SL Uradni list Evropske unije C 73/14

MNENJE SVETA

z dne 4. marca 2008

o posodobljeni različici programa Estonije za konvergenco, 2007–2011

(2008/C 73/04)

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik (1) ter zlasti člena 9(3) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

PODAL NASLEDNJE MNENJE:

(1) Svet je 4. marca 2008 preučil posodobljeno različico programa Estonije za konvergenco, ki zajema obdobje od 2007 do 2011.

(2) Estonsko gospodarstvo se umirja po obdobju zelo hitre rasti, povezane med drugim z veliko rastjo posojil in na splošno prilagodljivimi monetarnimi pogoji, ki so pripomogli k povečanju porabe in razcvetu nepremičninskega trga. V tem obdobju so se pojavila velika makroekonomska neravnovesja; pomanjkanje delovne sile je nedavno pripomoglo k nastanku inflacijsko-plačne spirale in k rasti plač, ki je prehitela produktivnost, zaradi česar se je poslabšala stroškovna konkurenčnost. Estonska proračunska politika, ki ima poseben pomen zaradi omejitev monetarne politike, je na splošno zdrava, s proračunskimi presežki od leta 2002 in majhnim javnofinančnim dolgom. Vendar bi bilo mogoče z restriktivnejšo proračunsko naravnanostjo bolje preprečevati pregrevanje gospodarstva in odpravljati makroekonomska neravnovesja. Ta neravnovesja naj bi se v prihodnjih letih zmanjševala le postopno zaradi napetosti na trgu dela, rasti plač, ki presega produktivnost, pritiska cen in vztrajnih neravnovesij v zunanjem saldu, ki se sicer nekoliko zmanjšujejo. Zmanjševanje tako spremljajo negativna tveganja, čeprav so manjša zaradi dosedanje visoke stopnje prožnosti gospodarstva.

(3) Makroekonomski scenarij, na katerem temelji program, predvideva, da se bo realna rast BDP upočasnila s 7,5 % leta 2007 na 5,25 % leta 2008 in na povprečno 6,5 % v ostalem programskem obdobju. Glede na trenutno razpoložljive podatke (2) se zdi, da ta scenarij temelji na previdnih predpostavkah o rasti za leto 2008 ter na uresničljivih predpostavkah za pozneje. Program napoveduje, da se bo inflacija leta 2008 povečala na 8,5 % in tudi v letu 2009 ostala visoka (5,5 %), kar se zdi realno glede na nedavno zvišanje cen hrane in verjetno zvišanje nadzorovanih cen. Iz teh napovedi je razvidno, da bo napredek Estonije proti nominalni konvergenci omejen. Zunanji primanjkljaj naj bi se zmanjšal v skladu z zmanjšanjem rasti domačega povpraševanja s 14 % BDP leta 2007 na okrog 10 % BDP leta 2009, zatem pa na okrog 8 %; to je uresničljivo, vendar obstaja tveganje, da bo poslabšanje stroškovne konkurenčnosti to izboljšanje oviralo.

(4) Za leto 2007 je bil javnofinančni presežek v najnovejši posodobljeni različici programa za konvergenco ocenjen na 2,6 % BDP, pri čemer je ciljni presežek v predhodni posodobljeni različici programa znašal 1,2 % BDP. Boljši rezultat, napovedan tudi v jesenski napovedi služb Komisije, je v veliki meri odvisen od prenosa rezultata v letu 2006, ki je bil boljši od pričakovanega, v manjši meri pa tudi od rasti prihodkov, ki je bila veliko večja od pričakovane in je več kot izravnala rast odhodkov, ki je bila občutno večja od predvidene v proračunu. Izvrševanje proračuna v letu 2007 je bilo deloma skladno s pozivom iz mnenja Sveta z dne 27. februarja 2007 o predhodni posodobitvi programa za konvergenco (3). Čeprav se zdi, da je proračunski presežek večji od načrtovanega, se je strukturni saldo (tj. ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov) v primerjavi s prejšnjim letom verjetno poslabšal za več kot 0,5 odstotne točke BDP, kar pomeni prociklično naravnanost v času ugodnih razmer. Poleg tega je bilo povečanje odhodkov zaradi dodatnega proračuna, sprejetega v decembru 2007, v nasprotju s spodbujanjem makroekonomske stabilnosti in zmanjšanjem neravnovesja v zunanjem saldu.

