SL Uradni list Evropske unije C 156/18

NADZORNI ORGAN EFTE PRIPOROČILO

z dne 5. novembra 2008

o upoštevnih trgih proizvodov in storitev v sektorju elektronskih komunikacij, ki so lahko predmet predhodnega urejanja v skladu z aktom iz točke 5cl Priloge XI k Sporazumu EGP (Direktiva 2002/21/ES Evropskega parlamenta in Sveta o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve), kakor je bil prilagojen s Protokolom 1 k Sporazumu in s sektorskimi prilagoditvami iz Priloge XI k navedenemu sporazumu

2009/C 156/12

NADZORNI ORGAN EFTE JE –

OB UPOŠTEVANJU Sporazuma o evropskem gospodarskem prostoru (1),

OB UPOŠTEVANJU Sporazuma med državami Efte o ustanovitvi nadzornega organa in sodišča ter zlasti člena 5(2)(b) Sporazuma,

OB UPOŠTEVANJU akta iz točke 5cl Priloge XI k Sporazumu EGP (Direktiva 2002/21/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (2)), kakor je bil prilagojen s Protokolom 1 k Sporazumu in s sektorskimi prilagoditvami iz Priloge XI k navedenemu sporazumu, in zlasti člena 15 Direktive,

OB UPOŠTEVANJU Odločbe Nadzornega organa št. 194/04/COL z dne 14. julija 2004 o sprejetju Priporočila o upoštevnih trgih proizvodov in storitev v sektorju elektronskih komunikacij, ki so lahko predmet predhodnega urejanja, in Smernic za tržno analizo in oceno pomembne tržne moči,

ob upoštevanju naslednjega:

(1) Okvirna direktiva določa zakonodajni okvir za sektor elektronskih komunikacij, katerega namen je odgovoriti na trende zbliževanja tako, da s svojim področjem uporabe zajema vsa elektronska komunikacijska omrežja in storitve. Cilj regulativnega okvira je, da se z razvojem konkurence na trgu postopno odpravijo predhodne posebne določbe, ki veljajo za sektor.

(2) Člen 15 okvirne direktive določa, da Nadzorni organ Efte (v nadaljnjem besedilu: Nadzorni organ) po javni razpravi in posvetovanju z nacionalnimi regulativnimi organi v državah Efte sprejme priporočilo o upoštevnih trgih izdelkov in storitev.

(3) Namen tega priporočila je opredeliti tiste trge proizvodov in storitev, za katere je lahko v skladu s členom 15(1) okvirne direktive upravičeno predhodno urejanje. Cilj vsakega predhodnega regulativnega posredovanja je navsezadnje ustvariti koristi za končne uporabnike z doseganjem trajne konkurenčnosti maloprodajnih trgov. Opredelitev upoštevnih trgov se lahko in se sčasoma spreminja zaradi razvoja značilnosti proizvodov in storitev ter spreminjanja možnosti za nadomestitev povpraševanja in ponudbe. Ker je Priporočilo z dne 14. julija 2004 (3) v veljavi že več kot štiri leta, ga je zdaj primerno pregledati glede na razvoj EGP. Zato to priporočilo zamenjuje Priporočilo z dne 14. julija 2004, kakor je bilo sprejeto z Odločbo št. 194/04/COL.

(4) Člen 15(1) okvirne direktive zahteva, da Nadzorni organ opredeli trge v skladu z načeli konkurenčnega prava. Načela konkurenčnega prava se v tem priporočilu uporabljajo za določitev meja proizvodnega trga v sektorju elektronskih komunikacij, opredelitev ali izbira opredeljenih trgov za predhodno urejanje pa je odvisna od trgov z značilnostmi, s katerimi je mogoče utemeljiti uvedbo predhodnih regulativnih obveznosti. Terminologija v tem priporočilu temelji na terminologiji iz okvirne direktive in Direktive 2002/22/ES (4). V skladu z okvirno direktivo opredelijo nacionalni regulativni organi upoštevne trge glede na razmere v državi, zlasti upoštevne geografske trge na svojem ozemlju.

