PRIPOROČILO EVROPSKEGA ODBORA ZA SISTEMSKA TVEGANJA

z dne 21. septembra 2011

o dajanju posojil v tujih valutah

(ESRB/2011/1)

2011/C 342/01

SPLOŠNI ODBOR EVROPSKEGA ODBORA ZA SISTEMSKA TVEGANJA JE –

ob upoštevanju Uredbe (EU) št. 1092/2010 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 24. novembra 2010 o makrobonitetnem nadzoru nad finančnim sistemom Evropske unije in ustanovitvi Evropskega odbora za sistemska tveganja (1) ter zlasti člena 3(2)(b), (d) in (f) in členov 16 do 18 Uredbe,

ob upoštevanju Sklepa ESRB/2011/1 Evropskega odbora za sistemska tveganja z dne 20. januarja 2011 o sprejetju Poslovnika Evropskega odbora za sistemska tveganja (2) ter zlasti člena 15(3)(e) in členov 18 do 20 Sklepa,

ob upoštevanju stališč zadevnih zainteresiranih strani iz zasebnega sektorja,

ob upoštevanju naslednjega:

Države članice so od leta 2000 sprejemale ukrepe politike za odpravljanje tveganj, ki izhajajo iz čezmerne rasti dajanja posojil v tujih valutah, a so bili številni od njih neučinkoviti, zlasti zaradi regulativne arbitraže.

V zvezi z dajanjem posojil v tujih valutah je primerno ukrepati, da bi: (i) omejili izpostavljenosti kreditnemu in tržnemu tveganju ter tako povečali odpornost finančnega sistema; (ii) nadzirali čezmerno rast kreditiranja v tujih valutah in se izognili napihnjenim cenam premoženja; (iii) omejili tveganje financiranja in likvidnostno tveganje ter tako zmanjšali ta kanal za škodljive vplive; (iv) ustvarili spodbude za izboljšanje vrednotenja tveganj, povezanih z dajanjem posojil v tujih valutah; in (v) preprečili izogibanje nacionalnim ukrepom z regulativno arbitražo.

Z odpravljanjem asimetrije informacij med posojilojemalci in posojilodajalci se lahko zmanjša zaskrbljenost glede finančne stabilnosti, izboljša zavedanje posojilojemalcev o tveganjih in spodbudi odgovorno dajanje posojil.

Treba je ustvariti spodbude za finančne institucije, da bodo bolje ugotavljale skrita tveganja in tveganja malo verjetnih dogodkov, ki so povezana z dajanjem posojil v tujih valutah, ter internalizirale zadevne stroške.

Pričakovanja likvidnostne podpore zaradi pojava moralnega hazarda ohranjajo nevzdržne strukture financiranja, kar bi bilo treba reševati z nadziranjem in po potrebi omejevanjem tveganj, povezanih s financiranjem in likvidnostjo, ki jih institucije lahko prevzemajo v povezavi z dajanjem posojil v tujih valutah.

V prilogi k temu priporočilu so analizirana znatna sistemska tveganja za finančno stabilnost v Uniji, ki so posledica čezmernih ravni dajanja posojil v tujih valutah.

To priporočilo ne bi smelo posegati v pooblastila centralnih bank v Uniji v zvezi z denarno politiko in naloge, zaupane Evropskemu odboru za sistemska tveganja (ESRB).

SPREJEL NASLEDNJE PRIPOROČILO:

ODDELEK 1

PRIPOROČILA

Priporočilo A – zavedanje posojilojemalcev o tveganjih

Nacionalnim nadzornim organom in državam članicam se priporoča:

da od finančnih institucij zahtevajo, da posojilojemalcem dajo ustrezne informacije o tveganjih pri dajanju posojil v tujih valutah. Te informacije bi morale posojilojemalcem zadostovati za sprejetje poučenih in preudarnih odločitev ter bi morale vsebovati vsaj to, kako bi na obroke za odplačilo posojila vplivala zelo velika depreciacija zakonitega plačilnega sredstva države članice, kjer ima posojilojemalec stalno prebivališče, in povečanje tujih obrestnih mer;

da spodbujajo finančne institucije k temu, da strankam ponujajo posojila v domači valuti za namene, ki so isti kot pri posojilih v tujih valutah, in finančne instrumente za zaščito pred valutnim tveganjem.

Priporočilo B – kreditna sposobnost posojilojemalcev

Nacionalnim nadzornim organom se priporoča:

da spremljajo raven dajanja posojil v tujih valutah in raven valutnega neskladja v zasebnem nefinančnem sektorju ter sprejmejo ukrepe, ki so potrebni za omejitev dajanja posojil v tujih valutah;

da dovolijo odobravanje posojil v tujih valutah le posojilojemalcem, ki izkažejo svojo kreditno sposobnost, pri čemer se upošteva struktura odplačevanja posojila in sposobnost posojilojemalcev, da vzdržijo negativne pretrese na področju menjalnih tečajev in tujih obrestnih mer;

da preučijo možnost uvedbe strožjih zavarovalnih standardov, kot sta na primer razmerje med zneski za odplačevanje dolga in dohodkom ter razmerje med posojilom in vrednostjo zavarovanja.

Priporočilo C – rast kreditiranja zaradi dajanja posojil v tujih valutah

Nacionalnim nadzornim organom se priporoča, da spremljajo, ali dajanje posojil v tujih valutah povzroča čezmerno rast celotnega kreditiranja, in v tem primeru sprejmejo nova pravila ali strožja pravila od tistih, ki so navedena v priporočilu B.

Priporočilo D – interno upravljanje s tveganji

Nacionalnim nadzornim organom se priporoča, da finančnim institucijam izdajo smernice, po katerih bodo tveganja zaradi dajanja posojil v tujih valutah bolje vključile v svoje interne sisteme za upravljanje s tveganji. Takšne smernice bi morale zajemati vsaj interno vrednotenje tveganj in interno razporejanje kapitala. Od finančnih institucij bi bilo treba zahtevati, da te smernice izvajajo na način, ki je sorazmeren z njihovo velikostjo in kompleksnostjo.

Priporočilo E – kapitalske zahteve

Nacionalnim nadzornim organom se priporoča, da izvajajo posebne ukrepe iz drugega stebra revidiranega okvira Basel II (3) , in zlasti da od finančnih institucij zahtevajo, da vzdržujejo ustrezen kapital, ki zadostuje za kritje tveganj, povezanih z dajanjem posojil v tujih valutah, predvsem tveganj, ki izhajajo iz nelinearnega razmerja med kreditnim in tržnim tveganjem. Oceno glede tega bi bilo treba opraviti v okviru postopka nadzornega pregleda in ovrednotenja, ki je opisan v členu 124 Direktive 2006/48/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. junija 2006 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti kreditnih institucij (4) , ali v skladu z enakovredno prihodnjo zakonodajo Unije, ki bo določala kapitalske zahteve za kreditne institucije. V zvezi s tem se priporoča, da normativne ukrepe najprej sprejme organ, ki je odgovoren za zadevno kreditno institucijo; če pristojni organ za konsolidirani nadzor meni, da ti ukrepi ne zadostujejo za ustrezno obravnavo tveganj, povezanih z dajanjem posojil v tujih valutah, lahko sam sprejme primerne ukrepe za zmanjšanje ugotovljenih tveganj, zlasti tako, da nadrejeni kreditni instituciji v Uniji postavi dodatne kapitalske zahteve.

Priporočilo F – likvidnost in financiranje

Nacionalnim nadzornim organom se priporoča, da pozorno spremljajo tveganje financiranja in likvidnostno tveganje, ki ju prevzemajo finančne institucije v povezavi z dajanjem posojil v tujih valutah, skupaj z njihovim splošnim likvidnostnim položajem. Posebno pozornost bi bilo treba nameniti tveganjem, ki so povezana:

s kopičenjem zapadlostnega in valutnega neskladja med sredstvi in obveznostmi;

Nacionalnim nadzornim organom se priporoča, da preučijo možnost omejitve izpostavljenosti zgoraj navedenim tveganjem, preden te dosežejo čezmerno raven, pri čemer pa se morajo izogniti neurejenemu reševanju obstoječih struktur financiranja.

Priporočilo G – vzajemnost

Nacionalnim nadzornim organom v matičnih državah članicah zadevnih finančnih institucij se priporoča, da uvedejo ukrepe, ki bodo urejali dajanje posojil v tujih valutah najmanj enako strogo kakor veljavni ukrepi v državi članici gostiteljici, kjer te institucije opravljajo čezmejne storitve ali poslujejo prek podružnic. To priporočilo velja samo za posojila v tujih valutah, ki se odobrijo posojilojemalcem s stalnim prebivališčem v državah članicah gostiteljicah. Kjer je to ustrezno, bi bilo treba ukrepe uporabiti na individualni, podkonsolidirani in konsolidirani ravni.

Nacionalnim nadzornim organom v matičnih državah članicah zadevnih finančnih institucij se priporoča, da na svojih spletnih straneh objavijo ukrepe, ki so jih sprejeli nadzorniki v državah članicah gostiteljicah; nadzornikom v državah članicah gostiteljicah se priporoča, da sporočijo vse obstoječe in nove ukrepe, s katerimi urejajo dajanje posojil v tujih valutah, vsem zadevnim nadzornikom v matičnih državah članicah ter ESRB in EBA.

ODDELEK 2

IZVAJANJE

1. Razlaga

2. Merila za izvajanje

posebna merila za izvajanje priporočil A do G so določena v Prilogi.

pri izvajanju priporočil B do F je treba upoštevati načelo sorazmernosti glede na različno sistemsko pomembnost dajanja posojil v tujih valutah med državami članicami ter cilj in vsebino posameznega priporočila;

Naslovniki morajo poročati ESRB in Svetu o ukrepih, ki so jih izvedli na podlagi tega priporočila, ali ustrezno utemeljiti svoje neukrepanje. Poročila morajo vsebovati najmanj:

3. Časovnica za poročanje o ukrepih

Naslovniki morajo poročati ESRB in Svetu o ukrepih, ki so jih izvedli na podlagi tega priporočila, v primeru neukrepanja pa to ustrezno utemeljiti, do 31. decembra 2012, razen če je v spodnjih odstavkih določeno drugače.

do 31. decembra 2012 nacionalni nadzorni organi in države članice sporočijo kakršne koli dodatne smernice po priporočilu A in svojo oceno o obstoju posojil, ki jih finančne institucije dajejo v domači valuti in so enakovredna posojilom v tujih valutah.

do 30. junija 2012 nacionalni nadzorni organi in države članice sporočijo, ali so pred sprejetjem tega priporočila izdali smernice, ki urejajo vprašanja, navedena v tem priporočilu, ali ne. Dodatno sporočijo tudi svojo oceno o tem, ali je treba te smernice spremeniti;

4. Spremljanje in ocenjevanje

Splošni odbor oceni ukrepe in utemeljitve, ki jih sporočijo naslovniki, ter v ustreznih primerih odloči, ali to priporočilo ni bilo upoštevano in naslovniki niso ustrezno utemeljili svojega neukrepanja.

(1) UL L 331, 15.12.2010, str. 1.

(2) UL C 58, 24.2.2011, str. 4.

(3) Stebri so opredeljeni v skladu z okvirom Basel II; glej Baselski odbor za bančni nadzor, International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards, junij 2006, dostopno na spletni strani Banke za mednarodne poravnave na naslovu www.bis.org.

(4) UL L 177, 30.6.2006, str. 1.

PRILOGA

PRIPOROČILA ESRB ZA DAJANJE POSOJIL V TUJIH VALUTAH

KAZALO

Povzetek

I. Pregled dajanja posojil v tujih valutah v Uniji

I.1. Dajanje posojil v tujih valutah v Uniji

I.2. Dejavniki, ki spodbujajo rast dajanja posojil v tujih valutah

I.2.1. Dejavniki na strani ponudbe

I.2.1.1. Mednarodno ali domače financiranje

I.2.1.2. Vse večja prisotnost tujih skupin v državah srednje in vzhodne Evrope

I.2.1.3. Pritiski konkurence

I.2.2. Dejavniki na strani povpraševanja

I.2.2.1. Razlike v obrestnih merah

I.2.2.2. Zaznano tečajno tveganje in pričakovanje uvedbe eura

II. Tveganja, ki izhajajo iz dajanja posojil v tujih valutah

II.1. Kreditno tveganje, na katero vplivajo spremembe deviznega tečaja in tujih obrestnih mer

II.2. Tveganje financiranja in likvidnostno tveganje

II.3. Čezmerna rast kreditiranja, napačno vrednotenje tveganj in možnost nastanka napihnjenih cen premoženja

II.4. Koncentracija in učinki prelivanja med matično državo in držav gostiteljic kot tveganje za finančno stabilnost v Uniji

II.4.1. Študiji primera čezmejnega prelivanja: Avstrija in Švedska

II.5. Višja volatilnost količnikov kapitalske ustreznosti zaradi tečajnih sprememb

