SL Uradni list Evropske unije C 68/6

MNENJA SVETA

z dne 10. marca 2009

o posodobljeni različici programa Irske za stabilnost, 2008–2013

(2009/C 68/02)

SVET EVROPSKIH SKUPNOSTI JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik (1) in zlasti člena 5(3) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

IZDAL NASLEDNJE MNENJE:

(1) Svet je 10. marca 2009 preučil posodobljeno različico programa Irske za stabilnost (2), ki zajema obdobje 2008–2013.

(2) Po več kot desetletju visoke gospodarske rasti, ki je vedno bolj temeljila na domačem povpraševanju, je Irsko zdaj zajela globoka recesija. Upad je povzročila velika korekcija nepremičninskega trga, kar se je razširilo na širše gospodarstvo, te razmere pa sta zaostrili še svetovna finančna kriza in recesija glavnih trgovinskih partnerjev Irske. Ti dogodki so prav tako povzročili veliko poslabšanje javnih financ (javnofinančni saldo je leta 2007 zabeležil manjši presežek, leta 2008 pa primanjkljaj v višini 6,3 % BDP). Na podlagi tega je vlada sprejela konsolidacijske ukrepe v različnih fazah, ki so se začeli izvajati v sredini leta 2008. V tem smislu so bili ukrepi sprejeti tudi za okrepitev kupne moči in podporo urejene prilagoditve na nepremičninskem trgu, obenem pa za preusmeritev javnih naložb za ključne projekte. Ključni izziv v prihodnjih letih je izvajanje verodostojne in trajnostne strategije za proračunsko konsolidacijo, ki naj bi obnovila zaupanje v trg, hkrati pa preusmerila sredstva iz gradbeništva v produktivnejše sektorje ter z ukrepi za večjo rast produktivnosti in ustrezne plačne politike spet zagotovila konkurenčnost. Trajna šibkost finančnega sektorja lahko kratkoročno ovira proces prilagoditve in dodatno obremeni javne finance. Da bi izboljšali njihovo dolgoročno vzdržnost, je pomemben izziv tudi reforma pokojninskega sistema.

(3) Makroekonomski scenarij, na katerem temelji program, predvideva, da bosta realnemu padcu BDP za 1,4 % leta 2008 sledili zmanjšanji za 4,0 % leta 2009 in 0,9 % leta 2010, potem pa se bo rast popravila na povprečje 2,9 % v ostalem programskem obdobju. Glede na trenutno razpoložljive podatke (3)se zdi, da so predpostavke glede rasti na splošno uresničljive do leta 2010. Od leta 2011 naprej se zdi predvidena gospodarska rast precej optimistična. Projekcije programa glede inflacije se zdijo realistične. To velja tudi glede obetov za zunanji primanjkljaj in konkurenčnost.

(4) Za leto 2008 je bil javnofinančni primanjkljaj v vmesni napovedi služb Komisije iz januarja 2009 ocenjen na 6,3 % BDP, pri čemer je bila ciljna vrednost iz predhodne posodobljene različice programa Irske za stabilnost 0,9 % BDP (4). Veliko slabši rezultat od pričakovanega je posledica občutnega davčnega primanjkljaja in nekaterih prekoračitev pri odhodkih (5). Cilji glede davčnih prihodkov niso bili izpolnjeni zaradi trajne izgube prihodkov, povezanih z ekspanzijo nepremičninskega trga, in na splošno zaradi slabše dejavnosti gospodarstva, kot je bilo pričakovano. Čeprav so bili julija leta 2008 sprejeti nekateri ukrepi za omejitev povečanja odhodkov, je bila poraba večja od načrtovane, zlasti pri socialnih transferjih, odhodkih za obresti in javnih naložbah. Socialni transferji delujejo kot samodejni stabilizatorji, kar se kaže v večji porabi, povezani z brezposelnostjo.

