SL Uradni list Evropske unije C 64/7

MNENJE SVETA

z dne 10. marca 2009

o posodobljeni različici programa Grčije za stabilnost, 2008–2011

(2009/C 64/02)

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik (1) in zlasti člena 5(3) Uredbe (za PS),

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

PODAL NASLEDNJE MNENJE:

(1) Svet je 10. marca 2009 preučil posodobljeno različico programa Grčije za stabilnost, ki zajema obdobje od leta 2008 do leta 2011 (2).

(2) Grčija je imela v tem desetletju močno gospodarsko letno rast v višini 4 %. Hkrati so se notranja in zunanja makroekonomska neravnovesja znatno povečala, kar je povzročilo nenadno povečanje zunanjega dolga, javni dolg pa je ostal visok. Ob upoštevanju vpliva trenutne gospodarske in finančne krize na grško gospodarstvo predvidena ponovna ocena tveganj povzroča dodaten pritisk na breme dolgov. V skladu z vmesno napovedjo služb Komisije iz januarja 2009 se je rast BDP leta 2008 realno upočasnila na 2,9 % in se bo predvidoma leta 2009 še dodatno upočasnila, a bo ostala pozitivna. Glede na splošni javnofinančni primanjkljaj, ki je od leta 2007 (3) nad 3-odstotnim pragom BDP, in javni dolg, ki je eden najvišjih v EU, Grčija nima manevrskega prostora za fiskalni impulz, ne da bi pri tem dodatno ogrozila dolgoročno vzdržnost javnih financ in konkurenčni položaj države. Fiskalni spodbujevalni sveženj zato ni predviden. Grški organi so v zakonu o proračunu za leto 2009 predstavili več ukrepov, katerih cilj je varstvo socialne kohezije, vključno z dajatvami za gospodinjstva z nizkimi prihodki. Grčija se spopada z izzivom, kako doseči znatno fiskalno konsolidacijo ter hkrati izboljšati kakovost javnih financ in odpraviti dejavnike, ki vplivajo na velika notranja in zunanja neravnovesja gospodarstva.

(3) Makroekonomski scenarij, na katerem temelji program, predvideva, da se bo realna rast BDP zmanjšala, in sicer s 3 % v letu 2008 na 1,1 % v letu 2009, preden se bo v preostalem programskem obdobju spet povečala, in sicer v povprečju na 1,75 %. Glede na trenutno razpoložljive podatke (4) temelji makroekonomski scenarij na ugodnih predpostavkah o rasti za leto 2009 in za naslednja leta. Zlasti se v programu predvideva, da bosta ostali močni zasebna potrošnja, v manjšem obsegu pa tudi rast naložb, ob ugodni rasti zaposlenosti in optimistični oceni vpliva nedavnih spodbud za podporo naložb ter boljše črpanje sredstev iz strukturnih skladov EU. Tudi upad gospodarske dejavnosti trgovinskih partneric Grčije in slabše napovedi glede mednarodne trgovine pomenijo občutno negativno tveganje za makroekonomski scenarij programa, ki izraža zlasti občutljivost sektorja ladijskega prometa in turističnega sektorja na trenutno krizo. Napovedi programa glede inflacije se zdijo stvarne, medtem ko je razvoj zunanjih neravnovesij v srednjeročnem obdobju nekoliko ugodnejši.

(4) V posodobljeni različici je splošni javnofinančni primanjkljaj za leto 2008 ocenjen na 3,7 % BDP (vključno z 0,4 % BDP enkratnih ukrepov za zmanjšanje primanjkljaja), kar je za 0,25 odstotne točke več, kot predvideva vmesna napoved služb Komisije iz januarja 2009. To je primerljivo s ciljem 1,6 % BDP iz predhodne posodobljene različice. To odstopanje v višini dveh odstotnih točk izraža izpad prihodkov in prekoračitve odhodkov. Zlasti prihodek je ocenjen za približno eno odstotno točko BDP niže od predvidenega v proračunu, kar je posledica predvsem rezultatov ukrepov za povečanje prihodkov, izvedenih leta 2008, ki so bili slabši od pričakovanih. Prekoračitve odhodkov znašajo približno eno nadaljnjo odstotno točko BDP, kar je posledica predvsem odstopanj pri trenutnih primarnih odhodkih ter zlasti javne porabe in plač, ki so bile višje od predvidenih.