II.6. Ovirani kanali za transmisijo denarne politike

II.7. Verjetnost, da se tveganja uresničijo, in pogoji, v katerih se to zgodi

III. Ukrepi politike na nacionalni ravni

III.1. Ukrepi, ki jih sprejemajo različne države

III.2. Ocena učinkovitosti ukrepov politike

IV. Priporočila ESRB

Začrtani cilji

Načela pri izvajanju priporočil

Nadaljnje ukrepanje, ki je skupno vsem priporočilom

Kreditna in tržna tveganja

IV.1. Priporočilo A – zavedanje posojilojemalcev o tveganjih

IV.1.1. Ekonomski razlogi

IV.1.2. Ocena s prednostmi in slabostmi

IV.1.3. Nadaljnje ukrepanje

IV.1.3.1. Časovnica

IV.1.3.2. Kriteriji skladnosti s priporočilom

IV.1.3.3. Obveščanje o nadaljnjem ukrepanju

IV.1.4. Povezave s pravnim okvirom Unije

IV.2. Priporočilo B – kreditna sposobnost posojilojemalcev

IV.2.1. Ekonomski razlogi

IV.2.2. Ocena s prednostmi in slabostmi

IV.2.3. Nadaljnje ukrepanje

IV.2.3.1. Časovnica

IV.2.3.2. Kriteriji skladnosti s priporočilom

IV.2.3.3. Obveščanje o nadaljnjem ukrepanju

IV.2.4. Povezave s pravnim okvirom Unije

Rast kreditiranja

IV.3. Priporočilo C – rast kreditiranja zaradi dajanja posojil v tujih valutah

IV.3.1. Ekonomski razlogi

IV.3.2. Ocena s prednostmi in slabostmi

IV.3.3. Nadaljnje ukrepanje

IV.3.3.1. Časovnica

IV.3.3.2. Kriteriji skladnosti s priporočilom

IV.3.3.3. Obveščanje o nadaljnjem ukrepanju

IV.3.4. Povezave s pravnim okvirom Unije

Napačno vrednotenje tveganj in odpornost

IV.4. Priporočilo D – interno upravljanje s tveganji

IV.4.1. Ekonomski razlogi

IV.4.2. Ocena s prednostmi in slabostmi

IV.4.3. Nadaljnje ukrepanje

IV.4.3.1. Časovnica

IV.4.3.2. Kriteriji skladnosti s priporočilom

IV.4.3.3. Obveščanje o nadaljnjem ukrepanju

IV.4.4. Povezave s pravnim okvirom Unije

IV.5. Priporočilo E – kapitalske zahteve

IV.5.1. Ekonomski razlogi

IV.5.2. Ocena s prednostmi in slabostmi

IV.5.3. Nadaljnje ukrepanje

IV.5.3.1. Časovnica

IV.5.3.2. Kriteriji skladnosti s priporočilom

IV.5.3.3. Obveščanje o nadaljnjem ukrepanju

IV.5.4. Povezave s pravnim okvirom Unije

Likvidnostna tveganja in tveganja financiranja

IV.6. Priporočilo F – likvidnost in financiranje

IV.6.1. Ekonomski razlogi

IV.6.2. Ocena s prednostmi in slabostmi

IV.6.3. Nadaljnje ukrepanje

IV.6.3.1. Časovnica

IV.6.3.2. Kriteriji skladnosti s priporočilom

IV.6.3.3. Obveščanje o nadaljnjem ukrepanju

IV.6.4. Povezave s pravnim okvirom Unije

Koordinacija in področje uporabe na ravni Unije

IV.7. Priporočilo G – vzajemnost

IV.7.1. Ekonomski razlogi

IV.7.2. Ocena s prednostmi in slabostmi

IV.7.3. Nadaljnje ukrepanje

IV.7.3.1. Časovnica

IV.7.3.2. Kriteriji skladnosti s priporočilom

IV.7.3.3. Obveščanje o nadaljnjem ukrepanju

Splošna ocena začrtanih ukrepov

POVZETEK

V zadnjih nekaj letih je o zaskrbljenosti glede finančne stabilnosti, ki izhaja iz čezmernega dajanja posojil v tujih valutah v nekaterih državah članicah, beseda tekla že v številnih krogih.

Na ravni Unije je dajanje posojil v tujih valutah nefinančnemu zasebnemu sektorju najbolj razširjeno v državah srednje in vzhodne Evrope. V slednjih je zaradi tega prišlo do kopičenja velikega valutnega neskladja v bilancah stanja nefinančnega zasebnega sektorja. Vzroki za razširjenost dajanja posojil v tujih valutah izvirajo tako iz dejavnikov na strani ponudbe kot tudi na strani povpraševanja, med drugim iz pozitivnih razlik v obrestnih merah in dostopa do financiranja, ki ga zagotavljajo nadrejene banke.

Visoka raven dajanja posojil v tujih valutah ima lahko za te države sistemske posledice in lahko ustvari ugodne razmere za negativne čezmejne učinke. V nekaterih primerih je dajanje posojil v tujih valutah doseglo čezmerne ravni in prispevalo h krepitvi kreditnih ciklov, kar je morda vplivalo na cene premoženja. Kreditno tveganje pri posojilih v tujih valutah vključuje tržno tveganje za vse nezaščitene posojilojemalce, saj je višina obrokov odvisna od deviznih tečajev. Ti posojilojemalci se na negativna tečajna gibanja običajno odzivajo podobno in istočasno. Poleg tega v kriznih časih odvisnost od financiranja, ki ga zagotavljajo nadrejene banke, in v nekaterih primerih odvisnost od trgov valutnih zamenjav ustvarjata dodatno plast likvidnostnega tveganja in tveganja refinanciranja. Končno, če pride do udejanjanja tveganja zaradi dajanja posojil v tujih valutah, ustvarja visoka stopnja integracije finančnih skupin še dodaten kanal za čezmejne škodljive vplive.

Zaradi nevarnosti, da bi prišlo do čezmejnih škodljivih vplivov, in možnosti izogibanja nacionalnim ukrepom, če so ti sprejeti enostransko in jih druge države članice ne podpirajo, je ESRB pripravil priporočila.

Cilji priporočil so skladni z ugotovljenimi tveganji: (i) omejiti izpostavljenost kreditnemu in tržnemu tveganju ter tako povečati odpornost finančnega sistema; (ii) nadzirati čezmerno rast kreditiranja (v tujih valutah) in izogniti se napihnjenim cenam premoženja; (iii) omejiti tveganje financiranja in likvidnostno tveganje; (iv) izboljšati vrednotenje tveganj. Priporočila se uporabljajo za dajanje posojil v tujih valutah, ki je opredeljeno kot kakršno koli dajanje posojil v valutah, ki niso zakonito plačilno sredstvo v zadevni državi. Kjer pridejo priporočila v poštev, pokrivajo samo nezaščitene posojilojemalce, tj. posojilojemalce brez naravne ali finančne zaščite, kar pomeni tiste, ki so izpostavljeni valutnemu neskladju.

Priporočila za obvladovanje kreditnega tveganja so naslednja: (i) povečati zavedanje posojilojemalcev o tveganjih pri posojilih v tujih valutah tako, da se jim zagotovijo ustrezne informacije; in (ii) zagotoviti, da nova posojila v tujih valutah dobijo samo posojilojemalci, ki so kreditno sposobni in lahko prenesejo velike tečajne pretrese. Priporoča se uporaba razmerja med dolgom in dohodkom ter razmerja med posojilom in vrednostjo zavarovanja. Kadar dajanje posojil v tujih valutah povzroča čezmerno rast celotnega kreditiranja, bi bilo treba razmisliti o uvedbi strožjih ali novih ukrepov glede dajanja takšnih posojil.

Da ne bi prihajalo do napačnega vrednotenja tveganj, povezanih z dajanjem posojil v tujih valutah, bi pristojni organi od institucij morali zahtevati, da (i) ta tveganja bolje vključijo v svoje interno vrednotenje tveganj in interno razporejanje kapitala; in (ii) zaradi nelinearnega razmerja med kreditnim in tržnim tveganjem za posojila v tujih valutah vzdržujejo ustrezen kapital v skladu z drugim stebrom.

Pristojni organi bi morali natančno spremljati tveganje financiranja in likvidnostno tveganje, ki sta povezana z dajanjem posojil v tujih valutah, in po potrebi razmisliti o uvedbi omejitev zanju, pri tem pa posebno pozornost nameniti koncentraciji virov financiranja, valutnemu in zapadlostnemu neskladju med sredstvi in obveznostmi ter posledični odvisnosti od tujih trgov valutnih zamenjav.

Priporočila bi se morala uporabljati na individualni, podkonsolidirani in konsolidirani ravni, kot je primerno. Države članice bi morale prispevati k omejevanju regulativne arbitraže po načelu vzajemnosti do drugih držav članic, ki so uvedle ukrepe za omejitev tveganj, povezanih z dajanjem posojil v tujih valutah. Nadzorne ukrepe lahko prav tako obravnavajo tudi kolegiji nadzornikov.

I. PREGLED DAJANJA POSOJIL V TUJIH VALUTAH V UNIJI

I.1. Dajanje posojil v tujih valutah v Uniji

Pri dajanju posojil v tujih valutah obstajajo po Uniji bistvene razlike. Medtem ko v večini zahodnoevropskih držav predstavljajo posojila v tujih valutah razmeroma zanemarljiv delež vseh posojil, je ta delež v državah srednje in vzhodne Evrope (1) ter v Avstriji dokaj visok (glej graf 1).

Graf 1

Posojila v tujih valutah gospodinjstvom in nefinančnim družbam v Uniji

V državah z velikim deležem posojil v tujih valutah se takšna posojila pogosto dajejo tako gospodinjstvom kot tudi nefinančnim družbam. Nasprotno se v državah z razmeroma majhnim deležem posojil v tujih valutah glede na vsa posojila k tovrstnemu zadolževanju običajno bolj zatekajo nefinančne družbe kot gospodinjstva. To bi bilo lahko povezano s prisotnostjo izvozno usmerjenih družb ter splošno stopnjo trgovinske odprtosti.

Tveganja za finančno stabilnost so visoka predvsem v državah z velikim deležem posojil v tujih valutah, odobrenih nezaščitenim posojilojemalcem. Nezaščiteni (tj. izpostavljeni valutnemu neskladju) so zlasti gospodinjstva in nekatere nefinančne družbe (tj. mala in srednje velika podjetja, ki delujejo na domačem trgu posamezne države), ker so njihovi prihodki običajno v lokalni valuti.

Nasprotno so izvozno usmerjene nefinančne družbe manj občutljive na nihanja deviznega tečaja, saj imajo več možnosti, da se zaščitijo pred valutnim tveganje (2). Glede na to se nadaljnja analiza osredotoča na države, v katerih je znaten delež posojil v tujih valutah odobren gospodinjstvom (3).

Tudi valutna struktura dajanja posojil v tujih valutah se med posameznimi državami članicami razlikuje (glej graf 2). V večini analiziranih držav (Bolgariji, Latviji, Litvi in Romuniji) so tovrstna posojila predvsem v eurih, kar se zdi naravna izbira zaradi članstva v Uniji in še zlasti zaradi deviznega tečaja, ki je fiksiran na euro. Po drugi strani so v nekaterih državah prevladovale druge valute, zlasti švicarski frank (na primer na Madžarskem, v Avstriji in na Poljskem).

Graf 2

Posojila v tujih valutah nedenarnim finančnim institucijam zasebnega sektorja (razen sektorja država) (4) v Uniji

Države, ki imajo velik delež posojil v tujih valutah nezaščitenim posojilojemalcem (poenostavljeno: gospodinjstvom), imajo več skupnih značilnosti. Prvič, delež dajanja posojil v tujih valutah se povečuje od decembra 2004 v praktično vseh državah (glej graf 3), razen v Avstriji. Hkrati se je delež deviznih vlog, ki jih ima nefinančni zasebni sektor v teh državah, le malo povečal ali se je v nekaterih primerih celo zmanjšal (izjema je Latvija, kjer se je delež deviznih vlog občutno povečal). Ti asimetrični premiki v korist posojil v tujih valutah je mogoče razumeti kot osnovni znak vse večjega valutnega neskladja v bilancah stanja nefinančnega zasebnega sektorja. Poleg tega posredno kažejo na obstoj dejavnikov, ki spodbujajo dajanje posojil v tujih valutah v državah članicah. V nekaterih državah se je delež posojil v tujih valutah nefinančnemu zasebnemu sektorju dodatno povečal po tem, ko je države članice prizadela finančna in gospodarska kriza, medtem ko je v drugih ostal bolj ali manj nespremenjen. V več državah je do povečanja prišlo v času, ko je povpraševanje po posojilih padalo.

Graf 3

Delež posojil v tujih valutah in delež deviznih vlog v izbranih državah članicah

Pri iskanju virov financiranja kreditne rasti v teh državah je razmerje med posojili in vlogami mogoče uporabiti kot grob pokazatelj razpoložljivosti domačih virov financiranja. Če se to razmerje močno poveča, je opazovano gospodarstvo pri financiranju posojil močno odvisno od tujega kapitala (glej graf 4). V nekaterih državah srednje in vzhodne Evrope je tuji kapital prihajal predvsem prek zadolževanja finančnih institucij posojilodajalk (5), ki poslujejo v teh državah, pri nadrejenih družbah in pa tudi s financiranjem na tujih medbančnih denarnih trgih.

Graf 4

Delež posojil v tujih valutah in razmerje med posojili in vlogami v izbranih državah članicah

I.2. Dejavniki, ki spodbujajo rast dajanja posojil v tujih valutah

Rast dajanja posojil v tujih valutah spodbuja več dejavnikov tako na strani ponudbe kot tudi na strani povpraševanja. Na ponudbeni strani je bila hitra rast posojil v tujih valutah v državah srednje in vzhodne Evrope v veliki meri posledica lahkega dostopa do medbančnega financiranja (kar so omogočale pozitivne svetovne likvidnostne razmere in financiranje s strani tujih nadrejenih subjektov). Na strani povpraševanja so glavno vlogo verjetno imele pozitivne razlike v obrestnih merah. Čeprav obstajajo skupni razlogi, vsi niso enako pomembni v posameznih državah.

Če pustimo ob strani številne posamične dejavnike na strani ponudbe in povpraševanja, je bila rast kreditiranja v tujih valutah v nekaterih gospodarstvih srednje in vzhodne Evrope sestavni del širšega pojava skokovite rasti povpraševanja, financiranega iz tujine, in/ali cen premoženja. Poleg tega gre pri večini držav članic, ki imajo velik delež posojil v tujih valutah, za konvergentna gospodarstva s pogostokrat veliko zmožnostjo dohitevanja. Dejanski proces konvergence je bil v teh državah v veliki meri odvisen od prilivov tujega kapitala, ker domače varčevanje ni zadoščalo.

I.2.1. Dejavniki na strani ponudbe

I.2.1.1. Mednarodno ali domače financiranje

V obravnavanih državah srednje in vzhodne Evrope so bila posojila v tujih valutah v veliki meri financirana s čezmejnim zadolževanjem v obliki kreditnih linij pri nadrejenih institucijah s sedežem drugod v Uniji. Druge kreditne institucije z velikim obsegom vlog v domači valuti so sredstva pridobivale na trgih valutnih zamenjav.

