SKLEP KOMISIJE (EU) 2022/795

z dne 10. septembra 2021

o državni pomoči SA.48171 (2018/C) (ex 2018/NN, ex 2017/FC), ki jo je Italija odobrila družbi Alitalia

(notificirano pod dokumentarno številko C(2021) 6659)

(Besedilo v italijanskem jeziku je edino verodostojno)

(Besedilo velja za EGP)

EVROPSKA KOMISIJA JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti člena 108(2), prvi pododstavek, Pogodbe,

ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1), točka (a), Sporazuma,

po pozivu vsem zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenima določbama (1), in ob upoštevanju teh pripomb,

ob upoštevanju naslednjega:

1. POSTOPEK

(1) Letalski prevozniki Ryanair Ltd (v nadaljnjem besedilu: Ryanair), Adria Airways d.o.o. (v nadaljnjem besedilu: Adria) in IAG International Airlines Group S.A. (v nadaljnjem besedilu IAG) (v nadaljnjem besedilu skupaj: pritožniki) so 5., 12. oziroma 15. maja 2017 Komisiji predložili tri uradne pritožbe, v katerih so trdili, da je Italija družbi Alitalia – Società Aerea Italiana S.p.A. in amministrazione straordinaria (v nadaljnjem besedilu: Alitalia) dodelila nezakonito in nezdružljivo državno pomoč. Pritožniki so navedli, da so italijanski organi družbi Alitalia 2. maja 2017 dodelili likvidnostno podporo v obliki 600 milijonov EUR posojila (v nadaljnjem besedilu: začetno posojilo). Pritožniki so trdili, da je bilo začetno posojilo nezakonita in nezdružljiva državna pomoč.

(2) Komisija je pritožbe 14. junija 2017 posredovala italijanskim organom in zahtevala, naj pojasnijo zadeve, izpostavljene v teh pritožbah. Italijanski organi so na zahtevo odgovorili 18. julija 2017, Komisija pa je ta odgovor pritožnikom posredovala 30. novembra 2017.

(3) Družba IAG je 20. junija, 12. septembra in 16. oktobra 2017 predložila dodatne in najnovejše informacije o razširitvi omrežja rut družbe Alitalia po dodelitvi začetnega posojila.

(4) Družba Adria je 30. oktobra 2017 predložila informacije o tem, da je bilo z zakonsko uredbo št. 148 z dne 16. oktobra 2017 o nujnih določbah o finančnih zadevah in za neodložljive potrebe (2) (v nadaljnjem besedilu: zakonska uredba št. 148/2017) predvideno, da se družbi Alitalia dodeli dodatnih 300 milijonov EUR posojila (v nadaljnjem besedilu: dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR), tako da je skupni znesek posojila znašal 900 milijonov EUR (začetno posojilo in dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR sta v nadaljevanju skupaj imenovani: državni posojili ali obe državni posojili).

(5) Komisija je 21. decembra 2017 italijanskim organom poslala zahtevo za informacije, ti pa so nanjo odgovorili 24. januarja 2018.

(6) Italija je državni posojili 23. januarja 2018 priglasila kot pomoč za reševanje v smislu Smernic o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje nefinančnih podjetij v težavah (3) (v nadaljnjem besedilu: smernice za reševanje in prestrukturiranje).

(7) Komisija je z dopisom z dne 23. aprila 2018 Italijo obvestila o svoji odločitvi, da v zvezi z državnima posojiloma začne postopek na podlagi člena 108(2) PDEU.

(8) Sklep Komisije o začetku postopka (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku postopka) je bil 20. julija 2018 objavljen v Uradnem listu Evropske unije. Komisija je zainteresirane strani pozvala, naj predložijo svoje pripombe k sklepu o začetku postopka.

(9) Komisija je z dopisoma z dne 25. maja 2018 in 25. septembra 2018 prejela pripombe Italije in treh zainteresiranih strani: (i) družbe Aegean Airlines S.A. (v nadaljnjem besedilu: Aegean), (ii) zainteresirane strani, ki je zahtevala prikritje svoje identitete v skladu s členom 6(2) Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 (4) (v nadaljnjem besedilu: anonimna zainteresirana stran), in (iii) družbe Ryanair. Komisija je pripombe treh zainteresiranih strani 15. novembra 2018 in 17. januarja 2019 poslala italijanskim organom in jih pozvala k predložitvi pripomb, ki so jih poslali z dopisom z dne 20. marca 2019.

(10) Komisija je 17. septembra 2018, 23. novembra 2018, 6. in 11. decembra 2018, 26. februarja 2019, 10. maja 2019 ter 2. julija 2019 od italijanskih organov zahtevala dodatna pojasnila. 19. septembra 2019 in 28. oktobra 2019 je poslala opomina glede manjkajočih odgovorov na zahtevo za informacije z dne 2. julija 2019.

(11) Italijanski organi so Komisiji poslali dodatne pripombe in informacije 1. oktobra 2018, 9. in 27. novembra 2018, 17. decembra 2018, 25. januarja 2019, 11. februarja 2019, 1. in 18. aprila 2019, 15. maja 2019, 3. in 12. junija 2019, 9. julija 2019, 6. avgusta 2019, 2. oktobra 2019, 17. oktobra 2019 ter 19. novembra 2019.

(12) Službe Komisije so se večkrat sestale z italijanskimi organi, med drugim na naslednje datume: 15. junija 2017, 26. julija 2017, 9. februarja 2018, 13. aprila 2018, 27. septembra 2018, 14. novembra 2018, 14. decembra 2018, 16. januarja 2019, 20. februarja 2019, 21. februarja 2019, 9. aprila 2019, 20. junija 2019, 26. julija 2019 in 27. septembra 2019.

(13) Komisija se je sestala tudi z družbama Alitalia (21. februarja 2019 in 9. aprila 2019) in Aegean (10. januarja 2019) ter anonimno zainteresirano stranjo (21. marca 2019).

(14) Družba Adria (5) je 7. marca 2019 predložila novo pritožbo, v kateri je trdila, da je odlog datumov zapadlosti obeh državnih posojil nezakonita in nezdružljiva pomoč. Komisija je pritožbo 22. marca 2019 posredovala italijanskim organom in jih prosila, naj pojasnijo zadeve, izpostavljene v tej pritožbi. Italija je na to zahtevo odgovorila 6. avgusta 2019.

2. OPIS DRŽAVNIH POSOJIL IN USTREZNIH DEJSTEV

2.1 Državni posojili, ki ju je dodelila italijanska država

(15) Komisija je 23. aprila 2018 začela formalni postopek preiskave v zvezi z državnima posojiloma (v nadaljnjem besedilu: ukrep).

(16) Začetno posojilo je bilo predvideno z zakonsko uredbo št. 55 z dne 2. maja 2017 o nujnih ukrepih za neprekinjeno opravljanje storitve, ki jo zagotavlja družba Alitalia S.p.A (6). (v nadaljnjem besedilu: zakonska uredba št. 55/2017). Družba Alitalia S.p.A. je bila 2. maja 2017 postavljena pod izredno upravo (glej uvodno izjavo 41).

(17) Člen 1 zakonske uredbe št. 55/2017 je določal, da se „[da] bi preprečili prekinitev storitve, ki jo opravlja družba Alitalia – Società Aerea Italiana – S.p.A. pod izredno upravo, za notranje in mednarodne letalske povezave, vključno s tistimi z obveznostmi javne službe v smislu veljavne evropske zakonodaje, ob upoštevanju socialnih težav in resnih nevšečnosti za uporabnike, ki bi nastale zaradi take prekinitve, […] s to uredbo družbi Alitalia – Società Aerea Italiana – S.p.A. pod izredno upravo zagotovi odplačno financiranje v višini 600 milijonov EUR za obdobje šestih mesecev […], ki se bo uporabilo za neposredne potrebe upravljanja navedene družbe in drugih družb v skupini, vključenih v postopek izredne uprave […]“. Čeprav je v zakonodaji o dodelitvi ukrep naveden kot „financiranje“ ter Italija in družba Alitalia nista sklenili posojilne pogodbe, Komisija pri sklicevanju na ukrep uporablja izraz „posojilo“, saj je bilo financiranje vračljivo z obrestmi.

(18) Država je začetno posojilo dodelila z obrestno mero, ki je enaka 6-mesečni obrestni meri EURIBOR, povečani za 1 000 bazičnih točk, vrniti pa ga je bilo treba v šestih mesecih od prvega izplačila posojila, tj. do 5. novembra 2017. Odplačilo začetnega posojila je imelo prednost pred odplačili vseh drugih dolgov, ki jih je ustvarila družba Alitalia, medtem ko je bila pod izredno upravo.

(19) Italija je datum zapadlosti začetnega posojila z zakonsko uredbo št. 148/2017 sprva podaljšala za šest mesecev, tj. do 5. maja 2018, nato ga je podaljšala še z zakonom št. 172 z dne 4. decembra 2017 (7) (v nadaljnjem besedilu: zakon št. 172/2017), in sicer do 30. septembra 2018. Z zakonsko uredbo št. 38/2018 z dne 27. aprila 2018 je bilo določeno nadaljnje podaljšanje začetnega posojila do 15. decembra 2018. Datum zapadlosti je bil pozneje večkrat spremenjen (glej oddelek 2.2.1).

(20) Italija je z zakonsko uredbo št. 148/2017 dodelila dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR, zaradi česar se je financiranje države povečalo na 900 milijonov EUR. V členu 12(2) zakonske uredbe št. 148/2017 je bilo navedeno, da „[z]a zagotovitev izpolnjevanja obveznosti prevoza, ki jih je prevzela izredna uprava, do datuma odprodaje podjetja brez prekinitve kontinuitete storitve zračnega prevoza in zagotovitev rednega zagotavljanja notranjih in mednarodnih letalskih povezav, ki jih opravljajo podjetja iz odstavka 1, do dokončanja postopka odprodaje podjetja, ki ga je treba opredeliti in izvesti, se znesek financiranja […] poveča za 300 milijonov EUR, ki se dodelijo leta 2018“. Ker je bilo dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR dodeljeno z namenom povečanja zneska začetnega posojila, so veljali enaki pogoji, vključno z obrestno mero, kot za začetno posojilo, razen glede zapadlosti posojila. Roka zapadlosti obeh posojil sta bila pozneje časovno usklajena (glej oddelek 2.2.1).

(21) Glede na zakonsko uredbo št. 148/2017 bi morala država družbi Alitalia dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR plačati leta 2018, ta pa ji ga povrniti do 31. decembra 2018. Z navedeno zakonsko uredbo je bil prav tako podaljšan rok za dokončanje razpisnega postopka (glej oddelek 2.6), in sicer do 30. aprila 2018, da bi se omogočila prodaja poslovnega kompleksa družbe Alitalia.

2.2 Časovnica izplačil obeh državnih posojil

(22) Začetno posojilo in dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR sta bili dodeljeni z zakonodajnima aktoma in ju je bi bilo treba izplačati po sprejetju uredbe ministra za gospodarski razvoj in ministra za gospodarstvo in finance. V skladu z navedenima zakonodajnima aktoma sta se državni posojili financirali iz proračuna, dodeljenega ministru za gospodarski razvoj.

(23) V skladu z zakonsko uredbo št. 55/2017 je bilo začetno posojilo j dodeljeno, da bi se preprečila prekinitev mednarodnih in notranjih letov družbe Alitalia, med tem ko je bila pod izredno upravo, vključno z leti, ki spadajo pod obveznosti javne službe družbe Alitalia, pri čemer so se upoštevale resne socialne težave in nevšečnosti za uporabnike, ki bi nastale zaradi prekinitve letov te družbe.

(24) Začetno posojilo je bilo treba izplačati z uredbo ministra za gospodarski razvoj in ministra za gospodarstvo in finance v petih dneh po uvedbi izredne uprave v družbi Alitalia ter ga je bilo treba uporabiti za nujne operativne potrebe navedene družbe in drugih družb v skupini, vključenih v postopek izredne uprave. Nujne operativne potrebe so vključevale tudi potrebe v zvezi z mednarodnimi sistemi, ki se uporabljajo za urejanje gospodarskih odnosov z letalskimi prevozniki.

(25) Izredni upravitelji družbe Alitalia so 4. maja 2017 zahtevali nujno vnaprejšnje črpanje 240 milijonov EUR iz posojila v višini 600 milijonov EUR. Po trditvah italijanskih organov je bilo to storjeno predvsem, (i) da ne bi izčrpali gotovine, potrebne za opravljanje poslovnih dejavnosti družbe Alitalia v dnevih takoj po začetku postopka izredne uprave, in (ii) da bi lahko družba Alitalia plačala jamstvo, ki ga je zahtevalo Mednarodno združenje letalskih prevoznikov (IATA). Če družba Alitalia jamstva ne bi plačala, bi lahko bila začasno izključena iz sistemov (8), ki jih upravlja IATA in so bistveni za neprekinjeno poslovanje. To jamstvo je bilo plačano maja 2017.

(26) Oktobra 2017 je bil družbi Alitalia sproščen drugi obrok začetnega posojila, ki je znašal 360 milijonov EUR. Po navedbah italijanskih organov je bil zagotovljen na zahtevo izrednih upraviteljev, da bi se družbi Alitalia zagotovila potrebna finančna sredstva, s katerimi bi do dokončanja odprodaje ustreznih poslovnih dejavnosti še naprej opravljala redne lete.

(27) V skladu z zakonsko uredbo št. 148/2017, s katero je bilo dodeljeno dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR, je bilo posojilo sprejeto, da bi lahko družba Alitalia in druge družbe iz skupine brez prekinitev izpolnjevale svoje obveznosti letalskih prevoznikov do prodaje poslovnih dejavnosti družbe Alitalia.

(28) Zakonska uredba št. 148/2017 je bila z zakonom št. 172/2017 spremenjena v zakon. V navedenem zakonu je bilo navedeno, da je podaljšanje posojila potrebno, da bi lahko družba Alitalia izpolnila obveznosti prevoza.

(29) Dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR je bilo družbi Alitalia izplačano 15. januarja 2018.

2.2.1 Časovna uskladitev rokov zapadlosti obeh državnih posojil

(30) Z zakonsko uredbo št. 38/2018 z dne 27. aprila 2018 je bilo določeno še eno podaljšanje začetnega posojila, in sicer do 15. decembra 2018. S to zakonsko uredbo je bil isti datum določen tudi kot novi rok za odplačilo dodatnega posojila v višini 300 milijonov EUR, s čimer sta se časovno uskladila roka zapadlosti začetnega posojila in dodatnega posojila v višini 300 milijonov EUR.