(5) Izhodišče za opredelitev trgov v Priporočilu je opredelitev maloprodajnih trgov glede na pričakovani prihodnji razvoj, ob upoštevanju nadomestljivosti pri povpraševanju in ponudbi. Po opredelitvi maloprodajnih trgov je ustrezno opredeliti upoštevne veleprodajne trge. Če trg na koncu prodajne verige večinoma oskrbuje vertikalno povezano podjetje ali podjetja, bi potencialna nepovezana podjetja morda le s težavo pridobila potrebne zmogljivosti. Da se ugotovi, ali je trg lahko predmet predhodnega urejanja, je morda treba vzpostaviti teoretični nabavni veleprodajni trg. Trgi v sektorju elektronskih komunikacij so pogosto dvostranski, ker obsegajo opravljanje storitev prek omrežij ali platform, ki združujejo uporabnike na obeh straneh trga; na primer končne uporabnike, ki si izmenjujejo komunikacije, ali pošiljatelje in prejemnike informacij ali vsebine. Te vidike je treba upoštevati pri določanju in opredelitvi trgov, ker lahko vplivajo na način opredelitve trgov in na to, ali imajo značilnosti, ki bi lahko utemeljile uvedbo predhodnih regulativnih obveznosti.

(6) Za opredelitev trgov, ki so lahko predmet predhodnega urejanja, je treba uporabiti naslednja kumulativna merila. Prvo merilo je prisotnost velikih in stalnih ovir za vstop na trg. Te so lahko strukturne, pravne ali regulativne. Vendar pa je treba glede na dinamični značaj in delovanje trgov elektronskih komunikacij pri analizi prihodnjih razmer za opredelitev upoštevnih trgov, ki bi lahko bili predmet predhodnega urejanja, upoštevati tudi možnosti premagovanja ovir za vstop na trg v ustreznem časovnem okviru. Drugo merilo torej dopušča le tiste trge, katerih struktura se ne nagiba k učinkoviti konkurenci v ustreznem časovnem okviru. Uporaba tega merila vključuje pregled stanja na področju konkurence za ovirami za vstop. Tretje merilo je, da zgolj uporaba konkurenčnega prava ne bi zadostovala za ustrezen odziv na zadevne tržne nepopolnosti.

(7) Glavni kazalniki, ki se upoštevajo pri ocenjevanju prvega in drugega merila, so podobni tistim, ki se preverijo kot del analize prihodnjih razmer na trgu, zlasti kazalniki ovir za vstop ob odsotnosti regulacije trga (vključno z obsegom nepovratnih stroškov), tržna struktura, delovanje trga in tržna dinamika, vključno s kazalniki, kot so tržni deleži in gibanja, tržne cene in gibanja ter obseg in pokritost konkurenčnih omrežij ali infrastruktur. Vsak trg, ki brez predhodne ureditve izpolnjuje ta tri merila, je lahko predmet predhodnega urejanja.

(8) V skladu z okvirno direktivo se s konkurenčnega gledišča na novo nastajajočih trgih ne smejo uvesti neprimerne obveznosti, tudi če ima prvi na trgu prednost. Za novo nastajajoče trge se šteje, da obsegajo proizvode ali storitve, pri katerih je zaradi njihovih novosti zelo težko predvideti pogoje povpraševanja ali vstop na trg in ponudbene pogoje, zato je tudi težko uporabiti ta tri merila. Namen tega, da se na novo nastajajočih trgih ne smejo uvesti regulativni ukrepi zaradi konkurence, je spodbujati inovacije, kot zahteva člen 8 okvirne direktive; hkrati je treba preprečiti, da bi vodilno podjetje zaseglo takšne trge, kot je določeno tudi v smernicah Nadzornega organa za tržno analizo in ocenjevanje pomembne tržne moči na podlagi regulativnega okvira za elektronske komunikacije in storitve (5). Primarne nadgraditve obstoječe omrežne infrastrukture redko povzročijo nastanek novega trga ali hitro rastočega trga. Pomanjkanje zamenljivosti proizvoda se določi z vidika povpraševanja in ponudbe, preden je mogoče zaključiti, da ni del že obstoječega trga. Pojav novih storitev na maloprodajni ravni lahko povzroči nastanek novega veleprodajnega trga v takšnem obsegu, da teh storitev na maloprodajni ravni ni mogoče zagotoviti z uporabo obstoječih proizvodov za veleprodajo.

