PRIPOROČILO KOMISIJE (EU) 2017/2338

z dne 16. novembra 2017

o skupnem „Priročniku o vračanju“, ki ga uporabljajo pristojni organi držav članic pri izvajanju nalog v zvezi z vračanjem

EVROPSKA KOMISIJA JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti člena 292 Pogodbe,

ob upoštevanju naslednjega:

Direktiva 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta (1) določa skupne standarde in postopke v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav.

Zagotoviti je treba, da se ti skupni standardi in postopki izvajajo enotno v vseh državah članicah, zato je bil s Priporočilom Komisije C(2015) 6250 z dne 1. oktobra 2015 (2) uveden „Priročnik o vračanju“, ki vsebuje skupne smernice, dobre prakse in priporočila ter ki ga uporabljajo pristojni organi držav članic pri izvajanju nalog v zvezi z vračanjem. Zaradi novosti na področju vračanja nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav je treba Priročnik o vračanju posodobiti.

SPREJELA NASLEDNJE PRIPOROČILO:

Priročnik o vračanju bi bilo treba uporabljati za usposabljanje osebja, ki je vključeno v naloge v zvezi z vračanjem, in strokovnjakov, ki sodelujejo pri ocenjevalnem in spremljevalnem mehanizmu, vzpostavljenem z Uredbo Sveta (EU) št. 1053/2013 (4) za preverjanje uporabe schengenskega pravnega reda v državah članicah.

(1) Direktiva 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. decembra 2008 o skupnih standardih in postopkih v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (UL L 348, 24.12.2008, str. 98).

(2) Priporočilo Komisije C(2015) 6250 z dne 1. oktobra 2015 o skupnem „Priročniku o vračanju“, ki ga uporabljajo pristojni organi držav članic pri izvajanju nalog v zvezi z vračanjem.

(3) Priporočilo Komisije C(2017) 1600 z dne 7. marca 2017 o povečanju učinkovitosti vrnitev pri izvajanju Direktive 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta.

(4) Uredba Sveta (EU) št. 1053/2013 z dne 7. oktobra 2013 o vzpostavitvi ocenjevalnega in spremljevalnega mehanizma za preverjanje uporabe schengenskega pravnega reda in razveljavitvi Sklepa Izvršnega odbora z dne 16. septembra 1998 o ustanovitvi stalnega odbora o ocenjevanju in izvajanju Schengenskega sporazuma (UL L 295, 6.11.2013, str. 27).

PRILOGA

PRIROČNIK O VRAČANJU

1. OPREDELITEV POJMOV 87

1.1 Državljan tretje države 87

1.2 Nezakonito prebivanje 88

1.3 Vrnitev 90

1.4 Odločba o vrnitvi 90

1.5 Ukrep za prostovoljno vrnitev ali odstranitev 91

1.6 Nevarnost pobega 91

1.7 Prostovoljni odhod 93

1.8 Ranljive osebe 94

2. PODROČJE UPORABE 94

2.1 Primeri v zvezi s prestopom meje – člen 2(2)(a) 95

2.2 Posebni varovalni ukrepi za „primere v zvezi s prestopom meje“ 96

2.3 Primeri kazenskih sankcij in izročitve 97

3. UGODNEJŠE DOLOČBE 98

4. SANKCIJE ZA KRŠITVE PRAVIL O MIGRACIJAH 98

5. PRIJETJE IN OBVEZNOST IZDAJE ODLOČBE O VRNITVI 100

5.1 Prijetje med izstopno kontrolo 102

5.2 Imetniki odločbe o vrnitvi, ki jo je izdala druga država članica 102

5.3 Povezava z dublinskimi pravili 103

5.4 Nezakonito prebivajoči državljan tretje države, ki ima pravico do prebivanja v drugi državi članici 104

5.5 Nezakonito prebivajoči državljan tretje države, ki je zajet v obstoječe dvostranske sporazume med državami članicami 106

5.6 Nezakonito prebivajoči državljan tretje države, ki koristi humanitarno (ali drugo) dovoljenje/pooblastilo 107

5.7 Nezakonito prebivajoči državljan tretje države, ki je vključen v še nedokončan postopek podaljšanja dovoljenja/pooblastila 107

5.8 Posebna pravila v direktivah o zakonitih migracijah glede ponovnega sprejema med državami članicami v primerih mobilnosti znotraj Unije 108

6. PROSTOVOLJNI ODHOD 108

6.1 Podaljšano obdobje za prostovoljni odhod 109

6.2 Obveznosti pred prostovoljnim odhodom 110

6.3 Nasprotni dokazi 110

6.4 Skladnost v praksi – tranzit po kopnem 111

6.5 Skladnost v praksi – tranzit po zračni poti 112

6.6 Evidentiranje prostovoljnega odhoda 113

7. ODSTRANITEV 113

7.1 Odstranitev po zračni poti 115

7.2 Tranzit po zračni poti 118

7.3 Skupne odstranitve po zračni poti 118

7.4 Operacije vračanja, ki jih usklajuje Evropska agencija za mejno in obalno stražo 119

8. SPREMLJANJE PRISILNEGA VRAČANJA 119

9. ODLOG ODSTRANITVE 120

10. VRAČANJE MLADOLETNIKOV BREZ SPREMSTVA 121

10.1 Pomoč ustreznih organov 122

10.2 Vrnitev članu družine, izbranemu skrbniku ali ustreznim sprejemnim centrom 123

11. PREPOVEDI VSTOPA 123

11.1 Vseevropski učinek 124

11.2 Uporaba sistema SIS II 125

11.3 Postopkovna vprašanja 125

11.4 Razlogi za izdajo prepovedi vstopa 125

11.5 Trajanje prepovedi vstopa 126

11.6 Preklic, skrajšanje in začasen odlog prepovedi vstopa 127

11.7 Sankcije za neizpolnjevanje prepovedi vstopa 128

11.8 Posvetovanje med državami članicami 128

11.9 „Pretekle“ prepovedi vstopa 129

12. POSTOPKOVNI VAROVALNI UKREPI 130

12.1 Pravica do dobrega upravljanja in pravica osebe, da se izjasni 130

12.2 Odločbe, povezane z vrnitvijo 131

12.3 Oblika odločb in prevod 133

12.4 Pravna sredstva 134

12.5 Prevajalska pomoč in brezplačna pravna pomoč 135

13. VAROVALNI UKREPI PRED VRNITVIJO 137

13.1 Pisno potrdilo 138

13.2 Dolgotrajno nezakonito prebivanje 138

14. PRIDRŽANJE 139

14.1 Okoliščine, ki upravičujejo pridržanje 139

14.2 Oblika in začetni pregled zakonitosti pridržanja 142

14.3 Redni pregledi pridržanja 142

14.4 Konec pridržanja 143

14.4.1 Odstranitve ni več upravičeno pričakovati 144

14.4.2 Iztek najdaljšega mogočega obdobja pridržanja 144

14.5 Ponovno pridržanje oseb v postopku vračanja 146

14.6 Uporaba milejših prisilnih ukrepov po koncu pridržanja 146

15. POGOJI PRIDRŽANJA 146

15.1 Prvi policijski pripor 146

15.2 Uporaba posebnih centrov kot splošno pravilo 147

15.3 Ločitev od navadnih zapornikov 148

15.4 Materialni pogoji pridržanja 148

16. PRIDRŽANJE MLADOLETNIKOV IN DRUŽIN 153

17. NUJNE RAZMERE 155

18. PRENOS, RAZLAGA IN PREHODNE UREDITVE 156

19. VIRI IN REFERENČNI DOKUMENTI 157

20. OKRAJŠAVE 159

PREDGOVOR

Priročnik o vračanju zagotavlja smernice nacionalnim organom, ki so pristojni za izvajanje nalog v zvezi z vračanjem, vključno s policijo, mejno stražo, organi za migracije, osebjem centrov za pridržanje in organi za spremljanje.

Zajema standarde in postopke v državah članicah za vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, temelji pa na pravnih instrumentih Unije, ki urejajo to področje, zlasti na Direktivi 2008/115/ES Evropskega parlamenta in Sveta (1) (v nadaljnjem besedilu: direktiva o vračanju). Postopki vračanja so v praksi pogosto povezani z drugimi vrstami postopkov (azilni postopki, postopki mejnega nadzora, postopki v zvezi s pravico do vstopa, bivanja ali prebivanja), ki jih urejata ustrezna zakonodaja Unije in nacionalna zakonodaja. V takih primerih bi morale države članice zagotoviti tesno sodelovanje med različnimi organi, ki so vključeni v te postopke.

Prva različica priročnika je bila sprejeta oktobra 2015 (2). Sedanja različica, ki je bila revidirana leta 2017, temelji na Priporočilu Komisije z dne 7. marca 2017 (3) in vsebuje dodatne smernice za nacionalne organe o tem, kako je treba uporabljati pravila direktive o vračanju, da se izboljša učinkovitost sistemov vračanja ob polnem spoštovanju temeljnih pravic.

Poleg ustreznih standardov in postopkov je za učinkovit sistem vračanja potrebna usklajena in celovita organizacija pristojnosti na nacionalni ravni. To pomeni, da mora biti mogoče mobilizirati vse akterje, ki so vključeni v postopke v zvezi z vračanjem (na primer organi kazenskega pregona in organi za priseljevanje, pa tudi sodstvo, organi za zaščito otrok, zdravstvene in socialne službe, osebje centrov za pridržanje), in v skladu z njihovo vlogo in pristojnostmi usklajevati njihove dejavnosti, da se v posameznih zadevah na področju vračanja zagotovijo hitri in ustrezni večdisciplinarni odzivi. Nacionalni sistemi vračanja se morajo zanesti na podporo zadostnega števila izobraženega in usposobljenega osebja, ki se lahko hitro mobilizira – po potrebi 24 ur na dan in 7 dni v tednu – zlasti v primeru vse večjega bremena pri izvajanju vrnitev, in ki ga je mogoče poslati, če je to potrebno, na zunanje meje Unije, da bi se v odziv na migracijski pritisk sprejeli takojšnji ukrepi. V ta namen bi bilo treba zagotoviti stalno izmenjavo operativnih informacij z Evropsko agencijo za mejno in obalno stražo ter drugimi državami članicami, pri čemer se je mogoče opreti na tehnično in operativno podporo, ki jo lahko nudi Agencija.

Da bi se sistemi vračanja lahko odzvali na izzive, bi morale države članice čim bolje izkoristiti prožnost, ki jo omogoča direktiva o vračanju, ter redno pregledovati in prilagajati svoje strukture in zmogljivosti za vračanje, da bi se še naprej učinkovito odzivale na dejanske potrebe.

Ta priročnik ne uvaja nobenih pravno zavezujočih obveznosti za države članice ter ne vzpostavlja novih pravic in dolžnosti. V veliki meri temelji na delu, ki so ga v letih 2009–2017 izvedle države članice in Komisija v okviru „kontaktnega odbora za direktivo o vračanju 2008/115/ES“, ter na novo sistematično razporeja in povzema razprave, ki so potekale v okviru tega foruma, vendar ne izkazujejo nujno soglasja med državami članicami glede razlage pravnih aktov.

Razlagalni del priročnika je dopolnjen s smernicami o novih vprašanjih (npr. nove sodbe Sodišča Evropske unije, mednarodni standardi). Samo pravni akti, na katerih temelji ta priročnik ali se nanje sklicuje, so pravno zavezujoči in se je nanje mogoče sklicevati pred nacionalnimi sodišči. Samo Sodišče Evropske unije lahko pravno zavezujoče razlaga pravo Unije.

1. OPREDELITEV POJMOV

1.1 Državljan tretje države

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – člen 3(1); Zakonik o schengenskih mejah (4) – člen 2(5)

Katera koli oseba, ki ni državljan Unije v smislu člena 17(1) Pogodbe in ne uživa pravice do prostega gibanja v skladu s pravom Unije, kakor je opredeljena v členu 2(5) Zakonika o schengenskih mejah.

Naslednje kategorije oseb se ne štejejo za „državljane tretjih držav“:

— osebe, ki so državljani Unije v smislu člena 20(1) PDEU (prej člen 17(1) Pogodbe), tj. osebe z državljanstvom ene od držav članic EU (5);

— osebe z državljanstvom EGP/CH;

— družinski člani državljanov Unije, ki uresničujejo svojo pravico do prostega gibanja v skladu s členom 21 PDEU ali Direktivo 2004/38/ES Evropskega parlamenta in Sveta (6);

— družinski člani državljanov EGP/CH, ki imajo pravico do prostega gibanja, ki je enakovredna pravici državljanov Unije.

Vse druge osebe, vključno z osebami brez državljanstva (7), se štejejo za „državljane tretjih držav“.

Dodatno pojasnilo:

— Družinski člani državljanov EU/EGP/CH, ki imajo zato pravico do vstopa in prebivanja z državljanom Unije v državi članici gostiteljici ne glede na njihovo državljanstvo, so: (a) zakonec in, če je bilo partnerstvo sklenjeno na podlagi zakonodaje države članice in če ga zakonodaja države članice gostiteljice priznava kot enakovredno zakonski zvezi, partner, s katerim je državljan EU/EGP/CH sklenil registrirano partnersko skupnost; (b) potomci v ravni črti, ki so mlajši od 21 let ali so vzdrževane osebe, vključno s potomci zakonca ali registriranega partnerja; (c) vzdrževani predniki v ravni črti, vključno s predniki zakonca ali registriranega partnerja. Poleg kategorij iz točk (a) do (c) lahko v določenih okoliščinah tudi drugi družinski člani uživajo pravico do prostega gibanja v skladu s pravom Unije, zlasti kadar jim je bila podeljena pravica do vstopa in prebivanja v skladu z nacionalno zakonodajo, s katero se izvaja člen 3(2) Direktive 2004/38/ES.