(31) V zakonski uredbi št. 135/2018 z dne 14. decembra 2018 je bil rok zapadlosti za povračilo obeh državnih posojil določen na trideset dni od dejanske prodaje sredstev družbe Alitalia ali v vsakem primeru najpozneje 30. junija 2019.

2.2.2 Določbe zakonske uredbe o rasti

(32) Italija je 30. aprila 2019 sprejela zakonsko uredbo št. 34 o nujnih ukrepih za gospodarsko rast in reševanje posebnih kriznih razmer (9) (v nadaljnjem besedilu: zakonska uredba o rasti), ki je določala: (a) odpravo prednostne razvrstitve obeh državnih posojil pred vsemi drugimi dolgovi družbe Alitalia, nastalimi pod izredno upravo; (b) podaljšanje obdobja za odplačilo obeh državnih posojil, dokler izredna uprava ne proda sredstev družbe Alitalia; (c) plačilo obresti, dolgovanih državi, obračunanih od datuma izplačila obeh državnih posojil družbi Alitalia do najpozneje 31. maja 2019; (d) dovoljenje ministrstva za gospodarstvo in finance, da se obresti, obračunane na državni posojili, uporabijo za vpis delnic v novoustanovljeni družbi, na katero se bodo prenesla sredstva družbe Alitalia.

(33) Zaradi zakonske uredbe o rasti so se obresti na državni posojili 31. maja 2019 prenehale obračunavati.

(34) Zakonska uredba o rasti je bila 2. decembra 2019 spremenjena z zakonsko uredbo št. 137 o nujnih ukrepih za zagotovitev neprekinjenosti storitve, ki jo opravljata družbi Alitalia – Società Aerea Italiana – S.p.A. in Alitalia CityLiner – S.p.A. pod izredno upravo (10), s katero se je zapadlost dolgovanih obresti časovno uskladila z zapadlostjo glavnice, saj je določala podaljšanje obdobja plačila glavnice in obresti, dokler izredna uprava ne proda sredstev družbe Alitalia.

(35) Ocena obeh državnih posojil kot enega ukrepa je predstavljena v oddelku 5.1.4.1.1.

2.3 Upravičenka

(36) Upravičenka do ukrepa je družba Alitalia – Società Aerea Italiana – S.p.A. in amministrazione straordinaria (v nadaljnjem besedilu: Alitalia) skupaj s hčerinskimi družbami, ki so v njeni neposredni in posredni lasti.

(37) Zakonska uredba št. 55/2017, ki je pravna podlaga za začetno posojilo, in zakonska uredba št. 148/2017, ki je pravna podlaga za dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR, določata, da sta državni posojili dodeljeni družbi Alitalia. Z zakonsko uredbo št. 55/2017 je „družbi Alitalia – Società Aerea Italiana – S.p.A. [dodeljeno] odplačno financiranje v višini 600 milijonov EUR“ (glej uvodno izjavo 17); zakonska uredba št. 148/2017 se nanaša na financiranje, dodeljeno z zakonsko uredbo št. 55/2017, in družbi Alitalia zagotavlja dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR.

(38) Družba Alitalia, ki deluje v sektorju zračnega prevoza, ima sedež na letališču Fiumicino v Rimu. V tej družbi je bilo na dan 31. decembra 2017 skupaj 11 377 zaposlenih (11). Lastniška struktura družbe Alitalia in struktura skupine Alitalia sta prikazani v diagramu 1 (12), delničarji družbe Compagnia Aerea Italiana S.p.A. (v nadaljnjem besedilu: CAI) (13) maja 2019 pa so prikazani v preglednici 1. Diagram 1 Lastniška struktura družbe Alitalia in struktura skupine Alitalia 23. januarja 2018 L1412022SL4710120220516SL0008.0001491502OSNUTEKPRIPOROČILO št. 1/2022 PRIDRUŽITVENEGA SVETA EU-GRUZIJAz dne …o pridružitvenem načrtu EU-Gruzija 2021-2027PRIDRUŽITVENI SVET EU-GRUZIJA JE –ob upoštevanju Pridružitvenega sporazuma med Evropsko unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo in njunimi državami članicami na eni strani ter Gruzijo na drugi strani,ob upoštevanju naslednjega:(1)Pridružitveni sporazum med Evropsko unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo in njunimi državami članicami na eni strani ter Gruzijo na drugi straniUL L 261, 30.8.2014, str. 4. (v nadaljnjem besedilu: Sporazum) je bil podpisan 27. junija 2014, veljati pa je začel 1. julija 2016.(2)Pridružitveni svet je na podlagi člena 406(1) Sporazuma pooblaščen za sprejemanje priporočil z namenom doseganja ciljev Sporazuma.(3)Pogodbenici na podlagi člena 420(1) Sporazuma sprejmeta vse splošne ali posebne ukrepe za izpolnjevanje svojih obveznosti iz Sporazuma ter sta odgovorni za doseganje ciljev Sporazuma.(4)Člen 11 poslovnika Pridružitvenega sveta določa možnost sprejemanja sklepov in dajanja priporočil s pisnim postopkom, če se pogodbenici s tem strinjata.(5)Unija in Gruzija sta se dogovorili, da bosta utrdili svoje partnerstvo z dogovorom o sklopu prednostnih nalog za obdobje 2021–2027 (v nadaljnjem besedilu: pridružitveni načrt EU-Gruzija 2021-2027) za skupna prizadevanja za doseganje ciljev političnega pridruževanja in gospodarskega povezovanja, kot so določeni v Sporazumu.(6)Pogodbenici Sporazuma sta se dogovorili o besedilu pridružitvenega načrta EU-Gruzija 2021-2027, ki bo podpiral izvajanje Sporazuma, pri čemer bo poudarek na sodelovanju na področju skupno opredeljenih skupnih interesov –SPREJEL NASLEDNJE PRIPOROČILO:Člen 1Pridružitveni svet priporoča, naj pogodbenici izvajata pridružitveni načrt EU-Gruzija 2021-2027, kot je določen v PrilogiGlejte dokument ST 8327/22 add02 na http://register.consilium.europa.eu.*.Člen 2Pridružitveni načrt EU-Gruzija 2021–2027, kot je določen v Prilogi, nadomesti pridružitveni načrt EU-Gruzija, ki je bil sprejet 20. novembra 2017.Člen 3To priporočilo začne veljati na dan sprejetja.V Tbilisiju, [dan mesec leto]Za Pridružitveni svetpredsednik/predsednica Preglednica 1 Delničarji družbe CAI maja 2019 (Kolikor je Komisiji znano, je struktura delničarjev ostala nespremenjena.) L1412022SL4710120220516SL0008.0001491502OSNUTEKPRIPOROČILO št. 1/2022 PRIDRUŽITVENEGA SVETA EU-GRUZIJAz dne …o pridružitvenem načrtu EU-Gruzija 2021-2027PRIDRUŽITVENI SVET EU-GRUZIJA JE –ob upoštevanju Pridružitvenega sporazuma med Evropsko unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo in njunimi državami članicami na eni strani ter Gruzijo na drugi strani,ob upoštevanju naslednjega:(1)Pridružitveni sporazum med Evropsko unijo in Evropsko skupnostjo za atomsko energijo in njunimi državami članicami na eni strani ter Gruzijo na drugi straniUL L 261, 30.8.2014, str. 4. (v nadaljnjem besedilu: Sporazum) je bil podpisan 27. junija 2014, veljati pa je začel 1. julija 2016.(2)Pridružitveni svet je na podlagi člena 406(1) Sporazuma pooblaščen za sprejemanje priporočil z namenom doseganja ciljev Sporazuma.(3)Pogodbenici na podlagi člena 420(1) Sporazuma sprejmeta vse splošne ali posebne ukrepe za izpolnjevanje svojih obveznosti iz Sporazuma ter sta odgovorni za doseganje ciljev Sporazuma.(4)Člen 11 poslovnika Pridružitvenega sveta določa možnost sprejemanja sklepov in dajanja priporočil s pisnim postopkom, če se pogodbenici s tem strinjata.(5)Unija in Gruzija sta se dogovorili, da bosta utrdili svoje partnerstvo z dogovorom o sklopu prednostnih nalog za obdobje 2021–2027 (v nadaljnjem besedilu: pridružitveni načrt EU-Gruzija 2021-2027) za skupna prizadevanja za doseganje ciljev političnega pridruževanja in gospodarskega povezovanja, kot so določeni v Sporazumu.(6)Pogodbenici Sporazuma sta se dogovorili o besedilu pridružitvenega načrta EU-Gruzija 2021-2027, ki bo podpiral izvajanje Sporazuma, pri čemer bo poudarek na sodelovanju na področju skupno opredeljenih skupnih interesov –SPREJEL NASLEDNJE PRIPOROČILO:Člen 1Pridružitveni svet priporoča, naj pogodbenici izvajata pridružitveni načrt EU-Gruzija 2021-2027, kot je določen v PrilogiGlejte dokument ST 8327/22 add02 na http://register.consilium.europa.eu.*.Člen 2Pridružitveni načrt EU-Gruzija 2021–2027, kot je določen v Prilogi, nadomesti pridružitveni načrt EU-Gruzija, ki je bil sprejet 20. novembra 2017.Člen 3To priporočilo začne veljati na dan sprejetja.V Tbilisiju, [dan mesec leto]Za Pridružitveni svetpredsednik/predsednica

(39) Ko je bila v družbi Alitalia uvedena izredna uprava, je imela v lasti celoten osnovni kapital družb Alitalia CityLiner S.p.A. (v nadaljnjem besedilu: Cityliner) in Challey Ltd. Cityliner, ki je regionalni letalski prevoznik v 100-odstotni lasti družbe Alitalia (14), ki deluje kot ponudnik prevoznih zmogljivosti družbe Alitalia (15) in pokriva del omrežja letov na kratke razdalje. Challey Ltd. je podholding s sedežem na Irskem, ki obvladuje druge družbe, prav tako s sedežem na Irskem (v nadaljnjem besedilu: irske hčerinske družbe), ki imajo v lasti celotno floto zrakoplovov, ki jih uporabljata družbi Alitalia in CityLiner in so registrirani na Irskem, ter manjšinske deleže v drugih družbah v delni lasti. Challey Ltd. in irske hčerinske družbe niso pod izredno upravo. Družba Alitalia skupaj s svojimi hčerinskimi družbami torej tvori skupino Alitalia (16) (v nadaljnjem besedilu: skupina Alitalia). Ker družba Alitalia predstavlja veliko večino dejavnosti skupine Alitalia in je v njej zaposlenih 97 % vseh zaposlenih skupine Alitalia (17), vsaka ocena, ki se nanaša na skupino, smiselno zajema družbo Alitalia.

(40) Družba Alitalia je v 49-odstotni lasti družbe Etihad Investment Holding Company LLC in 51-odstotni lasti družbe MIDCO S.p.A., ki pa je v 100-odstotni lasti družbe CAI S.p.A. Družba Alitalia je v obdobju, odkar jo je leta 2008 prevzela družba CAI S.p.A., stalno poslovala z izgubo. V začetku leta 2017 je svoj položaj poskušala izboljšati z velikopoteznim načrtom zmanjševanja stroškov, v okviru katerega naj bi se stroški zmanjšali za več kot 1 milijardo EUR, s čimer naj bi se utrla pot dodatnemu financiranju (2 milijardi EUR, vključno z 900 milijoni EUR novih sredstev), te dejavnosti pa je vodila predvsem njena delničarka družba Etihad (v nadaljnjem besedilu: načrt sanacije), glej oddelek 4.2.1.1). Načrt sanacije naj bi se izvedel v okviru predinsolvenčnega postopka (18). Za navedeni postopek (19) je bilo potrebno soglasje zaposlenih (20), saj bi glavni ukrepi za zmanjševanje stroškov vplivali nanje. Vendar so delavci na referendumu 24. aprila 2017 soglasje zavrnili, saj je bilo v načrtovanih ukrepih za zmanjšanje stroškov dela med drugim predvideno povprečno 33-odstotno znižanje plač. Ker načrta sanacije ni bilo mogoče izvesti in delničarji niso zagotovili dodatnega financiranja, je bila v družbi Alitalia uvedena izredna uprava.

2.4 Postopek izredne uprave

(41) V družbi Alitalia je bila na zahtevo njenega upravnega odbora z uredbo italijanskega ministrstva za gospodarski razvoj z dne 2. maja 2017 uvedena izredna uprava (21). S to uredbo so bili tudi imenovani trije izredni upravitelji za upravljanje družbe Alitalia. Ta družba je bila nato s sodbo sodišča v Civitavecchii z dne 11. maja 2017 razglašena za insolventno. Nato je bila 12. maja 2017 z uredbo italijanskega ministrstva za gospodarski razvoj izredna uprava uvedena tudi v družbi Cityliner (22). Ta družba je bila nato s sodbo sodišča v Civitavecchii z dne 26. maja 2017 razglašena za insolventno.

(42) Italijanski organi so v dopisu z dne 20. marca 2019 navedli, da so bila zasebnim delničarjem odvzeta vsa upravljavska in nadzorna pooblastila nad družbo Alitalia, ker je bil v njej uveden postopek izredne uprave. V skladu z zakonodajo, ki ureja izredno upravo, pa so bili namesto njih za upravljanje družbe pooblaščeni izredni upravitelji, dokler ni minister za gospodarski razvoj odobril programa izredne uprave. Po sprejetju programa izredne uprave bi bili pooblaščeni za prodajo sredstev družbe Alitalia pod nadzorom ministrstva za gospodarski razvoj.

(43) Izredni upravitelji družbe Alitalia so ministrstvu za gospodarski razvoj 26. januarja 2018 predložili program, na podlagi katerega naj bi v enem letu prodali njena sredstva v uporabi (23), odobren pa je bil z ministrsko uredbo z dne 23. marca 2018. Prvotni datum za dokončanje programa prodaje, določen na 7. maja 2019, je bil prestavljen na 23. marca 2020.

(44) Postopek prodaje iz odobrenega programa izredne uprave je vključeval sredstva, povezana s poslovnimi dejavnostmi družb Alitalia in Cityliner, tj. družb pod izredno upravo.