(5) Javnofinančni primanjkljaj naj bi se leta 2009 v glavnem zaradi recesije povečal na 9,5 % BDP. Vlada je sprejela diskrecijske varčevalne ukrepe v višini skoraj 3 % BDP. Hkrati je vlada zaradi recesije sprejela nekatere ukrepe za pomoč gospodarstvu v višini 0,5 % BDP Skupno to pomeni splošen prihranek za okoli 2,5 % BDP. Ti varčevalni ukrepi vključujejo paket v višini 1 % BDP, ki je bil brez navajanja podrobnosti najavljen v dodatku in zato ni bil vključen v vmesno napoved služb Komisije. Komisija ocenjuje, da bodo tako v letu 2009 ustvarjeni neto prihranki v višini 0,8 % BDP, kar je malo manj kot 1 % BDP, ki ga je napovedala vlada (6). Kljub varčevalnim ukrepom se ocenjuje, da se bo strukturni primanjkljaj (kot so ga ponovno izračunale službe Komisije na podlagi podatkov v programu) povečal za 2 odstotni točki BDP kot posledica izgube davčnih prihodkov v povezavi s trenutnim procesom prilagajanja nepremičninskega trga, težav z zadosti hitrim zmanjševanjem rasti porabe ter ostrega popravka potencialne rasti navzdol.

(6) Vlada s srednjeročno proračunsko strategijo načrtuje, da bo do leta 2013 spravila celotni primanjkljaj pod referenčno vrednost 3 % BDP. Zmanjševanje primanjkljaja naj bi se začelo leta 2010 in se pospešeno nadaljevalo od leta 2011. V programu ni navedeno, kdaj naj bi bil srednjeročni cilj izpolnjen (7). Čeprav je letni cilj konsolidacije v skupni višini približno 7 % BDP najavljen od leta 2010, pa ni predstavljen noben konkreten ukrep. Okvirne napovedi v dodatku predvidevajo strategijo konsolidacije, ki ima za temelj predvsem odhodke. V programskem obdobju naj bi se delež prihodkov rahlo povečal (za 0,75 odstotne točke BDP), medtem ko naj bi se delež primarnih odhodkov znatno zmanjšal (za okoli 5,25 odstotne točke), zlasti pri socialnih transferjih in javni porabi. Odhodki za obresti kot delež BDP naj bi se v programskem obdobju potrojili, in sicer na 3,5 % BDP. Hitro povečevanje primanjkljaja, padajoči nominalni BDP in znatna usklajevanja stanj in tokov v letu 2008, povezana z namernim kopičenjem likvidnih sredstev, prispevajo k podvojenemu deležu dolga med letoma 2007 in 2009 ter prekoračitvi referenčne vrednosti 60 % BDP od leta 2010.

(7) Proračunski rezultati se lahko v programskem obdobju poslabšajo. Prvič, obstajajo precejšnja tveganja zaradi pomanjkljivih podatkov o načrtovani strategiji konsolidacije po letu 2009, zlasti kar zadeva gibanje odhodkov in prihodkov. To velja zlasti glede na pomen, ki je pripisan omejitvi odhodkov (8). Drugič, možno je, da so projekcije o rasti v gospodarskem scenariju ugodne, zlasti za zadnja leta programa. Zaradi negativnih tveganj za cilje glede primanjkljaja se bo tudi delež dolga najverjetneje razvijal manj ugodno, kot je napovedano v programu. Poleg tega so specifična tveganja povezana s pogojnimi obveznostmi, ki so posledica finančne krize, zlasti z morebitnimi nadaljnjimi kapitalskimi injekcijami bankam (dolg) in državnimi bančnimi jamstvi (primanjkljaj in dolg, če se uporabijo).

