SL Uradni list Evropske unije C 353/1

Razlagalno sporočilo Komisije v zvezi z nekaterimi določbami Direktive 2007/58/ES

2010/C 353/01

1. UVOD

V tem razlagalnem sporočilu so navedena stališča Komisije v zvezi z izvajanjem Direktive 2007/58/ES z dne 23. oktobra 2007, ki ureja odprtje trga za mednarodni železniški potniški promet in so jo države članice morale prenesti v nacionalno zakonodajo do 4. junija 2009 (1). Potreba po tovrstnem sporočilu izhaja iz ankete osebja Komisije iz leta 2009 o izvajanju navedene direktive ter razprav s predstavniki držav članic in zvez iz železniškega sektorja, ki so ji sledile. Pri omenjenih razpravah so regulatorni organi za železniški promet in ministrstva za promet Komisijo zaprosili za pojasnila in navodila v zvezi z izvajanjem nekaterih določb navedene direktive. Zato je namen tega sporočila zagotoviti, da bodo ukrepi držav članic za prenos v nacionalno zakonodajo v celoti skladni z navedeno direktivo.

Zainteresirane strani so postavile dve glavni vprašanji, ki sta ključnega pomena za odprtje trga za mednarodni železniški potniški promet, saj neposredno vplivata na pravice dostopa do infrastrukture za prevoznike v železniškem prometu.

1. Kako določiti, ali je glavni namen železniške storitve prevoz potnikov na mednarodnem potovanju; ter

2. kako presoditi, ali ta nova storitev ogroža gospodarsko ravnotežje pogodb za opravljanje javne službe.

Sporočilo je omejeno na omenjeni dve vprašanji. Drugi vidiki Direktive 2007/58/ES se lahko po potrebi obravnavajo naknadno.

1. Kako določiti glavni namen železniške storitve

Uvodna izjava 8

Uvedba novega odprtega dostopa za mednarodne storitve z vmesnimi postanki ne bi smela pripeljati do odprtja trga domačih storitev potniškega prometa, temveč bi se morala osredotočiti le na pomožne postanke na mednarodni progi. Na podlagi tega bi se morala uvedba takega dostopa nanašati na storitve, katerih glavni namen je prevoz potnikov na mednarodnem potovanju. Pri določanju, ali je to glavni namen storitve, bi bilo treba upoštevati merila, kot so razmerje med prometom od domačih in mednarodnih potnikov ter razmerje med obsegom prevoza domačih in mednarodnih potnikov ter dolžino proge. O tem bi moral odločati ustrezni nacionalni regulatorni organ na zahtevo zainteresirane strani.

Člen 10(3a)

Prevoznikom v železniškem prometu, ki spadajo v področje uporabe člena 2, se do 1. januarja 2010 odobri pravica dostopa do infrastrukture v vseh državah članicah za namene izvajanja mednarodnih storitev potniškega prometa. Pri izvajanju mednarodnih storitev potniškega prometa imajo prevozniki v železniškem prometu pravico, da potnike pobirajo in odlagajo na kateri koli postaji na mednarodni progi, vključno s postajami v isti državi članici.

Pravica dostopa do infrastrukture držav članic, za katere delež mednarodnega prevoza potnikov z vlakom predstavlja več kot polovico realizacije potniškega prometa prevoznikov v železniškem prometu v tej državi članici, se dodeli do 1 januarja 2012.

O tem, ali je glavni namen storitve prevoz potnikov med postajami, ki se nahajajo v različnih državah članicah, odloči ustrezni regulatorni organ ali organi iz člena 30 Direktive 2001/14/ES, in sicer na zahtevo ustreznih pristojnih organov in/ali zainteresiranih prevoznikov v železniškem prometu.

Odgovornosti

Člen 10(3a) določa, da so regulatorni organi sami odgovorni za to, da določijo, ali je glavni namen storitve prevoz potnikov med postajami, ki se nahajajo v različnih državah članicah. Regulatorni organi morajo pri določanju tega ravnati neodvisno. To pomeni, da njihova odločitev ne sme biti vnaprej pogojena ali določena z navodili katerih koli drugih javnih organov po nacionalni zakonodaji.