2.4.1 Izredna uprava (zakonodajni odlok št. 270/1999, Prodijev-bis zakon)

(45) Izredna uprava je postopek zaradi insolventnosti, določen v zakonodajnem odloku št. 270 z dne 8. julija 1999 (24) (v nadaljnjem besedilu: Prodijev-bis zakon), za insolventnost velikih družb, namenjen njihovemu reševanju, ohranjanju njihove vrednosti z nadaljevanjem dejavnosti do prestrukturiranja ali prodaje sredstev. Družbam je izredna uprava dovoljena le, če se zdi mogoče, da bodo ponovno vzpostavile ekonomsko ravnotežje.

(46) Pod izredno upravo so prejšnjemu delničarju odvzeta pooblastila za odločanje, družba pa še naprej deluje. Vodenje poslovanja in upravljanje sredstev družbe prevzamejo izredni upravitelji. Imenuje jih sodišče, ki družbo razglasi za insolventno. Izredni upravitelji delujejo v skladu s programom izredne uprave (prestrukturiranje ali prodaja sredstev), ki ga odobri minister za gospodarski razvoj.

(47) Ko začne veljati postopek izredne uprave, se dolgovi, nastali pred postopkom, zamrznejo in postanejo podrejeni dolgovom, nastalim med izredno upravo zaradi nadaljevanja poslovanja. Status teh dolgov, nastalih med izredno upravo, kot „najbolj prednostnih“ je določen z izrecno zakonsko določbo.

2.4.2 Izredna uprava velikih družb z vsaj 500 zaposlenimi in 300 milijoni EUR dolga (zakonska uredba št. 347/2003, Marzanov zakon)

(48) Za velike družbe z vsaj 500 zaposlenimi in vsaj 300 milijoni EUR dolga se uporabljajo dodatna posebna pravila na podlagi zakonske uredbe št. 347 z dne 23. decembra 2003 (25) (v nadaljnjem besedilu: Marzanov zakon). Družba Alitalia spada na področje uporabe Marzanovega zakona, saj ima, kot je navedeno v sodbi o razglasitvi družbe Alitalia za insolventno, „vsaj eno leto več kot 500 podrejenih zaposlenih in dolgove, ki skupaj znašajo več kot 300 milijonov EUR“ (26).

(49) V skladu z Marzanovim zakonom lahko družbe neposredno pri ministrstvu za gospodarski razvoj vložijo zahtevo za izredno upravo, kot je določeno v navedenem zakonu, še preden sodišče odloči o njihovi solventnosti. Izredne upravitelje imenuje minister za gospodarski razvoj in ne sodišče. Ti delujejo pod nadzorom ministra za gospodarski razvoj. Začetno trajanje izredne uprave je 12 mesecev po tem, ko minister za gospodarski razvoj odobri program izredne uprave, z uredbo ministrstva za gospodarski razvoj pa se lahko nadalje podaljša za dodatnih (največ) 36 mesecev. V primeru skupine družb se lahko postopek razširi na druge družbe v skupini poleg matične družbe (kot pri družbi Cityliner).

(50) Poleg tega je v Marzanovem zakonu za družbe, ki opravljajo bistvene javne storitve, določeno naslednje: — izredni upravitelji so pooblaščeni za prodajo poslovnih sredstev s postopkom s pogajanji (če prodajna cena, o kateri se izredni upravitelji dogovorijo s kupcem, ni nižja od tržne vrednosti, določene v poročilu neodvisnega strokovnjaka).

2.5 Javne izjave članov italijanske vlade

(51) Potem ko so zaposleni zavrnili načrt sanacije, je bil 25. aprila 2017 za italijanski časopis Corriere della Sera opravljen intervju s tedanjim ministrom za gospodarski razvoj, katerega resor je vključeval dosje družbe Alitalia. Minister je izključil možnost, da bi družbo nacionalizirali ali da bi država plačala njene dolgove. Na vprašaje o morebitnem premostitvenem posojilu družbi Alitalia pa je izjavil, da bo vlada zagotovila „minimum, ki je potreben za dokončanje postopka [prodaje sredstev družbe Alitalia s strani izrednih upraviteljev]. Nemogoče si je predstavljati, da bi letala prizemljili, saj bi tako ogrozili povezave in škodili potnikom, kar pa bi povzročilo precejšnje neposredne in posredne posledice“ (27).

(52) Ministru za gospodarski razvoj je bilo 30. aprila 2017 v intervjuju za medije zastavljeno vprašanje, zakaj se ne sme dovoliti, da bi družba Alitalia propadla. Pojasnil je, da bi propad te družbe „pomenil šok za bruto domači proizvod, ki bi bil večji kot šestmesečni scenarij poskusa najdbe kupca, krit z državnim posojilom. […] Ne moremo pustiti, da čez noč propade, saj ne bomo več imeli povezav iz enega dela države v drugega. Nobene druge družbe ne bi bile pripravljene takoj vzpostaviti povezav, zato nekaj časa na njih ne bi bilo več letov “ (28).

(53) Italijanski finančni časopis je 2. maja 2017 poročal, da je tedanji predsednik vlade izjavil, da je vlada „posredovala ne le na izrecno zahtevo skupščine delničarjev, temveč je to z naše strani odgovorno dejanje tistih, ki morajo zagotavljati nekatere temeljne storitve“ (29). Minister za teritorialno kohezijo in jug je v istem članku izjavil, da „smo s sklepi [sveta ministrov] o družbi Alitalia, izredno upravo in šestmesečnim premostitvenim posojilom zavarovali vse rute. Zračne povezave z jugom so tako zagotovljene.“

(54) Glede na članek v italijanskem tisku z dne 3. maja 2017 je tedanji minister za gospodarski razvoj izjavil, da je „bila vladna strategija vedno čim bolj zmanjšati vpliv na javne finance,“ in da se je vlada „poskušala izogniti“ dodelitvi 600 milijonov EUR premostitvenega posojila, vendar je bilo to „nujno in neizogibno zlo“, saj „bi prizemljitev letal čez noč italijanske davkoplačevalce stala mnogo več“. Minister je glede na ta članek nato opomnil, da ima „družba Alitalia 4,9 milijona rezervacij za vnaprej plačane vozovnice“ in da bi ustavitev vsega škodila „BDP in podobi [Italije] in nato […] bi bile povezave za državo za določeno število dni ali tednov izgubljene, kar pa je nemogoče“. Minister je izjavil, da je začetno posojilo „torej namenjeno temu, da se prepreči slabše stanje z ekonomskega vidika“ (30).

(55) V intervjuju, objavljenem 15. oktobra 2017, je tedanji minister za infrastrukturo in promet izjavil, da se je z dodatnim posojilom v višini 300 milijonov EUR zagotovilo, da so lahko izredni upravitelji „v miru delali. Družbe Alitalia nočemo poceni razprodati, želimo jo prodati. Vidimo, kaj se je zgodilo družbi Air Berlin, ki jo je kupila družba Lufthansa: prepolovili so število letal in zaposlenih. A razdelitev osnovne dejavnosti je vedno poraz za vsakogar. Zato se pri družbi Alitalia raje usmerjamo v model družbe Meridiana: poiskati primernega partnerja, ki jo bo lahko izboljšal.“ Minister je na vprašanje, ali se bo morala z družbo Alitalia ukvarjati naslednja vlada, odgovoril: „Ni nujno. Družba obstaja in bo še naprej obstajala. Jutri se bodo ponudbe zaključile, bomo videli, kaj nam bodo povedali upravitelji. Do božiča bo jasno, kakšna bo prihodnost družbe Alitalia. Toda ta vlada ne želi sprejemati prenagljenih odločitev“ (31).

(56) Potem ko je vlada zavrnila ponudbo družbe Lufthansa (glej opombo v uvodni izjavi 61), je tedanji minister za infrastrukturo in promet v intervjuju, objavljenem 24. novembra 2017, izjavil, da ponudba družbe Lufthansa „ni bila vredna velike države, kot je Italija, in družbe, kot je Alitalia z več tisoč delavci in nekaterimi od najpomembnejših povezav v državi. Počakali bomo, dokler nam ne bo predstavljen načrt poslovnega razvoja, vreden svojega imena, ne le tak, zaradi katerega bi trpeli delavci. Čas imamo do konca mandata vlade; poskušamo dobiti najboljše pogoje. Opozarjam, da je kriza v družbi Alitalia posledica napak vodstva, ne pa trga, ki se dejansko hitro širi“ (32).

2.6 Postopek prodaje družbe Alitalia in njegova podaljšanja

(57) Člen 1 zakonske uredbe št. 55/2017, s katero je bilo dodeljeno začetno posojilo, je določal, da so morali izredni upravitelji za pripravo programa izredne uprave do 17. maja 2017 objaviti razpis za prijavo interesa za nakup ali prestrukturiranje poslovnega kompleksa družbe Alitalia. S postopkom, ki je sledil temu razpisu in ga je bilo treba izvesti v šestih mesecih od dodelitve prvega financiranja, se je moralo zagotoviti spoštovanje načel preglednosti, enakega obravnavanja in nediskriminacije.

(58) Izredni upravitelji so 17. maja 2017 v skladu s členom 1 zakonske uredbe št. 55/2017 objavili razpis za prijavo interesa, da bi se lahko odločili, ali bi bilo družbo Alitalia mogoče prestrukturirati oziroma ali naj se njena sredstva prodajo kot poslovne enote ali kot sklopi sredstev in pogodb.

(59) Rok za prijavo interesa se je iztekel 21. julija 2017. Izredni upravitelji so 1. avgusta 2017 na podlagi dovoljenja ministra za gospodarski razvoj organizirali razpisni postopek za prodajo sredstev družb pod izredno upravo (Alitalia in Cityliner) kot poslovnih enot, pri čemer so za oddajo ponudb določili rok 16. oktober 2017, za dokončanje postopka prodaje pa rok 5. november 2017.

(60) Večina sredstev družb pod izredno upravo (Alitalia in Cityliner) je bila za namene razpisa razdeljena v ločene poslovne enote, ki so jih sestavljale zlasti (a) poslovne dejavnosti kot celota (v nadaljnjem besedilu: celoten sklop ali enotni sklop) ali pa (b) letalske dejavnosti (v nadaljnjem besedilu: letalski sklop) in (c) dejavnosti zemeljske oskrbe (v nadaljnjem besedilu: sklop zemeljske oskrbe). Letalski sklop je zajemal sredstva in pravna razmerja, povezana z dejavnostmi zračnega prevoza, ki sta jih izvajali družbi pod izredno upravo, vključno s floto, sloti, blagovno znamko, zrakoplovi irskih hčerinskih družb ter pogodbami o zakupu in vzdrževanju. Sklop zemeljske oskrbe je zajemal sredstva in pravna razmerja družb pod izredno upravo, povezanih s storitvami, ki se izvajajo na letališčih za zemeljsko oskrbo, zagotovljeno tretjim osebam. Celoten sklop je zajemal sredstva in pravna razmerja letalskega sklopa in sklopa zemeljske oskrbe. Ponudnik je lahko sam opredelil obseg ponudbe za nakup.

(61) Z zakonsko uredbo št. 148/2017, s katero je bilo dodeljeno dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR, je bil prvotni rok 5. november 2017 za dokončanje postopka prodaje podaljšan do 30. aprila 2018. Izredni upravitelji so po neuspešnem javnem razpisu (33)22. decembra 2017 začeli nov postopek s pogajanji (34) za prodajo sredstev družbe Alitalia.

(62) Prvotni rok za postopek s pogajanji, ki je bil 10. april 2018, je bil pozneje podaljšan do 31. oktobra 2018. Ob koncu tega postopka 31. oktobra 2018 so bili prejeti štirje predlogi (35). Izredni upravitelji so kot veljavno obravnavali le ponudbo italijanske železniške družbe Ferrovie dello Stato (v nadaljnjem besedilu: FS), ki je bila podprta z jamstvom za resnost ponudbe v višini 17,5 milijona EUR. Družbi FS je bil odobren nov rok za predložitev zavezujoče ponudbe, saj je bila njena ponudba pogojna. Rok za predložitev zavezujoče ponudbe je bil večkrat preložen, nazadnje do 21. novembra 2019.

(63) Družba FS do navedenega datuma ni predložila končne zavezujoče ponudbe. Ker ponudba ni bila predložena, Komisija razume, da se je za postopek prodaje štelo, da ni uspel (36).

2.7 Sklep o začetku postopka

(64) Komisija je v sklepu o začetku postopka začasno sklenila, da državni posojili pomenita državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.

(65) Komisija je zlasti menila, da je bila z državnima posojiloma družbi Alitalia dodeljena gospodarska prednost za namene člena 107(1) PDEU. Trditev, da je Italija z dodelitvijo obeh državnih posojil ravnala kot udeleženec v tržnem gospodarstvu, ni bila podprta z dokazi.

(66) Komisija je v zvezi z združljivostjo pomoči menila, da je bila družba Alitalia podjetje v težavah v smislu smernic za reševanje in prestrukturiranje, ter je začasno sklenila, da obstajajo resni dvomi o združljivosti obeh državnih posojil z notranjim trgom v skladu s členom 107(3), točka (c), PDEU.

(67) Italija je zlasti trdila, da sta bili državni posojili potrebni, da bi se preprečil nenaden izstop s trga ter s tem povezane negativne posledice za družbo s pomembno sistemsko vlogo glede na celotni sektor zračnega prevoza v Italiji. Komisija je menila, da ni bilo dovolj informacij za sprejetje sklepa o obstoju prispevka k cilju v skupnem interesu.

(68) Komisija je tudi izrazila dvome o tem, ali je merilo ustreznosti obeh državnih posojil izpolnjeno, saj ti posojili nista bili odplačani v šestih mesecih po prvem izplačilu družbi Alitalia. Poleg tega ni bilo jasno, kdaj bo prišlo do likvidacije in ali bo ta končana v razumnem časovnem okviru, kot se zahteva v smernicah za reševanje in prestrukturiranje. Zato se zdi, da je pomoč omogočila nadaljevanje dejavnosti družbe Alitalia med majem 2017 in najmanj oktobrom 2019, zaradi česar je družba, ki sicer ni bila sposobna preživeti, ostala na trgu bistveno dlje od začasnega obdobja šestih mesecev.