— Državljani tretjih držav, katerih zahtevek za ugotovitev, da so družinski člani državljana Unije, ki ima pravico Unije do prostega gibanja v skladu s členom 21 PDEU ali Direktivo 2004/38/ES, je država članica zavrnila, se lahko štejejo za državljane tretjih držav. Take osebe torej lahko spadajo na področje uporabe direktive o vračanju in morali se bodo uporabiti minimalni standardi, postopki in pravice, predvideni v tej direktivi. Kar pa zadeva morebitno pritožbo zoper odločbo, s katero je bilo zavrnjeno, da se za to osebo uporablja Direktiva 2004/38/ES, Komisija meni, da se bo oseba lahko še naprej – v skladu z ugodnejšimi določbami iz člena 4 direktive o vračanju – zanašala na postopkovne varovalne ukrepe iz poglavja VI Direktive 2004/38/ES (na primer kar zadeva obveščanje o odločbi in njeno utemeljevanje, obdobje za prostovoljno zapustitev ozemlja, postopke sodnega varstva).

1.2 Nezakonito prebivanje

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – člen 3(2); Zakonik o schengenskih mejah – člen 6

Prisotnost državljana tretje države na ozemlju države članice, ki ne izpolnjuje ali ne izpolnjuje več pogojev za vstop iz člena 5 Zakonika o schengenskih mejah ali drugih pogojev za vstop, bivanje ali stalno prebivališče v tej državi članici.

Ta zelo široka opredelitev zajema vse državljane tretjih držav, ki nimajo zakonite pravice do prebivanja v državi članici. Vsak državljan tretje države, ki je fizično prisoten na ozemlju države članice EU, tam prebiva zakonito ali nezakonito. Tretje možnosti ni.

Pravne domneve v skladu z nacionalno zakonodajo, ki obravnavajo osebe, ki fizično prebivajo v posebej določenih delih ozemlja države članice (na primer tranzitna območja ali določena obmejna območja), kot da ne „prebivajo na ozemlju“, se v tem smislu ne upoštevajo, saj bi to onemogočalo usklajeno uporabo pravnega reda EU na področju vračanja. Države članice pa se lahko odločijo, da za to kategorijo oseb ne bodo uporabile določenih določb pravnega reda na področju vračanja (glej oddelek 2 v nadaljevanju).

Po kodifikaciji Zakonika o schengenskih mejah iz leta 2016 se sklicevanje na člen 5 Zakonika o schengenskih mejah v členu 3(2) direktive o vračanju šteje kot sklicevanje na sedanji člen 6 Zakonika o schengenskih mejah.

Naslednje kategorije državljanov tretjih držav se na primer štejejo za osebe, ki nezakonito prebivajo v zadevni državi članici:

— imetniki dovoljenja za prebivanje ali vizuma, ki mu je potekla veljavnost;

— imetniki odvzetega dovoljenja ali vizuma;

— zavrnjeni prosilci za azil;

— prosilci za azil, ki so prejeli odločbo o prenehanju njihove pravice do bivanja kot prosilci za azil;

— osebe, ki jim je bil zavrnjen vstop na meji;

— osebe, ki so bile prestrežene pri nezakonitem prestopu meje;

— migranti brez urejenega statusa, prijeti na ozemlju države članice;

— osebe, ki so bile prestrežene pri tranzitu čez ozemlje države članice, da bi prišle v drugo državo članico brez zakonite pravice;

— osebe, ki nimajo pravice do prebivanja v državi članici prijetja (čeprav imajo pravico do prebivanja v drugi državi članici);

— osebe, prisotne na ozemlju države članice med obdobjem za prostovoljni odhod;

— osebe, za katere se je vrnitev odložila.

Naslednje kategorije oseb se ne štejejo za osebe, ki nezakonito prebivajo, saj uživajo zakonito pravico do prebivanja (ki je lahko samo začasna) v zadevni državi članici:

— prosilci za azil, ki prebivajo v državi članici, v kateri uživajo pravico do prebivanja med nedokončanim azilnim postopkom;

— osebe brez državljanstva, ki prebivajo v državi članici, v kateri v skladu z nacionalno zakonodajo uživajo pravico do prebivanja med postopkom za ugotavljanje apatridnosti;

— osebe, ki prebivajo v državi članici, v kateri jim je uradno dovoljeno zadrževanje (če nacionalna zakonodaja obravnava tak status kot „zakonito prebivanje“);

— imetniki dovoljenja, ki je bilo pridobljeno na nepošten način, dokler to ni preklicano ali odvzeto in se še naprej šteje za veljavno dovoljenje.

Dodatno pojasnilo:

— Osebe, ki čakajo na rešitev prošnje za dovoljenje za prebivanje, lahko prebivajo zakonito ali nezakonito glede na to, ali imajo veljaven vizum ali uživajo drugo pravico do prebivanja ali ne.

— Položaj nezakonitega prebivanja ne zahteva minimalnega trajanja prebivanja ali namena državljana tretje države nezakonito prebivati na ozemlju države članice – glej sodbo Sodišča v zadevi Affum, C-47/15 (8), točka 48.

— Prosilci za podaljšanje dovoljenja, ki je že poteklo, prebivajo nezakonito, razen če ni drugače določeno z nacionalno zakonodajo države članice (glej tudi oddelek 5.7).

— Državljani tretje države, za katere se je uporabil postopek vrnitve, določen v direktivi o vračanju, in ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice, pri čemer ni nobenega utemeljenega razloga za nevračanje (primer iz točke 48 sodbe Sodišča v zadevi Achughbabian, C-329/11 (9)), na tem ozemlju prebivajo nezakonito. Posebna navedba Sodišča v zadevi Achughbabian se nanaša samo na združljivost nacionalnih kazenskopravnih ukrepov z direktivo o vračanju. Ta sodba ne obravnava področja uporabe in same uporabe direktive o vračanju, zato še vedno velja splošno pravilo iz člena 2(1): „A ali B“, kar pomeni, da oseba prebiva nezakonito in se zanjo direktiva o vračanju uporablja, ali pa ima oseba pravico do prebivanja in se zanjo ta direktiva ne uporablja.

1.3 Vrnitev

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – člen 3(3)

Pomeni proces vračanja državljana tretje države – bodisi prostovoljno izpolnitev obveznosti vrnitve ali prisilno vrnitev – v:

(1) državo izvora, ali

(2) državo tranzita, v skladu s sporazumi Skupnosti ali dvostranskimi sporazumi o ponovnem sprejemu ali drugimi sporazumi, ali

(3) drugo tretjo državo, v katero se zadevni državljan tretje države vrne prostovoljno, pod pogojem, da ga ta država sprejme.

Ta opredelitev vsebuje omejitve v zvezi s tem, kaj je za namene izvajanja direktive o vračanju mogoče sprejeti kot „vrnitev“ in česa ne. Vrnitve nezakonito prebivajočega državljana tretje države v drugo državo članico po pravu Unije ni mogoče šteti za „vrnitev“. Tak ukrep pa je lahko izjemoma mogoč v skladu z dvostranskimi sporazumi o ponovnem sprejemu ali dublinskimi pravili; zato je priporočeno, da se ne imenuje „vrnitev“, ampak „vrnitev v drugo državo članico“ ali „predaja“.

Opredelitev tudi pomeni, da morajo države članice izvesti vrnitev v tretjo državo samo v primerih, ki so izčrpno navedeni v eni od treh alinej tega člena. Zato osebe v postopku vračanja na primer brez njenega soglasja ni mogoče odstraniti v tretjo državo, ki ni država izvora ali država tranzita.

Dodatno pojasnilo:

— „Država izvora“ iz prve alinee se nanaša na državo državljanstva državljana tretje države; pri osebah brez državljanstva se običajno lahko šteje, da je to država prejšnjega običajnega prebivališča.

— „Država tranzita“ iz druge alinee zajema samo tretje države, ne pa tudi držav članic EU.

— „Sporazumi Skupnosti ali dvostranski sporazumi o ponovnem sprejemu ali drugi sporazumi“ iz druge alinee se nanašajo samo na sporazume s tretjimi državami. Dvostranski sporazumi o ponovnem sprejemu med državami članicami se v tem okviru ne upoštevajo. Taki sporazumi med državami članicami pa lahko v določenih primerih dovoljujejo vrnitev migrantov brez urejenega statusa v druge države članice v skladu s členom 6(3) direktive o vračanju (glej oddelek 5.5 v nadaljevanju).

— Izraz „vrne prostovoljno“ iz tretje alinee ni enakovreden prostovoljnemu odhodu. „Prostovoljno“ v tem smislu se nanaša na to, da oseba v postopku vračanja izbere namembno državo. Namembna država se lahko prostovoljno izbere tudi med pripravami na postopek odstranitve: oseba v postopku vračanja bo v nekaterih primerih morda raje izbrala odstranitev v drugo tretjo državo kot pa v državo tranzita ali izvora.

— Opredelitev države vrnitve v primeru odstranitve: če je bilo odobreno obdobje za prostovoljni odhod, je odgovornost osebe v postopku vračanja zagotoviti, da izpolni obveznost vrnitve v določenem roku, države vrnitve pa načeloma ni treba opredeliti. V katero tretjo državo bo oseba odstranjena, je treba opredeliti samo, če morajo države članice uporabiti prisilne ukrepe (odstranitev) (glej oddelek 1.5).

1.4 Odločba o vrnitvi

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – člena 3(4) in 6(6)

Upravna ali sodna odločba ali akt, ki navaja ali opredeljuje, da je prebivanje državljana tretje države nezakonito, ter nalaga ali navaja obveznost vrnitve.

Opredelitev pojma „odločbe o vrnitvi“ se osredotoča na dva bistvena elementa. Odločba o vrnitvi mora zajemati:

(1) navedbo glede nezakonitosti prebivanja in

(2) uvedbo obveznosti vrnitve.

Odločba o vrnitvi lahko zajema tudi dodatne elemente, na primer prepoved vstopa, obdobje za prostovoljni odhod in opredelitev države vrnitve; kadar država vrnitve ni navedena, morajo države članice zagotoviti, da se v skladu s členom 5 direktive o vračanju spoštuje načelo nevračanja.

Države članice imajo veliko svobode pri določanju oblike, s katero se lahko sprejme odločba o vrnitvi (sodna ali upravna odločba ali akt).

Odločbe o vrnitvi se lahko izdajo v obliki samostojnega akta ali odločbe ali skupaj z drugimi odločbami, na primer ukrepom za prostovoljno vrnitev ali odstranitev ali odločbo o prenehanju zakonitega prebivanja (glej oddelek 12.1 v nadaljevanju).

Odločba o vrnitvi določa, da je prebivanje nezakonito v tisti državi članici, ki izda odločbo, obenem pa navaja obveznost zapustitve ozemlja držav članic EU in pridruženih schengenskih držav. Treba je poudariti, da so v skladu s členom 11 odločbam o vrnitvi lahko priložene prepovedi vstopa z vseevropskim učinkom (ki so zavezujoče za vse države, ki jih zavezuje direktiva o vračanju).

Dodatno pojasnilo:

— Prilagodljiva opredelitev pojma „odločbe o vrnitvi“ ne nasprotuje temu, da je odločba, s katero je naložena obveznost vrnitve, sprejeta v obliki kazenskopravne sodne odločbe in v okviru kazenskega postopka – glej sodbo Sodišča v zadevi Sagor, C-430/11 (10), točka 39.

1.5 Ukrep za prostovoljno vrnitev ali odstranitev

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – člena 3(5) in 8(3)

Upravna ali sodna odločba ali akt, ki nalaga izvršitev obveznosti vrnitve, in sicer fizični prevoz iz države članice.

Ukrep za prostovoljno vrnitev ali odstranitev je mogoče izdati skupaj z odločbo o vrnitvi (enostopenjski postopek) ali ločeno od nje (dvostopenjski postopek). Kadar sta odločba o vrnitvi in ukrep za prostovoljno vrnitev ali odstranitev izdana skupaj v enostopenjskem postopku in če je bilo odobreno obdobje za prostovoljni odhod, je treba jasno navesti, da se bo odstranitev izvedla samo, če obveznost vrnitve ni bila izpolnjena v obdobju za prostovoljni odhod.

Glede na to, da morajo države članice vedno spoštovati načelo nevračanja, osebe ni mogoče odstraniti (fizični prevoz iz države članice) v neopredeljeno namembno državo, ampak samo v opredeljeno državo vrnitve. Osebo v postopku vračanja je treba vnaprej obvestiti o namembni državi v okviru postopka odstranitve, da lahko izrazi kakršne koli razloge, zakaj bi lahko odstranitev v predlagano namembno državo pomenila kršitev načela nevračanja, in koristi pravico do pritožbe. Komisija priporoča, da se država vrnitve navede v ločeni odločbi o odstranitvi (dvostopenjski postopek) ali da se v združeni odločbi o vrnitvi in odstranitvi (enostopenjski postopek) navede država, v katero bo oseba odstranjena, če ne bo izpolnila obveznosti vrnitve, ali da se državljan tretje države obvesti z drugo odločbo ali aktom.

1.6 Nevarnost pobega

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – člen 3(7), uvodna izjava 6

V posameznem primeru obstajajo razlogi na podlagi objektivnih meril, opredeljenih z zakonom, zaradi katerih se domneva, da bi državljan tretje države, ki je v postopku vrnitve, lahko pobegnil.

To, ali „nevarnost pobega“ obstaja (ali ne), je odločilno pri določanju, ali bo obdobje za prostovoljni odhod odobreno ali ne, in odločanju, ali je potrebno pridržanje.

Države članice morajo svojo oceno o tem, ali obstaja nevarnost pobega, utemeljiti na objektivnih merilih iz nacionalne zakonodaje. To posredno potrjuje sodba Sodišča v zadevi Al Chodor in drugi, C-528/15 (11), v zvezi z opredelitvijo „nevarnosti pobega“ iz člena 2(n) (12) dublinske uredbe, katerega besedilo je v bistvu enako opredelitvi iz člena 3(7) direktive o vračanju. V tej sodbi je Sodišče razsodilo, da morajo biti taka objektivna merila jasno določena v splošnih zavezujočih določbah in da ustaljena nacionalna sodna praksa, s katero je potrjena ustaljena upravna praksa, ne zadostuje. Sodišče je tudi ugotovilo, da je, če taka merila niso navedena v splošnih pravno zavezujočih določbah, pridržanje treba razglasiti za nezakonito.

