsnitt var 7 % högre i scenariot med den ”övergripande” koncessionen jämfört med det ”tillfälliga” scenariot (huvudsakligen på grund av högre icke luftfartsrelaterade inkomster – effektivare reklamverksamhet, parkeringsverksamhet och bränsleförsäljning förväntades få intäkterna från handelsverksamheten att stiga). Det finansiella resultatet för den luftfartsrelaterade verksamheten förväntades vara negativt även med scenariot med en ”övergripande” koncession.

(67) Roland Berger-planen visade på ett dåligt resultat för marktjänsteintäkterna huvudsakligen på grund av lågpristrafiken. Marktjänsterna förväntades fortsätta att leda till förluster på medellång sikt även från ett positivt perspektiv. Det uppskattades att de saknade intäkterna från marktjänster för lågpristrafiken skulle uppgå till 3,2 miljoner euro 2008.

(68) Grundat på Roland Berger-planen var flygplatsens huvudsakliga strategi för att vända den tidigare tillbakagången och nå ett nollresultat att stimulera intäkterna för handelsverksamheten till dess att man nådde en nivå där den summa som varje passagerare spenderade låg i linje med summan på jämförbara flygplatser (från 2,20 till 5,00 euro per passagerare). Lågpristrafiken förväntades vara den huvudsakliga icke luftfartsrelaterade källan till intäkter under perioden 2004–2008 och förväntades kunna minska förlusterna för den luftfartsrelaterade verksamheten. Prognoserna visade på 620 000 lågprispassagerare under 2008.

(69) I Roland Berger-planen noterades även att en fortsatt drift av flygplatsen under en ”tillfällig koncession” skulle kräva en rekapitalisering av So.Ge.A.AL för att täcka rörelseförlusterna.

(70) Roland Berger-planen uppdaterades två gånger, 2007 och 2008, för att ta med sektorns utveckling i beräkningarna. I uppdateringarna föreslogs konkreta åtgärder för utveckling av flygplatsen under perioden 2008–2011 genom en ökning både av de luftfartsrelaterade intäkterna – framför allt från marktjänstverksamheten – och de icke luftfartsrelaterade intäkterna.

4.3 AFFÄRSPLANEN FÖR BEVILJANDET AV KONCESSIONEN

(71) So.Ge.A.AL:s affärsplan som utarbetades med beviljandet av den övergripande koncessionen för ögonen godkändes i september 2005 och innehöll en prognos rörande intäkterna och kostnaderna för de fyrtio år som koncessionen gäller för driften av flygplatsen, under förutsättning att koncessionen skulle beviljas för So.Ge.A.AL under 2006.

(72) Prognoser för den årliga trafiken visade en stabil årlig ökning på 4,5 % till 2010, 2,6 % från 2011 till 2025 och 3,78 % under perioden 2006–2025, till omkring 2 800 000 miljoner passagerare under åren precis före 2045. De icke luftfartsrelaterade intäkterna beräknades öka från 2 929 000 euro per år 2006 till 8 814 000 euro 2045. På samma sätt förväntades de luftfartsrelaterade intäkterna öka från 9 288 000 euro 2006 till 29 587 000 vid slutet av fyrtioårsperioden. Prognoserna förutsatte en minskning på 20 % av de luftfartsrelaterade intäkterna när flygplatsen nådde taket på 2 miljoner passagerare och det därpå följande inträdet på marknaden av en ytterligare leverantör av marktjänster i enlighet med EU:s regler om marktjänster vid europeiska flygplatser (21).

(73) Man förutsåg kapitalutgifter på 143,3 miljoner euro mellan 2006 och 2045. I planen ingick ett detaljerat program med kapitalinvesteringar per år under perioden 2006–2045 och en förteckning över finansieringskällorna (privata eller offentliga) för dessa investeringar.

4.4 OMORGANISERINGS- OCH OMSTRUKTURERINGSPLANEN FRÅN 2010

(74) Omorganiserings- och omstruktureringsplanen från 2010 godkändes av regionen Sardinien i september 2010. Planen innehöll en övergripande analys av den ekonomiska situationen för So.Ge.A.AL under perioden 2000–2010 och beräknade att företaget åter skulle bli lönsamt 2012, och tog då även hänsyn till den rekapitalisering av företaget som förväntades genomföras 2010.

(75) Enligt omorganiserings- och omstruktureringsplanen från 2010 berodde So.Ge.A.AL:s dåliga resultat fram till 2010 på bristfällig förvaltning, ineffektiv marktjänstverksamhet, brister i infrastrukturen och otillräckliga luftfartsrelaterade och icke luftfartsrelaterade intäkter.

5. ÅTGÄRDER UNDER UTREDNING

(76) Följande åtgärder genomgick en utredning som inleddes och förlängdes genom 2007 års respektive 2012 års beslut: a) Åtgärder till förmån för flygplatsoperatören So.Ge.A.AL: — kapitaltillskott av regionen Sardinien och andra offentliga aktieägare, — bidrag till ”anläggningar och byggarbeten” från regionen Sardinien, — statlig finansiering av flygplatsinfrastruktur och flygplatsutrustning. b) Potentiellt stöd i olika avtal som ingåtts med flygtrafikföretag som har använt flygplatsen sedan 2000.

5.1 ÅTGÄRDER TILL FÖRMÅN FÖR SO.GE.A.AL

5.1.1 Åtgärd 1 – Kapitaltillskott

(77) Enligt italiensk lag måste flygplatsoperatörer upprätthålla en minsta kapitalnivå beroende på trafikvolymen (22): för flygplatser med en trafikvolym på mellan 300 000 och 1 miljon passagerare fastställdes miniminivån för det kapital som krävs till 3 miljoner euro, medan tröskeln fastställdes till 7,5 miljoner euro för en trafikvolym på mellan 1 miljon och 2 miljoner passagerare. Under utredningens gång hävdade Italien att de kapitaltillskott som tillfördes av So.Ge.A.AL:s offentliga aktieägare främst syftade till att återställa företagets kapital, som urholkats av förluster, till den nivå som den nationella lagen föreskriver.

(78) Grundat på de upplysningar som Italien lämnat rörande perioden mellan 2000 och 2010 tillförde So.Ge.A.AL:s offentliga aktieägare nytt kapital till företaget vid flera tillfällen enligt följande (23): Tabell 4 Transaktioner rörande So.Ge.A.AL:s kapital År Beskrivning So.Ge.A.AL:s bolagsstämmas sammanträde Kapitaltillskott (euro) 2003 Tillskott för att återställa kapital som urholkats av förluster och öka kapitalet till 7 754 000 EUR 9 maj 2003 5 198 000 2005 Tillskott på 3 933 372,17 EUR för att återställa kapital som urholkats av förluster 29 april 2005 3 933 372,17 2007 Tillskott på 3 797 185 EUR för att återställa kapital som urholkats av förluster 31 oktober 2007 3 797 185 2009 Tillskott på 5 649 535 EUR för att återställa kapital som urholkats av förluster 26 januari 2009 5 649 535 2010 Tillskott på 12 508 306 EUR för att återställa kapital som urholkats av förluster 21 maj 2010 12 508 306

5.1.2 Åtgärd 2 – Finansiering av ”anläggningar och byggarbeten”

(79) Enligt de upplysningar som lämnats av Italien rörande perioden mellan 1998 och 2009 erhöll So.Ge.A.AL bidrag från regionen Sardinien för ”anläggningar och byggarbeten” till en summa på 6 540 269 euro totalt.

(80) I sina synpunkter på 2012 års beslut tydliggjorde Italien att det huvudsakliga syftet med åtgärderna rörande ”anläggningar och byggarbeten” var att uppgradera flygplatsens infrastruktur. Italien hänvisade till den allmänna definitionen av offentliga bygg- och anläggningsarbeten (”lavoro pubblico”) som anges i artikel 2, punkt 1 i italiensk lag nr 109 av den 11 februari 1994 (”Legge quadro in materia di lavori pubblici”) (24), dvs. ”verksamhet som inbegriper byggnad, rivning, restaurering, renovering och underhåll av anläggningar och installationer, inklusive miljöteknik och skydd av miljön” (25). Italien tydliggjorde att finansieringen i fråga omsider användes for finansiering av byggarbeten på passagerarterminalen, en uppgradering av de externa vägförbindelserna, en uppgradering av uppställningsplatserna för flygplan samt för utrustning som krävs för flygplatsens drift.

(81) Grundat på dessa förtydliganden analyserade kommissionen i den utvärdering som utfördes i detta beslut finansieringen av ”anläggningar och byggarbeten” (åtgärd 2) och bidragen till investeringar i infrastrukturen (åtgärd 3) tillsammans, som ett antal åtgärder för finansiering av uppbyggnad och uppgradering av infrastruktur och utrustning.

5.1.3 Åtgärd 3 – Finansiering av ”flygplatsinfrastruktur och flygplatsutrustning”

(82) I tabell 5 visas de investeringar i infrastruktur som gjordes under perioden 2000–2010 och som delvis finansierades med offentliga medel (26). Tabell 5 Investeringar i infrastruktur, 2000–2010 Investering Datum för den bindande förpliktelsen för den offentliga finansieringen Investeringskostnader (euro) Offentlig finansiering (euro) Källa för den offentliga finansieringen Nytt avgångsområde 1994 109 773,59 109 774 Regionen Sardinien Ombyggnad av ankomstområdet (”Ristrutturazione zona arrivi”) 1996 1 442 990,23 1 350 812 Regionen Sardinien Ny terminal 1997 17 325 483,05 15 012 344,72 Enac Uppgradering av beläggningen på taxibanan 1997 4 175 608,09 3 861 392 Enac Sidoliggande säkerhetsområden 1998 429 894,54 417 102 Regionen Sardinien TOTALT Ej tillämpligt 23 483 749,50 20 751 424,72 Enac Röntgenkontrollsystem för bagage 2003 208 782,99 191 082,99 Enac Ombyggnad av den gamla passagerarterminalen (”Ristrutturazione vecchia aerostazione passeggeri”) 2003 2 406 862,57 1 623 967 Enac Uppgradering av plattan 2003 7 499 177,02 6 905 599 Enac Uppgradering av taxibanan 2003 7 287 065,75 6 755 162 Enac Uppgradering av start- och landningsbanan 2003 6 702 055,64 6 323 883 Enac Kontrollsystem för flygplatsområdet 2003 6 073 054,61 5 951 919 Enac Antiexplosiv utrustning (”Carrello antideflagrante”) 2004 76 001,29 76 000 Enac TOTALT Ej tillämpligt 53 736 749,37 48 579 036,23 Ej tillämpligt

(83) Under perioden 2000–2010 beviljade regionen Sardinien även direkta anslag till So.Ge.A.AL för inköp av utrustning (intern kommunikationsutrustning, mjukvara, fordon etc.) för ett totalbelopp av 4 680 281,44 euro.