(5) V posodobljeni različici programa je ciljni primanjkljaj za leto 2009 ocenjen na 3,7 % BDP (vključno z 0,5 % BDP enkratnih ukrepov za zmanjšanje primanjkljaja), kar je v skladu z vmesno napovedjo služb Komisije. V primerjavi s proračunskim ciljem iz zakona o proračunu za leto 2009, ki ga je parlament odobril 21. decembra 2008, pomeni spremembo navzgor za 1,75 odstotne točke BDP. Nov proračunski cilj upošteva slabši proračunski rezultat za leto 2008 od predvidenega. Izraža tudi previdnejšo napoved skupnih prihodkov, ki je spremenjena navzdol za eno odstotno točko BDP, medtem ko so javni odhodki spremenjeni navzgor za 0,4 odstotke točke BDP. Kljub temu naj bi se predvidoma leta 2009 delež prihodkov še povečal, in sicer za skoraj eno odstotno točko BDP, na kar bo vplival sveženj ukrepov za povečanje davčnih prihodkov, sprejet septembra 2008 in vključen v zakon o proračunu za leto 2009. V posodobljeni različici programa je za zagotovitev izpolnitve popravljenih ciljev poleg ukrepov, vključenih v zakon o proračunu za leto 2009, predvidenih tudi več ukrepov, katerih cilj je omejiti primarne javne odhodke in racionalizirati upravljanje javnih odhodkov. Ti novi ukrepi, ki naj bi se sprejeli v letu 2009, v programu niso podrobno opisani. V letu 2009 bo splošna naravnanost fiskalne politike bolj ali manj nevtralna.

(6) Cilj proračunske strategije, predstavljene v programu, je zmanjšati strukturni primanjkljaj s 4,5 % BDP leta 2008 na 4,3 % leta 2009 in 2,2 % do leta 2011, vendar pa srednjeročni cilj uravnoteženega proračuna v strukturnem smislu (tj. v ciklično prilagojenem brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov) do konca programskega obdobja predvidoma ne bo dosežen. Potem ko naj bi nominalni primanjkljaj leta 2009 dosegel 3,7 % BDP, se bo v nadaljnjem programskem obdobju zmanjšal, in sicer na 3,2 % BDP leta 2010 in 2,6 % do leta 2011. Podobno bo primarni saldo do leta 2011 dosegel presežek v višini 1,7 % BDP, kar je primerljivo z 0,8 % leta 2009. V strukturnem smislu bi to pomenilo povečanje BDP v povprečju za 0,75 odstotne točke. Proračunska konsolidacija v letih 2010 in 2011 temelji zlasti na ambicioznem omejevanju odhodkov, ki pa ni v celoti podprto s konkretnimi ukrepi. Bruto javni dolg, ki je za leto 2008 ocenjen na 94,6 % BDP, naj bi po napovedih v letih 2009 in 2010 presegel 96 % BDP, preden se bo leta 2011 spet zmanjšal, in sicer na 94,75 %. K večjemu deležu dolga v letu 2009 poleg večjega primanjkljaja in manjše rasti BDP prispeva tudi občutna uskladitev stanj in tokov.