Kadar koli je primanjkovalo domačih virov financiranja, so institucije uporabljale tuje vire financiranja (6) (glej graf 5). Možno je, da je vlogo pri tem igrala tudi slabša razvitost nacionalnih kapitalskih trgov v obravnavanih državah – v primerjavi s starejšimi članicami euroobmočja. Konkretneje to pomeni, da je razmeroma majhno število dolgoročnejših dolžniških instrumentov v domači valuti – ki bi se lahko uporabljali kot merilo pri vrednotenju tveganj ali za pridobivanje dolgoročnih virov financiranja – najbrž odvračalo institucije od dajanja dolgoročnih posojil v domači valuti. Visoki stroški listinjenja za instrumente v domači valuti so bili še dodaten dejavnik, ki je prispeval k temu, da so banke sredstva za hipotekarna posojila pridobivale v tuji valuti.

Graf 5

Posojila v tujih valutah in razmerje med posojili in vlogami v domači valuti v izbranih državah članicah

Poleg tega je bilo financiranje znotraj mednarodnih finančnih skupin relativno cenejše od financiranja, ki je bilo na voljo lokalnim bankam zunaj takšnih skupin. To je še dodatno okrepilo druge dejavnike, ki so spodbujali dajanje posojil v tujih valutah, kot so razlike v obrestnih merah in večje marže.

Zaradi razpoložljivosti tujega financiranja in s prenosom tečajnega tveganja na posojilojemalce so institucije lahko ponujale posojilne produkte z obrestnimi merami, ki so bile bistveno nižje od obrestnih mer za posojila v domači valuti. V nekaterih državah (npr. v Bolgariji in Latviji) z velikim deležem deviznih vlog je institucije za dajanje posojil v tujih valutah verjetno motiviral dostop do velikega in stabilnega domačega vira sredstev v tujih valutah (predvsem eurih). Poleg tega so zaradi fiksnega ali vezanega deviznega tečaja odpadli stroški, povezani z zaščito pred tečajnimi tveganji (7).

I.2.1.2. Vse večja prisotnost tujih skupin v državah srednje in vzhodne Evrope

Kreditno rast je omogočilo povezovanje evropskih finančnih trgov, ki se je med drugim kazalo v vse večji prisotnosti ali okrepljeni aktivnosti že prisotnih tujih finančnih institucij v finančnih sistemih teh držav.

Z izjemo Avstrije je delež sredstev tujih bank v vseh sredstvih bančnega sektorja v sedmih državah, ki so obravnavane v analitičnem delu te priloge, blizu 60 % ali večji (glej graf 6). Nadrejene institucije so se za financiranje v tuji valuti prek svojih podrejenih družb v veliki meri odločale zaradi višje dobičkonosnosti kreditnih poslov v dohitevajočih gospodarstvih in prizadevanj za višji tržni delež v teh državah. V domačih finančnih sektorjih držav srednje in vzhodne Evrope je velik delež bank v tuji lasti ustvaril dodaten kanal za kapitalske prilive, ki so bili usmerjeni predvsem na kreditne trge.

Graf 6

Delež sredstev podrejenih družb in podružnic v večinski tuji lasti v celotnem bančnem sektorju (%)

I.2.1.3. Pritiski konkurence

Zgoraj omenjeni velik delež, ki so ga predstavljale banke v tuji lasti v finančnih sektorjih držav srednje in vzhodne Evrope, je skupaj z njihovim precejšnjim potencialom za rast prispeval k večanju konkurenčnih pritiskov na kreditnih trgih, predvsem skoncentrirano na trgu stanovanjskih posojil (8). Zaradi ostrejše konkurence so institucije razširile svojo ponudbo s hipotekarnimi posojili v tujih valutah, ki so bila za gospodinjstva cenejša. Skušale so uvesti tudi produkte z nižjimi obrestnimi merami, kar je bil tudi en od razlogov za rast posojil v švicarskih frankih v nekaterih državah srednje in vzhodne Evrope ter v Avstriji. Banke, ki so ponujale posojila v švicarskih frankih in japonskih jenih, so lahko tekmovale za tržni delež tako, da so ponujale nižje stroške servisiranja dolga kot banke, ki so ponujale posojila v eurih.

Posledice konkurenčnih pritiskov so imele dve dimenziji. Po eni strani je konkurenčno okolje „prisililo“ bolj konservativne institucije, da so vstopile na trg dajanja posojil v tujih valutah, da ne bi izgubile svojega tržnega deleža, kar je najbrž sovpadlo z zniževanjem kreditnih standardov. Po drugi strani so lahko institucije zaradi precejšnjih razlik v obrestnih merah določale višje profitne marže in provizije kot pri posojilih v domači valuti ter tako izboljšale svoje finančne rezultate (kar je še okrepilo konkurenčni pritisk na banke, ki v svoji ponudbi niso imele posojil v tujih valutah). V primeru posojil z devizno klavzulo so institucije ustvarile dodaten dobiček na račun tečajnih razmikov, ko so pretvorile obroke posojila iz domače valute ali vanjo.

I.2.2. Dejavniki na strani povpraševanja

I.2.2.1. Razlike v obrestnih merah

Razlike v obrestnih merah med analiziranimi državami in glavnimi visoko razvitimi gospodarstvi v Evropi so bile glavni dejavnik, ki je spodbujal visoko povpraševanje po posojilih v tujih valutah v regiji srednje in vzhodne Evrope ter v Avstriji (glej graf 7, graf 8 in graf 9). Posojila v tujih valutah so postala posebej privlačna v segmentu dolgoročnih posojil (npr. hipotekarnih), pri katerih imajo razlike v obrestnih merah za prvo mesečno odplačilo večji vpliv kot pri posojilih s kratkoročno zapadlostjo. V državah s fiksnim deviznim tečajem so bila posojila v tujih valutah običajno cenejša zaradi vrste dejavnikov, vključno z nižjo premijo za tveganje (npr. kreditno, likvidnostno).

Razlike v obrestnih merah za posojila gospodinjstvom v domači valuti in v eurih (v odstotnih točkah)

Graf 7

Države z vezanim ali fiksnim deviznim tečajem

Graf 8

Države z drsečim deviznim tečajem

Graf 9

Razlike v obrestnih merah za posojila v domači valuti in švicarskih frankih na Madžarskem, v Avstriji in na Poljskem (v odstotnih točkah)

I.2.2.2. Zaznano tečajno tveganje in pričakovanje uvedbe eura

Posojanje v eurih je najvišjo raven doseglo v gospodarstvih s fiksnim deviznim tečajem, za kar je možnih več razlogov, vključno z nižjimi likvidnostnimi premijami za eurske dolžniške instrumente in nizko zaznanim tečajnim tveganjem, kar je lahko povzročilo večje povpraševanje po eurskih posojilih v teh državah. Nekateri posojilojemalci se morda niso zavedali tveganj, ki so jih sprejemali, ko so vzeli posojilo v tuji valuti. Celo tisti, ki so bili obveščeni, so se morda nezaščiteno zadolževali v tujih valutah, ker so domnevali, da obstoječi valutni režim predstavlja implicitno jamstvo. Zdi se, da je sedanja kriza te domneve do določene mere potrdila, zlasti v gospodarstvih srednje in vzhodne Evrope z valutnim odborom ali vezanim deviznim tečajem, kjer ni bilo devalvacije, čeprav je Latvija za ohranitev vezanega deviznega tečaja potrebovala pomoč Unije/Mednarodnega denarnega sklada (MDS), predvsem zaradi prociklične fiskalne politike in likvidnostnega krča na svetovnih finančnih trgih.

V nekaterih državah z drsečim deviznim tečajem so povpraševanje po posojilih v tujih valutah najbrž spodbujala tudi gibanja deviznih tečajev (9). V Avstriji je historično majhna volatilnost tečaja euro/švicarski frank prispevala k nizki stopnji zaznanega valutnega tveganja. V državah srednje in vzhodne Evrope z drsečim deviznim tečajem je posojilojemalce k posojilom v tujih valutah pritegnilo dejstvo, da je nominalni devizni tečaj dalj časa naraščal, in pričakovanja, da se bo takšno gibanje nadaljevalo. Pričakovanja posojilojemalcev, da bo nominalni devizni tečaj rasel, so se uresničila tudi zaradi njihovih pričakovanj samih (10). Rast tečaja je še povečala zunanja neravnovesja, ki so se okrepila zaradi močne rasti domačega povpraševanja.

Na zaznavanje tveganja pri dajanju in jemanju posojil v eurih so v nekaterih državah verjetno vplivala tudi pričakovanja skorajšnje uvedbe eura. Takšna pričakovanja so podpirala tako predpostavko „ničelnega“ tečajnega tveganja v primeru držav s fiksnim/vezanim deviznim tečajem, kot tudi domnevo, da se bo v državah z drsečim deviznim tečajem trend rasti deviznega tečaja nadaljeval.

II. TVEGANJA, KI IZHAJAJO IZ DAJANJA POSOJIL V TUJIH VALUTAH

Čeprav ta oddelek obravnava glavna tveganja, ki izhajajo iz dajanja posojil v tujih valutah, je treba priznati, da finančna integracija in vzdržna raven dajanja posojil v tujih valutah prinašata tudi koristi.

II.1. Kreditno tveganje, na katero vplivajo spremembe deviznega tečaja in tujih obrestnih mer

Banke, ki dajejo posojila v tujih valutah, so izpostavljene posrednemu tečajnemu tveganju (kot komponenti kreditnega tveganja), ki izhaja iz valutnega neskladja v bilanci stanja njihovih strank. Z znatno depreciacijo domače valute se v domači valuti poveča tako vrednost neporavnanega dolga (tudi v zvezi z vrednostjo zavarovanja) kot tudi vrednost plačila v okviru odplačevanja posojila. S tem se zmanjša sposobnost nezaščitenih domačih posojilojemalcev, da odplačujejo posojilo, kar občutno poslabša finančno stanje zasebnega sektorja. Z manjšo sposobnostjo posojilojemalcev za odplačevanje posojil (11) in manjšo stopnjo poplačila se slabša kakovost posojilnega portfelja in povečujejo bančne izgube iz posojil, kar ustvarja pritiske na dobiček in kapitalske rezerve. Čeprav to vprašanje ni bilo vključeno v scenarij obremenitvenih testov, ki jih je v vsej Uniji izvedel EBA, je ta v svojem poročilu poudaril, da v nekaterih državah članicah verjetno največje tveganje predstavljajo neugodna valutna gibanja, in sicer zaradi njihovega vpliva na posojila v tujih valutah (12).

Tečajno (in obrestno) tveganje posojil v tujih valutah je težko natančno izračunati. Tradicionalne metode izračunavanja tveganja ne upoštevajo dejstva, da bančna posojila v tujih valutah nezaščitenim posojilojemalcem združujejo tržno in kreditno tveganje v zelo nelinearni obliki (13). Strokovna literatura kaže, kako imajo lahko standardni pristopi k upravljanju tveganj, ki ločeno obravnavajo različne vrste tveganj, za posledico bistveno prenizko ocenjeno prisotno skupno tveganje. Preprosto seštevanje ločeno merjenega tečajnega tveganja in tveganja neizpolnitve obveznosti tudi za večkrat podceni dejansko raven tveganja.

Končno, profil obrestnega tveganja pri posojilih v tujih valutah se razlikuje od tistega pri posojilih v domači valuti. To lahko škoduje kakovosti posojil v tujih valutah, če se obrestni cikli v tuji valuti razlikujejo od tistih v domačem gospodarstvu. Toda obseg tečajnega tveganja in tveganja tujih obrestnih mer se močno razlikuje pri različnih valutnih parih in tudi glede na to, kateri režim vrednotenja tveganj prevladuje v posamezni državi.

V državah s fiksnim/vezanim deviznim tečajem se tečajno tveganje pri posojilih v tujih valutah v času krize ni uresničilo, saj lokalne valute niso devalvirale in so ostale vezane na euro. Posojilojemalci pri posojilih v tujih valutah posledično zaradi devalvacije valut niso utrpeli izgub, ampak so prej imeli koristi od znižanja eurskih obrestnih mer.

V državah z drsečim deviznim tečajem je bil vpliv depreciacije domače valute močno odvisen od režimov vrednotenja tveganj, ki so jih banke uporabljale pri odobravanju različnih vrst posojil. V nekaterih državah (npr. v Avstriji, na Poljskem in v Romuniji) so obrestne mere za hipotekarna posojila v tujih valutah eksplicitno vezane na tržne obrestne mere, zato je tam negativne učinke depreciacije domače valute v veliki meri izničilo padanje obrestnih mer v eurih in švicarskih frankih. Vseeno je treba poudariti, da je bila opisana povezanost med spremembami domačega deviznega tečaja in tujih obrestnih mer rezultat posebnih razmer v visoko razvitih gospodarstvih in na svetovnih finančnih trgih v času krize. V primeru depreciacije domače valute v povezavi s povečanjem tujih obrestnih mer bi se v državah z drsečim deviznim tečajem ne glede na režim določanja cen posojil povečalo tveganje neizpolnitve obveznosti s strani posojilojemalca.

Po drugi strani so uresničevanje tečajnega tveganja pospeševale vse višje obrestne mere za posojila v tujih valutah na Madžarskem (sočasni tečajni in obrestni pretres). Madžarskim bankam je njihov režim vrednotenja tveganj omogočil, da so obrestne mere za posojila prebivalstvu določale enostransko in brez upoštevanja sprememb tujih obrestnih mer. Obrestno breme madžarskih prebivalcev, ki so imeli posojila v tujih valutah, se je zato v zadnjih dveh do treh letih povečalo, to pa je še stopnjevalo negativni učinek močne depreciacije madžarskega forinta v razmerju do švicarskega franka.

V nekaterih državah imajo posojila v tujih valutah višji delež slabih posojil in višjo raven prestrukturiranja posojil (npr. na Madžarskem in v Romuniji). Do tega zaključka pridemo, če pogledamo še letnik posojil, tj. stopnja neizpolnitve obveznosti pri posojilojemalcih, ki so hipotekarna posojila, denominirana v tujih valutah, vzeli ob višjem deviznem tečaju, je na splošno višja. To še dalje najverjetneje izkazuje, da se vsaj nekateri posojilojemalci ne zavedajo tveganj, ki jih prevzemajo s tem, ko vzamejo posojilo v tuji valuti.