(84) Enligt Italien (27) hade ett belopp på 25 431 706,16 euro av offentliga medel rättsligen förbundits att betalas före 2000, nämligen datumet för Aéroports de Paris-domen (28). Detta gäller i synnerhet följande: a) Statlig finansiering som fastställts i CIPE:s (29) (Interministeriella kommittén för ekonomisk planering) beslut av den 29 augusti 1997: medlen skulle användas till uppbyggnad av den nya passagerarterminalen och en uppgradering av taxibanan. b) Regional finansiering som beviljats So.Ge.A.AL grundat på ramavtalet mellan regionen Sardinien och transportministeriet av den 5 augusti 1996 samt på de italienska regionala lagarna nr 2 av den 29 januari 1994 och nr 9 av den 15 februari 1996: medlen var inriktade på ombyggnad av den gamla terminalen och uppbyggnad av sidoliggande säkerhetsområden. I enlighet med de regionala lagarna beviljades dessutom regional finansiering till So.Ge.A.AL för inköp av utrustning.

(85) Före beviljandet av den ”övergripande” koncessionen 2007 bibehöll enligt Italien staten ansvaret för investeringar i infrastrukturen, och flygplatsoperatören fungerade endast som en verkställare av de infrastrukturarbeten som godkänts av staten.

(86) Genom en skrivelse av den 10 juni 2014 (30) hävdade Italien även att av den totala kostnaden för investeringarna i den nya terminalen skulle 1 284 133 euro betecknas som ådragna kostnader för tillhandahållande av verksamhet som faller inom den offentliga sektorns ansvarsområde och motsvara kostnaderna för uppbyggnad av de terminalområden som So.Ge.A.AL är förpliktigad att tillhandahålla för offentliga organ (se även skäl 49).

5.2 ÅTGÄRDER TILL FÖRMÅN FÖR LUFTTRAFIKFÖRETAGS VERKSAMHET VID FLYGPLATSEN

(87) Utredningen omfattar flera avtal som So.Ge.A.AL har ingått med olika lufttrafikföretag som flyger från Algheros flygplats och som i 2007 och 2012 års beslut av kommissionen ansågs eventuellt utgöra statligt stöd till de berörda lufttrafikföretagen.

(88) Enligt Italien förhandlades avtalen med lufttrafikföretagen av So.Ge.A.AL:s generaldirektör, som rapporterade till styrelsen om läget i förhandlingarna och innehållet i avtalen. So.Ge.A.AL:s styrelse godkände avtalsvillkoren innan avtalen skrevs under (31).

5.2.1 Åtgärd 4 – Avtal som ingåtts mellan So.Ge.A.AL och Ryanair/AMS

(89) Sedan 2000 har Ryanair varit det största lufttrafikföretag som har sin verksamhet vid Algheros flygplats. Två typer av avtal har ingåtts mellan Ryanair och dess dotterbolag AMS å ena sidan och So.Ge.A.AL å den andra.

i) Avtal om flygplatstjänster

(90) I de avtal om flygplatstjänster som ingicks från och med 2000 mellan Ryanair och So.Ge.A.AL fastställdes Ryanairs verksamhetsvillkor vid Algheros flygplats och nivån på de flygplatsavgifter som lufttrafikföretaget skulle betala. Ryanair förband sig att uppfylla på förhand fastställda flygnings-/passagerarmål i utbyte mot en resultatavgift som skulle betalas av So.Ge.A.AL. Straffavgifter fastställdes i händelse av underlåtenhet att uppfylla dessa mål i sin helhet.

ii) Avtal om marknadsföringstjänster

(91) Avtalen om marknadsföringstjänster rör reklam för Alghero som resmål på Ryanairs officiella webbplats. Sedan 2006 ingicks dessa med Ryanairs helägda dotterbolag AMS på samma datum som de avtal om flygplatstjänster som ingicks med Ryanair.

(92) I skälen 93 till och med 109 sammanfattar kommissionen de huvudsakliga bestämmelserna i de avtal (om flygplatstjänster och om marknadsföringstjänster) som ingåtts mellan So.Ge.A.AL och Ryanair/AMS.

5.2.1.1 2000 års avtal med Ryanair om flygplatstjänster

(93) Det första avtalet om flygplatstjänster mellan Ryanair och So.Ge.A.AL ingicks den 22 juni 2000 för en avtalsperiod på tio år.

(94) Enligt 2000 års avtal om flygplatstjänster från skulle Ryanair ha minst en returflygning per dag mellan London och Alghero och betala So.Ge.A.AL ett belopp av […] (32) italienska lire per turnaround. Ryanair skulle även årligen lämna in en sälj- och marknadsföringsplan och ange resultaten från driften av flyglinjen, såväl som framtida utvecklingsmöjligheter.

(95) So.Ge.A.AL åtog sig att tillhandahålla terminal- och marktjänster till Ryanair. Flygplatsoperatören skulle ”betala eller kreditera” en summa per månad som motsvarade det belopp som Ryanair skulle betala för marktjänster, med en övre gräns för första avtalsåret. So.Ge.A.AL åtog sig även att betala en fast årlig summa till Ryanair och ett ytterligare belopp om en andra returflygning lades till i Ryanairs tidtabell.

5.2.1.2 2002 års avtal med Ryanair om flygplatstjänster och marknadsföring

(96) Ryanair ingick ett andra avtal om flygplatstjänster med So.Ge.A.AL den 25 januari 2002, som ersatte 2000 års avtal om flygplatstjänster och omfattade perioden mellan 1 januari 2002 och 31 december 2012. Enligt detta avtal skulle Ryanair betala So.Ge.A.AL […] euro per turnaround för marktjänster. Ryanair skulle betala flygplatsavgifter och säkerhetsavgifter i enlighet med den offentliggjorda förteckningen över avgifter.

(97) På samma dag ingicks ett marknadsföringsavtal mellan So.Ge.A.AL och Ryanair som omfattade samma tidsperiod som 2002 års avtal om flygplatstjänster. Ryanair åtog sig att bedriva annonseringsrelaterad och säljfrämjande verksamhet på sin webbplats och i andra media efter eget gottfinnande för att marknadsföra förbindelsen Alghero–London i samråd med So.Ge.A.AL. Enligt detta avtal skulle So.Ge.A.AL betala ett marknadsföringsbidrag på […] euro för den första dagliga åretruntrotationen på varje rutt och […] euro för den andra dagliga sommarrotationen på varje rutt.

5.2.1.3 2003 års avtal med Ryanair om flygplatstjänster och marknadsföring

(98) Den 1 september 2003 ingick So.Ge.A.AL ett nytt avtal om flygplatstjänster med Ryanair med en avtalsperiod på elva år (med möjlighet till förlängning i ytterligare tio år) som ersatte 2002 års avtal om flygplatstjänster.

(99) Enligt 2003 års avtal om flygplatstjänster skulle Ryanair fortsätta att flyga till London och skulle, beroende på framgången med de tidigare avtalen vad beträffar trafikflöden, upprätta en ny daglig flygning till Frankfurt-Hahn eller till andra flygplatser i Ryanairs nätverk. Ryanair skulle betala So.Ge.A.AL […] euro per turnaround för marktjänster. I sin tur skulle Ryanair betala flygplatsavgifter och säkerhetsavgifter i enlighet med den offentliggjorda förteckningen över avgifter.

(100) Den 1 september 2003 ingicks även ett avtal om marknadsföringstjänster som omfattade samma period som 2003 års avtal om flygplatstjänster. Enligt detta avtal skulle So.Ge.A.AL betala ett bidrag för marknadsföring till en summa av i) […] euro per år för den första dagliga åretruntrotationen på varje internationell rutt, ii) […] euro för den andra dagliga sommarrotationen på varje rutt, och iii) en engångssumma på […] euro som introduktionsbidrag för marknadsföring under första verksamhetsåret för varje internationell rutt annat än Londonrutten och ytterligare […] euro för vart och ett av det andra och tredje verksamhetsåret för varje sådan ny rutt.

