SL Uradni list Evropske unije L 187/16

SKLEP KOMISIJE (EU) 2016/1126

z dne 4. aprila 2016

o državni pomoči SA.35484 (2013/C) (ex SA.35484 (2012/NN)) za splošne dejavnosti nadzora zdravstvenega varstva v okviru Zakona o mleku in maščobah

(notificirano pod dokumentarno številko C(2016) 1878)

(Besedilo v nemškem jeziku je edino verodostojno)

EVROPSKA KOMISIJA JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,

po pozivu zainteresiranim stranem, naj predložijo svoja stališča v skladu z zgoraj navedeno določbo (1), in ob upoštevanju njihovih pripomb,

ob upoštevanju naslednjega:

1. POSTOPEK

(1) Evropska komisija (v nadaljnjem besedilu: Komisija) je z dopisoma z dne 28. novembra 2011 in 27. februarja 2012 zaprosila Nemčijo za dodatna pojasnila v zvezi z letnim poročilom za leto 2010 o državnih pomočeh v kmetijskem sektorju, ki ga je Nemčija predložila v skladu s členom 26 Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 (2). Nemčija je na vprašanja Komisije odgovorila z dopisoma z dne 16. januarja 2012 in 27. aprila 2012. Na podlagi odgovorov Nemčije je bilo ugotovljeno, da je Nemčija nemškemu sektorju mleka odobrila finančno podporo v skladu z Zakonom o mleku in maščobah iz leta 1952 (Gesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten, v nadaljnjem besedilu: MFG).

(2) Komisija je z dopisom z dne 2. oktobra 2012 obvestila Nemčijo, da so bili zadevni ukrepi registrirani kot nepriglašene pomoči pod številko SA.35484 (2012/NN). Nemčija je z dopisi z dne 16. novembra 2012, 7., 8., 11., 13., 14., 15. in 19. februarja, 21. marca, 8. aprila, 28. maja, 10. in 25. junija ter 2. julija 2013 predložila dodatne informacije.

(3) Komisija je z dopisom z dne 17. julija 2013 (C(2013) 4457 final) obvestila Nemčijo o svojem sklepu, da bo v zvezi z določenimi podukrepi, ki so bili izvedeni v skladu z MFG, sprožila postopek v skladu s členom 108(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) (3) (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku postopka). V istem dopisu je Komisija ugotovila, da so drugi podukrepi bodisi za obdobje od 28. novembra 2001 do 31. decembra 2006 ali obdobje po 1. januarju 2007 bodisi za obe obdobji združljivi z notranjim trgom ali da dodatni podukrepi ne pomenijo državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU ali da ne spadajo na področje uporabe pravil o državni pomoči.

(4) Komisija je v zvezi s podukrepi, ki so predmet tega sklepa, tj. splošni podukrepi nadzora zdravstvenega varstva, ki so v sklepu o začetku postopka navedeni kot podukrepi spremljanja škodljivih snovi (4), BW 9, BY 5, HE 8, NI 2, NW 1, RP 3, SL 4 in TH 8 (v nadaljnjem besedilu: podukrepi), navedla, da se zdi, da imajo vse značilnosti državne pomoči, ter zaprosila Nemčijo, naj predloži pripombe in vse informacije, ki bi lahko bile koristne pri oceni pomoči v obdobju po 28. novembru 2001.

(5) Z dopisom z dne 20. septembra 2013 je Nemčija predložila pripombe glede sklepa o začetku postopka.

(6) Sklep o začetku postopka je bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije (5). Komisija je pozvala zainteresirane strani, naj v enem mesecu predložijo svoje pripombe. Prejela je 10 pripomb zainteresiranih strani o podukrepih iz uvodne izjave 4. Prejete pripombe so bile posredovane Nemčiji z dopisi z dne 27. februarja, 3. marca in 3. oktobra 2014. Nemčija na te pripombe ni odgovorila.

2. OPIS SHEME

(7) MFG je nemški zvezni zakon, ki je začel veljati leta 1952. Ta zakon je pravni okvir za podukrepe in velja časovno neomejeno.

(8) MFG v členu 22(1) pooblašča nemške zvezne dežele (v nadaljnjem besedilu: dežele), da od mlekarn pobirajo dajatev na mleko na podlagi količin dobavljenega mleka.

(9) V členu 22(2) MFG je določeno, da se sredstva, pridobljena iz dajatve na mleko, uporabljajo samo za: (a) spodbujanje in ohranjanje kakovosti na podlagi določenih izvedbenih določb; (b) izboljšanje higiene pri pridelavi, dobavi, obdelavi in predelavi ter prodaji mleka in mlečnih proizvodov; (c) preverjanja mlečnosti; (d) svetovanje podjetjem pri vprašanjih s področja mlekarstva in nenehno usposabljanje mladih delavcev v sektorju mleka; (e) oglaševanje za povečanje porabe mleka in mlečnih proizvodov; (f) izvajanje nalog, prenesenih v skladu z MFG.

(10) V členu 22(2a) MFG je določeno, da je mogoče ob odstopanju od odstavka 2 sredstva, pridobljena iz dajatve na mleko, uporabljati tudi za: (a) zniževanje strukturno povečanih stroškov zbiranja pri dostavi mleka in smetane od proizvajalca do mlekarne; (b) zniževanje povečanih stroškov prevoza pri dostavi mleka med mlekarnami, če je dostava nujna za zagotavljanje oskrbe prodajnega območja oskrbovanih mlekarn s konzumnim mlekom, in (c) spodbujanje kakovosti pri centralizirani prodaji mlečnih proizvodov.

(11) V deželah Baden-Württemberg, Bavarska, Hessen, Spodnja Saška, Severno Porenje-Vestfalija, Porenje-Pfalz, Posarje in Turingija se je dajatev na mleko uporabila za financiranje podukrepov iz uvodne izjave 4.

(12) Podukrepi vključujejo preverjanja različnih onesnaževal v mleku in mlečnih proizvodih, kot so dioksin, poliklorirani bifenili, aflatoksin, detergenti, pesticidi in polikloriran vodik, ki so lahko nevarna za zdravje ljudi. Kontrole so izvajali posebni nadzorni organi, ki so jim te naloge dodelili pristojni javni organi v deželah, v katerih so se izvajali podukrepi. Vzorci so bili naključno in anonimno odvzeti iz vozil za prevoz mleka. Cilj kontrol je bil preveriti prisotnost onesnaževal v mleku, da bi se preprečila tveganja za zdravje ljudi in zavarovali potrošniki. Te dejavnosti so v tem sklepu navedene kot „spremljanje škodljivih snovi“. Med letoma 2001 in 2011 je skupni proračun teh dejavnosti (za vse dežele, v katerih so se izvajali podukrepi) znašal približno 9 milijonov EUR.

(13) Glede na oceno, ki jo je Komisija izvedla v okviru sklepa o začetku postopka, Nemčija ni predložila določb nacionalnega prava ali prava Unije, ki bi utemeljevale, da se spremljanje škodljivih snovi ne obravnava kot pomoč. Poleg tega je Komisija izrazila dvom v zvezi s tem, ali podukrepi ne dajejo prednosti mlekarnam, saj je po njenem mnenju cilj kontrol zagotoviti kakovost mlečnih izdelkov, zato morajo stroške za izvedbo teh kontrol običajno kriti zadevne mlekarne. Komisija je izrazila tudi pomislek, da se obravnavana preverjanja kakovosti izvajajo rutinsko.

3. PRIPOMBE NEMČIJE

(14) Nemčija je opisala pravno podlago za spremljanje škodljivih snovi. Navedla je dva sklopa pravil. Prvi sklop pravnih določb je urejal izvajanje kontrol v okviru spremljanja škodljivih snovi. To je vključevalo metodološke priprave in oblikovanje časovnega razporeda kontrol, način vzorčenja, preskusno metodo in uporabo rezultatov. Te dejavnosti je vsebinsko urejala zakonodaja na področju varnosti hrane.

(15) Drugi sklop pravnih določb se je nanašal na financiranje teh dejavnosti. Kot je že pojasnjeno v sklepu o začetku postopka, so se te dejavnosti financirale z dajatvijo na mleko, ki so jih plačevale mlekarne. Pravna podlaga je bil člen 22(2) MFG. Na regionalni ravni so se izvrševale dodatne izvedbene določbe, vključno s proračunskimi pravili.