(9) Za to priporočilo sta pomembni zlasti dve vrsti ovir za vstop: strukturne in pravne ali regulativne ovire.

(10) Strukturne ovire za vstop izvirajo iz prvotnih značilnosti na ravni stroškov ali povpraševanja, ki ustvarjajo nesorazmerne pogoje med prvotnimi ponudniki in novimi konkurenti ter ovirajo ali preprečujejo vstop slednjih na trg. Velike strukturne ovire na primer obstajajo, kadar so za trg značilne absolutne stroškovne prednosti, znatna ekonomija obsega in/ali povezanih proizvodov, omejitve zmogljivosti in visoki nepovratni stroški. Do danes je mogoče takšne ovire še vedno odkriti v zvezi s široko razširjeno uporabo in/ali zagotavljanjem omrežij za krajevni dostop na fiksnih lokacijah. Sorodna strukturna ovira lahko obstaja tudi, kadar je za zagotavljanje storitve potrebna komponenta omrežja, ki je tehnično ni mogoče podvojiti ali pa jo je mogoče podvojiti le po takšni ceni, da postane nedonosna za konkurente.

(11) Pravne ali regulativne ovire ne temeljijo na gospodarskih razmerah, temveč izvirajo iz zakonodajnih, upravnih ali drugih državnih ukrepov, ki neposredno vplivajo na pogoje vstopa in/ali umestitve operaterjev na upoštevnem trgu. Primer pravne ali regulativne ovire, ki preprečuje vstop na trg, je lahko omejitev števila podjetij z dostopom do spektra za zagotavljanje osnovnih storitev. Drugi primeri pravnih ali regulativnih ovir so cenovni nadzori ali drugi ukrepi v zvezi s cenami, uvedeni za podjetja, ki vplivajo tako na vstop kot tudi na umestitev podjetij na trgu. Pravne ali regulativne ovire, ki jih je mogoče odpraviti v ustreznem časovnem okviru, običajno ne predstavljajo gospodarske ovire za vstop na trg v smislu prvega merila.

(12) Ovire za vstop lahko postanejo manj pomembne na trgih, vezanih na inovacije, za katere je značilen stalen tehnološki napredek. Konkurenčne omejitve na takšnih trgih pogosto izhajajo iz groženj, povezanih z inovacijami potencialnih konkurentov, ki jih trenutno ni na trgu. Na takšnih trgih, vezanih na inovacije, lahko pride do dinamične ali dolgoročne konkurence med podjetji, ki niso nujno konkurenti na obstoječem „statičnem“ trgu. To priporočilo ne opredeljuje trgov, pri katerih se pričakuje, da ovire za vstop ne bodo trajale dlje kot predvideno obdobje. Pri ocenjevanju, ali bodo ovire za vstop v odsotnosti regulacije trga še naprej obstajale, je treba preveriti, ali je industrija izkusila pogoste in uspešne vstope na trg in ali so vstopi bili ali bodo verjetno v prihodnosti dovolj hitri in trajni, da bodo omejili tržno moč. Pomen ovir za vstop bo med drugim odvisen od najmanjšega učinkovitega obsega proizvodnje in nepovratnih stroškov.

(13) Tudi kadar so za trg značilne velike ovire za vstop, lahko drugi strukturni dejavniki na tem trgu pomenijo, da se trg nagiba proti učinkoviti konkurenci v ustreznem časovnem okviru. Tržno dinamiko lahko na primer povzroči tehnološki razvoj ali zbliževanje proizvodov in trgov, ki lahko povzroči konkurenčne omejitve med operaterji, ki delujejo na ločenih proizvodnih trgih. Do tega lahko pride tudi na trgih z omejenim, vendar zadostnim številom podjetij z različnimi strukturami stroškov, ki se soočajo s tržnim povpraševanjem po elastičnih cenah. Na trgu lahko obstaja tudi presežna zmogljivost, ki konkurenčnim podjetjem običajno omogoči zelo hitro povečanje proizvodnje kot odgovor na kakršen koli dvig cen. Na takšnih trgih lahko sčasoma pride do spremembe tržnih deležev in/ali do padca cen. Če se tržne dinamike hitro spreminjajo, je potrebna posebna previdnost pri izbiri ustreznega časovnega okvira, da bi ta odražal ustrezen tržni razvoj.