(5) Glavni cilj srednjeročne proračunske strategije programa je spodbujanje makroekonomske stabilnosti in dolgoročne vzdržnosti javnih financ z ohranjanjem presežka v proračunskem položaju in tako s preseganjem srednjeročnega cilja, ki je opredeljen kot strukturni saldo. Javnofinančni nominalni presežek naj bi se zmanjšal z 2,6 % BDP leta 2007 na 1,3 % BDP leta 2008, zatem pa na nekaj manj kot 1 % v zadnjih letih programskega obdobja. Strukturni saldo, izračunan v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo, se bo zmanjšal z 1,25 % BDP leta 2007 na 0,75 % BDP leta 2008, po letu 2008 pa se bo spet povečal na 1,5–1,25 % BDP. V primerjavi s predhodno posodobitvijo programa za konvergenco so bili proračunski cilji za leto 2008 potrjeni ter zmanjšani za okrog 0,5 odstotne točke BDP za naslednja leta, in sicer na podlagi popravka gospodarskih napovedi navzdol in popravka napovedi inflacije navzgor. Javnofinančni prihodki naj bi se v programskem obdobju glede na BDP zmanjšali za okrog 1 odstotno točko, predvsem zaradi manjšega deleža davkov od dohodka in premoženja, ki so posledica postopnega zmanjševanja davčne stopnje na dohodke. Odhodki naj bi se v programskem obdobju povečali za okrog 1 odstotno točko, k čemer bo najbolj pripomoglo povečanje socialnih plačil, zlasti pokojnin zaradi uvedbe bolj velikodušnega pravila o uskladitvi.

(6) Tveganja za proračunske napovedi v programu se zdijo na splošno uravnotežena. Po eni strani so makroekonomske predpostavke za leto 2008 previdne, obstaja pa možnost, da bo proračunski rezultat boljši od pričakovanega v programu. Program zagotavlja podrobne informacije o predvidenih ukrepih na področju prihodkov, napovedi glede davkov pa se zdijo uresničljive. Po drugi strani se je zadnja leta kljub na splošno dobrim rezultatom dogajalo, da se je del prihodkov, ki so bili večji od pričakovanih, prek dodatnih proračunov preusmeril v povečanje odhodkov, tako da so bili ciljni odhodki prekoračeni. Če bo upočasnitev gospodarstva večja in/ali dolgotrajnejša, kot predvideva program, bi to tudi negativno vplivalo na javne finance. Če bi se hitra rast estonskega gospodarstva, ki temelji na posojilih in domačem povpraševanju, nenadoma upočasnila ali če bi se sestava rasti občutno spremenila, tako da bi manj temeljila na davkih, bi bil lahko proračun pod pritiskom.

(7) Glede na to oceno tveganja se zdi, da proračunska naravnanost v programu zadostuje, da se srednjeročni cilj programa ohrani skozi vse programsko obdobje z znatno rezervo, kakor je predvideno v programu. Vendar poslabšanje strukturnega presežka v letu 2008 ustreza fiskalni ekspanziji, kar predstavlja tveganje, da se bo naravnanost proračunske politike programa izkazala za prociklično, če bo gospodarstvo še naprej tako hitro raslo. To ne bi bilo v skladu s Paktom stabilnosti in rasti. Poleg tega se mora na tej stopnji cikla, ko se je gospodarstvo pričelo upočasnjevati, vendar še vedno obstajajo precejšnja makroekonomska neravnovesja, proračunska politika izogibati temu, da bi ta neravnovesja še poslabšala.

(8) Na splošno se zdi, da je Estonija izpostavljena nizkemu tveganju, kar zadeva vzdržnost javnih financ. Dolgoročni proračunski učinek staranja prebivalstva je med najmanjšimi v EU in tako naj bi v skladu s programom tudi ostalo, tudi če upoštevamo učinke nedavne spremembe pravila o uskladitvi pokojnin. Trenutna stopnja bruto javnega dolga je v Estoniji zelo nizka, ohranjanje zdravih javnih financ, ki je v skladu s proračunskimi načrti za celotno programsko obdobje, pa bi prispevalo k omejevanju tveganj za dolgoročno vzdržnost javnih financ.