(69) Poleg tega je imela Komisija dvome o tem, ali je sta državni posojili izpolnjevali merilo sorazmernosti. Likvidnostni načrt, ki ga je predložila Italija, je vključeval precejšnjo likvidnostno rezervo (v višini 796 milijonov EUR ob koncu prvega četrtletja 2018, ki se je postopoma zmanjšala na 546 milijonov EUR ob koncu leta 2018). Vendar Italija ni pojasnila, zakaj je bila ta presežna likvidnost nujno potrebna, da bi družba Alitalia šest mesecev še naprej poslovala. Komisija je zato dvomila o tem, ali je bil znesek pomoči omejen na najmanjšega potrebnega.

(70) Komisija je nazadnje na podlagi informacij, ki jih je zagotovila Italija, začasno sklenila, da družba Alitalia v zadnjih desetih letih pred dodelitvijo obeh državnih posojil ni prejela pomoči za reševanje, pomoči za prestrukturiranje ali začasne podpore za prestrukturiranje ter da je bilo upoštevano načelo enkratnosti pomoči iz točk 70 in 71 smernic za reševanje in prestrukturiranje. Komisija je predhodno ugotovila, da med družbama CAI in Alitalia Linee Aeree S.p.A., katere sredstva je delno prevzela družba CAI in jih uporabila za ustanovitev sedanje družbe Alitalia, ni bilo gospodarske kontinuitete (37). Družba Alitalia Linee Aeree S.p.A. je predhodno prejela posojilo v višini 300 milijonov EUR, v zvezi s katerim je Komisija sklenila, da gre za pomoč (38) na podlagi prejšnje različice smernic za reševanje in prestrukturiranje (39). Če bi kontinuiteta obstajala, družba Alitalia ne bi bila upravičena do pomoči na podlagi smernic za reševanje in prestrukturiranje.

3. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI

(71) Pripombe na podlagi člena 108(2) PDEU so Komisiji predložile tri zainteresirane strani (tj. družba Ryanair, anonimna zainteresirana stran in družba Aegean).

3.1 Družba Ryanair

(72) Družba Ryanair glede obstoja pomoči trdi, da se načelo udeleženca v tržnem gospodarstvu ne uporablja (i) niti za začetno posojilo, saj ga je Italija dodelila kot javni organ, ki si prizadeva doseči cilje v splošnem interesu, ki se nanašajo na uporabnike prevozne storitve družbe Alitalia, njene zaposlene in ozemeljsko kontinuiteto Italije, (ii) niti za dodatno financiranje v višini 300 milijonov EUR, ki ga ni mogoče ustrezno utemeljiti s predhodno izpostavljenostjo države do družbe Alitalia.

(73) Družba Ryanair glede združljivosti pomoči trdi, da pogoji za združljivost niso izpolnjeni. Kar zadeva merilo skupnega interesa, če bi bila flota družbe Alitalia prizemljena, bi lahko konkurenčni nizkocenovni letalski prevozniki nadomestili vsako izgubljeno storitev, tudi obveznost javne službe, kot je razvidno iz oživitve zračnega prometa na letališčih v Budimpešti in Barceloni po propadu družb Malév oziroma Spanair. Pomoč ne prispeva k učinkovitosti italijanskega trga za zračni prevoz, pač pa ga dejansko ovira in škoduje skupnemu interesu. Uporablja se za nepošteno konkurenco na dobičkonosnih rutah, tudi ob upoštevanju novih storitev in pobud (npr. nov letališki salon „Casa Italia“ na rimskem letališču (40)), ki jih je začela izvajati družba Alitalia. Glede pogoja obnove dolgoročne sposobnosti preživetja družba Ryanair ugotavlja, da ob neobstoju poslovnega načrta državni posojili ustvarjata neupravičeno denarno rezervo za družbo Alitalia. Družba Ryanair tudi trdi, da družba Alitalia, poleg tega da njena sredstva ne zadostujejo za povračilo posojila, še naprej posluje z izgubo, saj izgublja 1,75 milijona EUR na dan z dnevnim negativnim dobičkom pred obrestmi, davki in amortizacijo v višini 0,7 milijona EUR.

3.2 Anonimna zainteresirana stran

(74) Anonimna zainteresirana stran glede združljivosti pomoči trdi, da pomoč za reševanje v nasprotju z zahtevo, da bi morala biti nujna in začasna, saj je namenjena odzivu na hudo likvidnostno krizo, daje prednost družbi Alitalia pred drugimi letalskimi prevozniki. Pomoč namreč umetno izboljšuje njen finančni položaj, saj njene težave niso nove, ampak dolgotrajne ter se v zadnjih letih občutno in nenehno povečujejo.

(75) Anonimna zainteresirana stran nadalje trdi, da bi bila družbi Alitalia za zagotovitev tekočih dejavnosti med izredno upravo na voljo druga sredstva, ki bi bila za trg manj izkrivljajoča.

3.3 Družba Aegean

(76) Družba Aegean navaja, da na podlagi njenega poznavanja trga pogoji začetnega posojila in dodatnega posojila v višini 300 milijonov EUR niso bili skladni s pogoji financiranja, ki bi bili verjetno na voljo na trgu za letalskega prevoznika v težavah, kot je družba Alitalia. Nadalje opozarja, da je bil navedeni cilj začetnega posojila in dodatnega posojila v višini 300 milijonov EUR zagotoviti, da bi družba ostala delujoče podjetje. Glede na to je jasno, da se Italija pri izpolnjevanju tega cilja ni mogla opirati na gospodarska načela, pač pa na politične preudarke, kot sta ohranjanje zaposlitev in preprečevanje socialnih nemirov.

(77) V zvezi z združljivostjo pomoči družba Aegean trdi zlasti, da: (a) pomoč ni bila omejena na najmanjšo potrebno, saj je bila očitno nesorazmerna glede zneska in pogojev. Družbi Alitalia ni omogočila le, da je ostala dejavna na trgu, pač pa tudi, da je povečala svoje dejavnosti z odprtjem novih konkurenčnih rut z zelo nizkimi koeficienti zasedenosti letal; (b) pomoč je imela učinek izkrivljanja na trgu, ki se je ohranjal vse dni, ko je bila družbi Alitalia na voljo, dodatni negativni učinek pa je bil, da je ta družba prednost, prejeto z državnima posojiloma, izkoristila za agresivno trženje svojih storitev in konkuriranje drugim letalskim prevoznikom; (c) družba Alitalia je v nasprotju s točko 55(e) smernic za reševanje in prestrukturiranje uvedla strukturne ukrepe, kot je razvidno iz odprtja novih rut, kar je v okviru trga letalskih storitev pomenilo pridobitev tržnega deleža in neupravičeno širitev dejavnosti; (d) izkrivljajoči učinek pomoči je dokazan z odprtjem novih rut, nekaterimi pogostejšimi leti in delovanjem pri nizkih koeficientih zasedenosti na nekaterih od teh rut. Ta izkrivljajoči učinek bi lahko postal trajen zaradi predolge razpoložljivosti pomoči družbi Alitalia.

4. INFORMACIJE, KI JIH JE ZAGOTOVILA ITALIJA

4.1 Pripombe Italije

4.1.1 Preudarki javnih organov

(78) Italija je navedla, da je bilo začetno posojilo namenjeno obravnavanju nujnih potreb upravljanja družbe Alitalia in drugih družb v skupini, v katerih je bila uvedena izredna uprava, tj. družbe Cityliner (glej uvodno izjavo 41). Med temi potrebami je bila zagotovitev, da lahko družba Alitalia do odločitve o njenem prestrukturiranju ali prodaji njenih sredstev (glej uvodno izjavo 17) še naprej sodeluje v mednarodnih regulativnih sistemih za urejanje letalskih prevoznikov, kot je IATA.

(79) Italijanski organi so dodali tudi, da je bilo začetno posojilo zagotovljeno zato, da se prepreči prekinitev storitev, ob upoštevanju socialnih težav in resnih nevšečnosti za uporabnike, ki bi nastale zaradi take prekinitve, s čimer bi bila med drugim kršena pravica do ozemeljske kontinuitete v Republiki Italiji, zagotovljena z italijansko ustavo.

(80) Italija je svojo trditev utemeljila s tem, da bi izstop družbe Alitalia povzročil resne motnje v sektorju potniškega zračnega prometa in družbi, pri čemer je navedla naslednje datume: 1. maja 2017 je skupna vrednost rezervacij, ki so jih opravili potniki za obdobje od maja 2017 do marca 2018, znašala 4 935 210 EUR (z vozovnico, ki je že bila izdana ali še bo izdana), od tega približno 1,3 milijona EUR v maju in več kot pol milijona EUR v prvih 15 dneh meseca. Skupna vrednost vozovnic, izdanih za obdobje od maja 2017 do marca 2018, je znašala 429 milijonov EUR (od tega se je 125 milijonov EUR nanašalo samo na maj 2017), medtem ko bi stroški za odškodnino, ki bi jo bilo treba v skladu z Uredbo (ES) št. 261/2004 Evropskega parlamenta in Sveta (41) plačati potnikom, ki so opravili rezervacijo v prvih 15 dneh maja 2017, znašali približno 268,5 milijona EUR.

(81) Italijanski organi so pojasnili, da je bilo družbi Alitalia, ko je bila v njej uvedena izredna uprava, dodeljeno financiranje do priprave in izvedbe programa izredne uprave.

(82) Po trditvah italijanskih organov bi bilo brez obeh državnih posojil razpisni postopek za odprodajo družbe Alitalia težko izvesti v skladu z najvišjimi standardi odprtosti, nepogojenosti in konkurenčnosti. To je bil prvi pogoj za pridobitev najboljše možne vrednosti od sredstev, ki jih je treba prodati, tj. odprodaje poslovnih dejavnosti družbe Alitalia pod najboljšimi tržnimi pogoji, ki se lahko dosežejo v konkurenčnem postopku. Italija je v dodatnih pripombah, predloženih 25. septembra 2018, poudarila, da je mogoče državni posojili ekonomsko pojasniti tako, da zagotavljata dolgoročno sposobnost preživetja družbe Alitalia z omogočanjem uspešnega dokončanja konkurenčnega razpisnega postopka za prodajo njenih sredstev. Cilj tega je v bistvu bil ohranitev največje vrednosti teh sredstev do dokončanja te prodaje.

4.1.2 Ocena obeh državnih posojil pred dodelitvijo

(83) Italija ni predložila dokazov, da je pred dodelitvijo obeh državnih posojil izvedla predhodno oceno njune donosnosti. Ko jo je Komisija pozvala, naj predloži tak dokaz, je zgolj navedla, da kombinacija obrestne mere, uporabljene za državni posojili, in strogih zavezujočih zahtev glede njunega odplačila zagotavlja pozitiven rezultat za posojilodajalca. Po mnenju Italije bi bil torej saldo finančnega posredovanja za posojilodajalca zagotovo pozitiven, saj je tveganje, ki ga ta sprejme, omejeno in v vsakem primeru poplačano po tržnih pogojih.

4.1.2.1 Skladnost začetnega posojila s tržnim ravnanjem

(84) Italijanski organi so trdili, da je bilo začetno posojilo v skladu s tržnimi pogoji in zato ni spadalo na področje uporabe člena 107(1) PDEU, saj ni pomenilo pomoči.

(85) Po trditvah italijanskih organov je bilo začetno posojilo v skladu s tržnim ravnanjem zaradi posebnih pogojev, povezanih z njim, in sicer: (i) šestmesečne obrestne mere EURIBOR, povečane za 1 000 bazičnih točk, v skladu s sporočilom o referenčnih obrestnih merah (42), (ii) obveznega odplačila v šestih mesecih od izplačila in (iii) prednostnega odplačila pred vsemi drugimi dolgovi, ki jih je imela družba Alitalia pod izredno upravo. Zaračunani stroški obresti so bili domnevno izračunani na podlagi tržnih pogojev in parametrov, pri čemer so se v celoti upoštevale posebne okoliščine družbe Alitalia. Ker so bili uporabljeni tržni pogoji, posojilo družbi Alitalia ni dajalo prednosti, ki jo financira država, in ga torej ni mogoče šteti za ukrep pomoči.

(86) Italijanski organi so trdili, da tveganje, ki ga je država kot posojilodajalka prevzela za posojilo – plačano pod tržnimi pogoji, – glede na priznane koristi prednostnega odplačila pred vsemi drugimi dolgovi, ki jih je imela družba Alitalia pod izredno upravo, praktično ne obstaja. Italijanski organi trdijo, da je bilo razumno domnevati, da bi se lahko s sredstvi te družbe v vsakem primeru krili dolgovi, ki izhajajo iz začetnega posojila, ne glede na rezultat postopka izredne uprave.

(87) Kombinacija zaračunane ravni obresti in strogih pogojev odplačevanja po navedbah italijanskih organov pomeni, da bo rezultat za posojilodajalca, tj. končni saldo finančnega posredovanja, zagotovo pozitiven. Posojilo je bilo torej povsem v skladu z načelom zasebnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu, zato s postopkovnega vidika niso bili obvezani, da bi Komisiji predložili predhodno priglasitev v skladu s členom 108(2) PDEU.

(88) Italijanski organi so prav tako trdili, da so bili družbi Alitalia v okviru načrta sanacije financiranje pripravljeni zagotoviti tudi zasebni delničarji, med drugim zlasti družba Etihad. Natančneje, 22. decembra 2016 (i) je družba Alitalia dosegla dogovor o odlogu plačila s svojimi finančnimi upniki, (ii) njeni delničarji so razpravljali o izdaji udeležbenih kapitalskih instrumentov v vrednosti 231 milijonov USD, (iii) [eden od njenih delničarjev je sklenil dogovore o gospodarskih obveznostih v odnosih med njenimi delničarji]. Družba Etihad je družbi Alitalia 27. decembra 2016 poleg tega zagotovila podrejeno posojilo delničarjev v višini 100 milijonov EUR. V dopisu z dne 25. marca 2019 so italijanski organi tudi trdili, da sta bili državni posojili v skladu z zneskom svežega novega financiranja, predvidenega v načrtu sanacije družbe Alitalia.

4.1.2.2 Dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR

(89) Italijanski organi navajajo, da se njihove utemeljitve v zvezi z začetnim posojilom enako nanašajo tudi na financiranje v obliki dodatnega posojila v višini 300 milijonov EUR, ki je bilo zagotovljeno pod enakimi pogoji kot začetno posojilo, pri čemer se je v celoti upošteval poseben položaj družbe Alitalia.