(101) Ryanair skulle fortsätta med sin regelbundna dagliga flygtrafik för passagerare mellan Alghero och London och inleda ytterligare daglig flygtrafik för passagerare mellan Alghero och Frankfurt-Hahn och/eller andra flygplatser i Ryanairs nätverk (nedan kallad trafiken). Ryanair skulle även utföra, i samråd med So.Ge.A.AL, alla tjänster och all verksamhet som normalt erbjuds av reklam- och PR-företag samt företag som tillhandahåller säljfrämjande tjänster med verksamhet inom samma område, inbegripet (men inte begränsat till) följande: — Utforma, lägga upp, skapa, utveckla, testa, genomföra, underhålla och uppdatera webblänkar såväl som Ryanairs webbplats och utföra alla andra åtgärder som Ryanair anser vara nödvändiga för att skapa, underhålla och/eller främja reklamverksamheten med avseende på bokning av kunder via internet till och från Algheros flygplats. — Utforma annonser på engelska eller andra språk (när så är lämpligt) som är anpassade till internetmediet och utföra säljfrämjande verksamhet samt PR som kan skapa, underhålla och/eller främja medvetenheten om trafiken hos kunder via internet. — Utforma, lägga upp och skapa reklammaterial eller vidta alla andra lämpliga metoder för att marknadsföra trafiken. — Utforma, lägga upp och skapa reklammaterial eller vidta alla andra lämpliga metoder för att marknadsföra Algheros flygplats i Storbritannien och i alla andra länder till vilka Ryanair öppnar en rutt som ingår i trafiken. — Informera pressen om trafiken och därigenom påverka allmänheten, göra dem mer förtrogna med området omkring Algheros flygplats och uppmuntra dem att flyga på rutterna i fråga. — Ordna så att en webbplats som föreslås av So.Ge.A.AL och godkänns av Ryanair länkas till Ryanairs webbplats under förutsättning att en sådan webbplats inte innehåller någon direkt beställningsfunktion online för hotellvistelser eller bilhyra.

5.2.1.4 Avtalen från 2006 med Ryanair om flygplatstjänster och med AMS om marknadsföring

(102) Den 3 april 2006 ingicks ett nytt avtal om flygplatstjänster mellan So.Ge.A.AL och Ryanair som ersatte 2003 års avtal om flygplatstjänster och som gällde från 1 januari 2006 till 31 december 2010 med möjlighet till en förlängning på fem år.

(103) Förenat med detta avtal var ett tilläggsavtal som ingicks den 3 april 2006 för perioden 1 januari 2006–31 december 2010 i vilket fastställdes de övergripande målen rörande det passagerarantal som skulle uppnås av Ryanair och den resultatavgift som So.Ge.A.AL skulle betala. I detta avtal föreskrevs även straffavgifter som Ryanair skulle ådra sig om målen rörande passagerarantalet inte uppnåddes.

(104) 2006 års marknadsföringsavtal ingicks med AMS (i stället för med Ryanair) den 3 april 2006 och omfattade samma period som avtalet om flygplatstjänster. Avtalet var förankrat i Ryanairs åtagande att trafikera vissa europeiska rutter och att uppfylla vissa mål rörande passagerarantalet. AMS erbjöd So.Ge.A.AL annonseringstjänster online i utbyte mot […] euro per år.

5.2.1.5 Avtalen från 2010 med Ryanair om flygplatstjänster och med AMS om marknadsföring

(105) Tidigt under 2010 uttryckte So.Ge.A.AL och Ryanair sin avsikt att förnya villkoren för sitt dåvarande förhållande genom att förhandla om ett nytt avtal, och ingick ett samförståndsavtal den 10 mars 2010. I samförståndsavtalet anges att ”från och med mars 2010 ska Ryanair och So.Ge.A.AL förhandla i god tro för att omdefiniera villkoren för och bestämmelserna rörande deras kompanjonskap”.

(106) På grundval av detta ingicks sedermera ett nytt avtal om flygplatstjänster mellan So.Ge.A.AL och Ryanair den 20 oktober 2010, som ersatte 2006 års avtal om flygplatstjänster. I detta avtal fastställdes nya avgifter och en ny incitamentstruktur för perioden mellan 1 januari 2010 och 31 december 2013, med möjlighet till en förlängning på fem år när den första avtalsperioden gick ut.

(107) So.Ge.A.AL åtog sig att betala resultatavgifter för uppnående av målsiffrorna för flygningar och för vissa nivåer av passagerartrafiken, medan Ryanair åtog sig att betala marktjänstavgifter och flygplatsavgifter, och att vidta säljfrämjande åtgärder samt utföra PR-verksamhet.

(108) Ett marknadsföringsavtal ingicks samma dag för en period på fyra år med möjlighet till förlängning i ytterligare fyra år. AMS erbjöd So.Ge.A.AL ett paket med reklamtjänster online i utbyte mot följande årsavgifter: […] euro för 2010, […] euro för 2011, […] euro för 2012 och […] euro för 2013. På samma sätt som 2006 var marknadsföringsavtalet förankrat i Ryanairs åtagande att trafikera vissa europeiska rutter och att uppfylla vissa mål rörande passagerarantalet.

(109) På begäran av kommissionen rekonstruerade Italien förhandskalkylen rörande lönsamheten för avtalen med Ryanair grundat på de marginalkostnader och marginalintäkter som rimligen kunde förväntas av en marknadsekonomisk aktör som agerade i So.Ge.A.AL:s ställe vid tiden för ingåendet av vart och ett av dessa avtal under den period som utredningen avser, dvs. 2000–2010 (nedan kallad 2014 års MEOP-rapport) (33). Enligt Italien förväntade sig So.Ge.A.AL att avtalen med Ryanair skulle vara lönsamma vid tiden när de ingicks.

5.2.2 Åtgärd 5 – Avtal med andra lufttrafikföretag

(110) När 2012 års beslut antogs noterade kommissionen att So.Ge.A.AL även verkade ha beviljat rabatter på flygplatsavgifterna till andra lufttrafikföretag än Ryanair. Trots att kommissionen visste att So.Ge.A.AL hade ingått marknadsföringsavtal även med andra lufttrafikföretag inlämnades otillräcklig information rörande dessa avtal till kommissionen vid denna tidpunkt.

(111) Genom en skrivelse daterad den 18 februari 2014 inkom Italien med en lönsamhetskalkyl till kommissionen grundad på preliminära uppgifter rörande avtalen med Alitalia, Meridiana och Volare för att visa att det ur flygplatsens synpunkt var ekonomiskt försvarbart att ingå avtal med dessa lufttrafikföretag. Ingen analys av avtalet med Germanwings hade tillhandahållits vid detta tillfälle.

(112) Följaktligen, genom en skrivelse daterad den 25 mars 2014, inkom Italien till kommissionen med en lönsamhetskalkyl för de avtal som So.Ge.A.AL hade ingått med Air One/Alitalia, Meridiana, Volare och Germanwings som försökte visa att dessa avtal på förhandsbasis förväntades bli lönsamma för So.Ge.A.AL.

(113) Slutligen inkom Italien den 10 juni 2014 till kommissionen med en kalkyl över den förväntade lönsamheten för de avtal om marktjänster som So.Ge.A.AL ingått med bmibaby, Air Vallée och Air Italy.

(114) De avtal som ingåtts av So.Ge.A.AL med andra lufttrafikföretag än Ryanair och som är föremål för utredning i detta fall presenteras i skälen 115 till och med 132.

5.2.2.1 Avtal med Germanwings, Volare, Meridiana och Alitalia

(115) So.Ge.A.AL ingick avtal om marktjänster och marknadsföringsavtal med Germanwings, Volare, Meridiana och Alitalia.

i) Germanwings

(116) Avtalet om marktjänster mellan Germanwings och So.Ge.A.AL ingicks den 19 mars 2007 och skulle gälla från och med 25 mars 2007. Enligt detta avtal skulle Germanwings betala So.Ge.A.AL […] euro per turnaround för marktjänster.

(117) Den 25 mars 2007 ingicks ett marknadsföringsavtal mellan Germanwings och So.Ge.A.AL enligt vilket lufttrafikföretaget åtog sig att trafikera vissa rutter inom EU och att uppfylla vissa mål rörande antal passagerare och turtäthet. Avtalet skulle gälla från 25 mars 2007 till 31 oktober 2009. Germanwings var dock endast verksamt vid Algheros flygplats under 2007. Enligt Italien beslutade lufttrafikföretaget att upphöra med sin verksamhet vid Algheros flygplats eftersom man ur ett ekonomiskt perspektiv inte kunde generera ett tillräckligt stort trafikflöde för att nå nollresultat.

(118) I marknadsföringsavtalet fastställdes ett ”startbidrag” på […] euro som So.Ge.A.AL skulle betala till Germanwings ”för att marknadsföra Algheros flygplats när det gäller att öka volymen av avresande passagerare genom att öppna en ny rutt”.

(119) I marknadsföringsavtalet fastställdes även resultatavgifter som skulle betalas av So.Ge.A.AL till Germanwings om lufttrafikföretaget uppfyllde de avtalade trafikmålen. I avtalet angavs även straffavgifter som Germanwings skulle betala till So.Ge.A.AL om lufttrafikföretaget antingen ställde in mer än 10 % av sina flygningar eller inte uppfyllde de avtalade trafikmålen.

ii) Volare

(120) Den 29 november 2007 ingick Volare ett avtal om marktjänster och ett marknadsföringsavtal med So.Ge.A.AL.

(121) Avtalet om marktjänster fastställde de mål som skulle uppfyllas av lufttrafikföretaget med avseende på antal passagerare och flygningar per år, och motsvarande resultatavgifter som So.Ge.A.AL skulle betala.

(122) I marknadsföringsavtalet fastställdes en årlig marknadsföringsavgift på […] euro som skulle betalas av flygplatsoperatören för ”annonseringsstöd för det första verksamhetsåret”. Marknadsföringsavtalet gällde från 28 oktober 2007 till 31 oktober 2010.

iii) Meridiana

(123) Meridiana var verksamt vid Algheros flygplats under 2000, 2001 och 2010.

(124) Under 2000 och 2001 hade Meridiana inga regelbundna flygningar från Algheros flygplats, och tillhandahöll endast flygtjänster grundat på efterfrågan på charterflyg. Inga formella avtal som sådana om marktjänster ingicks mellan So.Ge.A.AL och Meridiana. Lufttrafikföretaget betalade So.Ge.A.AL:s offentliggjorda flygplatsavgifter för alla flygplatstjänster.

(125) Meridiana var inte verksamt vid flygplatsen mellan 2002 och 2010. Meridiana inledde åter verksamhet vid flygplatsen 2010 och ingick ett marknadsföringsavtal och ett avtal om marktjänster med So.Ge.A.AL.