(16) Nemčija je predložila pregled veljavne zakonodaje na področju varnosti hrane: (a) Na ravni Unije: uraden nadzor varnosti hrane so urejali naslednji pravni akti: Uredba (ES) št. 178/2002 Evropskega parlamenta in Sveta (6), Uredba (ES) št. 882/2004 Evropskega parlamenta in Sveta (7), Uredba (ES) št. 854/2004 Evropskega parlamenta in Sveta (8), zlasti Priloga IV k Uredbi, Uredba (ES) št. 852/2004 Evropskega parlamenta in Sveta (9), zlasti del A Priloge I k Uredbi, Uredba Komisije (ES) št. 1881/2006 (10) in Uredba (ES) št. 396/2005 Evropskega parlamenta in Sveta (11). Spremljanje ostankov in snovi sta urejali Direktiva Sveta 96/23/ES (12) in Odločba Komisije 97/747/ES (13). (b) Na nacionalni ravni: uradni nadzor varnosti hrane in spremljanje ostankov in snovi so urejali zakonik o varnosti hrane in krme (Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch), splošni upravni predpis o načelih izvrševanja uradnega nadzora nad upoštevanjem predpisov s področja živil, vina, krme in tobaka (Allgemeine Verwaltungsvorschrift über die Grundsätze zur Durchführung der amtlichen Überwachung der Erhaltung lebensmittelrechtlicher, weinrechtlicher, futtermittelrechtlicher und tabakrechtlicher Vorschriften), uredba o omejevanju onesnaževal v živilih (Verordnung zur Begrenzung von Kontaminanten in Lebensmittel) ter nacionalni načrt nadzora ostankov (Nationaler Rückstandskontrollplan). (c) Poleg navedenega uradnega nadzora varnosti hrane se je izvajalo spremljanje škodljivih snovi na podlagi naslednjih določb prava Unije in nacionalnega prava: Uredba (ES) št. 178/2002, Uredba (ES) št. 882/2004 in Priporočilo Komisije 2011/516/EU (14), člen 14 MFG, člena 50 in 51 zakonika o varnosti hrane in krme ter letno izdane regionalne določbe (na ravni dežel), ki dovoljujejo izvajanje spremljanja škodljivih snovi in financiranje tega spremljanja.

(17) Nemčija je predložila statistične podatke o uradnem nadzoru varnosti hrane, nadzoru ostankov in spremljanju škodljivih snovi ter seznam organov, pristojnih za izvajanje tega nadzora.

3.1 Pripombe Nemčije, v smislu katerih je spremljanje škodljivih snovi dodatna sestavina uradnega sistema za nadzor varnosti hrane

(18) Glavna pripomba Nemčije je bila, da je spremljanje škodljivih snovi dodatna sestavina uradnega sistema za nadzor varnosti hrane in mlekarnam ne daje nobene prednosti. Nemčija je v zvezi s tem pojasnila:

(19) Spremljanje škodljivih snovi je mogoče opredeliti kot dodatno sestavino uradnega sistema za nadzor varnosti hrane, ki temelji na pravu Unije in nacionalnem pravu ter je namenjena preventivnemu varstvu potrošnikov in varstvu potrošnikov, usmerjenemu v zdravstveno varstvo, in kriznemu upravljanju na podlagi tveganj.

(20) Spremljanja škodljivih snovi ni mogoče opredeliti kot rutinski nadzor. Nadzor v okviru spremljanja škodljivih snovi se je izvajal na podlagi vzorcev, vzetih po prevzetju mleka z vozili za prevoz mleka. Časovni razpored vzorčenja so pripravili posebni nadzorni organi, ki jim je ta naloga uradno dodeljena. Pooblaščeni organi so določili, s katerih vozil in kdaj bodo vzorci odvzeti ter kako dolgo bo nadzor trajal. Določili so tudi onesnaževala, ki se analizirajo.

(21) Pooblaščeni organi so pri določanju časovnega razporeda nadzora in onesnaževal, ki jih je treba analizirati, upoštevali prejšnje analize, predhodno pridobljene rezultate, obstoječa zdravstvena tveganja in tveganja za varnost hrane, regionalne posebnosti, okoljske dejavnike, incidente in druge podobne razloge. Časovni razpored nadzora in onesnaževala so se med regijami lahko razlikovali ter se lahko redno spreminjajo. Nadzirala se niso vsa onesnaževala, ki so zakonsko omejena. Po drugi strani so se lahko nadzirala druga onesnaževala, ki niso zakonsko omejena, vendar se na podlagi analiz obravnavajo kot tvegana za zdravje. Zato je bil nadzor v različnih obdobjih osredotočen na različne prednostne naloge – v nekaterih primerih so imele prednost kontrole radioaktivnih onesnaževal, v drugih pa nadzor aflatoksina ali dioksina; nadzor se je lahko izvajal tudi v skladu z regionalnimi prednostnimi nalogami.

(22) Na podlagi informacij, pridobljenih v okviru tega nadzora, se je določil status določene regije, v kateri se proizvaja mleko, v zvezi z njeno izpostavljenostjo določenim onesnaževalom, ki predstavljajo tveganje za zdravje. Te informacije so potem uporabili pristojni javni organi pri sprejetju preventivnih zdravstvenih ukrepov v obliki uradnega nadzora varnosti hrane in zdravja, zakonodajnih ukrepov, razširjanja informacij in drugih oblikah. Tovrstni nadzor spada v sistem uradnega nadzora in drugih okoliščinam primernih ukrepov, vključno s seznanjanjem javnosti o varnosti in zdravstveni ustreznosti živil in krme, nadzorom varnosti živil in krme in drugimi ukrepi spremljanja in nadzora, ki zajemajo vse faze pridelave, predelave in distribucije, v skladu s členom 17(2) Uredbe (ES) št. 178/2002.

(23) Informacije, pridobljene v okviru nadzora, so se zlasti uporabile za prilagoditev načrtov uradnega nadzora v skladu z Uredbo (ES) št. 882/2004. Na splošno morajo države članice v skladu z Uredbo (ES) št. 178/2002 ukrepe za varnost hrane pripraviti na podlagi ocene tveganja, ki temelji na objektivnih, preglednih in neodvisnih znanstvenih informacijah in podatkih. Ta zahteva je bila podrobneje določena v Uredbi (ES) št. 852/2004 in Uredbi (ES) št. 854/2004. Rezultate spremljanja škodljivih snovi so pristojni nemški organi za varnost hrane uporabili kot podlago za takšno oceno tveganja in ukrepe.

(24) V skladu s členom 17(2) Uredbe (ES) št. 178/2002 so morale države članice poleg sistema uradnega nadzora izvajati druge okoliščinam primerne ukrepe za zagotovitev varnosti hrane. Čeprav ti ukrepi v navedeni določbi niso bili konkretno navedeni, je Nemčija trdila, da države članice, ki poleg uradnega nadzora izvajajo takšne primerne nadzorne ukrepe, ne kršijo pravil o državni pomoči. Nemčija je na podlagi tega pristopa trdila, da spremljanje škodljivih snovi pomeni nadzor, ki dopolnjuje uradni nadzor varnosti hrane.

(25) Enak pristop je bil uporabljen v drugih pravnih aktih Unije na področju varnosti hrane. V prvem odstavku člena 3 Uredbe (ES) št. 882/2004 je določeno izvajanje rednega uradnega nadzora, v drugem odstavku navedenega člena pa izvajanje dodatnega priložnostnega uradnega nadzora; ta nadzor mora temeljiti na tveganju. To strukturo je upoštevala tudi Direktiva 96/23/ES: v členu 11 Direktive so poleg rednih uradnih testiranj predvidena dopolnilna testiranja uradnih vzorcev. Nadalje so v Priporočilu Komisije za zmanjšanje prisotnosti dioksinov, furanov in PCB-jev v krmi in živilih določeni pragovi za ukrepanje, ki so nižji od zakonskih mejnih vrednosti iz Uredbe (ES) št. 1881/2006 ter ki so pristojnim organom in izvajalcem dejavnosti služili kot orodje za odkrivanje primerov, v katerih je bilo primerno ugotoviti vir onesnaževal in sprejeti ukrepe za zmanjšanje ali odpravo vira.