(8) Dolgoročni proračunski vpliv staranja prebivalstva na Irskem je precej večji od povprečja EU, kar je predvsem posledica napovedanega relativno velikega povečanja odhodkov za pokojnine v prihodnjih desetletjih. Proračunsko stanje leta 2008, kot je napovedano v programu in je znatno slabše kot začetni položaj v predhodnem programu, povečuje proračunski vpliv staranja prebivalstva na vrzel v vzdržnosti. Če bi za izhodišče vzeli proračunsko stanje za leto 2009, kot so ga v vmesni napovedi predvidele službe Komisije, bi bila vrzel v vzdržnosti znatno večja. Medtem ko se sredstva za predhodno financiranje dela odhodkov za pokojnine zbirajo v nacionalnem skladu za pokojninske rezerve, pa naj bi bruto dolg v programskem obdobju prekoračil referenčno vrednost iz Pogodbe. Srednjeročno zmanjšanje velikega primarnega primanjkljaja, kakor je predvideno v programu, in izvajanje reformnih ukrepov, ki omejujejo znatno povečanje odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva, bi prispevala k omejevanju velikih tveganj za vzdržnost javnih financ. Prej omenjena tveganja zaradi stabilizacijskih shem finančnega sektorja, ki jih je uvedla Irska, imajo lahko potencialno negativen vpliv na dolgoročno stabilnost javnih financ, predvsem prek učinka na javni dolg, če se stroškov državne podpore v prihodnosti ne nadomesti v celoti.

(9) Srednjeročni proračunski okvir Irske ima nekaj šibkih točk. Zlasti proračunski cilji za leta, ki niso zajeta v proračun, predvsem odhodkovni okviri, se lahko spremenijo v poznejših proračunih. Kot so pokazale nedavne izkušnje, to oblikovalce politik ovira pri ohranitvi razumne proračunske naravnanosti ob stalnih izrednih prihodkih. Hkrati lahko omeji njihovo zmožnost verodostojne zavezanosti strategiji konsolidacije v težkih časih. Čeprav ta vprašanja niso neposredno obravnavana v programu, je vlada ustanovila komisijo za obdavčitev in „posebno skupino za presojo o izdatkih in stanju javnih služb“, ki bi izdelali predloge za izboljšanje davčnega sistema oziroma programe javne porabe. Poročila teh skupin se pričakuje v letuv2009 in nacionalni organi so navedli, da bodo priporočila upoštevana pri procesu odločanja o proračunu za leto 2010 in poznejših proračunih.

(10) Irska je sprejela več ukrepov za zaščito stabilnosti finančnega sektorja. Zakonsko določena meja za sistem zajamčenih vlog je bila povečana na 100 000 EUR na vlagatelja. Uvedena so bila jamstva za krite banke v ocenjenem znesku 400 milijard EUR. Decembra je bil za tri največje banke najavljen program dokapitalizacije v višini 10 milijard EUR (5 % BDP), ki naj bi se vsaj delno financiral iz nacionalnega sklada za pokojninske rezerve. Vendar pa je ena od zadevnih bank pozneje prešla v javno last. Kapitalske injekcije (7 milijard EUR za preostali dve banki, kot je bilo napovedano 11. februarja) se morajo financirati iz nacionalnega sklada za pokojninske rezerve in prihodnjih prispevkov vanj.

(11) S proračunsko politiko za leto 2009 se bo proračun na splošno konsolidiral, kar je glede na velik primanjkljaj in hitro naraščanje dolga ustrezno in skladno z Evropskim načrtom za oživitev gospodarstva, o katerem se je decembra 2008 dogovoril Evropski svet. Poleg tega je Irska v skladu z Evropskim načrtom za oživitev gospodarstva sprejela številne ukrepe za podporo gospodarske dejavnosti in pospeševanje strukturnih reform. Ta sveženj je ustrezen odziv na makroproračunski položaj. Ukrepi irskih organov se osredotočajo na podporo kupni moči in naložbam gospodinjstev ter so pravočasni in učinkoviti. Sprejeti so bili posebni ukrepi za podporo procesu prilagajanja nepremičninskega trga, kjer se je sedanja recesija začela, medtem ko so bili drugi ukrepi usmerjeni na najbolj ranljive skupine, ki naj bi jih kriza najbolj prizadela, vključno s paketom socialnega varstva. Ukrepi niso začasni, temveč trajni, ampak to je treba obravnavati ob dejstvu, da skupna proračunska strategija zmanjšuje primanjkljaj. Poleg tega bi strukturni ukrepi, kot so nadaljnje velike javne naložbe v okviru irskega večletnega razvojnega načrta (približno 4,5 % BDP letno v programskem obdobju), davčne ugodnosti za razvojne in raziskovalne dejavnosti ter majhna podjetja v zagonu, zagotavljali podporo okrevanju gospodarstva. Ukrepi se nanašajo na načrt srednjeročne reforme in priporočila za posamezne države, ki jih je v okviru lizbonske strategije za rast in delovna mesta Komisija predlagala 28. januarja 2009.