(126) Avtalet om marktjänster ingicks den 28 april 2010 och omfattade perioden mellan april 2010 och april 2011. Enligt detta avtal skulle Meridiana betala So.Ge.A.AL […] euro per turnaround för marktjänster.

(127) Marknadsföringsavtalet ingicks den 20 oktober 2010 och omfattade perioden mellan juni 2010 och oktober 2010. I avtalet fastställdes en engångssumma på […] euro (exklusive moms) som skulle betalas av So.Ge.A.AL till Meridiana med anledning av att Meridiana öppnade rutter till/från Milano, Verona och Bari under sommaren 2010. Betalningen skulle göras under förutsättning att Meridiana uppfyllde vissa trafikmål. Enligt Italien hade So.Ge.A.AL, under den tid då avtalet med Meridiana gällde retroaktivt, förhandlat med lufttrafikföretaget om liknande villkor som slutligen ingick i det undertecknade avtalet. I detta sammanhang inkom Italien till kommissionen med ett utkast till avtal som vid den tiden förhandlades av Meridiana och So.Ge.A.AL daterat den 7 juni 2010.

iv) Air One/Alitalia

(128) Före 2010 ingick inte Air One/Alitalia några formella avtal med So.Ge.A.AL och betalade So.Ge.A.AL:s offentliggjorda flygplatsavgifter för alla flygplatstjänster. Före 2010 tillhandahöll inte So.Ge.A.AL några marktjänster till Air One/Alitalia.

(129) Under 2010 började So.Ge.A.AL tillhandahålla marktjänster till Air One/Alitalia. Detta ledde till att Air One/Alitalia ingick ett avtal om marktjänster med So.Ge.A.AL. De två parterna ingick även ett marknadsföringsavtal med anledning av att Air One/Alitalia öppnade internationella rutter från Algheros flygplats.

(130) Marknadsföringsavtalet ingicks den 20 oktober 2010 och omfattade perioden mellan 7 juni 2010 och 30 september 2010. I maj 2010 inkom Italien till kommissionen med utkastet till avtal som hade förhandlats vid tiden i fråga mellan Alitalia och So.Ge.A.AL. I det undertecknade avtalet fastställdes en engångsavgift för marknadsföringstjänster på […] euro som skulle erhållas av Air One/Alitalia för tillhandahållande av marknadsföringstjänster till So.Ge.A.AL under denna period, med möjlighet att förlänga avtalet till 2011 och 2012.

(131) Avtalet om marktjänster ingicks mellan Air One/Alitalia och So.Ge.A.AL den 30 november 2010 och omfattade en period på sex år. I avtalet fastställdes avgifter för marktjänster som skulle betalas av Air One/Alitalia till So.Ge.A.AL för inrikes- och utrikesrutter.

5.2.2.2 Avtal om marktjänster med andra lufttrafikföretag

(132) Kommissionen utredde även de avtal om marktjänster som ingåtts av So.Ge.A.AL med Air Italy, bmibaby och Air Vallée. Avtalen fastställde de avgifter för marktjänster som skulle betalas av lufttrafikföretagen, och hade en löptid på alltifrån en månad (Air Vallée) till mer än två år (Air Italy). Tabell 6 Avtal om marktjänster med Air Italy, bmibaby och Air Vallée Datum för avtalets ingående Lufttrafikföretag Varaktighet 28 maj 2008 Air Italy 1 juni 2008–31 december 2010 29 juli 2010 bmibaby 29 maj 2010–30 september 2010 2010 Air Vallée 9 augusti 2010–30 augusti 2010

6. ECORYSRAPPORTEN

(133) Under utredningens gång gav kommissionen Ecorys i uppdrag att utarbeta en rapport om So.Ge.A.AL:s ekonomiska resultat och att fastställa om flygplatsoperatören betedde sig som en marknadsekonomisk aktör när man ingick avtal med lufttrafikföretag. Ecorysrapporten lämnades in den 30 mars 2011.

(134) Ecorysrapporten fastställde att So.Ge.A.AL:s beteende var förenligt med principen om marknadsekonomiska aktörer. Ecorys ansåg att den affärsstrategi som So.Ge.A.AL arbetade efter gav resultat. Denna strategi innebar att flygplatsoperatören lämnade in en ansökan om den ”övergripande” koncessionen för driften av flygplatsen, att terminalens kapacitet utökades och att avtal ingicks med lågprisflygbolag i syfte att stimulera de internationella trafikflödena. Ecorys drog slutsatsen att ingåendet av avtalen med Ryanair var ett rationellt beslut från en marknadsekonomisk aktörs synvinkel eftersom dessa avtal säkerställde en betydande ökning av trafiken som förväntades utgöra en motor både för de luftfartsrelaterade och icke luftfartsrelaterade intäkterna. Enligt Ecorys kunde So.Ge.A.AL rimligen förvänta sig att de långsiktiga fördelarna med sådana avtal skulle överväga marginalkostnaderna.

7. SKÄL FÖR ATT INLEDA FÖRFARANDET

7.1 FÖREKOMSTEN AV STÖD TILL SO.GE.A.AL

(135) Vad gäller eventuellt stöd till flygplatsoperatören konstaterade kommissionen att utbyggnad och drift av flygplatsinfrastruktur inte räknades som näringslivsverksamhet i enlighet med artikel 107.1 i fördraget före Aéroports de Paris-domen (34). Eftersom en del av åtgärderna under utvärdering beslutades före 2001 noterade kommissionen att man måste bedöma huruvida dessa åtgärder härrörde från rättsligt bindande förpliktelser som avtalats före det att Aéroports de Paris-domen meddelades, det vill säga före 12 december 2000, och därmed inte omfattas av regler rörande statligt stöd (35).

(136) Kommissionen erinrade även om att när finansieringen av verksamhet som normalt faller inom statens ansvarsområde vid myndighetsutövning begränsas till att täcka utgifter och inte används för att finansiera annan näringslivsverksamhet (36) omfattas denna finansiering inte av reglerna för statligt stöd. Vid tiden för antagandet av 2012 års beslut hade kommissionen inte tillräckligt med information om den typ av verksamhet (näringslivsverksamhet eller inte) som So.Ge.A.AL utförde och om de infrastrukturrelaterade utgifter som finansierades av de åtgärder som är föremål för utredning, och inte heller om huruvida vissa utgifter var förbundna med verksamhet som faller inom den offentliga sektorns ansvarsområde. Kommissionen uppmanade Italien att klargöra vilken verksamhet som måste anses vara icke näringslivsrelaterad, och vilka av de utgifter som var förbundna med denna verksamhet som i förekommande fall hade finansierats genom de åtgärder som omfattas av kommissionens utredning.

7.1.1 Åtgärd 1 – Kapitaltillskott

(137) Kommissionen uttryckte allvarliga tvivel om kapitaltillskottens förenlighet med principen om marknadsekonomiska aktörer. Den konstaterade att So.Ge.A.AL konsekvent hade gått med förlust sedan 2000 och att företagets ekonomiska resultat tycktes försämras efter att det hade beviljats den ”övergripande” koncessionen. Detta verkade stå i strid med Italiens påstående att företagets dåliga resultat huvudsakligen berodde på bristen på möjligheter att fullt ut utnyttja den flygplatsrelaterade verksamheten på grund av den ofullständiga/tillfälliga koncessionen.

(138) Kommissionen noterade vidare att Italien vid den tiden endast hade anfört efterhandsskäl som stöd för påståendet att åtgärderna styrdes av möjligheten till lönsamhet. En sådan analys verkade dessutom avse den totala vinst som regionen Sardinien erhållit på grund av en ökning i lufttrafiknivåerna och därmed intäkter som en privat investerare inte skulle ta med i beräkningen i lönsamhetskalkylen för sin investering. På grundval av detta intog kommissionen den preliminära ståndpunkten att kapitaltillskotten gav flygplatsoperatören en fördel och utgjorde driftsstöd till denne.

(139) Kommissionen konstaterade slutligen att även om So.Ge.A.AL uppfyllde villkoren för att räknas som ett företag i svårigheter i enlighet med riktlinjerna för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (37) hade inga bevis lagts fram för kommissionen av Italien till stöd för slutsatsen att ett sådant stöd skulle uppfylla förenlighetskraven i dessa riktlinjer.

7.1.2 Åtgärd 2 – Bidrag till ”anläggningar och byggarbeten”

(140) Otillräcklig information lämnades in till kommissionen rörande de bidrag till anläggningar och arbeten värda 6 540 269 euro som beviljades So.Ge.A.AL av regionen Sardinien mellan 1998 och 2009. Italien uppmanades att exakt specificera dessa utgifter som subventionerades av regionen Sardinien.

7.1.3 Åtgärd 3 – Investeringar i flygplatsinfrastruktur och flygplatsutrustning

(141) Kommissionen noterade att So.Ge.A.AL mellan 2001 och 2010 betalade 3 042 887 euro till staten i avgifter för bruket av flygplatsens infrastruktur, medan staten finansierade investeringar i infrastrukturen till en summa av 46 940 534 euro och i utrustning till en summa av 284 782 euro under perioden 2004–2010.

(142) Kommissionen konstaterade vidare att beviljandet av den övergripande koncessionen 2007 till So.Ge.A.AL inte verkar ha lett till en ökning av koncessionsavgiftsnivån. På grundval av detta intog kommissionen den preliminära ståndpunkten att koncessionsavgifterna var klart oproportionerliga i förhållande till de offentliga medel som gjordes tillgängliga av staten med avseende på investeringar i infrastrukturen. Kommissionen ansåg därför preliminärt att So.Ge.A.AL kan ha fått en fördel genom att betala koncessionsavgifter som var lägre än marknadsvärdet.

(143) Italien uppmanades att tillhandahålla eventuella affärsplaner som utarbetats på förhand och som dels kunde visa avkastningsutsikterna för de investeringar i infrastrukturen som gjorts av offentliga organ vid Algheros flygplats, dels fungera som stöd för påståendena att sådana investeringar var förenliga med principen om marknadsekonomiska investerare.