(14) Odločitev, da se trg opredeli kot trg, ki je lahko predmet predhodnega urejanja, mora biti odvisna tudi od ocene ustreznosti konkurenčnega prava za odpravo tržnih pomanjkljivosti, ki nastanejo, kadar sta izpolnjeni prvi dve merili. Ukrepi konkurenčnega prava verjetno ne zadostujejo, če so zahteve po skladnosti ukrepanja za odpravo tržne pomanjkljivosti obsežne ali če je nujno pogosto in/ali pravočasno ukrepanje.

(15) Uporaba navedenih treh meril bi morala omejiti število trgov v sektorju elektronskih komunikacij, na katerih se uvedejo predhodne regulativne obveznosti, kar bi prispevalo k cilju regulativnega okvira, da se z razvojem konkurence na trgih postopno omejijo predhodne posebne določbe, ki veljajo za sektor. Ta merila je treba uporabljati kumulativno, tako da neizpolnjevanje katerega koli od njih pomeni, da trg ne more biti predmet predhodnega urejanja.

(16) Regulativni nadzor maloprodajnih storitev se uvede samo, kadar nacionalni regulativni organi menijo, da z ustreznimi ukrepi v veleprodaji ali ukrepi glede izbire ali predizbire operaterja ne bi dosegli cilja, da se zagotovi učinkovita konkurenca in ciljev javnega interesa. S posredovanjem na veleprodajni ravni, vključno s sredstvi, ki lahko vplivajo na maloprodajne trge, lahko države EGP zagotovijo, da je vrednostna veriga čim bolj odprta za običajni konkurenčni postopek, s čimer se dosežejo najboljši rezultati za končne uporabnike. To priporočilo zato opredeljuje predvsem veleprodajne trge, katerih ustrezna regulacija trga je namenjena odpravi pomanjkanja učinkovite konkurence, ki se odraža na trgih končnih uporabnikov. Če nacionalni regulativni organ dokaže, da so bili veleprodajni ukrepi neuspešni, je lahko zadevni maloprodajni trg predmet predhodnega urejanja, če so izpolnjena zgornja tri merila.

(17) Evropska komisija je 17. decembra 2007 izdala novo Priporočilo 2007/879/ES (6) o upoštevnih trgih proizvodov in storitev v sektorju elektronskih komunikacij, ki so lahko predmet predhodnega urejanja v skladu z okvirno direktivo.

(18) Izhodišče za ponovni pregled Priporočila Nadzornega organa o upoštevnih trgih je novo priporočilo Komisije in premisleki Komisije iz pojasnila k njenemu priporočilu. Za postopek ponovnega pregleda je Nadzorni organ izbral pristop, po katerem je treba primerjavo razvoja trgov opraviti glede na merilo EGP in ne le ob upoštevanju razmer na trgih v posameznih državah Efte.

(19) Na podlagi razvoja trgov v državah Efte in pripomb, prejetih med javnim posvetovanjem, ter drugih informacij, ki so na voljo Nadzornemu organu, se zdi, da ni verjetno, da bo delovanje trgov elektronskih komunikacij treh držav Efte na splošno bolj odstopalo od povprečnega delovanja trgov v Evropski uniji ali celotni EGP, kot se to dogaja z delovanjem upoštevnih trgov posameznih držav članic EU v primerjavi z navedenim povprečjem.

(20) Cilj Sporazuma EGP je ustanoviti „dinamičen in homogen Evropski gospodarski prostor, ki bo temeljil na skupnih pravilih in enakih pogojih konkurence“ (7). Zaradi tega cilja in navedenih premislekov Nadzorni organ sprejme priporočilo, ki je usklajeno s Priporočilom Komisije, da se interesnim skupinam na trgih elektronskih komunikacij v EGP zagotovi enotna uporaba skupnega regulativnega okvira in pravne varnosti. Zato se je število trgov, ki so lahko predmet predhodnega urejanja, v tem priporočilu zmanjšalo z 18 na 7.

