PRIPOROČILO EVROPSKEGA ODBORA ZA SISTEMSKA TVEGANJA

z dne 2. decembra 2021

o srednjeročnih ranljivostih v sektorju stanovanjskih nepremičnin v Avstriji

(ESRB/2021/11)

(2022/C 122/02)

SPLOŠNI ODBOR EVROPSKEGA ODBORA ZA SISTEMSKA TVEGANJA JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije,

ob upoštevanju Uredbe (EU) št. 1092/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o makrobonitetnem nadzoru nad finančnim sistemom Evropske unije in ustanovitvi Evropskega odbora za sistemska tveganja (1) ter zlasti člena 3(2) (b) in (d) ter členov 16 in 18 Uredbe,

ob upoštevanju Sklepa ESRB/2011/1 Evropskega odbora za sistemska tveganja z dne 20. januarja 2011 o sprejetju Poslovnika Evropskega odbora za sistemska tveganja (2) in zlasti člena 18 Sklepa,

ob upoštevanju naslednjega:

(1) Nepremičninski sektor ima pomembno vlogo v gospodarstvu in gibanja v tem sektorju lahko pomembno vplivajo na finančni sistem. Pretekle finančne krize so pokazale, da imajo lahko netrajnostna gibanja na nepremičninskih trgih resne posledice za stabilnost finančnega sistema in gospodarstva kot celote, kar lahko povzroči tudi negativne čezmejne učinke prelivanja. Neugodna gibanja na nepremičninskem trgu v nekaterih državah članicah so v preteklosti povzročila velike kreditne izgube in/ali negativno vplivala na realno gospodarstvo. V teh učinkih se kaže tesno medsebojno vplivanje nepremičninskega sektorja, ponudnikov financiranja in drugih gospodarskih sektorjev. Poleg tega močni povratni vplivi med finančnim sistemom in realnim gospodarstvom krepijo negativna gibanja.

(2) Te povezave so pomembne, ker pomenijo, da imajo lahko tveganja, ki izvirajo iz nepremičninskega sektorja, sistemski vpliv, ki je po naravi procikličen. Med vzponom nepremičninskega cikla se kopičijo ranljivosti finančnega sistema. Domnevna manjša tveganja financiranja in lažji dostop do financiranja lahko prispevajo k hitremu naraščanju kreditiranja in naložb, kar skupaj s povečanim povpraševanjem po nepremičninah ustvarja pritisk na rast cen nepremičnin. Ker posledične višje vrednosti zavarovanj dodatno pozitivno vplivajo na povpraševanje po posojilih in ponudbo posojil, ima lahko taka dinamika, ki krepi samo sebe, sistemske posledice. Nasprotno pa lahko med upadom nepremičninskega cikla strožji pogoji kreditiranja, manjša naklonjenost tveganju in pritisk na nižanje cen nepremičnin negativno vplivajo na odpornost posojilojemalcev in posojilodajalcev ter s tem slabijo gospodarske razmere.

(3) Ranljivosti v zvezi s stanovanjskimi nepremičninami so lahko vir sistemskega tveganja ter lahko neposredno in posredno vplivajo na finančno stabilnost. Neposredni učinki so kreditne izgube iz portfeljev hipotekarnih posojil zaradi neugodnih gospodarskih ali finančnih razmer ter hkratnih negativnih gibanj na trgu stanovanjskih nepremičnin. Posredni učinki bi se lahko nanašali na spremembe v potrošnji gospodinjstev, kar bi imelo dodatne posledice za realno gospodarstvo in finančno stabilnost.

(4) Kakor je ugotovljeno v uvodni izjavi 4 Priporočila ESRB/2013/1 Evropskega odbora za sistemska tveganja (3), je končni cilj makrobonitetne politike prispevati k zaščiti stabilnosti celotnega finančnega sistema, vključno s tem, da se okrepi odpornost finančnega sistema in zmanjša kopičenje sistemskih tveganj ter tako zagotovi vzdržen prispevek finančnega sektorja h gospodarski rasti.