7.2 PRELIMINÄRA STÅNDPUNKTER OM STÖDET TILL SO.GE.A.AL MED AVSEENDE PÅ DESS FÖRENLIGHET

(144) Kommissionen uttryckte tvivel rörande huruvida stödet till So.Ge.A.AL i enlighet med 2005 års luftfartsriktlinjer var förenligt med artikel 107.3 i fördraget.

(145) Trots att åtgärderna tycktes uppfylla ett mål av allmänintresse som tydligt fastställdes, tillhandahölls otillräcklig information till kommissionen för att bedöma huruvida infrastrukturen vid Algheros flygplats var nödvändig och proportionerlig för det mål som satts upp. Inte heller hade kommissionen tillräckliga förutsättningar för att bedöma utsikterna för användningen av denna infrastruktur på medellång sikt. Kommissionen tvivlade även på att flygplatsens infrastruktur gjordes tillgänglig för lufttrafikföretag på icke-diskriminerande villkor.

(146) Slutligen tvivlade kommissionen på att det fanns ett behov av stöd för att finansiera sådana investeringar i infrastrukturen, med tanke på att vissa av dessa investeringar på detta stadium verkade vara en följd av So.Ge.A.AL:s avtalsmässiga förpliktelser gentemot Ryanair.

7.3 POTENTIELLT STÖD TILL LUFTTRAFIKFÖRETAGEN

(147) Kommissionen intog den preliminära ståndpunkten att besluten rörande lufttrafikföretagens verksamhetsvillkor vid Algheros flygplats sannolikt involverade statens tillgångar och kunde tillskrivas staten.

7.3.1 Åtgärd 4 – Avtal som ingåtts mellan So.Ge.A.AL och Ryanair/AMS

(148) Kommissionen konstaterade inledningsvis att AMS är ett helägt dotterbolag till Ryanair som startades för det tydligt angivna syftet att tillhandahålla marknadsföringstjänster via Ryanairs webbplats, och som inte tillhandahåller några andra tjänster. På grundval av detta intog kommissionen den preliminära ståndpunkten att Ryanair och AMS för bedömningen av förekomsten av en selektiv fördel måste anses utgöra en enda enhet. Kommissionen intog även ståndpunkten att när en bedömning görs huruvida åtgärderna med avseende på Ryanair/AMS var förenliga med marknadsekonomiska principer måste So.Ge.A.AL:s beteende bedömas jämte beteendet hos regionen Sardinien och/eller So.Ge.A.AL:s andra offentliga aktieägare under den period som är föremål för utredning. Kommissionen ansåg att om man skulle kunna utföra en utvärdering rörande principen om marknadsekonomiska aktörer kunde inte avtalen om flygplatstjänster och marknadsföringsavtalen samt deras ekonomiska följder särskiljas utan de måste därför vara föremål för en samtidig bedömning.

(149) Kommissionen erinrade om att man inte kan ta hänsyn till regionala utvecklingsfaktorer när man tillämpar principen om marknadsekonomiska aktörer. Kommissionen påpekade också att enligt den information som man hade till sitt förfogande vid denna tidpunkt hade ingen affärsplan eller förhandsanalys av de avtal som ingåtts med Ryanair/AMS utarbetats som grundval för So.Ge.A.AL:s beslut att ingå sådana avtal.

(150) På grundval av detta uttryckte kommissionen tvivel över att So.Ge.A.AL och regionen Sardinien betedde sig som marknadsekonomiska investerare i deras samröre med Ryanair/AMS.

7.3.2 Åtgärd 5 – Avtal med andra lufttrafikföretag än Ryanair

(151) Kommissionen konstaterade att betydande rabatter på flygplatsavgifter lämnades av So.Ge.A.AL till andra lufttrafikföretag än Ryanair, till exempel på villkor att nya rutter öppnades och trafiknivåerna ökades. Kommissionen uppmanade Italien att tillhandahålla eventuella affärsplaner som utarbetats på förhand, studier eller dokument som bedömde lönsamheten för flygplatsoperatören av vart och ett av dessa avtal med de lufttrafikföretag som hade verksamhet vid flygplatsen, eller, om det inte fanns några sådana dokument, So.Ge.A.AL:s senaste budgetprognoser som utarbetats före ingåendet av dessa avtal. På grundval av detta uttryckte kommissionen tvivel över att So.Ge.A.AL och regionen Sardinien betedde sig som marknadsekonomiska investerare i deras samröre med de lufttrafikföretag som var verksamma vid flygplatsen.

8. SYNPUNKTER FRÅN ITALIEN

(152) Kommissionen noterar att Italien, förutom svaren på kommissionens begäran om upplysningar, har inkommit med olika skrivelser under utredningens gång. Även om kommissionen godkände en förlängning av den tidsfrist som fastställts i artikel 6.1 i förfarandeförordningen (38) för medlemsstater att lämna in synpunkter efter ett beslut av kommissionen att inleda en formell granskning, lämnades endast ett av Italiens dokument med synpunkter in inom denna förlängda tidsfrist, nämligen Italiens skrivelse av den 31 augusti 2012. Italiens skrivelser av den 3 oktober 2012, 19 oktober 2012, 22 oktober 2012 och 20 februari 2013 lämnades in efter tidsfristens utgång.

(153) Detta avsnitt berör därför endast de synpunkter som lämnades av Italien i landets skrivelse av den 31 augusti 2012. De resonemang som presenterades i Italiens efterföljande skrivelser som är relevanta för bedömningen av detta ärende presenterades i avsnitten 3–5.

8.1 POTENTIELLT STÖD TILL FLYGPLATSEN

i) Om ersättningen av förluster och kapitaltillskott

(154) Italien erinrade om att flygplatsoperatörer enligt lag är förpliktigade att uppfylla vissa kapitalkrav. Enligt Italien syftade de kapitaltillskott som är föremål för granskning till att återställa So.Ge.A.AL:s kapital till de nivåer som krävs.

ii) Om offentlig finansiering av anläggningar och byggarbeten

(155) Italien förklarade att före 2003 fastställdes de koncessionsavgifter som skulle betalas av flygplatsoperatörer som hade beviljats en ”övergripande” koncession till 10 % av användaravgifterna i enlighet med italiensk lag nr 324 av den 5 maj 1976 i dess ändrade lydelse, och avgiften för på- och avlastning av gods som transporteras via flyg i enlighet med italiensk lag nr 117 av den 16 april 1974.

(156) Från och med 2003 fastställdes de årliga koncessionsavgifterna på grundval av flygplatsens arbetslastenheter (Work Load Units, WLU, dvs. lastenheter som motsvarar en passagerare eller ett hundra kg gods eller post), som i sin tur fastställdes på grundval av de trafikdata som offentliggörs årligen av Enac och ministeriet för infrastruktur och transport.

(157) I enlighet med italiensk lag nr 296 av den 27 december 2006 ökades de årliga koncessionsavgifterna för flygplatsoperatörer så att inkomster på 3 miljoner euro garanterades till den italienska stadskassan 2007, 9,5 miljoner euro 2008 respektive 10 miljoner euro 2009.

8.2 POTENTIELLT STÖD TILL LUFTTRAFIKFÖRETAGEN

(158) Italien inkom inte med några synpunkter rörande det potentiella stödet till lufttrafikföretag som var verksamma vid Algheros flygplats innan utgången av den tidsfrist som fastställts i artikel 6.1 i förfarandeförordningen för medlemsstater att lämna in synpunkter efter ett beslut av kommissionen att inleda en formell granskning.

9. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER

(159) Kommissionen konstaterar att synpunkterna från de berörda parterna omfattar ett stort antal olika resonemang. Till exempel redogjorde Ryanair i sina talrika skrivelser detaljerat för de underliggande principer och antaganden som företaget ansåg borde ligga till grund för kommissionens analys av principen om marknadsekonomiska aktörer i avtalen med lufttrafikföretag. So.Ge.A.AL hävdade att det förelåg ett stort antal skäl på grundval av vilka de åtgärder till företagets förmån som var föremål för bedömning kunde förklaras vara förenliga med den inre marknaden.

9.1 SYNPUNKTER FRÅN SO.GE.A.AL

9.1.1 Potentiellt stöd till flygplatsoperatören

i) Om ekonomisk verksamhet

(160) So.Ge.A.AL understryker att den offentliga finansiering som företaget beviljats för att täcka de utgifter som man ådragit sig under tillhandahållandet av tjänster som faller inom den offentliga sektorns ansvarsområde inte utgör statligt stöd. So.Ge.A.AL angav inte i detalj vad dessa kostnader utgjordes av eller deras belopp.

(161) So.Ge.A.AL anser att alla åtgärder som granskas i detta ärende rörande finansieringen av infrastrukturen, utrustningen och ”anläggningar och byggarbeten” utgör rättsliga åtaganden som avtalats före Aéroports de Paris-domen och att de därför ska undantas granskning rörande statligt stöd. Vad gäller perioden efter den 12 december 2000 erinrar So.Ge.A.AL om att Italien redan hade lämnat in bevis för att viss verksamhet som utfördes av flygplatsoperatören inte var näringslivsrelaterad. På grundval av detta bör kommissionen tillskriva en del av den offentliga finansieringen i fråga till utgifter som flygplatsoperatören ådragit sig vid tillhandahållandet av icke näringslivsrelaterad verksamhet.