(21) Zmanjšanje števila trgov, ki so lahko predmet predhodnega urejanja, še ne pomeni, da so odstranjeni trgi dejansko konkurenčni v vsaki od držav Efte in da predhodno urejanje na teh trgih ni več upravičeno. Po nekaterih prispevkih, ki jih je Nadzorni organ prejel med postopkom ponovnega pregleda, bi bilo nadaljevanje regulacije na nekaterih trgih upravičeno.

(22) Trgi iz Priloge so bili opredeljeni na podlagi teh treh kumulativnih meril. Za trge, ki niso navedeni v tem priporočilu, uporabijo nacionalni regulativni organi test treh meril. Za trge v prilogi k Priporočilu št. 194/04/COL z dne 14. julija 2004, ki niso navedeni v prilogi k temu priporočilu, morajo biti nacionalni regulativni organi pooblaščeni za uporabo testa treh meril, da ugotovijo, ali je glede na razmere v državi trg še lahko predmet predhodnega urejanja. Nacionalni regulativni organ se lahko pri trgih, navedenih v tem priporočilu, odloči, da jih ne bo analiziral, če ugotovi, da navedena tri merila za zadevni trg niso izpolnjena. Nacionalni regulativni organi lahko opredelijo trge, ki se razlikujejo od tistih, ki so navedeni v tem priporočilu, če ravnajo v skladu s členom 7 okvirne direktive. Če osnutek ukrepa, ki vpliva na trgovino med državami Efte, kakor je opisano v uvodni izjavi 38 okvirne direktive, ni sporočen, se lahko proti zadevni državi sproži postopek za ugotavljanje kršitev. Trgi, ki niso navedeni v tem priporočilu, morajo biti opredeljeni na podlagi konkurenčnih načel iz Obvestila Nadzornega organa o opredelitvi upoštevnega trga za namene konkurenčnega prava EGP (8) in morajo biti v skladu s Smernicami Nadzornega organa za tržno analizo in oceno pomembne tržne moči, pri čemer morajo biti izpolnjena navedena tri merila.

(23) Dejstvo, da to priporočilo opredeljuje tiste trge proizvodov in storitev, na katerih je mogoče utemeljiti predhodno urejanje, ne pomeni, da je regulacija trga vedno upravičena ali da bodo na teh trgih uvedene regulativne obveznosti iz določenih direktiv. Regulacije trga zlasti ni mogoče uvesti ali pa jo je treba odpraviti, če na teh trgih obstaja učinkovita konkurenca brez regulacije, kar pomeni, da noben operater nima pomembne tržne moči v smislu člena 14 okvirne direktive. Regulativne obveznosti morajo biti ustrezne in utemeljene z značajem ugotovljenega problema, sorazmerne ter upravičene v smislu ciljev, določenih v okvirni direktivi, in morajo zlasti povečevati koristi za uporabnike, zagotavljati, da ne pride do izkrivljanja ali omejevanja konkurence, spodbujati učinkovite naložbe v infrastrukturo, podpirati inovacije ter spodbujati učinkovito uporabo in upravljanje radijskih frekvenc in številskih virov.

(24) Opredeljevanje trgov v tem priporočilu ne vpliva na opredelitve trgov iz posebnih primerov po konkurenčnem pravu. Poleg tega obseg predhodnega urejanja ne posega v obseg dejavnosti, ki se lahko analizirajo po konkurenčnem pravu.

(25) O tem priporočilu je bilo opravljeno javno posvetovanje in posvetovanje z nacionalnimi regulativnimi organi in drugimi nacionalnimi organi držav Efte.

