SL Uradni list Evropske unije L 351/68

SKLEP KOMISIJE (EU) 2016/2327

z dne 5. julija 2016

o državni pomoči SA.19864 – 2014/C (ex 2009/NN54), ki jo je izvedla Belgija – Javno financiranje bruseljskih javnih bolnišnic IRIS

(notificirano pod dokumentarno številko C(2016) 4051)

(Besedilo v francoskem in nizozemskem jeziku je edino verodostojno)

(Besedilo velja za EGP)

EVROPSKA KOMISIJA JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe (1),

ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru, zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,

po pozivu zainteresiranim stranem, naj oddajo svoje pripombe v skladu z navedenimi določbami (2), in ob upoštevanju teh pripomb,

ob upoštevanju naslednjega:

1. POSTOPEK

(1) Komisija je z dopisoma z dne 7. septembra 2005 in 17. oktobra 2005, evidentiranima evidentiranima 12. septembra 2005 in 19. oktobra 2005, prejela pritožbo proti državi Belgiji v zvezi z nezakonito in nezdružljivo pomočjo, ki jo je ta od leta 1995 domnevno dodeljevala petim javnim splošnim bolnišnicam (3) (v nadaljnjem besedilu: bolnišnice IRIS) (4), ki so del omrežja IRIS (5), v regiji glavnega mesta Bruselj (v nadaljnjem besedilu: združenje IRIS). Pritožbo sta vložili dve združenji (tj. Coordination bruxelloise d'institutions sociales et de santé (v nadaljnjem besedilu: CBI) in Association bruxelloise des institutions de soins privées (v nadaljnjem besedilu: ABISP)), ki zastopata bolnišnice, ki jih upravljajo pravne osebe zasebnega prava (v nadaljnjem besedilu: zasebne bolnišnice), in individualno več bolnišnic, ki so članice teh združenj (6).

(2) Pritožba se je osredotočala na naslednje sklope trditev: (i) pomanjkanje ali nezadostnost opredelitve posebnih nalog javne službe, ki so prenesene le na bolnišnice IRIS, ne pa tudi na zasebne bolnišnice v Bruslju, in pooblastitev za njihovo opravljanje, (ii) nadomestilo, ki so ga javni organi dodelili za izgube bolnišnic IRIS, (iii) prekomerno nadomestilo stroškov, ki so povezani z nalogami javne službe bolnišnic IRIS, iz sklada Fonds Régional Bruxellois de Refinancement des Trésories Communales, (iv) pomanjkanje preglednosti pri načinu javnega financiranja bolnišnic IRIS in (v) navzkrižno subvencioniranje nebolnišničnih dejavnosti bolnišnic IRIS z državnim nadomestilom, prejetim za opravljanje bolnišničnih nalog (7).

(3) Službe Komisije so po prejemu dodatnih informacij, ki so jih predložili belgijski organi, pritožnike z dopisom z dne 10. januarja 2008 obvestile o svojem predhodnem mnenju o pritožbi (8) in od njih zahtevale nove informacije, na podlagi katerih bi lahko ponovno proučile predhodno oceno pritožbe, sicer bi se štelo, da je pritožba umaknjena. Po prejemu odgovora pritožnika so v dopisu z dne 10. aprila 2008 potrdile svojo predhodno oceno.

(4) Pritožniki so nato Komisijo obvestili, da so na Sodišču prve stopnje Evropskih skupnosti (od 1. decembra 2009 Splošno sodišče, v nadaljnjem besedilu: Splošno sodišče) vložili predlog za razglasitev ničnosti dopisa z dne 10. januarja 2008, ki so ga razumeli kot odločbo Komisije (9). Poleg tega so pritožniki 20. junija 2008 vložili predlog za razglasitev ničnosti dopisa služb Komisije z dne 10. aprila 2008 (10). Splošno sodišče je oba sodna postopka na podlagi informacij, ki jih je predložila Komisija, da namerava sprejeti odločbo v skladu z Uredbo Sveta (ES) št. 659/1999 (11), odložilo do 31. oktobra 2009. Da bi službe Komisije lahko sprejele takšno odločbo, so od belgijskih organov in pritožnika zahtevale dodatne informacije.

(5) Komisija je v odločbi z dne 28. oktobra 2009 (12) (v nadaljnjem besedilu: odločba Komisije iz leta 2009, glej tudi oddelek 4.1) odločila, da ne bo nasprotovala pomoči za financiranje javnih bolnišnic IRIS regije glavnega mesta Bruselj, saj se je zadevno financiranje zdelo združljivo s skupnim trgom v skladu s pogoji, določenimi v Odločbi Komisije 2005/842/ES (13) (v nadaljnjem besedilu: odločba o storitvah splošnega gospodarskega pomena iz leta 2005), in neposredno s členom 86(2) Pogodbe ES (zdaj člen 106(2) PDEU) v zvezi s pooblastili pred začetkom veljavnosti odločbe o storitvah splošnega gospodarskega pomena iz leta 2005 z dne 19. decembra 2005.

(6) Pritožniki so nato zoper to odločbo Komisije vložili ničnostno tožbo na Splošnem sodišču. Splošno sodišče je odločbo Komisije razveljavilo s sodbo z dne 7. novembra 2012 v zadevi T-137/10 (14) (glej tudi oddelek 4.2), v kateri je ugotovilo, da je bila ta odločba sprejeta ob kršenju procesnih pravic pritožnikov. Ugotovilo je zlasti, da bi morala imeti Komisija ob upoštevanju trditev pritožnikov v zvezi z združljivostjo pomisleke glede združljivosti zadevnih ukrepov z notranjih trgom. Zato je ugotovilo, da bi Komisija morala začeti formalni postopek preiskave, s katerim bi zbrala vse informacije, ki so potrebne za preverjanje združljivosti vseh zadevnih ukrepov pomoči z notranjim trgom, in da bi se pritožnikom in drugim zainteresiranim stranem omogočilo, da v okviru tega postopka predložijo svoje pripombe (15).

(7) Komisija je z dopisom z dne 1. oktobra 2014 Belgijo obvestila o odločitvi, da v zvezi z ukrepi javnega financiranja v korist bruseljskih javnih bolnišnic IRIS začne postopek iz člena 108(2) PDEU.

(8) Sklep Komisije o začetku postopka (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku postopka) je bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije (16). Komisija je zainteresirane strani pozvala, naj predložijo pripombe o ukrepih.

(9) Belgijski organi so z dopisom z dne 22. oktobra 2014 zahtevali podaljšanje roka za predložitev pripomb v zvezi s sklepom o začetku postopka, ki ga je Komisija odobrila z dopisom z dne 23. oktobra 2014. Dodatno podaljšanje roka so zahtevali po elektronski pošti dne 1. decembra 2014, Komisija pa ga je odobrila z dopisom z dne 2. decembra 2014. Kraljevina Belgija je z dopisom z dne 16. decembra 2014 predložila pripombe v zvezi s sklepom o začetku postopka.

(10) Komisija je pripombe zainteresiranih strani (glej oddelek 5) prejela 15. decembra 2014, 5. januarja 2015 in 9. januarja 2015. Z dopisoma z dne 13. in 20. februarja 2015 jih je posredovala Belgiji in ji dala možnost, da nanje odgovori. Pripombe Belgije je prejela z dopisom z dne 13. marca 2015, evidentiranim 17. marca 2015.

(11) Komisija je na podlagi tega ponovno ocenila zadevo in nekatere elemente drugače razložila kot v oceni v razveljavljeni odločbi Komisije iz leta 2009.

2. OZADJE

(12) Bolnišnice IRIS delujejo v zapletenem zakonodajnem in regulativnem okolju, ki ga oblikujejo različni javni organi. Za celovito oceno skladnosti javnega financiranja, ki ga prejemajo, s pravili državne pomoči je najprej treba na kratko opisati zakonodajni in regulativni okvir, kot velja za bolnišnice IRIS. Ta opis obsega predstavitev zakona o javnih centrih za socialno pomoč (na podlagi katerega so bile ustanovljene bolnišnice IRIS), kratek opis ustanovitve bolnišnic IRIS, pregled zakonodajnih in drugih dokumentov, ki urejajo njihovo delovanje, kratek pregled njihovih glavnih dejavnosti in navedbo različnih mehanizmov financiranja, ki se uporabljajo.

2.1 Pravica do socialne pomoči in zakon o javnih centrih za socialno pomoč

(13) V Belgiji je pravica do socialne pomoči ustavna pravica. Člen 23 belgijske ustave zlasti določa: „Vsak ima pravico do življenja v skladu s človekovim dostojanstvom. Zato zakoni, odločba ali pravilo iz člena 134 zagotavljajo ekonomske, socialne in kulturne pravice ob upoštevanju zadevnih obveznosti in določajo pogoje za njihovo izvajanje. Te pravice med drugim vključujejo: […] 2. pravico do socialne varnosti, zdravstvenega varstva ter socialne, zdravniške in pravne pomoči.“

(14) Dejanski dostop državljanov do socialne pomoči ureja zlasti sistemski zakon z dne 8. julija 1976 (17) (v nadaljnjem besedilu: zakon o CPAS), na podlagi katerega so se ustanovili Centres Publics d'Action Sociale (javni centri za socialno pomoč, v nadaljnjem besedilu: CPAS). CPAS so javni organi in pravne osebe ter prisotni v vsaki belgijski občini. Njihovo delovanje ureja odbor, člane tega odbora pa izvoli občinski svet zadevne občine. Člen 1 zakona o CPAS določa: „Vsak ima pravico do socialne pomoči. Namen take pomoči je vsakomur omogočiti življenje v skladu s človekovim dostojanstvom. Ustanovijo se CPAS, ki bodo tako pomoč zagotavljali v skladu s pogoji iz tega zakona.“

(15) CPAS v praksi zagotavljajo socialno pomoč osebam, ki nimajo sredstev za dostojno življenje in niso upravičene do drugih oblik socialne varnosti (npr. denarnega nadomestila za brezposelnost). V zvezi s tem člen 57(1) zakona o CPAS določa, da je naloga CPAS posameznikom in družinam zagotoviti pomoč, ki jo je skupnost dolžna zagotavljati, v njem pa je ta pomoč opisana, kot sledi: „Ti centri ne zagotavljajo le paliativne in kurativne pomoči, ampak tudi preventivno. Spodbujajo družbeno udejstvovanje uporabnikov. Pomoč je lahko materialna, socialna, zdravniška, zdravstveno-socialna ali psihološka.“

(16) Čeprav mora vsak CPAS zagotavljati socialno pomoč posameznikom in družinam, v določeni meri sam odloča, kako se ta pomoč zagotovi. Natančneje, CPAS lahko tako pomoč zagotovi: — sam, neposredno, ali — „kadar je potrebno in primerno na podlagi obstoječe sheme“ (glej tudi uvodno izjavo 19) prek ustanov ali služb, ki jih ustanovi (na podlagi člena 60(6) ter členov 79 in 118 zakona o CPAS), pri čemer mora CPAS, ki tako ustanovo ali službo ustanovi, določiti tudi njen namen, vse njegove socialne obveznosti, ki jih prenese na ustanovo ali službo, pa se nato izvajajo v skladu z navedenim namenom, ali — prek ustanov ali služb, s katerimi sodeluje (člen 61 zakona o CPAS), pri čemer zadevne ustanove ali službe ustanovi: — sam CPAS (glej prejšnjo alineo) ali — tretja oseba, ki bo prav tako določila namen svoje ustanove.

(17) V slednjih dveh primerih bo CPAS (del) svoje obveznosti zagotavljanja socialne pomoči prenesel le, če je to v skladu z namenom sodelujoče ustanove. Če ustanovo ustanovi CPAS, tudi nadzira ta namen. Če ustanovo v celoti ustanovi tretja ustanova, je sodelovanje omejeno z namenom te ustanove.

(18) Pravna obveznost CPAS, da zagotavlja socialno pomoč, ne glede na to, ali je ta materialna, socialna, zdravniška, zdravstveno-socialna ali psihološka, je enaka ne glede na to, ali pomoč zagotavlja neposredno ali prek ustanov, ki jih ustanovi ali z njimi sodeluje. V skladu s členom 57 zakona o CPAS obveznost zagotavljanja take pomoči v vseh primerih velja (le) za CPAS. Vse oblike prenosa so ureditve za izvajanje te obveznosti in CPAS ne odvezujejo obveznosti zagotavljanja, da obveznost je in bo še naprej izpolnjena.

(19) Zahteve, ki veljajo, kadar želi CPAS ustanoviti ustanovo ali službo (kot je bolnišnica) za izvajanje (dela) naloge CPAS, tj. zagotavljanje socialne pomoči, so določene v členu 60(6) zakona o CPAS: „Kadar je na podlagi obstoječe sheme potrebno in primerno, CPAS ustanovi, oblikuje in upravlja socialne, kurativne in preventivne ustanove in službe. Potreba po ustanovitvi ali oblikovanju ustanove ali službe mora temeljiti na dokumentaciji, ki vključuje oceno potreb občine in/ali regije in potreb podobnih ustanov ali služb, ki že delujejo, opis njihovega delovanja, natančno oceno lastne cene in povezanih izdatkov in, če je mogoče, informacije, ki omogočajo primerjavo s podobnimi ustanovami ali službami. Odločitev o ustanovitvi ali oblikovanju ustanov ali služb, ki bodo morda prejele subvencije za naložbe ali tekoče poslovanje, se lahko sprejme le na podlagi dokumentacije, ki dokazuje, da bodo pogoji iz sistemskega zakona ali predpisov o dodelitvi takih subvencij izpolnjeni. Ne glede na dovoljenje, ki ga je treba pridobiti od drugih javnih organov, je treba takoj, ko bi lahko odločitev o ustanovitvi ali oblikovanju ustanove ali službe vključevala prispevek iz občinskih proračunskih sredstev ali dodatna občinska proračunska sredstva, pridobiti odobritev občinskega sveta.“

(20) Obveznost iz člena 57 zakona o CPAS glede zagotavljanja (socialne, zdravniške, zdravstveno-socialne ali psihološke) pomoči osebam in družinam: — je splošna: pomoč se zagotovi ne glede na ideološka, filozofska ali verska prepričanja upravičenca (člen 59 zakona o CPAS) in njegovo morebitno pomanjkanje sredstev. CPAS ima poseben namen zagotavljanja pomoči ob upoštevanju socialno šibkega položaja osebe. Na podlagi tega za vsak CPAS velja obveznost zagotavljanja pomoči vsem, in če za izpolnjevanje svoje naloge ustanovi ustanovo ali službo, bo zanjo veljala enako obveznost, — ni časovno omejena: pomoč se zagotavlja, dokler obstaja socialna potreba. CPAS mora torej zagotoviti kontinuiteto pomoči in s tem ustanove ali službe, ki jo zagotavljajo.