(5) Za ta namen lahko makrobonitetni organi uporabijo enega ali več kapitalskih makrobonitetnih ukrepov iz Direktive 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta (4) in Uredbe (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta (5) in/ali makrobonitetne ukrepe, usmerjene na posojilojemalce, ki temeljijo izključno na nacionalnem pravu, odvisno od ocene tveganj. Kapitalski ukrepi so namenjeni predvsem povečanju odpornosti finančnega sistema, ukrepi, usmerjeni na posojilojemalce, pa so lahko še posebej primerni za preprečevanje nadaljnjega kopičenja sistemskih tveganj.

(6) Evropski odbor za sistemska tveganja (ESRB) je leta 2016 izvedel oceno ranljivosti v zvezi s stanovanjskimi nepremičninami v vsej Uniji (6). Na podlagi te ocene je ESRB v več državah ugotovil številne srednjeročne ranljivosti, ki so vir sistemskega tveganja za finančno stabilnost, kar je privedlo do izdaje opozoril osmim državam, tudi Avstriji (7).

(7) Glavni ranljivosti, ki sta bili leta 2016 ugotovljeni na trgu stanovanjskih nepremičnin v Avstriji, sta močna rast cen stanovanjskih nepremičnin in hipotekarnih posojil ter tveganje nadaljnjega zniževanja posojilnih standardov.

(8) Avstrijski nacionalni organi so za zagotavljanje preudarnih posojilnih standardov od leta 2018 uporabljali komunikacijska orodja skupaj z okrepljeno dejavnostjo makrobonitetnega nadzora. ESRB je v svojem nadaljnjem poročilu o državah, ki so leta 2016 prejele opozorila o srednjeročnih ranljivostih v sektorju stanovanjskih nepremičnin (8), potrdil, da je mogoče z ukrepi, ki so jih sprejeli avstrijski nacionalni organi, učinkovito obravnavati glavne nastajajoče ranljivosti. Je pa ESRB tudi ugotovil, da so avstrijski nacionalni organi leta 2017 pridobili pooblastila za sprejetje pravno zavezujočih ukrepov, usmerjenih na posojilojemalce, ki bi jih bilo mogoče izvršiti, če bi se nastajajoče ranljivosti pospešile.

(9) ESRB je nedavno zaključil sistematično in v prihodnost usmerjeno oceno ranljivosti v zvezi s stanovanjskimi nepremičninami v vsem Evropskem gospodarskem prostoru. V tem okviru je ESRB ugotovil nekatere srednjeročne ranljivosti, ki so vir sistemskega tveganja za finančno stabilnost in niso bile ustrezno obravnavane.

(10) Izbruh pandemije COVID-19 leta 2020 in s tem povezana kriza nista povzročila cikličnega upada na stanovanjskih trgih. Nasprotno, po obdobju postopne rasti in ob nizkih obrestnih merah se je realna rast cen stanovanjskih nepremičnin in posojil v več državah še pospešila in precej presegla rast dohodka gospodinjstev. Za ublažitev posledic pandemije in posledične gospodarske negotovosti so bili sprejeti različni ukrepi in politike, na primer moratoriji in državna jamstva. V tem širšem okviru politik so bili predhodno načrtovani makrobonitetni ukrepi v nekaterih državah začasno sproščeni ali pa je bilo njihovo aktiviranje odloženo. Trenutno izboljšanje gospodarskih razmer omogoča prilagoditev makrobonitetne politike v tistih državah, v katerih se ranljivosti v zvezi s stanovanjskimi nepremičninami še naprej povečujejo.