(7) Proračunski rezultati so izpostavljeni velikim negativnim tveganjem. Zlasti to velja za makroekonomski scenarij, ki temelji na ugodnih predpostavkah o rasti. Tveganja v letu 2009 so povezana tudi z morebitnimi odmiki pri izvajanju popravljenega proračunskega cilja za leto 2009, zlasti če se upoštevajo ponavljajoče se prekoračitve odhodkov in izpadi prihodkov v preteklosti. Po letu 2010 bodo tveganja posledica pomanjkanja informacij o ukrepih za podporo predvideni konsolidaciji, zlasti na strani odhodkov. Na prvi pogled se zdi ambiciozno tudi predvideno zmanjšanje nekaterih kategorij odhodkov. Predvideno spreminjanje deleža dolga v BDP je zaradi tveganj, povezanih z napovedmi primanjkljaja, prav tako povezano z naraščajočimi tveganji. Ta tveganja lahko dodatno poveča tudi negotovost glede uskladitve stanj in tokov, glede katere program tako kot v preteklosti ne zagotavlja podatkov o komponentah. Tudi morebitne finančne transakcije, ki povečujejo dolg, v okviru svežnja pomoči za finančni sektor, lahko povzročijo dodatni pritisk na delež dolga v BDP in ga povečajo. Program ne vključuje morebitnega vpliva tega finančnega svežnja ukrepov na razvoj dolga.

(8) Pripravljajo se dolgoročne napovedi odhodkov za pokojnine po skupno dogovorjeni metodi, dolgoročni proračunski vpliv staranja prebivalstva pa bo verjetno precej nad povprečjem EU. Proračunsko stanje leta 2008, kot ga ocenjuje program, je slabše od izhodiščnega stanja iz predhodnega posodobljene različice programa in bo okrepilo dolgoročni proračunski vpliv staranja prebivalstva. Poleg tega je trenutna stopnja bruto javnega dolga nad referenčno vrednostjo iz Pogodbe. Za njeno znižanje bodo dolgoročno potrebni veliki primarni presežki. Ohranjanje visokih primarnih presežkov v srednjeročnem obdobju in nadaljnje izvajanje pokojninske reforme za omejevanje po vsej verjetnosti občutnega povečanja odhodkov, povezanih s staranjem prebivalcev, bi prispevala k zmanjšanju velikih tveganj za dolgoročno vzdržnost javnih financ. Navedena tveganja iz shem za stabilizacijo finančnega sektorja, ki jih je sprejela Grčija, bi lahko neugodno vplivala na dolgoročno vzdržnost javnih financ, zlasti s svojim vplivom na javni dolg, čeprav bi se lahko nekateri stroški vladne podpore v prihodnosti povrnili.

(9) Srednjeročni proračunski okvir ostaja šibek, zanj pa so značilni tudi slabi rezultati. Fiskalne razmere v Grčiji kažejo na nezadosten nadzor javnih odhodkov, medtem ko so se napovedi prihodkov izkazale za sistematično optimistične. Tudi strukturne težave in pogoste težave, povezane z evidentiranjem grških javnih financ, so neugodno vplivale na hiter in učinkovit nadzor prihodkov in odhodkov, kljub opaznemu napredku, ki je bil zabeležen v zadnjih letih. Program predvideva nadaljevanje sedanje proračunske reforme in dodatni napredek pri izvajanju načrtovanja proračuna programa s ciljem izboljšati spremljanje in upravljanje javnih odhodkov, povečati preglednost ter uvesti večletno načrtovanje v proračunski postopek. Reforma proračunskega postopka naj bi bila predvidoma končana do leta 2012.

(10) Grška vlada je v odgovor na finančno krizo sprejela vrsto ukrepov, da bi zagotovila stabilnost finančnega sektorja, vključno z uvedbo zajamčenih vlog do višine 100 000 EUR. Sveženj ukrepov sestavljajo shema dokapitalizacije, ki daje kreditnim institucijam na voljo nov kapital v zameno za prednostne delnice, jamstvena shema, s katero se zavarujejo dolgovi z zapadlostjo od treh mesecev do treh let, in sistem vrednostnih papirjev, ki zagotavlja državne obveznice upravičenim kreditnim institucijam in izboljšuje njihov dostop do likvidnosti, zlasti pri ECB. Celoten znesek svežnja znaša 28 milijard EUR (približno 10 % BDP).