(90) Italijanski organi nadalje trdijo, da so bila dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR in podaljšanja odplačila financiranja v višini 600 milijonov EUR v oktobru 2017 potrebna zaradi organizacije javnega razpisa in zagotovitve prodaje družbe Alitalia pod najboljšimi dosegljivimi tržnimi pogoji. Če tak javni razpis ne bi bil uspešen, bi to na poslovne možnosti družbe učinkovalo kaznovalno in bi povzročilo resno škodo vsem deležnikom. Državni posojili sta bili torej tesno povezani s ciljem doseganja dolgoročne sposobnosti preživetja družbe.

4.1.3 Sklep o začetku postopka

(91) Italija glede sklepa o začetku postopka navaja, da je Komisija oceno vrednosti sredstev družbe Alitalia (43) izvedla pred uvedbo izredne uprave v tej družbi, zato ob odgovoru Italije (25. maja 2018) ni bila posodobljena. V zvezi s tem trdi, da so bili s spremembami, ki jih je uvedlo novo vodstvo te družbe, izvedeni ukrepi za zaščito prihodkov, omejitev stroškov in povečanje učinkovitosti. Ob tem najprej zatrjuje, da so izredni upravitelji obravnavali finančne in vodstvene težave družbe Alitalia z racionalizacijo poslovanja in ponovnimi pogajanji o pogodbah, tj. doseganjem precejšnjega zmanjšanja stroškov zakupa (ocenjeni stroški zakupa v višini [210–250] milijonov EUR leta 2018 v primerjavi z [260–340] milijoni EUR leta 2017). Italija poudarja, da so bila ob upoštevanju teh prihrankov in dejstva, da je potekal postopek prodaje, sredstva družbe Alitalia podcenjena.

(92) Poleg tega so bili izredni upravitelji v okviru posebnih pooblastil, ki jih imajo na podlagi zakonodaje, pooblaščeni na primer za sprejemanje ukrepov za izterjavo denarja, dolgovanega družbi Alitalia, in za pogajanja o poravnavi terjatev z drugimi stranmi. Vrednost sredstev družbe Alitalia bi bilo torej treba revidirati glede na prejete prihodke in zmanjšanja stroškov, ki so jih izvedli izredni upravitelji. Italija tudi trdi, da vrednotenje v nezavezujočem sporočilu, ki ga je predložila družba Lufthansa, ni moglo odražati vrednosti sredstev družbe Alitalia, saj se je ponudba nanašala le na del ponujenih sredstev in je lahko izražala nekatere subjektivne interese ponudnika. Vrednotenja dela sredstev zato ni bilo mogoče uporabiti kot približek za določitev vrednosti vseh sredstev.

(93) Italija izpodbija trditev Komisije, da ni bilo dovolj dokazov, iz katerih bi bilo razvidno, da bi lahko Italija v hipotetičnem scenariju, v katerem državni posojili ne bi bili zagotovljeni, izgubila več. Trdi, da ker je družba Alitalia v postopku zaradi insolventnosti, ki ga vodijo izredni upravitelji, ki jih je imenovala vlada, ti upravitelji delujejo z javnim namenom. Italija prav tako trdi, da bi lahko, čeprav družba Alitalia ni v lasti države, vendar izredni upravitelji delujejo z javnim namenom, pri odločanju, ali naj posreduje kot tržni posojilodajalec, potemtakem upoštevala izgube, ki bi jih imela država, če bi ta družba prenehala poslovati in bi bila likvidirana.

(94) Italija se nadalje ne strinja s pripombo Komisije iz uvodne izjave 64 sklepa o začetku postopka, da država, ki je bila le posredna manjšinska delničarka, ni mogla imeti enake koristi od boljše prodajne cene kot večinski delničarji. Trdi, da bi bilo treba, ker je izkupiček od prodaje sredstev namenjen upnikom, pri oceni, ali sta bili državni posojili dodeljeni pod tržnimi pogoji, zato upoštevati interes večjega števila deležnikov, kot so upniki, stranke, delavci in dobavitelji.

4.1.4 Hipotetični scenarij v zvezi z dodelitvijo pomoči

(95) Italija je v dodatnih pripombah, predloženih 25. septembra 2018, podrobneje pojasnila posledice hipotetičnega scenarija likvidacije družbe Alitalia 31. decembra 2017, pri čemer je trdila naslednje: (a) država je ravnala kot udeleženec v tržnem gospodarstvu zaradi precejšnjih izgub, ki bi jih utrpela, če bi se družba 31. decembra 2017 prodala/zaprla, in ki so bile že predvidene ob dodelitvi začetnega posojila. Te izgube bi znašale [več kot milijardo] EUR, predvsem zaradi: (i) stroškov, povezanih z brezposelnostjo, ki bi jih krila država, (ii) neplačanih davkov, (iii) stroškov za odškodnino, dolgovano potnikom, in (iv) negativih učinkov prelivanja na dobavitelje; (b) namen obeh državnih posojil je bil obravnavati nujne potrebe upravljanja družbe Alitalia in preprečiti prekinitev opravljanja storitev, kar bi lahko povzročilo resne družbene težave in motnje; (c) državni posojili sta bili v skladu z obrestno mero za družbe s slabo bonitetno oceno in nizkim zavarovanjem s premoženjem iz sporočila o referenčnih obrestnih merah. Poleg tega je imelo posojilo prednost pred vsemi drugimi dolgovi; ter (d) zaradi prvotnega datuma zapadlosti postopka prodaje so bile ogrožene možnosti za pozitivni izid tega postopka, zato je bil podaljšan. Posledično je bil podaljšan tudi prvotni datum zapadlosti začetnega posojila, njegov znesek pa je bil povečan z dodelitvijo dodatnega posojila v višini 300 milijonov EUR.

(96) Italija je trdila, da je bila njena utemeljitev povsem v skladu s točko 107 Obvestila Komisije o pojmu državne pomoči (44), v kateri je navedeno: „[v] primeru posredovanja v obliki lastniškega ali dolžniškega kapitala v javnem podjetju v težavah bi bilo treba pričakovani donos takšne naložbe primerjati s pričakovanim donosom v hipotetičnem scenariju likvidacije družbe. Če bi likvidacija povzročila višji donos ali nižje izgube, bi preudaren udeleženec v tržnem gospodarstvu izbral to možnost.“

(97) Italija je trdila, da če bi se družba Alitalia 31. decembra 2017 zaprla, bi lahko njeni zaposleni zaprosili za nadomestilo iz splošnega sklada za primer brezposelnosti (NASpI) in posebnega solidarnostnega sklada za zaposlene v zračnem prevozu (FSTA). Trdi, da bi ocenjeni stroški nadomestil za brezposelnost, ki bi jih morala država plačevati zaposlenim družbe v primeru zaprtja/likvidacije, znašali [350–800] milijonov EUR, vključno s skladom FSTA, za obdobje do 31. decembra 2018 in [500–900] milijonov EUR v primeru podaljšanja sklada FSTA do 31. decembra 2019. Trdila je, da bi bili stroški, povezani z brezposelnostjo, v primeru zaprtja družbe Alitalia 1. maja 2017, tj. dan pred uvedbo postopka izredne uprave, podobni.

(98) Italija je tudi navedla, da bi likvidacija družbe Alitalia negativno vplivala na dobavitelje. Ti zagotavljajo storitve, kot so oskrba, storitve za stranke/klicni centri, čiščenje, hotelske namestitve, logistika ter priprava in dostava hrane, v skupni povprečni letni vrednosti [100–300] milijonov EUR.

(99) Ker je družba Alitalia pod izredno upravo in jo torej upravlja javni organ, ki ima pooblastilo za povrnitev, prodajo ali likvidacijo sredstev in razdelitev izkupička upnikom, Italija nadalje trdi, da so izredni upravitelji delovali v javnem interesu; ti lahko z izpolnjevanjem svojih pooblastil zaščitijo le pravice upnikov, ne pa pravic delničarjev.

(100) Italija poleg tega priznava ugotovitev Sodišča v sodbi v zadevi Land Burgenland. Sodišče je v točki 52 navedene sodbe odločilo, da „je treba pri presoji vprašanja, ali bi zasebni prodajalec, ki je v položaju, ki je zelo podoben položaju države, v običajnih tržnih razmerah sprejel enak ukrep, upoštevati samo koristi in obveznosti, povezane s položajem države kot delničarke, in ne tistih, ki so povezane z njeno javno oblastjo“ (45).

(101) Vendar Italija trdi, da pravil o državni pomoči ni mogoče uporabiti tako, da bi bilo državam članicam preprečeno sprejemanje ukrepov, ki so cenejši od morebitnih drugih rešitev, zgolj zato ker so morda taki ukrepi neločljivo povezani z izvajanjem prerogative javne oblasti države. Tak pristop bi bil ekonomsko nerazumen.

4.1.5 Združljivost pomoči

(102) Italijanski organi so pred sklepom o začetku postopka trdili, da bi državni posojili, če bi se šteli za državno pomoč, izpolnjevali vse zahteve glede združljivosti za pomoč za reševanje. Družba Alitalia je glede na postopek izredne uprave v teku (ki ustreza kolektivnemu postopku zaradi insolventnosti v skladu s smernicami za reševanje in prestrukturiranje) podjetje v težavah. Komisija je v sklepu o začetku postopka navedla, da začetnega posojila ni mogoče šteti za združljivega kot pomoč za reševanje, ampak ga je mogoče šteti le za pomoč za prestrukturiranje, saj ni bilo odplačano v šestih mesecih po njegovi dodelitvi. Italija pa ni predložila nobenega argumenta, ki bi utemeljeval, da se državni posojili štejeta za združljivo pomoč za prestrukturiranje.

(103) Italija je po objavi sklepa o začetku postopka trdila, da državni posojili izpolnjujeta zahteve glede združljivosti za pomoč za reševanje. Kar zadeva, prvič, merilo ustreznosti (točka 55 smernic za reševanje in prestrukturiranje), je Italija trdila, da pogoj glede ustreznosti pomoči za reševanje ni bil kršen s tem, ker začetno posojilo ni bilo vrnjeno v šestih mesecih, saj je v navedene smernice vključeno izvzetje za vračilo pomoči v navedenem roku, če obstaja načrt likvidacije ali prestrukturiranja. Poleg tega je trdila, da je treba začetno posojilo in dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR obravnavati kot eno samo posredovanje, kar pomeni, da bi šestmesečno obdobje začelo teči šele od izplačila dodatnega posojila v višini 300 milijonov EUR.

(104) Drugič, kar zadeva sorazmernost (točka 60 smernic za reševanje in prestrukturiranje), je Italija trdila, da sta bili državni posojili sorazmerni, saj sta bili namenjeni pokritju finančnih potreb družbe Alitalia do dokončanja postopka prodaje, in da je bil iz potrebnega zneska razviden previden pristop izrednih upraviteljev za zagotovitev, da bi bilo mogoče sredstva družbe Alitalia prenesti in ne bi bili ogroženi pogoji za odplačilo obeh državnih posojil. Italija je tudi predložila posodobljen likvidnostni načrt v smislu točke 60 smernic za reševanje in prestrukturiranje, ki je po njenem mnenju odražal likvidnostne potrebe družbe Alitalia ob upoštevanju številnih dejavnikov, vključno z denarnim tokom iz dejavnosti, skupnimi neto naložbami, značilnostmi družbe in tveganji, ki izhajajo iz tržnih nihanj, značilnih za to družbo.

(105) Nazadnje, kar zadeva merilo v zvezi z negativnimi učinki na konkurenco in trgovino med državami članicami (v skladu z oddelkom 3.6 smernic za reševanje in prestrukturiranje), je Italija trdila, da je družba Alitalia zaradi uvedbe izredne uprave zabeležila zmanjšanje števila potnikov in letov, prenehala opravljati nekatere lete na dolge razdalje, na katerih je poslovala z izgubo, povečala koeficient zasedenosti flote in dosegla precejšnje prihranke pri stroških dela. Sklicuje se tudi na dejstvo, da če bi družba Alitalia nenadoma prenehala svoje dejavnosti, bi imelo to negativne posledice glede na bistveno vlogo, ki jo ima v sektorju zračnega prevoza v Italiji. Državni posojili sta bili omejeni na najmanjše potrebno, da se zagotovi neprekinjeno poslovanje in se družbi Alitalia ne omogoči širitev, ki bi presegla obseg, dovoljen s smernicami za reševanje in prestrukturiranje.

4.2 Poročila in študije, ki jih je zagotovila Italija v zvezi z družbo Alitalia

(106) Čeprav Italija ni predložila predhodne ekonomske ocene obeh državnih posojil, ki bi jo pripravila pred njuno dodelitvijo, je predložila različne dokumente o gospodarskem položaju in poslovanju družbe Alitalia, ki so jih pripravili strokovnjaki in drugi subjekti. V tem oddelku so opisani glavni dokumenti, ki jih je Italija predložila v zvezi z družbo Alitalia. Nekateri so bili pripravljeni, preden je bila v družbi Alitalia uvedena izredna uprava, torej pred dodelitvijo obeh državnih posojil (predhodni), drugi pa po tem (naknadni).

4.2.1 Predhodne študije/dokumenti

4.2.1.1 Načrt sanacije

(107) Načrt sanacije je bil pripravljen decembra 2016 v skladu z zahtevami iz člena 67 italijanskega zakona o stečaju, ko je bilo družbi Etihad jasno, da je družba Alitalia tik pred stečajem. Vključeval je finančni in poslovni načrt za obdobje 2017–2021, kot se zahteva v italijanskem zakonu o stečaju. Njegov cilj je bil obnoviti sposobnost preživetja družbe Alitalia do leta 2021 na podlagi: (i) preoblikovanja omrežja in povečanja prihodkov za približno 900 milijonov EUR na leto (46) (zlasti s povečanjem koeficienta zasedenosti, razvojem prometa na dolge razdalje in dodatnimi prihodki) ter (ii) zmanjšanja stroškov družbe Alitalia za približno 400 milijonov EUR na leto (ukrepi glede stroškovne učinkovitosti in zmanjšanje števila zaposlenih družbe Alitalia (47) za [X XXX] in plač za [20–40] %). Poleg ukrepov za zmanjševanje stroškov je bila v načrtu sanacije ocenjena potreba po prispevku v obliki lastniškega kapitala v višini približno 1,4 milijarde EUR, delno iz negotovinskih postavk, kot je pretvorba dolga v lastniški delež, delno pa tudi iz povečanja svežega kapitala, da bi se družba Alitalia prestrukturirala in izvedel nov poslovni načrt. Če bi se ti ukrepi izvedli, bi bila družba Alitalia glede na načrt sanacije kreditno sposobna od leta 2019 dalje.