(26) Poleg tega zakonodaja Unije, katere namen je zagotoviti visoko raven varovanja zdravja ljudi in interesov potrošnikov v zvezi z živili (člen 1 Uredbe (ES) št. 178/2002), določa, da je treba ukrepe za varnost hrane utemeljiti z neodvisnimi, objektivnimi in preglednimi ocenami tveganja na podlagi obstoječih znanstvenih podatkov. Rezultati spremljanja škodljivih snovi so se uporabili kot podlaga za upoštevanje teh načel, kot so nadalje opredeljena v Uredbi (ES) št. 852/2004 in Uredbi (ES) št. 854/2004. Poleg tega se Nemčija v zvezi s kontrolami dioksina in polikloriranih bifenilov sklicuje na Priporočilo Komisije za zmanjšanje prisotnosti dioksinov, furanov in PCB-jev v krmi in živilih.

(27) Rezultati nadzora so se uporabili tudi za opredelitev dolgoročnih trendov, analizo dejavnikov in razlogov tveganja ter vzdrževanje zbirk podatkov za znanstvene namene in namene preprečevanja kriznih razmer. Zbrane informacije so se uporabile kot koristen vir za daljnosežnejše politične in upravne odločitve v zvezi s študijami primera in razširjanjem nevtralnih informacij.

(28) Vzorci v okviru nadzora so bili odvzeti iz skupnih količin (te vključujejo mleko, ki ga vozilo za prevoz mleka zbere pri več proizvajalcih mleka, pri čemer se število proizvajalcev mleka lahko razlikuje). Mlekarne niso bile obveščene o vzorčenju in nadzoru. Prav tako niso bile obveščene o rezultatih kontrol. Zato preskusov niso uporabile in jim niso koristili pri dajanju njihovih proizvodov na trg ali kot pripomoček za določitev kakovosti ali cene proizvodov. Le če so preskusi pokazali, da je prisotnost onesnaževal velika ali da so bile zakonske mejne vrednosti dosežene ali presežene, so nadzorni organi sprožili ločene preiskave in o njih obvestili zadevne mlekarne.

(29) Če je pooblaščeni organ med spremljanjem škodljivih snovi ugotovil vrednosti, ki so visoke, vendar nižje od zakonskih mejnih vrednosti, je sprožil postopek ocenjevanja za ugotovitev vira onesnaževal – na primer krma, sredstva za razkuževanje, okoljske nesreče in drugo. Podjetje, ki je povzročilo onesnaženje, je moralo na lastne stroške sprejeti ukrepe za odpravo vira onesnaževal. Ta ocena je bila koristna za preventivne namene.

(30) Če je pooblaščeni organ med spremljanjem škodljivih snovi ugotovil vrednosti, ki so presegle zakonske mejne vrednosti, ali prisotnost snovi, ki je zakonsko prepovedana, je izvedel popolno dodatno preverjanje. Pristojni organ je nato izdal prepoved dobave mleka in naročil dodatne preskuse. Kontaminirano mleko je bilo uničeno. Če so bile ponovno ugotovljene vrednosti škodljivih snovi, višje od zakonskih mejnih vrednosti, je pristojni organ uvedel sankcije v skladu z nemškim upravnim ali kazenskim pravom, odvisno od primera. Spremljanje škodljivih snovi je bilo torej za mlekarne lahko nevtralno (če niso bile ugotovljene nobene težave) ali povezano z negativnimi posledicami (če je bilo ugotovljeno, da so zakonske mejne vrednosti za onesnaževala presežene). Prepoved dobave mleka je bila odpravljena šele, ko so preskusi pokazali, da v mleku več ni onesnaževal.

(31) Nemčija ugotavlja, da spremljanje škodljivih snovi ne predstavlja naloge, ki je sestavni del sektorja mleka, ampak ukrep za varstvo potrošnikov in zlasti varstvo zdravja potrošnikov. Varstvo potrošnikov je cilj PDEU, zlasti v skladu s členom 4(2) v povezavi s členom 169(1) Pogodbe, in cilj Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (15), zlasti v skladu s členom 38 Listine.

(32) Poleg tega se spremljanje škodljivih snovi ujema z jasno obveznostjo držav članic, da zagotovijo izvajanje uradnega nadzora varnosti hrane, zato morajo stroške tega nadzora kriti države članice.

(33) Nemčija je navedla, da mlekarne izvajajo lasten nadzor za preverjanje skladnosti mleka z zakonskimi mejnimi vrednostmi za onesnaževala. Stroške tega samonadzora krijejo mlekarne. Obveznost tega samonadzora izhaja iz člena 17(1) Uredbe (ES) št. 178/2002. Obveznosti mlekarn glede varnosti hrane v zvezi s škodljivimi snovmi so dodatno določene v drugih pravnih aktih, na primer v Uredbi (ES) št. 1881/2006, Uredbi (ES) št. 396/2005 in Uredbi Komisije (EU) št. 37/2010 (16).

(34) Izvajala se ni nobena nacionalna pravna določba, da morajo mlekarne kriti stroške uradnega nadzora, in nobena obveznost za plačevanje pristojbin. Mlekarne so morale kriti stroške samonadzora usklajenosti z zakonodajo na področju varnosti hrane ter zakonskimi mejnimi vrednostmi za onesnaževala in ostanke, ki so se razlikovale od javnega nadzora v okviru spremljanja škodljivih snovi.

3.2 Druge pripombe Nemčije

(35) Nemčija je utemeljila pravico držav članic do izvajanja nadzornih ukrepov, kot je spremljanje škodljivih snovi. Pri tem je izhajala iz razmejitev pristojnosti, ki jih pogodbi (PEU in PDEU) dodeljujeta institucijam Unije in državam članicam v zvezi z izvajanjem prava Unije. Sklicevala se je na člena 290 in 291 PDEU, ki določata vloge institucij Unije in držav članic. V skladu s tem so bile za zagotovitev izvajanja zakonodaje Unije odgovorne predvsem države članice. Pristojne so za funkcije, kot je nadzor. Sklicevala se je tudi na združene zadeve 205 do 215/82 (17), v katerih je Sodišče navedlo, da so v skladu s splošnimi načeli, na katerih temelji institucionalni sistem Unije ter ki urejajo odnose med Unijo in državami članicami, države članice odgovorne za zagotovitev izvajanja določb Unije na njihovem ozemlju.

(36) Na podlagi tega je Nemčija trdila, da bi člen 291 PDEU kršila le, če bi izvajala manjši nadzor od tistega, ki je določen v členu 17(2) Uredbe (ES) št. 178/2002, in da ga v obravnavanem primeru ni kršila s tem, ko je izvajala dodatni nadzor, ki je dopolnjeval uradni nadzor varnosti hrane in je bil v skladu z navedeno določbo iz Uredbe (ES) št. 178/2002.

(37) V odgovor na vprašanje Komisije v zvezi z morebitnim izvajanjem pravil o storitvah splošnega gospodarskega pomena je Nemčija izjavila, da pri spremljanju škodljivih snovi ne gre za take storitve v smislu Sporočila Komisije o uporabi pravil Evropske unije o državni pomoči za nadomestilo, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (18). Po drugi strani je Nemčija navedla, da se spremljanje škodljivih snovi uvršča med negospodarske dejavnosti. V zvezi s tem se je sklicevala na zadeve C-364/92, C-343/95 in C-288/11 P (19), v katerih je ugotovljeno, da naloga, ki vključuje izvrševanje javne regulativne oblasti in katere namen je zagotoviti javno varnost, nima gospodarske narave, saj ta dejavnost predstavlja nalogo javnega interesa, katere namen je bil zaščititi celotno prebivalstvo. Poleg tega dejstvo, da je bila ta naloga dodeljena zasebnemu organu, ne spremeni njene javne narave. V obravnavanem primeru spremljanja škodljivih snovi so pooblaščeni nadzorni organi izvajali javno nalogo, ki je prispevala k izboljšanju sistema zdravstvenega varstva. Država je morala zagotoviti visoko raven zdravstvenega varstva v skladu s pravom Unije (20) in nemškim zveznim ustavnim pravom, pri čemer je imela v zvezi s tem diskrecijsko pravico.

(38) Na vprašanje Komisije, ali določba iz člena 17(2) Uredbe (ES) št. 178/2002 nalaga državam članicam jasno in točno določeno obveznost v smislu zadeve T-351/02, pri čemer se pripisovanje državi lahko izključi, je Nemčija odgovorila, da se je vprašanje v zadevi T-351/02 nanašalo na pripisovanje državi, medtem ko se v obravnavanem primeru vprašanje nanaša na prednost mlekarn.