(11) V skladu s programom je cilj fiskalne politike ponovno pridobiti zaupanje vlagateljev in odpraviti makroekonomska neravnovesja. Grška vlada zaradi pomanjkanja manevrskega prostora za fiskalne ukrepe in glede na velika gospodarska neravnovesja ni sprejela kratkoročnega spodbujevalnega svežnja v odgovor na upočasnjeno gospodarsko rast, kar naj bi bilo v skladu z evropskim načrtom za oživitev gospodarstva. Program predvideva več strukturnih ukrepov, vključno s posebnimi ukrepi za turistični sektor, brez neposrednega proračunskega vpliva, kot so ukrepi, katerih cilj je ohraniti raven zaposlenosti, povečati poslovne naložbe, vključno z zasebno-javnimi partnerstvi, spodbujati posojila za MSP in izboljšati črpanje sredstev iz skladov EU. Posodobljena različica vključuje tudi vrsto drugih ukrepov strukturne reforme, ki so del dolgoročne strategije za izboljšanje kakovosti in vzdržnosti javnih financ, kot so reforma upravljanja in nadzora javnih odhodkov ter izvajanje pred kratkim sprejete pokojninske reforme. Ti ukrepi so povezani s srednjeročnim programom reform in priporočili, ki jih je Komisija posebej za to državo predlagala 28. januarja 2009 na podlagi Lizbonske strategije za rast in delovna mesta.

(12) Grčija je sprejela program konsolidacije, katerega cilj je omejiti obseg fiskalnega poslabšanja v letu 2009, do leta 2011 pa zmanjšati splošni javnofinančni primanjkljaj pod 3-odstotni prag BDP. Na podlagi spremenjenega (preračunanega) strukturnega salda je splošna fiskalna naravnanost za leto 2009 bolj ali manj nevtralna, za leto 2010 pa restriktivna. Natančneje, cilja programa sta strukturna prilagoditev za 1,5 odstotne točke BDP v letu 2010 in dodatno strukturno izboljšanje za približno 0,5 odstotne točke v letu 2011. Ob upoštevanju tveganj, ki so jim izpostavljeni proračunski načrti, se lahko zgodi, da bo predvidena konsolidacija zaostajala za načrtovanimi cilji in da bo nominalni primanjkljaj ostal nad 3-odstotno referenčno vrednostjo BDP. Glede na velika notranja in zunanja neravnovesja grškega gospodarstva je fiskalna prilagoditev prepočasna ter ni v celoti podprta s konkretnimi trajnimi ukrepi v letih 2010 in 2011, zlasti na strani odhodkov. In nazadnje, ob upoštevanju navedenih tveganj glede napovedi dolga se bo delež dolga v BDP mogoče povečeval v celotnem programskem obdobju, kar bo izražalo zlasti premajhen napredek pri zmanjševanju javnofinančnega primanjkljaja.

(13) Kar zadeva zahteve po podatkih, določenih v kodeksu ravnanja za programe stabilnosti in konvergenčne programe, je v programu nekaj vrzeli glede obveznih in neobveznih podatkov (5).

Splošni sklep je, da program predvideva zmanjšanje proračunskega primanjkljaja v srednjeročnem obdobju, ni mu pa uspelo najti pravočasnih in učinkovitih rešitev za strukturna neravnovesja grškega gospodarstva in obrniti naraščajoči trend deleža javnega dolga. Čeprav je konsolidacijska strategija po letu 2009 odvisna od trajne omejitve odhodkov in večjih davčnih prihodkov, v programu niso podrobno opisani konkretni ukrepi, na katerih bi v celoti temeljila načrtovana proračunska prilagoditev v letih 2010 in 2011. Glede na bistveno poslabšanje svetovnega gospodarskega okolja je proračunska strategija izpostavljena tudi velikim negativnim tveganjem, pri čemer pa makroekonomski scenarij temelji na ugodnih predpostavkah o rasti.