(11) Glede Avstrije je ta nedavna ocena razkrila, da se je realna rast cen stanovanjskih nepremičnin po obdobju zmerne rasti pospešila in presegla rast realnega razpoložljivega dohodka. Poleg tega se je postopno povečalo kreditiranje gospodinjstev. Ocena ESRB kaže tudi to, da se je od septembra 2019 realna rast cen stanovanjskih nepremičnin v prvem četrtletju leta 2021 pospešila in presegla rast realnega razpoložljivega dohodka v navedenem obdobju. Skladno z navedenimi gibanji se je po oceni centralne banke Oesterreichische Nationalbank precenjenost stanovanjskih nepremičnin v prvem četrtletju leta 2021 še povečala. Realna rast stanovanjskih posojil gospodinjstvom se je postopno povečevala od leta 2019. V sporočilu avstrijskega odbora za finančno stabilnost iz junija 2021 (9) je navedeno, da so posojilni standardi za hipotekarna posojila v smislu razmerja med posojilom in vrednostjo nepremičnine (LTV) in razmerja med odplačilom dolga in dohodkom (DSTI) v zadnjem času še naprej rasli glede na petletno povprečje, ter da je delež posojil s povišanimi vrednostmi teh razmerij znaten.

(12) Sedanja kombinacija politik je samo delno ustrezna in delno zadostna za obravnavanje povečanih ranljivosti. Avstrija poleg tega ni uporabila dodatnih kapitalskih ukrepov za obravnavanje obstoječih ranljivosti in spodbujanje finančne stabilnosti. Ugotovljene ranljivosti v sektorju stanovanjskih nepremičnin v Avstriji tudi niso bile v celoti upoštevane v utežeh tveganja za hipotekarna posojila, kakor jih uporabljajo kreditne institucije, ki pri izračunu kapitalskih zahtev uporabljajo pristop na podlagi notranjih bonitetnih ocen.

(13) ESRB je na podlagi navedenih nedavnih gibanj sklenil, da bi aktiviranje pravno zavezujočih ukrepov, usmerjenih na posojilojemalce, povečalo učinkovitost že sprejetih ukrepov za ustrezno obravnavanje srednjeročnih ranljivosti v sektorju stanovanjskih nepremičnin v Avstriji. Ko ali če bi ocenili, da ti ukrepi, usmerjeni na posojilojemalce, niso dovolj učinkoviti za obravnavanje srednjeročnih ranljivosti, bi bilo treba razmisliti o kapitalskih ukrepih, na primer instrumentih za povečanje uteži tveganja za izpostavljenosti do stanovanjskih nepremičnin po pristopu na podlagi notranjih bonitetnih ocen, sektorskega blažilnika sistemskih tveganj ali proticikličnega kapitalskega blažilnika. S temi ukrepi bi se povečala odpornost bančnega sektorja v Avstriji na tveganja, ki so se morda nakopičila, na primer precenjenost stanovanjskih nepremičnin in nekoliko ohlapne posojilne standarde za hipotekarna posojila, odobrena v zadnjih letih –

SPREJEL NASLEDNJE PRIPOROČILO:

ODDELEK 1

PRIPOROČILA

Priporočilo A – aktiviranje pravno zavezujočih ukrepov, usmerjenih na posojilojemalce

Priporoča se, da ustrezni organi aktivirajo pravno zavezujoče ukrepe, usmerjene na posojilojemalce, za zmanjšanje ranljivosti v sektorju stanovanjskih nepremičnin v Avstriji, ki so vir tveganja za finančno stabilnost.

Priporočilo B – aktiviranje ali poostritev kapitalskih ukrepov

Priporoča se, da ustrezni organi aktivirajo ali poostrijo kapitalske ukrepe za zagotovitev odpornosti kreditnih institucij, ki so pridobile dovoljenje v Avstriji, ter dopolnitev ukrepov, usmerjenih na posojilojemalce, pri zmanjševanju ranljivosti v sektorju stanovanjskih nepremičnin v Avstriji, ki so vir tveganja za finančno stabilnost, ko ali če bi ocenili, da ti zavezujoči ukrepi, usmerjeni na posojilojemalce, niso dovolj učinkoviti za obravnavanje srednjeročnih ranljivosti.