(39) Poleg tega je dežela Severno Porenje-Vestfalija trdila, da podukrep NW1 ni bil selektiven, saj je veljal za celotni sektor mleka v tej zvezni deželi. Dežela Severno Porenje-Vestfalija ima pravno suverenost, ki ji omogoča opredelitev stvarnega in regionalnega področja uporabe podukrepa. Ponovno je poudarila, da se je z ukrepom izvajal splošni nadzor zdravstvenega varstva in da je bil v javnem interesu.

4. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI

(40) Komisija je med 6. in 18. februarjem 2014 od zainteresiranih strani prejela skupno 10 dopisov s pripombami o podpori, dodeljeni za podukrepe (21).

(41) Združenje sektorja mleka Milchwirtschaftlicher Verein Allgäu-Schwaben e.V. je v dopisu, ki ga je Komisija evidentirala 6. februarja 2014, navedlo, da je treba programe za nadzor ostankov in onesnaževal v mlečnih proizvodih obravnavati kot dodatek k nacionalnemu programu spremljanja ter da je bil njihov namen varstvo potrošnikov in preprečevanje kriznih razmer. Združenje je opozorilo, da so bili vzorci odvzeti pri različnih podjetjih, da bi se pridobil pregled nad različnimi bavarskimi regijami. Rezultati so bili objavljeni. Na ta način bi se lahko razvili preventivne strategije in ukrepi, s čimer bi se sčasoma zmanjšale ravni onesnaževal. Zato ukrep nadziranim mlekarnam ni zagotavljal prednosti.

(42) Sindikat Gewerkschaft Nahrung-Genuss-Gaststätten za regijo Allgäu je v dopisu, ki ga je Komisija evidentirala 10. februarja 2014, navedel, da spremljanje ravni škodljivih in radioaktivnih snovi v mlečnih proizvodih predstavlja zelo pomemben del varstva potrošnikov. Ta ukrep je bil zelo dragocen, ne le za zadevne mlekarne, temveč za vse potrošnike mleka.

(43) Združenje Landeskontrollverband Nordrhein-Westfalen e.V. je v dopisu, ki ga je Komisija evidentirala 10. februarja 2014, navedlo, da podpira stališče dežele Severno Porenje-Vestfalija (ki je bilo Komisiji predloženo v okviru mnenja Nemčije z dne 20. septembra 2013).

(44) Deželno združenje sektorja mleka Landesvereinigung der Milchwirtschaft NRW e.V. je v dopisu, ki ga je Komisija evidentirala 10. februarja 2014, navedlo, da podpira stališče dežele Severno Porenje-Vestfalija (ki je bilo Komisiji predloženo v okviru predložitve Nemčije z dne 20. septembra 2013).

(45) Deželno združenje Landesvereinigung Thüringer Milch e.V. je v dopisu, ki ga je Komisija evidentirala 11. februarja 2014, navedlo, da podpira stališče zvezne dežele Turingije (ki je bilo Komisiji predloženo v okviru mnenja Nemčije z dne 20. septembra 2013).

(46) Združenje Genossenschaftsverband Bayern je v dopisu, ki ga je Komisija evidentirala 13. februarja 2014, navedlo, da program spremljanja za odkrivanje ostankov in onesnaževal v mleku in mlečnih proizvodih mlekarnam ne zagotavlja konkurenčnih prednosti. Namen tega programa je predvsem vzpostavitev zmogljivosti za odzivanje v primeru kriznih razmer in varstvo potrošnikov pred nevarnimi proizvodi ter kot tak služi javnemu interesu. Vzorci se ne odvzemajo redno, mlekarne ne vodijo nobenih evidenc in niso obveščene o rezultatih, razen če so bile presežene zakonske mejne vrednosti. Pač pa mlekarne same izvajajo lasten obsežnejši in podrobnejši kakovosten varnostni sistem, ki ni primerljiv s spremljanjem škodljivih snovi.

(47) Združenje Milchwirtschaftliche Arbeitsgemeinschaft Rheinland-Pfalz e.V. je v dopisu, ki ga je Komisija evidentirala 14. februarja, navedlo, da podukrep RP 3 ne predstavlja državne pomoči, saj podjetjem ali zadevnemu proizvodnemu sektorju ni bila zagotovljena prednost, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco ali ki ovira trgovino med državami članicami. Združenje je navedlo, da se z dajatvijo niso krili stroški nadzora, ki so ga mlekarne morale izvajati v skladu z Uredbo (ES) št. 852/2004, Uredbo (ES) št. 853/2004 Evropskega parlamenta in Sveta (22) in Uredbo (ES) št. 854/2004. Pravzaprav se je zadevni nadzor izvajal v imenu javnih organov, kot vzorci, in se ni izvajal rutinsko. Zadevni nadzor je bil torej del preprečevanja in obvladovanja javne krize v skladu s členom 17(2) Uredbe (ES) št. 178/2002. Zato je združenje ugotovilo, da plačilo teh stroškov ni razbremenilo mlekarn njihovih stroškov, ampak je predstavljalo stroške, ki jih javni organi krijejo v okviru svoje javne funkcije na področju varnosti hrane.

(48) Združenje Milchwirtschaftliche Arbeitsgemeinschaft Rheinland-Pfalz e.V. je podredno navedlo, da je treba združljivost podukrepa RP 3, če se bo obravnaval kot državna pomoč, v obdobju od leta 2007 oceniti v skladu s poglavjem IV.J Smernic Skupnosti o državni pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju 2007–2013 (23).

(49) Združenje DHB-Netzwerk Haushalt e.V je v dopisu, ki ga je Komisija evidentirala 18. februarja 2014, navedlo, da program spremljanja onesnaževal, program za oceno radioaktivnosti in analize hranilnih snovi pomembno prispevajo k varstvu in ozaveščanju potrošnikov. Združenje je poudarilo nevtralnost rezultatov kontrol (na katere ni vplival mlečni sektor), hitro odkrivanje škodljivih snovi v mlečnih proizvodih in možnost hitrega odzivanja v kriznih razmerah.

(50) Združenje Landesvereinigung der Bayerischen Milchwirtschaft e.V. je v dopisu, ki ga je Komisija evidentirala 18. februarja 2014, navedlo, da je nadzor za ugotavljanje škodljivih snovi v mleku in mlečnih proizvodih pomemben za zaupanje potrošnikov v varnost mlečnih proizvodov. Ta nadzor se uporablja kot sistem za zgodnje odkrivanje z namenom odkrivanja in obvladovanja tveganj ali sprejemanja potrebnih preventivnih ukrepov.

5. OCENA OBSTOJA POMOČI

(51) Komisija je v sklepu o začetku postopka menila, da se zdi, da imajo podukrepi vse značilnosti državne pomoči. Navedla je, da Nemčija ni predložila prava, ki se uporablja na področju uradnega nadzora varnosti hrane in spremljanja škodljivih snovi, v skladu s katerim je za to nalogo pooblaščena država. Komisija je ocenila, da se obveznost izvajanja spremljanja škodljivih snovi nanaša na mlekarne, ki jim je bila torej dodeljena prednost, če je nadzor izvajala in plačala država.

(52) Nemčija in zainteresirane strani so med formalnim postopkom preiskave zatrjevale, da spremljanje škodljivih snovi mlekarnam ni dajalo prednosti. Nemčija je predložila obsežne informacije o pravnih, upravnih in dejanskih elementih podukrepov. Zato je treba ponovno preučiti vprašanje prisotnosti pomoči in zlasti prisotnosti prednosti za mlekarne.

(53) V skladu s členom 107(1) PDEU „je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami“.

(54) Pogoji iz člena 107(1) PDEU so kumulativni. Za določitev, da ukrep pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, morajo biti torej izpolnjeni vsi navedeni pogoji. To pomeni, da ukrepa ni mogoče obravnavati kot državno pomoč, če eden od pogojev ni izpolnjen.

(55) Pogoj za prisotnost pomoči bo preučen pred drugimi pogoji iz člena 107(1) PDEU, saj je bila glavna trditev Nemčije in zainteresiranih strani, da podukrepi mlekarnam niso dajali prednosti.