(21) Na podlagi načela občinske avtonomije vsak CPAS v svoji zadevni občini sprejme samostojno odločitev glede najustreznejšega načina za izpolnjevanje svoje obveznosti zagotavljanja socialne pomoči (vključno z zdravniško pomočjo), pri čemer upošteva zakon o CPAS. Ustavna izbira glede organizacije socialne pomoči na občinski ravni izhaja tudi iz želje in potrebe po vzpostavitvi politike socialne pomoči, ki je čim bolj povezana s prebivalstvom. Ko se CPAS odloči za ustanovitev kurativne zdravstvene ustanove, ki je namenjena izpolnjevanju zdravstvenih potreb lokalnega prebivalstva, delovanje tako ustanovljene ustanove poleg zakona o CPAS ureja tudi zvezni regulativni okvir za bolnišnice (za ta okvir glej uvodno izjavo 32), ki velja za vse bolnišnice ne glede na njihov status (javne ali zasebne) in zagotavlja skupni organizacijski sistem za vso državo. Osnovni namen bolnišnic, ki jih ustanovi CPAS, kot so bolnišnice IRIS, je v nasprotju z zasebnimi bolnišnicami vedno prispevati k zagotavljanju socialne pomoči. Točna narava obveznosti zagotavljanja socialne pomoči, ki veljajo za bolnišnice IRIS (glej tudi oddelek 7.3.4.1), je določena v statutih bolnišnic IRIS in strateških načrtih združenja IRIS v skladu z zahtevami iz zakona o CPAS (zlasti členov 120 in 135d).

(22) Občine morajo na podlagi člena 106 zakona o CPAS kriti primanjkljaj svojega CPAS, kadar ta nima dovolj sredstev za kritje izdatkov, povezanih z izvajanjem svoje obveznosti zagotavljanja socialne pomoči.

2.2 Ustanovitev bolnišnic IRIS

(23) Kot je bilo pojasnjeno (glej uvodno izjavo 15), socialna pomoč, ki jo zagotavljajo CPAS, vključuje zdravniško in zdravstveno-socialno pomoč, lahko pa je preventivna in kurativna. Tako pomoč (i) lahko zagotovijo neposredno CPAS, (ii) lahko se zagotovi prek tretje osebe (kot je zasebna bolnišnica) v skladu z njihovo zakonsko predpisano avtonomijo ali, (iii) zlasti, če želi CPAS nadzorovati načine za doseganje navedenih ciljev, se lahko zagotovi z ustanovitvijo ustanove ali službe za opravljanje dela njegove naloge (ki bo nato opredeljena v statutu zadevne ustanove ali službe, pri bolnišnicah IRIS pa tudi v strateških načrtih združenja IRIS (glej uvodni izjavi 16 in (21)). Da bi CPAS izpolnili svojo nalogo na področju zdravstvene oskrbe, so ustanovili bolnišnice v več belgijskih mestih in občinah, ki jih še naprej (so)upravljajo.

(24) V preteklosti so CPAS in zadevnih šest bruseljskih občin (18) zagotavljali socialno pomoč zdravniške in zdravstveno-socialne narave prek osmih javnih bolnišnic (19) na osmih lokacijah. Te bolnišnice, ki niso bile pravne osebe, je neposredno upravljal zadevni CPAS. Zato je bilo jasno, da so te bolnišnice prispevale k izpolnjevanju obveznosti zagotavljanja socialne pomoči zadevnih CPAS. Vendar so v prvi polovici 90. let prejšnjega stoletja bruseljski javni organi ugotovili, da strukturne pomanjkljivosti teh bolnišnic ogrožajo njihovo kontinuiteto. Ti organi so se, da bi zagotovili kontinuiteto in operativnost (belgijski organi to imenujejo pérennité), odločili za prestrukturiranje teh bolnišnic.

(25) Prvi korak prestrukturiranja se je izvedel 19. maja 1994, ko so belgijska zvezna vlada, regija glavnega mesta Bruselj in bruseljska Commission Communautaire commune podpisali sporazum o sodelovanju pri bolnišnični politiki. V tem sporazumu je bilo predvideno izvajanje sporazuma o prestrukturiranju, da bi se zagotovila kontinuiteta javnih in lokalnih bolnišničnih storitev. V členu 2 navedenega sporazuma o sodelovanju je navedeno: „Ta sporazum o prestrukturiranju mora izpolnjevati naslednje pogoje: 1. po eni strani mora zagotoviti, da se ohrani posebni značaj javnih bolnišnic, med drugim z izbiro pravnih struktur in usklajevanjem, ki zagotavljajo prevlado javnega sektorja v organih upravljanja in postopkih odločanja, po drugi strani pa lokalno podlago z večjo zastopanostjo neposredno izvoljenih članov v sestavi organov upravljanja“ (20).

(26) V zvezi s tem je v preambuli sporazuma o sodelovanju navedeno: „Ker je finančni primanjkljaj javnih bolnišnic na območju regije glavnega mesta Bruselj dejansko dosegel zaskrbljujoče razsežnosti, ker je kljub več načrtom prestrukturiranja finančno ravnovesje teh ustanov izjemno negotovo in temu ustrezno obremenjuje občinske proračune s strukturnim dolgom, ker je v navedenih okoliščinah treba spodbuditi vzpostavitev mehanizmov za usklajevanje in sodelovanje med občinami in CPAS ter združenji, ustanovljenimi v skladu s Poglavjem XII [zakona o CPAS], ki so odgovorni za javne bolnišnice na območju regije glavnega mesta Bruselj, ker lahko taki mehanizmi za usklajevanje in sodelovanje zagotovijo kontinuiteto javnih bolnišnic s spodbujanjem sinergij na področju opreme in infrastrukture in s svojimi upravnimi in razvojnimi viri ter pomagajo pri zmanjšanju primanjkljaja v občinskih proračunih, ker ta sporazum na noben način ne spreminja pravil za financiranje bolnišnic, ampak je namenjen le zmanjšanju strukturnega primanjkljaja, ki vpliva na CPAS in občine“ (21).

(27) Na tej podlagi je Commission Communautaire commune sprejela Ordonnance z dne 22. decembra 1995, s katero se je Poglavje XIIa vključilo v različico zakona o CPAS, ki velja v regiji glavnega mesta Bruselj. Pripravljalno delo za to Ordonnance (22) se nanaša na sporazum o sodelovanju z dne 19. maja 1994 (glej uvodno izjavo 25), katerega glavni cilj je bil s predlaganim prestrukturiranjem zagotoviti kontinuiteto (pérennité) bruseljskih javnih bolnišnic (23).

(28) Prestrukturiranje je obsegalo naslednje ključne elemente: — CPAS so neposredno upravljanje svojih javnih bolnišnic prepustili novoustanovljenim pravnim osebam (t. i. združenjem, ustanovljenim na podlagi Poglavja XII), ki so jih ustanovili (skupaj z zadevno občino ali občinami, združenjem, ki zastopa zdravnike, zaposlene v bolnišnicah, in, kjer je primerno, univerzo Université Libre de Bruxelles in/ali univerzo Vrije Universiteit Brussel). Pri tem so odstopili od svoje prvotne odločitve, da sami upravljajo svoje bolnišnice, kot so jih v preteklosti. Kot omogočata člen 60(6) in člen 118 zakona o CPAS (glej uvodno izjavo 19), so se CPAS odločili za ustanovitev združenja, prek katerega lahko skupnosti zagotovijo zdravniško in zdravstveno-socialno pomoč. Zato so bile obstoječe bruseljske javne bolnišnice likvidirane, njihove dejavnosti pa prenesene na osem lokalnih združenj bolnišnic, ustanovljenih na podlagi Poglavja XII zakona o CPAS. Tako so bolnišnice IRIS 1. januarja 1996 pridobile pravno in finančno neodvisnost (24). Ustanovljenih je bilo naslednjih osem združenj bolnišnic: CHU Brugmann – HUDERF, CH Brien, CHU Saint-Pierre (CHU-SP), CH Etterbeek-Ixelles, CH Baron Lambert, CH Bracops, CH Molière in Institut Bordet (IB). Teh osem bolnišnic je bilo nato prerazporejenih v sedanjih pet bolnišnic IRIS, pri čemer so se ohranile vse lokacije. CHU Brugmann (CHU-B) in Queen Fabiola Children's University Hospital (HUDERF) sta se 1. januarja 1997 razdelili na dva ločena pravna subjekta. 1. julija 1999 sta CHU Brugmann in CH Brien postali en subjekt, imenovan CHU Brugmann. Istega dne so se CH Etterbeek-Ixelles, CH Baron Lambert, CH Bracops in CH Molière združile v južne bolnišnice IRIS (ISH). Če ni navedeno drugače, se sklici na „bolnišnice IRIS“ v tem sklepu nanašajo na teh sedanjih pet lokalnih združenj javnih bolnišnic (25). — Ustanovljeno je bilo krovno omrežje, imenovano IRIS (na podlagi poglavja XIIa zakona o CPAS), da bo usklajevalo in nadzorovalo bolnišnične dejavnosti vsakega posameznega združenja, ustanovljenega na podlagi Poglavja XII (26). Njegov glavni cilj je doseči vzdržno finančno ravnovesje na področju bolnišničnih dejavnosti, ki jih opravljajo bolnišnice IRIS. Njegove glavne naloge so usklajevanje dejavnosti bolnišnic IRIS, določanje strateškega načrta za omrežje IRIS, izboljšanje kakovosti nudenih storitev in spremljanje proračuna omrežja.

(29) V skladu s Poglavjem XII zakona o CPAS je vsako lokalno združenje bolnišnic ustanovljeno na podlagi statuta, v katerem so med drugim določeni namen, pravice in obveznosti članov ter organi odločanja združenja (27). Na tej podlagi ima vsako združenje generalno skupščino in upravni svet, v katerih so zastopane stranke, ki so ustanovile združenje (glej uvodno izjavo 28), vendar v teh organih odločanja večino sedežev vedno zasedajo predstavniki vlade (tj. občine in CPAS) (28). Zato je jasno, da vsako od bolnišnic IRIS nadzorujejo javni organi. Podobno imajo občine in CPAS veliko večino v generalni skupščini in upravnem svetu krovnega omrežja IRIS.

(30) Poglavje XIIa zakona o CPAS med drugim določa pravila glede nadzora in upravnega pregleda, ki veljajo za lokalna združenja bolnišnic. Natančneje, krovna organizacija IRIS mora pripraviti strateški načrt, ki je zavezujoč za združenja, ustanovljena na podlagi Poglavja XII. Na podlagi tega načrta mora vsako lokalno združenje bolnišnic pripraviti načrt upravljanja in finančni načrt ter ju v odobritev predložiti krovni organizaciji (glej člen 135d zakona o CPAS). Lokalna združenja bolnišnic morajo pred sprejetjem nekaterih pomembnih odločitev pridobiti soglasje krovne organizacije IRIS (glej člen 135e), ta pa jih spremlja vsako četrtletje (glej člen 135g). Združenje IRIS v vsako lokalno združenje bolnišnic tudi imenuje predstavnika, ki se udeležuje srečanj organov odločanja teh združenj in lahko vloži veto na odločitve, ki niso v skladu z odločitvami združenja IRIS (glej člen 135h).

(31) Kot je pojasnjeno v uvodnih izjavah 31 in 32 sklepa o začetku postopka, je prestrukturiranje bruseljskih javnih bolnišnic, ki jih je nadzoroval in upravljal CPAS, obsegalo tudi finančni del. Natančneje, regija glavnega mesta Bruselj je prek sklada Fonds Régional Bruxellois de Refinancement des Trésoreries Communales (v nadaljnjem besedilu: sklad FRBRTC) občinam, ki so upravljale javno bolnišnico (prek zadevnega CPAS), za obdobje 20 let dodelila posojilo v višini 4 milijard belgijskih frankov (približno 100 milijonov EUR) (29). Nato so občine ta sredstva dodelile svojim javnim bolnišnicam, da bi pokrile del njihovih finančnih obveznosti (30). Regija glavnega mesta Bruselj se je 6. junija 1996 odločila, da ne bo zahtevala vračila posojila in obresti, če se bodo v celoti spoštovali sporazumi o prestrukturiranju bolnišnic in finančni načrti.

2.3 Regulativni okvir, ki se uporablja za bolnišnice IRIS

(32) Iz prejšnjega oddelka je jasno, da so bolnišnice IRIS ustanovljene na podlagi zakona o CPAS, da bi CPAS omogočile izpolnitev obveznosti zagotavljanja socialne pomoči. Delovanje teh bolnišnic torej ureja zlasti zakon o CPAS. Vendar zanje kot bolnišnice velja tudi zakon z dne 7. avgusta 1987 (Loi coordonnée sur les hôpitaux, v nadaljnjem besedilu: zakon LCH) (31), v členu 147 tega zakona (zdaj členu 163 zakona LCH iz različice zakona z dne 10. julija 2008) (32) pa je navedeno: „Za bolnišnice, ki jih upravlja CPAS, in zdravnike, ki so zaposleni v teh bolnišnicah, določbe tega usklajenega zakona dopolnjujejo zakon o CPAS z dne 8. julija 1976 in zlasti člene 48, 51, 52, 53,54, 55, 56 in 94 tega zakona.“

(33) Zakon LCH med drugim določa vrste bolnišnic, ki so lahko uradno pooblaščene (33), pogoje upravljanja bolnišnice in strukturo zdravniških dejavnosti (34), bolnišnično organizacijo (35), pravila in pogoje za izdajo dovoljenj bolnišnicam in za opravljanje bolnišničnih storitev (36), pravno razmerje med bolnišnico in zdravniki, zaposlenimi v bolnišnici, finančni statut zdravnikov, zaposlenih v bolnišnici, ki med drugim vključuje pobiranje in določanje plačil, kaj plačila zajemajo in razdelitev centralno pobranih plačil (37).

(34) Poleg tega za bolnišnice IRIS veljajo pravila iz statutov lokalnih združenj bolnišnic, ki med drugim določajo namen bolnišnic IRIS ter pravice in obveznosti članov združenj (glej tudi uvodno izjavo 29).

(35) Lokalna združenja bolnišnic delujejo pod nadzorom krovne organizacije IRIS, ki omejuje njihovo zmožnost samostojnega sprejemanja nekaterih finančnih in upravnih odločitev (glej tudi uvodno izjavo 30). Bistveno je, da krovna organizacija IRIS sprejme večletne strateške načrte, ki so za lokalna združenja bolnišnic zavezujoča v skladu s členom 135d zakona o CPAS.