(9) Zdi se, da je konvergenčni program do neke mere skladen s poročilom o izvajanju nacionalnega programa reform iz oktobra 2007. V posodobljeni različici programa za konvergenco so tako podrobno obravnavani ukrepi proračunske politike in revizija pokojninskega sistema, ki so bili napovedani v nacionalnem programu reform. Vendar manjka kvalitativna ocena splošnega učinka nacionalnega programa reform v okviru srednjeročne proračunske strategije. Poleg tega se zdi, da podatki o neposrednih proračunskih stroških in prihrankih, pa tudi napovedi v zvezi z glavnimi reformami, predvidenimi v nacionalnem programu reform, niso popolni, zlasti kar zadeva ukrepe, ki so bolj mikroekonomske narave ali so povezani z zaposlovanjem, na primer odhodki za R&R, vseživljenjsko učenje, poklicno usposabljanje in aktivne politike na trgu dela.

(10) Da bi ponovno vzpostavili uravnotežen potek konvergence in zagotovili nadaljnje uspešno sodelovanje v MDT II, bodo potrebna odločna prizadevanja na področju proračunske politike. Ob vključitvi v mehanizem je Estonija prevzela obveze na področju proračunske, finančne in strukturne politike. Proračunski rezultati so v MDT II na splošno dobri, čeprav nedavna proračunska naravnanost ni bila posebno ambiciozna glede na začetno stanje in fazo gospodarskega ciklusa, kar je morda v letu 2007 pripeljalo do procikličnosti. Zahteve glede rezerv in nadzora so poostrene, tako da pomagajo omejevati hitro rast posojil, vendar se zdi, da je neposredni učinek na povečevanje posojanja omejen. Rast plač se je ob hitri gospodarski rasti in napetostih na trgu dela najprej v zasebnem sektorju nato pa tudi v javnem zelo povečala ter trenutno predstavlja glavni izziv za estonsko gospodarstvo. Estonija je v nacionalnem programu reform načrtovala ukrepe za povečanje prožnosti trga dela, nedavno pa se je obvezala, da bo uvedla nadaljnje ukrepe za povečanje produktivnosti v celotnem gospodarstvu.

(11) V zvezi z zahtevo po podatkih, določeno v kodeksu ravnanja glede programov za stabilnost in kovergenco, manjkajo nekateri obvezni in neobvezni podatki (4).

Splošni zaključek je, da je cilj programa ohraniti trden proračunski položaj skozi celotno obdobje, pri tem pa ohranjati presežke nad srednjeročnim ciljem, čeprav se ti nekoliko zmanjšujejo. Proračunski cilji se zdijo uresničljivi. Makroekonomska neravnovesja, ki so v gospodarstvu nastala v letih močne rasti, zlasti rast plač, ki presega rast produktivnosti, pritiski cen in povečevanje neto zadolževanja v razmerju do ostalega sveta, naj bi se zmanjšala le postopoma, upočasnitev gospodarstva pa spremljajo negativna tveganja. Določitev proračunske strategije, katere namen je preseči srednjeročni cilj, pomeni korak naprej pri reševanju teh makroekonomskih izzivov. Kljub temu se zdi, da je bila proračunska politika v letu 2007 prociklična in da bi se lahko to nadaljevalo tudi v letu 2008, če bo estonsko gospodarstvo še naprej tako hitro raslo. V letu 2008 bi bilo priporočljivo ohraniti na splošno nevtralno proračunsko naravnanost, saj bi bilo to v sedanji fazi cikla v podporo prilagoditvi, če se bodo neravnovesja, ki so nastala v obdobju zelo velike rasti, nadaljevala. Dolgoročna vzdržnost javnih financ je po ocenah izpostavljena nizkemu tveganju.

Ob upoštevanju zgornje ocene in tudi zaradi potrebe, da se zagotovita trajnostna konvergenca in uspešno sodelovanje v MDT II, se Estonija poziva, da prispeva k zmanjšanju tveganj za makroekonomsko stabilnost, in sicer tako, da:

(i) si v letu 2008 in pozneje prizadeva za nevtralno proračunsko naravnanost ter tako prispeva k nadzorovani prilagoditvi k uravnoteženem poteku konvergence;

(ii) priporočeno proračunsko naravnanost dopolni z zagotavljanjem ustrezne politike plač v javnem sektorju in nadaljnjih reform trga dela ter ohrani hitro rast produktivnosti, tako da bo omejila inflacijske pritiske.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih napovedi