(56) Trditve Nemčije in zainteresiranih strani temeljijo na obstoju različnih nadzornih nalog, ki jih določata pravo Unije in nacionalno pravo na področju varnosti hrane ter zlasti na ločevanju med uradnim nadzorom, ki ga izvajajo pristojni organi, in samonadzorom, ki ga izvajajo mlekarne. Po navedbah Nemčije v zvezi s tem spremljanje škodljivih snovi, ki ga izvajajo pooblaščeni organi in ki se javno financira z dajatvami na mleko, dopolnjuje uradni nadzor varnosti hrane in je ločeno od samonadzora, ki ga izvajajo in katerega stroške krijejo mlekarne. Zato dejstvo, da država izvaja spremljanje škodljivih snovi, mlekarnam ne daje prednosti.

(57) Za ugotovitev, ali so te trditve utemeljene, je treba analizirati, (1) kam v sistemu odgovornosti glede nadzora, kot jih določata pravo Unije in nacionalno pravo na področju varnosti hrane, spada spremljanje škodljivih snovi, in sicer, ali se izvaja kot obveznost države ali kot obveznost zasebnih nosilcev živilske dejavnosti (mlekarn), in, (2) na podlagi rezultatov, ali izvajanje spremljanja škodljivih snovi daje mlekarnam prednost v smislu člena 107(1) PDEU.

5.1 Odgovornosti glede nadzora v okviru prava Unije in nacionalnega prava na področju varnosti hrane

(58) Kot je določeno v sklepu o začetku postopka, se obdobje preiskave začne 28. novembra 2001 (glej uvodno izjavo 152 sklepa o začetku postopka). Analiza zadevnih določb prava na področju varnosti hrane bo zajemala obdobje od navedenega datuma.

5.1.1 Pravo Unije na področju varnosti hrane

5.1.1.1 Pravo Unije v zvezi z onesnaževali v živilih, vključno z mlekom

(59) V Uredbi Sveta (EGS) št. 315/93 (24) so določena nekatera osnovna načela v zvezi z onesnaževali v živilih, zlasti da (1) se živilo, ki vsebuje onesnaževalo v količini, ki s stališča javnega zdravja in zlasti toksikološko ni sprejemljiva, ne sme dajati v promet; in (2) da je treba zaradi varovanja javnega zdravja za določena onesnaževala določiti mejne vrednosti.

(60) V Uredbi Komisije (ES) št. 466/2001 (25) in Uredbi (ES) št. 1881/2006 so določene mejne vrednosti nekaterih onesnaževal v živilih. Zajeta so zlasti naslednja onesnaževala v mleku: aflatoksini, svinec (Pb), dioksin, poliklorirani dibenzofurani in poliklorirani bifenili (PCB).

(61) V skladu s pravnimi akti iz uvodnih izjav 59 in 60 je prepovedano dajanje na trg nekaterih živil (vključno z mlekom), če ravni nekaterih onesnaževal v teh živilih presegajo mejne vrednosti, določene v navedenih pravnih aktih. Ti pravni akti od držav članic tudi zahtevajo, da sprejmejo ustrezne nadzorne ukrepe za nadzor prisotnosti onesnaževal v živilih.

(62) Poleg tega Komisija v Priporočilu za zmanjšanje prisotnosti dioksinov, furanov in PCB-jev v krmi in živilih (26) priporoča pragove za ukrepanje in ciljne pragove za živila, vključno z mlekom, da bi spodbudila proaktiven pristop k zmanjšanju prisotnosti dioksinov in dioksinom podobnih PCB-jev v živilih. Pragovi za ukrepanje so predvsem orodje, s katerim lahko pristojni organi in nosilci dejavnosti ugotovijo, v katerih primerih je primerno ugotoviti vir onesnaženja in sprejeti ukrepe za njegovo zmanjšanje ali odpravo. Komisija tudi priporoča, da države članice sorazmerno s svojo proizvodnjo, uporabo in porabo živil, vključno z mlekom, izvajajo naključno spremljanje prisotnosti dioksinov in dioksinom podobnih PCB-jev ter, če je mogoče, PCB-jev, ki niso podobni dioksinom, v živilih, vključno z mlekom. V zvezi s primeri nespoštovanja določb Uredbe (ES) št. 466/2001 in primeri, v katerih so ugotovljene ravni dioksinov in/ali dioksinom podobnih PCB-jev, ki presegajo pragove za ukrepanje, Komisija priporoča, da države članice v sodelovanju z nosilci dejavnosti sprožijo preiskave za ugotavljanje vira onesnaženja in sprejmejo ukrepe za zmanjšanje ali odpravo vira onesnaženja.

(63) Ugotoviti je mogoče, da pravo Unije v zvezi z onesnaževali v živilih, vključno z mlekom, vsebuje (1) zakonske mejne vrednosti za nekatera onesnaževala v živilih, vključno z onesnaževali v mleku, ki se nanašajo neposredno na nosilce živilske dejavnosti, ki ne smejo dajati na trg živil, vključno z mlekom, ki niso v skladu s temi mejnimi vrednostmi, in (2) obveznost držav članic, da nadzirajo skladnost s temi zakonskimi mejnimi vrednostmi. Poleg tega se na ravni Unije priporoča (priporočilo Komisije), da države članice nadzorujejo ravni za ukrepanje v zvezi z dioksini in podobnimi onesnaževali ter sprejmejo preventivne ukrepe.

5.1.1.2 Pravo Unije v zvezi z ostanki v živalskih proizvodih, vključno z mlekom

(64) Direktiva 96/23/ES od držav članic zahteva, da sprejmejo ukrepe za spremljanje snovi in skupin ostankov iz Priloge I k Direktivi. Snovi in ostanki, ki se spremljajo v mleku, so nekatere spojine, antibakterijske snovi, antihelmintiki, nesteroidna protivnetna zdravila, organokloridi, organofosforni kemijski elementi in mikotoksini.

(65) Države članice morajo v skladu z Direktivo 96/23/ES spremljati nekatere živalske proizvode, vključno z mlekom, z namenom odkrivanja prisotnosti ostankov in snovi. Zato države članice predložijo Komisiji v odobritev načrte spremljanja. Poleg tega lahko države članice brez predhodnega obvestila izvajajo naključne uradne preglede vzdolž celotne proizvodne verige surovin živalskega izvora, vključno z mlekom.

(66) Poleg tega Direktiva 96/23/ES od nosilcev dejavnosti zahteva lastno spremljanje in soodgovornost. Lastniki ali osebe, ki so odgovorne za obrate za začetno predelavo primarnih proizvodov živalskega izvora (tj. mleka), morajo sprejeti vse potrebne ukrepe, zlasti izvajanje lastnih preverjanj, da bi se prepričale, da se v proizvodih, prinesenih v obrat, ne nahajajo ostanki ali prepovedane snovi, ki presegajo največje dovoljene vrednosti.

(67) Ugotoviti je mogoče, da pravo Unije v zvezi z ostanki v živalskih proizvodih, vključno z mlekom, vsebuje (1) seznam škodljivih snovi in ostankov v mleku, ki jih je treba spremljati; (2) nalogo držav članic, da spremljajo in izvajajo dodatne preglede prisotnosti teh snovi in ostankov v mleku; (3) obveznost gospodarskih subjektov, ki so vključeni v proizvodnjo in predelavo mleka, da izvajajo samonadzor.

5.1.1.3 Horizontalno pravo Unije v zvezi z nadzorom varnosti hrane

(68) V Uredbi (ES) št. 178/2002 so določena splošna načela in pristojnosti v zvezi z varnostjo hrane. V zvezi s pristojnostmi je v členu 17 Uredbe (ES) št. 178/2002 določeno: „1. Nosilci živilske dejavnosti in dejavnosti proizvodnje krme v vseh fazah pridelave, predelave in distribucije v podjetjih pod njihovim nadzorom zagotavljajo, da živila in krma izpolnjujejo zahteve živilske zakonodaje, ki veljajo za njihove dejavnosti in preverjajo izpolnjevanje teh zahtev. 2. Države članice zagotovijo izvajanje živilske zakonodaje in spremljajo ter preverjajo, da nosilci živilske dejavnosti in dejavnosti proizvodnje krme v vseh fazah pridelave, predelave in distribucije izpolnjujejo ustrezne zahteve živilske zakonodaje. Za to vzdržujejo sistem uradnega nadzora in izvajajo druge okoliščinam primerne ukrepe, vključno s seznanjanjem javnosti o varnosti in zdravstveni ustreznosti živil in krme, nadzorom varnosti živil in krme in drugimi ukrepi spremljanja in nadzora, ki zajemajo vse faze pridelave, predelave in distribucije. Države članice določijo tudi predpise za ukrepe in sankcije pri kršitvah zakonodaje o živilih in krmi. Predvideni ukrepi in sankcije morajo biti učinkoviti, sorazmerni in odvračilni.“

(69) V skladu s členom 2 Uredbe (ES) št. 178/2002 sodi k živilom mleko v predelani, delno predelani ali nepredelani obliki, ki je namenjeno za uživanje ali v zvezi s katerim se smiselno pričakuje, da ga bodo uživali ljudje.