(36) Regulativni okvir, v katerem bolnišnice IRIS delujejo, torej sestavljajo zakon o CPAS, zakon LCH, statuti lokalnih združenj bolnišnic in zavezujoči strateški načrti, ki jih sprejme krovna organizacija IRIS.

2.4 Glavne dejavnosti bolnišnic IRIS

(37) Glavna dejavnost bolnišnic IRIS je zagotavljanje bolnišničnih storitev pacientom v regiji glavnega mesta Bruselj. Skupaj imajo skoraj 10 000 zaposlenih, letno opravijo več kot milijon zdravniških pregledov in so največja belgijska služba za pomoč. Nudijo popolne zdravstvene storitve na vseh pomembnih zdravstvenih področjih, dve pa sta specializirani na posebnih področjih (Fabiola Children's University Hospital je specializirana za pediatrijo, Institut Bordet pa za onkologijo).

(38) Bolnišnice IRIS poleg zdravstvenih storitev opravljajo številne povezane socialne dejavnosti. Socialni delavci, zaposleni v teh bolnišnicah, zlasti pomagajo prikrajšanim pacientom in njihovim družinam pri reševanju in obvladovanju finančnih, upravnih, medosebnih in socialnih težav.

(39) Pet bolnišnic IRIS svoje zdravstvene in povezane socialne storitve trenutno opravlja v omrežju enajstih lokacij v Bruslju. Teh enajst lokacij je v šestih občinah (tj. Anderlecht, la Ville de Bruxelles, Etterbeek, Forest, Ixelles in Schaerbeek).

(40) Po mnenju bolnišnic IRIS je njihova naloga „služenje v korist vseh, v vseh trenutkih njihovega obstoja, od zibelke do groba, in ne glede na njihove zdravstvene težave“ (38). Deset od enajstih lokacij bolnišnic IRIS je v občinah, v katerih povprečni prihodek ne preseže mediane (39) za regijo glavnega mesta Bruselj. Na podlagi razvrstitve zvezne javne službe za javno zdravje (za preglednico s to razvrstitvijo glej uvodno izjavo 185) so tri velike bolnišnice IRIS, ki nudijo popolno bolnišnično oskrbo (CHU Saint-Pierre, CHU Brugmann in južne bolnišnice IRIS), tudi tri bolnišnice s pacienti z najšibkejšim socialno-ekonomskim položajem v Belgiji. To je razvidno tudi iz dejstva, da leta 2012 skoraj 11 % vseh sprejetih pacientov v CHU Saint-Pierre in CHU Brugmann ni imelo obveznega belgijskega zdravstvenega zavarovanja in ni moglo plačati zdravljenja, 15 % pacientov teh bolnišnic pa je bilo odvisnih (tudi) od podpore CPAS.

(41) Bolnišnice IRIS imajo tudi številne pomožne dejavnosti (npr. prevoz pacientov med bolnišnicami z reševalnim vozilom, vrtec za otroke zaposlenih, negovalne domove in domove za starejše občane, šole za medicinske sestre, raziskave, pomoč pri samostojnem življenju, psihiatrične ustanove, majhno trgovino za paciente in obiskovalce, najem televizorjev za paciente, najem sob za tretje osebe, gostinski obrat in parkirišča). Te pomožne dejavnosti obsegajo le zelo majhen odstotek vseh dejavnosti bolnišnic IRIS, kot je razvidno iz njihovega malega deleža skupnega prihodka bolnišnic IRIS (tj. v povprečju manj kot 2 %).

(42) Vse te dejavnosti pomenijo stroške in prihodke bolnišnic IRIS. Na njihove stroške poleg posebnih dejavnosti, ki jih opravljajo, vpliva tudi njihov status javnih bolnišnic, ki vključuje številne omejitve, ki ne veljajo za zasebne bolnišnice. Zlasti operativni stroški, ki jih imajo bolnišnice IRIS pri opravljanju svojih storitev splošnega gospodarskega pomena in pomožnih dejavnosti, se med drugim povečajo zaradi dejavnikov, kot so: — zahteva za plačilo obveznih jezikovnih bonusov (40), ki jih je treba dodeliti dvojezičnim zaposlenim, po ocenah pa ti stroški (41) za bolnišnice IRIS letno znašajo približno […] (42) milijonov EUR, — pokojninska shema, ki velja za stalne uslužbence (43) (tj. javne uslužbence), ki je bolj velikodušna od tiste, ki se uporablja za zaposlene v zasebnem sektorju in za katero morajo bolnišnice IRIS po ocenah prispevati […] milijonov EUR letno, — stroški, povezani z dolgotrajno boleznijo stalnih uslužbencev (44), ki jih morajo kriti bolnišnice IRIS (namesto sistema socialne varnosti), ki po ocenah letno znašajo […] milijonov EUR, — zvišanja plačilne lestvice, ki jih bolnišnicam IRIS naloži regija glavnega mesta Bruselj (45), ki določi plačilne lestvice za zaposlene v občinah, CPAS in bolnišnicah IRIS, plača pa le 60 % tega zvišanja, zato imajo bolnišnice IRIS letno stroške v višini približno […] milijonov EUR, in — obvezni prispevki bolnišnic IRIS k stroškom krovne organizacije IRIS (46), ki po ocenah letno znašajo […] milijonov EUR.

(43) Te preostale stroške morajo nositi bolnišnice IRIS in se ne krijejo iz drugih javnih virov financiranja (kot je na primer proračun finančnih sredstev, glej uvodno izjavo 46(a)).

2.5 Mehanizmi financiranja in računovodski mehanizmi bolnišnic IRIS

2.5.1 Mehanizmi financiranja

(44) Temeljno načelo, v skladu s katerim se financirajo bolnišnice IRIS, je določeno v členu 46 (47) statuta vsakega od petih lokalnih združenj bolnišnic (glej uvodni izjavi 28 in 29), ki določa: „Brez poseganja v člen 109 [zakona LCH] se rezultat poslovnega leta razdeli med partnerje, ki imajo vsaj petino glasov v generalni skupščini, in sicer s sklepom generalne skupščine“ (48). Na podlagi tega morajo občine in CPAS v celoti pokriti vsak primanjkljaj bolnišnic IRIS, kot je naveden v njihovih računovodskih izkazih. Poleg tega morajo občine v skladu s členom 106 zakona o CPAS kriti vsak primanjkljaj, ki ga ustvari njihov CPAS (glej uvodno izjavo 22). Zato občine (neposredno in na podlagi svoje obveznosti financiranja zadevnega CPAS) na koncu zagotovijo kontinuiteto bolnišnic IRIS, tako da v celoti pokrijejo vsak primanjkljaj, ki ga te bolnišnice morda ustvarijo.

(45) Koliko morajo občine in CPAS posredovati, da bi morebitni primanjkljaj, ki ga ustvarijo bolnišnice IRIS, pokrili na podlagi člena 46 njihovih zadevnih statutov, je seveda odvisno od tega, v kolikšnem obsegu lahko bolnišnice IRIS svoje stroške krijejo iz drugih virov financiranja.

(46) V zakonu LCH je opisanih pet virov financiranja, ki so enako na voljo javnim in zasebnim bolnišnicam. Operativni stroški belgijskih bolnišnic se večinoma krijejo iz prvih treh virov financiranja (49), četrti in peti vir pa sta povezana s stroški bolnišnic za naložbe. (a) Prvi vir financiranja je budget des moyens financiers (v nadaljnjem besedilu: proračun finančnih sredstev) (50), ki ga določi zvezni minister za javno zdravje, v njegovem okviru pa se upoštevajo le dejavnosti zdravstvenega varstva, ki jih krije socialno zavarovanje. Proračun finančnih sredstev se določi za vsako bolnišnico v okviru skupnega proračuna zvezne države. Razpoložljivi zvezni proračun se razdeli med vse bolnišnice in ni nujno, da krije vse njihove upravičene stroške. Od leta 2002 se proračun finančnih sredstev za vsako bolnišnico določi zlasti glede na število dni zdravljenja, ki jih je posamezna bolnišnica zagotovila v prejšnjem letu. Ta posebni znesek se nato posamezni bolnišnici izplača na dva načina. Natančneje, približno 85 % (fiksni del) tega zneska se bolnišnicam izplačuje mesečno, preostalih 15 % (spremenljivi del) pa se izplača na podlagi dejanskih sprejemov in dni zdravljenj v bolnišnici med letom. Ob koncu vsakega leta se proračun finančnih sredstev preračuna na podlagi dejanskih podatkov za zadevno leto in glede na rezultat bolnišnica prejme določen znesek ali pa ga mora vrniti. Proračun finančnih sredstev podrobneje ureja kraljevi odlok z dne 25. aprila 2002, v katerem so opredeljeni pogoji in pravila za določanje proračuna finančnih sredstev, dodeljenega bolnišnicam. Kraljevi odlok zlasti določa, kako se določi proračun finančnih sredstev, katere vrste stroški se lahko krijejo z državnim financiranjem in katera merila veljajo v zvezi s tem (51). Poudariti je treba, da proračun finančnih sredstev ni vzpostavljen zaradi kritja dejanskih stroškov, ki jih ima posamezna bolnišnica, ampak je v glavnem urejen kot pavšalno financiranje na podlagi njenih povprečnih dejanskih preteklih stroškov. Zato proračun finančnih sredstev morda ne zadošča pri močno povišanih stroških ali drugih dogodkih v organizacijski in stroškovni strukturi bolnišnice. (b) Drugi vir financiranja so prispevki za socialno varnost, ki jih Institut National d'Assurance Maladie-Invalidité (v nadaljnjem besedilu: inštitut INAMI) bolnišnicam izplača za zdravljenje, ki so ga nudile pacientom. To financiranje temelji na zakonu Loi Assurance Maladie-Invalidité (52) oziroma njegovi konsolidirani različici iz zakona z dne 14. julija 1994 (53), ki vzpostavlja belgijski sistem socialne varnosti za bolezni in invalidnost ter določa zdravstvene storitve in zdravila, ki so upravičena do nadomestila iz naslova socialnega varstva. Bolnišnice del plačil zdravnikom in stroškov zdravljenja pacientov neposredno zaračunajo inštitutu INAMI. Vendar ta plačila ne krijejo vseh stroškov, ki jih imajo bolnišnice pri zagotavljanju svojih zdravstvenih dejavnosti. Zato bolnišnice, ki nimajo zadostnih drugih virov prihodkov, tvegajo, da bodo imele izgubo. (c) Tretji vir financiranja so plačila, ki jih bolnišnicam neposredno plača pacient ali njegova zasebna zavarovalnica. Ta plačila so potrebna, ker sistem socialne varnosti ne krije celotnega plačila zdravnikov ali zdravil in drugih medicinskih pripomočkov (npr. vsadkov). Poleg tega se lahko poleg običajne cene za hospitalizacijo in običajnega plačila za zdravnika zaračunajo dodatki, če se pacienti na primer odločijo za zasebno sobo (tj. za zdravljenje se lahko zaračuna znesek, višji od standardne cene). Pacientom se lahko zaračuna tudi uporaba dodatnih storitev (npr. najem televizorja, uporaba parkirišča bolnišnice itd.). Vsa plačila, ki jih pacienti ali tretje osebe plačajo za nadomestilo bolnišničnim zdravnikom za zdravljenje hospitaliziranih pacientov, mora centralno pobrati bolnišnica (54). Bolnišnice in njihovi zdravniki sklenejo dogovore, v katerih so določeni odstotki plačil, ki jih bolnišnice lahko zadržijo za kritje stroškov pobiranja in drugih stroškov, ki se ne financirajo iz proračuna finančnih sredstev (55). Podobno kot velja za običajna plačila zdravnikom, lahko bolnišnica del navedenih dodatkov zadrži za kritje dela svojih stroškov (spet v skladu z dogovorom med bolnišnico in njenimi zdravniki). Del plačila zdravnikom torej ni plačilo, ki ga dobijo zdravniki, ampak se uporabi za kritje operativnih stroškov bolnišnic. (d) Četrti vir financiranja je posebej namenjen kritju stroškov bolnišnic za naložbe. Naložbe bolnišnic v glavnem krije država (zvezna vlada in regije plačajo vsaka svoj del), preostali del pa bolnišnice plačajo iz lastnih sredstev in z bančnimi posojili. Državno financiranje je namenjeno kritju stroškov gradnje ali prenove bolnišnice ali bolnišničnega oddelka ter stroškov prvega nakupa opreme in medicinskih pripomočkov (56). Subvencije za naložbe so omejene (npr. fiksni znesek na kvadratni meter ali enoto). (e) Peti splošni vir javnega financiranja je povezan z naložbami in je namenjen odškodninam za študije, razvoju gradbenih projektov in kritju stroškov, ki nastanejo zaradi zaprtja ali neuporabe bolnišnice ali bolnišničnega oddelka (57). V praksi se to financiranje ne dodeli zelo pogosto.

(47) Člen 109 zakona LCH (zdaj člen 125 zakona LCH iz različice zakona z dne 10. julija 2008 (58)) določa šesti mehanizem financiranja, ki ga lahko koristijo le javne bolnišnice (kot so bolnišnice IRIS). V skladu s to določbo morajo primanjkljaj javnih bolnišnic, ki izvira iz njihovih bolnišničnih dejavnosti, kriti občine, ki jih nadzirajo (npr. prek CPAS ali centralne strukture, kot je združenje IRIS). Načelo, da ta primanjkljaj (delno) krijejo občine, je bilo vključeno že v zakon z dne 23. decembra 1963 (59), ki je veljal pred zakonom LCH, in potrjeno s členom 34 zakona z dne 28. decembra 1973 (60). Merila za izračun primanjkljajev, ki jih morajo kriti občine, so določena v kraljevem odloku (61). Na podlagi tega zvezni minister za javno zdravje vsako leto določi primanjkljaj, ki ga je treba kriti za posamezno javno bolnišnico. V praksi primanjkljaj na podlagi člena 109 zakona LCH, ki ga je treba kriti, kot določi minister, ni popolnoma enak primanjkljaju iz računovodskih izkazov bolnišnice, saj so nekateri stroškovni elementi (npr. rezultat nebolnišničnih dejavnosti, ki so v primeru bolnišnic IRIS v celoti pomožne bolnišnične dejavnosti, kot bo pojasnjeno v uvodni izjavi 155) (62), ki so vključeni v primanjkljaj iz računovodskih izkazov, izključeni iz primanjkljaja na podlagi člena 109 zakona LCH.