(26) To priporočilo je treba razlagati v povezavi s pojasnilom k Priporočilu Komisije 2007/879/ES o upoštevnih trgih proizvodov in storitev v sektorju elektronskih komunikacij, ki so lahko predmet predhodnega urejanja v skladu z okvirno direktivo. Pojasnilo med drugim vsebuje opis tehnologije, ki se razvija v zvezi s trgi iz Priporočila –

SPREJEL NASLEDNJE PRIPOROČILO:

1. Pri opredelitvi upoštevnih trgov glede na razmere v državi v skladu s členom 15(3) akta iz točke 5cl Priloge XI k Sporazumu EGP (Direktiva 2002/21/ES Evropskega parlamenta in Sveta o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve), kakor je bil prilagojen Sporazumu s Protokolom I k Sporazumu in s sektorskimi prilagoditvami iz Priloge XI k navedenemu sporazumu, se nacionalnim regulativnim organom priporoča, da analizirajo trge proizvodov in storitev iz Priloge k temu priporočilu.

2. Pri opredelitvi trgov, ki niso navedeni v Prilogi, nacionalni regulativni organi zagotovijo, da so kumulativno izpolnjena naslednja tri merila: (a) prisotnost velikih in stalnih ovir za vstop na trg. Te so lahko strukturne, pravne ali regulativne; (b) tržna struktura, ki se ne nagiba k učinkoviti konkurenci v ustreznem časovnem okviru. Uporaba tega merila vključuje pregled stanja na področju konkurence za ovirami za vstop; (c) samo konkurenčno pravo ni dovolj za odpravo zadevnih tržnih pomanjkljivosti.

3. To priporočilo ne vpliva na opredelitve trgov, rezultate tržnih analiz in regulativne obveznosti, ki so jih pred datumom sprejetja tega priporočila sprejeli nacionalni regulativni organi v skladu s členi 15(3) in 16 akta iz točke 5cl Priloge XI k Sporazumu EGP, kakor je bil prilagojen Sporazumu s Protokolom 1 k Sporazumu in s sektorskimi prilagoditvami iz Priloge XI k navedenemu sporazumu (Direktiva 2002/21/ES Evropskega parlamenta in Sveta o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve).

4. To priporočilo je naslovljeno na države EFTE.

V Bruslju, 5. novembra 2008 Za Nadzorni organ EFTE Per SANDERUD Predsednik Kurt JAEGER Član kolegija

(1) V nadaljnjem besedilu: Sporazum EGP.

(2) UL L 108, 24.4.2002, str. 33. Direktiva, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 717/2007 (UL L 171, 29.6.2007, str. 32; v nadaljnjem besedilu: okvirna direktiva).

(3) Priporočilo Nadzornega organa EFTA št. 194/04/COL z dne 14. julija 2004 o upoštevnih trgih proizvodov in storitev v sektorju elektronskih komunikacij, ki so lahko predmet predhodnega urejanja v skladu z Direktivo 2002/21/ES Evropskega parlamenta in Sveta o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve, kot je vključena v Sporazum o Evropskem gospodarskem prostoru (UL L 113, 27.4.2006, str. 18. in Dodatek EGP št. 21, 27.4.2006, str. 33). Sprejeto z Odločbo št. 194/04/COL.

(4) Direktiva 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih storitvah), (UL L 108, 24.4.2002, str. 51), kakor je bila dodana v točko 5cm Priloge XI k Sporazumu EGP s Sklepom Skupnega odbora št. 11/2004 (UL L 116, 22.4.2004, str. 60. in Dodatek EGP št. 20, 22.4.2004, str. 14).

(5) Smernice Nadzornega organa EFTA z dne 14. julija 2004 za tržno analizo in oceno pomembne tržne moči v skladu z regulativnim okvirom za elektronska komunikacijska omrežja in storitve iz Priloge XI k Sporazumu o Evropskem gospodarskem prostoru (UL C 101, 27.4.2006, str. 1. in Dodatek EGP št. 21, 27.4.2006, str. 1).

(6) UL L 344, 28.12.2007, str. 65.

(7) Četrta uvodna izjava iz preambule Sporazuma EGP.

(8) Decision of the EFTA Surveillance Authority No 46/98/COL of 4 March 1998 on the issuing of two notices in the field of competition on the definition of the relevant market for the purpose of competition law within the European Economic Area (EEA), and on agreements of minor importance which do not fall under Article 53(1) of the EEA Agreement (UL L 200, 16.7.1998, str. 46. in Dodatek EGP št. 28, 16.7.1998, str. 1).