(70) Pristojnosti iz člena 17 Uredbe (ES) št. 178/2002 se nanašajo na nosilce živilske dejavnosti in nacionalne pristojne organe. Člen 17 Uredbe (ES) št. 178/2002 jasno razlikuje med nosilci živilske dejavnosti (tj. mlekarnami), ki so odgovorni za izvajanje lastnega nadzora v svojih obratih v zvezi z izpolnjevanjem zahtev živilske zakonodaje, vključno z obveznostjo spoštovanja zakonskih mejnih vrednosti za onesnaževala in ostanke, ter organi držav članic, ki so odgovorni za spremljanje in preverjanje izpolnjevanja zahtev živilske zakonodaje. Organi držav članic izvajajo ukrepe v zvezi s tem na dveh ravneh: države članice morajo izvajati uradni nadzor v strogem pomenu besede in izvajati morajo dodatne ustrezne ukrepe, kot so nadzor varnosti in drugi ukrepi spremljanja, ki zajemajo vse faze pridelave, predelave in distribucije.

(71) V Uredbi (ES) št. 882/2004 so med drugim določena nadaljnja pravila o uradnem nadzoru, ki ga države članice izvajajo v zvezi s hrano živalskega izvora, vključno z mlekom. Določeno je, da morajo države članice pripraviti uradne nacionalne načrte nadzora in jih redno posodabljati v luči razvojnih sprememb. V skladu s členom 42(3) Uredbe (ES) št. 882/2004 se prilagoditve in spremembe načrtov nadzora lahko sprejmejo ob upoštevanju ali da bi upoštevali dejavnike, ki vključujejo nastanek novih bolezni ali druga tveganja za zdravje ali znanstvene ugotovitve.

(72) Ugotoviti je mogoče, da določbe na ravni Unije o nadzoru varnosti hrane (vključno z mlekom) določajo odgovornosti na dveh različnih ravneh, ki jih je treba izvajati vzporedno: odgovornost nosilcev živilske dejavnosti (mlekarn), da izpolnjujejo zahteve glede varnosti hrane, in nadzorna odgovornost držav članic, da preverjajo, ali nosilci živilske dejavnosti izpolnjujejo zadevne zahteve živilske zakonodaje. Poleg tega so države članice pristojne za izvajanje uradnega nadzora varnosti hrane v strogem pomenu besede in dodatnih ustreznih ukrepov, kot so ukrepi spremljanja, vključno s spremljanjem tveganj za zdravje, s katerimi lahko olajšajo prilagajanje nadzora novim razvojnim spremembam.

5.1.2 Nacionalno pravo na področju varnosti hrane

(73) Pred začetkom veljavnosti Uredbe (ES) št. 178/2002 je nemški zakon o živilih (člen 8 zakona Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz) vseboval prepoved proizvodnje in dajanja na trg živil, ki so nevarna za zdravje ljudi. Ta prepoved se je nanašala na vse proizvajalce živil, vključno s proizvajalci mleka. Uradni nadzor je bil določen v členu 40 nemškega zakona o živilih. Pristojni uradni organi so morali v skladu z navedeno določbo izvajati potrebna testiranja in vzorčenja.

(74) Od začetka veljavnosti Uredbe (ES) št. 178/2002 pravo Unije določa obveznost, ki se neposredno uporablja za proizvajalce živil, da morajo proizvajati in dajati na trg varno hrano, in obveznost, ki se neposredno uporablja za države članice, da morajo izvajati uradni nadzor. Nemški zakonik o varnosti hrane in krme podrobneje pojasnjuje te obveznosti, vključno s pravili o razdelitvi pristojnosti med zvezno in regionalno ravnjo ter o pripravi in izvajanju načrtov uradnega nadzora. Stroške lastnega nadzora nosilcev živilske dejavnosti (vključno z mlekarnami) krijejo podjetja sama. Stroške uradnega nadzora, vključno s spremljanjem škodljivih snovi, krije država.

(75) V zvezi s spremljanjem škodljivih snovi se šteje, da dopolnjuje uradni nadzor varnosti hrane v strogem pomenu besede. Spremljanje škodljivih snovi je ukrep spremljanja v skladu s členoma 50 in 51 zakonika o varnosti hrane in krme. Natančna povezava med uradnim nadzorom varnosti hrane in spremljanjem škodljivih snovi je opisana v pripombah, ki jih je predložila Nemčija (glej uvodne izjave 18 do 34). Njene značilnosti je mogoče povzeti z naslednjim opisom:

(76) Narava spremljanja škodljivih snovi je preventivna. Glavni namen tega spremljanja ni preverjanje spoštovanja zakonskih mejnih vrednosti (to je namen uradnega nadzora varnosti hrane), ampak preverjanje spreminjanja prisotnosti onesnaževal, ki ne presegajo zakonskih mejnih vrednosti, in odkrivanje vrednosti, ki so večje od običajnih, s čimer se lahko zagotovi zgodnje opozorilo ali znamenja morebitnih tveganj.

(77) Parametre (točno določena onesnaževala, ki jih je treba preveriti, časovni razpored, regije) spremljanja škodljivih snovi predlagajo posebni organi, ki jih pooblastijo deželni pristojni organi za varnost hrane. Ti parametri se določijo za vsak primer posebej na podlagi ocene tveganja. Odobrijo jih deželni pristojni organi za varnost hrane. Spremljanje škodljivih snovi izvajajo organi, ki jih za to pooblastijo deželni pristojni organi za varnost hrane. Zadevne dežele pa organe, pooblaščene za spremljanje škodljivih snovi, usmerjajo pri spremljanju škodljivih snovi.

(78) Spremljanje škodljivih snovi, ki dopolnjuje uradni nadzor varnosti hrane, prispeva k slednjemu na naslednje načine: na podlagi rezultatov spremljanja škodljivih snovi se po potrebi prilagodijo in spremenijo načrti uradnega nadzora ter sprejmejo dodatni preventivni ukrepi, na primer ukrepi, s katerimi se lahko zgodaj odkrijejo tveganja za zdravje, razširjanje informacij o tveganjih za zdravje in okolje v javnosti, vzpostavitev podatkovnih zbirk, analiziranje razpoložljivih podatkov in predlaganje zakonodajnih sprememb.

(79) Zato je mogoče ugotoviti, da: 1. je nacionalno pravo na področju varnosti hrane v skladu s pravom Unije na področju varnosti hrane in uvaja dve ravni odgovornosti: odgovornost na ravni mlekarn in odgovornost na ravni držav članic; 2. se spremljanje škodljivih snovi izvaja v okviru uradnega nadzora držav članic in natančneje kot „drug primeren ukrep“ v smislu člena 17(2) Uredbe (ES) št. 178/2002. Poleg tega je spremljanje škodljivih snovi neposredno povezano z obveznostmi držav članic na podlagi Uredbe (ES) št. 466/2001 in Uredbe (ES) št. 1881/2006, Priporočila za zmanjšanje prisotnosti dioksinov, furanov in PCB-jev v krmi in živilih ter Direktive 96/23/ES v zvezi s spremljanjem in izvajanjem dodatnih preverjanj prisotnosti onesnaževal v mleku; 3. spremljanje škodljivih snovi je neposredno povezano z uradnim nadzorom varnosti hrane, ki ga izvaja država članica, saj zagotavlja informacije, ki dopolnjujejo ta nadzor; 4. spremljanje škodljivih snovi temelji na oceni tveganja, ki jo izvede javno pooblaščen organ, izvaja se v skladu z javno odobrenim razporedom, v katerem so določene regije, čas in snovi, ki jih je treba preveriti, ter ki se posodablja v skladu z oceno tveganja. Zato je mogoče ugotoviti, da spremljanje škodljivih snovi ni rutinsko; 5. spremljanje škodljivih snovi se izvaja v obliki naključnega vzorčenja, pri čemer se vzorci odvzemajo na ravni vozil za prevoz mleka; vzorci in rezultati so anonimni; 6. rezultati preskusov se uporabljajo za zgodnje odkrivanje tveganj in javne preventivne ukrepe; 7. spremljanje škodljivih snovi mlekarn ne razbremenjuje obveznosti izvajanja lastnih preverjanj skladnosti z zakonskimi mejnimi vrednostmi za onesnaževala in ostanke v mleku.