Države članice imajo sicer veliko svobode pri določanju teh meril, vendar bi morale kot pokazatelj, da bi nezakonito prebivajoči državljan tretje države lahko pobegnil, ustrezno upoštevati naslednja merila:

— pomanjkanje dokumentacije;

— neobstoj prebivališča, stalnega prebivališča ali zanesljivega naslova;

— izogibanje javljanju ustreznim organom;

— izrecno izjavo o nameri neizpolnitve ukrepov v zvezi z vrnitvijo (na primer odločbe o vrnitvi, ukrepov za preprečevanje pobega);

— obstoj obsodbe za kaznivo dejanje, tudi za hudo kaznivo dejanje v drugi državi članici (13);

— tekoče kazenske preiskave in kazenski postopki;

— nespoštovanje odločbe o vrnitvi, vključno z neizpolnjevanjem obveznosti vrnitve v obdobju za prostovoljni odhod;

— predhodno vedenje (npr. pobeg);

— pomanjkanje finančnih virov;

— odločba o vrnitvi, ki jo je izdala druga država članica za določeno osebo;

— nespoštovanje zahteve za odhod na ozemlje druge države članice, ki je izdala veljavno dovoljenje za prebivanje ali drugo dovoljenje, ki daje pravico do prebivanja;

— nedovoljen vstop na ozemlje držav članic EU in pridruženih schengenskih držav.

V nacionalni zakonodaji se lahko določijo druga objektivna merila za ugotavljanje nevarnosti pobega.

V skladu s splošnimi načeli prava Unije, zlasti z načelom sorazmernosti, je treba vse odločbe, izdane v skladu z direktivo o vračanju, sprejeti na podlagi posamezne ocene vsakega primera. Navedeni seznam meril bi se moral upoštevati v vseh fazah postopka vračanja kot sestavni del celovite ocene vsakega posameznega primera, ne more pa biti edina podlaga za to, da se samodejno domneva nevarnost pobega, saj je podlaga za sklepanje o obstoju take nevarnosti pogosto kombinacija več zgoraj navedenih meril. Samodejnim sklepom, na primer da nedovoljen vstop ali pomanjkanje dokumentov pomeni nevarnost pobega, se je treba izogibati. Taka posamezna ocena mora upoštevati vse pomembne dejavnike, vključno s starostjo ter zdravstvenim in socialnim stanjem zadevnih oseb, ki lahko neposredno vplivajo na nevarnost pobega državljana tretje države, na njeni podlagi pa se lahko v določenih primerih ugotovi, da nevarnosti pobega ni, čeprav so izpolnjeni nekateri pogoji iz nacionalne zakonodaje.

Poleg zgoraj navedenih meril, ki lahko kažejo na obstoj nevarnosti pobega, in brez poseganja v pravico zadevnih državljanov tretjih držav, da se izjasnijo, in pravico do učinkovitega pravnega sredstva se lahko v nacionalni zakonodaji opredelijo tudi določene objektivne okoliščine, ki predstavljajo izpodbojno domnevo, da obstaja nevarnost pobega (tj. državljan tretje države bi moral izpodbiti domnevo in dokazati, da ne glede na obstoj spodaj navedenih okoliščin taka nevarnost ne obstaja), na primer:

— zavrnitev sodelovanja v postopku identifikacije, uporaba lažnih ali ponarejenih osebnih dokumentov, uničenje ali kakršna koli drugačna odstranitev obstoječih dokumentov ter zavrnitev odvzema prstnih odtisov;

— nasilno ali goljufivo nasprotovanje operaciji vračanja;

— nespoštovanje ukrepa za preprečevanje pobega (glej oddelek 6.2);

— nespoštovanje veljavne prepovedi vstopa;

— nedovoljeno sekundarno gibanje v drugo državo članico.

Komisija priporoča, da se take izpodbojne domneve določijo v nacionalni zakonodaji.

1.7 Prostovoljni odhod

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – člen 3(8)

Izpolnitev obveznosti vrnitve v roku, ki je bil za to določen v odločbi o vrnitvi.

Prostovoljni odhod v okviru pravnega reda Unije na področju vračanja se nanaša na prostovoljno izpolnitev obveznosti vrnitve v tretjo državo. Izraz „prostovoljni odhod“ ne zajema primerov, v katerih se zakonito prebivajoči državljani tretjih držav sami odločijo vrniti v domačo državo. Taka „resnično“ prostovoljna vrnitev (primer 1 na spodnji sliki) ne sodi na področje uporabe direktive o vračanju, saj se uporablja za zakonito prebivajoče državljane tretjih držav. Odhod nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav, ki še niso bili odkriti ali prijeti (na primer osebe, ki prekoračijo dovoljeni čas bivanja), je mogoče obravnavati, kot da je zajet v opredelitev pojma „prostovoljni odhod“. Za te osebe že velja „abstraktna“ obveznost vrnitve v skladu z direktivo o vračanju in lahko prejmejo odločbo o vrnitvi ter prepoved vstopa, ko bodo organi izvedeli za njihovo nezakonito prebivanje (najpozneje ob izstopni kontroli – glej oddelka 5.1 in 11.3).

Direktiva o vračanju zato zajema samo primera 2 in 3 spodaj:

Odhoda z nacionalnega ozemlja ene države članice na ozemlje druge države članice v skladu s členom 6(2) (glej oddelek 5.4 v nadaljevanju) ni mogoče obravnavati kot prostovoljni odhod. Pri opredelitvi pojma prostovoljnega odhoda ta vedno pomeni odhod v tretjo državo. Posebna pravila o tranzitu po kopnem po ozemljih drugih držav članic v okviru prostovoljnega odhoda so opredeljena v oddelku 6.4 v nadaljevanju.

1.8 Ranljive osebe

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – člen 3(9)

Mladoletniki, mladoletniki brez spremstva, invalidi, starejši ljudje, nosečnice, starši samohranilci z mladoletnimi otroki in osebe, ki so bile izpostavljene mučenju, posilstvu ali drugim resnim oblikam psihološkega, fizičnega ali spolnega nasilja.

V nasprotju z opredelitvijo pojma ranljivih oseb, ki se uporablja v pravnem redu na področju azila (glej na primer člen 21 Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta (14) ali člen 20(3) Direktive 2011/95/EU Evropskega parlamenta in Sveta (15) (direktiva o pogojih za priznanje statusa), je opredelitev v direktivi o vračanju navedena v obliki izčrpnega seznama.

Vendar to, da je treba posebno pozornost nameniti položaju ranljivih oseb in njihovim posebnim potrebam v okviru vračanja, ni omejeno na v členu 3(9) izrecno naštete kategorije ranljivih oseb. Komisija državam članicam priporoča, naj namenijo pozornost tudi drugim razmeram v zvezi s posebno ranljivostjo, na primer tistim, ki so omenjene v pravnem redu na področju azila: osebe, ki so žrtve trgovine z ljudmi ali pohabljanja ženskih spolnih organov, in osebe s hudo boleznijo ali motnjo v duševnem razvoju.

Potreba po tem, da se posebna pozornost nameni položaju ranljivih oseb, ne bi smela biti omejena na primere, ki so izrecno navedeni v direktivi o vračanju (med obdobjem za prostovoljni odhod, med odloženo vrnitvijo in med pridržanjem). Komisija torej priporoča, naj države članice namenijo pozornost potrebam ranljivih oseb v vseh fazah postopka vrnitve, in sicer v okviru ocene okoliščin posameznega primera.

2. PODROČJE UPORABE

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – člen 2 in člen 4(4)

Področje uporabe direktive o vračanju je široko in zajema vsakega državljana tretje države, ki na ozemlju države članice prebiva nezakonito. Direktiva o vračanju trenutno zavezuje naslednje države članice:

— vse države članice EU, razen Združenega kraljestva in Irske,

— Švico, Norveško, Islandijo in Lihtenštajn.

Države članice se lahko odločijo, da te direktive ne bodo uporabljale za naslednje kategorije državljanov tretjih držav:

— „primeri v zvezi s prestopom meje“ v skladu s členom 2(2)(a) direktive o vračanju (glej oddelek 2.1) in

— „primeri kazenskih sankcij“ v skladu s členom 2(2)(b) direktive o vračanju (glej oddelek 2.2).

Odločitev države članice, da bo uporabila odstopanje in da ne bo uporabila direktive za „primere v zvezi s prestopom meje“ in „primere kazenskih sankcij“, je treba jasno opredeliti v nacionalni izvedbeni zakonodaji (16) vnaprej, drugače ne more imeti pravnih učinkov. Za obveščanje o taki odločitvi ni posebnih formalnih zahtev. Je pa pomembno, da je iz nacionalne zakonodaje – eksplicitno ali implicitno – jasno razvidno, ali država članica uporablja odstopanje in v kolikšnem obsegu.

Če država članica svoje odločitve o uporabi odstopanj v skladu s členom 2(2)(a) ali (b) direktive o vračanju ni objavila vnaprej, teh določb ne more uporabiti kot utemeljitev, da direktive o vračanju pozneje ne uporabi v posameznih primerih.

Državam članicam nič ne preprečuje, da bi omejile uporabo odstopanja iz člena 2(2)(a) ali (b) direktive o vračanju na določene kategorije oseb (na primer samo zavrnitve vstopa na zračnih ali morskih mejah), če je to jasno navedeno v nacionalni izvedbeni zakonodaji.

Države članice se lahko za uporabo odstopanja odločijo pozneje, po začetnem prenosu direktive o vračanju v nacionalno zakonodajo. To pa ne sme imeti neugodnih posledic za tiste osebe, za katere so učinki direktive o vračanju že veljali (glej sodbo Sodišča v zadevi Filev in Osmani, C-297/12 (17): „Če […] država članica te možnosti […] še ni uporabila […], se ne more sklicevati na pravico do omejitve osebnega področja uporabe te direktive na podlagi njenega člena 2(2)(b) glede oseb, za katere so učinki te direktive že veljali.“).

2.1 Primeri v zvezi s prestopom meje – člen 2(2)(a)

Za osebe, ki jim je bil zavrnjen vstop in so prisotne na tranzitnem ali mejnem območju države članice, v državah članicah pogosto veljajo posebna pravila: na podlagi „pravne domneve“ se te osebe včasih ne obravnavajo, kot da „prebivajo na ozemlju zadevne države članice“, in se uporabijo posebna pravila. Direktiva o vračanju ne uporablja tega pristopa in njeno področje uporabe zajema vsakega državljana tretje države, ki fizično prebiva na ozemlju države članice.

Države članice pa se lahko odločijo, da direktive ne bodo uporabile za „primere v zvezi s prestopom meje“, opredeljene kot državljane tretjih držav, ki:

— jim je bil zavrnjen vstop v skladu s členom 13 Zakonika o schengenskih mejah (18) ali

— so jih pristojni organi prijeli ali prestregli pri nezakonitem prestopu kopenske, morske ali zračne zunanje meje države članice in po tem niso pridobili dovoljenja ali pravice do prebivanja v tej državi članici.

Uporaba tega odstopanja je lahko na primer koristna za države članice na prvi črti, ki se soočajo z velikim migracijskim pritiskom, kadar se lahko tako zagotovijo učinkovitejši postopki. Komisija v takih primerih priporoča uporabo takega odstopanja.

Nacionalni postopki za „primere v zvezi s prestopom meje“ morajo spoštovati splošna načela mednarodnega prava in temeljne pravice zadevnih državljanov tretjih držav ter upoštevati varovalne ukrepe iz člena 4(4) direktive o vračanju (glej oddelek 2.2).

Dodatno pojasnilo:

— Člen 2(2)(a) pomeni neposredno časovno in prostorsko povezavo s prestopom zunanje meje. Zato zadeva tudi državljane tretjih držav, ki so jih pristojni organi prijeli ali prestregli v samem trenutku nezakonitega prestopa zunanje meje ali po tem prestopu v bližini te meje – glej sodbo Sodišča v zadevi Affum, C-47/15, točka 72.

— Opredelitev oseb, ki „so jih pristojni organi prijeli ali prestregli pri nezakonitem prestopu […] zunanje meje“, ker še vedno obstaja NEPOSREDNA povezava z dejanjem nezakonitega prestopa meje, zajema na primer naslednje kategorije: — osebe, ki so prispele nezakonito s čolnom in so prijete ob prihodu ali kmalu po tem, — osebe, ki jih pridrži policija po tem, ko so preplezale ograjo na meji, — osebe, ki nezakonito vstopijo na ozemlje države članice in zapuščajo vlak/avtobus, ki jih je pripeljal neposredno na ozemlje države članice (brez predhodnega postanka na ozemlju države članice).

— Opredelitev oseb, ki „so jih pristojni organi prijeli ali prestregli pri nezakonitem prestopu […] zunanje meje“, ker NEPOSREDNE povezave z dejanjem nezakonitega prestopa meje ni več, ne zajema naslednjih kategorij: — osebe, ki nezakonito vstopijo na ozemlje države članice in so na tem ozemlju prijete v določenem obdobju po nezakonitem vstopu, — migranti brez urejenega statusa, ki so prijeti v obmejni regiji, razen če še vedno obstaja neposredna povezava z dejanjem nezakonitega prestopa meje, — migrant brez urejenega statusa, ki zapušča avtobus iz tretje države, če se je avtobus že večkrat ustavil na ozemlju EU, — migranti brez urejenega statusa, ki so že bili izgnani in kršijo še vedno veljavno prepoved vstopa (razen če niso bili prijeti v neposredni povezavi z nezakonitim prestopom meje), — migranti brez urejenega statusa, ki prestopajo notranjo mejo –glej sodbo Sodišča v zadevi Affum, C-47/15, točka 69, člen 2(2) direktive, ki se nanaša na zunanje meje, in člen 14 Zakonika o schengenskih mejah, ki se uporablja na zunanjih mejah, — nezakonito prebivajoči državljani tretjih držav, ki zapuščajo ozemlje držav članic in pridruženih schengenskih držav – glej sodbo Sodišča v zadevi Affum, C-47/15, točka 71.