2006 2007 2008 2009 2010 2011 Realni BDP (spremembe v %) KP nov. 2007 11,2 7,4 5,2 6,1 6,7 7,0 COM nov. 2007 11,2 7,8 6,4 6,2 ni podatkov ni podatkov KP dec 2006 11,0 8,3 7,7 7,6 7,5 ni podatkov Inflacija po HICP (v %) KP nov. 2007 4,4 6,6 8,6 5,6 3,6 3,5 COM nov. 2007 4,4 6,3 7,3 4,8 ni podatkov ni podatkov KP dec 2006 4,4 4,3 4,4 3,5 3,2 ni podatkov Proizvodna vrzel (5) (v % potencialnega BDP) KP nov. 2007 3,6 2,7 0,1 – 1,2 – 1,5 – 1,3 COM nov. 2007 (6) 2,9 2,1 0,1 – 1,7 ni podatkov ni podatkov KP dec 2006 2,0 1,2 0,2 – 0,3 – 0,7 ni podatkov Neto posojanje/izposojanje glede na preostali svet (v % BDP) KP nov. 2007 – 13,2 – 14,0 – 9,9 – 8,2 – 7,8 – 7,4 COM nov. 2007 – 11,9 – 13,6 – 11,2 – 9,6 ni podatkov ni podatkov KP dec 2006 – 10,2 – 11,5 – 9,9 – 8,9 – 7,2 ni podatkov Javnofinančni saldo (v % BDP) KP nov. 2007 3,6 2,6 1,3 1,0 0,9 0,8 COM nov. 2007 3,6 3,0 1,9 1,0 ni podatkov ni podatkov KP dec 2006 2,6 1,2 1,3 1,6 1,5 ni podatkov Primarni saldo (v % BDP) KP nov. 2007 3,7 2,7 1,4 1,1 1,0 0,8 COM nov. 2007 3,7 3,1 2,1 1,1 ni podatkov ni podatkov KP dec 2006 2,8 1,4 1,3 1,7 1,6 ni podatkov Ciklično prilagojeni saldo (5) (v % BDP) KP nov. 2007 2,5 1,8 1,3 1,4 1,3 1,2 COM nov. 2007 2,7 2,4 1,9 1,5 ni podatkov ni podatkov KP dec 2006 2,0 0,8 1,2 1,7 1,7 ni podatkov Strukturni saldo (7) (v % BDP) KP nov. 2007 1,8 1,2 0,8 1,4 1,3 1,2 COM nov. 2007 2,2 1,8 1,4 1,5 ni podatkov ni podatkov KP dec 2006 1,4 0,4 1,2 1,7 1,7 ni podatkov Bruto javni dolg (v % BDP) KP nov. 2007 4,0 2,7 2,3 2,0 1,8 1,6 COM nov. 2007 4,0 2,8 2,3 2,0 ni podatkov ni podatkov KP dec 2006 3,7 2,6 2,3 2,1 1,9 ni podatkov Konvergenčni program (KP); gospodarske napovedi služb Komisije iz jeseni 2007 (COM); izračuni služb Komisije.

(1) UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1055/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1). Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

(2) V oceni sta upoštevani zlasti jesenska napoved služb Komisije in ocena Komisije glede poročila o izvajanju nacionalnega programa reform iz oktobra 2007.

(3) UL C 72, 29.3.2007, str. 5.

(4) Predvsem ni podatkov o predpostavkah glede nominalnega efektivnega menjalnega tečaja. Poleg tega so uporabljene predpostavke o obrestnih merah v euroobmočju, čeprav je to mogoče utemeljiti s tem, da v Estoniji ni dovolj reprezentativnih kazalcev obrestne mere za estonsko krono.

(5) Proizvodne vrzeli in ciklično prilagojeni saldi iz programov glede na ponovne izračune služb Komisije na podlagi podatkov v programih.

(6) Na podlagi ocenjene potencialne rasti v višini 8,8 %, 8,7 %, 8,4 % in 8,1 % v tem zaporedju v obdobju 2006–2009.

(7) Ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov. Enkratni in drugi začasni ukrepi so leta 2006 predstavljali 0,7 % BDP, leta 2007 0,6 % BDP, leta 2008 pa 0,5 % BDP; glede na najnovejši program vsi povečujejo presežek. Po mnenju služb Komisije v letu 2006 pri 0,2 % BDP ni šlo za enkratne ukrepe.

Vir:

Konvergenčni program (KP); gospodarske napovedi služb Komisije iz jeseni 2007 (COM); izračuni služb Komisije.