5.2 Obstoj prednosti za mlekarne

(80) Ob upoštevanju navedenih ugotovitev o naravi spremljanja škodljivih snovi je treba analizirati, ali daje prednost mlekarnam.

(81) Vse vrste ukrepov, s katerimi se zmanjšujejo stroški, ki po navadi bremenijo podjetje, in ki imajo, ne da bi bili subvencije v pravem pomenu besede, enako naravo in enake učinke, dajejo temu podjetju prednost (27). Zato je treba preučiti, ali spremljanje škodljivih snovi, ki ga financira država, razbremenjuje mlekarne stroškov, ki jih običajno krijejo same.

(82) Pojem obremenitve (obveznosti), ki običajno bremeni proračun podjetja, vključuje stroške, ki so povezani z gospodarsko dejavnostjo zadevnega podjetja, in dodatne stroške, ki jih morajo podjetja kriti zaradi obveznosti, ki izhajajo iz zakonodaje na področju gospodarske dejavnosti (28).

(83) V sektorju mleka so tovrstni stroški mlekarn, vključno z dodatnimi stroški, ki izhajajo iz zakonodaje, na primer: — stroški za ugotovitev kakovosti mleka, ki so povezani z gospodarsko dejavnostjo, saj so potrebni za določitev cene mleka (29), — stroški samonadzora varnosti hrane, ki ga mlekarne izvajajo zaradi izpolnjevanja obveznosti, da morajo proizvajati in dajati na trg le mleko, ki je varno za prehrano ljudi. Ta nadzor izvajajo in plačujejo mlekarne (glej uvodni izjavi 33 in 34).

(84) Nasprotno pa se stroški spremljanja škodljivih snovi ne uvrščajo k stroškom, povezanim s pridelavo, predelavo in dajanjem mleka na trg, ali k dodatnim stroškom, ki jih morajo podjetja kriti v okviru odgovornosti, ki izhajajo iz zakonodaje.

(85) Spremljanje škodljivih snovi ni povezano s posameznimi mlekarnami, ampak se izvaja naključno na ravni zbiranja mleka in je zato anonimno (glej uvodni izjavi 20 in 28). Poleg tega ne zajema vseh količin mleka, ki se proizvede, prevaža in da na trg, ampak samo del tega mleka, pri čemer se pogostost in kraj teh kontrol določi na podlagi ocene tveganja; to pomeni, da spremljanje ni rutinsko (glej uvodni izjavi 20 in 21).

(86) Spremljanje škodljivih snovi se tudi ne izvaja z namenom ugotavljanja, ali se spoštujejo zakonske mejne vrednosti za prisotnost različnih škodljivih snovi. Prvič, mlekarne v ta namen izvajajo lasten nadzor (glej drugo alineo uvodne izjave 83); in drugič, cilj spremljanja škodljivih snovi je zgodnje odkrivanje tveganj na podlagi analize vrednosti, ki sicer ne presegajo zakonskih mejnih vrednosti, vendar so večje od običajnih vrednosti v določeni regiji (glej uvodne izjave 26, 27 in 29).

(87) Mlekarne ne morejo ugotoviti kakovosti mleka na podlagi spremljanja škodljivih snovi in rezultatov tega spremljanja. Spremljanje škodljivih snovi tudi ni nujen pogoj za predelavo zbranega mleka in dajanje proizvedenih mlečnih proizvodov na trg. Le če je v okviru spremljanja škodljivih snovi ugotovljeno, da so bile zakonske mejne vrednosti presežene, pristojni organ za varnost hrane v ločenem postopku sprejme ukrepe z negativnimi posledicami za posamezno mlekarno (glej uvodno izjavo 30).

(88) Stroški spremljanja škodljivih snovi niso dodatni stroški, ki jih morajo podjetja kriti v okviru obveznosti v zvezi s proizvodnjo mleka, ki izhajajo iz zakonodaje (glej uvodne izjave 32, 33 in 34). Obstoječa obveznost mlekarn je izvajanje lastnega nadzora varnosti hrane znotraj podjetja, da bi izpolnjevale obveznost proizvodnje in dajanja na trg mleka in mlečnih proizvodov, ki so varni za prehrano ljudi, vključno s spoštovanjem zakonskih mejnih vrednosti za onesnaževala in ostanke (glej drugo alineo uvodne izjave 83). Spremljanje škodljivih snovi mlekarn ne odvezuje od izvajanja lastnega nadzora varnosti hrane v okviru izpolnjevanja njihovih zakonskih obveznosti (glej uvodno izjavo 34).

(89) Spremljanje škodljivih snovi se obravnava kot naloga v zvezi z uradnim nadzorom varnosti hrane, za katerega so odgovorni javni organi in ki ga financira država (glej uvodne izjave 32, 63, 67 in 72 ter uvodno izjavo 79(2)), ne da bi se mlekarnam odvzela obveznost izvajanja lastnega nadzora varnosti hrane, ki izhaja iz prava Unije in nacionalnega prava.

(90) V nedavni sodni praksi, in sicer sodbi Splošnega sodišča z dne 25. marca 2015 v zadevi T-538/11, Kraljevina Belgija proti Evropski komisiji (30), je bilo ponovno poudarjeno, da „pojem obveznosti, ki običajno bremenijo proračun podjetja, med drugim zajema dodatne stroške, ki jih morajo podjetja nositi zaradi obveznosti, ki izhajajo iz zakonskih in drugih predpisov ali pogodb, ki veljajo za določeno gospodarsko dejavnost“ (glej točko 76 sodbe). V tem primeru so bili presejalni testi BSE izrecno obvezni za podjetja, ki jih zadevajo zakonski predpisi.

(91) Nasprotno v obravnavanem primeru spremljanja škodljivih snovi obveznost mlekarn v zvezi z izvajanjem nadzora ne izhaja iz zakonskih in drugih predpisov ali pogodb, ki veljajo za določeno gospodarsko dejavnost. Obveznost mlekarn v zvezi z izvajanjem nadzora, ki izhaja iz zakonskih in drugih predpisov ali pogodb, ki veljajo za določeno gospodarsko dejavnost, je opisana v točki 1 uvodne izjave 63, točki 3 uvodne izjave 67 in drugi alinei uvodne izjave 83. Ta nadzor je nujen, da lahko mlekarne dokažejo spoštovanje zakonskih mejnih vrednosti za prisotnost onesnaževal v skladu z zakonodajo.

(92) Spremljanje škodljivih snovi pa ni sredstvo za dokazovanje spoštovanja teh zakonskih mejnih vrednosti. Njegov cilj je ugotavljanje vrednosti prisotnih onesnaževal, ki so nižje od zakonskih mejnih vrednosti, za preventivne namene, kot je pojasnjeno zgoraj, pri čemer se nadzor izvaja naključno in neredno (glej uvodno izjavo 76). Spremljanje škodljivih snovi se ne izvaja kot del nadzora, ki je nujen, da lahko mlekarne dokažejo spoštovanje zakonskih mejnih vrednosti za prisotnost onesnaževal v skladu z zakonodajo. Zato ugotovitev v okviru zadeve T-538/11 v zvezi z dajanjem prednosti podjetjem, na katera se nanašajo obvezni testi BSE, ni mogoče uporabiti za obravnavani primer spremljanja škodljivih snovi.

(93) Stroški spremljanja škodljivih snovi se torej ne morejo šteti za stroške, povezane z gospodarsko dejavnostjo mlekarn, ali za dodatne stroške, ki jih morajo mlekarne kriti zaradi obveznosti, ki izhajajo iz zakonskih predpisov, ki veljajo za njihovo gospodarsko dejavnost.

(94) Zato spremljanje škodljivih snovi ne izvzema mlekarn iz plačevanja stroškov, ki jih običajno krijejo s svojimi sredstvi, in ne zmanjšuje običajnih obremenitev njihovega proračuna; spremljanje škodljivih snovi jim torej ne daje prednosti.