— Praktični primeri oseb, ki so zajeti v določbo „in po tem niso pridobili dovoljenja ali pravice do prebivanja v tej državi članici“ in za katere se odstopanje ne uporablja: — osebe, ki so nezakonito vstopile na ozemlje države članice, bile prijete na zunanji meji in nato pridobile pravico ostati na ozemlju države članice na podlagi statusa prosilca za azil. Tudi če te osebe – po dokončni zavrnitvi prošnje za azil – znova začnejo „prebivati nezakonito“, se ne smejo izključiti s področja uporabe direktive v okviru „primera v zvezi s prestopom meje“, — državljan tretje države, ki mu je bil zavrnjen vstop in se je zadrževal na tranzitnem območju na letališču (in se torej lahko izključi s področja uporabe direktive) ter je bil iz zdravstvenih razlogov premeščen v bolnišnico, zanj pa je bilo zagotovljeno kratkoročno nacionalno dovoljenje (in ne samo odlog odstranitve v skladu s členom 9(2)(a) za čas bivanja v bolnišnici).

— Oblika, vsebina in pravna sredstva odločb, izdanih za državljane tretjih držav, ki so izključeni s področja uporabe direktive o vračanju na podlagi člena 2(2)(a), so zajeti v nacionalno zakonodajo.

— Zavrnitve vstopa v skladu s členom 14 Zakonika o schengenskih mejah zajemajo vse osebe, ki ne izpolnjujejo pogojev za vstop v skladu s členom 6(1) tega zakonika.

— Osebe, ki jim je zavrnjen vstop v tranzitnem območju na letališču ali na mejnem prehodu na ozemlju države članice, sodijo na področje uporabe direktive o vračanju (saj so že fizično prisotne na ozemlju). Vendar lahko države članice uporabijo odstopanje iz člena 2(2)(a), ki določa, da se države članice lahko odločijo, da v teh primerih ne bodo uporabile navedene direktive.

— Izjeme za primere v zvezi s prestopom meje v skladu s členom 2(2)(a) se uporabljajo samo za primere prijetja na zunanjih mejah, ne pa tudi na notranjih mejah – glej sodbo Sodišča v zadevi Affum, C-47/15.

— Začasna ponovna uvedba kontrole na notranji meji notranjih mej ne spremeni ponovno v zunanje meje. To torej ne vpliva na področje uporabe direktive o vračanju.

— Primeri v zvezi s prestopom meje in podobni primeri, ki jih je mogoče izključiti s področja uporabe navedene direktive v skladu z njenim členom 2(2)(a), niso enaki primerom iz člena 12(3) iste direktive (poenostavljeni postopek v primeru nezakonitega vstopa): nezakoniti vstop (izraz iz člena 12(3)) ni enak primerom v zvezi s prestopom meje in podobnim primerom, ki so opisani v členu 2(2)(a) direktive o vračanju. Primer: državljan tretje države, ki prebiva nezakonito in je prijet na ozemlju države članice tri mesece po svojem nezakonitem vstopu, ni zajet s členom 2(2)(a) direktive o vračanju, lahko pa je zajet s členom 12(3) iste direktive.

2.2 Posebni varovalni ukrepi za „primere v zvezi s prestopom meje“

Če se države članice odločijo, da navedene direktive ne bodo uporabljale za primere v zvezi s prestopom meje, morajo kljub temu spoštovati načelo nevračanja in v skladu s členom 4(4) direktive o vračanju zagotoviti, da raven varstva za prizadete osebe ni manj ugodna kot ta, ki je opredeljena v členih direktive o vračanju, ki obravnavajo:

— omejitve glede uporabe prisilnih ukrepov,

— odlog odstranitve,

— nujno zdravstveno oskrbo in potrebno zdravljenje ob upoštevanju potreb ranljivih oseb ter

— pogoje pridržanja.

Poleg tega je treba poudariti, da se države članice z odločitvijo, da ne bodo uporabile direktive o vračanju za primere v zvezi s prestopom meje, nikakor ne odpovejo varovalnim ukrepom v skladu s pravnim redom Unije na področju azila (na primer zlasti glede dostopa do azilnega postopka). Obveznosti v skladu s pravnim redom Unije na področju azila zajemajo predvsem obveznost držav članic, da:

— obvestijo državljane tretjih držav, ki želijo vložiti prošnjo za mednarodno zaščito, o možnosti, da to lahko storijo,

— zagotovijo, da so mejni straži in drugim pristojnim organom na voljo pomembne informacije ter da njihovo osebje prejme ustrezno raven usposabljanja o tem, kako prepoznati prosilce, in navodila za obveščanje prosilcev, kje in kako lahko vložijo prošnje za mednarodno zaščito,

— sprejmejo dogovore glede razlage v takem obsegu, da olajšajo dostop do postopka,

— omogočijo učinkovit dostop organizacijam in osebam, ki zagotavljajo nasvete in svetovanje za prosilce, prisotne na mejnih prehodih, vključno s tranzitnimi območji, na zunanjih mejah.

Dodatno pojasnilo:

— Uporaba te določbe v praksi v primeru zavrnitve vstopa na meji, pri čemer obstajata dve možnosti: oseba je fizično prisotna na ozemlju države članice po zavrnitvi vstopa na meji (na primer na tranzitnem območju na letališču) ali pa oseba ni fizično prisotna na ozemlju države članice (na primer oseba, ki ji je bil zavrnjen vstop na kopenski meji in še vedno fizično prebiva na ozemlju tretje države). V prvem primeru se uporabijo varovalni ukrepi iz člena 4(4) direktive o vračanju, v drugem primeru pa se člen 4(4) ne uporablja.

— Spoštovanje načela nevračanja, ki ga priznava člen 4(4)(b) direktive o vračanju – in kakor je določeno v členu 19(2) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Listina) in členu 3 Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljnjem besedilu: EKČP) –, je absolutno in se ga pod nobenimi pogoji ne sme omejevati, tudi če tujci ogrožajo javni red ali so storili zelo hudo kaznivo dejanje. Takim osebam se lahko odvzame status begunca ali subsidiarne zaščite, še vedno pa se jih ne sme vrniti v državo, kjer bi jih lahko mučili ali ubili.

2.3 Primeri kazenskih sankcij in izročitve

Države članice se lahko odločijo, da direktive ne bodo uporabile za državljane tretjih držav, ki:

— se morajo v skladu z nacionalno zakonodajo vrniti zaradi kazenske sankcije,

— se morajo v skladu z nacionalno zakonodajo vrniti zaradi posledice kazenske sankcije ali

— so v postopku izročitve.

Dodatno pojasnilo:

— Primeri kazenskih sankcij, predvideni v tej določbi, se v nacionalnem pravnem redu držav članic običajno obravnavajo kot kaznivo dejanje. — V zadevi Filev in Osmani, C-297/12, je Sodišče izrecno pojasnilo, da so kršitve določb nacionalne zakonodaje o prepovedanih drogah ali obsodbe za nedovoljen promet s prepovedanimi drogami lahko primeri, za katere se uporablja odstopanje. — V zadevi Achughbabian, C-329/11, je Sodišče potrdilo, da tega odstopanja ni mogoče uporabiti za državljane tretjih držav, ki so storili zgolj kršitev nezakonitega prebivanja, ne da bi se direktivi o vračanju odvzela cilj in zavezujoči učinek. — Manjše kršitve v zvezi z migracijami, na primer samo nezakonit vstop ali prebivanje, ne utemeljujejo uporabe tega odstopanja.

— Postopki izročitve niso nujno povezani s postopki vrnitve. Evropska konvencija o izročitvi iz leta 1957 (19) omejuje opis izročitve na predajo „oseb, ki jih pristojni organi vložnika zahteve obravnavajo zaradi kršitve ali za katere ti organi zahtevajo prijetje zaradi izvršitve kazni ali ukrepa, vezanega na odvzem prostosti“. Vendar so mogoča prekrivanja in cilj tega odstopanja je pojasniti, da se države članice lahko odločijo, da za izvajanje vračanja v okviru postopkov izročitve ne bodo uporabile postopkovnih varovalnih ukrepov iz direktive o vračanju.

3. UGODNEJŠE DOLOČBE

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – člen 4

Čeprav je cilj direktive o vračanju uskladiti postopke vrnitve v državah članicah, izrecno ne posega v ugodnejše določbe iz dvostranskih ali večstranskih mednarodnih sporazumov (člen 4(1)).

Direktiva o vračanju prav tako ne posega v „določbe, ki bi lahko bile ugodnejše za državljana tretje države, določene v pravnem redu Skupnosti v zvezi s priseljevanjem in azilom“ (člen 4(2)), in „pravico držav članic, da sprejmejo ali ohranijo določbe, ki so ugodnejše za osebe, za katere se uporabljajo, če so takšne določbe združljive s to direktivo“ (člen 4(3)).

Dodatno pojasnilo:

— Ker je cilj direktive o vračanju zagotoviti skupne minimalne standarde glede spoštovanja temeljnih pravic posameznikov v postopkih vrnitve, je treba „ugodnejše“ vedno razlagati kot „ugodnejše za osebo v postopku vračanja“, ne pa za državo, ki to osebo izganja/odstranjuje.

— Države članice ne morejo uporabiti strožjih določb na področjih, ki jih ureja direktiva o vračanju: glej sodbo Sodišča v zadevi El Dridi, C-61/11 (20), točka 33: „[…] Direktive 2008/115/ES […] ta direktiva tem državam ne dovoljuje uporabe strožjih določb na področju, ki ga ureja Direktiva.“

— Naložitev globe namesto izdaje odločbe o vrnitvi: direktiva o vračanju ne dovoljuje vzpostavitve mehanizma, ki v primeru nezakonitega prebivanja državljanov tretjih držav na ozemlju države članice določa, da se glede na okoliščine naloži bodisi globa bodisi odstranitev, pri čemer se ukrepa medsebojno izključujeta (glej sodbo Sodišča v zadevi Zaizoune, C-38/14 (21)).

— Uporaba delov direktive o vračanju za osebe, ki so izvzete iz njenega področja uporabe v skladu s členom 2(2)(a) in (b), je združljiva z direktivo in se lahko obravnava tako, kot da je zajeta v člen 4(3), ker bi bila taka praksa ugodnejša za zadevnega državljana tretje države.

4. SANKCIJE ZA KRŠITVE PRAVIL O MIGRACIJAH

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – kot jo razlaga Sodišče v zadevah El Dridi, C-61/11, Achughbabian, C-329/11, Sagor, C-430/11, Filev in Osmani, C-297/12, Zaizoune, C-38/14, Celaj, C-290/14, Affum, C-47/15.

Države članice lahko za kršitve pravil o migracijah določijo učinkovite, sorazmerne in odvračilne sankcije, vključno z zaporno kaznijo kot kazensko sankcijo, če taki ukrepi ne posegajo v uporabo direktive o vračanju in zagotavljajo polno spoštovanje temeljnih pravic, zlasti tistih, ki so zagotovljene z Listino in se razlagajo v skladu z ustreznimi določbami EKČP. Z nacionalno zakonodajo določijo, katere vrste kršitev pravil o migracijah se sankcionirajo.

Državam članicam nič ne preprečuje, da bi v svojem nacionalnem kazenskem pravu obravnavale in upoštevale tudi kršitve pravil o migracijah, ki so storjene v drugih državah članicah.

Neupoštevanje prepovedi vstopa: države članice lahko sprejmejo kazenskopravne sankcije za nezakonito prebivajoče državljane tretjih držav, ki so bili vrnjeni in ki ponovno vstopijo na ozemlje države članice v nasprotju s prepovedjo vstopa. Taka kazenska sankcija je dopustna le, če je prepoved vstopa, ki je bila izdana zoper državljana tretje države, skladna z določbami direktive. Take kazenske sankcije se naložijo ob polnem spoštovanju temeljnih pravic in Ženevske konvencije iz leta 1951 (22), zlasti člena 31(1) (23) (glej sodbo Sodišča v zadevi Celaj, C-290/14 (24)).

— Direktiva o vračanju ne nasprotuje temu, da se v skladu z nacionalnimi predpisi o kazenskem postopku naložijo kazenske sankcije državljanom tretjih držav, za katere se je neuspešno uporabil postopek vračanja, določen z direktivo, in ki brez upravičenega razloga za nevrnitev nezakonito prebivajo na ozemlju države članice. Kazenske sankcije, katerih cilj je take osebe v postopku vračanja odvračati od nadaljnjega nezakonitega prebivanja, se morajo naložiti ob polnem spoštovanju temeljnih pravic, zlasti tistih, ki so zagotovljene z EKČP (glej sodbo Sodišča v zadevi Achughbabian, C-329/11, točki 48 in 49), in morajo biti v skladu z načelom sorazmernosti.

— Komisija državam članicam priporoča, naj v nacionalni zakonodaji predvidijo učinkovite, sorazmerne in odvračilne sankcije (na primer globe, zaseg dokumentov, zmanjšanje/zavrnitev ugodnosti/nadomestil, zavrnitev izdaje delovnega dovoljenja) v zvezi z državljani tretjih držav, ki namerno ovirajo postopek vračanja (na primer z odstranitvijo potovalnega dokumenta, uporabo lažne identitete, preprečevanjem identifikacije, ponavljajočimi se zavrnitvami vkrcanja), pod pogojem, da te sankcije ne ogrožajo doseganja cilja direktive o vračanju in zagotavljajo polno spoštovanje temeljnih pravic.

— Inkriminacija samega nezakonitega prebivanja: Države članice ne morejo naložiti zaporne kazni v skladu z nacionalnim kazenskim pravom zgolj zaradi nezakonitega prebivanja pred ali med izvajanjem postopkov vrnitve, saj bi to odložilo vrnitev (glej sodbo Sodišča v zadevi El Dridi, C-61/11). Vendar direktiva o vračanju državam članicam ne preprečuje, da z zaporno kaznijo kaznujejo storitev drugih kaznivih dejanj, ki niso tista, ki se navezujejo zgolj na okoliščino nezakonitega prebivanja, in sicer tudi v primerih, v katerih postopek vrnitve še ni bil končan (glej sodbo Sodišča v zadevi Affum, C-47/15, točka 65).