Konsolidacija je v določenem obsegu odvisna od rezultatov boja proti davčnim utajam, ki ga reforme davčne uprave le delno podpirajo, načrtovana zmanjšanja odhodkov pa so deloma izravnana z načrti za povečanje plač in socialnih transferjev. Krepitev fiskalne konsolidacije na podlagi trajnih ukrepov za nadzor tekočih primarnih odhodkov, vključno s plačami v javnem sektorju, bi bila zelo pomembna za dosego zdravih in vzdržnih javnih financ v Grčiji. Poleg tega pa uskladitev, predvideno v programu, le delno podpirajo strukturne politike za izboljšanje kakovosti javnih financ. Strukturna narava dejavnikov, ki so povzročili zmanjšanje konkurenčnosti, in vse večja zunanja neravnovesja zahtevajo takojšnje izvajanje drznih strukturnih reform. Dolgoročno bo raven dolga, ki ostaja med najvišjimi v EU, skupaj s predvidenim povečanjem odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva, neugodno vplivala tudi na dolgoročno vzdržnost javnih financ.

Glede na zgornjo oceno naj Grčija:

(i) že v letu 2009 bistveno okrepi prizadevanja za fiskalno konsolidacijo z natančno opredeljenimi trajnimi ukrepi za omejitev tekočih odhodkov, vključno s preudarno plačno politiko v javnem sektorju, s čimer bo prispevala k potrebnemu zmanjšanju deleža dolga v BDP;

(ii) zagotovi, da bodo ukrepi za fiskalno konsolidacijo v okviru celovitega programa reform usmerjeni tudi v povečanje kakovosti javnih financ, ob upoštevanju potrebne prilagoditve gospodarstva, da se tako poveča konkurenčnost in odpravijo trenutna zunanja neravnovesja;

(iii) čim prej začne izvajati politiko za reformo davčne uprave in dodatno izboljša delovanje proračunskega postopka s povečanjem njegove preglednosti in jasno opredelitvijo proračunske strategije v dolgoročnem obdobju ter vzpostavi mehanizme za spremljanje, nadzor in izboljšanje učinkovitosti primarnih tekočih odhodkov;

(iv) glede na naraščajoči dolg in predvideno povečanje odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva, naj izboljša dolgoročno vzdržnost javnih financ, tako da nadaljuje tekoče reforme v sistemu zdravstvenega varstva in pokojninskem sistemu.

Grčija naj tudi izboljša vodenje in kakovost statističnih podatkov ter dosledneje upošteva zahteve po podatkih, določene v kodeksu ravnanja.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih napovedi

