SL Uradni list Evropske unije C 260/1

MNENJE SVETA

z dne 10. oktobra 2006

o prilagojeni dopolnitvi konvergenčnega programa Madžarske za obdobje 2005–2009

(2006/C 260/01)

SVET EVROPSKE UNIJE JE —

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik (1) in zlasti člena 9(3) Uredbe,

ob upoštevanju mnenja Sveta z dne 24. januarja 2006 o dopolnitvi konvergenčnega programa Madžarske za obdobje 2005-2008,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom —

PODAL NASLEDNJE MNENJE:

(1) Svet je 10. oktobra 2006 preučil prilagojeno dopolnitev konvergenčnega programa Madžarske, ki jo je prejel 1. septembra 2006 in ki zajema obdobje od leta 2005 do 2009 (2).

(2) Po sprejetju celovitega paketa gospodarskih reform sredi devetdesetih let prejšnjega stoletja so zdrave makroekonomske politike in ustrezne strukturne reforme madžarskemu gospodarstvu omogočile stabilne in relativno visoke stopnje rasti ter znižanje inflacije. Od leta 2001 in še bolj v zadnjih letih pa so se znatno povišali javni izdatki, povezani z znižanjem davkov, in izvedli ugodni sporazumi o plačah, ki so vsako leto povzročili proračunski primanjkljaj, ki je presegal 5 % BDP, in s tem velika odstopanja od prvotnega ciljnega primanjkljaja. Poleg tega so bile praktično pri vsakem proračunskem obvestilu ocene ob koncu leta naknadno znatno zvišane. Namesto načrtovanega ciljnega primanjkljaja iz konvergenčnega programa maja 2004, ki je bil 4,6 % BDP leta 2004, 4,1 % BDP leta 2005 in 3,6 % BDP leta 2006, je bil izid 6,6 % BDP leta 2004, 7,5 % BDP leta 2005 in vlada pričakuje, da bo leta 2006 približno 10,1 % BDP, kar je daleč najvišja stopnja v EU (vse številke vključujejo breme pokojninske reforme). Velik del proračunskih odstopanj je posledica preveč optimističnega proračunskega načrtovanja, velike prekoračitve izdatkov, znižanj davkov in premalo prizadevanj za učinkovito strukturno prilagajanje. Ta zelo ekspanzivna fiskalna politika je zelo škodovala verodostojnosti fiskalne politike in vse bolj pritiskala na gospodarstvo. Zlasti je prispevala k resnemu zunanjemu neravnovesju in znatnemu zvišanju skupnega zunanjega dolga (od manj kot 20 % BDP leta 2001 na skoraj 30 % BDP leta 2005) ter veliko višjim obrestnim meram kot v drugih državah članicah, ki so nedavno pristopile k EU.

(3) Svet je 5. julija 2004 sklenil, da ima Madžarska čezmerni primanjkljaj in na podlagi člena 104(7) izdal prvo priporočilo, da se čezmerni primanjkljaj odpravi do leta 2008, ki je ciljno leto, ki so ga madžarski organi določili v konvergenčnem programu maja 2004. Svet je januarja 2005 in zopet novembra 2005 na podlagi člena 104(8) določil, da Madžarska ne izpolnjuje ne prvega ne drugega priporočila, ki je sledilo 8. marca 2005. Upošteval je zlasti znatno odstopanje od srednjeročnega poteka prilagoditve, in sicer v zvezi s ciljnim primanjkljajem v letih 2005 in 2006.

(4) Madžarski organi so 1. decembra 2005 Komisiji in Svetu predložili dopolnitev konvergenčnega programa, ki je vsebovala nov potek prilagajanja, ki ohranja leto 2008 kot ciljno leto zmanjšanja čezmernega primanjkljaja. Svet je 24. januarja 2006 sprejel mnenje o tej dopolnitvi iz leta 2005, v katerem meni, da zelo velikega znižanja izdatkov v višini 7,5 % BDP ne podpirajo dejanski ukrepi. Zato je Svet v skladu z drugim odstavkom člena 9 oddelka 3 Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97, kakor je bila spremenjena, pozval Madžarsko, naj čim prej in najpozneje do 1. septembra 2006 predstavi prilagojeno dopolnitev konvergenčnega programa, ki opredeljuje dejanske in strukturne ukrepe, ki so v celoti skladni z njenim srednjeročnim potekom prilagoditve.