— Denarne kazni: naložitev (sorazmerne) denarne kazni za nezakonito prebivanje v skladu z nacionalnim kazenskim pravom sama po sebi ni nezdružljiva s cilji direktive o vračanju, saj ne preprečuje izdaje in izvršitve odločbe o vrnitvi ob popolnem spoštovanju pogojev iz direktive (glej sodbo Sodišča v zadevi Sagor, C-430/11). Nacionalna zakonodaja, ki v primeru nezakonitega prebivanja predvideva bodisi globo bodisi odstranitev, je nezdružljiva z direktivo o vračanju, saj se ukrepa medsebojno izključujeta in se tako posega v učinkovitost direktive (glej sodbo Sodišča v zadevi Zaizoune, C-38/14).

— V skladu s členom 5 Direktive 2009/52/ES Evropskega parlamenta in Sveta (25) (direktiva o sankcijah zoper delodajalce) morajo delodajalci, ki zaposlujejo nezakonito prebivajoče državljane tretjih držav brez dovoljenja, plačati denarne sankcije, ki vključujejo stroške za vrnitev v primerih, kadar se izvedejo postopki vrnitve. Države članice se lahko odločijo, da denarne sankcije odražajo vsaj povprečni strošek vrnitve.

— Takojšnja izvršitev izgona v skladu z nacionalnim kazenskim pravom (v primerih, ki niso izvzeti s področja uporabe direktive o vračanju v skladu s členom 2(2)(b) – glej oddelek 2.3): to je dovoljeno samo, če je sodba, s katero je bila izrečena ta kazen, skladna z vsemi varovalnimi ukrepi direktive o vračanju (vključno z obliko odločb o vrnitvi, ukrepi pravnega varstva in vnaprejšnjo obravnavo možnosti prostovoljnega odhoda) (glej sodbo Sodišča v zadevi Sagor, C-430/11).

— Hišni pripor v skladu z nacionalnim kazenskim pravom: to je dovoljeno samo, če je zagotovljeno, da hišni pripor ne ovira vrnitve in da se konča takoj, ko se lahko izvede fizični prevoz zadevnega posameznika iz te države članice (glej sodbo Sodišča v zadevi Sagor, C-430/11).

Dodatno pojasnilo:

— „Utemeljeni razlogi za nevračanje“ so lahko: — razlogi, na katere oseba v postopku vračanja ne more vplivati (na primer zamude pri pridobivanju potrebne dokumentacije iz tretje države zaradi slabega sodelovanja organov tretje države; krizne razmere v državi vrnitve, zaradi katerih je varna vrnitev nemogoča; odobritev uradnega odloga vrnitve za določene kategorije oseb v postopku vračanja), ali — razlogi, na katere oseba v postopku vračanja lahko vpliva in ki jih zakonodaja Unije ali nacionalna zakonodaja priznava kot legitimne ali utemeljene (na primer zdravstvene težave ali družinski razlogi, zaradi katerih se odloži odstranitev; postopek pritožbe, ki teče pred sodiščem, s suspenzivnim učinkom; odločitev, da bo oseba v postopku vračanja sodelovala z organi kot priča). Zgolj subjektivna želja osebe v postopku vračanja, da bi prebivala v EU, se kot takšna nikoli ne more šteti za „utemeljeni razlog“.

— „Neutemeljeni razlogi za nevračanje“ so lahko razlogi, na katere oseba v postopku vračanja lahko vpliva, vendar jih zakonodaja Unije ali nacionalna zakonodaja ne priznava kot legitimne ali utemeljene (na primer pomanjkanje sodelovanja pri pridobivanju potovalnih dokumentov; pomanjkanje sodelovanja pri razkrivanju istovetnosti osebe; uničenje dokumentov; pobeg; oviranje prizadevanj za odstranitev).

5. PRIJETJE IN OBVEZNOST IZDAJE ODLOČBE O VRNITVI

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – člen 6(1)

Države članice izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju.

Države članice morajo izdati odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki na njihovem ozemlju prebiva nezakonito, razen če zakonodaja Unije predvideva izrecno odstopanje (glej seznam izjem, opisan v nadaljevanju). Države članice v praksi ne smejo dopuščati prisotnosti nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav na svojem ozemlju, ne da bi začele postopek vrnitve ali odobrile pravico do prebivanja. Cilj te obveznosti držav članic, da začnejo postopek vrnitve ali odobrijo pravico do prebivanja, je odpraviti pomanjkljivosti, da se prepreči izkoriščanje nezakonito prebivajočih oseb in izboljša pravna varnost za vse udeležene strani.

Države članice morajo izdati odločbo o vrnitvi ne glede na to, ali zadevni državljan tretje države poseduje veljavni osebni dokument ali potovalni dokument, in ne glede na to, ali je ponovni sprejem v tretjo državo mogoč.

Veljavnost odločb o vrnitvi ne bi smela biti časovno omejena. Pristojni nacionalni organi bi morali imeti možnost za izvršitev odločb o vrnitvi, ne da bi bilo treba po določenem obdobju (na primer po enem letu) ponovno začeti postopek, pod pogojem, da se individualni položaj zadevnega državljana tretje države ni bistveno spremenil z dejanskega ali pravnega vidika (na primer sprememba pravnega statusa, tveganje zavrnitve vstopa in vrnitve) ter brez poseganja v pravico osebe, da se izjasni, in pravico do učinkovitega pravnega sredstva.

Splošno pravilo je, da je kraj prijetja ustrezno merilo za določanje države članice, ki je odgovorna za izvedbo postopka vrnitve. Primer: Če je migrant brez urejenega statusa vstopil v EU prek države članice A (neopažen), nato potoval čez državi članici B in C (neopažen) ter bil končno prijet v državi članici D, je za izvedbo postopka vrnitve odgovorna država članica D. Začasna ponovna uvedba kontrole na notranji meji med schengenskimi državami ne posega v to načelo. Izjeme od tega splošnega pravila so opredeljene v oddelkih 5.2, 5.3, 5.4, 5.5 in 5.8 v nadaljevanju.

Dodatno pojasnilo:

— Ob sprejetju odločbe o vrnitvi se lahko hkrati naloži upravna kazen za nezakonito prebivanje v skladu z nacionalno zakonodajo. Takšna upravna kazen pa ne more nadomestiti obveznosti držav članic, da izdajo odločbo o vrnitvi in izvedejo odstranitev (glej sodbo Sodišča v zadevi Zaizoune, C-38/14).

— V odločbah o vrnitvi je treba navesti, da mora zadevni državljan tretje države v skladu z opredelitvijo izraza „vrnitev“ (glej oddelek 1.3) zapustiti ozemlje države članice, ki je izdala odločbo, in odpotovati v tretjo državo ali, z drugimi besedami, da mora državljan tretje države zapustiti ozemlja držav članic EU in pridruženih schengenskih držav. Premajhna jasnost glede te obveznosti državljana tretje države lahko nehote ustvari tveganje nedovoljenega sekundarnega gibanja.

— Odločbe o vrnitvi v skladu z direktivo o vračanju je treba sprejeti tudi takrat, kadar se postopek vrnitve izvede s sporazumom o ponovnem sprejemu oseb: uporaba sporazumov o ponovnem sprejemu oseb s tretjo državo (ki zajemajo odnose med državami članicami EU in tretjimi državami) ne posega v celovito in vključujočo uporabo direktive o vračanju (ki zajema odnose med državo odstranitve in osebo v postopku vračanja) v vsakem posameznem primeru vrnitve. Uporaba sporazuma o ponovnem sprejemu oseb pravzaprav zahteva, da se najprej izda odločba o vrnitvi.

— Nacionalna zakonodaja morda predvideva, da mora državljan tretje države zapustiti ozemlje EU, če tam prebiva nezakonito. Takšna abstraktna pravna obveznost ne pomeni odločbe o vrnitvi. V vsakem primeru jo je treba utemeljiti z odločbo odločba o vrnitvi, ki je prilagojena posamezniku.

— Pristojni nacionalni organi bi morali v celoti uporabljati ustrezne informacijske sisteme Unije, kot so schengenski informacijski sistem II (SIS II), Eurodac in vizumski informacijski sistem (VIS), da se podpreta identifikacija in ocena posameznega primera ter olajša in podpre sodelovanje med državami članicami v postopkih vračanja in ponovnega sprejema.

— Zaradi izpolnjevanja obveznosti izdaje odločb o vrnitvi bi morale države članice uvesti učinkovite in sorazmerne ukrepe za iskanje, odkrivanje in prijetje državljanov tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na njihovem ozemlju. V zvezi s tem je treba opozoriti, da morajo države članice v skladu s členom 13(1) Zakonika o schengenskih mejah državljane tretjih držav, ki so nezakonito prečkali zunanje meje in nimajo pravice do prebivanja v EU, prijeti ter proti njim uvesti postopek vračanja. Člen 14 direktive o sankcijah zoper delodajalce pa določa, da države članice zagotovijo, da se na njihovem ozemlju izvajajo učinkoviti in ustrezni inšpekcijski pregledi zaposlovanja nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav.

Prakse v zvezi s prijetjem – spoštovanje temeljnih pravic

Pri obveznosti držav članic, da izdajo odločbo o vrnitvi vsakemu državljanu tretje države, ki na njihovem ozemlju prebiva nezakonito, je treba spoštovati temeljne pravice, vključno z načelom sorazmernosti (uvodna izjava 24). Zakoniti cilj boja proti nedovoljenim migracijam je mogoče tehtati glede na druge zakonite interese držav, na primer splošna vprašanja javnega zdravja, interes države za boj proti kriminalu, interes za celovit vpis rojstev, spoštovanje največjih koristi otroka (izrecno poudarjeno v uvodni izjavi 22), Ženevsko konvencijo (poudarjeno v uvodni izjavi 23) in druge zadevne temeljne pravice, ki jih priznava Listina.

Komisija se sklicuje na ugotovitve, navedene v dokumentu Agencije za temeljne pravice iz leta 2012 z naslovom Apprehension of migrants in an irregular situation – fundamental rights considerations (Prijetje migrantov, ki nimajo urejenega statusa – obravnavanje temeljnih pravic) (dokument Sveta št. 13847/12), ki naj bi služile kot smernice o tem, kako se lahko izvajajo prakse v zvezi s prijetjem ob spoštovanju temeljnih pravic državljanov tretjih držav in hkrati zagotavlja učinkovitost postopkov vračanja. Za prakse v državah članicah, ki spoštujejo te smernice, se lahko šteje, da ne vplivajo na obveznost držav, da izdajo odločbo o vrnitvi državljanom tretjih držav, ki nezakonito prebivajo na njihovem ozemlju, v skladu s členom 6(1) direktive o vračanju.

Dostop do zdravja:

Migranti, ki nimajo urejenega statusa in iščejo zdravstveno pomoč, ne smejo biti prijeti v zdravstvenem objektu ali blizu njega.

Od zdravstvenih ustanov se ne sme zahtevati, da organom kazenskega pregona za priseljevanje zagotovijo osebne podatke migrantov za namene morebitne vrnitve.

Dostop do izobraževanja:

Migranti, ki nimajo urejenega statusa, ne smejo biti prijeti v šoli, ki jo obiskujejo njihovi otroci, ali blizu nje.

Od šol se ne sme zahtevati, da organom kazenskega pregona za priseljevanje zagotovijo osebne podatke migrantov za namene morebitne vrnitve.

Verska svoboda:

Migranti, ki nimajo urejenega statusa, ne smejo biti prijeti v priznani verski ustanovi ali blizu nje med prakticiranjem svoje veroizpovedi.

Vpis rojstva:

Migranti, ki nimajo urejenega statusa, bi morali imeti možnost vpisati rojstvo in pridobiti rojstni list za svoje otroke, ne da bi tvegali prijetje.

Od registrov prebivalstva, ki izdajajo rojstne liste, se ne sme zahtevati, da organom kazenskega pregona za priseljevanje zagotovijo osebne podatke migrantov za namene morebitne vrnitve.

Dostop do sodnega varstva:

Da bi se države članice borile proti kriminalu, lahko obravnavajo uvedbo možnosti, da žrtve in priče prijavijo kazniva dejanja, ne da bi tvegale prijetje. V ta namen se lahko obravnavajo naslednje dobre prakse:

— uvedba možnosti za anonimne, polanonimne ali druge učinkovite prostore za prijavo kaznivih dejanj,

— zagotavljanje možnosti, da žrtve in priče hudih kaznivih dejanj navežejo stik s policijo prek tretjih oseb (na primer varuh migrantov, posebej imenovani uradniki ali subjekti, ki zagotavljajo humanitarno in pravno pomoč),

— opredelitev pogojev, v skladu s katerimi bi se za žrtve ali priče kaznivih dejanj, vključno z nasiljem v družini, lahko odobrila dovoljenja za prebivanje, ki bi temeljila na standardih iz Direktive Sveta 2004/81/ES (26) in Direktive 2009/52/ES,

— obravnavanje potrebe po tem, da se status priseljenca, ki ga imajo žrtve nasilja, loči od glavnega imetnika dovoljenja, ki je hkrati storilec,

— oblikovanje zloženk v sodelovanju z inšpektorati za delo ali drugimi ustreznimi subjekti, da se migranti, ki so bili prijeti na svojih delovnih mestih, sistematično in nepristransko obvestijo o obstoječih možnostih glede vložitve pritožbe proti delodajalcu, ki temeljijo na Direktivi 2009/52/ES, in v tem okviru ukrepati, da se zaščitijo pomembni dokazi.

Migranti, ki nimajo urejenega statusa in iščejo pravno pomoč, ne smejo biti prijeti v sindikatih ali drugih subjektih, ki zagotavljajo takšno podporo, ali blizu njih.

Poleg tega Komisija priporoča, da državljani tretjih držav, ki nimajo urejenega statusa in želijo obiskati prostore javnih služb, ki vpisujejo prošnje za mednarodno zaščito ali prošnje za status oseb brez državljanstva, ne smejo biti prijeti v takih prostorih ali blizu njih.

Posebni primeri:

5.1 Prijetje med izstopno kontrolo

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – člen 6

Odločbo o vrnitvi je mogoče v nekaterih okoliščinah sprejeti tudi, če je nezakonito prebivajoči državljan tretje države prijet na zunanji meji EU, ko zapušča ozemlje EU, pri čemer je treba analizirati posamezne primere in upoštevati načelo sorazmernosti. To bi bilo lahko upravičeno v primerih, v katerih je izrazita prekoračitev obdobja dovoljenega bivanja ali nezakonito prebivanje odkrito pri izstopni kontroli. V takih primerih bi lahko države članice začele postopek vrnitve med pridobivanjem informacij o nezakonitem prebivanju in nadaljevale postopek, ki vodi k izdaji odločbe o vrnitvi, skupaj s prepovedjo vstopa, v postopku „v odsotnosti“, pri čemer se upoštevajo procesni zaščitni ukrepi, navedeni v oddelkih 11.3 in 12 v nadaljevanju.