(162) So.Ge.A.AL konstaterar vidare att 2012 års beslut inte är tydligt vad gäller beskaffenheten och omfattningen av det förmodade stödet till flygplatsoperatören. I synnerhet påstås det vara oklart huruvida det var kommissionens avsikt att beteckna finansieringen för infrastrukturarbetena i sin helhet som statligt stöd eller, alternativt, att stödet endast skulle utgöras av skillnaden mellan den marknadsbaserade koncessionsavgiften (som So.Ge.A.AL skulle ha behövt betala till staten för den förbättrade infrastrukturen) och den koncessionsavgift som flygplatsoperatören rent faktiskt betalade. Företaget hävdade att det första alternativet inte kunde göras förenligt med det faktum att staten hela tiden bibehöll äganderätten till flygplatsens infrastruktur. So.Ge.A.AL kan därför inte anses som en mottagare av investeringsstöd. I vilket fall som helst framhåller So.Ge.A.AL att företaget inte har erhållit någon otillbörlig ekonomisk fördel även om det andra alternativet föredras.

ii) Om avsaknad av snedvridning av konkurrensen

(163) So.Ge.A.AL understryker att ingen snedvridning av konkurrensen kan uppstå som en följd av den offentliga finansiering som företaget har erhållit (39). Med tanke på att Algheros flygplats är avsides belägen överlappar dess upptagningsområde inte med någon annan flygplats i Italien eller andra medlemsstater. Inte heller konkurrerar flygplatsen med andra flygplatser på ön med tanke på avståndet mellan dem och avsaknaden av tillförlitliga landförbindelser. So.Ge.A.AL tillägger att de tre flygplatserna på Sardinien hanterar olika typer av trafik. Dessutom påstås lufttransporter inte konkurrera med andra transportsätt när det gäller trafiken till och från ön.

(164) So.Ge.A.AL godtar inte det argument som kommissionen framför i 2012 års beslut att flera flygplatsoperatörer konkurrerar om driften av flygplatsens infrastruktur. So.Ge.A.AL beviljades den första ”ofullständiga” koncessionen (40) för driften av flygplatsen 1995, långt innan Aéroports de Paris-domen. Från och med 1995 fungerade So.Ge.A.AL endast som förvaltare av infrastrukturen vid Algheros flygplats, och företagets verksamhet konkurrerar därför inte med någon annan flygplatsoperatörs verksamhet.

iii) Om avsaknaden av ekonomiska fördelar för So.Ge.A.AL

(165) So.Ge.A.AL hävdar att kapitaltillskotten är förenliga med principen om marknadsekonomiska investerare. Enligt So.Ge.A.AL bör den ekonomiska grunden för åtgärderna bedömas separat och särskiljas för två perioder: före och efter beviljandet av den ”övergripande” koncessionen till So.Ge.A.AL 2007.

(166) So.Ge.A.AL hävdar att de rekapitaliseringar som genomfördes före 2007 styrdes av behovet att skydda verksamheten, med anledning av beviljandet av den ”övergripande” koncessionen, som företaget hade ansökt om redan den 18 januari 1999. Grundat på den information som fanns tillgänglig när besluten om att tillskjuta kapital till företaget togs var utsikten att beviljas den ”övergripande” koncessionen av avgörande betydelse för So.Ge.A.AL:s aktieägare, eftersom detta skulle ha gjort det möjligt för flygplatsoperatören att fullt ut dra fördel av flygplatsens verksamhet och därför öka de luftfartsrelaterade och icke luftfartsrelaterade intäkterna. Offentliga aktieägare skulle inte ha haft något praktiskt alternativ till att rekapitalisera företaget och hade all rätt att göra detta med tanke på att förseningen av beviljandet av koncessionen orsakades av externa händelser som inte kunde tillskrivas företaget. So.Ge.A.AL anser att kommissionen måste beakta detta i sin bedömning rörande principen om marknadsekonomiska aktörer. So.Ge.A.AL tillägger att åtgärderna skulle vara försvarliga även grundat på den beräknade ökningen av antalet passagerare som en följd av lågprisstrategin som användes från och med 1999.

(167) Kapitaltillskotten som genomfördes 2009 och 2010 motiverades av behovet att skydda flygplatsoperatörens möjlighet att vara verksam, främst med tanke på de förbättrade utsikterna till lönsamhet som var resultatet av beviljandet av den ”övergripande” koncessionen. Det faktum att So.Ge.A.AL inte återfick sin lönsamhet efter det att koncessionen beviljats berodde på ett marknadsscenario som avvek betydligt från vad som hade prognostiserats, och som hade stor påverkan på utvecklingen av lufttrafiken under den perioden, nämligen konjunkturnedgången och de därav följande ekonomiska utmaningar som internationella lufttrafikföretag ställdes inför. I detta avseende drabbades So.Ge.A.AL av en nedgång i trafiknivåerna på 1,8 %. Dessutom hävdar So.Ge.A.AL att trafiken inte kunde utvecklas på det sätt som hade prognostiserats på grund av förseningen i genomförandet av infrastrukturarbetena (som skulle ha påbörjats redan 2004 men som ännu inte hade inletts 2009). Slutligen måste man beakta Enacs underlåtenhet att höja flygplatsavgifterna, oberoende av den formella begäran som So.Ge.A.AL gjorde i detta avseende.

(168) Det var i detta sammanhang som So.Ge.A.AL vidtog korrigerande åtgärder i syfte att nå ekonomisk balans, såsom omorganisering av verksamheten, nedskärningar av driftskostnaderna och investeringsåtgärder rörande infrastrukturen. Dessa åtgärder bedöms i detalj i 2010 års omorganiserings- och omstruktureringsplan.

(169) So.Ge.A.AL tillbakavisar kommissionens argument att ingen förhandsanalys utfördes innan åtgärderna vidtogs. So.Ge.A.AL:s offentliga aktieägare vidtog förmodligen åtgärderna i fråga på grundval av affärsplaner som utarbetats på förhand. Bevis för detta är de dokument som inlämnades till kommissionen under utredningens gång, i synnerhet följande: a) So.Ge.A.AL:s affärsplan av den 15 mars 1999. b) Protokollet från So.Ge.A.AL:s styrelsesammanträde av den 8 april 2000. c) Affärsplanen från september 2005 för beviljandet av den fyrtioåriga koncessionen. d) Roland Berger-planen i dess uppdaterade lydelse från 2007 och 2009. e) Omorganiserings- och omstruktureringsprogrammet från 2010–2012. f) Riktighetsrapporten.

(170) So.Ge.A.AL erinrar vidare om att kapitaltillskottens förenlighet med principen om marknadsekonomiska aktörer redan hade fastställts i Ecorysrapporten, riktighetsrapporten och Roland Berger-planen.

(171) Kommissionen har inte fäst tillräcklig vikt vid den italienska lufttrafiksektorns egenart mot bakgrund av de tillämpliga italienska bestämmelserna. I dess bedömning av situationen före och efter beviljandet av den övergripande koncessionen till So.Ge.A.AL borde kommissionen ha beaktat att rekapitaliseringarna var resultatet av en rättslig förpliktelse, som hade lett till ett återkallande av koncessionen om företaget inte hade uppfyllt denna förpliktelse. So.Ge.A.AL:s aktieägare valde sålunda det mest kostnadseffektiva alternativet när de valde att rekapitalisera företaget.

(172) So.Ge.A.AL anser att företagets offentliga aktieägare, genom att verkställa kapitaltillskotten, har agerat på samma sätt som en marknadsekonomisk aktör skulle ha agerat under liknande omständigheter eftersom tillskotten garanterade de offentliga investerarna en positiv avkastning på medellång till lång sikt. Enligt So.Ge.A.AL genererar flygplatsens verksamhet skatteintäkter till ett belopp som överstiger beloppet för den offentliga finansiering som beviljats företaget.

(173) So.Ge.A.AL hävdar också att kapitaltillskotten inte ger flygplatsoperatören en ekonomisk fördel i den betydelse som avses i Altmarkdomen (41). Den övergripande förvaltningen av flygplatsen skulle betecknas som tjänst av allmänt ekonomiskt intresse med tanke på behovet att garantera tillgängligheten till ön, och därför skulle kapitaltillskotten i fråga vara liktydiga med ersättning för flygplatsens tillhandahållande av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.

(174) So.Ge.A.AL påstås ha tilldelats tillhandahållandet av tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse i enlighet med konventionen. De ofullständiga koncessioner som beviljades So.Ge.A.AL före 2007 kan likaledes anses utgöra beslut om tilldelning. So.Ge.A.AL noterar vidare att flygplatsoperatörer från ett strikt rättsligt perspektiv måste uppfylla vissa förpliktelser med avseende på driften av flygplatser, som ofrånkomligen tar hänsyn till allmänintresset. Sådana förpliktelser avser att garantera att tjänsterna i fråga är av tillräcklig kvalitet, att uppfylla säkerhetsstandarder och att kontinuerligt och regelbundet tillhandahålla tjänsterna.

(175) So.Ge.A.AL hävdar att man uppfyller det andra och tredje villkoret i Altmarkdomen med tanke på att företaget endast har ersatts till den nivå som krävs för att uppväga förlusterna, mer specifikt till den nivå som krävs för att kapitalet åter ska ligga i linje med de rättsliga kraven efter att dessa förluster har täckts. So.Ge.A.AL tillägger vidare att flygplatsoperatörer enligt lag måste ha skild bokföring för kärnverksamhet och för icke-kärnverksamhet.

(176) Slutligen hävdar So.Ge.A.AL att även det fjärde Altmarkkriteriet uppfylls, dock utan att tillhandahålla några betydande bevis för detta.

iv) Om förenlighet

(177) Enligt So.Ge.A.AL borde förenligheten av det potentiella stödet till flygplatsen bedömas av kommissionen i enlighet med a) riktlinjerna för regionalstöd, b) riktlinjerna för undsättning och omstrukturering, c) artikel 106.2 i fördraget, d) 2014 års luftfartsriktlinjer.

(178) För det första framhåller So.Ge.A.AL att åtgärderna i fråga beviljades Algheros flygplats som kompensation för nackdelen som härrör från regionen Sardiniens ökaraktär. På grundval av detta borde kommissionen tillkännage att stödet är förenligt med den inre marknaden i enlighet med artikel 107.3 a i fördraget.