(108) V načrtu je bilo ocenjeno, da se bo neto poslovni izid družbe Alitalia povečal z –458 milijonov EUR leta 2016 (podatki pred zaključkom) na +168 milijonov EUR leta 2021, medtem ko bi se dobiček pred obrestmi, davki in amortizacijo družbe Alitalia povečal z –176 milijonov EUR leta 2016 na +441 milijonov EUR leta 2021.

(109) Za izvajanje načrta je bila potrebna odobritev sindikatov zaradi zmanjševanja stroškov, ki bi vplivalo na delovno silo. Vendar so sindikati na referendumu aprila 2017 zavrnili načrt sanacije, s čimer so preprečili precejšnje zmanjšanje stroškov dela. Zaradi zavrnitve tega načrta je bila v družbi Alitalia maja 2017 uvedena izredna uprava.

4.2.1.2 Pregled načrta sanacije s strani družb Roland Berger in KPMG

(110) Načrt sanacije sta v začetku leta 2017 pred referendumom pregledala dva neodvisna poslovna strokovnjaka, in sicer družbi Roland Berger (7. februarja 2017) in KPMG (15. marca 2017), na podlagi pretekle gospodarske dejavnosti in napovedi iz leta 2016. Pregled je pri njima naročila družba Alitalia na podlagi dogovorjenega obsega, da bi podprla odločanje njenih delničarjev in vodstva. Družba Roland Berger je opravila pregled poslovnega načrta, vključenega v načrt sanacije, družba KPMG pa finančnega načrta.

(111) Obe sta načrt sanacije opisali kot „velikopotezen […] glede na nedavno zgodovino družbo Alitalia“ in opozorili, da je bistveno, da so vsi deležniki, zlasti sindikati, načrtu v celoti zavezani.

(112) Družba KPMG v svojem pregledu opozarja, da je za večletno vzdržnost načrta potreben precejšen znesek financiranja, da se je treba popolnoma zanesti na uresničitev predpostavk o prihrankih pri stroških in ustvarjanju prihodkov ter da morajo biti vsi deležniki (vključno z delavci) zavezani načrtu. Poudarila je tudi občutljivost načrta v zvezi s finančno predpostavko, povezano z razvojem prihodkov/denarnega toka s prodajo vnaprej plačanih vozovnic.

4.2.1.3 Poročilo o potrditvi načrta sanacije s strani dr. Riccarda Ranallija

(113) Na podlagi italijanskega zakona o stečaju je moral verodostojnost podatkov, ki jih je zagotovila družba Alitalia (zanesljivost), in izvedljivost načrta sanacije preveriti in potrditi neodvisni strokovnjak. Namen takega pregleda je zagotoviti, da se bo z izvajanjem načrta zmanjšal dolg družbe Alitalia, njeno finančno stanje pa zaradi predlaganih finančnih ukrepov preobrnilo. To potrditev je opravil pooblaščeni računovodja dr. Riccardo Ranalli (48).

(114) V poročilu o potrditvi dr. Ranallija (v nadaljnjem besedilu: poročilo o potrditvi) so našteti vzroki za krizo družbe Alitalia iz načrta sanacije (49): (a) neodvisnost družbe [Alitalia] glede na mrežne letalske prevoznike, ki so s sklopi združitev dosegli kritično maso za zagotovitev ustrezne ravni konkurence; (b) obsežen prodor nizkocenovnih letalskih prevoznikov na domači trg v primerjavi z drugimi evropskimi državami (zunanji vzrok); (c) majhen tržni delež pri letih na dolge razdalje, kljub nezadovoljenemu povpraševanju; (d) neučinkovita stroškovna struktura, posledica katere so stroški na razpoložljivi sedežni kilometer (50) v višini [X,X] EUR (ki so posledica stroškov na razpoložljivi sedežni kilometer za lete na kratke do srednje razdalje, ki znašajo [XX,XX] EUR, in stroškov na razpoložljivi sedežni kilometer za lete na dolge razdalje, ki znašajo [X,XX] EUR), v primerjavi s povprečnima podatkoma 5,31 EUR za letalske prevoznike na dolge razdalje in 8,2 EUR za mrežne letalske prevoznike (notranji vzrok) ter (e) omejitve pri razvoju dejavnosti letov na dolge razdalje zaradi sporazumov o skupnem podjetju v zvezi s severnoameriškimi rutami (notranji vzrok).

(115) V poročilu o potrditvi (z dne 28. aprila 2017) in priporočilnem pismu (15. marec 2017) je bil načrt sanacije potrjen kot pozitiven.

4.2.1.4 Sporazum o mirovanju

(116) Januarja 2017 so družba Alitalia, njena glavna delničarka družba Etihad Investment Holding Company LLC in finančni upniki družbe Alitalia sklenili pogojni sporazum o mirovanju. V tem sporazumu je navedeno: „do dokončanja posodobljenega poslovnega načrta in ustrezne potrditve, ki jo v skladu s členom 76(3), točka (d), italijanskega zakona o stečaju izvede neodvisni strokovnjak […], družba [Alitalia] potrebuje čas, da med drugim opredeli podrobne dejavnosti, ki jih je treba izvesti na podlagi poslovnega načrta za izboljšanje njenega lastniškega kapitala, finančnega in komercialnega položaja, ter uresniči glavne pogoje finančnega načrta“. Sporazum o mirovanju je med drugim vseboval zahtevo, da družba Etihad zagotovi podrejeno posojilo delničarjev v višini 100 milijonov EUR, ki je bilo izplačano 27. decembra 2016.

(117) Družba Alitalia se je med dokončevanjem načrta sanacije obrnila na svoje finančne upnike in jih prosila za odlog plačila, da bi izpolnila svoje finančne obveznosti po pogojih iz sporazuma o mirovanju. Sporazum o mirovanju, ki je bil veljaven do 31. marca 2017, je vključeval tedenski likvidnosti načrt do istega datuma, kar dokazuje, da je bila zaradi sporazuma o mirovanju in ukrepov v njem likvidnost družbe Alitalia zagotovljena do 31. marca 2017.

4.2.2 Naknadne študije/dokumenti

4.2.2.1 Študija družbe Leonardo

(118) Izredni upravitelji so najeli neodvisnega svetovalca, tj. družbo Leonardo & Co, da bi ocenil pričakovano prodajno vrednost poslovnih enot družbe Alitalia, kot je opisano v uvodni izjavi 60. Za to oceno so zaprosili, ker so izredni upravitelji po zakonu zavezani, da družbe Alitalia ne prodajo pod referenčno tržno vrednostjo. Študija je bila naročena 14. septembra 2017. Družba Leonardo & Co je trem izrednim upraviteljem 16. oktobra 2017 poslala rezultate študije.

(119) Namen študije družbe Leonardo z dne 16. oktobra 2017 je bil oceniti prodajno vrednost poslovnih enot družbe Alitalia na dan 1. maja 2017, tj. začetek izredne uprave. V študiji je bila proučena vrednost treh možnih sklopov: (i) prodaja letalske dejavnosti (t. i. Lotto Aviation), (ii) prodaja dejavnosti zemeljske oskrbe (t. i. Lotto Handling) in (iii) prodaja obeh sklopov skupaj (t. i. Lotto Unico ali enotni sklop). Ocena prodajne vrednosti iz študije družbe Leonardo ne zajema obveznosti v zvezi s sredstvi, ki se prodajajo, in izključuje obveznosti pred izredno upravo. Z metodologijo vrednotenja, ki jo je uporabila družba Leonardo & Co, se vrednost družbe Alitalia ocenjuje z mešano metodo, ki združuje metodo, ki temelji na sredstvih, in metodo, ki temelji na dobičku. Družba Leonardo & Co meni, da je ta metoda najprimernejša za oceno vrednosti družbe v gospodarskih težavah, kot je Alitalia.

(120) Kot izhodišče, knjigovodska vrednost sredstev v študiji družbe Leonardo znaša približno 2,5 milijarde EUR, kar ustreza knjigovodski vrednosti sredstev, ki bodo prenesena v okviru enotnega sklopa, tj. 2 552 milijonov EUR v skladu s poročilom družbe PriceWaterhouseCoopers (PwC). Vrednost teh sredstev je nato popravljena z obveznostmi, povezanimi s sredstvi in poslovanjem družbe Alitalia (predvsem obveznosti do dobaviteljev), in popravkom dobička. Ta popravek je razlika med pričakovano dobičkonosnostjo družbe v prvih dveh letih poslovnega načrta in povprečno dobičkonosnostjo primerljivih letalskih prevoznikov. Ker je bilo pričakovati, da bo družba Alitalia v prvih dveh letih poslovanja poslovala z izgubo, je popravek dobička negativen, kar še dodatno zmanjšuje ocenjeno prodajno vrednost.

(121) V študiji družbe Leonardo se zaradi upoštevanja povezane negotovosti pri uresničevanju poslovnega načrta obravnavata dva scenarija za oceno možne prodajne vrednosti poslovnih enot družbe Alitalia. „Pasivni scenarij“ je izdelan z vidika pasivnosti, ki je skladna z ekonomskim in finančnim položajem družbe Alitalia leta 2017, ter torej brez ciljev rasti in običajnih poslovnih strategij. „Scenarij ponovne oživitve“ temelji na poslovnem načrtu, pripravljenem z vidika prekinitve položaja, ki ga je imela družba Alitalia leta 2017, ter predvideva kratko- do srednjeročno ponovno pridobitev tržnih deležev in dobičkonosnosti, da bi lahko družba znova pridobila osrednjo vlogo na referenčnem trgu.

(122) V študiji družbe Leonardo je prodajna cena enotnega sklopa v pasivnem scenariju ocenjena v razponu od 280 do 411 milijonov EUR, v scenariju ponovne oživitve pa v razponu od 495 do 626 milijonov EUR. Povprečje najvišje in najnižje vrednosti je enako 453 milijonom EUR.

4.2.2.2 Finančni podatki treh poslovnih sklopov za prodajo, ki jih je preverila družba PwC

(123) Izredni upravitelji so najeli družbo PwC, da bi preverila konsolidirane računovodske izkaze skupine Alitalia in ločene bilance stanja v zvezi z letalskim sklopom, sklopom zemeljske oskrbe in enotnim sklopom na dan 1. maja 2017. Te ločene bilance stanja so določale obseg sredstev, ki bodo prenesena v primeru prodaje sredstev družbe Alitalia, in opredeljevale, katere postavke bilance stanja ji bodo ostale po prodaji.

(124) Družba Leonardo & Co je te preverjene finančne podatke, kot so navedeni v osnutku poročila o preverjanju, ki ga je 21. septembra 2017 sestavila družba PwC, nato uporabila pri oceni prodajne cene sklopov (51).

(125) Družba PwC je svoje poročilo o preverjanju končala in podpisala 31. oktobra 2017.

4.2.2.3 Cene iz ponudb družb Lufthansa, EasyJet in Airport Handling

(126) Več družb, vključno z družbami Airport Handling, EasyJet in Lufthansa, je 16. oktobra 2017 v okviru razpisnega postopka (glej uvodno izjavo 59) predložilo ponudbe za del dejavnosti družbe Alitalia. V tem pododdelku so povzete njihove glavne značilnosti.

(127) Družba Airport Handling je predložila zavezujočo ponudbo za dejavnost zemeljske oskrbe družbe Alitalia, ki je obsegala [XX,X] milijona EUR in dodatna sredstva v višini do 6,5 milijona EUR, pogojena z dosego nekaterih ciljev.

(128) Družba EasyJet je predložila zavezujočo ponudbo za del letalske dejavnosti družbe Alitalia brez storitev vzdrževanja in popravil. Ponudba se nanaša samo na dejavnost letov na kratke razdalje, ki je ocenjena na [XXX–XXX] milijonov EUR. Družba EasyJet je v ponudbi navedla, da je dejavnost letov na dolge razdalje predhodno ocenila na [XXX] milijonov EUR, njen prevzem pa je bil odvisen od neimenovanega konzorcijskega partnerja. Skupna največja vrednost po mnenju družbe EasyJet je torej znašala [XXX] milijonov EUR.

(129) Nezavezujoča ponudba družbe Lufthansa se je nanašala le na letalski sklop (tj. [XX] letal od [XXX] in le […] zaposlenih) ter je znašala [XXX] milijonov EUR (brez kapitaliziranih pogodb o zakupu).

4.2.3 Finančna poročila družbe Alitalia

(130) Zadnji objavljeni obvezni računovodski izkazi skupine Alitalia so z dne 31. decembra 2015. Za leto 2016 obvezni računovodski izkazi niso bili pripravljeni, saj je bila izredna uprava v družbi Alitalia uvedena pred sprejetjem in objavo obveznih računovodskih izkazov za leto 2016. Vendar pa so bili za leto 2016 pa so bili na voljo finančno podatki pred zaključkom in začasni finančni podatki, pa tudi poročila ključnih strokovnjakov, ki so pripravili predhodna in naknadna poročila o družbi Alitalia, tj. družb KPMG in Roland Berger, dr. Ranallija in družbe PwC. Vsi ti strokovnjaki so se pri svojih analizah oprli na podatke iz leta 2016. Poleg tega je družba Alitalia 28. februarja 2017 pripravila računovodski izkaz kot se zahteva z italijanskim zakonom o stečaju.

(131) Med postopkom izredne uprave niso bili objavljeni nobeni obvezni računovodski izkazi. Vendar so bili na spletišču izredne uprave družbe Alitalia v nerednih intervalih objavljeni omejeni finančni podatki, večinoma osredotočeni na dobiček pred obrestmi, davki in amortizacijo iz poslovanja in denarne tokove (brez bilance stanja) (52).

(132) Čeprav se zdi, da ni bilo nobeno od teh finančnih poročil revidirano, razen tistega za leto 2015, nič ne kaže na to, da bi podatki bistveno napačno prikazovali finančno stanje družbe Alitalia. Zlasti podatke za leto 2016 je potrdil dr. Ranalli v okviru načrta sanacije.