(48) Bolnišnice IRIS imajo torej na voljo celovit mehanizem financiranja, ki zagotavlja kritje vsakega primanjkljaja, ki ga morda ustvarijo. Pet splošnih ukrepov financiranja, predvidenih v zakonu LCH (glej uvodno izjavo 46), krije večino operativnih stroškov bolnišnic in naložbe. Če ti viri ne zadoščajo za kritje stroškov, nastalih pri opravljanju dejavnosti bolnišnic, morajo občine v skladu s členom 46 statutov bolnišnic IRIS v celoti kriti vsak primanjkljaj, ki ga ustvarijo bolnišnice IRIS (glej uvodni izjavi 44 in 45). Računovodski primanjkljaj, ki ga obravnava člen 46 statutov, nujno zajema „primanjkljaj na podlagi člena 109“ (63) (glej uvodno izjavo 47), s popolnim kritjem računovodskega primanjkljaja pa občine izpolnijo tudi svojo obveznost na podlagi člena 109 zakona LCH. Načini plačevanja iz tega mehanizma za nadomestilo primanjkljaja bodo opisani v nadaljevanju (glej oddelek 7.3.5).

2.5.2 Računovodske zahteve

(49) Za vse bolnišnice (tj. javne in zasebne) veljajo računovodske zahteve in zahteve glede preglednosti. Vsaka bolnišnica mora zlasti voditi več računovodskih evidenc, na podlagi katerih se lahko določijo stroški posamezne storitve in ki upoštevajo nekatere elemente zakona z dne 17. julija 1975 (64) o računovodstvu (65). Vodenje ločenih računovodskih evidenc nebolnišničnih dejavnostih je obvezno. Bolnišnice morajo tudi imenovati revizorja, ki potrdi računovodske evidence in izkaze bolnišnice (66). Bolnišnice morajo tudi predložiti nekatere (finančne) informacije zveznemu ministru za javno zdravje (67), njegova zvezna javna služba pa spremlja skladnost z zakonom LCH (68).

3. OPIS UKREPOV, NA KATERE SE NANAŠA PRITOŽBA

(50) Po navedbah pritožnikov se je regija glavnega mesta Bruselj odločila, da dejansko prevzame vlogo zadevnih bruseljskih občin pri nadomestilu za primanjkljaje bolnišnic IRIS. V pritožbi so zlasti navedeni ukrepi sklada Fonds Régional Bruxellois de Refinancement des Trésoreries Communales (ali sklada FRBRTC), ki ga je ustanovila regija glavnega mesta Bruselj (69). Poleg tega je v pritožbi navedeno, da naj bi regija glavnega mesta Bruselj občinam od leta 2003 tudi sama dodeljevala posebne subvencije (70) (tj. v višini do 10 milijonov EUR letno), ki naj bi se kot pomoč prenesle na bolnišnice IRIS.

(51) Pritožniki niso izrazili pomislekov glede pristojnosti regije glavnega mesta Bruselj v primerjavi s temi občinami, vendar menijo, da sredstva, ki so jih opredelili kot regionalno financiranje bolnišnic IRIS, presegajo sredstva, predvidena za kritje primanjkljaja v skladu s členom 109 zakona LCH (glej tudi uvodno izjavo 47). Pritožniki trdijo, da so imele bolnišnice IRIS precejšnjo korist od regionalnega financiranja, ki je bilo dodeljeno občinam, v katerih so te bolnišnice, in da tega financiranja ni mogoče utemeljiti na podlagi določb zakona LCH. Obveznosti glede kritja primanjkljaja iz člena 46 statutov bolnišnic IRIS niso omenili.

(52) Poleg tega so navedli približno 100 milijonov EUR, ki so bili dodeljeni iz sklada FRBRTC v okviru prestrukturiranja bruseljskih javnih bolnišnic, s katerim so bile ustanovljene bolnišnice IRIS (glej tudi oddelek 2.2). Pritožniki trdijo, da naj bi zaradi tega ukrepa bolnišnice IRIS prejele previsoko nadomestilo.

4. RAZLOGI ZA ZAČETEK POSTOPKA

4.1 Odločba Komisije iz leta 2009

(53) Kot je bilo navedeno (glej uvodno izjavo 5), je Komisija 28. oktobra 2009 sprejela odločbo o nenasprotovanju (71), v kateri je sklenila, da javno financiranje bolnišnic IRIS v regiji glavnega mesta Bruselj pomeni državno pomoč, ki je združljiva z notranjim trgom kot nadomestilo za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena. Ta odločitev Komisije je temeljila na odločbi o storitvah splošnega gospodarskega pomena iz leta 2005 in neposredno na členu 86(2) Pogodbe ES (zdaj člen 106(2) PDEU).

(54) Komisija je v odločbi menila, da so bile bolnišnicam IRIS naložene tri bolnišnične naloge javne službe, in sicer splošna bolnišnična naloga vseh bolnišnic (javnih in zasebnih) na podlagi zakona LCH (72), obveznost zdravljenja vsakega pacienta v vseh okoliščinah, vključno s posturgentnim zdravljenjem (73) in obveznost omogočanja popolne večstranske bolnišnične oskrbe (74). Poleg tega je ugotovila, da je bila bolnišnicam IRIS naložena nebolnišnična naloga javne službe omogočanja socialne pomoči skupaj z zdravstvenim varstvom (75). Nazadnje je bila navedena tudi obveznost dvojezičnosti (76). Za te naloge se je štelo, da so bile bolnišnicam IRIS naložene z zakonom LCH, zakonom o CPAS, strateškimi načrti združenja IRIS ter sporazumom, ki so ga podpisali bolnišnice IRIS in CPAS. Komisija je menila tudi, da so bili parametri nadomestila določeni predhodno (77) ter da so bili vzpostavljeni ustrezni načini za preprečevanje in odpravo prekomernih nadomestil (78). Prepričala se je, da so bolnišnice IRIS vodile ločene računovodske evidence za bolnišnične in nebolnišnične dejavnosti (79), s čimer se je zagotovilo, da ni bilo navzkrižnega subvencioniranja poslovnih dejavnosti bolnišnic IRIS, ki ne spadajo med storitve splošnega gospodarskega pomena (80).

(55) Komisija je ocenila tudi, ali so bolnišnice IRIS v preteklosti (tj. v obdobju 1996–2007) prejele prekomerno nadomestilo (81), in ugotovila, da ga niso prejele (82). Poleg ocene finančnih ukrepov kot celote je proučila tudi domnevni mehanizem predplačil. Ker se je nadomestilo za primanjkljaj v skladu s členom 109 zakona LCH redno izplačevalo le z dolgo zamudo do deset let, naj bi bolnišnice IRIS prejele predplačilo za ta neporavnana plačila iz sklada FRBRTC. Komisija je ugotovila, da bi bilo treba ta domnevna predplačila v vsakem primeru vrniti po plačilu nadomestila za primanjkljaj v skladu s členom 109 zakona LCH, zato zaradi njih bolnišnice IRIS niso mogle prejeti prekomernega nadomestila (83).

4.2 Ničnostna sodba Splošnega sodišča iz leta 2012

(56) Pritožniki so v odziv na odločbo Komisije iz leta 2009 pred Splošnim sodiščem vložili ničnostno tožbo zoper navedeno odločbo (84). Trdili so, da je Komisija kršila pritožnikove procesne pravice, ker ni začela formalnega postopka preiskave, saj bi morala pri zadevni presoji ugotoviti obstoj resnih težav (85).

(57) Splošno sodišče je v sodbi z dne 7. novembra 2012 v zadevi T-137/10 razveljavilo odločbo Komisije iz leta 2009, saj je ugotovilo, da bi morala Komisija začeti formalni postopek preiskave (86).

(58) Splošno sodišče je najprej proučilo, ali so bile bolnišnice IRIS pooblaščene za opravljanje jasno opredeljenih nalog javne službe (87). Najprej je ugotovilo, da med strankama ni sporno, da je zakon LCH vsem bolnišnicam, javnim in zasebnim, naložil opravljanje naloge splošne javne službe (88). Zato je dvomilo le, ali je Komisija v predhodni preiskavi napačno ugotovila, da so bile bolnišnicam IRIS naložene dodatne bolnišnične in nebolnišnične naloge javne službe (89). Sklenilo je, da obstajajo dvomi, ali določbe, na katere se je Komisija sklicevala v svoji odločbi, zadoščajo za naložitev dodatnih nalog bolnišnicam IRIS, da morajo zdraviti vse paciente v vseh okoliščinah (90), da omogočajo popolno večstransko bolnišnično oskrbo (91) in da zagotavljajo dodatne socialne storitve (92). Poleg tega je glede domnevne naloge omogočanja večstranske bolnišnične oskrbe poudarilo, da ni jasno, kako se ta naloga razlikuje od splošnih zahtev razporejanja in delovanja, ki veljajo za vse bolnišnice, za katere velja zakon LCH (93).

(59) Splošno sodišče je proučilo tudi, ali je Komisija dokazala obstoj jasnih parametrov nadomestila (94). Kar zadeva bolnišnične naloge, je obravnavalo mehanizem za nadomestilo primanjkljaja na podlagi člena 109 zakona LCH (95), pri čemer je ugotovilo, da pritožnik temu mehanizmu izrecno ni nasprotoval (96), in domnevni regionalni mehanizem financiranja iz sklada FRBRTC, ki je bil vzpostavljen z namenom, da se začasno vnaprej nakažejo potrebni zneski za izravnavo primanjkljaja bolnišnic IRIS pred njegovim kritjem na podlagi člena 109 zakona LCH (97). Kar zadeva člen 109, je ugotovilo, da pritožniki niso navedli nobenih trditev, ki bi vplivali na pozitivno oceno, ki jo je glede tega podala Komisija (98). Vendar je v zvezi z domnevnimi predplačili, ki so se izplačala iz mehanizma FRBRTC, Splošno sodišče ugotovilo, da Komisija ni določila nobenih parametrov za izračun navedenih predplačil (99), zaradi česar jih je nepopolno preizkusila (100). Dodalo je, da je Komisija nasprotovala svoji odločbi, ko je na zaslišanjih trdila, da je sklad FRBRTC le mehanizem, s katerim je regija glavnega mesta Bruselj financirala bruseljske občine, ne pa bolnišnic IRIS (101).

(60) Kar zadeva javno financiranje v korist domnevne dodatne socialne naloge bolnišnic IRIS (102), je Splošno sodišče ugotovilo, da je tudi to financiranje očitno izhajalo iz sklada FRBRTC, ki je sklenil sporazum z zadevnimi bruseljskimi občinami, da bi se jim lahko dodelila posebna subvencija, ki bi občinam omogočila financiranje socialnih nalog, ki jih opravljajo bolnišnice IRIS (103). Ugotovilo je tudi, da v tem sporazumu niso bili določeni predhodni parametri nadomestila, povezani z domnevnimi dodatnimi socialnimi nalogami bolnišnic IRIS (104).

(61) Nato je Splošno sodišče proučilo, ali je Komisija dokazala obstoj metod, ki preprečujejo prekomerno nadomestilo, in neobstoj prekomernega nadomestila (105). Najprej je ugotovilo, da zakon LCH zagotavlja zadostne zaščitne ukrepe za zagotavljanje, da se s postopkom v skladu s členom 109 zakona LCH ne dodeli prekomerno nadomestilo (106). Nato je ugotovilo, da Komisija ni preverila, ali obstaja podoben mehanizem, kar zadeva domnevna predplačila občin (107), kar kaže zlasti na očitno pomanjkanje pravne obveznosti bolnišnic IRIS, da vrnejo ta predplačila po prejetju sredstev za kritje primanjkljaja na podlagi člena 109 (108). Kar zadeva posebno subvencijo, za katero je Komisija navedla, da je namenjena financiranju dodatne socialne naloge, je ugotovilo, da je presoja Komisije glede postopka za preprečitev izplačila prekomernega nadomestila v povezavi s financiranjem socialnih nalog pomanjkljiva (109).

(62) Kar zadeva vprašanje, ali so bolnišnice IRIS prekomerno nadomestilo prejele v praksi (110), je Splošno sodišče le pripomnilo, da je presoja zelo obsežna, saj zajema vse finančne rezultate bolnišnic IRIS v obdobju več kot desetletje (111). Splošno sodišče je, ne da bi posebej presodilo o ugotovitvi Komisije, da prekomerno nadomestilo ni bilo izplačano, menilo, da sta obsežnost in zapletenost presoj, ki jih je za to opravila Komisija, kazalec, ki potrjuje resničnost trditve tožeče stranke o obstoju resnih težav (112).

(63) Nazadnje so pritožniki trdili, da bi morala Komisija pri svoji presoji upoštevati merilo gospodarske učinkovitosti ponudnika storitve splošnega gospodarskega pomena (113). Splošno sodišče je trditev zavrnilo in sklenilo: „[M]erilo, povezano z gospodarsko učinkovitostjo podjetja pri opravljanju SSGP, ne spada v presojo združljivosti državne pomoči v skladu s členom 86(2) [Pogodbe] ES [zdaj: člen 106(2) PDEU], zato nacionalnim organom v zvezi s tem ni mogoče očitati slabega izbora izvajalca glede na njegovo gospodarsko učinkovitost“ (114).

(64) V povzetku svojih ugotovitev je Splošno sodišče navedlo: „[Pritožnik] je namreč naved[el] sklenjen krog indicev, ki potrjujejo obstoj resnih dvomov o združljivosti preučenih ukrepov ob upoštevanju meril glede uporabe člena 86(2) [Pogodbe] ES [zdaj: člen 106(2) PDEU], ki se nanašajo, prvič, na obstoj jasno opredeljenega pooblastila v zvezi z javno službo za ‚posebne‘ bolnišnične in socialne naloge, značilne za bolnišnice IRIS, drugič, na obstoj predhodno določenih parametrov nadomestila in, tretjič, na obstoj metod, ki omogočajo preprečitev izplačila čezmernega nadomestila v okviru financiranja teh nalog javne službe […]“ (115).