(5) Potem, ko je bil leta 2005 javnofinančni primanjkljaj 7,5 % BDP, kot je bil sporočen spomladi 2006, so madžarski organi po splošnih volitvah aprila 2006 objavili veliko povečanje primanjkljaja v letu 2006, ki bi brez popravnih ukrepov lahko dosegel 11,6 % BDP (3). Prekoračitev v primerjavi s ciljnim primanjkljajem 6,1 % BDP, določenim v zakonu o proračunu in v dopolnitvi konvergenčnega programa leta 2005, je potekala skoraj v celoti na odhodkovni strani (približno 5 % BDP). Pojavila se je predvsem na področju stroškov poslovanja osrednjih proračunskih ustanov, izplačil pokojnin, izdatkov za zdravstvo in zato, ker so bile naložbe lokalnih oblasti zaradi volitev višje od pričakovanih. Prekoračitev v višini približno 1 % BDP gre po eni strani na račun tega, da so bile naložbe v avtoceste obračunane v okviru sektorja države (4) (1,1 % BDP), kar naj bi po prvotnem načrtu opravila javno-zasebna partnerstva in naj bi se knjižilo zunaj proračuna, in po drugi strani na račun vojaških letal (0,3 % BDP), ki so bila kupljena s finančnim lizingom. Nobena od teh postavk prvotno ni bila vključena v uradno ciljno številko.

(6) Junija je vlada – ponovno izvoljena po splošnih volitvah aprila 2006 – zaradi spiralnega naraščanja proračunskega primanjkljaja preklicala preostanek petletnega programa za znižanje davkov, ki bi do leta 2010 prihodke znižal še za okrog 3 % BDP, in sprejela paket popravnih fiskalnih ukrepov. Parlament je že sprejel več popravnih ukrepov, vključno z ukrepi na dohodkovni strani. Vlada pričakuje, da bodo višji davki in nekatera takojšnja zmanjšanja izdatkov za zdravstvo, subvencij cen plina, izdatkov javne uprave in popolna odprava splošne proračunske rezerve v višini 0,3 % BDP v letu 2006 zmanjšali prekoračitev proračuna za 1,5 % BDP, da bi dosegli novi cilj glede primanjkljaja, ki je 10,1 % BDP. Ti ukrepi naj bi imeli pomembne učinke tudi v prihodnjih letih.

(7) Makroekonomski scenarij, predstavljen v programu, predvideva, da se bo rast realnega BDP v naslednjih letih predvidoma znižala od 4,1 % v letu 2006 na 2,2 % v letu 2007 in 2,6 % v letu 2008, in sicer zaradi vpliva ukrepov fiskalnega prilagajanja, ki so določeni v programu in se nekateri že izvajajo od julija 2006. Rast bo dosegla ravni pred prilagoditvijo predvidoma do leta 2009. Ta razvoj se odraža tudi v implicitnih konjunkturnih pogojih, ki kažejo negativne proizvodne vrzeli za leti 2007 in 2008, ter do leta 2009 vračanje proizvodnje na možne ravni. Na podlagi trenutno razpoložljivih informacij in brez poseganja v napoved služb Komisije jeseni 2006 se ta makroekonomski scenarij zdi v glavnem uresničljiv, čeprav je nekoliko optimističen glede leta 2009. Znatno izboljšanje zunanjega ravnovesja, ki ga predvideva program, se zdi uresničljivo tako zaradi neposrednih kot posrednih učinkov ukrepov fiskalnega prilagajanja. Zlasti se pričakuje zmanjšanje primanjkljaja na tekočem računu od skoraj 8 % BDP v letu 2006 na manj kot 4 % BDP v letu 2009. Inflacija v letu 2006 bo predvidoma 3,5 % in bo dosegla vrh leta 2007, ko bo 6,2 %, nato pa naj bi se do leta 2009 znižala na 3 %. Ta načrtovani vzorec je mogoče razložiti ob upoštevanju povišanja DDV in znižanja subvencij k cenam, kar je bilo sklenjeno poleti 2006. Vendar se zdi, da je stopnja inflacije kljub zaviralnemu učinku upočasnjene gospodarske rasti v celotnem obdobju nekoliko podcenjena.