ODDELEK 2

IZVAJANJE

1. Opredelitev pojmov

1. V tem priporočilu se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov: (a) „ustrezni organi“ pomeni organe, ki so v Avstriji zadolženi za aktiviranje pravno zavezujočih ukrepov, usmerjenih na posojilojemalce, ali kapitalskih ukrepov; (b) „ukrepi, usmerjeni na posojilojemalce“ pomeni makrobonitetne ukrepe, ki so usmerjeni na posojilojemalce, vključno z omejitvami razmerja LTV, razmerja med dolgom in dohodkom (DTI), razmerja DSTI in zapadlosti ter zahtevami glede odplačevanja; (c) „razmerje med posojilom in vrednostjo nepremičnine“ (razmerje LTV) pomeni razmerje med vsoto vseh posojil ali obrokov posojila, ki jih posojilojemalec zavaruje z nepremičnino, v trenutku nastanka posojila in vrednostjo nepremičnine v trenutku nastanka posojila; (d) „razmerje med dolgom in dohodkom“ (razmerje DTI) pomeni razmerje med celotnim dolgom posojilojemalca v trenutku nastanka posojila in celotnim letnim razpoložljivim dohodkom posojilojemalca v trenutku nastanka posojila; (e) „razmerje med odplačilom dolga in dohodkom“ (razmerje DSTI) pomeni razmerje med celotnim letnim odplačilom dolga in celotnim letnim razpoložljivim dohodkom posojilojemalca v trenutku nastanka posojila; (f) „odplačilo dolga“ pomeni skupni znesek obresti in odplačila glavnice celotnega dolga posojilojemalca v določenem obdobju; (g) „zapadlost“ pomeni trajanje pogodbe o posojilu za stanovanjsko nepremičnino v trenutku nastanka posojila, izraženo v letih; (h) „zahteve glede odplačevanja“ pomeni ukrepe v zvezi z amortizacijskim načrtom posojila; (i) „kapitalski ukrepi“ pomeni kapitalske zahteve, ki se določijo za kreditno institucijo za preprečitev in/ali zmanjšanje sistemskega tveganja, kakor je opredeljeno v členu 2(c) Uredbe (EU) št. 1092/2010, ter ki vključujejo zahteve po členu 124, 164 ali 458 Uredbe (EU) št. 575/2013 ali poglavju 4 naslova VII Direktive 2013/36/EU, na primer proticiklični kapitalski blažilnik ali sektorski blažilnik sistemskih tveganj; (j) „kreditna institucija“ pomeni kreditno institucijo, kakor je opredeljena v točki 1 člena 4(1) Uredbe (EU) št. 575/2013.

2. Merila za izvajanje

1. Za izvajanje tega priporočila se uporabljajo naslednja merila: (a) treba je upoštevati načelo sorazmernosti, ob upoštevanju cilja in vsebine priporočila A in priporočila B; (b) kadar se aktivirajo pravno zavezujoči ukrepi, usmerjeni na posojilojemalce, in/ali kapitalski ukrepi, je treba pri njihovem umerjanju in postopnem uvajanju upoštevati položaj Avstrije v gospodarskem in finančnem ciklu ter možne posledice z vidika povezanih stroškov in koristi; (c) posebna merila za skladnost s tem priporočilom so določena v Prilogi.

2. Naslovniki poročajo Evropskemu parlamentu, Svetu, Komisiji in ESRB o ukrepih, ki so jih sprejeli na podlagi tega priporočila, ali ustrezno utemeljijo vsako neukrepanje. Poročila morajo vsebovati najmanj: (a) informacije o vsebini in časovnem okviru sprejetih ukrepov; (b) oceno ranljivosti, povezanih z zadolženostjo gospodinjstev in posojilnimi standardi za nova hipotekarna posojila, vključno z razporeditvijo novih hipotekarnih posojil glede na njihova razmerja LTV, DTI in DSTI, zapadlost in profil odplačevanja, pri čemer se zadevna razmerja izračunajo v skladu s Prilogo IV k Priporočilu ESRB/2016/14 Evropskega odbora za sistemska tveganja (10), ter delovanja sprejetih ukrepov ob upoštevanju ciljev tega priporočila; (c) podrobno utemeljitev za vsako neukrepanje ali odmik od tega priporočila, vključno z zamudami.