Čeprav je v takih posebnih položajih oseba v vsakem primeru tik pred tem, da zapusti EU, je izdaja odločbe o vrnitvi smiselna, saj državam članicam omogoča tudi izdajo prepovedi vstopa, s tem pa preprečuje nadaljnji vstop in morebitno tveganje za nezakonito prebivanje.

Komisija poziva države članice, naj določijo postopke, ki v takih posebnih primerih omogočajo izdajo odločb o vrnitvi in, kadar je to ustrezno, prepovedi vstopa neposredno na letališču, na drugih mejnih prehodih na zunanjih mejah, ali, za prepoved vstopa, v odsotnosti (glej oddelek 11.3).

Če je državljan tretje države prekoračil obdobje dovoljenega bivanja svojega vizuma ali dovoljenja v prvi državi članici in zapusti Unijo v drugi/tranzitni državi članici, bo morala odločbo o vrnitvi in prepoved vstopa izdati druga država članica („oseba, ki je prekoračila obdobje dovoljenega bivanja“ bo v smislu direktive o vračanju „nezakonito prebivala“ tudi v drugi državi članici).

5.2 Imetniki odločbe o vrnitvi, ki jo je izdala druga država članica

Pravna podlaga: Direktiva Sveta 2001/40/ES (27)

Opozorilo/razlaga: Učinek odločbe o vrnitvi, ki jo izda ena država članica, v drugi državi članici je bil obravnavan v ločenem poglavju V predloga Komisije za direktivo o vračanju iz leta 2005 („Prijetje v drugih državah članicah“). To poglavje in tudi člen 20 predloga Komisije, ki je predvidel izbris Direktive 2001/40/ES, pa sta bila med pogajanji odstranjena in Direktiva 2001/40/ES še vedno velja. Direktiva 2001/40/ES izrecno omogoča priznavanje odločbe o vrnitvi, ki jo je izdal pristojni organ v eni državi članici za državljana tretje države, ki je prisoten na ozemlju druge države članice. Člen 6 direktive o vračanju ne omenja izrecno primera, ko druga država članica prizna odločbo o vrnitvi, ki jo je izdala prva država članica, v skladu z Direktivo 2001/40/ES. Dobesedna razlaga člena 6, ki bi v takem primeru zahtevala od druge države članice, ki priznava odločbo prve države članice, da tudi izda drugo celotno odločbo o vrnitvi v skladu z Direktivo 2008/115/ES, bi Direktivi 2001/40/ES odvzela kakršno koli dodano vrednost. Da bi se zagotovil „polni učinek“ nadaljnjega obstoja Direktive 2001/40/ES, je bilo treba poiskati razlago, ki utemeljuje nadaljnji soobstoj obeh direktiv.

Če država članica A prime osebo, za katero že velja odločba o vrnitvi, ki jo je izdala država članica B, lahko država članica A:

(a) izda novo odločbo o vrnitvi v skladu s členom 6(1) direktive o vračanju, ali

(b) vrne osebo v državo članico B na podlagi obstoječega dvostranskega sporazuma v skladu s členom 6(3) direktive o vračanju, ali

(c) prizna odločbo o vrnitvi, ki jo je izdala država članica B, v skladu z Direktivo 2001/40/ES.

Če država članica A prizna odločbo o vrnitvi, ki jo je izdala država članica B, v skladu z Direktivo 2001/40/ES, mora še vedno uporabiti varovalne ukrepe, povezane z izvršitvijo vrnitve (odstranitev), ki je predvidena v direktivi o vračanju v primeru izvrševanja priznane odločbe o vrnitvi.

Vzajemno priznavanje odločb o vrnitvi lahko v določenih okoliščinah pomeni precejšnjo dodano vrednost, zlasti v okviru tranzita oseb v postopku vračanja po kopnem (glej oddelek 6.4 v nadaljevanju). Komisija spodbuja države članice, da uporabijo možnost vzajemnega priznavanja, kadar koli ta pospeši postopke vrnitve in zmanjša upravno breme.

5.3 Povezava z dublinskimi pravili

Pravna podlaga: Uredba (EU) št. 604/2013 Evropskega parlamenta in Sveta (28) (dublinska uredba) – člena 19 in 24

Člen 6 direktive o vračanju ne navaja izrecno primera, v katerem druga država članica uporabi možnost, ki ji je na voljo v skladu z dublinsko uredbo, in prosi prvo državo članico, naj ponovno sprejme nezakonito prebivajočega državljana tretje države. Dobesedna razlaga člena 6, ki bi v takem primeru zahtevala od (druge) države članice, ki prosi za predajo, da tudi izda celotno odločbo o vrnitvi v skladu z Direktivo 2008/115/ES, bi zadevnim dublinskim pravilom odvzela dodano vrednost. Besedilo dublinske uredbe izrecno obravnava to vprašanje in zagotavlja jasna pravila, ki urejajo uporabo direktive o vračanju in dublinske uredbe.

Primeri, v katerih je državljan tretje države zaprosil za azil in pridobil pravico do prebivanja kot prosilec za azil v drugi državi članici, ne sodijo na področje uporabe direktive o vračanju, saj ima državljan tretje države pravico do prebivanja kot prosilec za azil in se torej ne more obravnavati kot nezakonito prebivajoči v drugi državi članici.

Po drugi strani primeri, v katerih državljan tretje države ni zaprosil za azil in ni pridobil pravice do prebivanja kot prosilec za azil v drugi državi članici, sodijo na področje uporabe direktive o vračanju. Predvideti je mogoče naslednje razmere (29):

(a) Državljan tretje države ima status prosilca za azil v prvi državi članici (postopek še ni končan, odločba ni dokončna): na podlagi temeljnega načela, da mora ena država članica celovito oceniti potrebe po mednarodni zaščiti vsakega državljana tretje države, ki vlaga prošnjo za azil v eni od držav članic, se uporablja dublinska uredba. Država članica ne more vrniti tega državljana tretje države v tretjo državo, ampak ga lahko pošlje v državo članico, ki je v skladu z dublinsko uredbo odgovorna za proučitev njegove prošnje.

(b) Državljan tretje države je umaknil svojo prošnjo za azil v prvi državi članici: če je bila posledica umika prošnje zavrnitev prošnje (na podlagi člena 27 ali 28 prenovljene direktive o azilnih postopkih), se lahko uporabijo pravila, opisana v točki (c) v nadaljevanju (izbira med uporabo dublinskih pravil ali direktive o vračanju). Če posledica umika prošnje ni bila zavrnitev prošnje, se uporablja dublinska uredba (kot lex specialis), in sicer na podlagi temeljnega načela, da mora ena država članica celovito oceniti potrebe po mednarodni zaščiti vsakega državljana tretje države, ki vlaga prošnjo za azil v eni od držav članic.

(c) Državljan tretje države prejme v prvi državi članici dokončno odločbo, s katero je bila zavrnjena njegova prošnja za azil: odločiti se je mogoče za uporabo dublinske uredbe ali direktive o vračanju. V dublinski uredbi je ta izbira jasno opredeljena v členu 24(4) in dodano je pojasnilo, da se od trenutka, ko se organi odločijo izvesti zahtevo v skladu z dublinskimi pravili, direktiva o vračanju in postopki vrnitve ne uporabljajo več, ampak se uporabljajo samo dublinska pravila (to posega tudi v pravila o pridržanju in pravnih sredstvih).

(d) Državljan tretje države je že bil uspešno vrnjen/odstranjen (po zavrnitvi ali umiku prošnje za azil) iz prve države članice v tretjo državo: če bi državljan tretje države znova vstopil na ozemlje EU, dublinska uredba v členu 19(3) opredeljuje, da prva država članica ne more biti več odgovorna za državljana tretje države, zato ni mogoče predvideti predaje v to državo članico. Zato se uporablja direktiva o vračanju.

Praktični primeri:

— Prosilec za mednarodno zaščito v državi članici A je brez pravice odpotoval v sosednjo državo članico B (prestopil je notranjo mejo), kjer ga je prijela policija. Ker zanj velja dublinska uredba, je iz države članice B predan državi članici A. Ali bi v tem primeru morala država članica B tej osebi izdati odločbo o vrnitvi zaradi nezakonitega prebivanja na njenem ozemlju? — Prevladajo dublinska pravila. Država članica B ne more izdati odločbe o vrnitvi.

— Ali lahko država članica A (v zgoraj opisanem primeru) izda odločbo o vrnitvi (skupaj s prepovedjo vstopa, ki bo odložena do zaključka azilnega postopka)? — Ne. Dokler ima oseba pravico do prebivanja kot prosilec za azil v državi članici A, njeno prebivanje v tej državi ni nezakonito v smislu direktive o vračanju, zato država članica A ne more izdati odločbe o vrnitvi.

— Državljan tretje države, za katerega je država članica A odobrila mednarodno zaščito, nezakonito prebiva v državi članici B (na primer prekorači obdobje dovoljenega bivanja za 90 dni). Ali se v takih primerih uporablja direktiva o vračanju? Kakšni bodo postopki, če se oseba ne bo želela prostovoljno vrniti v prvo državo članico, ki je odobrila zaščito? — Dublinska uredba ne zajema pravil o ponovnem sprejemu upravičencev do mednarodne zaščite. Zato se uporablja „splošna ureditev“ iz člena 6(2) direktive o vračanju. To pomeni, da bo morala država članica B prositi to osebo, da se vrne v državo članico A, če pa oseba tega ne bo izpolnila prostovoljno, bo morala država članica B obravnavati izdajo odločbe o vrnitvi, pri tem pa upoštevati vse varovalne ukrepe, ki jih zagotavlja direktiva o vračanju, vključno predvsem z načelom nevračanja. V določenih primerih, ko vrnitev/odstranitev v tretjo državo ni mogoča, „vrnitev“ v drugo državo članico pa je mogoče opredeliti kot ugodnejši ukrep (glej oddelek 3), lahko država članica B prisilno „vrne“ osebo v državo članico A. Postopke v zvezi z „vrnitvijo“ nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav v drugo državo članico ureja nacionalna zakonodaja.

— Državljan tretje države, ki so mu bili odvzeti prstni odtisi po nezakonitem vstopu v državo članico A in ki v tej državi ni zaprosil za azil, je nato prijet v državi članici B. Ali lahko država članica B v skladu z dublinskimi pravili preda to osebo nazaj državi članici A? — Ne. Ker ni nobene povezave z azilnim postopkom, se dublinska uredba ne uporablja.

5.4 Nezakonito prebivajoči državljan tretje države, ki ima pravico do prebivanja v drugi državi članici

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – člen 6(2)

Državljani tretje države, ki nezakonito prebivajo na ozemlju države članice in imajo veljavno dovoljenje za prebivanje ali drugo dovoljenje, ki jim daje pravico do prebivanja, ki ga je izdala druga država članica, morajo takoj oditi na ozemlje te druge države članice. Če zadevni državljan tretje države ne izpolni te zahteve ali če se njegov takojšnji odhod zahteva zaradi javnega reda ali državne varnosti, se uporabi odstavek 1.

Ta določba, ki nadomešča podobno pravilo iz člena 23(2) in (3) Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma (30), predvideva, da za nezakonito prebivajočega državljana tretje države, ki ima veljavno dovoljenje za prebivanje v drugi državi članici, ni treba izdati odločbe o vrnitvi. V takih primerih se mora državljan tretje države najprej takoj vrniti v državo članico, v kateri ima pravico do prebivanja. Odločba o vrnitvi se sprejme samo, če oseba te zahteve ne izpolni ali v primerih ogrožanja javnega reda ali nacionalne varnosti.

Dodatno pojasnilo:

— Oblika izdaje zahteve „takoj oditi na ozemlje te druge države članice“ bi morala biti določena v skladu z nacionalno zakonodajo. Priporočeno je, da se odločbe izdajajo v pisni obliki in z utemeljitvami. Zaradi jasnosti naj odločba ne bo označena z „odločba o vrnitvi“.

— Obdobje za vrnitev v drugo državo članico: v zvezi z obdobjem, ki bi moralo miniti od zahteve za odhod na ozemlje druge države članice do izdaje odločbe o vrnitvi v skladu s členom 6(1), ni mogoče zagotoviti nobene splošne navedbe. Izbrati je treba ustrezni časovni okvir v skladu z nacionalno zakonodajo, pri tem pa upoštevati posamezne okoliščine, načelo sorazmernosti in dejstvo, da je v pravni določbi uporabljen izraz „takoj“. Obdobje od zahteve za odhod v drugo državo članico do izdaje odločbe o vrnitvi v skladu s členom 6(1) se ne sme šteti za del končnega obdobja za prostovoljni odhod, saj je to obdobje del odločbe o vrnitvi in začne teči šele z izdajo te odločbe.

— Nadzor odhoda v drugo državo članico: pravo Unije ne opredeljuje, kako je treba nadzirati izpolnjevanje obveznosti glede vrnitve v drugo državo članico. Države članice bi morale v skladu z nacionalno zakonodajo zagotoviti, da se njihove odločbe ustrezno spremljajo.

— Preverjanje veljavnosti dovoljenj/pooblastil, ki jih izdajo druge države članice: trenutno ni osrednjega sistema za izmenjavo informacij o tem vprašanju med državami članicami. Države članice se spodbujajo, da sodelujejo dvostransko in si brez odlašanja izmenjujejo pomembne informacije v skladu z nacionalno zakonodajo in dvostranskim dogovorom o sodelovanju. V ta namen se lahko uporabijo tudi obstoječe nacionalne kontaktne točke (na primer tiste, ki so navedene v Prilogi 2 k Schengenskemu priročniku (31)).