V drugih državah, kot je Poljska, podatki kažejo, da je med posojili v tujih valutah na splošno manj slabih posojil kot pri posojilih v domači valuti. Vseeno tega ni mogoče pojasniti zgolj z boljšim finančnim stanjem komitentov, ki jemljejo posojila v tujih valutah. Gre prej za rezultat prakse bank, da posojila v tujih valutah pretvorijo v posojila v domači valuti, ko se pojavi nevarnost neplačila ali potreba po prestrukturiranju, in ukrepov pristojnih organov, ki so dostop do posojil v tujih valutah omejili samo na najboljše posojilojemalce.

Kreditna kakovost je končno odvisna tudi od vrste posojila, saj so potrošniška posojila navadno bolj tvegana od hipotekarnih (ali drugih zavarovanih) posojil.

Na splošno podatki kažejo, da se je kreditno tveganje uresničilo predvsem v zadnjih dveh letih, čeprav v vseh obravnavanih državah ne v enaki meri. Vseeno je težko ugotoviti, koliko je na kreditno kakovost vplival devizni tečaj in koliko tuje obrestne mere. Za to obstaja več vzrokov, najpomembnejši pa so naslednji: (i) kreditna kakovost je odvisna tudi od drugih gospodarskih razmer, npr. stopnje brezposelnosti in od starostne strukture kreditnega portfelja; (ii) večina prizadetih držav je sprejela ukrepe za reševanje te problematike, kar je vplivalo na značilnosti portfelja posojil v tujih valutah; in (iii) razpoložljivost podatkov je omejena.

II.2. Tveganje financiranja in likvidnostno tveganje

V nekaterih državah srednje in vzhodne Evrope sta tveganje financiranja in likvidnostno tveganje, ki sta običajno povezani s posojilno dejavnostjo bank, večji zaradi razširjenosti dajanja posojil v tujih valutah. V teh državah se je tveganje financiranja večalo, ker so se banke vse bolj financirale na medbančnih trgih, pa tudi pri nadrejenih institucijah, in ne iz vlog prebivalstva. S tem se je močno povečala odvisnost domačih bank od tujih sredstev in zunanja ranljivost nekaterih držav. Odvisnost nekaterih bank iz držav srednje in vzhodne Evrope od financiranja znotraj skupine lahko ustvari pomembno tveganje, če imajo nadrejene banke sedež v državi z dolgotrajnejšo fiskalno ranljivostjo. Deželno tveganje v matičnih državah lahko postane kanal za škodljive vplive prek razpoložljivosti in stroškov financiranja, ki ga nadrejene banke zagotavljajo podrejenih družbam in podružnicam v državah srednje in vzhodne Evrope. Zato je za omejitev morebitnega prelitja v države gostiteljice nujno previdno načrtovanje (na primer v obliki načrtov financiranja).

V zadnjih dveh do treh letih se tveganje financiranja sicer ni uresničilo, nadrejene institucije pa so izpolnjevale svoje obveznosti do podrejenih družb z zagotavljanjem in obnavljanjem potrebnih sredstev. K preprečevanju uresničitve te vrste tveganja financiranja je prispevalo tudi sodelovanje med pristojnimi evropskimi organi in nadrejenimi institucijami (npr. Dunajska pobuda, glej okvir 3). Tovrstno tveganje vseeno še vedno obstaja in med drugim odraža koncentracijo virov financiranja. Poleg tega se lahko spreminjajo tudi stroški financiranja, če se spremeni zaznava tveganj. Pri kreditnih institucijah, ki nimajo nadrejene družbe, tveganje koncentracije morda ni tako pomembno, lahko pa so večje druge vrste tveganj, povezanih s financiranjem na medbančnem trgu.

Po drugi strani se je v nekaterih državah (posebej na Madžarskem in Poljskem) pojavil nov vir tveganj financiranja likvidnosti, ko so banke začele uporabljati vloge v domači valuti, da bi prek trgov valutnih zamenjav financirale posojila v tujih valutah. Da ne bi imele odprtih deviznih pozicij, so lokalne banke zamenjevale svoje vloge v lokalni valuti za devizna sredstva, in se tako za krajše obdobje pogosto izpostavile tveganju obnove posojila. Ko so se na trgu obveznic in valutnih zamenjav začeli finančni pretresi in so ti trgi presahnili, so imele banke velike težave pri obnavljanju svojih kratkoročnih valutnih zamenjav. Poleg tega so zaradi depreciacije lokalnih valut domače banke morale izpolnjevati višje pozive h kritju (zahteve po vlogah) za svoje transakcije zamenjave, s čimer so se povečale njihove potrebe po devizni likvidnosti. Posledice tega tveganja financiranja likvidnosti, ki je izhajalo iz izpostavljenosti trgu valutnih zamenjav, so omilile centralne banke, ki so uvedle linije za zamenjave in posojila za zagotavljanje nujno potrebne devizne likvidnosti lokalnim bankam, pa tudi nadrejene banke, ki so svojim podrejenim družbam zagotavljale valutne zamenjave. V nekaterih primerih so morali ukrepe centralnih bank podpreti tudi posojila, kreditne linije in linije za zamenjave s strani MDS, ECB in švicarske centralne banke.

Pri tem ne bo odveč, če še enkrat poudarimo razlike med državami glede na vire njihovega financiranja. V gospodarstvih, kjer je bil delež deviznih vlog velik, razmerje med posojili v tujih valutah in deviznimi vlogami pa posledično manjše, so bila tveganja financiranja zaradi dostopa do velikih in stabilnih domačih virov financiranja v tujih valutah morda manj izrazita.

II.3. Čezmerna rast kreditiranja, napačno vrednotenje tveganj in možnost nastanka napihnjenih cen premoženja

Dajanje posojil v tujih valutah lahko s spodbujanjem čezmerne rasti kreditiranja vodi v resno občutljivost (14).

Čezmerna rast kreditiranja nemalokrat vodi k napihnjenim cenam premoženja, ki utegnejo negativno vplivati na finančno stabilnost pa tudi na splošno ekonomsko uspešnost. Bilančna neskladja, ki so posledica čezmernega zadolževanja v tujih valutah s strani nezaščitenih posojilojemalcev iz nefinančnega zasebnega sektorja, lahko še posebej zvišajo občutljivost na zunanje finančne pretrese in pretrese realnega gospodarstva. Ta občutljivost je lahko še posebej visoka, kadar je rast kreditiranja skoncentrirana v nepremičninskem sektorju. Prekomerna koncentracija bančnega posojanja na nepremičninskem trgu lahko povzroči nastanek balona, saj rastoče povpraševanje po nepremičninah zvišuje njihove cene, kar zaradi višjih vrednosti zavarovanja spet zveča ponudbo kreditov, zaradi pričakovanj nadaljnje rasti cen premoženja pa tudi krepi povpraševanje. Če je kreditiranje financirano s kapitalskimi pritoki, se zadolženost države v tujih valutah poveča, njen proizvodni potencial pa se poveča le malo. Pretekle izkušnje, vključno z izkušnjami, ki so jih v nedavni finančni krizi pridobile Irska, Španija in baltske države, kažejo na to, da utegne imeti preobrat takšnih samospodbujevalnih povratnih učinkov resne posledice za makroekonomsko in finančno stabilnost.

Videti je, da sta nagla rast kreditiranja in zadolževanje v tujih valutah tesno povezana v novih državah članicah (15), zlasti v tistih, kjer se je dolg nefinančnega zasebnega sektorja v zadnjih letih zelo hitro povečal, kot sta odkrila Rosenberg and Tirpak (16). Avtorja v študiji zaključita, da je, četudi predpostavimo rastoči trend v razmerju posojil do bruto domačega proizvoda (BDP), ki je posledica finančnega poglabljanja, kar nekaj teh držav zabeležilo „čezmerno“ rast kreditov, v smislu, da je bila zabeležena rast kreditiranja višja, kakor bi pričakovali na podlagi gibanja makroekonomskih spremenljivk. Države, ki so še pred globalno finančno krizo beležile posebej močan kreditni razmah, so večinoma imele tudi višji delež posojil v tujih valutah (glej graf 10). Zgodovinski podatki nakazujejo, da je povečanje dajanja posojil v tujih valutah povezano s kreditnim razmahom v novih državah članicah, ki se financirajo iz tujih kapitalskih pritokov. Naglo rastoče kreditiranje nefinančnega zasebnega sektorja bi bilo lahko povezano z vse večjim deležem dajanja posojil v tujih valutah (glej graf 11). Čeprav obstoj korelacije še ne pomeni vzročne povezave med dajanjem posojil v tujih valutah in kreditnim razmahom, vseeno ne gre spregledati njune zgodovinske podobnosti.

Graf 10

Delež posojil v tujih valutah ter razmerje med krediti in BDP v izbranih državah članicah

Graf 11

Razlike v deležu posojil v tujih valutah in v razmerju med krediti in BDP v izbranih državah članicah (v odstotnih točkah)

Dejavnik, ki je vplival na porast dajanja posojil v tujih valutah, bi utegnilo biti tudi dejstvo, da notranje prenosne cene v finančni skupini (tj. med nadrejeno in podrejeno družbo/podružnico) pred krizo niso ustrezno odražale tveganj, povezanih z dajanjem posojil v tujih valutah, namreč tečajnega tveganja, premije za deželno tveganje in tveganja pri financiranju. Ker je nekatera izmed teh tveganj težko ustrezno oceniti, je tudi določanje primernih cen za dajanje posojil v tujih valutah oteženo. Zabeležene ravni dajanja posojil v tujih valutah bi pravzaprav lahko bile simptom povečanega prevzemanja tveganj.

V splošnem velja, da je napačen izračun premij za tveganje na strani ponudbe prav tako dokaj razširjena značilnost obdobij razmaha. Znižanje premij za tveganje, ki je posledica prekomernega zaupanja v prihodnjo gospodarsko rast in deželno tveganje, lahko prispeva k nižjim nominalnim obrestnim meram za posojila v tujih valutah. Nižje obrestne mere in ugodnejši pogoji kreditiranja krepko vplivajo na cene premoženja – še najbolj na cene stanovanjskih objektov. Zaradi tega obstaja nevarnost izkrivljenega razporejanja virov in nastanka napihnjenih cen premoženja. Rastoče cene nepremičnin skupaj z ugodnejšimi kreditnimi pogoji ter spodbudami za špekulacijo in zadolževanje so v več državah povzročile močno rast cen stanovanj.

Ker je zadolževanje v tujih valutah navadno povezano z nižjimi obrestnimi merami kot zadolževanje v lokalni valuti, to vpliva na realno obrestno mero, kakor jo zaznavajo posojilojemalci. Posamezniki pri jemanju posojila v tuji valuti pogosto uporabijo pričakovano domačo inflacijo cen življenjskih potrebščin oziroma domačo rast plač, da bi deflacionirali nominalne obrestne mere za tuje valute, še posebno kadar tečajno tveganje velja za zanemarljivo. Fiksni oziroma strogo uravnavani tečaji ter obdobja vztrajno močne apreciacije lokalne valute lahko prispevajo k podcenjevanju tečajnega tveganja, ki je povezano s posojili v tujih valutah.

To se lahko izrazi v izjemno nizkih in v mnogih primerih skrajno negativnih realnih obrestnih merah, ki močno spodbujajo splošno povpraševanje po kreditih in potencialno povzročajo tudi napihnjene cene premoženja.

Kombinacija vseh teh dejavnikov je pred krizo povzročila kapitalske pritoke v mnoge države srednje in vzhodne Evrope, povezane z visoko rastjo kreditiranja, ki je bilo večinoma v tujih valutah. Sredstva so bila večinoma usmerjena v nepremičnine in gradbeništvo, s čimer so silovito pospeševala potrošnjo in napihovala cene premoženja. Te države so poleg tega beležile tudi znaten porast števila novih gospodinjstev ter dvig splošnega življenjskega standarda. Takšen razvoj dogodkov je močno spodbujal splošno povpraševanje po kreditih ter napihoval cene premoženja. Cene nepremičnin so zato poskočile (glej graf 12).

Graf 12

Cene stanovanjskih objektov in rast kreditiranja v izbranih državah članicah (%)

Poudariti velja, da velik delež dajanja posojil v tujih valutah nezaščitenemu zasebnemu sektorju in napihnjene cene premoženja največkrat še poslabšujejo zunanjo ranljivost.

Ker kreditiranje iz tujine sčasoma prispeva h kopičenju večjega skupnega obsega dolga v tujih valutah, lahko država zaradi tega postane bolj ranljiva za nenadno izgubo zaupanja oziroma škodljive vplive in učinke prelivanja, ki so posledica kriz v državah s podobnimi slabostmi. V tem primeru lahko dvomi trgov v vzdržnost velikega obsega obveznosti v tujih valutah samo oziroma zunanji pretres, ki bi povzročil devalvacijo tečaja, vodijo v neurejeno razpletanje nakopičenih neravnovesij.

Kakor je bilo omenjeno že v oddelku II.1, je bilanca stanja nefinančnega zasebnega sektorja izpostavljena tveganjem, ki se lahko v primeru močne depreciacije realnega tečaja uresničijo. Učinek je lahko še večji, če obenem pride tudi do večjega popravka cen premoženja. Poleg tega ni mogoče izključiti možnosti, da bi notranji pretres, ki povzroči, da balon cen premoženja poči, spričo velikih bilančnih problemov sprožil tudi izgubo zaupanja.

Kratkoročnega tveganja za ponovni razmah kreditiranja in cen premoženja, ki bi bil posledica dajanja posojil v tujih valutah, očitno ni, saj se zadolženost v mnogih novih državah članicah še ni zmanjšala. Srednjeročno, potem ko se bo gospodarsko okolje povsem normaliziralo, tveganja mednarodne upočasnitve rasti pa se bodo zmanjšala, močne oživitve tega pojava vseeno ni mogoče izključiti. Čeprav se je kreditiranje v tujih valutah do zdaj le rahlo okrepilo, so se spodbude na strani ponudbe in povpraševanja pa tudi tržne strukture komajda kaj spremenile. Pravzaprav je videti, da izkušnje, pridobljene v času globalne finančne krize, potrošnikov niso navedle k temeljni ponovni presoji tveganj, povezanih z jemanjem posojil v tujih valutah. Dejansko so se spodbude za zadolževanje v tujih valutah, ki izhajajo iz razlik v obrestnih merah, v nekaterih primerih celo okrepile, saj so bile obrestne mere v euroobmočju in Švici izjemno nizke. Navsezadnje ni verjetno, da bi bili procesi finančnega poglabljanja v novih državah članicah že zaključeni, čeprav so se razmerja med kreditiranjem in BDP v času pred finančno krizo znatno povečala. Četudi so banke v postopno okrepitev lokalne baze vlog že vložile napore, je financiranje v lokalni valuti še vedno omejeno s pomanjkanjem dovolj globokih in likvidnih lokalnih trgov.