(8) Program si prizadeva za odpravo čezmernega primanjkljaja do leta 2009. To bi se doseglo s postopnim in na začetku bolj izrazitim zmanjšanjem primanjkljaja v višini 6,9 odstotne točke BDP v treh letih, od zelo visokega začetnega položaja, ki je 10,1 % BDP v letu 2006, na 3,2 % BDP leta 2009. Primarni saldo se v tem obdobju izboljšuje v enakem obsegu. Program priznava, da bi ciljni primanjkljaj v višini 3,2 % BDP leta 2009 še vedno presegal 3 % BDP, ki je v Pogodbi določen kot mejna vrednost, vendar predpostavlja, da bi Svet in Komisija pri obravnavanju primera za odpravo postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem za Madžarsko, lahko upoštevala del neto stroškov pokojninske reforme v skladu z revidiranim Paktom za stabilnost in rast (5). Skoraj polovica zmanjšanja razmerja primanjkljaja naj bi bila uresničena leta 2007. Načrtovano zmanjšanje nominalnega primanjkljaja naj bi se doseglo s povečanjem razmerja prihodki-BDP za 3 odstotne točke in z zmanjšanjem razmerja izdatki-BDP za 3,9 odstotne točke v programskem obdobju (6). Glede prihodkovne strani so bila sprejeta vsa povišanja prihodkov, ki podpirajo rast razmerja prihodki-BDP, predvideno v programu. Poleg že omenjenih sprejetih znižanj izdatkov nameravajo madžarski organi svoje cilje doseči z uvedbo strogih večletnih omejitev porabe za večino stroškovnih postavk in okrepitvijo nadzora nad proračunskimi izdatki. Pričakuje se, da bodo ti načrti v celoti vključeni v zakon o proračunu za leto 2007, ki bo parlamentu predstavljen do konca oktobra. Poleg tega program objavlja izčrpne strukturne reforme s ciljem zagotoviti uresničitev ciljnega primanjkljaja, zlasti v zadnjih letih programa (kot so uvedba participacije v zdravstvenem sektorju, prenova subvencij k cenam in racionalizacija osrednje javne uprave).

(9) V programskem obdobju naj bi se strukturni saldo (v ciklično prilagojenem smislu brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov), izračunan v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo in na podlagi številk v programu, povprečno izboljšal za približno 2 % BDP na leto, in sicer naj bi se zmanjšal od 9 % BDP v letu 2006 na 3 % BDP v letu 2009. Program določa srednjeročni cilj za proračunsko stanje kot strukturni proračunski primanjkljaj v višini 0,5 % do 1 % BDP, ki ga ne namerava doseči v programskem obdobju. Srednjeročni cilj je v okviru obsega, navedenega v Paktu za stabilnost in rast ter v kodeksu ravnanja, in ustrezno odraža dolgoročno možno rast proizvodnje in delež javnega dolga.

(10) Glede proračunskega rezultata je veliko elementov na pozitivni strani. Velik del ukrepov za podporo zmanjšanju primanjkljaja v letih 2006 in 2007 je bil že sprejet ali pa je načrtovana njihova vključitev v proračun za leto 2007. Poleg tega je vlada v zadnjih mesecih sprejela nekaj sklepov o začetnih korakih načrtovanih strukturnih reform. Madžarski organi so se tudi odločili, da bodo od leta 2007 dalje sprejeli pravilo za nadzor nad izdatki in večletno načrtovanje izdatkov ter bolj pregledno računovodstvo za proračunske ustanove in s tem izboljšali proračunski postopek; v programu se tudi zavezujejo, da bodo dvakrat letno Komisiji in Svetu poročali o proračunskem razvoju in v primeru odstopanj objavili popravne ukrepe. Vendar obstaja tudi nekaj pomembnih tveganj. Še vedno obstaja negotovost glede učinkovitega izvrševanja načrtovanih zamrznitev izdatkov v letih 2007 in 2008 ter glede brzdanja povišanj izdatkov na področjih, ki niso zajeta v zamrznitve. Poleg tega je doseganje proračunskih ciljev v zadnjih letih kljub načrtovanim ukrepom lahko izpostavljeno pomembnim tveganjem. Čeprav se zdi, da so tveganja za prihodkovno stran, ki izhajajo iz makroekonomskega scenarija, v glavnem uravnotežena, so pričakovani prihodki v zadnjih letih in zlasti v letu 2009 precej optimistični. Poleg tega ob dejstvu, da je bil v preteklosti nadzor nad izdatki slab in da ni natančnih informacij, kako bo to doseženo v prihodnje, slab institucionalni nadzor proračunskega postopka izpostavlja javne finance znatnim odstopanjem. Zato je pogoj za predvideno zmanjšanje primanjkljaja dosledno izvajanje predvidenih strukturnih reform in nadzor nad izdatki od prvih let programa naprej.