(179) För det andra hävdar So.Ge.A.AL att alla de åtgärder som är föremål för bedömning beviljades för att göra det möjligt för So.Ge.A.AL att genomgå en omstrukturering för att säkerställa återställandet av lönsamheten i företaget. I detta avseende hävdade So.Ge.A.AL att företaget utarbetade en omstruktureringsplan vad gäller kapitaltillskotten 2009 och 2010, nämligen omorganiserings- och omstruktureringsplanen från 2010, i vilken de faktorer som hade haft en negativ inverkan på företaget fastställdes och korrigerande åtgärder föreslogs i syfte att minska kostnaderna och revidera företagspolitiken. Enligt denna plan skulle So.Ge.A.AL själv lämna ett betydande bidrag till omstruktureringen.

(180) För det tredje, vad gäller förenligheten med stöd i enlighet med artikel 106.2 i fördraget hävdar So.Ge.A.AL att ersättningen som beviljats till företaget för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse aldrig översteg det tak som fastställts i artikel 2.1 a i 2005 års beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (42), det vill säga 30 miljoner euro per år, och att företagets omsättning var under 100 miljoner euro. So.Ge.A.AL tillägger att före 2004 uppfyllde man även kravet på ett tak på 1 miljon passagerare i artikel 2.1 d i 2005 års beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Bestämmelserna i artiklarna 4, 5 och 6 i 2005 års beslut om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse uppfylldes också med tanke på att ersättningen beviljades med avseende på korrekt definierade tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och tilldelades So.Ge.A.AL genom ett eller flera beslut om tilldelning, och att denna ersättning inte överskred vad som var nödvändigt för att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

(181) För det fjärde hävdar So.Ge.A.AL att stödet till flygplatsen för investeringar i infrastruktur, utrustning samt anläggningar och byggarbeten bör anses vara förenligt på grundval av 2005 års luftfartsriktlinjer. Infrastrukturen i fråga skulle vara proportionerlig med det mål som satts upp och skulle vara användbar på medellång sikt i den mening som avses i 2004 års luftfartsriktlinjer. Lufttrafikföretag fick också tillgång till infrastrukturen på icke-diskriminerande villkor. Handeln påverkades dessutom inte till en grad som stred mot det gemensamma intresset, och den offentliga finansieringen var nödvändig och proportionerlig.

9.1.2 Åtgärder till förmån för de lufttrafikföretag som är verksamma vid flygplatsen

(182) Kommissionen har rätt i att behandla So.Ge.A.AL och regionen Sardinien gemensamt när man tillämpar principen om marknadsekonomiska aktörer. När de genomförde åtgärderna i fråga betedde sig regionen Sardinien och So.Ge.A.AL på samma sätt som en marknadsekonomisk aktör skulle ha gjort under liknande förhållanden. So.Ge.A.AL skulle inte ha fått någon ekonomisk fördel av de marknadsföringsbidrag som regionen Sardinien beviljade till förmån för de lufttrafikföretag som använde sig av Algheros flygplats. Bidragen i fråga har endast förmedlats genom flygplatsoperatören för att i slutänden beviljas till lufttrafikföretag.

(183) So.Ge.A.AL framhåller att det stöd till lufttrafikföretag som är verksamma vid Algheros flygplats i form av lägre flygplatsavgifter eller marknadsföringsbidrag bör anses vara förenliga med den inre marknaden i enlighet med artikel 107.3 a eller c i fördraget och med 2005 års luftfartsriktlinjer.

(184) Till stöd för denna slutsats framhåller So.Ge.A.AL att det potentiella stödet beviljades av en medlemsstat till företag som har tillstånd att tillhandahålla lufttransporttjänster för rutter som förbinder en regional flygplats av kategori C eller D i enlighet med definitionen i 2005 års luftfartsriktlinjer med en annan flygplats inom unionen. Stödet avsåg inte rutter som omfattas av skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster i den mening som avses i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1008/2008 (43), och de avtal som ingåtts med lufttrafikföretagen fastställde straffavgifter som skulle läggas på om lufttrafikföretagen inte uppfyllde sina åtaganden.

(185) Trots att So.Ge.A.AL medger att bidragen i fråga beviljades till lufttrafikföretag för längre perioder och för högre intensitet än vad som tillåts i enlighet med 2005 års luftfartsriktlinjer understryker So.Ge.A.AL att avtalen med lufttrafikföretagen inte hade en löptid som översteg tre år, och att 2005 års luftfartsriktlinjer tillåter avvikelser med avseende på intensitetsnivåer för mindre gynnade regioner.

9.1.3 Tillämpligheten av 2014 års luftfartsriktlinjer

(186) I sina synpunkter rörande tillämpligheten av 2014 års luftfartsriktlinjer erinrar So.Ge.A.AL om att ingen av de åtgärder till förmån för flygplatsen som är föremål för utvärdering kan räknas som statligt stöd. Om kommissionen ändå skulle dra slutsatsen att någon av dessa åtgärder utgör driftsstöd till So.Ge.A.AL framhåller företaget att alla villkor för förenlighet som fastställts i 2014 års luftfartsriktlinjer ska uppfyllas.

10. SYNPUNKTER FRÅN ANDRA BERÖRDA PARTER

(187) Ryanair, AMS och Unioncamere inkom med sina synpunkter under utredningens gång.

10.1 SYNPUNKTER FRÅN RYANAIR

(188) Ryanair inkom med sina synpunkter på 2012 års beslut den 12 mars 2013. Ryanair hänvisade till sina tidigare inlämnade skrivelser i detta ärende före antagandet av 2012 års beslut, såväl som till flera andra skrivelser om ett antal utredningar om statligt stöd rörande potentiellt stöd till Ryanair.

(189) Ryanairs huvudsakliga synpunkter i dessa skrivelser sammanfattas i skälen 190 till 226.

i) Rörande AMS

(190) Ryanair tillbakavisar kommissionens preliminära slutsats att Ryanair och AMS måste anses utgöra en enhet, och att avtalen om flygplatstjänster och avtalen om marknadsföringstjänster såväl som de ekonomiska följderna av dessa bör utvärderas tillsammans i syfte att bedöma de ekonomiska fördelarna.

(191) Varken ägandestrukturen för AMS eller företagets syfte stöder detta synsätt. Avtalen om flygplatstjänster som ingåtts med Ryanair och avtalen om marknadsföringstjänster som ingåtts med AMS är separata och oberoende av varandra, eftersom de avser olika tjänster och det inte finns några avtalsenliga eller andra förbindelser mellan dem som föranleder att de skulle bedömas som ett enhetligt åtgärdspaket.

(192) Avtalen om marknadsföringstjänster gagnade So.Ge.A.AL som köpare av reklamtjänster. Dessa avtal utgjorde en investering för att stärka flygplatsens anseende och skulle ha lett till en ökning av antalet inresande passagerare och därmed av de icke luftfartsrelaterade intäkterna. Syftet med avtalen var inte att förbättra kabinfaktorn eller avkastningen på Ryanairs rutter och avtalen ingicks inte heller på villkor att någon förmodad fördel av denna reklam på Ryanair.com kunde tillfalla Ryanair.

(193) Dessutom utgör inte ingåendet av avtal om marknadsföringstjänster med AMS ett villkor för Ryanairs drift av rutter till och från en flygplats. Många flygplatser där Ryanair är verksamma ingår i själva verket inte några avtal med AMS. I allmänhet uppkommer ett behov av särskild marknadsföring som syftar till att bygga upp en flygplats anseende och påverka andelen inkommande passagerare på mindre kända flygplatser där flygplatsens anseende inte är påtagligt och behovet av inkommande trafik måste stimuleras.

(194) Det skulle därmed vara fullständigt rimligt för en sådan flygplats att lägga ut medel i ett sådant syfte, och det faktum att Ryanair eventuellt också drar fördel av denna reklam har inte något kommersiellt värde för flygplatsen. En privat investerare undviker inte att göra en investering endast på grund av att andra parter också kan dra nytta av en ökning av hans eller hennes verksamhet.

(195) Ryanairs avtal med So.Ge.A.AL var reguljära handelsavtal som följer principen om marknadsekonomiska aktörer, och samma sak gäller för AMS avtal med So.Ge.A.AL, eftersom AMS ingår marknadsföringsavtal för samma priser och med avseende på jämförbara volymer både med offentliga och privata flygplatser, turistorgan, biluthyrningsgrupper, hotellbokningswebbplatser, försäkringsbolag och leverantörer av telekommunikationer (44).

(196) Detta tillvägagångssätt är förenligt med den ståndpunkt som uttryckts av Ryanair i andra yttranden som lämnats in till kommissionen under utredningens gång. I dessa andra yttranden instämmer Ryanair inte med kommissionens bedömning att betalningarna till AMS utgör flygplatsens utgifter. Enligt Ryanair skulle detta synsätt inte ta hänsyn till värdet av AMS tjänster för flygplatsen (45). Genom att köpa reklamplats kan flygplatserna öka andelen inresande passagerare på Ryanairs flygningar, som tenderar att lägga ut mer på icke luftfartsrelaterade varor och tjänster än utresande passagerare. Ur ett kommersiellt perspektiv är detta tillvägagångssätt logiskt för flygplatserna (46). Ryanair anser att inköp av marknadsföringstjänster till marknadspris bör avskiljas från alla andra avtalsmässiga uppgörelser mellan flygplats och lufttrafikföretag när det gäller bedömningen av principen om marknadsekonomiska aktörer. Om kommissionen bestämt yrkar på att uppgörelser med AMS och uppgörelser rörande Ryanairs flygplatstjänster gemensamt ska ingå i det s.k. testet med en privat investerare i en marknadsekonomi (nedan kallat marknadsekonomitestet) bör man ta hänsyn till värdet av AMS tjänster för flygplatsen.

ii) Om ansvar/statliga medel

(197) Ryanair anser att det inte finns några belägg för kommissionens åsikt att de offentliga myndigheterna deltog i godkännandet av de åtgärder under granskning som involverar Ryanair och AMS. Man kan inte förutsätta – och det återstår att bevisa – att de offentliga myndigheterna faktiskt deltog i godkännandet av åtgärderna.