V tem kontekstu je treba tudi omeniti, da je okvir Basel III predlagal pristojnim nacionalnim organom dodatno orodje, ki bi lahko pripomoglo k blaženju ponovnega razmaha kreditiranja. Medtem ko je primarni cilj proticiklične kapitalske rezerve (17) v tem, da mora bančni sistem v dobrih časih zbrati zadostne rezerve, ki naj bi jim pomagale bolje prenesti izgube po kreditnem razmahu, je lahko upočasnjena rast kreditiranja, ki je posledica višjih kapitalskih zahtev, dober stranski učinek. Ocena čezmerne rasti kreditiranja, ki je potrebna za kvantificiranje cikličnih rezerv, pa v novih državah članicah zaradi kratkih zgodovinskih serij podatkov in konvergenčnega procesa vseeno ne bo neproblematična (18).

II.4. Koncentracija in učinki prelivanja med matično državo in držav gostiteljic kot tveganje za finančno stabilnost v Uniji

Dinamika deviznih tečajev istočasno vpliva na kreditno sposobnost cele skupine nezaščitenih jemalcev posojil v tujih valutah. Ta oblika tveganja koncentracije se lahko pojavi tako znotraj države/institucije kot tudi med državami članicami. Ta pojav še zaostrujejo malo verjetni dogodki (tj. občutno večji vpliv pri večjih gibanjih tujih valut). Pri dajanju posojil v tujih valutah so lahko prisotne tudi druge oblike tveganja koncentracije, in sicer zlasti pri financiranju in pri zavarovanju. Zaradi koncentracije virov financiranja je ta vrsta poslov zelo občutljiva na pretrese, ki prizadenejo nadrejeno družbo in/ali trge valutnih zamenjav. Ker je večina teh posojil hipotekarnih posojil, prihaja tudi do koncentracije zavarovanj, saj gre pri tem zlasti za stanovanjske in poslovne nepremičnine, katerih vrednost se bo v primeru negativnih tečajnih gibanj znižala, s tem pa bo vplivala tudi na razmerje med posojilom in vrednostjo zavarovanja ter na stopnje poplačila.

Velik obseg dajanja posojil v tujih valutah lahko prispeva h krepitvi kanalov za prenos škodljivih vplivov.

Kot prvo obstaja tesna povezava med podrejenimi družbami, ki te kredite odobravajo, in njihovimi nadrejenimi družbami. Po eni strani v primeru negativnega pretresa, ki bi vplival na podrejene družbe, obstaja verjetnost, da se bodo kapitalske in/ali likvidnostne potrebe zaradi podobne ranljivosti v več državah gibale v tandemu, to pa spet pomeni pritisk na vire nadrejenih družb. Izpostavljenost znotraj skupine posledično tesneje poveže nadrejeno banko s podrejeno družbo, verjetnost podpore s strani nadrejene banke pa se v stresni situaciji povečuje z velikostjo izpostavljenosti. Čeprav lahko verjetnost podpore s strani nadrejene banke z vidika države gostiteljice velja kot nekaj pozitivnega, obenem predstavlja tudi tveganje za škodljive vplive med finančnim sistemom države gostiteljice in matične države ter možnost, da bi kreditno tveganje, povezano z dajanjem posojil v tujih valutah, učinkovalo tudi v matični državi (glej okvir 2 o švedski izkušnji).

V nekaterih tipičnih primerih nadrejene banke delujejo samo kot posredniki financiranja med tujimi vlagatelji in podrejenimi družbami. Nadrejene banke s tem, ko na mednarodnih kapitalskih trgih izdajajo dolžniške instrumente z dospelostjo, ki je krajša od dospelosti posojilnega portfelja podrejenih družb, in jih nemudoma predajo podrejenim družbam, se ne soočajo samo s tveganjem nasprotne stranke, povezanim s podrejenimi družbami, temveč tudi s tveganjem pri refinanciranju. Tveganje, ki izhaja iz tovrstne strategije financiranja, lahko prisili centralne banke matičnih držav, da hranijo več rezerv, kot bi jim bilo sicer treba z vidika posojilodajalca v skrajni sili, in lahko navsezadnje vodi v situacijo, ko davkoplačevalci matične države nosijo breme dajanja posojil v tujih valutah s strani podrejenih družb.

Podatke BIS o mednarodnih medbančnih terjatvah je možno uporabiti kot približek za izpostavljenosti bank iz matičnih držav do njihovih podrejenih družb v tujini (19). Sodeč po podatkih, zbranih na osnovi neposrednega posojilojemalca (20), so takšne terjatve konec leta 2010 znašale skoraj 339 milijard USD, kar je pomenilo približno 0,7 % bančnih sredstev v matičnih državah. Vendar pa graf 13 kaže, da je več kot 75 % terjatev skoncentriranih v samo petih državah, tj. v Nemčiji, Grčiji, Italiji, Avstriji in na Švedskem. Zaradi tega je lahko v nekaterih primerih posamezna izpostavljenost do bančnega sistema v državah gostiteljicah znatna (na primer okoli 6 % sredstev avstrijskega bančnega sektorja).

Graf 13

Delež terjatev matičnih držav do bančnih sistemov držav gostiteljic (stanje konec leta 2010)

Visoka koncentracija je razvidna tudi iz grafa 14, ki prikazuje strukturo mednarodnih bančnih terjatev izbranih matičnih držav. Kot prvo lahko opazimo, da financiranje, zagotovljeno bančnim sistemom držav gostiteljic, predstavlja velik delež mednarodnih bančnih terjatev v predstavljenih matičnih državah

Graf 14

Delež bančnih terjatev do držav gostiteljic v celotnem obsegu mednarodnih bančnih terjatev

Kot drugo se je relativna izpostavljenost do držav srednje in vzhodne Evrope v letih med 2005 in 2010 znatno zvišala, zaradi česar so bančni sistemi v matičnih državah bolj ranljivi na pretrese, ki bi prizadeli njihove podrejene družbe v tujini.

Vse večjo izpostavljenost potrjujejo tudi podatki o mednarodnih bančnih terjatvah do skupine držav gostiteljic, predstavljenih v grafu 15.

Graf 15

Bančne terjatve do držav gostiteljic v skupini matičnih držav z največjo izpostavljenostjo konec leta 2010 (mrd USD)

Prenos tveganja med bančnima sistemoma matične države in države gostiteljice pa ne poteka samo v eni smeri. Tveganja se namreč lahko prenašajo tudi z matične države na državo gostiteljico. Kapitalski in/ali likvidnostni pritiski na ravni nadrejenih bank bi tako lahko vplivali na države gostiteljice s podrejenimi družbami oziroma podružnicami iste skupine.

Nadalje utegnejo imeti premiki v strategiji nadrejenih skupin makroekonomski vpliv, denimo prek razdolževanja, zaostrovanja kreditnih kriterijev in prodaj po zelo nizkih cenah.

Če se v državah z visoko ravnjo dajanja posojil v tujih valutah uresničita kreditno tveganje in tveganje pri financiranju, obstajajo tehtni razlogi za prelivanje v druge države članice. Četudi je dajanje posojil v tujih valutah najbolj razširjeno v državah srednje in vzhodne Evrope, lahko tveganje za prenos škodljivih vplivov prek tako imenovanega kanala skupnega posojilodajalca (21) ustvari pritisk na finančno stabilnost celotnega območja Unije.

Z analizo tveganj prelivanja prek kanala skupnega posojilodajalca lahko po eni strani vidimo, da je stopnja, do katere je posamezna država ranljiva za regionalne pretrese, bolj ali manj homogena. To odraža dejstvo, da bančne sektorje držav vzhodne in južne Evrope obvladujejo tuje bančne skupine iz malega števila držav Unije. Po drugi strani pa obstajajo države (na primer Češka in Poljska), ki bi tedaj, če bi se tveganja v bančnih sektorjih teh držav uresničila, imele najmočnejši vpliv na države vzhodne in južne Evrope. Občutljivost posameznih držav na regionalne pretrese kot tudi regionalni pomen ene države za območje sta se malenkostno zmanjšala (zadnje četrtletje 2010 v primerjavi z zadnjim četrtletjem 2009).

Dodatni kanal za prenos škodljivih vplivov bi lahko potekal prek trgov, zlasti zato, ker bi utegnil k takemu razvoju dogodkov prispevati čredni nagon vlagateljev. Motivirala oziroma okrepila bi ga lahko podobna ranljivost držav kot posledica dajanja posojil v tujih valutah, četudi se zmožnosti posojilojemalcev in finančnih institucij med državami razlikuje. Udejanjanje tveganj, povezanih z dajanjem posojil v tujih valutah, v eni državi lahko vpliva na druge države, v katerih je dajanje posojil v tujih valutah zelo razširjeno, pri čemer razpoloženje med vlagatelji deluje kot širitveni kanal, po katerem se nihanje deviznega tečaja in likvidnostni krč prenašata na domače trge.

II.4.1. Študiji primera čezmejnega prelivanja: Avstrija in Švedska

OKVIR 1 Avstrijska izkušnja z dajanjem posojil v tujih valutah s strani avstrijskih bank v državah srednje in vzhodne Evrope in Skupnosti neodvisnih držav

Čeprav so se avstrijske banke kljub izpostavljenosti do držav srednje in vzhodne Evrope in Skupnosti neodvisnih držav (SND) med nedavno krizo v splošnem izkazale za odporne in so podpirale zadevna gospodarstva v procesu gospodarskega dohitevanja, vseeno obstajajo tveganja prelivanja, ki zadevajo avstrijski finančni sektor pa tudi avstrijsko državo. Dajanje posojil v tujih valutah v tej zvezi pomeni en vir tveganja za možno prelivanje. Od sredine leta 2010 se je dajanje posojil v tujih valutah s strani podrejenih družb „šestih najboljših“ avstrijskih bank (22) v državah vzhodne in srednje Evrope in SND na valutno prilagojeni osnovi rahlo zmanjšalo in se je ob koncu leta 2010 gibalo na ravni okoli 80 milijard EUR. V povprečju je to ustrezalo 47,5-odstotnemu deležu posojil v tujih valutah v skupnih posojilih, ki so jih podrejene družbe odobrile v državah srednje in vzhodne Evrope ter v SND. Tako kot v prejšnjem poročevalskem obdobju je bila za posojila v tujih valutah v povprečju značilna slabša boniteta kot za posojila v lokalni valuti. Povprečni delež slabih posojil pri posojilih v tujih valutah, tj. 15,9 % za države srednje in vzhodne Evrope in SND, je bil za 2,5 odstotne točke višji od deleža slabih posojil pri vseh posojilih. Kljub znatnim količinam razpoložljivega zavarovanja so bila ta posojila v manjšem obsegu pokrita tudi z rezervacijami za tveganja.

Druga značilnost dajanja posojil v tujih valutah, pomembna z vidika tveganja, je dejstvo, da vključuje potrebo po financiranju v tujih valutah. Medtem ko je financiranje posojil v eurih razmeroma stabilno, saj se ta financirajo bodisi iz vlog v eurih v zadevnem bančnem sektorju bodisi iz likvidnostnih transferjev znotraj skupine, pa financiranje posojil, ki niso denominirana v eurih (v prvi vrsti posojil v švicarskih frankih), temelji na manj stabilnih virih financiranja, kakršni so denarni trgi in valutne zamenjave. Na vrhuncu krize so se morale avstrijske bančne skupine torej zanesti na zamenjavo med eurom in švicarskim frankom, ki jo je zagotavljala švicarska nacionalna banka. Pomembni so tudi likvidnostni transferji znotraj skupine (44 milijard EUR ob koncu leta 2010) podrejenim družbam avstrijskih bank v državah vzhodne in srednje Evrope in SND, kar se je odrazilo tudi v razmerju med posojili in vlogami, ki je za države srednje in vzhodne Evrope in SND v povprečju znašalo 108,1 %, čeprav so obstajale precejšnje razlike med regijami. Torej bi lahko v času krize tudi financiranje znotraj skupine pomenilo kanal za prenos škodljivih vplivov, če centralne banke ne bi mogle zagotoviti večje likvidnostne podpore, kot so to storile med zadnjo krizo.

Dajanje posojil v tujih valutah v državah srednje in vzhodne Evrope in v SND torej na eni strani pomeni kanale za prenos škodljivih vplivov, ki so posledica povečanega kreditnega tveganja, po drugi strani pa potrebo po ustreznem financiranju v tujih valutah. Vendar pa tveganja za prenos škodljivih vplivov niso vezana samo na neposredne kanale, temveč tudi na „informacijske kanale“. Tako je denimo v prvi polovici leta 2009 negotovost glede tveganosti izpostavljenosti avstrijskih bank do držav srednje in vzhodne Evrope in SND povzročila, da so se petletne premije v zamenjavah kreditnega tveganja avstrijskih bank kot tudi petletne premije v zamenjavah kreditnega tveganja avstrijskega državnega dolga precej povečale v primerjavi z nemškimi državnimi obveznicami (za več kot 450 oziroma za več kot 250 bazičnih točk). Potem ko so si vlagatelji ustvarili jasnejšo sliko in je Dunajska pobuda uspešno preprečila neusklajeno zmanjšanje izpostavljenosti bank Unije do držav srednje in vzhodne Evrope ter SND, so se avstrijske premije v zamenjavah kreditnega dolga spet naglo zmanjšale.

Za omejitev tveganja prelivanja so avstrijski pristojni organi spomladi 2010 izdali vodilna načela glede dajanja posojil v tujih valutah, ki se uporabljajo za podrejene družbe avstrijskih bank, ki poslujejo v državah srednje in vzhodne Evrope in v SND. Banke so sprva pozvali, naj prenehajo odobravati še posebej tvegana posojila v tujih valutah. Na mednarodni ravni so bile uvedene tudi spodbude, namenjene krepitvi trgov lokalne valute in preprečevanju ponovnega vzpona dajanja posojil v tujih valutah v državah srednje in vzhodne Evrope.