Prav tako ni izključeno, da bo dolg, ki so ga od konca leta 2002 ustvarile družbe za javni prevoz in znaša skoraj 2 % BDP, prevzela vlada (to se je v preteklosti namreč redno dogajalo), če z načrti prestrukturiranja in delne privatizacije državne železniške družbe ne bo mogoče doseči pričakovanih rezultatov; to bi imelo začasni učinek na primanjkljaj. V celoti bi bil proračunski rezultat lahko slabši, kot je predvideno v programu, tako kratkoročno kot v zadnjih letih programa.

(11) Zaradi zgornje ocene tveganja načrtovano trajnostno zmanjšanje čezmernega primanjkljaja do leta 2009 zahteva, da vlada dosledno dosega proračunske cilje. To je odvisno od učinkovitega izvajanja vseh v programu navedenih ukrepov za leta 2006 do 2009, pa tudi od nadaljnjih natančnih določitev in izvajanja strukturnih reform ter nadzora nad izdatki.

(12) Glede na projekcije programa bi se delež dolga glede na BDP znatno povečal v letu 2006 in sicer na 68,5 % (od 62,3 % v letu 2005), kar je nad referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 60 % BDP. Program predvideva nadaljnje povečanje deleža javnega dolga na 71,3 % v letu 2007 in na 72,3 % v letu 2008. Delež naj bi se začel zniževati leta 2009, in sicer na 70,4 %. Tveganja za predviden potek dolga izhajajo pretežno iz primanjkljaja primarnega salda, ki je višji od napovedanega, tudi zaradi možnega prevzema dolga družb za javni prevoz. Zaradi te ocene tveganja se zdi, da se delež javnega dolga v programskem obdobju ne znižuje v zadostni meri in se ne približuje referenčni vrednosti.

(13) Zdi se, da je na Madžarskem veliko tveganje glede vzdržnosti javnih financ. Zelo šibko proračunsko stanje skupaj z relativno visokim in naraščajočim deležem javnega dolga predstavlja precejšnje tveganje za vzdržnost javnih financ, celo pred upoštevanjem dolgoročnega vpliva staranja prebivalstva na proračun. Poleg tega je dolgoročni vpliv staranja na proračun na Madžarskem visoko nad povprečjem v EU, na kar dolgoročno vpliva velik porast pokojninskih izdatkov kot deleža BDP. Zato je za zmanjšanje teh tveganj potrebna velika srednjeročna konsolidacija javnih financ, nato pa nadaljnja krepitev proračunskega stanja in obravnavanje znatnih povečanj pokojninskih izdatkov.

(14) Čeprav so se javne finance v letu 2006 zelo poslabšale, kar je oviralo zmanjšanje čezmernega primanjkljaja v skladu z načrtovanim potekom, so v programu predvideni ukrepi, če so v celoti določeni in se izvajajo, v glavnem skladni s širšimi smernicami gospodarske politike, vključenimi v integrirane smernice (7). Madžarska namerava zlasti učinkovito ukrepati, da zmanjša čezmerni primanjkljaj, in izvajati reforme, da okrepi fiskalno disciplino in poveča preglednost. Ti ukrepi naj bi prispevali tudi k zmanjšanju visokega primanjkljaja na tekočem računu. Vendar jih morajo podpirati strukturne reforme, da se zagotovi fiskalna vzdržnost.

(15) S poročilom o izvajanju, ki ga je v okviru posodobljene lizbonske strategije za rast in delovna mesta treba predložiti do sredine oktobra 2006, namerava madžarska vlada temeljito revidirati načrte reform, vsebovane v nacionalnem programu reform iz oktobra 2005, da bodo odražale novo strategijo vlade. Prilagojena dopolnitev konvergenčnega programa opisuje načrte in ukrepe za prestrukturiranje javne uprave, zdravstva, pokojninskega sistema in sistema javnega šolstva. Do leta 2007 se načrtujejo zlasti ukrepi za zmanjšanje javne uprave in izboljšanje njene učinkovitosti z izkoriščanjem ekonomije obsega; uvedbo preskušanja sredstev pri subvencijah; prestrukturiranje farmacevtskih subvencij in delno liberalizacijo trgovine s farmacevtskimi izdelki; uvedbo participacije za zdravstvene storitve. Poleg tega je treba do leta 2007 parlamentu predložiti predloge za zakonska dopolnila, s ciljem povišati upokojitveno starost in zmanjšati predčasno upokojevanje z izboljšanjem sistemov spodbud in s preoblikovanjem sistema invalidskih pokojnin; zagotoviti, da zdravstvene storitve temeljijo na dosledni zavarovalni osnovi ter racionalizirati opravljanje in uporabo teh storitev; prestrukturirati javno šolstvo. Te načrte je treba še utemeljiti. Program dopolnjuje te načrte s predvidenimi izboljšavami institucionalnih značilnosti okvira javnih financ.