2007 2008 2009 2010 2011 Realni BDP (sprememba v %) PS jan. 2009 4,0 3,0 1,1 1,6 2,3 KOM jan. 2009 4,0 2,9 0,2 0,7 ni podatkov PS dec. 2007 4,1 4,0 4,0 4,0 ni podatkov Inflacija po HICP (v %) PS jan. 2009 3,0 4,3 2,6 2,5 2,4 KOM jan. 2009 3,0 4,3 2,5 2,7 ni podatkov PS dec. 2007 2,9 2,8 2,7 2,6 ni podatkov Proizvodna vrzel (6) (v % potencialnega BDP) PS jan. 2009 2,2 1,9 0,3 – 0,8 – 1,0 KOM jan. 2009 (7) 3,0 2,8 0,5 – 1,2 ni podatkov PS dec. 2007 1,3 1,2 1,2 ni podatkov ni podatkov Neto posojanje/izposojanje glede na preostali svet (v % BDP) PS jan. 2009 – 12,1 – 12,8 – 11,4 – 10,8 – 10,0 KOM jan. 2009 – 12,1 – 11,7 – 11,2 – 11,6 ni podatkov PS dec. 2007 – 12,8 – 12,7 – 12,5 – 12,2 ni podatkov Javnofinančni prihodki (v % BDP) PS jan. 2009 39,9 40,0 41,0 41,1 41,2 KOM jan. 2009 40,0 39,9 40,8 40,0 ni podatkov PS dec. 2007 39,9 41,1 41,7 42,3 ni podatkov Javnofinančni odhodki (v % BDP) PS jan. 2009 43,4 43,7 44,7 44,3 43,8 KOM jan. 2009 43,4 43,4 44,5 44,2 ni podatkov PS dec. 2007 42,6 42,7 42,5 42,3 ni podatkov Javnofinančni saldo (v % BDP) PS jan. 2009 – 3,5 – 3,7 – 3,7 – 3,2 – 2,6 KOM jan. 2009 – 3,5 – 3,4 – 3,7 – 4,2 ni podatkov PS dec. 2007 – 2,7 – 1,6 – 0,8 0,0 ni podatkov Primarni saldo (v % BDP) PS jan. 2009 0,6 0,3 0,8 1,2 1,7 KOM jan. 2009 0,6 0,6 0,6 0,0 ni podatkov PS dec. 2007 1,2 2,4 3,1 3,8 ni podatkov Ciklično prilagojeni saldo (6) (v % BDP) PS jan. 2009 – 4,4 – 4,5 – 3,8 – 2,8 – 2,2 KOM jan. 2009 – 4,8 – 4,7 – 3,9 – 3,7 ni podatkov PS dec. 2007 – 3,4 – 2,4 – 2,3 ni podatkov ni podatkov Strukturni saldo (8) (v % BDP) PS jan. 2009 – 4,4 – 4,5 – 4,3 – 2,8 – 2,2 KOM jan. 2009 – 4,6 – 5,0 – 4,7 – 3,7 ni podatkov PS dec. 2007 – 3,1 – 2,4 – 2,3 ni podatkov ni podatkov Bruto državni dolg (v % BDP) PS jan. 2009 94,8 94,6 96,3 96,1 94,7 KOM jan. 2009 94,8 94,0 96,2 98,4 ni podatkov PS dec. 2007 93,4 91,0 87,3 82,9 ni podatkov Program za stabilnost (PS), vmesne napovedi služb Komisije iz januarja 2009 (KOM); izračuni služb Komisije.

(1) UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) Grški organi so 6. februarja 2009 predložili dodatek k programu, v katerem so pojasnili v proračunu predvidene spremembe ukrepov za zvišanje davkov in načrtovano reformo proračunskega postopka. Dodatek ne spreminja fiskalne strategije, opisane v programu stabilnosti, makroekonomski scenarij in proračunske napovedi pa tudi ostajajo nespremenjeni.

(3) Po podatkih, ki so jih grški organi priglasili oktobra 2008 in jih je potrdil Eurostat, je splošni javnofinančni primanjkljaj leta 2007 dosegel 3,5 % BDP in tako presegel referenčno vrednost, ki znaša 3 % BDP. Komisija je glede na to, da je bila obveščena o kršitvi referenčne vrednosti, 18. februarja 2009 pripravila poročilo v skladu s členom 104(3) Pogodbe.

(4) V oceni je upoštevana zlasti napoved služb Komisije iz januarja 2009, pa tudi druge informacije, ki so od tedaj na voljo.

(5) Manjkajo zlasti podatki o javnofinančnih odhodkih glede na namen, o razvoju dolga in komponente iz uskladitve stanj in tokov (razlike med gotovino in kratkoročnimi obveznostmi, neto akumulacija finančnih sredstev, učinki ocenjevanja in drugo), o likvidnih finančnih sredstvih in neto finančnem dolgu.

(6) Proizvodne vrzeli in ciklično prilagojeni saldi iz programov glede na ponovne izračune služb Komisije na podlagi podatkov v programih.

(7) Na podlagi ocenjene potencialne rasti v višini 3,2 %, 2,7 %, 2,8 % oziroma 2,5 % v obdobju 2008–2011.

(8) Ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov, Enkratni in drugi začasni ukrepi znašajo v skladu z najnovejšim programom 0,4 % BDP leta 2008 in 0,5 % BDP leta 2009 (vsi zmanjšujejo primanjkljaj), v januarski vmesni napovedi služb Komisije pa 0,4 % BDP leta 2008 in 0,8 % BDP leta 2009 (zmanjšujejo primanjkljaj).

Vir:

Program za stabilnost (PS), vmesne napovedi služb Komisije iz januarja 2009 (KOM); izračuni služb Komisije.