5. OCENA POMOČI

5.1 Obstoj pomoči v smislu člena 107(1) PDEU

(133) Člen 107(1) PDEU določa, da „[r]azen če Pogodbi ne določata drugače, je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami“.

(134) Iz tega izhaja, da se lahko ukrep šteje za državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, če so izpolnjena naslednja kumulativna merila: (i) dodeliti ga mora država ali biti mora dodeljen iz državnih sredstev, (ii) podjetju morda dajati prednost, (iii) biti mora selektiven, tj. dajati mora prednost posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, ter (iv) izkrivljati mora ali bi lahko izkrivljal konkurenco in vplivati mora na trgovino med državami članicami.

5.1.1 Pojem podjetja

(135) Družba Alitalia je zasebna družba s sedežem v Italiji, ki deluje v sektorju zračnega prevoza. Je podjetje za namene člena 107(1) PDEU, saj opravlja gospodarske dejavnosti s ponujanjem storitev na trgu (53).

5.1.2 Državna sredstva in pripisljivost državi

(136) Kot je navedlo Sodišče (54), da bi se ukrepi šteli za državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, (a) se morajo financirati iz državnih sredstev, in sicer neposredno ali posredno prek posrednika, ki deluje na podlagi dodeljenih pooblastil, in (b) jih mora biti mogoče pripisati državi (55).

(137) Državni posojili izhajata iz aktov italijanske vlade in parlamenta, zato ju je mogoče jasno pripisati italijanski državi. Poleg tega sta bili financirani iz državnega proračuna in sta bili torej jasno dodeljeni iz državnih sredstev.

5.1.3 Selektivnost

(138) Da bi se ukrep štel za državno pomoč, mora biti selektiven, tako da daje prednost posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga.

(139) Državni posojili sta bili dodeljeni eni sami družbi, tj. družbi Alitalia. Torej sta bili dodeljeni na ad hoc podlagi eni družbi in nista bili na voljo drugim družbam, dejavnim v italijanskem sektorju zračnega prevoza, ki so bile v primerljivem pravnem in dejanskem položaju, ali v drugih sektorjih. Nobena primerljiva družba ni bila upravičena do ukrepov, podobnih ukrepom, dodeljenim družbi Alitalia, torej nobena taka družba ni prejela primerljivih finančnih sredstev. Zato sta državni posojili selektivni.

5.1.4 Prednost

(140) Prednost v smislu člena 107(1) PDEU je vsaka gospodarska korist, ki je podjetje ne bi moglo pridobiti pod običajnimi tržnimi pogoji, tj. brez posredovanja države (56).

(141) Glede na sodno prakso sodišč Unije gospodarske transakcije, ki jih izvedejo javni organi, njihovi nasprotni strani ne prinesejo prednosti in torej ne pomenijo državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, če se izvedejo v skladu z običajnimi tržnimi pogoji (57). Da bi Komisija ugotovila, ali je bila transakcija opravljena pod takimi pogoji, uporabi preskus udeleženca v tržnem gospodarstvu. Navedeni preskus je bil oblikovan ob upoštevanju različnih gospodarskih transakcij. Komisija bo najprej proučila, ali se lahko uporabi preskus udeleženca v tržnem gospodarstvu, in če se lahko, ga bo uporabila za državni posojili.

5.1.4.1 Uporaba preskusa udeleženca v tržnem gospodarstvu

(142) V obravnavanem primeru mora Komisija proučiti, ali je mogoče uporabiti preskus udeleženca v tržnem gospodarstvu. Če ugotovi, da se ta preskus za državni posojili ne uporablja, ji ga ni treba uporabiti. Komisija lahko nato preprosto sklene, da je družba Alitalia pridobila gospodarsko korist, ki je pod tržnimi pogoji ne bi mogla pridobiti, in torej prednost v smislu člena 107(1) PDEU.

(143) Vendar preden Komisija oceni uporabo, mora, ker gre za dve državni posojili (začetno posojilo in dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR), oceniti, ali je mogoče posojili za namene ocene uporabe ločiti oziroma ali pa pomenita eno posredovanje. Če ju je mogoče ločiti, je treba vsako posojilo oceniti ločeno, zlasti glede uporabe preskusa udeleženca v tržnem gospodarstvu. Če pa se ugotovi, da pomenita en ukrep, mora Komisija v zvezi s tem izvesti samo eno oceno obeh državnih posojil.

5.1.4.1.1 Državni posojili kot en sam ukrep

(144) V skladu s prakso odločanja Komisije se lahko več državnih posredovanj, ki so izvedena v zvezi z istim podjetjem v razmeroma kratkem času, so med seboj povezana ali so bila vsa načrtovana ali predvidljiva v času prvega posredovanja, presoja kot eno posredovanje. Po drugi strani pa, kadar je bilo poznejše posredovanje posledica nepredvidenih dogodkov v času izvajanja prejšnjega posredovanja, bi bilo treba ta dva ukrepa praviloma presojati ločeno (58).

(145) Komisija pri presoji, ali državni posojili pomenita eno posredovanje, upošteva (i) časovni razpored obeh zadevnih državnih posojil, (ii) njun namen ter (iii) položaj podjetja (finančni in v zvezi s tveganjem) ob sprejetju odločitve o dodelitvi posameznega od obeh državnih posojil (59).

(146) Komisija meni, da bi bilo treba začetno posojilo in dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR za namen ocene uporabe obravnavati kot en sam ukrep.

(147) Prvič, zadevni posojili sta bili, kar zadeva njun časovni razpored, dodeljeni hitro eno za drugim: začetno posojilo je bilo dodeljeno 2. maja 2017, dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR pa nato 16. oktobra 2017, tj. manj kot šest mesecev pozneje. Poleg tega je Italija z vrsto kratkih podaljšanj spremenila datume zapadlosti navedenih posojil (glej uvodni izjavi 19 in 30), preden ju je končno časovno uskladila in dejansko združila v en sam ukrep (glej uvodni izjavi 31 in 32).

(148) Drugič, kot je razvidno iz uvodnih izjav 17 in 19, sta bili državni posojili dodeljeni s posebnim namenom, tj. za zagotovitev neprekinjenosti storitev zračnega prevoza s strani družbe Alitalia, dokler ne bi izredni upravitelji dokončali programa, za izvedbo katerega jih je pooblastil minister za gospodarski razvoj, tj. prestrukturiranja družbe Alitalia ali prodaje njenih sredstev. Dodelila ju je italijanska država, finančna sredstva iz drugih virov pa se niso poskušala pridobiti.

(149) V zakonski uredbi št. 148/2017 je izrecno navedeno, da se dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR dodeli kot povečanje začetnega posojila (glej uvodno izjavo 19). Poleg tega so italijanski organi financiranje v priglasitvi Komisiji opisali kot en sam ukrep in tudi pojasnili, da je bila pomoč izplačana v treh obrokih (60). Ta opis je potrjen tudi v poznejših pripombah italijanskih organov (61).

(150) Pogoji obeh državnih posojil so enaki, razen zneska in začetnega trajanja; poleg tega se uredba od dodelitvi dodatnega posojila v višini 300 milijonov EUR sklicuje na uredbo o dodelitvi začetnega posojila, pri čemer je navedeno, da „je financiranje povečano“. Državni posojili sta bili zaradi časovne uskladitve njunih rokov zapadlosti dejansko združeni v en sam ukrep (glej uvodne izjave 30, 31 in 32).

(151) Tretjič, finančni položaj in profil tveganja ob sprejetju odločitve o dodelitvi posameznega od obeh državnih posojil sta bila v bistvu enaka. Primerjava finančnega položaja in profila tveganja je podrobno opisana v oddelku 5.1.4.2. Zaradi celovitosti pa Komisija ugotavlja, da sta bila finančni položaj in profil tveganja družbe Alitalia ob dodelitvi obeh državnih posojil naslednja: (a) družba Alitalia je bila insolventna in pod izredno upravo. V smislu pravne ureditve, v okviru katere je poslovala, se tako ni nič spremenilo; (b) pogoji obeh državnih posojil, razen zneska posojila in datumov zapadlosti, so bili enaki. To dokazuje, da je bil profil tveganja z vidika Italije v bistvu enak; (c) čeprav je imela družba Alitalia ob dodelitvi dodatnega posojila v višini 300 milijonov EUR 545 milijonov EUR razpoložljivih denarnih sredstev, so bila to predvsem denarna sredstva, ki so bila na voljo iz začetnega posojila, ne pa v znatni meri posledica zmanjšanja stroškov ali povečanja prihodkov. Družba Alitalia ni mogla ustvariti pozitivnih denarnih tokov, da bi financirala svoje dejavnosti, in se je pri financiranju svojih dejavnosti, ki so ustvarjale izgubo, zanašala na zunanje financiranje (glej uvodno izjavo 228).

(152) Poleg tega je bilo ob dodelitvi začetnega posojila glede na načrtovane likvidnostne potrebe družbe Alitalia, ko je bila v njej uvedena izredna uprava, mogoče predvideti, da bo potrebno nadaljnje financiranje, če se v šestih mesecih ne bosta izvedla prodaja ali prestrukturiranje (glej uvodne izjave 246 do 248).

(153) Komisija dejansko meni, da je bil edini cilj Italije zagotoviti zadostno financiranje, da bi lahko družba Alitalia poslovala, dokler ne bi bilo mogoče prodati njenih sredstev. To stališče temelji na naslednjih elementih: (a) izjavah različnih vladnih ministrov (glej uvodno izjavo 51 in naslednje); (b) trditvah Italije, da je bila družba Alitalia sistemsko pomembna za celoten italijanski sektor zračnega prevoza, tako da je bila po mnenju vlade preveč pomembna, da bi propadla; (c) skoraj samodejnem pokritju potreb družbe Alitalia po denarnih sredstvih, samodejnem podaljšanju datumov zapadlosti obeh državnih posojil in podaljšanju postopka prodaje; (d) dejstvu, da Italija od dodelitve začetnega posojila ni nikoli izrecno ravnala tako, da bi povrnila svojo naložbo, ali sploh razmišljala o tej možnosti; (e) Italija ni zahtevala predčasnega odplačila obeh državnih posojil. Prav tako ni sprožila postopka likvidacije ali vsaj poskušala, da ne bi podaljšala zapadlosti obeh državnih posojil, saj ni imela na voljo nobene študije o oceni sprememb verjetnosti njunega odplačila, ko bi morali biti odplačani; (f) obresti na državni posojili na datum njune zapadlosti niso bile plačane zaradi sistematičnega odlaganja njune zapadlosti in so se 31. maja 2019 dejansko prenehale obračunavati.

(154) Komisija zato meni, da državni posojili pomenita en sam ukrep za namene tega sklepa.

(155) Komisija bo uporabo proučila na podlagi dveh meril ter pri tem presodila, (i) ali je Italija predložila zadostne predhodne dokaze, iz katerih bi bilo razvidno, da je ravnala kot gospodarski subjekt, in (ii) ali je država ob dodelitvi obeh državnih posojil ravnala kot javni organ, ne pa kot gospodarski subjekt.

(156) Ne glede na zgornji sklep, da obeh državnih posojil ni mogoče ločiti, bi se analiza Komisije, opisana v nadaljevanju, uporabljala smiselno, tudi če bi se državni posojili obravnavali kot dva ločena ukrepa.

5.1.4.1.2 Italija je delovala kot javni organ in ne kot udeleženec v tržnem gospodarstvu

(157) Komisija meni, da v obravnavanem primeru preskusa udeleženca v tržnem gospodarstvu ni mogoče uporabiti. Na podlagi vseh razpoložljivih dokazov je namreč Italija odločno ravnala kot javni organ, da bi družbo Alitalia rešila pred stečajem in omogočila njeno nadaljnje poslovanje.

(158) Komisija najprej opozarja, da je Sodišče menilo, da je uporaba preskusa udeleženca v tržnem gospodarstvu na koncu odvisna od tega, ali je država kot delničarka in ne kot javni organ podjetju, ki je v njeni lasti, dodelila gospodarsko prednost (62). Posredovanj države, katerih namen je izpolnitev obveznosti, ki jih ima kot javni organ, ni mogoče primerjati z obveznostmi zasebnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu (63).

(159) Da bi Komisija ugotovila, ali državni posojili, ki ju je dodelila država, pomenita izvajanje javne oblasti ali sta posledica obveznosti, ki jih mora prevzeti država kot delničarka, bo proučila ne le obliko teh posojil, pač pa tudi (i) njuno naravo in predmet, (ii) okvir, v katerem sta bili dodeljeni, (iii) zastavljeni cilj ter (iv) pravila, ki veljajo zanju.

(160) Če posredovanje države, pri čemer se upoštevajo njegova narava in predmet ter zastavljeni cilj, ni naložba, ki jo lahko izvede zasebni vlagatelj, bi šlo za posredovanje države kot javnega organa, kar bi torej izključevalo uporabo preskusa udeleženca v tržnem gospodarstvu (64).

Narava in predmet ukrepa

(161) Kot je opisano v oddelku 2.1, sta zadevni ukrep sestavljali državni posojili, ki ju je Italija 2. maja 2017 oziroma 16. oktobra 2017 dodelila družbi Alitalia.

Ozadje ukrepa

(162) Država je od začetka dosledno in jasno ravnala kot javni organ, da bi družbo Alitalia rešila pred likvidacijo, kar potrjujejo tudi javne izjave različnih vladnih ministrov (glej oddelek 2.5), in ne kot delničarka, ki vlaga v družbo, ali kot upnica.

(163) Družba Alitalia je, odkar jo je leta 2008 prevzela družba CAI, ustvarjala stalne in velike izgube. Poskusi delničarjev družbe Alitalia, da bi to družbo z načrtom sanacije usmerili nazaj na pravo pot, niso bili uspešni, ker so delavci 26. aprila 2017 ta načrt zavrnili, zaradi česar je bila v njej uvedena izredna uprava (glej uvodno izjavo 41 in naslednje). Družba Alitalia je pod izredno upravo še naprej izgubljala denarna sredstva.

(164) Ni dokazov, da bi bil po zavrnitvi načrta sanacije, a pred uvedbo izredne uprave kak vlagatelj pripravljen posredovati in prevzeti družbo Alitalia kot delujoče podjetje, celo po nominalni ceni. Prav tako ni dokazov, da so bile finančne institucije pripravljene zagotoviti precejšnja posojila, da bi družbi omogočile zadostno likvidnost za nadaljnje poslovanje.