— Pojem „dovoljenje za prebivanje ali drugo dovoljenje, ki jim daje pravico do prebivanja“ (32) je zelo širok in zajema vsak status ali dovoljenje, ki ga država članica odobri ali izda in ki zagotavlja pravico do zakonitega prebivanja, ne pa samo dopušča začasni odlog vrnitve/odstranitve. Ta pojem zajema naslednje primere: — vizum za dolgoročno bivanje (nedvomno zagotavlja pravico do prebivanja), — začasno humanitarno dovoljenje (če tako dovoljenje zagotavlja pravico do prebivanja, ne pa samo odlog vrnitve), — dovoljenje za prebivanje, ki mu je potekla veljavnost in temelji na še vedno veljavnem statusu mednarodne zaščite (status mednarodne zaščite ni odvisen od veljavnosti papirja, ki ga dokazuje), — veljavni vizum v neveljavnem potovalnem dokumentu (ki mu je potekla veljavnost) – v skladu z zadevno zakonodajo Unije se ne smejo izdajati vizumi z veljavnostjo, ki presega veljavnost potnega lista. Primer veljavnega vizuma v potnem listu, ki mu je potekla veljavnost, se torej nikoli ne bi smel pojaviti v praksi. Če pa se, se zadevnega državljana tretje države ne sme neupravičeno kaznovati. Za podrobne smernice o pomembnih pravilih glede vizumov glej posodobljeni priročnik o vizumih – del II, točki 4.1.1 in 4.1.2 (33). Ne zajema pa naslednjih primerov: — dovoljenje za prebivanje, ki mu je potekla veljavnost in temelji na statusu za prebivanje, ki mu je tudi potekla veljavnost; — ponarejeni ali lažni potni listi ali dovoljenja za prebivanje; — papir, ki dokazuje začasni odlog odstranitve; — tolerantnost (če tolerantnost ne pomeni zakonite pravice do prebivanja).

— Splošno pravilo je, da se ne izvaja odstranitev v druge države članice: če se državljan tretje države ne strinja s prostovoljno vrnitvijo v skladu s členom 6(2) v državo članico, za katero ima dovoljenje, se uporabi člen 6(1) in treba je sprejeti odločbo o vrnitvi, ki zagotavlja neposredno vrnitev v tretjo državo. Osebe ni mogoče prisilno vrniti v drugo državo članico, razen če obstaja dvostranski sporazum med državama članicama, ki je že veljal13. januarja 2009 (glej oddelek 5.5) in ki izrecno določa to možnost, ali pa v določenih primerih, ko vrnitev/odstranitev v tretjo državo ni mogoča, država članica, ki je dovoljenje izdala, pa se strinja s ponovnim sprejemom.

— Ob uporabi člena 6(2) se prepoved vstopa v EU ne izdaja: kadar se nezakonito prebivajočega državljana tretje države vrača v drugo državo članico v skladu s členom 6(2), ni mogoče izdati prepovedi vstopa v EU v skladu s členom 11, saj se ta člen uporablja samo v zvezi z izdajo odločbe o vrnitvi, ne pa za primere „vrnitve“ v drugo državo članico. Poleg tega s praktičnega vidika ni smiselno izdati prepovedi vstopa v EU, kadar bo oseba še naprej zakonito prebivala v drugi državi članici.

— Takojšnji odhod, ki se zahteva zaradi ogrožanja javnega reda ali nacionalne varnosti: v izjemnih okoliščinah, ki se obravnavajo v členu 6(2)(druga poved) (drugi primer), se osebi takoj izda odločba o vrnitvi in se jo odstrani v tretjo državo. Državo članico, v kateri ima ta oseba pravico do prebivanja, je treba o tem obvestiti.

Praktični primer:

— Katere določbe direktive o vračanju je treba uporabiti za državljane tretjih držav, ki so odkriti v državi članici A in imajo veljavno dovoljenje za prebivanje, ki ga je izdala država članica B, hkrati pa zanje velja razpis ukrepa v schengenskem informacijskem sistemu (v nadaljnjem besedilu: SIS) (prepoved vstopa), ki ga je začela država članica C? — Država članica A bi morala uporabiti člen 6(2) direktive in osebo pozvati, naj se vrne v državo članico B. Kar zadeva soobstoj prepovedi vstopa, ki jo je izdala država članica C, in dovoljenja za prebivanje, ki ga je izdala država članica B, ga je treba rešiti dvostransko med državo članico, ki je razpisala ukrep (C), in državo članico, ki je izdala dovoljenje (B) v skladu s členom 25(2) Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma.

5.5 Nezakonito prebivajoči državljan tretje države, ki je zajet v obstoječe dvostranske sporazume med državami članicami

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – člen 6(3)

— Okvirni seznam obstoječih dvostranskih sporazumov o ponovnem sprejemu oseb med državami članicami je na voljo na: http://rsc.eui.eu/RDP/research/analyses/ra/.

Države članice se lahko vzdržijo izdaje odločbe o vrnitvi državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju, če zadevnega državljana tretje države na podlagi dvostranskih sporazumov ali ureditev, ki veljajo na dan začetka veljavnosti te direktive (tj. 13. januar 2009), sprejme druga država članica. V tem primeru država članica, ki je sprejela zadevnega državljana tretje države, uporabi odstavek 1.

Ta določba predvideva – kot izjemo in v obliki klavzule o mirovanju – možnost, da države članice vrnejo migrante brez urejenega statusa v druge države članice v skladu z dvostranskimi sporazumi ali dogovori, ki obstajajo na dan 13. januarja 2009.

Pretekla razhajanja/razlaga: ta določba je bila vključena v besedilo direktive o vračanju v poznejši fazi pogajanj po odločni zahtevi nekaterih držav članic, ki so vztrajale, da jih direktiva ne bi smela obvezovati k spremembi ustaljenih praks sprejemanja/vračanja nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav v druge države članice na podlagi dvostranskih sporazumov.

Direktiva o vračanju temelji na načelu neposrednega vračanja nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav iz EU v tretje države. Člen 6(3) direktive torej določa izjemo, ki se nanaša zgolj na obveznost države članice, na ozemlju katere je državljan tretje države, da izda odločbo o vrnitvi, ta obveznost pa je naložena državi članici, ki je zadevnega državljana ponovno sprejela. Ne določa izjeme od področja uporabe direktive o vračanju poleg tistih iz člena 2(2) – glej sodbo Sodišča v zadevi Affum, C-47/15 (točke 82–85).

Dodatno pojasnilo:

— Poznejša uporaba dvostranskih sporazumov med državami članicami A-B in B-C: direktiva o vračanju, zlasti člen 6(3) te direktive, „verižne“ vrnitve v skladu z obstoječimi dvostranskimi sporazumi izrecno ne prepoveduje. Pomembno pa je, da na koncu ena država članica izvede celotni postopek vrnitve v skladu z direktivo. Ker ta vrsta poznejših postopkov zajema visoke stroške za uprave in dodatne neprijetnosti za osebo v postopku vračanja, se države članice spodbujajo, da se vzdržijo uporabe te prakse.

— Ob uporabi člena 6(3) se prepoved vstopa v EU ne izdaja: kadar se nezakonito prebivajočega državljana tretje države vrača v drugo državo članico v skladu s členom 6(3), ni mogoče izdati prepovedi vstopa v EU v skladu s členom 11, saj se ta člen uporablja samo v povezavi z izdajo odločbe o vrnitvi, ne pa za primere „vrnitve“ v drugo državo članico. Poleg tega s praktičnega vidika ni smiselno izdati prepoved vstopa v EU, če oseba še ni zapustila EU. Kar zadeva možnost izdaje zgolj nacionalne prepovedi vstopa v izjemnih primerih v skladu s členom 25(2) Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma, glej oddelek 11.8.

— Odločba o predaji državljana tretje države v drugo državo članico: ta odločba je eden od ukrepov, ki jih direktiva o vračanju določa za končanje nezakonitega prebivanja državljana tretje države, in pripravljalna faza za njegovo odstranitev z ozemlja Unije. Države članice morajo zato tako odločbo sprejeti skrbno in nemudoma, da bi bil ta državljan čim hitreje premeščen v državo članico, odgovorno za postopek vrnitve – glej sodbo Sodišča v zadevi Affum, C-47/15 (točka 87).

— Ker pojem „vrnitev“ v skladu z direktivo o vračanju vedno pomeni vrnitev v tretjo državo, je priporočeno, da se ta vrsta nacionalnih odločb ne imenuje „odločba o vrnitvi“, temveč „odločba o predaji“ ali „odločba o vrnitvi v drugo državo članico“.

— Klavzula o mirovanju: Člen 6(3) je izrecna klavzula o mirovanju. Države članice lahko možnost, ki jo zagotavlja člen 6(3), uporabijo samo v zvezi z dvostranskimi sporazumi o ponovnem sprejemu, ki so začeli veljati pred 13. januarjem 2009. Obstoječi sporazumi, ki so bili sprejeti na podlagi ponovnih pogajanj ali so bili prenovljeni po 13. januarju 2009, so lahko še naprej zajeti v člen 6(3), če taki sporazumi zgolj spreminjajo obstoječe sporazume in so jasno označeni kot taki. Če so sporazumi, ki so bili sprejeti na podlagi ponovnih pogajanj ali so bili prenovljeni, zgolj aliud (povsem nov sporazum z drugo vsebino), pa niso več zajeti v člen 6(3).

— Sporazumi o ponovnem sprejemu med schengenskimi državami članicami in Združenim kraljestvom: za namene razlage člena 6(3) se Združeno kraljestvo obravnava kot država članica.

5.6 Nezakonito prebivajoči državljan tretje države, ki koristi humanitarno (ali drugo) dovoljenje/pooblastilo

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – člen 6(4)

Države članice se lahko kadar koli odločijo za izdajo nevezanega dovoljenja za prebivanje ali drugega dovoljenja, ki iz sočutja, humanitarnih razlogov ali drugih razlogov zagotavlja pravico do prebivanja državljanu tretje države, ki nezakonito prebiva na njihovem ozemlju. V tem primeru se odločba o vrnitvi ne izda. Če je bila odločba o vrnitvi že izdana, se prekliče ali začasno razveljavi za čas trajanja veljavnosti dovoljenja za prebivanje ali drugega dovoljenja, ki daje pravico do prebivanja.

Države članice lahko nezakonito prebivajočemu državljanu tretje države kadar koli odobrijo dovoljenje ali pravico do prebivanja. V tem primeru se zaključijo vsi nedokončani postopki vrnitve, že izdano odločbo o vrnitvi ali ukrep za prostovoljno vrnitev ali odstranitev pa je treba preklicati ali začasno razveljaviti, odvisno od narave dovoljenja. Enako velja za primere, ko morajo države članice odobriti pravico do prebivanja, na primer po vložitvi prošnje za azil.

Države članice se lahko odločijo, kateri pristop bi bilo treba uporabiti (preklic ali začasna razveljavitev odločbe o vrnitvi), pri tem pa morajo upoštevati naravo in najverjetnejši čas trajanja odobrenega dovoljenja ali pravice do prebivanja ter potrebo po zagotovitvi učinkovitih postopkov vračanja. V skladu s sodbo Sodišča v zadevi J. N., C-601/15 (34). (točke 75 do 80) bi morale države članice, kadar država članica državljanu tretje države, ki je zaprosil za mednarodno zaščito in proti kateremu je bila pred vložitvijo prošnje za mednarodno zaščito izdana odločba o vrnitvi, podeli pravico ostati na njenem ozemlju, odložiti izvršitev odločbe o vrnitvi (in ne preklicati odločbe) do sprejetja odločitve o prošnji za mednarodno zaščito (glej tudi oddelek 7).

5.7 Nezakonito prebivajoči državljan tretje države, ki je vključen v še nedokončan postopek podaljšanja dovoljenja/pooblastila

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – člen 6(5)

Če je državljan tretje države, ki nezakonito prebiva na ozemlju države članice, vključen v še nedokončan postopek za izdajo njegovega dovoljenja za prebivanje ali drugega dovoljenja, ki daje pravico do bivanja, ta država članica preuči možnost, da odločbe o vrnitvi ne izda, dokler se postopek ne zaključi, brez poseganja v odstavek 6.

Države članice se lahko odločijo, da odločbe o vrnitvi ne bodo izdale nezakonito prebivajočim državljanom tretjih držav, ki čakajo na odločbo o podaljšanju njihovega dovoljenja. Namen te določbe je zaščititi državljane tretjih držav, ki so določen čas v državi članici prebivali zakonito, zaradi zamud pri postopku za podaljšanje njihovega dovoljenja pa so začeli začasno prebivati nezakonito. Ta določba se nanaša na še nedokončani postopek za podaljšanje dovoljenja zaprebivanje zgolj v državi članici prijetja („ta država članica“). Države članice se spodbujajo, da to določbo uporabijo tudi v primerih, v katerih bo prošnja za podaljšanje najverjetneje uspešna, in da za zadevne osebe zagotovijo vsaj takšno obravnavo, kot jo zagotavljajo za osebe v postopku vračanja med obdobjem za prostovoljni odhod ali odloženo vrnitvijo.

Ta določba ne zajema še nedokončanih postopkov za podaljšanje dovoljenja za prebivanje v drugi državi članici. Če je oseba vključena v še nedokončan postopek za podaljšanje dovoljenja za prebivanje v drugi državi članici, pa lahko to v določenih primerih utemeljuje odlog vrnitve v skladu s členom 9(2) ali uporabo ugodnejših ukrepov v skladu s členom 4(3).

5.8 Posebna pravila v direktivah o zakonitih migracijah glede ponovnega sprejema med državami članicami v primerih mobilnosti znotraj Unije

Pravna podlaga: Direktiva 2014/66/EU Evropskega parlamenta in Sveta (35) (direktiva o premestitvah znotraj podjetja) – člen 23; Direktiva Sveta 2003/109/ES (36) (direktiva o rezidentih za daljši čas) (spremenjena z Direktivo Sveta 2011/51/EU (37)) – člena 12 in 22; Direktiva Sveta 2009/50/ES (38) (direktiva o modri karti) – člen 18

Navedene direktive zajemajo posebna pravila o ponovnem sprejemu med državami članicami v primerih mobilnosti določenih kategorij državljanov tretjih držav znotraj EU (premestitve znotraj podjetja, imetniki modre karte EU, rezidenti za daljši čas). Te določbe se morajo obravnavati kot leges speciales (bolj specifična pravila), ki se morajo najprej izpolniti v tistih primerih, ki so izrecno zajeti v navedenih direktivah.