Še en dejavnik, ki zmanjšuje tveganje, tiči v dejstvu, da se je kapitalska situacija podrejenih družb s časom vztrajno izboljševala, tako da sedaj presega minimalne regulativne zahteve v vseh državah in regijah, v nekaterih izmed njih znatno.

OKVIR 2 Švedska izkušnja pri dajanju posojil v tujih valutah s strani švedskih bank v baltskih državah

Ko je finančna kriza leta 2008 prizadela baltske države, sta dve švedski banki z največjo izpostavljenostjo do baltskih držav, SEB in Swedbank, naglo postali problematični za sistemsko stabilnost na Švedskem. Glavni razlog za skrb je bil v tem, da je bil večji del posojil v teh državah denominiran v eurih, številni udeleženci na trgu pa so bili prepričani, da bodo baltske države prisiljene devalvirati svoje valute. Devalvacija, še posebej nenadzorovana, bi imela tedaj uničujoč vpliv na švedske banke, ki so poslovale v baltskih državah. V takšni situaciji je centralna banka Sveriges Riksbank ocenila, da bodo izgube bank iz posojil sicer velike, a obvladljive, vendar bi to utegnilo vplivati tudi na dostop bank do financiranja na trgu.

Ko je kriza decembra 2008 v Latviji prešla v akutno fazo in so državo zapustile ogromne količine kapitala, je bil na hitro podpisan dogovor o zamenjavi med centralnima bankama Sveriges Riksbank in Danmarks Nationalbank na eni strani in centralno banko Latvijas Banka na drugi. Sporazum je sicer določal znesek 500 milijonov EUR, vendar je bil dejansko porabljen samo del tega zneska. Glavni namen sporazuma je bil podpreti devizne rezerve Latvije, dokler ne bi bila na voljo prva plačila iz MDS in Unije.

Sveriges Riksbank je podprla tudi Estonijo. Februarja 2009 je s centralno banko Eesti Pank sklenila preventivni aranžma za kratkoročno valutno podporo. Ta aranžma sicer ni bil nikoli uporabljen. Njegov namen je bil dati Eesti Pank možnost, da likvidnost zagotovi v okviru valutnega odbora.

Stranke, vpletene v dajanje posojil v tujih valutah v baltskih državah, so seveda podcenjevale tečajno tveganje. V času krize so vse tri baltske države v pričakovanju uvedbe eura sodelovale v ERM II, enostransko pa so imele svoje valute vezane na euro bodisi s trdno vezavo (Latvija) ali prek polnih valutnih odborov (Estonija in Litva). Poleg tega so načrti za uvedbo eura, ki so jih razgrnili pristojni organi v teh državah, in njihovo močno zavzemanje za centralno pariteto ustvarili vtis, da devizna tveganja za tovrstna posojila ne veljajo.

Čeprav so trdna vezava in valutni odbori navsezadnje dosegli svoj namen, je tveganje devalvacije v baltskih državah precej vplivalo na Švedsko kot matično državo. Posojanje v tujih valutah s strani švedskih bank v baltskih državah je bilo namreč močno podprto s financiranjem s strani nadrejenih bank. Nadrejene banke se s tem, ko so na mednarodnih kapitalskih trgih izdajale dolžniške instrumente z dospelostjo, krajšo od dospelosti posojilnega portfelja podrejenih družb, in jih predajale podrejenim družbam, niso soočile samo s tveganjem nasprotne stranke, povezanim z njihovimi baltskimi podrejenimi družbami, temveč tudi s tveganjem financiranja in refinanciranja.

Strah zasebnih vlagateljev glede velikosti morebitnih izgub iz baltskih poslov švedskih bank in glede vpliva na švedski bančni sistem je bil glavni razlog za to, da je ne samo financiranje, povezano z baltskimi državami, temveč celotno financiranje švedskih bančnih skupin v času krize prišlo pod močan pritisk. To je veljalo še posebej za medbančno financiranje bank v tujih valutah. Sam problem financiranja bank pa je spet prispeval k porastu potencialnih obveznosti švedskega javnega sektorja. Četudi so morale banke za izdajo dolžniških instrumentov z državnim jamstvom, ki jo je zagotavljal švedski urad za državni dolg, plačevati nadomestilo, se je država navsezadnje znašla v položaju, ko je jamčila za precejšen delež dolgov Swedbanke, katere izpostavljenost do baltskih držav je bila največja. Poleg tega so del običajnega deviznega financiranja švedskih bančnih skupin na medbančnem trgu nadomestila posojila v ameriških dolarjih od centralne banke Sveriges Riksbank in drugih centralnih bank. Namen teh izrednih posojil centralne banke Sveriges Riksbank je bil spodbuditi posojanje bank v valutah, ki niso krona. Neporavnani devizni dolg v okviru državnega jamstvenega programa v začetku leta 2009, tj. v času, ko je dosegel najvišjo vrednost, in dolarska posojila centralne banke Sveriges Riksbank nasprotnim strankam (tj. večinoma bankam, ki so poslovale na Švedskem) so skupaj znašali 430 milijard SEK, kar je ustrezalo približno 15 % švedskega BDP. Torej se je kreditno tveganje, ki ga je predstavljalo kreditiranje v tujih valutah v baltskih državah, preoblikovalo v tveganje financiranja in navsezadnje v tveganje za švedske davkoplačevalce.

II.5. Višja volatilnost količnikov kapitalske ustreznosti zaradi tečajnih sprememb

Tečajna gibanja povzročajo volatilnost vrednosti sredstev v tujih valutah in torej tudi vrednosti tveganju prilagojenih sredstev, ki se uporablja za določanje kapitalskih zahtev. Kapital bank se namreč vodi v lokalni valuti, četudi je nadrejena institucija zagotovila kapital v tuji valuti. Morebitna tečajna nihanja tako spreminjajo kapitalske potrebe bank, ne vplivajo pa na znesek kapitala, zaradi česar v primeru depreciacije lokalne valute povzročijo poslabšanje količnikov kapitalske ustreznosti in obratno.

To tveganje ni relevantno za države z režimom fiksnega deviznega tečaja (kolikor je ta vzdržen). Banke v državah z drsečim tečajem pa so to vrsto tveganja obvladale. To so lahko storile zaradi visokih kapitalskih rezerv kot tudi zaradi dejstva, da se je velika depreciacija nanašala bolj na valutne pare s švicarskim frankom, ki so prevladovali v dajanju posojil prebivalstvu (hipotekarna posojila). Ker zaradi nizkih uteži tveganja za ta posojila to predstavlja le delček kapitalskih zahtev, so banke lahko pokrile svoje dodatne kapitalske potrebe z obstoječimi kapitalskimi rezervami.

II.6. Ovirani kanali za transmisijo denarne politike

Negativni učinek dajanja posojil v tujih valutah na transmisijski mehanizem denarne politike lahko privzame vsaj štiri oblike, o katerih bo govor v nadaljevanju: učinek, ki ga imajo tokovi dajanja posojil v tujih valutah in akumulirano stanje posojil v tujih valutah na obrestni kanal, ter učinek, ki ga imajo tokovi dajanja posojil v tujih valutah in akumulirano stanje posojil v tujih valutah na tečajni kanal.

Kar zadeva obrestni kanal, študije kažejo, da lahko zamenljivost med posojili v domači valuti in posojili v tujih valutah moteče vpliva na transmisijo denarne politike (23). Zaradi zaostrovanja denarne politike z dvigovanjem domačih obrestnih mer postane zadolževanje v domači valuti dražje. Če pa so na voljo posojila v tujih valutah z nižjimi obrestnimi merami, je upad posojil v domači valuti vseeno možno izravnati s porastom posojil v tujih valutah, ki postanejo za domače posojilojemalce razmeroma privlačnejša. Zaradi tega postane obrestni kanal za transmisijo denarne politike oslabljen.

Na obrestni kanal lahko vpliva tudi akumulirano stanje posojil v tujih valutah. Če so posojila v gospodarstvu v domači valuti in imajo spremenljive obrestne mere, bo zaostrovanje denarne politike zmanjšalo razpoložljivi dohodek posojilojemalcev in domače povpraševanje. Če je velik delež posojil v tuji valuti, bo ta učinek ustrezno manjši.

Tokovi dajanja posojil v tujih valutah vplivajo tudi na tečajni kanal v transmisiji denarne politike. Ta kanal za transmisijo denarne politike lahko postane manj učinkovit, saj na spremembe deviznega tečaja močno vpliva razpoloženje na globalnih finančnih trgih. Banke pretvorijo devizno financiranje v posojila, denominirana v tujih valutah, ki so neredko izplačana v domači valuti (24). Naglo rastoče dajanje posojil v tujih valutah zaradi tega izvaja pritisk na tečaj domače valute, kar lahko vodi v apreciacijo. Rast dajanja posojil v tujih valutah bo torej med ciklom zaostrovanja podpirala tečajni kanal za transmisijo denarne politike, saj bo še krepila apreciacijo lokalne valute, ki so jo v odzivu na zvišanje obrestnih mer sprožili kapitalski tokovi. Apreciacijski trend lahko poleg tega ustvari samospodbujevalne povratne učinke, saj utegnejo potencialni posojilojemalci pričakovati, da bo takšen trend kar trajal. To pa je lahko še dodatna spodbuda za jemanje posojil v tujih valutah.

Nasprotno pa bodo novi posojilojemalci v času popuščanja domače denarne politike najverjetneje izbrali posojila v domači valuti. Apreciacijski pritisk na domačo valuto bo popustil, depreciacijski pritisk pa se ne bi smel pojaviti, saj so tokovi posojil v lokalni valuti nevtralni do deviznega trga. Tokovi kreditiranja v tujih valutah torej uvajajo (po možnosti asimetrični) šum v transmisijski mehanizem denarne politike, s čimer povečujejo njegovo kompleksnost.

Velik obseg posojil v tujih valutah je še en vir slabitve transmisijskega mehanizma denarne politike, in sicer zaradi tako imenovanih „tečajnih omejitev“, tj. koristi od depreciacije valute prek povečanja konkurenčnosti do neke mere izničijo negativni bilančni učinki. V skrajnem primeru lahko depreciacija – zlasti v nastajajočih tržnih gospodarstvih – zaradi visoke stopnje posojil v tujih valutah deluje v smeri krčenja gospodarske rasti (25). Zato mnogi pristojni organi v državah, ki imajo visok delež dolga v tujih valutah, za stabiliziranje deviznega tečaja v času krize vodijo politike za krčenje rasti, katerih namen je preprečiti negativne posledice za finančno stabilnost prek bilančnih učinkov. V strokovni literaturi o tem odzivu na depreciacijske pritiske pogosto govorijo kot o „strahu pred drsenjem“ (26). Omeniti velja, da utegnejo biti tovrstne politike ex post celo optimalne, saj je možno izgubo gospodarske rasti zaradi zaostrovanja denarne politike več kot izravnati s preprečevanjem izpada zaradi negativnih bilančnih učinkov. Ex ante pa se kopičenje valutnih neskladij spodbuja, kadar gospodarski subjekti pričakujejo tovrstni odziv politike (27).

V vzorcu 22 držav Unije in nastajajočih tržnih gospodarstev (28), za katere obstajajo podatki o dajanju posojil v tujih valutah, podatki iz časa krize potrjujejo zgoraj navedene ugotovitve. Na splošno je videti, da so bile države z visokim deležem posojil v tujih valutah nekoliko omejene pri odzivanju na krizo s pomočjo denarne politike in deviznega tečaja. Kot prvo so imele države z visokim deležem posojil v tujih valutah največkrat manjšo nominalno depreciacijo lokalnih tečajev, kar je tudi odraz režima deviznega tečaja (glej graf 16). Ker so bili devizni tečaji večine držav v tem času pod depreciacijskim pritiskom, so centralne banke s tem, ko so ščitile svoje valute, izgubljale rezerve. Države z višjim deležem posojil v tujih valutah so večinoma izgubile več rezerv kot države brez tovrstnih valutnih neskladij (glej graf 17). Omeniti pa velja, da države z valutnim odborom ne vodijo lastne denarne politike (tj. obrestne mere, rezerve in količina denarja v politiki niso spremenljivka). Vseeno je treba opozoriti, da bi bila korelacija med depreciacijo valute na eni strani ter izgubami rezerv in bilančnimi neskladji na drugi lahko še višja, če bi v analizo vključili tudi čezmejno izpostavljenost (29).

Graf 16

Posojila v tujih valutah in prilagoditve deviznega tečaja (največja sprememba v odstotkih od 7/2008 do 6/2009)

Graf 17

Posojila v tujih valutah in izgube rezerv (najmanjša sprememba v odstotkih od 7/2008 do 6/2009)

Poleg posegov na deviznih trgih so morale nekatere države – zlasti tiste z visokim deležem posojil v tujih valutah – v času krize zvišati obrestne mere, da bi zaščitile svoje devizne tečaje (glej graf 18). Z zvišanjem obrestnih mer in prodajo deviznih rezerv se je krčila rast količine denarja, ki se je v državah z visokim deležem posojil v tujih valutah pogosto upočasnila oziroma celo postala negativna (glej graf 19).

Graf 18

Posojila v tujih valutah in obrestne mere (največja sprememba v bazičnih točkah od 7/2008 do 6/2009)

Graf 19

Posojila v tujih valutah in količina denarja (najmanjša sprememba v odstotkih od 7/2008 do 6/2009)

II.7. Verjetnost, da se tveganja uresničijo, in pogoji, v katerih se to zgodi

Tveganja, ki izhajajo iz dajanja posojil v tujih valutah, se lahko denimo uresničijo v primeru scenarija nenadne zaustavitve, v katerem bi prišlo do odtokov kapitala in depreciacije valut v nastajajočih tržnih gospodarstvih pa tudi v nekaterih državah članicah, v katerih dajanje tovrstnih posojil igra pomembno vlogo. Zaradi tega bi se uresničila kreditna tveganja, povezana s posojili v tujih valutah, morda pa tudi tveganja pri financiranju bank. Med povodi za tovrstni scenarij nenadne zaustavitve so padec cen premoženja ali sistemska bančna kriza v ključnem nastajajočem gospodarstvu, zasuk glede obetov gospodarske rasti, nepričakovan porast ključnih obrestnih mer v razvitem gospodarstvu in povečana nenaklonjenost tveganju med vlagatelji.