(12) Po še večjem poslabšanju v letu 2009 naj bi se primanjkljaj postopoma zmanjševal. Vendar pa se bo za zmanjšanje celotnega primanjkljaja pod 3 % BDP do leta 2013, kakor je predvideno v programu, treba spoprijeti s prej omenjenimi znatnimi tveganji za proračunske cilje in biti pripravljen na morebitne dodatne ukrepe. Načrti za proračunsko konsolidacijo morajo biti podprti z ukrepi.

(13) Kar zadeva zahteve po podatkih, določene v kodeksu ravnanja za programe stabilnosti in konvergenčne programe, ima program nekaj vrzeli v obveznih in neobveznih podatkih (9).

Splošni sklep je, da se bo po zelo velikem poslabšanju v letu 2008 splošni javnofinančni primanjkljaj leta 2009 še povečal, in sicer na 9,5 % BDP. Ukrepi za proračunsko konsolidacijo in ukrepi za podporo gospodarstvu se lahko glede na velik primanjkljaj in vedno slabše stanje dolga štejejo za dobrodošle in ustrezne ter so skladni z Evropskim načrtom za oživitev gospodarstva. Po proračunskem poslabšanju v letu 2009 program predvideva zmanjšanje primanjkljaja pod referenčno vrednostjo 3 % BDP do leta 2013, medtem ko naj bi dolg prekoračil referenčno vrednost 60 % BDP od leta 2010. Do tega naj bi prišlo v okviru hitrega okrevanja gospodarske dejavnosti po letu 2010. Proračunski rezultati se lahko poslabšajo v programskem obdobju, predvsem zaradi (i) pomanjkljivih podatkov o predvidenih ukrepih za konsolidacijo po letu 2009 in (ii) ugodnih makroekonomskih obetov, zlasti v zadnjih letih programa. Dodatna tveganja izhajajo iz ukrepov za podporo finančnemu sektorju. Ponovno je treba vzpostaviti konkurenčnost z ukrepi za večjo rast produktivnosti in ustrezno plačno politiko. Za zmanjšanje celotnega primanjkljaja pod 3 % BDP do leta 2013, kakor je predvideno v programu, se bo treba spoprijeti z znatnimi tveganji za proračunske cilje in pripraviti na morebitne dodatne ukrepe. Za izboljšanje dolgoročne vzdržnosti javnih financ morajo biti načrti za proračunsko konsolidacijo podprti z ukrepi.

Glede na zgornjo oceno naj Irska:

(i) omeji povečevanje primanjkljaja v letu 2009 ter določi in dosledno izvaja obsežna letna prizadevanja v okviru široko zastavljenega programa za proračunsko konsolidacijo za leto 2010 in naslednja leta;

(ii) poveča zavezujočo naravo srednjeročnega proračunskega okvira in čez vse leto skrbno nadzira ravnanje v skladu s proračunskimi cilji, da bi omejila tveganja za prilagajanje;

(iii) ob upoštevanju načrtovanega znatnega povišanja odhodkov v zvezi s staranjem prebivalstva in pričakovanega dolga – glede na nizko izhodiščno stopnjo – v programskem obdobju z nadaljnjim izvajanjem reform pokojninskega sistema in programa za proračunsko konsolidacijo izboljša dolgoročno vzdržnost javnih financ.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih projekcij