6. PROSTOVOLJNI ODHOD

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – člen 7(1)

V odločbi o vrnitvi se določi ustrezno obdobje za prostovoljni odhod, in sicer od sedem do trideset dni, brez poseganja v izjeme iz odstavkov 2 in 4. Države članice lahko v svoji nacionalni zakonodaji navedejo, da je tako obdobje zagotovljeno le, če zadevni državljan tretje države za to zaprosi. V tem primeru države članice obvestijo zadevne državljane tretjih držav o možnosti vložitve takšne vloge.

Spodbujanje prostovoljnega odhoda je eden od ključnih ciljev direktive o vračanju. Če ni razlogov za sklepanje, da bi to ogrozilo namen vračanja, je prostovoljni odhod z izpolnitvijo obveznosti vrnitve iz treh razlogov bolj zaželen kot odstranitev, saj je bolj dostojanstvena, varnejša in pogosto stroškovno učinkovitejša možnost vrnitve.

V obdobju za prostovoljni odhod za zadevnega državljana tretje države velja obveznost vrnitve, čeprav jo je mogoče izvršiti šele po izteku tega obdobja ali če obstaja nevarnost pobega ali če zadevna oseba ogroža javni red, javno varnost ali nacionalno varnost ali če je bila vloga za zakonito prebivanje zavrnjena kot očitno neutemeljena ali lažna (glej oddelek 6.3). Države članice se spodbujajo, da možnost prostovoljnega odhoda zagotovijo čim večjemu številu oseb v postopku vračanja in da se te možnosti vzdržijo v primerih, ko obstaja tveganje, da bi lahko ovirala namen postopka vrnitve.

V skladu z zadnjim stavkom člena 7(1) lahko države članice določijo, da se obdobje za prostovoljni odhod zagotovi le na podlagi prošnje državljanov tretjih držav. V takem primeru je treba zadevne državljane tretjih držav posamično obvestiti o možnosti vložitve prošnje za obdobje za prostovoljni odhod. Splošni informativni listi za javnost (na primer obvestilo o možnosti vložitve take prošnje na spletnem mestu uradov za priseljevanje ali natis in objava oglasov na oglasnih deskah v prostorih lokalnih organov za priseljevanje) so lahko v pomoč, vendar jih je treba dopolniti z individualiziranimi informacijami. Take informacije bi se morale mladoletnikom zagotoviti na njim prilagojen in starosti ter okoliščinam primeren način, pri čemer bi bilo treba posebno pozornost nameniti položaju mladoletnikov brez spremstva.

Države članice se lahko odločijo tudi, da obdobje za prostovoljni odhod na prošnjo odobrijo določenim kategorijam nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav (na primer tistih, katerih vloga za zakonito prebivanje je bila zavrnjena kot očitno neutemeljena ali lažna) ali za pridobitev podpore (na primer v obliki pomoči pri ponovnem vključevanju), v drugih primerih pa brez predhodne prošnje.

Komisija priporoča, da se obdobje za prostovoljni odhod odobri na prošnjo zadevnih državljanov tretjih držav, ob zagotavljanju, da se potrebne informacije za vložitev prošnje državljanom tretjih držav zagotovijo ustrezno in sistematično.

Programi za pomoč pri prostovoljnem vračanju: direktiva o vračanju od držav članic sicer ne zahteva vzpostavitve programa za pomoč pri prostovoljnem vračanju, vendar je v njeni uvodni izjavi 10 navedeno: „Za spodbujanje prostovoljne vrnitve bi morale države članice zagotoviti večjo pomoč pri vračanju in svetovanje, pa tudi kar najbolje uporabiti ustrezne možnosti financiranja […].“ Države članice se zato močno spodbujajo, da v okviru prizadevanj za spodbujanje bolj humanega in dostojanstvenega vračanja in na splošno za povečanje učinkovitosti vračanja zagotovijo, da so v postopkih na voljo programi za pomoč pri prostovoljnem vračanju. Da se olajša dostop do takih shem in zagotovi, da zadevni državljani tretjih držav sprejmejo informirane odločitve, bi morale države članice zagotoviti ustrezno razširjanje informacij o prostovoljnem vračanju in programih za pomoč pri prostovoljnem vračanju, tudi v sodelovanju z nacionalnimi organi, ki so lahko v neposrednem stiku z državljani tretjih držav (na primer izobraževalne, socialne in zdravstvene službe), nevladnimi organizacijami in drugimi organi. Mladoletnikom bi bilo treba te informacije zagotoviti na njim prilagojen in starosti ter okoliščinam primeren način. Države članice bi morale pri izvajanju nacionalnih programov za pomoč pri prostovoljnem vračanju (in ponovnem vključevanju) upoštevati nezavezujoče skupne standarde za te programe (39), ki jih je oblikovala Komisija v sodelovanju z državami članicami, Svet PNZ pa potrdil v svojih sklepih z dne 9. in 10. junija 2016 (40).

Cilj strokovne skupine o vrnitvi (REG) Evropske migracijske mreže (v nadaljnjem besedilu: EMM) je olajšati okrepljeno sodelovanje v praksi med državami in deležniki na področju vračanja, pomoči pri prostovoljnem vračanju ter programov ponovnega vključevanja. Ta skupina bi morala biti ključno orodje za zbiranje in izmenjavo informacij, države članice pa se spodbujajo, da jo dejavno uporabljajo.

Dodatno pojasnilo:

— Splošno načelo je časovni okvir od 7 do 30 dni. Države članice morajo določiti obdobje v skladu s tem časovnim okvirom, razen če posebne okoliščine posameznega primera utemeljujejo podaljšanje v skladu s členom 7(2) direktive o vračanju (glej oddelek 6.1).

— Odobritev 60 dni za splošno pravilo bi bila nezdružljiva z usklajevanjem in skupno disciplino, ki ju zagotavlja direktiva o vračanju s časovnim okvirom od sedem do trideset dni, zato je torej ni mogoče utemeljiti kot ugodnejšo določbo v skladu s členom 4(3). Obdobja od 30 do 60 dni (ki presegajo okvir, usklajen z odstavkom 1), ki se lahko odobrijo samo v primeru posebnih okoliščin (navedene v odstavku 2), pa so zajeta v člen 7(2) direktive o vračanju.

— V skladu z zahtevami, ki izhajajo iz pravice osebe, da se izjasni, iz člena 41(2) Listine, bi morale države članice osebi v postopku vračanja zagotoviti možnost, da navede posamezne okoliščine in potrebe, ki jih je treba upoštevati pri določanju obdobja, ki se bo odobrilo, tako v primerih, ko se obdobje za prostovoljni odhod opredeli po uradni dolžnosti, kot tudi v primerih, ko se to obdobje določi na podlagi prošnje osebe v postopku vračanja.

— Čeprav direktiva o vračanju prepoveduje prisilno vračanje nezakonito prebivajočih državljanov tretjih držav v obdobju za prostovoljni odhod, državam članicam ne preprečuje, da v tem obdobju začnejo potrebne upravne postopke glede na morebitno izvršitev odločbe o vrnitvi (na primer vzpostavitev stikov z organi tretjih držav za pridobitev potovalnih dokumentov, organiziranje logistike za operacijo odstranitve).

Na podlagi posamezne ocene položaja državljana tretje države in zlasti ob upoštevanju možnosti vrnitve in pripravljenosti državljana tretje države za sodelovanje s pristojnimi organi Komisija državam članicam priporoča, naj odobrijo najkrajše obdobje za prostovoljni odhod, ki je potrebno za organizacijo in izvedbo vrnitve. Obdobje, ki je daljše od sedmih dni, bi bilo treba odobriti samo, kadar državljan tretje države dejavno sodeluje v postopku vračanja.

6.1 Podaljšano obdobje za prostovoljni odhod

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – člen 7(2)

Države članice lahko, kadar je to potrebno, obdobje za prostovoljni odhod podaljšajo za ustrezno obdobje, ob upoštevanju posebnih okoliščin posameznega primera, kot so dolžina prebivanja, šoloobvezni otroci ter druge družinske in socialne vezi.

Ni vnaprej določenega najdaljšega roka za podaljšanje obdobja za prostovoljni odhod in treba je obravnavati vsak posamezni primer posebej v skladu z nacionalno izvedbeno zakonodajo in upravno prakso. Države članice imajo široko polje proste presoje pri odločanju, ali bi bilo podaljšanje obdobja za prostovoljni odhod „ustrezno“. Ob upoštevanju, da so v besedilu omenjeni šoloobvezni otroci, se podaljšanje obdobja za prostovoljni odhod lahko odobri do konca semestra ali šolskega leta ali za obdobje do enega šolskega leta, če je to v največjo korist otroka in če se ustrezno upoštevajo vse relevantne okoliščine primera.

Podaljšanje obdobja na več kot 30 dni je mogoče odobriti od začetka (od dneva izdaje odločbe o vrnitvi), če to upravičuje posamezna ocena okoliščin primera. Ni treba najprej odobriti obdobja 30 dni in ga pozneje podaljšati.

Izraz „kadar je to potrebno“ se nanaša tako na okoliščine osebe v postopku vračanja kot na okoliščine države, ki izvaja vrnitev. Države članice lahko same odločajo o vsebini in regulativnem obsegu svoje nacionalne izvedbene zakonodaje na tem področju.

V nacionalni izvedbeni zakonodaji in upravni praksi je treba izrecno upoštevati tri podprimere, omenjene v členu 7(2) (dolžina prebivanja, šoloobvezni otroci in družinske vezi). Upravni predpisi držav članic so lahko podrobnejši in opredeljujejo tudi druge razloge za podaljšanje, ne morejo pa biti manj podrobni, saj bi to nasprotovalo usklajevanju.

6.2 Obveznosti pred prostovoljnim odhodom

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – člen 7(3)

V obdobju za prostovoljni odhod se lahko naložijo določene obveznosti, namenjene preprečevanju nevarnosti pobega, kot so redno javljanje organom, položitev ustrezne finančne garancije, predložitev dokumentov ali obveznost zadrževanja na določenem mestu.

Obveznosti, naštete v členu 7(3) direktive o vračanju, se lahko naložijo, kadar je treba preprečiti nevarnost pobega. Če je iz posamezne ocene primera razvidno, da posebnih okoliščin ni, te obveznosti niso utemeljene – glej sodbo Sodišča v zadevi El Dridi, C-61/11, točka 37: „Iz člena 7(3) in (4) te direktive je razvidno, da lahko države članice le v posebnih okoliščinah, kot je obstoj nevarnosti pobega, po eni strani naložijo naslovniku odločbe o vrnitvi obveznost rednega javljanja organom, položitev ustrezne finančne garancije, predložitev dokumentov ali obveznost zadrževanja na določenem mestu in po drugi strani določijo obdobje za prostovoljni odhod, krajše od sedmih dni, ali se vzdržijo odobritve takega obdobja.“ Komisija državam članicam priporoča, naj uporabijo to možnost, ko je treba med obdobjem za prostovoljni odhod preprečiti nevarnost pobega.

Treba je opozoriti na to, da lahko možnost držav članic, da naložijo določene obveznosti, pomeni prednost za osebo v postopku vračanja, saj lahko omogoči odobritev obdobja za prostovoljni odhod tudi v primerih, ki se sicer ne bi tako obravnavali.

Splošno uporabnega zneska, ki bi pomenil „ustrezno finančno garancijo“, ni mogoče opredeliti. V vsakem primeru pa je treba spoštovati načelo sorazmernosti, in sicer bi bilo pri določanju zneska treba upoštevati individualni položaj osebe v postopku vračanja. Trenutna praksa v državah članicah predvideva zneske od približno 200 do 5 000 evrov.

Če to zahteva posamezni primer, lahko države članice naložijo tudi več obveznosti iz člena 7(3) hkrati.

Pri nalaganju obveznosti v skladu s členom 7(3) bi morale države članice upoštevati individualni položaj osebe v postopku vračanja in zagotoviti popolno spoštovanje načela sorazmernosti. Države članice se izogibajo nalaganju obveznosti, ki jih dejansko ni mogoče izpolniti (na primer če oseba nima potnega lista, ga tudi ne bo mogla predložiti).

6.3 Nasprotni dokazi

Pravna podlaga: direktiva o vračanju – člen 7(4)

Če obstaja nevarnost pobega ali če je bila vloga za zakonito prebivanje zavrnjena kot očitno neutemeljena ali lažna ali če zadevna oseba ogroža javni red, javno varnost ali državno varnost, se države članice lahko vzdržijo odobritve obdobja za prostovoljni odhod ali odobrijo obdobje, krajše od sedmih dni.

Države članice se lahko v primerih, ki so izčrpno našteti v členu 7(4) direktive o vračanju in v katerih obstajajo „nasprotni dokazi“, na primer ko v zvezi z državljanom tretje države obstaja nevarnost pobega (glej oddelek 1.6) ali ogrožanje javnega reda, javne varnosti ali nacionalne varnosti (na primer predhodne obsodbe za huda kazniva dejanja, storjena tudi v drugih državah članicah) ali ko je bila vloga za zakonito prebivanje (na primer prošnja za azil, prošnja za izdajo ali podaljšanje dovoljenja) zavrnjena kot očitno neutemeljena ali lažna, vzdržijo odobritve obdobja za prostovoljni odhod.

Če je na podlagi posamezne ocene mogoče ugotoviti, da taki „nasprotni dokazi“ obstajajo v posameznem primeru, se obdobje za prostovoljni odhod ne bi smelo odobriti, obdobje, krajše od sedmih dni, pa bi se lahko odobrilo samo, če to nacionalnim organom ne preprečuje izvedbe odstranitve.

Države članice pa lahko svojo oceno okoliščin (oseba v postopku vračanja, ki prej ni sodelovala, lahko spremeni svoj pristop in sprejme ponudbo za pomoč pri prostovoljnem vračanju) kadar koli spremenijo ter odobrijo obdobje za prostovoljni odhod kljub začetni nevarnosti