Kar zadeva možni časovni okvir udejanjanja tveganj, so tveganja iz dajanja posojil v tujih valutah večja v srednjeročni perspektivi, čeprav se je z nedavno nadaljnjo apreciacijo valut, zlasti švicarskega franka, v nekaterih državah, kjer je dajanje posojil v švicarskih frankih bolj razširjeno, povečala raven kreditnega tveganja.

Če pogledamo naprej, bi se tveganja, povezana z dajanjem posojil v tujih valutah, lahko povečala tudi z vnovično rastjo kreditiranja v državah srednje in vzhodne Evrope, saj bi se okrepilo tako gospodarsko okrevanje kot tudi pozitivna pričakovanja glede prihodnjih gospodarskih gibanj. Bijsterbosch in Dahlhaus v svoji študiji (30) opredeljujeta dejavnike, ki prispevajo k tako imenovanemu brezkreditnemu okrevanju, tj. gospodarskemu vzponu, ki ga ne spremlja porast kreditov zaradi razlogov na strani povpraševanja ali ponudbe. Ocenjena verjetnost brezkreditnega okrevanja za skupino držav iz srednje in vzhodne Evrope kaže, da se bo skladno z gospodarskim vzponom v regiji rast kreditov spet okrepila, pri čemer je samo za baltske države verjetno, da bodo beležile gospodarski vzpon, ki ga ne podpira rast kreditov. Trenutne umirjene rasti kreditiranja v številnih državah srednje in vzhodne Evrope torej ne moremo gledati kot nekaj trajnega, pa tudi tveganja za čezmerno dajanje posojil v tujih valutah v bližnji prihodnosti ni mogoče izključiti.

Poudariti je treba, da seznam povodov za uresničitev tveganj pri dajanju posojil v tujih valutah ne sme veljati za popolnega, saj se utegne ocena v prihodnjih četrtletjih spremeniti, denimo zaradi sprememb v dinamiki globalnega okrevanja. Čeprav je pri različnih državah opaziti različne stopnje verjetnosti glede ponovne pojavitve tveganj, povezanih s krediti v tujih valutah, obstajajo številni dejavniki, ki omogočajo uresničitev tovrstnih tveganj. Kljub nedavni krizi so poslovni modeli, ki jih uporabljajo banke, in temeljne značilnosti nastajajočih gospodarstev ostali bistveno nespremenjeni in lahko vplivajo na prihodnje kopičenje kreditov v tujih valutah.

Uresničitev tveganj se končno razlikuje tudi glede na režim deviznega tečaja, ki ga imajo posamezne države. Pri režimu drsečega deviznega tečaja tržna nihanja deviznih tečajev nemudoma vplivajo na kreditno sposobnost posojilojemalcev. Medtem ko je pri režimu drsečega deviznega tečaja to nenehno tveganje, obstaja pri režimu valutnega odbora oziroma pri režimu vezanih deviznih tečajev, ko zadolževanje poteka v valuti sidra/vezave, tveganje enkratnega dogodka devalvacije, ki bi imel, če bi do njega prišlo, velik učinek. Tisti, ki so prepričani, da tveganje obstaja tudi pri režimu fiksnega deviznega tečaja, poudarjajo, da je treba pri preudarni oceni upoštevati tudi možnost, da se ti režimi porušijo oziroma močno devalvirajo, ter opozarjajo na situacije iz preteklosti, ko se je to zgodilo in je silovito vplivalo na finančno stabilnost. Verjetnost uresničitve tega tveganja v državah z režimom vezanih deviznih tečajev oziroma režimom valutnega odbora pa je vseeno odvisna tudi od stabilnosti njihove tečajne ureditve, konsistentnosti fiskalne politike in strogosti nadzornih politik, ki jih izvajajo.

III. UKREPI POLITIKE NA NACIONALNI RAVNI

III.1. Ukrepi, ki jih sprejemajo različne države

Pristojni organi v državah članicah so ukrepe za zajezitev tveganj, ki izhajajo iz čezmerne rasti dajanja posojil v tujih valutah, sprejeli že v začetku leta 2000, vendar večina dejavnosti poteka od leta 2007/2008 naprej. Od leta 2010 je več držav začelo uvajati še dodatne ukrepe in/ali krepiti njihovo intenzivnost. Ukrepi, med katerimi so bili opozorila, obvezna pravila in priporočila, so bili bonitetne, administrativne in denarnopolitične narave. V splošnem so bili ukrepi uvedeni v paketih in ne posamično.

Iz analize sprejetih ukrepov je možno sklepati na nekaj vzorcev. Prvič, države z režimom fiksnega deviznega tečaja običajno niso skušale vplivati na raven posojil v tujih valutah ali pa so bolj splošno skušale vplivati na čezmerno skupno posojanje. V teh državah so bila posojila v tujih valutah večinoma denominirana v valuti, na katero je vezana lokalna valuta. Sprejetje ukrepov zoper dajanje posojil v tujih valutah kot tako bi trgi lahko razumeli kot zaskrbljenost glede sposobnosti, da se vezava obdrži, to pa bi se lahko spremenilo v samoizpolnjujoče napovedi. Države z drsečim tečajem so sprejele več ukrepov, s katerimi so skušale preprečiti čezmerne ravni posojanja v tujih valutah.

Drugič, ukrepi so bili usmerjeni tako na povpraševanje po posojilih v tujih valutah kot tudi na njihovo ponudbo. Ukrepi na strani povpraševanja so večinoma zajemali omejitve v razmerju med posojilom in vrednostjo zavarovanja oziroma omejitve v razmerju med dolgom in dohodkom ter merila primernosti za posojilojemalce. Namen teh instrumentov je bil zlasti zagotoviti kreditno sposobnost posojilojemalcev, v nekaterih primerih pa so bili usmerjeni samo v tiste, ki so nezaščiteni. Ukrepi na strani ponudbe so se osredotočali v glavnem na zmožnost kreditnih institucij, da pokrijejo izgube, če do njih pride, tj. da imajo za ta namen dodatni kapital. Čeprav banke v večini primerov niso imele velikih valutnih neskladij, ki bi bila posledica dajanja posojil v tujih valutah, saj so se financirale tudi v tujih valutah, niti niso svojih pozicij zaščitile z zamenjavami, sta dve državi uvedli tudi omejitve in/ali kapitalske zahteve za odprte valutne pozicije. Madžarska je leta 2010 prepovedala dajanje posojil v tujih valutah (31). Pregled je v tabeli 1.

Tabela 1

Ukrepi, sprejeti z namenom omejevanja čezmernega dajanja posojil v tujih valutah

Sprejeti ukrepi Države (leto) (32) Opozarjanje na tveganja, povezana s posojili v tujih valutah Latvija (2007); Madžarska (2004-2008); Avstrija (2001) Zahteve glede preglednosti/informacij Latvija (2007 in 2011); Avstrija (2006); Poljska (2006) Ukrepi na strani povpraševanja Merila primernosti za posojilojemalce: zaščitenost ali kreditna sposobnost (33) Avstrija (2008 in 2010); Poljska (2006) Strožje razmerje med posojilom in vrednostjo zavarovanja oziroma med dolgom in dohodkom za posojila v tujih valutah (kot za posojila v domači valuti) (33) Madžarska (2010); Poljska (2010 and 2012); Romunija (2008) Ukrepi na strani ponudbe Višje uteži tveganja oziroma kapitalske zahteve Latvija (2009); Madžarska (2008) (34); Poljska (2008 & 2012); Romunija (2010) (35) Minimalni standardi za posojila v tujih valutah in posojila z odloženim odplačilom prek nosilca odplačevanja, ki se nanašajo na sisteme za upravljanje tveganj v bankah Avstrija (2003) Višji koeficienti za določanje rezervacij za nezaščitene posojilojemalce Romunija (2008) Omejitev odobravanja posojil v tujih valutah nezaščitenim posojilojemalcem na 300 % lastnih sredstev kreditne institucije Romunija (2005-2007)) Omejitve za odprte devizne pozicije oziroma kapitalske zahteve za odprte devizne pozicije Latvija (1995); Litva (2007); Romunija (2001) Diferencirane zahteve po obveznih rezervah Romunija (2004) Vsi ukrepi za omejevanje nagle rasti kreditiranja razširjeni tudi na nebančne finančne institucije. Romunija (2006) Drugo Prepoved dajanja hipotekarnih posojil v tujih valutah nezaščitenim posojilojemalcem (36) Madžarska (2010) Prispevek k preprečevanju regulativne arbitraže s strani nadzornih organov v matični državi Italija (2007 in 2010); Avstrija (2010) Vir: nacionalne centralne banke in nacionalni nadzorni organi.

OKVIR 3 Dunajska pobuda in primeri usklajevanja med pristojnimi organi v matičnih državah in državah gostiteljicah

„Dunajska“ pobuda za usklajevanje evropskih bank (EBCI) je javni in zasebni forum, ustanovljen januarja 2009 kot odziv na finančno krizo, katerega namen je pomagati evropskim nastajajočim tržnim gospodarstvom vzdržati pretrese. Skupina združuje mednarodne finančne institucije (MDS, Evropsko banko za obnovo in razvoj, Evropsko investicijsko banko, Svetovno banko), institucije Unije (Evropsko komisijo, ECB kot opazovalko), centralne banke in regulatorne organe v matičnih državah in državah gostiteljicah ter največje zahodne bančne skupine, ki delujejo v evropskih nastajajočih tržnih gospodarstvih.-

Med glavnimi dosežki EBCI v zadnjih dveh letih velja omeniti pomoč, ki jo je nudila tujim nadrejenim bankam, da so ostale zavezane potrebam svojih vzhodnoevropskih podrejenih družb po financiranju, ter dejstvo, da so paketi podpore zahodnih vlad veljali tudi za podrejene družbe bank v vzhodni Evropi.

Srednjeročni cilj EBCI je reševanje vprašanja posojil v tujih valutah v vzhodni Evropi, in sicer z razvijanjem varčevanja v lokalni valuti in trga lokalnih valut. V ta namen je EBCI marca 2010 ustanovila Delovno skupino javno-zasebnega sektorja za razvoj lokalne valute in kapitalskega trga. Omenjena delovna skupina je nedavno podala vrsto priporočil in sklenila, da bi sleherna politika morala upoštevati posebnosti posameznih držav, kar obenem zahteva tesno koordinacijo med pristojnimi organi v matičnih državah in državah gostiteljicah, da bi preprečili regulativno arbitražo in izogibanje ukrepom s pomočjo čezmejnega dajanja posojil.

EBCI je že pokazala, da je nadvse primerna za to, da zagotovi pravo platformo za tovrstno koordinacijo, saj so pristojni avstrijski organi leta 2010 uvedli dve pobudi za obrzdanje posojil v tujih valutah tako v Avstriji kot tudi v državah vzhodne Evrope in SND.

Prva pobuda je bila namenjena zmanjšanju visokega deleža posojil v tujih valutah (zlasti v švicarskih frankih) v Avstriji. Marca 2010 je avstrijski organ za finančni trg (FMA) sprejel minimalne standarde za odobravanje in upravljanje posojil v tujih valutah in posojil z nosilci odplačevanja nezaščitenim zasebnim gospodinjstvom (potrošnikom) v Avstriji.

Centralna banka Banca d'Italia je podprla pobudo, da bi dajanje posojil v tujih valutah v Avstriji omejili. Pri odobravanju internega bonitetnega sistema italijanske bančne skupine, ki je poslovala v Avstriji (nekaj let pred novimi minimalnimi standardi, ki jih je sprejel FMA), je izrecno prosila posrednika, naj prepreči regulativno arbitražo, ki je potekala tako, da so bile izpostavljenosti v lokalnem portfelju dodeljene bilanci nadrejene družbe, oziroma z neposrednim čezmejnim dajanjem posojil. Ta določba se je izkazala za koristno tudi pri preprečevanju izogibanja novim standardom FMA, ki so veljali za dajanje posojil v tujih valutah v Avstriji.

Druga pobuda je bila namenjena zmanjševanju kreditne izpostavljenosti podrejenih družb avstrijskih bank v državah vzhodne Evrope in SND, in sicer s tem, da sta centralna banka Oesterreichische Nationalbank in FMA izdala vodilna načela. Vodilna načela za reševanje najbolj perečih vprašanj od avstrijskih bank, ki poslujejo v omenjenih državah, zahtevajo, da prenehajo odobravati nova posojila, ki niso v eurih, nezaščitenim gospodinjstvom in sektorju malih in srednje velikih podjetij (posojila, denominirana v eurih, za namene potrošnje se smejo odobriti samo posojilojemalcem z najvišjo kreditno sposobnostjo). Na naslednji stopnji, ki se sicer še ne izvaja, vodilna načela predvidevajo tudi brzdanje dajanja hipotekarnih posojil gospodinjstvom in nezaščitenim malim in srednje velikim podjetjem v vseh tujih valutah, in sicer za vsako posamezno državo posebej, kot je ustrezno, in prek koordinacije z nadzorniki v državah gostiteljicah.

Kar zadeva namen brzdati dajanje posojil v tujih valutah v državah vzhodne Evrope in SND, so pristojni avstrijski organi k oblikovanju skupnega stališča povabili nadzorne organe iz Belgije, Grčije, Francije in Italije (organe za nadzor bank v matičnih državah, ki večinoma sodelujejo v poslih v teh državah).

Banka d'Italia, ki to pobudo podpira, je poudarila, da je sporazum med organi v državah gostiteljicah nujen, če želimo doseči, da bo načrt uspešen, še zlasti upoštevaje njihovo oceno pomena in tveganosti dajanja posojil v tujih valutah v njihovih državah.

Vseeno je Banca d'Italia potem, ko je bil interni bonitetni sistem leta 2011 uveden v italijansko bančno skupino, ki posluje v državah vzhodne Evrope in SND, prosila posrednika, naj prepoved dodeljevanja lokalnih izpostavljenosti nadrejeni družbi razširi tudi na podrejene družbe v omenjenih državah.

III.2. Ocena učinkovitosti ukrepov politike

Učinkovitost ukrepov je največkrat odvisna od dveh dejavnikov: (i) razlogi, ki spodbujajo dajanje posojil v tujih valutah; in (ii) možnost izogibanja pravilom.