3. Časovni okvir za nadaljnje ukrepanje

V skladu s členom 17(1) Uredbe (EU) št. 1092/2010 morajo naslovniki Evropski parlament, Svet, Komisijo in ESRB obvestiti, katere ukrepe so sprejeli na podlagi tega priporočila, ali utemeljiti vsako neukrepanje. Naslovniki navedeno obveščanje izvedejo po naslednjem časovnem razporedu:

1. Priporočilo A (a) Naslovniki priporočila A morajo Evropskemu parlamentu, Svetu, Komisiji in ESRB do 30. junija 2023 in 30. junija 2025 predložiti poročilo o ukrepih, ki so jih sprejeli v zvezi z aktiviranjem pravno zavezujočih ukrepov, usmerjenih na posojilojemalce. Če je za sprejemanje ukrepov za obravnavo ugotovljenih ranljivosti pristojen več kot en organ, je treba predložiti eno skupno poročilo.

2. Priporočilo B Naslovniki priporočila B morajo Evropskemu parlamentu, Svetu, Komisiji in ESRB do 30. junija 2023 in 30. junija 2025 predložiti poročilo o ukrepih, ki so jih sprejeli v zvezi z izvajanjem kapitalskih ukrepov. Če je za sprejemanje ukrepov za obravnavo ugotovljenih ranljivosti pristojen več kot en organ, je treba predložiti eno skupno poročilo.

4. Spremljanje in ocenjevanje

1. Sekretariat ESRB: (a) nudi pomoč naslovnikom z zagotavljanjem koordiniranega poročanja in ustreznih predlog ter, kjer je potrebno, podrobnejšim določanjem postopka in časovnega okvira za nadaljnje ukrepanje; (b) preverja nadaljnje ukrepanje naslovnikov in jim nudi pomoč, če zanjo zaprosijo, ter splošnemu odboru predloži poročila o nadaljnjem ukrepanju.

2. Splošni odbor oceni ukrepe in utemeljitve, ki jih sporočijo naslovniki, ter lahko, kjer je primerno, presodi, da to priporočilo ni bilo upoštevano in naslovnik ni ustrezno utemeljil, zakaj ni ukrepal.

V Frankfurtu na Majni, 2. decembra 2021 Vodja sekretariata ESRB V imenu splošnega odbora ESRB Francesco MAZZAFERRO

(1) UL L 331, 15.12.2010, str. 1.

(2) UL C 58, 24.2.2011, str. 4.

(3) Priporočilo ESRB/2013/1 Evropskega odbora za sistemska tveganja z dne 4. aprila 2013 o vmesnih ciljih in instrumentih makrobonitetne politike (UL C 170, 15.6.2013, str. 1).

(4) Direktiva 2013/36/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o dostopu do dejavnosti kreditnih institucij in bonitetnem nadzoru kreditnih institucij, spremembi Direktive 2002/87/ES in razveljavitvi direktiv 2006/48/ES in 2006/49/ES (UL L 176, 27.6.2013, str. 338).

(5) Uredba (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 (UL L 176, 27.6.2013, str. 1).

(6) Glej dokument Vulnerabilities in the EU residential real estate sector, ESRB, november 2016, dostopen na spletni strani ESRB na naslovu www.esrb.europa.eu.

(7) Opozorilo ESRB/2016/05 Evropskega odbora za sistemska tveganja z dne 22. septembra 2016 o srednjeročnih ranljivostih v sektorju stanovanjskih nepremičnin v Avstriji (UL C 31, 31.1.2017, str. 43).

(8) Glej dokument Follow-up report on countries that received ESRB warnings in 2016 on medium-term vulnerabilities in the residential real estate sector, ESRB, september 2019, dostopen na spletni strani ESRB na naslovu www.esrb.europa.eu.

(9) Sporočilo za javnost o 28. zasedanju odbora za finančno stabilnost, dostopno na spletni strani tega odbora na naslovu https://www.fmsg.at/en/publications/press-releases/2021/28th-meeting.html.

(10) Priporočilo ESRB/2016/14 Evropskega odbora za sistemska tveganja z dne 31. oktobra 2016 o odpravljanju vrzeli v podatkih o nepremičninah (UL C 31, 31.1.2017, str. 1).