(198) Argumentet att So.Ge.A.AL i sin helhet ägs av offentliga myndigheter som ingriper i So.Ge.A.AL:s beslutsprocess har inte bevisats i tillräcklig grad, eftersom argumentet uteslutande bygger på det organisatoriska kriteriet att So.Ge.A.AL:s bolagsstyrelse utses av dess statliga aktieägare. Inte heller bevisar 2002 års avtal, enligt vilket Sardinien åtog sig att samarbeta med Ryanair i syfte att utveckla turismen och sysselsättningsnivån i regionen, att de offentliga myndigheterna var inblandade i godkännandet av de åtgärder som vidtogs av So.Ge.A.AL gentemot Ryanair eller AMS efter att detta avtal skrivits under. Det faktum att So.Ge.A.AL och Sardinien skrev under de därpå följande avtalen 2004, 2005, 2006 och 2007 om bidrag till gemensam marknadsföring stöder dessutom endast påståendet att Sardinien finansierade So.Ge.A.AL, men inte att regionen kontrollerade So.Ge.A.AL:s handlingar gentemot Ryanair eller AMS.

(199) Ryanair känner inte till eller bär ansvaret för avtalen mellan So.Ge.A.AL och regionen Sardinien och har inte drivit på eller krävt sådana avtal, och därför bör de avtal som har ingåtts av Ryanair och AMS med So.Ge.A.AL inte påverkas av avtalen mellan So.Ge.A.AL och regionen Sardinien.

(200) Inte heller kan Ryanair betecknas som en indirekt mottagare av statligt stöd. Kommissionen kan inte bara anta att statligt stöd har beviljats till de lufttrafikföretag som är verksamma vid flygplatsen utan bevis som fastställer att de rent faktiskt får en fördel på grund av statligt stöd. Så länge villkoren i ett kommersiellt förhållande mellan Ryanair och en flygplats kan motiveras enligt principen om marknadsekonomiska aktörer kan Ryanair inte omfattas av någon återkravsskyldighet. Ryanair kritiserar kommissionens uppfattning att alla incitament som ges av en flygplats till ett lufttrafikföretag automatiskt räknas som statligt stöd även om endast en del av dessa har finansierats med hjälp av offentliga medel. Ryanair hävdar att kommissionens ovillighet att utreda frågan om man kan lägga ansvaret för åtgärderna på staten inte speglar 2005 års luftfartsriktlinjer, där det antyds att beslutet att omfördela offentliga resurser till ett lufttrafikföretag bör tas av de offentliga myndigheterna för att utgöra stöd (47).

iii) Om jämförelseanalyser

(201) Ryanair hävdar att enligt rättspraxis (48) bör en jämförelseanalys vara det primära test som används för att bekräfta förekomsten av stöd till lufttrafikföretagen, och att det kostnadsbaserade testet endast bör användas om det är omöjligt att jämföra situationen för den påstådda överlåtaren av stöd med situationen för en privat företagsgrupp. Ryanair hävdar vidare att när man bedömer de avtal som ingåtts mellan flygplatsoperatörer och lufttrafikföretag bör man även beakta de externa nätverkseffekter som avtalen leder till. I ett annat yttrande instämmer Ryanair i att både jämförelseanalyser och kostnadsbaserade analyser utgör normal affärspraxis (49).

iv) Om förhandsbedömning av lönsamheten

(202) Ryanair påstår i huvudsak att kommissionens hela resonemang i 2012 års beslut är ogiltigt på grund av en felaktig tillämpning av marknadsekonomitestet, som hade sin grund i det felaktiga antagandet att det behövdes en på förhand utarbetad affärsplan för att dra slutsatsen att principen om marknadsekonomiska aktörer uppfylldes. Affärsplaner är inte en nödvändig förutsättning för privata investerares kommersiella verksamhet (50). Sådana planer kan bevisa bortom allt tvivel att ett offentligt organ fungerade som en privat investerare, men det faktum att en sådan plan saknas är inte tillräckligt för att man ska kunna dra slutsatsen att ett offentligt organ inte fungerade som en privat investerare.

(203) I vilket fall som helst erkände kommissionen redan i 2012 års beslut att Algheros flygplats tillhandahöll en grundläggande förhandsanalys, vilket borde anses vara tillräckligt. Kommissionen har inte möjlighet att bedöma vad som utgör en ”godtagbar” affärsplan och bör inte heller försöka göra detta.

(204) Ryanair noterar vidare att kommissionen erhöll en analys rörande principen om marknadsekonomiska aktörer från Ecorys, enligt vilken Ryanairs avtal befanns vara förenliga med principen om marknadsekonomiska aktörer, och att So.Ge.A.AL:s förluster uppkom på grund av de betydande och oförutsebara förseningarna av det statliga beviljandet av den ”övergripande” koncessionen. Oförutsebara effektivitetsbrister och förseningar bör neutraliseras i en analys rörande principen om marknadsekonomiska aktörer eftersom dessa även kan drabba privata flygplatser inom ramen för den normala affärsverksamheten, vare sig de beror på statens uraktlåtenhet eller på handlingar utförda av andra privata företag som flygplatsen förlitar sig på.

(205) Ryanair inkom även med en rad meddelanden utarbetade av Oxera, och en analys utförd av Professor Damien P. McLoughlin.

Oxeras meddelande 1: ”Identifying the market benchmark in comparator analysis for MEO tests. Ryanair State aid cases”, utarbetat för Ryanair av Oxera, 9 april 2013

(206) Oxera ansåg att kommissionens metod att endast godta jämförelser med flygplatser i samma upptagningsområde som den granskade flygplatsen är bristfällig.

(207) Oxera hävdade att de marknadsriktvärdespriser som erhölls från flygplatser som användes för jämförelser inte var förvrängda av statligt stöd som beviljats till flygplatser i närheten. Därför är det möjligt att göra en väl underbyggd uppskattning av marknadsriktvärdet för marknadsekonomitesterna.

(208) Detta beror på följande: a) Jämförelseanalyser används ofta för marknadsekonomitester på andra områden än statligt stöd. b) Företag påverkar endast varandras prissättningsbeslut om deras produkter ersätter eller kompletterar varandra. c) Flygplatser i samma upptagningsområde konkurrerar inte nödvändigtvis med varandra, och de flygplatser som används för jämförelser i de inlämnade rapporterna är utsatta för begränsad konkurrens från de statligt ägda flygplatserna inom deras upptagningsområde (mindre än en tredjedel av de kommersiella flygplatserna inom jämförelseflygplatsernas upptagningsområde är helt statsägda, och inga flygplatser inom samma upptagningsområde som jämförelseflygplatserna erhöll statligt stöd [i april 2013]). d) Även när jämförelseflygplatserna är utsatta för konkurrens från statligt ägda flygplatser inom samma upptagningsområde finns det anledning att tro att deras beteende överensstämmer med principen för makroekonomiska aktörer (till exempel om det finns en stor privat ägarandel eller om flygplatsen står under privat förvaltning). e) Flygplatser som är marknadsekonomiska aktörer sätter inte priserna under marginalkostnaden.

Oxeras meddelande 2: ”Principles underlying profitability analysis for MEO tests. Ryanair State aid cases”, utarbetat för Ryanair av Oxera, 9 april 2013

(209) Oxera hävdade att den lönsamhetskalkyl som utarbetats av Oxera i de rapporter företaget lämnade in till kommissionen följer de principer som en förnuftig investerare i den privata sektorn skulle tillämpa och avspeglar de metoder som kan utläsas utifrån kommissionens tidigare agerande.

(210) Principerna som ligger till grund för lönsamhetskalkylen är följande: a) Bedömningen görs på inkrementell basis. b) Det behövs inte nödvändigtvis finnas en på förhand utarbetad affärsplan. c) För en flygplats som inte är överbelastad är det s.k. single till-systemet det lämpligaste prissättningssystemet. d) Endast de intäkter som kan hänföras till driften av flygplatsen som ekonomisk verksamhet bör beaktas. e) Man bör beakta avtalets hela löptid, inklusive eventuella förlängningar. f) Man bör bortse från framtida finansiella flöden för att kunna bedöma avtalens lönsamhet. g) Den stegvis ökande lönsamheten av Ryanairs avtal för flygplatserna bör bedömas på grundval av uppskattningar av den interna lönsamheten eller nettonuvärdet.

Analys av Professor Damien P. McLoughlin: ”Brand building: why and how small brands should invest in marketing”, utarbetad för Ryanair, 10 april 2013

(211) Artikelns syfte var att fastställa den kommersiella logik som ligger till grund för regionala flygplatsers beslut att köpa reklamplats på Ryanair.com av AMS.

(212) McLoughlin hävdade i artikeln att det finns ett stort antal mycket stabila, välkända och konstant använda flygplatser. Svagare konkurrenter måste övervinna konsumenternas statiska köpbeteende för att deras verksamhet ska kunna växa. Mindre regionala flygplatser måste finna ett sätt att hela tiden förmedla sin märkesprofil till en så stor publik som möjligt. Traditionella former av marknadsföringskommunikation kräver större utlägg än de har resurser till.

Oxeras meddelande 3 och 4: ”How should AMS Agreements be treated within the profitability analysis as part of the market operator test?”17 och 31 januari 2014

(213) Ryanair inkom med ytterligare rapporter från företagets konsult Oxera. I dessa rapporter diskuterade Oxera de principer som enligt lufttrafikföretaget bör beaktas i den lönsamhetskalkyl över avtalen om flygplatstjänster mellan Ryanair och flygplatserna å den ena sidan och markna