4.3 Sklep Komisije o začetku postopka z dne 1. oktobra 2014 (116)

(65) Komisija je morala ob upoštevanju ugotovitev Splošnega Sodišča (117), da bi morala imeti pomisleke glede združljivosti spornega javnega financiranja, dodeljenega bolnišnicam IRIS na podlagi člena 106(2) PDEU, z notranjim trgom, začeti formalni postopek preiskave, kar je tudi storila s sklepom z dne 1. oktobra 2014. V sklepu o začetku postopka je ugotovila, da so po navedbah belgijskih organov zadevne bruseljske občine in CPAS javnim bolnišnicam IRIS (ne pa tudi zasebnim bolnišnicam) naložili naslednje dodatne obveznosti (118), ki upravičujejo ukrepe za nadomestilo primanjkljaja, uvedene v korist bolnišnic IRIS: (a) obveznost zagotavljanja zdravstvene oskrbe vsem pacientom v vseh okoliščinah, saj bolnišnice IRIS ne smejo zavrniti zdravljenja pacientov, ki ga ne morejo plačati in/ali niso zavarovani, tudi če ne potrebujejo nujne zdravstvene oskrbe. Zasebne bolnišnice naj bi morale zdraviti le paciente, ki potrebujejo nujno zdravstveno oskrbo, ta obveznost pa ne velja v nenujnih primerih; (b) obveznost, da nudijo vse bolnišnične storitve na več lokacijah, zato so se občine in CPAS namerno odločile, da ohranijo več bolnišnic, ki nudijo vse vrste zdravljenj, da bi pacientom zagotovile dostopnost. Nadomestna možnost združitve postelj in spremljajočih storitev na manj lokacijah, s čimer bi se prihranili stroški, je bila namerno zavrnjena. Ta izbira je zlasti pomembna za prikrajšane paciente in njihove družine, saj so bolnišnice IRIS zlasti blizu sosesk ali v soseskah s številnim prikrajšanim prebivalstvom; (c) obveznost zagotavljanja socialnih storitev za paciente in njihove družine, saj socialni delavci pomagajo prikrajšanim pacientom in njihovim družinam pri reševanju in obvladovanju finančnih, upravnih, medosebnih in socialnih težav. Poleg tega pripravijo predhodna poročila o socialnem položaju, da bi spodbudili finančno posredovanje CPAS. Čeprav morajo vse javne in zasebne bolnišnice zaposliti socialne delavce za nekatere bolnišnične storitve (kot sta geriatrija in psihiatrija), belgijski organi trdijo, da imajo bolnišnice IRIS posebno dodatno obveznost, iz katere izhajajo precej obsežnejše socialne storitve in stroški, ki so višji od nadomestila v skladu z zakonom LCH.

(66) Komisija je na podlagi pomislekov, ki jih je izrazilo Splošno sodišče (119), belgijske organe, pritožnike in vse druge zainteresirane strani pozvala, naj predložijo vse informacije, potrebne za preverjanje združljivosti spornega javnega financiranja, zlasti kar zadeva naslednje točke: — natančna opredelitev domnevnih dodatnih nalog bolnišnic IRIS in na katerih dokumentih temeljijo akti o pooblastitvi za te domnevne dodatne naloge (glej uvodne izjave od 87 do 89 sklepa o začetku postopka), — pravna podlaga za nadomestilo primanjkljajev bolnišnic IRIS (h katerim prispevajo stroški vsake od domnevnih dodatnih nalog) (glej uvodno izjavo 91 sklepa o začetku postopka), — ali obstaja (dovolj) ukrepov za preprečevanje prekomernih nadomestil za domnevne dodatne naloge, zlasti prek mehanizma za nadomestilo primanjkljaja skupaj z vračljivimi predplačili (če so se izplačala), in ali so bolnišnice IRIS pravno zavezane k vračilu vseh predplačil, ki so jih morda prejele, da bi se izognile prekomernemu nadomestilu (glej uvodno izjavo 95 sklepa o začetku postopka), — če se plačila posebnih subvencij v višini do 10 milijonov EUR letno (glej uvodno izjavo 50) lahko štejejo za transakcijo, ki je ločena od nadomestila primanjkljaja bolnišnic IRIS, ali obstajajo ustrezni ukrepi, s katerimi se zagotovi, da nadomestilo ne preseže zneska, potrebnega za kritje stroškov, ki so nastali zaradi opravljanja obveznosti javne službe (glej uvodno izjavo 96 sklepa o začetku postopka), — ali bolnišnicam IRIS dejansko ni bilo dodeljeno prekomerno nadomestilo, odkar so začele z delovanjem kot neodvisni pravni subjekti (glej uvodno izjavo 97 sklepa o začetku postopka), — kakršne koli dodatne konkretne, posebne in podrobne utemeljitve in dokumentacijo, iz katerih je razvidno ali, zakaj in v kolikšnem obsegu ukrepi javnega financiranja za bolnišnice IRIS spadajo na področje uporabe sklepa o storitvah splošnega gospodarskega pomena iz leta 2012 ali okvira o storitvah splošnega gospodarskega pomena iz leta 2012 (glej uvodno izjavo 98 sklepa o začetku postopka) oziroma odločbe o storitvah splošnega gospodarskega pomena iz leta 2005 (glej uvodno izjavo 100 sklepa o začetku postopka) in ali, zakaj in v kolikšnem obsegu bodo vsa merila združljivosti iz teh pravnih aktov izpolnjena.

(67) Komisija je priložnost pri sprejemanju sklepa o začetku postopka izkoristila, da je zahtevala pojasnilo o naslednjih dodatnih dejstvih: — ali so se katera sredstva iz sklada FRBRTC oziroma posebne subvencije (glej uvodno izjavo 50) neposredno prenesla na bolnišnice IRIS ali pa so bili skladi FRBRTC in posebne subvencije le mehanizmi financiranja med regijo glavnega mesta Bruselj in bruseljskimi občinami (glej uvodno izjavo 17 sklepa o začetku postopka), — dejanski naravi zahteve člena 60(6) zakona o CPAS (glej uvodno izjavo 19), možnosti, da se javna bolnišnica zapre, in razliki v primerjavi z mehanizmom bolnišnične organizacije (glej uvodno izjavo (26) sklepa o začetku postopka), — ali so dodatne socialne storitve, ki jih opravljajo bolnišnice IRIS, po naravi gospodarske ali negospodarske (glej uvodno izjavo 48 sklepa o začetku postopka), — ali se posebne subvencije (ki jih regija glavnega mesta Bruselj dodeli občinam), ki jih občine prenesejo na bolnišnice IRIS, lahko štejejo kot transakcija, ločena od mehanizma za kritje primanjkljaja (glej uvodno izjavo 92 sklepa o začetku postopka), in, če je tako, kakšna pravna podlaga se uporablja za določitev podrobnosti, — ali obstaja mehanizem predplačil in na kakšni pravni podlagi temelji ter kako se takšna plačila izvršijo (če obstajajo) in ali se obravnavajo kot ukrep pomoči, ki je ločen od mehanizma za kritje primanjkljaja, ter pojasnilo, ali so se takšna predplačila (če obstajajo) financirala iz sklada FRBRTC (glej uvodno izjavo 93 sklepa o začetku postopka), — dodatna pojasnila o konceptu pérennité (tj. kontinuiteti in operativnosti javnih bolnišnic, glej tudi uvodno izjavo 91), njegovi pravni podlagi (zlasti na ravni združenja IRIS in bolnišnic IRIS), njegovih posledicah in o tem, kako pérennité upravičuje mehanizme za nadomestilo primanjkljaja, ki koristijo bolnišnicam IRIS (glej uvodni izjavi 102 in 103 sklepa o začetku postopka), — ali obstajajo kateri koli drugi razlogi, razen izrecno navedenih v sklepu o začetku postopka (tj. obstoj dodatnih nalog, ki so storitve splošnega gospodarskega pomena in pérennité javnih bolnišnic), ki lahko upravičujejo dodatna finančna sredstva, dodeljena bolnišnicam IRIS (glej uvodno izjavo 103 sklepa o začetku postopka).

5. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI

(68) Komisija je prejela pripombe štirih zainteresiranih strani (tj. združenja CBI, združenja ABISP, organizacije Zorgnet Vlaanderen in združenja UNCPSY), kot so povzete v nadaljevanju:

5.1 Združenje CBI

(69) Združenje CBI, pritožnik, v odgovoru na sklep o začetku postopka ugotavlja, da po njegovem mnenju navedeni sklep ne vsebuje nobenega novega elementa, trditev ali pojasnil za dokaz obstoja posebne naloge, ki je bila naložena bolnišnicam IRIS, ali v zvezi z mehanizmi nadomestil za to navedeno nalogo ali kontrolnimi ukrepi, ki bi se vzpostavili v zvezi s tem. Pritožniki se torej zlasti sklicujejo na trditve, ki so jih pojasnili v svojih preteklih predložitvah.

(70) Združenje CBI potrjuje svoje mnenje, da (1) bolnišnice IRIS niso pooblaščene za opravljanje posebne storitve splošnega gospodarskega pomena poleg tistih, ki so naložene vsem belgijskim bolnišnicam (javnim in zasebnim), in, (2) tudi če bi Komisija ugotovila, da take dodatne naloge obstajajo, niso dovolj jasno opredeljene, da bi izpolnjevale zahteve prava Unije v zvezi s tem. Združenje CBI poudarja tudi, da je v predlaganem programu politike nove bruseljske vlade (objavljenim julija 2014) navedeno „preoblikovanje Ordonnance z dne 13. februarja 2003, da se natančno določijo naloge splošnega interesa, ki upravičujejo posebne subvencije občinam“. Po mnenju pritožnikov je iz tega razvidno, da trenutno ne obstajajo take naloge, ampak se bodo določile v prihodnosti.

(71) Kar zadeva zahteve iz člena 60(6) zakona o CPAS, združenje CBI meni, da te k zakonu LCH ne prispevajo ničesar glede opredelitve kakršnih koli dodatnih ali posebnih storitev splošnega gospodarskega pomena, ki bi veljale le za javne bolnišnice, kot so bolnišnice IRIS. Pritožniki trdijo tudi, da dodatna socialna naloga očitno obsega le večji obseg socialnih storitev, kot ga zagotavljajo druge bolnišnice, za katerega navajajo, da je „osnovna socialna naloga (skupna javnim in zasebnim bolnišnicam)“. Združenje CBI meni, da to ne zadošča za ugotovitev, da imajo bolnišnice IRIS dodatno socialno nalogo. Kar zadeva vprašanje, ali so te storitve po naravi gospodarske, trdi, da dejstvo, da so te storitve brezplačne, ne pomeni, da niso gospodarske. Poleg tega meni, da dodatnih socialnih storitev ni mogoče ločiti od obširnejše storitve zdravstvenega varstva, ki je nedvomno gospodarska po naravi, o čemer nikoli ni bilo dvoma.

(72) Združenje CBI meni, da imajo tako javne kot zasebne bolnišnice nalogo splošnega zdravstvenega varstva. Po njegovem mnenju ne bi bilo nobene razlike med javnimi in zasebnimi bolnišnicami pri zdravljenju „socialnih pacientov“ v „urgentnih“ in „posturgentnih“ primerih. V zvezi s tem navaja sodbo bruseljskega sodišča prve stopnje (120) o nujni zdravstveni oskrbi (121) za tujce, ki nezakonito prebivajo v Belgiji (v nadaljnjem besedilu: migranti brez dokumentov), ki bi dokazala, da lahko v tem okviru tako pomoč zagotovijo javne in zasebne bolnišnice. Dodaja, da po navedbah publikacije Mutualités Chrétiennes (122) iz februarja 2004 (123) zasebne bolnišnice zdravijo več kot 60 % „socialnih pacientov“ v regiji glavnega mesta Bruselj. Pritožniki menijo tudi, da v zakonu o CPAS, strateških načrtih združenja IRIS ali sporazumih domicile de secours (124) ni določena nobena dodatna naloga.

(73) Kar zadeva „nalogo glede večstranske oskrbe“, združenje CBI meni, da še vedno ni jasno, kaj obveznost nudenja dejavnosti „večstranske“ bolnišnične oskrbe obsega in koliko ta obveznost bolnišnicam IRIS nalaga dodatna bremena. Kar zadeva dodatno socialno nalogo, meni, da člen 57 zakona o CPAS bolnišnicam IRIS ne nalaga dodatnih obveznosti, v nobenem primeru pa jih ne opredeli na razumljiv način (nič bolj kot strateški načrti bolnišnic IRIS ali sporazumi domicile de secours).

(74) Kar zadeva vprašanje jasne opredelitve parametrov nadomestila, združenje CBI poudarja, da po navedbah belgijskih organov bolnišnice IRIS opravljajo posebno nalogo, ki je ločena od naloge zasebnih bolnišnic, in da posebna naloga ni opredeljena v zakonu LCH, ampak ima drugo pravno podlago. Po njegovem mnenju je jasno izključeno, da lahko zakon LCH določi parametre nadomestila v zvezi z eno nalogo javne službe ali več, ki jih zakon LCH ne obravnava. Poleg tega ugotavlja, da ni nobene skladnosti med domnevnimi pravnimi podlagami za zadevne posebne naloge in mehanizmi nadomestila. Pritožniki ugotavljajo, da očitno ni nobenega razlikovanja med primanjkljaji, ki so po eni strani posledica stroškov domnevnih posebnih nalog in po drugi strani stroškov osnovne naloge. Poleg tega združenje CBI navaja vrsto mnenj inšpektorata belgijskega ministrstva za finance, ki je ugotovil, da ni bilo mogoče spremljati uporabe posebnih subvencij, dodeljenih na podlagi Ordonnance z dne 13. februarja 2003, ker v navedeni Ordonnance niso določene naloge v občinskem interesu, za katere so bile te subvencije dodeljene.

(75) Združenje CBI ponavlja tudi svoje prejšnje trditve, da niso vzpostavljeni ukrepi za preprečevanje prekomernih nadomestil. Dodaja, da posebne naloge, ki jih opravljajo bolnišnice IRIS, niso natančno opredeljene, zato ni mogoče ugotoviti, za katere dejavnosti bi se moralo izplačati nadomestilo. Po njegovem mnenju je zato nemogoče preveriti obstoj mehanizma za spremljanje, s katerim bi se preprečila prekomerna nadomestila.

(76) Združenje CBI poudarja tudi, da je pérennité javnih bolnišnic naveden v sporazumu o sodelovanju z dne 19. maja 1994, vendar v tem dokumentu taka naloga ni opredeljena in ta dokument ni pooblastilo. Po njegovem mnenju ta sporazum zlasti ne bi nikakor določal, da mora imeti občina ali mesto javno bolnišnico na svojem ozemlju, in prav tako ne bi določil nobenega pravila za bolnišnično organizacijo v Belgiji, v skladu s katerim bi se morala storitev opravljati v javni bolnišnici.

5.2 Združenje ABISP

(77) Združenje Association bruxelloise des institutions de soins privées (ABISP), eden od prvotnih pritožnikov (glej uvodno izjavo 1), v svojih pripombah k sklepu o začetku postopka ugotavlja, da morajo vse belgijske bolnišnice ne glede na njihove statute (statuts) ali lastnike po zakonu opravljati nalogo splošnega interesa. V zvezi s tem navaja člen 2 zakona LCH (125). Poleg tega opozarja, da je umaknilo svojo pritožbo.

5.3 Organizacija Zorgnet Vlaanderen

(78) Organizacija Zorgnet Vlaanderen zastopa več kot 500 flamskih izvajalcev zdravstvenih storitev (kot so splošne bolnišnice, psihiatrične ustanove in negovalni domovi). V svojih pripombah k sklepu o začetku postopka poudarja, da vse belgijske bolnišnice, javne ali zasebne, izpolnjujejo iste obveznosti javne službe v okviru zakona LCH. Poleg tega poudarja, da zakon LCH ne določa nobenih pogojev glede pravne oblike (tj. javne ali zasebne), ki jo je treba priznati kot bolnišnico. Ugotavlja tudi, da v opredelitvi obveznosti javne službe bolnišnic ni navedena nobena regionalna posebnost. Trdi tudi, da bolnišnice v Flandriji in regiji glavnega mesta Bruselj ne opravljajo različne socialne naloge.