(165) Družba Alitalia je bila ob dodelitvi obeh državnih posojil podjetje v težavah v smislu smernic za reševanje in prestrukturiranje ter je imela malo možnosti, da bi kratko- do srednjeročno postala dobičkonosna (glej uvodne izjave 41, 66 in 218 do 229).

Zastavljeni cilj

(166) Izrecni namen uvedbe izredne uprave v družbi Alitalia je bil zagotoviti neprekinjenost njenih storitev prevoza in ohraniti vrednost njenih sredstev.

(167) Družba Alitalia je bila kot insolventna družba v bistvu izključena s kreditnih trgov, zaradi takojšnjih in dolgoročnejših likvidnostnih težav pa je bila odvisna od italijanske države, ki ji je zagotovila državni posojili.

(168) Kot je podrobno opisano v oddelku 2, je bil glavni namen dodelitve začetnega posojila preprečiti prekinitev storitve, ki jo opravlja družba Alitalia, da bi lahko ohranila notranje in mednarodne letalske povezave, s čimer bi se preprečile socialne težave in resne nevšečnosti za uporabnike. Italija je tudi trdila, da bi taka prekinitev med drugim povzročila kršitev pravice do ozemeljske kontinuitete v Italiji, zagotovljene z italijansko ustavo. Dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR je bilo dodeljeno iz istega razloga, pa tudi zaradi olajšanja odprodaje sredstev družbe Alitalia. Zdi se, da se cilja uvedbe izredne uprave v družbi Alitalia in obeh državnih posojil ne razlikujeta bistveno.

(169) To oceno nadalje podpirajo javne izjave vladnih ministrov pred dodelitvijo začetnega posojila in dodatnega posojila v višini 300 milijonov EUR (glej oddelek 2.5), in sicer da je bila glavna skrb vlade preprečiti nenadno prekinitev storitev zračnega prevoza ter neposredne in posredne posledice, ki bi jih tak izstop s trga povzročil. Te vključujejo učinek na italijansko gospodarstvo in domnevni cilj preprečevanja nadaljnjih izgub za davkoplačevalce. Glede na te izjave je bil namen, da se izrednim upraviteljem zagotovi dovolj prostora za iskanje kupca. Ta cilj se kaže v ustrezni zakonodaji, na podlagi katere sta bili dodeljeni državni posojili, in pripombah Italije (glej uvodno izjavo 78 in naslednje), v skladu s katerimi sta bili posojili potrebni zaradi upravljanja družbe Alitalia ter preprečitev prekinitev storitev in socialnih težav in nevšečnosti, ki bi jih taka prekinitev povzročila.

(170) Sočasne izjave članov tedanje italijanske vlade (glej oddelek 2.5) podpirajo stališče, da razlogi, zaradi katerih je Italija dodelila državni posojili, niso bili razlogi udeleženca v tržnem gospodarstvu. Pač pa je bil cilj, na katerem je temeljila odločitev o dodelitvi obeh državnih posojil, da si je „nemogoče predstavljati, da bi letala prizemljili, saj bi tako ogrozili povezave in škodili potnikom, kar pa bi povzročilo precejšnje neposredne in posredne posledice,“ (65) da „ne moremo [pustiti], da čez noč propade, saj ne bomo več imeli povezav iz enega dela države v drugega,“ (66) in da „bi prizemljitev letal čez noč italijanske davkoplačevalce stala mnogo več“ (67).

(171) Italija je, kot je opisano v oddelku 4.1, podrobno pojasnila motnjo, ki bi jo povzročil izstop družbe Alitalia s trga, ter v zvezi s tem navedla število potnikov, ki so opravili rezervacije, in število izdanih vozovnic.

(172) Komisija po proučitvi navedenih elementov meni, da je bil glavni namen obeh državnih posojil zagotoviti, da bi družba Alitalia še naprej poslovala iz razlogov javne politike in ne zaradi finančnih interesov države kot udeleženca v tržnem gospodarstvu. Kakršna koli možnost, da bi imela država od obeh državnih posojil dobiček, tudi dolgoročno, če bi bilo to mogoče dokazati, je bila pri odločitvi o dodelitvi obeh državnih posojil zgolj naključna.

(173) Poleg tega je Sodišče odločilo, da je zagotavljanje neprekinjenosti prevoznih storitev, ki jih opravlja podjetje, preudarek, ki ga zasebni vlagatelj ne bi upošteval (68).

(174) Poleg tega sta se datuma zapadlosti obeh državnih posojil redno odlagala, hkrati pa je država na te nove datume zapadlosti odložila tudi obveznost plačila obresti, ki jo je imela družba Alitalia. Zaradi zakonske uredbe o rasti so se obresti na državni posojili 31. maja 2019 prenehale obračunavati. To prav tako kaže, da je vrednost šestmesečne obrestne mere EURIBOR, povečane za 10 %, ki naj bi po navedbah Italije dokazovala, da je ravnala kot udeleženec v tržnem gospodarstvu (glej uvodno izjavo 95), zgolj umetna, saj država – kot posojilodajalka – ni nikoli prejela plačila za likvidnostne stroške ali kreditno tveganje, povezano z družbo Alitalia, ki bi si jih posojilodajalec v tržnem gospodarstvu prizadeval pokriti. To skupaj z neobstojem predhodne študije, ki bi jo predložila Italija in bi kazala, da je imela država pri odobritvi navedenih podaljšanj in oprostitvi plačila obresti finančni interes, namesto da bi nadaljevala hipotetični scenarij, kaže, da je država v zvezi z družbo Alitalia ravnala v okviru javnih pooblastil. Tako ravnanje, in sicer odobritev odlogov brez posebne predhodne študije, nezahtevanje plačila obresti in nazadnje prenehanje obračunavanja obresti od 31. maja 2019, ni v skladu z ravnanjem udeleženca v tržnem gospodarstvu, pač pa kaže interes javnega organa, da ohrani neprekinjenost prevozne storitve, ki jo je opravljala družba Alitalia.

Pravila, ki veljajo za ukrep

(175) Zadevni državni posojili sta sui generis in ad hoc. Za dodelitev in naknadna podaljšanja navedenih posojil ter dejansko združitev v en sam ukrep so bile sprejete posebne zakonske uredbe. Državni posojili sta bili financirani iz proračuna, dodeljenega ministru za gospodarski razvoj. Poleg tega je bilo v posebnih ministrskih uredbah določeno njuno izplačilo.

(176) Denar za navedeni posojili se je tako zagotovil iz splošnega proračuna države.

Sklepna ugotovitev

(177) Skratka, navesti je treba, da ima ukrep, kar zadeva njegovo naravo in predmet, okvir, v katerem je bil sprejet, cilj in pravila, ki veljajo zanj, značilnosti dejanja v okviru izvajanja prerogativ javne oblasti Italije. Zato se preskus zasebnega vlagatelja zanj ne more uporabiti.

5.1.4.1.3 Neizvedba preskusa udeleženca v tržnem gospodarstvu s strani Italije

(178) Sodišče je menilo, da je „uporaba merila zasebnega vlagatelja […] odvisna od tega, ali država članica kot delničarka in ne kot javna oblast dodeli gospodarsko prednost podjetju, katerega lastnica je“ (69).

(179) Če se država članica v upravnem postopku sklicuje na preskus udeleženca v tržnem gospodarstvu, „mora nedvoumno ter na podlagi objektivnih in preverljivih elementov iz zadevnega obdobja dokazati, da je izvedeni ukrep sprejela kot delničarka in da temelji na potrebnih predhodnih ekonomskih ocenah“ (70). Na podlagi teh dokazov mora biti jasno razvidno, da je zadevna država članica sprejela odločitev o naložbi pred dodelitvijo gospodarske prednosti ali istočasno z njo na podlagi utemeljene presoje, iz katere je razvidna tržna stopnja donosnosti zaradi dejansko izvedenega ukrepa.

(180) Poleg tega „je treba pri presoji vprašanja, ali bi zasebni vlagatelj, ki je v zelo podobnem položaju kot država, v običajnih tržnih pogojih sprejel isti ukrep, upoštevati le koristi in obveznosti, ki so povezane s položajem države kot delničarke, in ne tistih, ki so povezane z državo kot javnim organom“ (71). Torej je treba vlogi države kot delničarke podjetja na eni strani in države kot javne oblasti na drugi strani razlikovati.

(181) V zvezi s tem bi bili lahko zlasti potrebni dokazi, na podlagi katerih bi bilo razvidno, da ta odločitev temelji na ekonomskih ocenah, primerljivih s tistimi, ki bi jih v okoliščinah obravnavane zadeve opravil racionalni zasebni vlagatelj, ki je v zelo podobnem položaju kot država članica, preden bi izvedel navedeno naložbo, da bi lahko opredelil prihodnji donos take naložbe.

(182) Kot je opozorilo Splošno sodišče (72), „mora sicer Komisija uporabiti test zasebnega vlagatelja in od zadevne države članice zahtevati, naj ji v ta namen predloži vse upoštevne informacije, vendar mora ta država članica, ali […] zadevno javno podjetje, predložiti elemente, iz katerih je razvidno, da je bila izvedena vnaprejšnja ekonomska ocena donosnosti zadevnega ukrepa, ki je primerljiva z oceno, ki bi jo izvedel zasebni vlagatelj v podobnem položaju“.

(183) Sodišče je nadalje razsodilo, da „ekonomske ocene, izvedene po dodelitvi take prednosti, naknadna ugotovitev dejanskega donosa naložbe, ki jo izvede zadevna država članica, ali naknadne utemeljitve dejansko uporabljenega postopka ne morejo zadostovati za dokaz, da je ta država članica predhodno ali sočasno s to dodelitvijo tako odločitev sprejela kot delničarka“ (73).

(184) Italija ni izpolnila minimalnega dokaznega standarda, da bi dokazala, da se v obravnavanem primeru uporablja preskus udeleženca v tržnem gospodarstvu.

(185) Kot je navedeno v uvodni izjavi 83, Italija kljub večkratnim zahtevam Komisije ni predložila dokumentov, ki bi dokazovali, da je pred dodelitvijo obeh državnih posojil izvedla oceno donosnosti naložbe, ki jo predstavljata zadevni posojili. Prav tako ni predložila ocene verjetnosti odplačila skupaj s povezanimi obrestmi iz lastnih sredstev družbe Alitalia ali izkupička od prodaje te družbe same in tveganja, da posojilo ne bi bilo odplačano. To velja za začetno posojilo in dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR.

(186) Čeprav je Italija, kot je poudarjeno v oddelku 4.2, predložila različna poročila in informacije o družbi Alitalia, ki so bili na voljo pred dodelitvijo obeh državnih posojil in so bili pripravljeni za druge namene, ki niso ekonomska ocena pred njuno dodelitvijo, iz teh poročil in informacij ni niti razvidna sama verjetnost odplačila niti ne izpolnjujejo standarda, ki so ga določila sodišča Unije v zvezi s sprejemljivimi dokazi o predhodni oceni donosnosti obeh državnih posojil.

(187) Poleg tega italijanski organi niso mogli dokazati obstoja dokumenta, pripravljenega pred odločitvijo ali ob odločitvi za dodelitev enega ali drugega posojila, ki bi predstavljal poslovni načrt, oceno donosnosti, ki bi zajemala zlasti ekonomsko oceno, v katero bi bili vključeni verjetnost odplačila in ustreznost določitve cene obeh državnih posojil. Nič ne kaže na to, da so italijanska uprava, vlada ali poslanci pred sprejetjem upravnih in zakonodajnih določb o dodelitvi obeh državnih posojil proučili poslovni načrt ali donosnost obeh državnih posojil ali razpravljali o njima.

(188) Italija torej ni izpolnila dokaznega standarda, ki od države članice zahteva, da nedvoumno ter na podlagi objektivnih in preverljivih dokazov, ugotovljenih pred sprejetjem odločitve o dodelitvi gospodarske prednosti ali ob njenem sprejetju, dokaže, da je ukrep sprejela kot udeleženec na trgu, ter tako izpolni dokazno breme, ki ji je naloženo za to, da se preskus udeleženca v tržnem gospodarstvu uporabi v zvezi z državnima posojiloma.

5.1.4.1.4 Ocena uporabe v zvezi s posojilom v višini 300 milijonov EUR.

(189) Kot je navedeno v uvodni izjavi 154, Komisija meni, da državni posojili pomenita en sam ukrep za namene ocene uporabe. Vendar tudi če bi se dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR proučilo ločeno, se po njenem mnenju preskus udeleženca v tržnem gospodarstvu še vedno ne bi uporabljal.

(190) Dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR je bilo dodeljeno s precej enakim namenom kot začetno posojilo, pri čemer je bila glavna razlika v tem, da so se italijanski organi do takrat odločili, da bodo sredstva družbe Alitalia prodali in ne prestrukturirali družbe (glej uvodno izjavo 59).

(191) Po navedbah Italije je bilo med drugim zagotovljeno, da se omogoči uspešno dokončanje postopka prodaje. Kot je navedeno v uvodni izjavi 20, je treba opozoriti, da je bilo dodatno posojilo v višini 300 milijonov EUR dodeljeno, da bi se do odprodaje sredstev zagotovilo izpolnjevanje obveznosti prevoza. Sočasne izjave ministrov v zvezi s tem prav tako kažejo, da glavni interesi Italije niso bili interes udeleženca v tržnem gospodarstvu, saj je tedanji minister za infrastrukturo in promet izjavil: „Družbe Alitalia nočemo poceni razprodati, želimo jo prodati. Vidimo, kaj se je zgodilo družbi Air Berlin, ki jo je kupila družba Lufthansa: prepolovili so število letal in zaposlenih. A razdelitev osnovne dejavnosti je vedno poraz za vsakogar“ (74). Kot je mogoče sklepati iz te izjave, je imela prodaja, izvedena pod tržnimi pogoji, tj. prevzem družbe Air Berlin s strani družbe Lufthansa, negativne socialne posledice v smislu zaposlovanja, česar ne bi upošteval noben udeleženec v tržnem gospodarstvu. Čeprav je bil navedeni namen posojila v višini 300 milijonov EUR omogočiti dokončanje postopka prodaje, so na odločitev vlade vplivali preudarki, ki niso bistveni za udeleženca v tržnem gospodarstvu.

5.1.4.1.5 Trditve Italije glede uporabe preskusa udeleženca v tržnem gospo