(95) Ker eden od pogojev člena 107(1) PDEU, in sicer prisotnost prednosti, ni izpolnjen, je Komisija sklenila, da spremljanje škodljivih snovi ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU –

SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:

Člen 1

Splošni ukrepi zdravstvenega varstva v skladu z Zakonom o mleku in maščobah, t. i. spremljanje škodljivih snovi, ki so v sklepu o začetku postopka navedeni kot podukrepi BW 9, BY 5, HE 8, NI 2, NW 1, RP 3, SL 4 in TH 8, ne pomenijo pomoči v smislu člena 107(1) PDEU.

Člen 2

Ta sklep je naslovljen na Zvezno republiko Nemčijo.

V Bruslju, 4. aprila 2016 Za Komisijo Phil HOGAN Član Komisije

(1) UL C 7, 10.1.2014, str. 8.

(2) Uredba Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (UL L 248, 24.9.2015, str. 9).

(3) S 1. decembrom 2009 sta člena 87 in 88 Pogodbe ES postala člen 107 oziroma člen 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: PDEU). Oba sklopa določb sta vsebinsko enaka. V tem sklepu je treba sklicevanje na člena 87 in 88 Pogodbe ES razumeti kot sklicevanje na člena 107 in 108 PDEU, kadar je primerno. S PDEU so bile uvedene tudi nekatere spremembe terminologije, pri čemer je na primer besedo „Skupnost“ nadomestila beseda „Unija“, besedno zvezo „skupni trg“ pa besedna zveza „notranji trg“. V tem sklepu se uporablja terminologija iz PDEU.

(4) Čeprav se kratek opis ukrepov BW9 in RP3 v prilogi k sklepu o začetku postopka nanaša tudi na druga preverjanja kakovosti, je bilo na podlagi nadaljnjih informacij, ki jih je predložila Nemčija, pojasnjeno, da ti ukrepi zajemajo le spremljanje škodljivih snovi v skladu s tem sklepom in ne drugih preverjanj kakovosti.

(5) UL C 7, 10.1.2014, str. 8.

(6) Uredba (ES) št. 178/2002 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 28. januarja 2002 o določitvi splošnih načel in zahtevah živilske zakonodaje, ustanovitvi Evropske agencije za varnost hrane in postopkih, ki zadevajo varnost hrane (UL L 31, 1.2.2002, str. 1).

(7) Uredba (ES) št. 882/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o izvajanju uradnega nadzora, da se zagotovi preverjanje skladnosti z zakonodajo o krmi in živilih ter s pravili o zdravstvenem varstvu živali in zaščiti živali (UL L 165, 30.4.2004, str. 1).

(8) Uredba (ES) št. 854/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o določitvi posebnih predpisov za organizacijo uradnega nadzora proizvodov živalskega izvora, namenjenih za prehrano ljudi (UL L 139, 30.4.2004, str. 206).

(9) Uredba (ES) št. 852/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o higieni živil (UL L 139, 30.4.2004, str. 1).

(10) Uredba Komisije (ES) št. 1881/2006 z dne 19. decembra 2006 o določitvi mejnih vrednosti nekaterih onesnaževal v živilih (UL L 364, 20.12.2006, str. 5).

(11) Uredba (ES) št. 396/2005 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. februarja 2005 o mejnih vrednostih ostankov pesticidov v ali na hrani in krmi rastlinskega in živalskega izvora ter o spremembi Direktive Sveta 91/414/EGS (UL L 70, 16.3.2005, str. 1).

(12) Direktiva Sveta 96/23/ES z dne 29. aprila 1996 o ukrepih za spremljanje nekaterih snovi in njihovih ostankov v živih živalih in v živalskih proizvodih ter razveljavitvi direktiv 85/358/EGS in 86/469/EGS in odločb 89/187/EGS in 91/664/EGS (UL L 125, 23.5.1996, str. 10).

(13) Odločba Komisije 97/747/ES z dne 27. oktobra 1997 o obsegu in pogostnosti vzorčenja, predvidenega v Direktivi Sveta 96/23/ES za nadzor nekaterih snovi in njihovih ostankov v nekaterih živalskih proizvodih (UL L 303, 6.11.1997, str. 12).

(14) Priporočilo Komisije 2011/516/EU z dne 23. avgusta 2011 za zmanjšanje prisotnosti dioksinov, furanov in PCB-jev v krmi in živilih (UL L 218, 24.8.2011, str. 23).

(15) UL C 364, 18.12.2000, str. 1.

(16) Uredba Komisije (EU) št. 37/2010 z dne 22. decembra 2009 o farmakološko aktivnih snoveh in njihovi razvrstitvi glede mejnih vrednosti ostankov v živilih živalskega izvora (UL L 15, 20.1.2010, str. 1).

(17) Sodba Sodišča z dne 21. septembra 1983 v zadevi Deutsche Milchkontor GmbH in drugi proti Zvezni republiki Nemčiji, združene zadeve 205 do 215/82, ECLI:EU:C:1983:233.

(18) UL C 8, 11.1.2012, str. 4.

(19) Sodba Sodišča z dne 19. januarja 1994 v zadevi C-364/92, SAT Fluggesellschaft proti Eurocontrol, ECLI:EU:C:1994:7, Sodba Sodišča z dne 18. marca 1997 v zadevi C-343/95, Calì & Figli proti Servizi Ecologici Porto di Genova, ECLI:EU:C:1997:160, Sodba Sodišča z dne 19. decembra 2012 v zadevi C-288/11 P, Mitteldeutsche Flughafen in Flughafen Leipzig-Halle proti Komisiji, ECLI:EU:C:2012:821.

(20) Člen 35 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 114(3) in 168(1) PDEU, člen 2(2) nemške ustave (Grundgesetz).

(21) Od deželnega združenja sektorja mleka Landesvereinigung der Milchwirtschaft Niedersachsen e.V. je prejela splošne pripombe o vseh ukrepih, financiranih z dajatvijo na mleko, in ne le o obravnavanih podukrepih. Združenje je trdilo, da ni šlo za pomoč. Popoln opis teh pripomb je na voljo v Sklepu Komisije C(2015) 6295 final z dne 18. septembra 2015 o državni pomoči za preskuse kakovosti mleka v okviru Zakona o mleku in maščobah, ki jo je dodelila Nemčija SA.35484 (2013/C) (ex SA.35484 (2012/NN)).

(22) Uredba (ES) št. 853/2004 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o posebnih higienskih pravilih za živila živalskega izvora (UL L 139, 30.4.2004, str. 55).

(23) UL C 319, 27.12.2006, str. 1.

(24) Uredba Sveta (EGS) št. 315/93 z dne 8. februarja 1993 o določitvi postopkov Skupnosti za kontaminate v hrani (UL L 37, 13.2.1993, str. 1).

(25) Uredba Komisije (ES) št. 466/2001 z dne 8. marca 2001 o določitvi mejnih vrednosti nekaterih kontaminatov v živilih (UL L 77, 16.3.2001, str. 1).

(26) UL L 67, 9.3.2002, str. 69.

(27) Glej sodbo Sodišča z dne 25. marca 2015 v zadevi T-538/11, Kraljevina Belgija proti Evropski komisiji, točka 71, ECLI:EU:T:2015:188 in tam navedeno sodno prakso.

(28) Glej po analogiji sodbo Sodišča z dne 25. marca 2015 v zadevi T-538/11, Kraljevina Belgija proti Evropski komisiji, točka 76, ECLI:EU:T:2015:188; sodbo Sodišča z dne 3. marca 2005 v zadevi C-172/03, Wolfgang Heiser proti Finanzamt Innsbruck, točka 38, ECLI:EU:C:2005:130; sodbo Sodišča z dne 20. novembra 2003 v zadevi C-126/01, Ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie proti GEMO SA, točki 31 in 32, ECLI:EU:C:2003:622; sodbo Sodišča z dne 5. oktobra 1999 v zadevi C-251/97, Francoska republika proti Komisiji Evropskih skupnosti, točka 40, ECLI:EU:C:1999:480; sodbo Sodišča z dne 2. julija 1974 v zadevi C-173/73, Italijanska republika proti Komisiji Evropskih skupnosti, točke 15 do 18, ECLI:EU:C:1974:71.

(29) Glej Sklep Komisije C(2015) 6295 final z dne 18. septembra 2015 o državni pomoči za preskuse kakovosti mleka v okviru Zakona o mleku in maščobah, ki jo je dodelila Nemčija SA.35484 (2013/C) (ex SA.35484 (2012/NN)), uvodne izjave 136 do 140.

(30) ECLI:EU:T:2015:188.