5.4 Združenje UNCPSY

(79) Union Nationale des Cliniques Psychiatriques Privées (UNCPSY) je združenje zasebnih psihiatričnih klinik v Franciji. V svojih pripombah k sklepu o začetku postopka trdi, da pri preverjanju, ali javno financiranje ne presega neto stroškov javne službe, ti neto stroški ne morejo biti neomejeni, in da se ne sme spregledati, ali je ponudnik storitve dobro upravljan. V zvezi s tem meni, da bi morala Komisija primerjati javne in zasebne bolnišnice in tako ugotoviti, ali je pomoč sorazmerna v smislu člena 106(2) PDEU.

(80) Komisija glede tega ugotavlja, da so pripombe združenja UNCPSY v nasprotju z ugotovitvijo Splošnega sodišča v točki 300 sodbe z dne 7. novembra 2012 (zadeva T-137/10), da gospodarska učinkovitost podjetja pri opravljanju storitev splošnega gospodarskega pomena ni merilo za presojo združljivosti javnega financiranja, ki ga to podjetje prejme, na podlagi člena 106(2) PDEU (v zvezi s tem glej uvodno izjavo 63).

6. PRIPOMBE KRALJEVINE BELGIJE

6.1 Pripombe Belgije k sklepu o začetku postopka

(81) Belgijski organi v svojem odgovoru na sklep Komisije z dne 1. oktobra 2014 in zlasti uvodno izjavo 17 navedenega sklepa ugotavljajo, da so bila finančna posredovanja regije glavnega mesta Bruselj (tj. posebne subvencije do 10 milijonov EUR letno) in sklada FRBRTC prenosi finančnih sredstev, ki niso bila dodeljena bolnišnicam IRIS, ampak le občinam. Zato menijo, da so bili to prenosi finančnih sredstev med javnimi organi, ki niso zajeti v členu 107(1) PDEU. Po njihovem mnenju bolnišnicam IRIS nista dodelila pomoči niti regija glavnega mesta Bruselj niti sklad FRBRTC. Namesto tega menijo, da so se ti prenosi izvedli v okviru pristojnosti regije v zvezi s splošnim financiranjem občin, ki jim omogoča, da izpolnijo svoje naloge skupnega interesa, vključno z nalogami CPAS. V zvezi s tem se pritožnikova navedba mnenj inšpekcije ministrstva za finance nanaša le na regijo glavnega mesta Bruselj in občine, ne pa na bolnišnice IRIS. Poleg tega belgijski organi trdijo, da lahko regija glavnega mesta Bruselj na podlagi posebnega zakona z dne 8. avgusta 1980 o institucionalnih reformah in mnenja belgijskega Državnega sveta (126) financira le občine in ne bolnišnic IRIS, saj financiranje posebnih bolnišničnih nalog ne spada v pristojnosti regije.

(82) Kar zadeva pomisleke iz uvodne izjave 26 sklepa o začetku postopka, so belgijski organi pojasnili razliko med, po eni strani, zahtevo iz člena 60(6) zakona o CPAS in možnostjo zaprtja javne bolnišnice in, po drugi strani, mehanizmom bolnišnične organizacije. Po njihovih navedbah člen 60(6) zakona o CPAS (127) določa pogoje, ki jih mora CPAS izpolniti, da lahko ustanovi bolnišnico. CPAS mora zlasti proučiti, ali obstaja dejanska potreba po taki bolnišnici, pri čemer mora upoštevati potrebe območja, vključno z zdravstveno-socialnimi potrebami, in prisotnost podobnih ustanov. Belgijski organi poleg tega poudarjajo, da mehanizem bolnišnične organizacije obsega največje število bolnišničnih postelj na regijo, ki ga določi zvezna vlada, ta pa se odloči le na podlagi opredeljenih bolnišničnih potreb in ne upošteva stopnje socialnih potreb na posameznem območju (128). Pojasnjujejo, da se za regijo glavnega mesta Bruselj največje število bolnišničnih postelj določi za celotno regijo in ne za vsako od 19 občin posebej. Nasprotno je vsak od 19 CPAS v regiji glavnega mesta Bruselj na podlagi lokalnih potreb za svojo občino samostojno določil, ali bo ustanovil bolnišnico.

(83) Belgijski organi so pojasnili tudi, da zaprtje javne bolnišnice ali njen prenos na partnerja iz zasebnega sektorja nista formalno ali posebej obravnavana v zakonu LCH in zakonu o CPAS (129). Vendar je po njihovem mnenju sodna praksa Državnega sveta pojasnila ureditve in pogoje za zaprtje in/ali prenos ustanov, ki jih ustanovi CPAS. Državni svet je v svoji sodbi št. 113.428 z dne 9. decembra 2002 razsodil, da se prenos doma za starejše občane v lasti CPAS na zasebni subjekt razveljavi. Zlasti je ugotovil, da je treba pred sprejetjem odločitve o zaprtju ali prenosu ustanove oceniti tudi potrebo po zagotavljanju zdravstveno-socialnih storitev. V tej oceni je treba upoštevati oceno ob ustanovitvi ustanove in tako vse spremembe od sprejetja odločitve o ustanovitvi. Poleg tega belgijski organi ugotavljajo, da ta ocena ne more temeljiti le na finančnem položaju ustanove ali stroških, ki nastanejo zaradi njenega vzdrževanja. Na podlagi tega ugotavljajo, da CPAS ne more zapreti bolnišnice, če prej ne ugotovi, da zdravstvene in socialne potrebe, zaradi katerih je bila bolnišnica ustanovljena, ne obstajajo več.

(84) Po navedbah belgijskih organov se lahko javna bolnišnica ustanovi le, če so izpolnjene zahteve iz člena 60(6) zakona o CPAS in bolnišnične organizacije, ki jo določijo organi, medtem ko za zasebne bolnišnice velja le slednje. V skladu s členom 60(6) zakona o CPAS mora biti odprtje nove bolnišnice utemeljeno z obstojem dejanske potrebe. Poleg tega, kot so pojasnili belgijski organi, če se odpre javna bolnišnica z zmogljivostjo, ki je enaka številu postelj, predvidenih v okviru bolnišnične organizacije, potem ni več prostora za še eno (javno ali zasebno) bolnišnico na tistem območju v okviru navedene organizacije in torej ni mogoče kako drugače zadostiti potrebam prebivalstva. Belgijski organi ugotavljajo, da mora CPAS, če želi zapreti svojo javno bolnišnico, v skladu s sodno prakso Državnega sveta najprej zagotoviti, da ni več potrebna. Če se nasprotno za zaprtje bolnišnice odloči zasebni subjekt, ta subjekt ni tako kot CPAS pravno zavezan k zagotavljanju, da bo imelo prebivalstvo še naprej na voljo zdravstveno varstvo. Po njihovem mnenju zasebna bolnišnica ostane odprta le zaradi svoje odločitve, ki pa se lahko kadar koli spremeni. Belgijski organi kot primer navajajo nenadno zaprtje zasebne bolnišnice Hôpital Français v občini Berchem-Sainte-Agathe (Bruselj) leta 2008 (130). Na koncu pojasnjujejo, da mehanizem bolnišnične organizacije enako omejuje svobodo javnih in zasebnih subjektov glede ustanovitve bolnišnice (saj se lahko ustanovi le, če na območju še ni bilo doseženo največje število bolnišničnih postelj). Po njihovem mnenju obveznosti, ki izhajajo iz zakona o CPAS, dodatno omejujejo možnost CPAS, da ustanovi in zapre javno bolnišnico, medtem ko se lahko zasebne bolnišnice zaprejo kadar koli.

(85) Kar zadeva obveznosti, ki naj bi veljale le za bolnišnice IRIS (glej uvodne izjave od 87 do 89 sklepa o začetku postopka), so po njihovih trditvah te obveznosti neposredna posledica dejstva, da so CPAS bolnišnice IRIS ustanovili zaradi prispevanja k zagotavljanju socialne pomoči (glej tudi oddelek 2.2). Menijo, da te obveznosti izhajajo iz zakona o CPAS, v skladu s katerim so bile ustanovljene bolnišnice IRIS, naložene pa so jim bile s statuti bolnišnic IRIS in strateškimi načrti združenja IRIS. Na te dokumente se sklicujejo tudi za natančno opredelitev teh obveznosti. Komisija bo v svoji oceni zaradi jedrnatosti in izogibanja ponavljanju navedla le bistvene navedke (glej oddelek 7.3.4.1).

(86) Komisija je v sklepu o začetku postopka (glej uvodno izjavo 48) izrazila pomisleke glede gospodarske ali negospodarske narave dodatnih socialnih storitev, ki jih opravljajo bolnišnice IRIS. Belgijski organi v svojem odgovoru na sklep o začetku postopka menijo, da so te socialne storitve negospodarske dejavnosti. V bistvu trdijo, da socialna pomoč v obliki materialne, socialne, zdravniške, zdravstveno-socialne ali psihološke pomoči, ki jo zagotavljajo bruseljski CPAS, ni del konkurenčnega trga in da to velja, tudi če bolnišnice IRIS del socialne pomoči (tj. dodatne socialne storitve) zagotovijo na podlagi pooblastitve.

(87) Kar zadeva pravno podlago za nadomestilo primanjkljajev (glej uvodno izjavo 91 sklepa o začetku postopka), belgijski organi menijo, da je obveznost občin, da krijejo primanjkljaj svojih javnih bolnišnic, določena v členu 46 statutov bolnišnic IRIS in tudi členu 109 zakona LCH. Pojasnjujejo, da člen 109 zakona LCH določa splošno načelo, ki velja za vse belgijske javne bolnišnice, in minimalni prag, ki ga občine morajo izpolniti (saj morajo kriti le del primanjkljaja, glej tudi uvodno izjavo 47). Ugotavljajo tudi, da je člen 46 statutov bolnišnic IRIS posebna obveznost, veljavna le za šest občin, ki so ustanovile bolnišnice IRIS in se odločile, da presežejo minimalni prag iz člena 109 zakona o LCH ter pokrijejo celotni računovodski primanjkljaj bolnišnic IRIS.

(88) Komisija je v uvodni izjavi 92 sklepa o začetku postopka zastavila vprašanje, ali se posebne subvencije (ki jih regija glavnega mesta Bruselj dodeli občinam), ki jih občine prenesejo na bolnišnice IRIS, lahko štejejo za transakcijo, ločeno od mehanizma za kritje primanjkljaja. Belgijski organi v svojem odgovoru trdijo, da bruseljske občine uporabljajo posebne subvencije le zaradi (delne) izpolnitve svoje obveznosti glede kritja primanjkljaja bolnišnic IRIS. Kot bo podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju (glej oddelek 7.3.5), se nadomestilo primanjkljaja izplača v več korakih, med katerimi je tudi prenos posebnih subvencij od občin na bolnišnice IRIS, vendar se vsa ta plačila izvršijo na isti podlagi, tj. obveznosti občine, da krije primanjkljaj.

(89) Komisija je zahtevala tudi pojasnilo glede domnevnega mehanizma predplačil (če obstaja), njegove pravne podlage in delovanja, razlike v primerjavi z mehanizmom za kritje primanjkljaja in vloge sklada FRBRTC pri njegovem financiranju (glej uvodno izjavo 93 sklepa o začetku postopka). Belgijski organi menijo, da ni vzpostavljen noben mehanizem predplačil. Zlasti pojasnjujejo, da začne obveznost glede kritja primanjkljaja bolnišnic IRIS veljati takoj, ko primanjkljaj nastane. Dejansko je po njihovih navedbah v členu 46 statutov bolnišnic IRIS naveden računovodski primanjkljaj, ki se v računovodskih izkazih bolnišnic določi najpozneje šest mesecev po koncu poslovnega leta. Izračun primanjkljaja na podlagi člena 109 zakona LCH, ki ga izvede zvezna javna služba za javno zdravje, nasprotno traja precej dlje (do deset let). Vendar belgijski organi trdijo, da je primanjkljaj na podlagi člena 109 zakona LCH le del računovodskega primanjkljaja, ki se v skladu s členom 46 statutov bolnišnic IRIS krije takoj, zato bolnišnice IRIS ne prejemajo nobenih predplačil, ki bi se lahko štela za pomoč, ločeno od mehanizma za kritje primanjkljaja. Ponovili so, da sklad FRBRTC občinam zagotavlja financiranje, ki jim je pomagalo pri izpolnitvi njihove obveznosti glede kritja primanjkljaja, ta pa, kot je bilo pojasnjeno, ne obsega mehanizma predplačil.

(90) Kar zadeva dejanske ukrepe za preprečevanje prekomernih nadomestil in neobstoj prekomernega nadomestila (glej uvodne izjave od 95 do 97 sklepa o začetku postopka), belgijski organi trdijo naslednje. Najprej so pojasnili, da se odločitve glede izravnave primanjkljaja sprejemajo letno in takrat, ko je znan ocenjen primanjkljaj za zadevno leto, zato ni tveganja, da bi se izplačalo prekomerno nadomestilo. Navedli so tudi, da belgijski pravni okvir (med drugim zakon z dne 14. novembra 1983 in zakon o CPAS) občinam omogoča, da zagotovijo, da bolnišnice IRIS državno pomoč uporabijo pravilno, in da v primeru neskladnosti ali prekomernega nadomestila izterjajo pomoč. Poleg tega se, da bi dokazali neobstoj prekomernega nadomestila, sklicujejo na več preglednic, ki so jih predložili Komisiji in ki vsebujejo primanjkljaje in občinske ukrepe za vsako od petih bolnišnic IRIS v obdobju 1996–2014 (za te podatke glej tudi oddelek 7.3.5).