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Realni BDP (sprememba v %) PS jan. 2009 6,0 – 1,4 – 4,0 – 0,9 2,3 3,4 3,0 KOM jan. 2009 6,0 – 2,0 – 5,0 0,0 ni podatkov ni podatkov ni podatkov PS nov. 2007 4,8 3,0 3,5 4,1 ni podatkov ni podatkov ni podatkov Inflacija po HICP (v %) PS jan. 2009 2,8 3,1 0,5 1,5 1,8 1,8 1,8 KOM jan. 2009 2,9 3,1 0,7 1,8 ni podatkov ni podatkov ni podatkov PS nov. 2007 2,8 2,4 2,0 1,8 ni podatkov ni podatkov ni podatkov Proizvodna vrzel (10) (% potencialnega BDP) PS jan. 2009 4,4 0,5 – 3,5 – 4,1 – 3,4 – 1,6 – 0,5 KOM jan. 2009 (12) 4,4 0,1 – 4,5 – 4,2 ni podatkov ni podatkov ni podatkov PS nov. 2007 – 0,5 – 1,3 – 1,5 – 0,7 ni podatkov ni podatkov ni podatkov Neto posojanje/izposojanje glede na preostali svet (v % BDP) PS jan. 2009 – 5,4 – 6,3 – 4,2 – 3,5 – 3,4 – 3,0 – 2,8 KOM jan. 2009 – 5,4 – 5,7 – 3,3 – 3,2 ni podatkov ni podatkov ni podatkov PS nov. 2007 – 4,4 – 3,9 – 3,5 – 3,1 ni podatkov ni podatkov ni podatkov Javnofinančni prihodki (v % BDP) PS jan. 2009 35,7 33,6 33,7 34,4 34,6 33,9 34,4 KOM jan. 2009 35,7 33,7 33,7 33,9 ni podatkov ni podatkov ni podatkov PS nov. 2007 36,6 36,1 35,8 35,4 ni podatkov ni podatkov ni podatkov Javnofinančni izdatki (v % BDP) PS jan. 2009 35,4 39,9 43,3 43,4 41,0 38,7 37,0 KOM jan. 2009 35,4 40,0 44,7 46,9 ni podatkov ni podatkov ni podatkov PS nov. 2007 36,1 37,0 36,9 36,5 ni podatkov ni podatkov ni podatkov Javnofinančni saldo (v % BDP) PS jan. 2009 (11) 0,2 – 6,3 – 9,5 – 9,0 – 6,4 – 4,8 – 2,6 KOM jan. 2009 0,2 – 6,3 – 11,0 – 13,0 ni podatkov ni podatkov ni podatkov PS nov. 2007 0,5 – 0,9 – 1,1 – 1,0 ni podatkov ni podatkov ni podatkov Primarni saldo (v % BDP) PS jan. 2009 1,2 – 5,2 – 7,3 – 6,4 – 3,5 – 1,7 0,7 KOM jan. 2009 1,2 – 5,2 – 8,7 – 10,3 ni podatkov ni podatkov ni podatkov PS nov. 2007 1,4 0,0 – 0,1 0,0 ni podatkov ni podatkov ni podatkov Ciklično prilagojeni saldo (10) (v % BDP) PS jan. 2009 – 1,5 – 6,5 – 8,1 – 7,4 – 5,0 – 4,1 – 2,4 KOM jan. 2009 – 1,5 – 6,3 – 9,1 – 11,3 ni podatkov ni podatkov ni podatkov PS nov. 2007 0,7 – 0,4 – 0,5 – 0,7 ni podatkov ni podatkov ni podatkov Strukturni saldo (13) (v % BDP) PS jan. 2009 – 1,7 – 6,2 – 8,1 – 7,4 – 5,0 – 4,1 – 2,4 KOM jan. 2009 – 1,5 – 6,3 – 9,4 – 11,3 ni podatkov ni podatkov ni podatkov PS nov. 2007 0,5 – 0,4 – 0,5 – 0,7 ni podatkov ni podatkov ni podatkov Bruto javni dolg (v % BDP) PS jan. 2009 24,8 40,6 52,7 62,3 65,7 66,2 64,5 KOM jan. 2009 24,8 40,8 54,8 68,2 ni podatkov ni podatkov ni podatkov PS nov. 2007 25,1 25,9 27,6 28,7 ni podatkov ni podatkov ni podatkov Program stabilnosti (PS); vmesne napovedi služb Komisije iz januarja 2009 (KOM); izračuni služb Komisije.