Visok in naraščajoč proračunski primanjkljaj na Madžarskem v zadnjih letih, zlasti pa v letu 2006, je zelo zaskrbljujoč ter zahteva hitro, odločno in trajno ukrepanje. Zato je treba pozdraviti dejstvo, da madžarski organi v prilagojeni dopolnitvi konvergenčnega programa iz septembra 2006 dajejo prednost zmanjšanju čezmernega primanjkljaja s prizadevanji, ki bodo bolj izrazita na začetku, ter da se zavezujejo dvakrat na leto poročati Komisiji in Svetu o napredku in o ukrepih, ki so jih sprejeli zato, da ostanejo na začrtani poti. Sprejeti so bili prvi ukrepi za zagotovitev dodatnih prihodkov in zmanjšanje izdatkov, da bi dosegli nov ciljni primanjkljaj za leto 2007, in objavljeni so bili načrti za boljši nadzor nad izdatki in izvedbo strukturnih reform, ki podpirajo potek prilagoditve, vendar še vedno ostaja tveganje glede poteka prilagoditve tako kratkoročno kot v zadnjih letih programa. Zato je pogoj za predvideno zmanjšanje primanjkljaja dosledno izvajanje predvidenih strukturnih reform, izvajanje nadzora nad izdatki od prvih let programa naprej ter okrepitev institucionalne ureditve javnih financ na Madžarskem, kar so vse vidiki, za katere bi si po mnenju Sveta madžarska vlada morala kar najbolj prizadevati.

Svet je na podlagi člena 104(7) Pogodbe istočasno sprejel tudi priporočilo, naslovljeno na Madžarsko, glede reševanja velikega proračunskega neravnovesja.

(1) UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1055/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1). Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Prilagojena dopolnitev konvergenčnega programa (v nadaljnjem besedilu program), ki je bila predložena na zahtevo Sveta januarja 2006, na splošno upošteva vzorčno strukturo in zahteve za zagotavljanje podatkov za programe stabilnosti in konvergenčne programe, opredeljene v novem kodeksu ravnanja. Program vsebuje vse obvezne podatke, ki jih predpisuje novi kodeks ravnanja. Manjkajo nekateri neobvezni podatki. V glavnem zadevajo splošne javnofinančne odhodke po funkcijah, razvoj javnega dolga in podatke o dolgoročni vzdržnosti javnih financ.

(3) Madžarska se je odločila, da ne bo več koristila prehodnega obdobja sektorske klasifikacije sistemov pokojninskega zavarovanja, ki ga je 23. septembra 2004 odobril Eurostat in ki se tako ali tako izteče 1. aprila 2007. Brez bremena pokojninske reforme bi bil rezultat primanjkljaja za leto 2005 6,1 % BDP in cilj za leto 2006 bi bil 4,7 % BDP.

(4) Prvotno je bilo načrtovano, da bodo to naložbo opravila javno-zasebna partnerstva in naj bi se knjižila zunaj proračuna.

(5) V skladu s členom 1(7) Uredbe Sveta (ES) št. 1056/2005, če se je javnofinančni primanjkljaj „…znatno in stalno zmanjševal in dosegel ravni blizu referenčne vrednosti“, morata Svet in Komisija degresivno preučiti neto stroške pokojninske reforme, ki vključuje v celoti naložbeni pokojninski steber. Za Madžarsko bi to v letu 2009 ustrezalo 20 % neto stroškov pokojninske reforme ali predvidoma 0,3 % BDP.

(6) V zvezi s tem je treba opozoriti, da krivulja razmerja skupnih prihodkov in razmerja skupnih izdatkov vključuje načrtovane transferje EU, ki povečujejo tako razmerje izdatkov kot tudi razmerje prihodkov za približno 1,7 odstotne točke v programskem obdobju (za 1,1 odstotne točke samo v letu 2009); tako prilagojeno za zadevne transferje, se razmerje prihodki-BDP poveča za 1,3 odstotne točke, medtem ko se razmerje izdatki-BDP zmanjša za 5,6 odstotne točke.

(7) Širše smernice gospodarske politike so bile julija 2005 vključene v integrirane smernice kot del okrepljene lizbonske strategije (UL L 205, 6.8.2005, str. 28).