(91) Kot je Komisija zahtevala, so belgijski organi v svojem odgovoru tudi dodatno pojasnili koncept pérennité (glej uvodni izjavi 102 in 103 sklepa o začetku postopka). Trdijo, da obveznost zagotavljanja kontinuitete (ali pérennité) bolnišnic IRIS temelji neposredno na zakonu o CPAS. Kot je bilo pojasnjeno (glej oddelek 2.1), lahko vsak CPAS ustanovi ustanove za zagotavljanje socialne pomoči, vključno z zdravniško in zdravstveno-socialno pomočjo, če lahko dokaže, da je treba izpolniti dejansko potrebo v skladu s členom 60(6) zakona o CPAS. Pojasnjujejo, da je v preteklosti zaradi zagotavljanja socialne pomoči šest od devetnajstih CPAS v regiji glavnega mesta Bruselj ustanovilo bolnišnice (ki niso bile ločene pravne osebe), ki so jih sami upravljali do konca leta 1995. Po njihovih navedbah prestrukturiranje teh javnih bolnišnic, s katerim so bile ustanovljene javne bolnišnice IRIS, ki so 1. januarja 1996 postale pravno neodvisne od CPAS (glej tudi oddelek 2.2), ni spremenilo obveznosti CPAS, da morajo sami ali prek bolnišnic IRIS zagotavljati socialno pomoč. V zvezi s tem poudarjajo, da je bil glavni cilj prestrukturiranja in ustanovitve omrežja IRIS in bolnišnic IRIS zagotoviti kontinuiteto storitev javnih bolnišnic v regiji glavnega mesta Bruselj (glej tudi uvodno izjavo 27). Zato ugotavljajo, da morajo občine in CPAS, da bi zagotovili kontinuiteto bolnišnic IRIS in s tem izpolnitev socialnih potreb prebivalstva, na podlagi člena 46 statutov bolnišnic IRIS pokriti morebitni bolnišnični primanjkljaj. Poleg tega ugotavljajo, da javni organi v skladu s sodno prakso Državnega sveta (glej uvodno izjavo 83) ne morejo zapreti bolnišnic IRIS ali jih prenesti na zasebnega lastnika, dokler obstaja dejanska potreba.

(92) Komisija je v uvodni izjavi 103 sklepa o začetku postopka zastavila vprašanje, ali obstajajo kakšni drugi razlogi, ki bi lahko upravičili dodatno financiranje bolnišnic IRIS. Belgijski organi v zvezi s tem ugotavljajo, da namen bolnišnic IRIS ni le vzpostavitev „operativnih“ bolnišničnih storitev, nalog in programov, kot bi lahko veljalo za belgijske zasebne bolnišnice. Namesto tega morajo po njihovih navedbah zagotoviti največji možni obseg zdravstvenega varstva, da se zlasti zagotovi dostop vseh, tudi najrevnejših članov družbe, do katerega koli zdravljenja, ki ga zaradi bolezni potrebujejo, tudi če to precej presega norme bolnišničnega načrtovanja in odobritve, ki z zakonom LCH in na njegovi podlagi veljajo za vse bolnišnice. V zvezi s tem navajajo tudi točko 162 sodbe Splošnega sodišča z dne 7. novembra 2012, v kateri je navedeno: „nadomestilo za izgub[e] javnih bolnišnic [se] lahko izkaže kot nujno iz zdravstvenih in socialnih razlogov za zagotovitev kontinuitete in operativnosti bolnišničnega sistema.“ Poudarjajo tudi, da status javne bolnišnice vključuje nekatere stroške, ki se z zveznimi ukrepi financiranja ne nadomestijo v celoti. Ugotavljajo, da ti stroški med drugim vključujejo plačilo jezikovnih bonusov za dvojezične zaposlene, višje stroške za pokojnino in bolezni za stalne uslužbence (javne uslužbence) in zvišanja plačilne lestvice, ki jih je naložila (a le delno plačala) regija glavnega mesta Bruselj.

6.2 Pripombe Belgije k pripombam tretjih oseb

(93) Belgijski organi najprej ugotavljajo, da pripombe združenj CBI in ABISP ter organizacije Zorgnet Vlaanderen k sklepu Komisije o začetku postopka temeljijo na skupni trditvi, da po njihovem mnenju bolnišnice IRIS niso pooblaščene za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena poleg tistih, ki so naložene vsem bolnišnicam (javnim ali zasebnim) v Belgiji. Po njihovem mnenju ta trditev temelji na eni sami predpostavki, in sicer dejstvu, da zakon LCH javnim in zasebnim bolnišnicam nalaga enako obveznost javne službe ne glede na kakršen koli posebni regionalni vidik. Vendar po njihovih trditvah sodelujoče stranke niso pojasnile, zakaj zakon o CPAS ne bi veljal za bolnišnice IRIS, po mnenju Belgije pa je ta zakon posebna pravna podlaga za obstoj bolnišnic IRIS. Poudarjajo, da je v členu 147 zakona LCH izrecno potrjeno, da za bolnišnice, ki jih upravlja CPAS (kot so bolnišnice IRIS (131)), zakon LCH dopolnjuje zakon o CPAS, kar potrjuje, da zakon LCH ni edina ustrezna pravna podlaga za bolnišnice, ki jih upravljajo CPAS.

(94) Trditev združenja CBI, da je iz namena bruseljske vlade glede preoblikovanja Ordonnance z dne 13. februarja 2003 zaradi natančne določitve nalog splošnega interesa, ki upravičujejo posebne subvencije občinam (glej uvodno izjavo 70), razvidno, da trenutno ni nobenih posebnih nalog (ki veljajo le za bolnišnice IRIS), je po mnenju belgijskih organov napačna. Zlasti poudarjajo, da se posebne subvencije, predvidene v tej Ordonnance, dodelijo le občinam in ne bolnišnicam IRIS. Belgija poleg tega potrjuje, da ukrepi sklada FRBRTC in regije glavnega mesta Bruselj (v višini do 10 milijonov EUR letno (132)) v podporo občinam pomenijo prenose finančnih sredstev med javnimi organi, ki ne spadajo na področje uporabe člena 107(1) PDEU. Belgijski organi ponavljajo, da regija ali sklad FRBRTC nobenega od teh zneskov nista dodelila bolnišnicam IRIS. Nasprotno, po njihovih navedbah so to le prenosi med regijo in občinami v pristojnosti regije v okviru splošnega financiranja občin. To splošno financiranje je zasnovano tako, da občinam omogoča izpolnjevanje njihovih nalog v občinskem interesu, kar vključuje naloge CPAS. Po navedbah belgijskih organov napovedana reforma Ordonnance z dne 13. februarja 2003 nikakor ni priznanje, da bolnišnice IRIS ne opravljajo nobene dodatne storitve splošnega gospodarskega pomena. Občine določijo storitve splošnega gospodarskega pomena in za njihovo opravljanje pooblastijo bolnišnice, ki jih ustanovijo, Ordonnance pa v zvezi s tem ni pomembna, saj se nanaša le na financiranje na ravni države.

(95) Belgijski organi zavračajo tudi domnevno nepravilen opis socialnih nalog, ki ga je združenje CBI predložilo v svojih pripombah. Združenje CBI je zlasti menilo, da je v zakonu LCH opredeljena „osnovna socialna naloga“, ki je skupna vsem javnim in zasebnim bolnišnicam, le bolnišnice IRIS pa jo opravljajo intenzivneje. S tega vidika „dodatnih“ socialnih nalog bolnišnic IRIS ne bi bilo mogoče ločiti od bolnišničnih storitev, ki se zagotavljajo, in bi bile njihov sestavni del. Po mnenju belgijskih organov tega mnenja ni mogoče upoštevati. Menijo, da združenje CBI poleg izrecnega priznanja, da dejansko obstaja resnična razlika med javnimi in zasebnimi bolnišnicami (tj. bolnišnice IRIS zagotavljajo večji obseg socialnih storitev), ni opredelilo, kaj natanko misli z „osnovno socialno nalogo“, za katero meni, da je bolnišnična storitev splošnega gospodarskega pomena, ali določilo pravne podlage, na kateri temelji, ali posebnega pooblastila, ki jo dodeljuje. Po njihovem mnenju se lahko javne bolnišnice za opravljanje „osnovnih socialnih nalog“ pooblastijo le na podlagi zakona o CPAS. Kar zadeva same javne bolnišnice, zakon LCH po njihovem mnenju dejansko le dopolnjuje zakon o CPAS (glej člen 147 zakona LCH). Temeljna ali „osnovna“ naloga bolnišnic IRIS je določena z zakonom o CPAS ali v skladu z njim, zato ni „skupna“ vsem bolnišnicam. Po njihovem mnenju ta naloga ni gospodarske narave. Bolnišnice IRIS se torej ustanovijo na podlagi zakona o CPAS, nato pa morajo upoštevati dodatna pravila iz zakona LCH (133).

(96) Kar zadeva pripombe združenja CBI glede naloge splošnega zdravstvenega varstva, belgijski organi ugotavljajo, da združenje CBI naloge splošnega zdravstvenega varstva, za katere trdi, da so skupne vsem bolnišnicam, omejuje le na urgentno in posturgentno zdravljenje. S tem naj bi po njihovem mnenju združenje CBI implicitno priznalo, da zasebne bruseljske bolnišnice niso zavezane k zdravljenju pacientov, če ne gre za urgentne in „posturgentne“ primere, kar pa kljub temu pomeni večino nege, ki jo je treba zagotoviti pomoči potrebnim. Poleg tega trdijo, da sklicevanje združenja CBI na nalogo javnega interesa, ki je opisana v členu 2 zakona LCH, ne zagotavlja podlage za takšno obveznost. Po njihovem mnenju pooblastitev za opravljanje osnovne bolnišnične naloge ne zadošča za podobno pooblastitev za opravljanje naloge zagotavljanja zdravstvene nege vsem osebam v vseh okoliščinah in ne glede na njihovo plačilno sposobnost. To zanesljivo dokazuje dejstvo, da obstajajo posebna pravila, ki urejajo urgentno zdravljenje. Belgijski organi trdijo, da naloga splošnega interesa ne more biti predvidena, ampak naložena. Po njihovem mnenju je bilo treba določiti posebne zahteve za urgentno zdravljenje, saj v opredelitvi osnovne bolnišnične naloge v zakonu LCH urgentno zdravljenje ni navedeno. Dejansko trdijo, da zakon z dne 8. julija 1964 (134) in njegove izvedbene odločbe obravnavajo nujno medicinsko pomoč (135) in nujne storitve (vključno z reševalnimi vozili). Na podlagi tega lahko nekatere javne in zasebne bolnišnice izvajajo nekatere naloge na področju nujne medicinske pomoči.

(97) Vendar belgijski organi trdijo, da obveznosti zagotavljanja urgentne oskrbe v javnih in zasebnih bolnišnicah ne nalaga zakon LCH, ampak gre za splošno obveznost pomoči osebam v nevarnosti. Po njihovih navedbah morajo bolnišnice zagotoviti pomoč v primerih nujne medicinske pomoči v skladu s svojo strukturo in razpoložljivim strokovnim znanjem (136). Ta obveznost velja za javne in zasebne bolnišnice, kot tudi za vse ostale, zaradi njihove dolžnosti, da pomagajo osebam v nevarnosti. Belgijski organi pojasnjujejo tudi, da na podlagi člena 422b belgijskega kazenskega zakonika ta obveznost velja le v nujnih primerih in zlasti v primerih nujne medicinske pomoči, ko je ogroženo življenje. Vendar pojasnjujejo, da v vseh drugih (tj. nenujnih) primerih bolnišnice, ki niso pooblaščene za opravljanje naloge splošnega zdravstvenega varstva, niso zavezane k zdravljenju pacientov, če ga ti ne morejo plačati. Ugotavljajo tudi, da belgijske bolnišnice sicer seveda ne smejo diskriminirati na podlagi pacientovega premoženja (in s tem na podlagi golega dejstva, da je nekdo reven), vendar jih ni mogoče prisiliti, da zagotavljajo brezplačno oskrbo, če je pacient v nenujnem primeru ne more ali noče plačati.

(98) Belgijski organi so v svojih pripombah k pripombam združenja CBI tudi umestili v kontekst njegovo sklicevanje na sodbo bruseljskega sodišča prve stopnje (glej uvodno izjavo 72). Po njihovih navedbah se sodba, ki jo navaja združenje CBI, nanaša le na zelo poseben primer zagotavljanja nujne zdravstvene oskrbe (137) migrantu brez dokumentov, ki je potreboval psihiatrično pomoč. Poudarjajo, da bolnišnice IRIS ne zagotavljajo te vrste oskrbe. Po njihovem mnenju ta sodba dejansko potrjuje, da nujno zdravstveno oskrbo migrantom brez dokumentov običajno zagotavljajo bolnišnice, ki so jih ustanovili CPAS, ali bolnišnice, s katerimi so CPAS sklenili dogovor (138). Poudarjajo, da združenje CBI ne utemeljuje oziroma sploh ne poskuša utemeljiti domnevne obveznosti zasebnih bolnišnic, da vsem pacientom zagotovijo „posturgentno zdravljenje“. Po njihovih navedbah za zasebne bolnišnice ne velja nobena taka obveznost „posturgentnega zdravljenja“, bolnišnice IRIS pa morajo zdraviti vse paciente v vseh okoliščinah, tudi če ne gre za primer nujne medicinske pomoči.

7. OCENA UKREPOV

7.1 Področje uporabe tega sklepa

(99) Pritožnik je navedel ukrep pomoči v višini približno 100 milijonov EUR v okviru prestrukturiranja, s katerim so bile ustanovljene bolnišnice IRIS (glej oddelek 2.2). Vendar je Komisija, kot je bilo pojasnjeno v oddelku 3.1 sklepa o začetku postopka, ukrepala le v zvezi s pomočjo za prestrukturiranje, ko je rok za vračilo te pomoči pretekel. Zato ta ukrep pomoči ni bil vključen v področje formalne preiskave, ki jo je izvedla Komisija, in ne bo nadalje obravnavan v tem sklepu.

(100) Razen ukrepa, za katerega je veljal rok, se je pritožba formalno nanašala na (i) sredstva, ki jih je sklad FRBRTC dodelil občinam, odgovornim za bolnišnice IRIS, in (ii) posebne subvencije (v višini do 10 milijonov EUR letno), ki jih je tem občinam dodelila regija glavnega mesta Bruselj na podlagi Ordonnance z dne 13. februarja 2003.

(101) Vendar sta se ti vrsti sredstev dodelili le občinam, odgovornim za bolnišnice IRIS, in ne samim bolnišnicam IRIS. Dejansko gre resnično le za gibanje kapitala med regijo glavnega mesta Bruselj in šestimi bruseljskimi občinami, odgovornimi za bolnišnice IRIS, zato ne pomenita državne pomoči bolnišnicam IRIS.

(102) Res je, da so v razveljavljeni odločbi Komisije iz leta 2009 plačila iz sklada FRBRTC zamešana z mehanizmom za nadomestilo primanjkljaja iz člena 109 zakona LCH in da ocena parametrov nadomestila teh dveh ukrepov ni bila ločena (139). Poleg tega občine sredstva iz sklada FRBRTC uporabijo za izravnavo primanjkljaja bolnišnic IRIS (140), bolnišnicam IRIS pa so jih morale nakazati najpozneje v sedmih delovnih dneh (141).