Zdi se, da opozorila, ki so običajno prvi poskus reševanja nekega tveganja, pri omejevanju čezmernih ravni posojil v tujih valutah niso bila učinkovita. To je sicer lahko posledica napačnega zaznavanja tveganja (tj. subjekti na trgu tveganj ne ocenjujejo na isti ravni kot pristojni organi), vendar najverjetneje izhaja iz napačnih spodbud. Obstaja namreč moralni hazard, saj institucije pričakujejo javno podporo, kadar so dejavnosti, s katerimi se ukvarjajo, tako tvegane in razširjene, da bi situacija, v kateri take podpore ne bi bilo, še bolj ogrozila finančno stabilnost in realno gospodarstvo. Poleg tega je na posamični ravni morda celo razumno ukvarjati se s takimi dejavnostmi kljub njihovi tveganosti. Vsota posamičnih razumnih dejanj pa vseeno utegne prispevati h kopičenju agregatnega tveganja, ki upravičuje odziv na ravni politike.

V teoretičnem smislu za priporočila velja enak problem, ki se nanaša na spodbude. Pristojni nacionalni organi vseeno menijo, da so priporočila do neke mere bila učinkovita pri brzdanju čezmernega dajanja posojil v tujih valutah oziroma vsaj pri izboljševanju kakovosti posojilojemalcev, kolikor seveda ni čezmejne arbitraže.

Kaže, da so bili ukrepi na strani povpraševanja, denimo omejevanje razmerij med posojilom in vrednostjo zavarovanja ter med dolgom in dohodkom, učinkovitejši pri omejevanju čezmernega dajanja posojil v tujih valutah in s tem povezanih tveganj (39). Uporabiti jih je mogoče tudi kot ukrepe za varstvo potrošnikov (in jih tako naložiti tudi podružnicam), s tem pa je možno omejiti regulativno arbitražo. Neposredno čezmejno posojanje je kljub temu vselej zunaj dometa kakršnega koli nacionalnega ukrepa. Glede na to, da so razlike v obrestnih merah (dejavnik na strani povpraševanja) glavni dejavnik, ki spodbuja dajanje posojil v tujih valutah, želeni rezultat večinoma bolje dosežejo ukrepi, ki vplivajo na povpraševanje.

Učinkovitost ukrepov na strani ponudbe je težje oceniti, saj je denimo težko ovrednotiti to, kako se višje obremenitve zaradi tveganja prevajajo v upad ponudbe posojil v tujih valutah.

V celoti gledano je bila učinkovitost ukrepov zaradi možnosti izogibanja pravilom doslej razmeroma skromna in se je sčasoma še zmanjšala, saj se je trend dajanja posojil v tujih valutah nadaljeval.

IV. PRIPOROČILA ESRB

ZAČRTANI CILJI

Začrtani cilji, ki naj bi usmerjali razpravo o priporočilih ESRB o dajanju posojil v tujih valutah, so povezani s prej ugotovljenimi tveganji za finančno stabilnost. Tveganja, ki bi lahko postala sistemska in si zato zaslužijo posebno pozornost, so kreditna tveganja, prepletena s tržnimi tveganji; čezmerna rast kreditiranja ter tveganja financiranja in likvidnostna tveganja. Namen priporočil bi zato moral biti:

(i) omejiti izpostavljenost kreditnim in tržnim tveganjem, s čimer se bo povečala odpornost finančnega sistema;

(ii) nadzirati čezmerno rast kreditiranja (v tujih valutah) in se izogibati napihnjenim cenam premoženja;

(iii) omejiti tveganja financiranja in likvidnostna tveganja, s čimer se bo ta kanal za prenos škodljivih vplivov minimiziral.

Dosedanja gibanja so pokazala, da je bil eden od razlogov, zakaj je dajanje posojil v tujih valutah doseglo zaskrbljujoče ravni, napačno vrednotenje tveganj. Zaradi tega je dodaten namen ustvariti spodbude, ki bodo pripomogle k boljšemu ovrednotenju tveganj, povezanih z dajanjem posojil v tujih valutah.

Doslej sprejeti nacionalni ukrepi so se v različni meri zaobšli prek regulativne arbitraže. Kot taka naj bi priporočila na ravni Unije temeljila na usklajevanju v celotni Uniji.

NAČELA PRI IZVAJANJU PRIPOROČIL

Spodaj začrtani ukrepi tvorijo niz priporočil, ki jih je treba uresničiti, kjer koli je to ustrezno. Čeprav so konkretna, pa priporočila zgolj opredeljujejo načela, saj je bilo ugotovljeno, da ni „univerzalne“ rešitve za vse čezmerne ravni dajanja posojil v tujih valutah. Priporočila se na primer ne nanašajo na točno določeno raven čezmernega posojanja v tujih valutah, saj se ta lahko od države do države razlikuje.

Priporočila morajo uporabiti vse države članice. Kljub temu se razširjenost in sistemski pomen dajanja posojil v tujih valutah med državami v Uniji razlikujeta. Pri ocenjevanju izvajanja priporočil B do F bo ESRB zato upošteval načelo sorazmernosti glede na različen sistemski pomen dajanja posojil v tujih valutah med državami članicami ob upoštevanju cilja in vsebine vsakega priporočila. V ta namen bo ESRB zlasti uporabil informacije, ki so jih posredovali naslovniki, ki si lahko pomagajo s seznamom kazalnikov v oddelku IV.2.3.2. Načelo sorazmernosti se bo uporabilo brez poseganja v redno, zadostno spremljanje dajanja posojil v tujih valutah.

Poleg tega priporočila ne bi smela vplivati na naloge nacionalnih centralnih bank glede denarne politike.

Kjer koli pridejo obravnavani ukrepi v poštev, je njihov namen zajeti le nezaščitene posojilojemalce, tj. posojilojemalce brez naravne ali finančne zaščite. Naravna zaščita nastane, ko gospodinjstva/nefinančne družbe prejemajo dohodek v tuji valuti (na primer denarna nakazila ali prihodki od izvoza). Finančna zaščita pa predpostavlja sklenjeno pogodbo s finančno institucijo. Nekatera priporočila obravnavajo tveganja, ki obstajajo neodvisno od tega, ali so posojilojemalci zaščiteni pred tveganji ali ne, na primer priporočilo o likvidnosti in financiranju.

Za namen priporočil je dajanje posojil v tujih valutah opredeljeno kot vsako posojanje v valutah, ki niso zakonito plačilno sredstvo posojilojemalca.

V nadaljevanju tega oddelka so našteta priporočila ESRB. Pri vsakem priporočilu so zajeti naslednji vidiki:

1. ekonomski razlogi;

2. ocena s prednostmi in slabostmi;

3. konkretno nadaljnje ukrepanje; in

4. pravni kontekst, kjer je to pomembno.

To poročilo ugotavlja, da obstajajo sistemska tveganja, ki izhajajo iz čezmernih ravni dajanja posojil v tujih valutah. Vendar ni nobenih naravnih ukrepov makrobonitetne politike, ki bi se lahko uporabili pri obravnavanju takšnih tveganj. Zaradi tega je namen naslednjih priporočil obravnavati makrobonitetna tveganja s pomočjo trenutno razpoložljivih orodij, ki urejajo bodisi dejavnike, ki spodbujajo čezmerno dajanje posojil v tujih valutah, bodisi katero od komponent problema.

NADALJNJE UKREPANJE, KI JE SKUPNO VSEM PRIPOROČILOM

Pri vseh priporočilih bi morali naslovniki:

— opredeliti in opisati vse ukrepe (skupaj s časovnico in bistveno vsebino), sprejete v odziv na vsako od priporočil;

— za vsako priporočilo opredeliti, kako so sprejeti ukrepi učinkovali glede na namen vsakega priporočila, upoštevaje kriterije skladnosti s priporočili;

— kjer je primerno, dati podrobno pojasnilo, zakaj priporočeni ukrepi niso bili sprejeti oziroma zakaj je prišlo do odstopanja od priporočila.

Kot zahteva člen 17(1) Uredbe (EU) št. 1092/2010 (40), je treba ta odziv nasloviti na ESRB in Svet Evropske unije. Če gre za odziv nacionalnega nadzornega organa, ESRB o tem obvesti tudi Evropski bančni organ (EBA) (v skladu s pravili zaupnosti).

KREDITNA IN TRŽNA TVEGANJA

IV.1. Priporočilo A – zavedanje posojilojemalcev o tveganjih

Nacionalnim nadzornim organom in državam članicam se priporoča:

1. da od finančnih institucij zahtevajo, da posojilojemalcem dajo ustrezne informacije o tveganjih pri dajanju posojil v tujih valutah. Te informacije bi morale posojilojemalcem zadostovati za sprejetje poučenih in preudarnih odločitev ter bi morale vsebovati vsaj to, kako bi na obroke za odplačilo posojila vplivala zelo velika depreciacija zakonitega plačilnega sredstva države članice, kjer ima posojilojemalec stalno prebivališče, in povečanje tujih obrestnih mer;

2. da spodbujajo finančne institucije k temu, da strankam ponujajo posojila v domači valuti za namene, ki so isti kot pri posojilih v tujih valutah, in finančne instrumente za zaščito pred valutnim tveganjem.

IV.1.1. Ekonomski razlogi

Za to priporočilo je več temeljnih razlogov. Prvič, z vidika bonitetne politike je mogoče z odpravo asimetričnih informacij med posojilojemalci in posojilodajalci zmanjšati negotovost glede finančne stabilnosti. Z ustreznimi informacijami o značilnostih produktov se namreč zmanjša možnost neugodne izbire in kreditno tveganje, saj bodo „slabi“ ali nepoučeni posojilojemalci bolj verjetno izbrali posojila v tujih valutah. Drugič, z vidika denarne politike zadostne informacije prispevajo k zmanjšanju tržnih trenj, kar je običajna ovira pri bančnem posojanju in širokih kreditnih transmisijskih kanalih. Z vidika varstva potrošnikov pa je zagotavljanje celovitih in preglednih informacij ter enotnih standardov bistveno za sprejemanje dobro utemeljenih odločitev.

IV.1.2. Ocena s prednostmi in slabostmi

Prednosti , ki izhajajo iz tega priporočila, so:

a. Izboljšano zavedanje o tveganjih. Z zadostnimi informacijami o tveganjih pri dajanju posojil v tujih valutah (na primer valutno tveganje, zaostrovanje denarne politike v tuji državi itd.) lahko nezaščiteni posojilojemalci bolje razumejo, da posojila v tujih valutah niso brez tveganja (41).

b. S tem ko so bolje poučeni o tveganjih pri jemanju posojil v tujih valutah, lahko nekateri posojilojemalci internalizirajo tveganja, ki izhajajo iz takšnih posojil, in (i) v časih zvišane apreciirane valute porabijo manj ali (ii) namesto tega raje vzamejo posojilo v domači valuti. Nazadnje se lahko s tem dohodek posojilojemalcev časovno enakomerneje porazdeli, zmanjša se možnost neizpolnitve obveznosti in tako tudi izgube.

c. Večje zmanjšanje tveganj. Z zavedanjem o tveganjih bi lahko posojilojemalce tudi spodbudili, da se izogibajo pretiranemu finančnemu vzvodu ali da kupijo zavarovanje za primer plačilne nesposobnosti (na primer za kritje tveganja brezposelnosti itd.), vključno z zaščito pred tečajnimi nihanji. Ne glede na to nakup zavarovanja v vsakem primeru povzroči stroške.

d. Omeji se neustrezno prodajanje in poveča zamenljivost posojil. Z izčrpnejšimi informacijami se spodbuja stranki prijaznejši pristop, saj bodo morali predstavniki banke pojasniti tveganja pri dajanju posojil v tujih valutah, s čimer bo težje izvajati agresivnejše marketinške taktike. S tem ko morajo finančne institucije za enak namen ponuditi posojilo v domači valuti, se poveča zamenljivost posojil (posojila v tuji valuti nasproti posojilom v domači valuti) in tako tudi konkurenca, kar pomeni prednost za posojilojemalce.

Obstajajo pa tudi slabosti :

e. Nepopolna zamenljivost posojil. Ker je zamenljivost med posojili v tujih valutah in posojili v domači valuti zgolj nepopolna (na primer zaradi pomanjkanja financiranja), ali pa so tekom gospodarskega cikla obrestne mere za posojila v tujih valutah nižje in trenutno nihajo manj kot tiste za posojila v domači valuti, bi to lahko pomenilo določene gospodarske stroške (42).

f. Stroški zaradi uskladitve s priporočilom, ki jih imajo finančne institucije, vključno s stroški časa, porabljenega za pripravo potrebne dokumentacije in za pojasnjevanje posojilojemalcem o potencialnih tveganjih, ki izhajajo iz takšnih posojil. Sem sodijo tudi stroški v zvezi z uskladitvijo s priporočilom, ki jih imajo nacionalni nadzorni organi pri razvijanju in revidiranju smernic.

IV.1.3. Nadaljnje ukrepanje

IV.1.3.1. Časovnica

Naslovniki morajo o ukrepih, ki so jih sprejeli za uresničitev tega priporočila, ESRB poročati v dveh fazah, prvič do 30. junija 2012 in drugič do 31. decembra 2012.

IV.1.3.2. Kriteriji skladnosti s priporočilom

Pri priporočilu A so opredeljeni naslednji kriteriji skladnosti:

— Za naslovnike, ki so smernice o vprašanjih iz priporočila že izdali: a. izvesti je treba oceno, ali je potrebno revidiranje smernic z vidika tega, kaj se zahteva od naslovnikov, ki takšnih smernic še niso izdali; b. če se izkaže, da smernice niso zadostne (da bi bile skladne s priporočilom A), jih morajo naslovniki revidirati tako, da zajamejo vse kriterije skladnosti.

— Za naslovnike, ki takšnih smernic še niso izdali: c. izdaja in objava smernic; d. v teh smernicah mora biti vsaj naslednje: (i) navedba finančnih institucij, ki morajo prikazati učinek zelo velike depreciacije domače valute na obroke za odplačilo posojila; (ii) navedba finančnih institucij, ki morajo prikazati učinek zelo velike depreciacije, skupaj s povečanjem tujih obrestnih mer, na obroke za odplačilo posojila.

— Za vse naslovnike: e