(1) UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

(2) Vključno z dodatkom, predloženim 9. januarja 2009.

(3) V oceni so upoštevane predvsem napoved služb Komisije iz januarja 2009, pa tudi druge informacije, ki so bile do tedaj na voljo.

(4) V dodatku je ocena primanjkljaja za leto 2008 v višini 6,3 % BDP. Glede na navedeno prekoračitev referenčne vrednosti iz Pogodbe je Komisija dne 18. februarja 2009 sestavila poročilo skladno s členom 104(3) Pogodbe.

(5) Odhodke, ki so višji od pričakovanih, je mogoče razložiti s (i) socialnimi transferji, ki so višji od načrtovanih, (ii) povišanimi odhodki za obresti in (iii) neproračunskimi kapitalskimi naložbami, vključno z nakupom Westlink s stroški v višini 0,3 % BDP.

(6) Na začetku februarja je vlada podrobno opredelila paket, ki vključuje pokojninsko dajatev na plače v javnem sektorju (okvirno ocenjena na 0,5 % BDP na letni ravni, ob upoštevanju odbitnega davka), dodatno zmanjševanje javnih naložb (0,2 % BDP) in druge manjše ukrepe za zmanjševanje odhodkov (v višini 0,2 % BDP na letni ravni).

(7) Program prvič vsebuje količinsko opredelitev srednjeročnega cilja, ki naj bi bil strukturni saldo (to je ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov) v obsegu 0,5 % do 0 % BDP, v primerjavi s prejšnjo navedbo stanja, ki naj bi bilo „skoraj uravnoteženo“.

(8) Nacionalni organi so napovedali, da bodo odločitve politike o razdelitvi ukrepov, povezanih z načrtovano konsolidacijo, na stran odhodkov in stran prihodkov, objavljene v poznejših proračunih.

(9) Zlasti manjkajo podatki o nominalnem efektivnem menjalnem tečaju, rasti BDP v EU in rasti ustreznih tujih trgov. Pri neobveznih pa manjkajo podatki o sektorskih saldih in javnofinančnih odhodkih glede na njihov namen.

(10) Proizvodne vrzeli in ciklično prilagojeni saldi iz programov glede na ponovne izračune služb Komisije na podlagi podatkov v programih.

(11) Cilji za javnofinančni saldo vključujejo za še nedoločene dodatne letne ukrepe za konsolidacijo 2,25 % BDP leta 2010, 2 % BDP leta 2011, 1,75 % leta 2012 in 1,5 % leta 2013. Dodatni konsolidacijski ukrepi za leto 2009 (1 % BDP) se še določajo.

(12) Na podlagi ocenjene potencialne rasti v višini 4,0 %, 2,2 %, –0,4 % oziroma –0.4 % v obdobju 2007–2010.

(13) Ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov. Enkratni in drugi začasni ukrepi znašajo glede na najnovejši program 0,3 % BDP leta 2008 (povečanje primanjkljaja) in v skladu z januarsko vmesno napovedjo služb Komisije 0,3 % BDP leta 2009 (zmanjšanje primanjkljaja).

Vir:

Program stabilnosti (PS); vmesne napovedi služb Komisije iz januarja 2009 (KOM); izračuni služb Komisije.