(103) Kljub temu so na podlagi informacij, prejetih v odgovoru na sklep o začetku postopka, in kot je pojasnjeno v nadaljevanju (glej uvodno izjavo 230), prenosi finančnih sredstev iz sklada FRBRTC in regije glavnega mesta Bruselj občinam, ki so odgovorne za bolnišnice IRIS, potrebni, saj te občine nimajo dovolj lastnih sredstev za izpolnitev svoje obveznosti glede nadomestila primanjkljaja, ki jo imajo do bolnišnic IRIS. V zvezi s tem sta sklad FRBRTC in regija glavnega mesta Bruselj od bruseljskih občin zahtevala, da dajo sredstva iz sklada FRBRTC in posebne subvencije bolnišnicam IRIS na voljo skoraj takoj po njihovem prejemu. Ne glede na to obveznost prenosa morajo le zadevne občine kriti primanjkljaje bolnišnic IRIS in te bolnišnice niso upravičene do nobenega nadomestila regije glavnega mesta Bruselj ali iz sklada FRBRTC. Podobno so bolnišnicam IRIS nekatere obveznosti naložile le občine in ne regija glavnega mesta Bruselj (glej oddelek 7.3.4.1). Zato se lahko le plačila za nadomestilo primanjkljaja občin bolnišnicam IRIS, financirana iz lastnih sredstev občin ali sredstev, ki jih je občinam zagotovila regija glavnega mesta Bruselj, štejejo za državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.

(104) Komisija ugotavlja, da je financiranje na ravni države (ki ga regija glavnega mesta Bruselj neposredno ali posredno prek sklada FRBRTC dodeli občinam) le vir sredstev za občinska plačila za nadomestilo primanjkljaja in ni ukrep, ki lahko bolnišnicam IRIS poleg tega nadomestila primanjkljaja prinese korist. Zato denarni tokovi med regijo glavnega mesta Bruselj in zadevnimi bruseljskimi občinami ter njihove pravne podlage (npr. Ordonnance z dne 13. februarja 2003) v tem sklepu ne bodo ocenjeni kot taki. Namesto tega bo Komisija v tem sklepu ocenila občinska plačila za nadomestilo primanjkljaja, ki koristijo bolnišnicam IRIS in pri katerih so občine večinoma odvisne od financiranja na ravni države, ki so ga prejele od regije glavnega mesta Bruselj (142). V oceni državne pomoči za občinsko nadomestilo primanjkljaja se ne bodo nadalje obravnavali ukrepi, na katere se je formalno nanašala pritožba, vendar se bodo vsebinsko v celoti obravnavali pritožnikovi pomisleki glede državne pomoči, saj se bodo dejansko obravnavala tudi sredstva, ki jih je regija glavnega mesta Bruselj dodelila neposredno ali prek sklada FRBRTC, saj jih občine v celoti porabijo za nadomestilo primanjkljaja bolnišnic IRIS. Zato so v preskusih glede prekomernega nadomestila, ki so opisani v nadaljevanju (glej preglednice od 9 do 13 v oddelku 7.3.5), opredeljena tudi plačila za nadomestilo primanjkljaja, ki so se financirala s sredstvi iz sklada FRBRTC in posebnimi subvencijami regije glavnega mesta Bruselj. Poudariti bi bilo treba, da del občinskih plačil za nadomestilo primanjkljaja, ki ga je financirala regija glavnega mesta Bruselj ali se je financiral iz sklada FRBRTC, ni zadoščal (143) za kritje celotnega primanjkljaja bolnišnic IRIS in da se v obdobju 1996–2014 ni nikoli zgodilo, da bi katera od bolnišnic IRIS zaradi teh plačil dejansko prejela prekomerno nadomestilo in bi morala vrniti (del) nadomestila primanjkljaja (glej tudi uvodni izjavi 234 in (238)).

(105) Komisija bo zato ocenila nadomestilo primanjkljaja, ki so ga občine bolnišnicam IRIS dodelile od leta 1996 (144). Na podlagi tega je na sliki 1 povzeto javno financiranje, ki spada na področje uporabe tega sklepa (pravokotnik s polno črto), prikazani pa so tudi ukrepi financiranja na ravni države, na katere se je nanašala pritožba (pravokotnik s črtkano črto). Ti ukrepi so podrobneje predstavljeni v oddelku 7.3.5. Slika 1 Gibanje kapitala in področje uporabe tega sklepa

7.2 Državna pomoč v smislu člena 107(1) PDEU

(106) Člen 107(1) PDEU določa, da je „pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami“. V skladu s tem ukrep pomeni državno pomoč, če so izpolnjeni naslednji štirje kumulativni pogoji (145): (a) ukrep mora podjetju zagotavljati selektivno gospodarsko prednost; (b) ukrep se mora financirati iz državnih sredstev; (c) ukrep mora izkrivljati ali bi lahko izkrivljal konkurenco; (d) ukrep bi lahko vplival na trgovino med državami članicami.

7.2.1 Zagotavljanje selektivne gospodarske prednosti podjetju

7.2.1.1 Pojem podjetja

Splošna načela

(107) Javno financiranje, dodeljeno subjektu, se lahko šteje za državno pomoč le, če je navedeni subjekt „podjetje“ v smislu člena 107(1) PDEU. Sodišče dosledno opredeljuje podjetja kot subjekte, ki opravljajo gospodarsko dejavnost (146). Uvrstitev subjekta med podjetja je torej v celoti odvisna od narave njegovih dejavnosti, ne glede na njegov pravni status in način financiranja (147). Za dejavnost se na splošno mora šteti, da je gospodarske narave, kadar vključuje ponujanje blaga in storitev na trgu (148). Subjekt, ki opravlja gospodarske in negospodarske dejavnosti, se obravnava kot podjetje le v zvezi z gospodarskimi dejavnostmi (149). Dejstvo, da namen podjetja ni ustvariti dobiček, ne pomeni nujno, da njegove dejavnosti niso gospodarske narave (150).

Zdravstvene storitve

(108) Kadar bolnišnice in drugi ponudniki zdravstvenega varstva zdravstveno varstvo zagotavljajo proti plačilu (151), ki je neposredno od pacienta ali iz drugih virov, se na splošno šteje, da je gospodarska dejavnost (152). Financiranje, ki ga bolnišnice IRIS prejmejo z različnimi nadomestili zveznih ali federalnih organov (glej na primer uvodno izjavo 46(a), (d) in (e) v zvezi z javnim financiranjem, ki je na voljo vsem bolnišnicam, in uvodno izjavo 44 v zvezi z nadomestilom primanjkljaja za bolnišnice IRIS), skupaj z neposrednimi plačili pacientov (glej uvodno izjavo 46(c)) in plačili inštituta INAMI (glej uvodno izjavo 46(b)) pomeni plačilo bolnišnicam IRIS za opravljene zdravstvene storitve, zato se zanj v zvezi s tem lahko šteje, da pomeni ekonomsko protistoritev za zagotovljene bolnišnične storitve. V takšnem sistemu obstaja med bolnišnicami določena stopnja konkurence pri opravljanju storitev zdravstvenega varstva. Ker je bolnišnica, ki opravlja takšne storitve proti plačilu, javna bolnišnica, se dejavnosti navedene bolnišnice ne razvrščajo med negospodarske dejavnosti (153).

(109) V tem primeru so glavne dejavnosti bolnišnic IRIS bolnišnične dejavnosti, ki obsegajo zagotavljanje storitev zdravstvenega varstva. Te bolnišnične dejavnosti, ki jih izvajajo bolnišnice IRIS, zagotavljajo tudi druge vrste organov ali subjektov, zlasti klinike, zasebne bolnišnice in drugi specializirani centri, vključno z zasebnimi bolnišnicami pritožnikov. Zato je treba te bolnišnične dejavnosti, ki jih bolnišnice IRIS opravljajo proti plačilu in v konkurenčnem okolju, obravnavati kot dejavnosti gospodarske narave.

(110) Zaradi vidikov solidarnosti, na katerih temelji belgijski nacionalni sistem zdravstvenega varstva, gospodarska narava takih bolnišničnih dejavnosti ni vprašljiva. Opomniti je treba, da je združenje CBI glede nacionalnega zdravstvenega sistema, ki ga upravljajo ministrstva in drugi organi in deluje „v skladu z načelom solidarnosti glede načina financiranja s prispevki za socialno varnost in drugimi državnimi prispevki ter brezplačnega zagotavljanja storitev svojim zavarovancem na podlagi univerzalnega kritja“, menilo, da zadevni organi upravljanja pri upravljanju navedenega nacionalnega zdravstvenega sistema ne ravnajo kot podjetja (154). Vendar Komisija meni, da je treba razlikovati med upravljanjem nacionalnega zdravstvenega sistema, ki ga izvajajo javni organi v okviru prerogativ države, in zagotavljanjem bolnišnične oskrbe proti plačilu v konkurenčnem okolju (kar velja za ta primer, kot je opisano v uvodnih izjavah 108 in 109).

(111) V skladu s tem je treba bolnišnice IRIS, kar zadeva zagotavljanje storitev zdravstvenega varstva, obravnavati kot podjetja v smislu člena 107(1) PDEU.

Socialne storitve

(112) Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 38, bolnišnice IRIS svojim socialno prikrajšanim pacientom in njihovim družinam nudijo številne socialne storitve. Te glede na pacientove potrebe vključujejo pomoč psihosocialne, socialno-administrativne ali socialno-materialne narave. Zaradi posebne narave teh socialnih storitev morajo imeti subjekti, ki jih lahko izvajajo, posebne vire, kot je na primer posebej usposobljeno osebje.

(113) Ni mogoče zanikati, da imajo dodatne socialne dejavnosti, ki jih morajo bolnišnice IRIS domnevno opravljati, izključno socialni namen. Kakor je Sodišče navedlo v svoji sodni praksi, izključno socialna funkcija sistema, v okviru katerega se organizaciji dodelijo posebne naloge, kljub temu sama po sebi ne zadošča za splošno izključitev gospodarske narave teh nalog (155).

(114) Komisija je v sklepu o začetku postopka zahtevala pojasnilo glede tega, ali so dodatne socialne dejavnosti, ki jih domnevno opravljajo bolnišnice IRIS, gospodarska dejavnost. Belgijski organi v svojem odgovoru na sklep Komisije o začetku postopka trdijo, da so socialne dejavnosti negospodarske, saj niso del konkurenčnega trga. Vendar pritožniki trdijo, da socialnih dejavnosti ni mogoče ločiti od bolnišničnih dejavnosti, ki so gospodarske narave. Komisija je skrbno proučila trditve belgijskih organov in ne more izključiti, da izvajanje dodatnih socialnih dejavnosti pomeni gospodarsko dejavnost. Poleg tega meni, kot je pojasnjeno v nadaljevanju (glej uvodno izjavo 165), da dodatnih socialnih dejavnosti dejansko ni mogoče ločiti od bolnišničnih dejavnosti, ki so gospodarske narave.

(115) Da se omogoči nadaljnja ocena, se v preostalem delu tega sklepa hipotetično predvideva, da je opravljanje dodatnih socialnih storitev dejansko gospodarske narave.

Pomožne dejavnosti

(116) Kot je navedeno v uvodni izjavi 41, bolnišnice IRIS opravljajo tudi številne pomožne dejavnosti. Komisija ugotavlja, da bi se nekatere od teh dejavnosti, če bi se ocenile ločeno od glavnih dejavnosti bolnišnic IRIS, zdele negospodarske po naravi (npr. raziskovalne dejavnosti), za druge pa se na prvi pogled zdi, da so gospodarske dejavnosti (npr. gostinski obrat ali trgovina za paciente in obiskovalce). Vendar bi lahko trdili, da je treba tudi vse navedene pomožne dejavnosti zaradi njihove tesne povezanosti z glavnimi (gospodarskimi) dejavnostmi bolnišnic IRIS obravnavati kot gospodarske dejavnosti.

(117) Da se omogoči nadaljnja ocena, se v preostalem delu tega sklepa hipotetično predvideva, da so pomožne dejavnosti dejansko gospodarske narave.

7.2.1.2 Gospodarska prednost

Splošna ocena

(118) Prednost v smislu člena 107(1) PDEU je katera koli gospodarska korist, ki je podjetje ne bi pridobilo pod običajnimi tržnimi pogoji, tj. brez posredovanja države (156). Pomemben je le vpliv ukrepa na podjetje, ne pa vzrok ali cilj posredovanja države (157). Prednost pomeni vsako izboljšanje finančnega položaja podjetja zaradi posredovanja države.

(119) V tem primeru je treba opozoriti, da so različni sistemi javnega financiranja (kot so opisani v oddelku 2.5.1), ki zajemajo splošne bolnišnične in dodatne dejavnosti ter med katere spada tudi nadomestilo primanjkljaja, bolnišnicam IRIS omogočili, da imajo korist od svežnja ukrepov, oblikovanih za zmanjšanje bremen, ki jih običajno nosijo ponudniki takih dejavnosti. Zato se za mehanizem za nadomestilo primanjkljaja, ki je predmet tega sklepa, v skladu s presojo na podlagi načel iz sodbe v zadevi Altmark v naslednjih uvodnih izjavah lahko šteje, da je bolnišnicam IRIS dodelil gospodarsko prednost, ki je ne bi pridobile pod običajnimi tržnimi pogoji, tj. brez posredovanja države.

Sodba v zadevi Altmark

(120) Komisija ugotavlja, da javno financiranje bolnišnicam IRIS ne bi dodelilo nobene prednosti, če je bilo le nadomestilo za storitve, ki so jih bolnišnice IRIS opravljale na podlagi obveznosti javne službe, ki so jim bile naložene, in če je bilo v skladu s pogoji iz sodne prakse Altmark.

(121) Sodišče je v sodbi v zadevi Altmark pojasnilo, da nadomestilo, dodeljeno iz državnih sredstev za stroške, nastale pri opravljanju službe splošnega gospodarskega interesa, ne pomeni, da je bila dodeljena prednost, kadar so izpolnjeni štirje kumulativni pogoji (158): (a) podjetje, ki prejema nadomestilo, mora dejansko izpolnjevati obveznosti javne službe, te obveznosti pa morajo biti jasno opredeljene; (b) merila, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, morajo biti določena vnaprej ter objektivno in pregledno; (c) nadomestilo ne sme presegati tistega, kar je potrebno za kritje vseh ali dela stroškov, ki so nastali z izpolnjevanjem obveznosti javne službe ob upoštevanju realiziranih prejemkov in razumnega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti; (d) če podjetje, ki se mu naloži izpolnjevanje obveznosti javne službe, ni izbrano s postopkom oddaje javnega naročila, ki omogoča, da se izbere tisti ponudnik, ki lahko te storitve opravlja z najnižjimi stroški za