V skladu s členom 10(3a) je lahko v posebnih primerih za določitev glavnega namena storitve odgovornih več različnih regulatornih organov. Kadar lahko torej morebitna odločitev vpliva na železniške storitve v več državah članicah, morata pri tej odločitvi sodelovati dva ali več regulatornih organov. Glede na to, da so zadevne železniške storitve mednarodne, je izredno pomembno zagotoviti, da se o odločitvah, ki imajo čezmejne učinke, pristojni regulatorni organi ustrezno uskladijo. Zato morajo regulatorni organi svoje kolege v drugih državah članicah, ki se jih vprašanja v zvezi z zadevno železniško storitvijo tičejo, sistematično obveščati in si še pred sprejetjem kakršne koli odločitve v svoji pristojnosti z njimi izmenjati svoja predhodna stališča glede tega, ali odločitev izpolnjuje zahteve glavnega namena.

Postopek odločanja

Člen 10(3a) določa, da regulatorni organi ravnajo na zahtevo zadevnih pristojnih organov in/ali zainteresiranih prevoznikov v železniškem prometu. To torej pomeni, da regulatorni organi ne smejo ravnati na lastno pobudo, temveč samo, če to od njih zahteva ena izmed zainteresiranih strani.

Kadar prevozniki v železniškem prometu zaprosijo za dostop do infrastrukture z namenom opravljanja storitev prevoza potnikov na mednarodnem potovanju, se slednje šteje za mednarodno, če vlak prečka najmanj eno mejo države članice, ne glede na to, ali ta storitev vključuje kabotažo ali ne. Regulatorni organi morajo glavni namen storitve preveriti za vsak primer posamično. „Zainteresirani prevozniki v železniškem prometu“ so izključno tisti, ki lahko dokažejo, da bi nova storitev lahko imela vpliv na njih. „Pristojni organi“ so tisti organi, ki so odgovorni za dodeljevanje, omejevanje ali prepoved dostopa do železniške infrastrukture.

Da bi se v celoti zagotovilo spoštovanje načela enakosti in nediskriminacije, mora biti postopek odločanja jasen, transparenten in nediskriminatoren. Treba ga je objaviti in ga osnovati na posvetovanjih z zainteresirano stranjo ter izmenjavah informacij z drugimi regulatornimi organi, da se tako zagotovi ustrezna raven odločanja. Pri določitvi časa in trajanja takega postopka je treba upoštevati, da morajo vsi akterji na trgu imeti zadostno pravno varnost za razvoj svojih dejavnosti. Postopek mora biti karseda enostaven, učinkovit in transparenten ter skladen s postopkom za določanje voznih poti. Podrobnosti v zvezi s postopkom se lahko s časom spremenijo, zlasti temelječ na podlagi izkušenj regulatornega organa.

Merila

Člen 10(3a) ne določa nikakršnih vnaprej dorečenih meril za določanje glavnega namena železniške storitve. Vendar pa uvodna izjava 8 navaja tri merila, ki jih regulatorni organi lahko upoštevajo: razmerje med prometom od domačih in mednarodnih potnikov, razmerje med obsegom prevoza domačih in mednarodnih potnikov ter dolžino proge. Ta merila so omenjena zgolj kot primeri, torej niso obvezna in se pri odločitvi lahko upoštevajo tudi druga merila.

Izbrana merila morajo jasno navajati dejavnike, ki jih bodo regulatorni organi upoštevali pri določanju glavnega namena storitve. Ti morajo regulatornemu organu prej kot opredelitev trenutnih lastnosti storitve omogočiti opredelitev njene srednjeročne namembnosti. Ocena mora vsebovati pogled v prihodnost, upoštevati pa je treba tudi verjetne postopne spremembe storitev in pogojev na trgu. Poslovni načrti in tržne napovedi, ki jih predloži tisti prevoznik v železniškem prometu, ki namerava upravljati novo storitev, predstavljajo možno podlago za odločitev.

Da bi se določil glavni namen storitve, morajo biti analize regulatornih organov tako kvantitativne kot tudi kvalitativne. Zato je nemogoče dosledno ali izključno uporabljati kakršen koli kvantitavni prag. V tem kontekstu so način trženja storitve, zajete postaje in vrsta železniških voznih sredstev kvalitativni dejavniki, ki jih regulatorni organi lahko upoštevajo pri določitvi namena storitve.

2. Kako presoditi, ali je ogroženo gospodarsko ravnotežje pogodb za opravljanje javne službe

Uvodna izjava 10

Odprtje mednarodnih storitev potniškega prometa za konkurenco, ki vključuje pravico pobiranja in odlaganja potnikov na kateri koli postaji na progi mednarodne storitve, vključno s postajami v isti državi članici, lahko vpliva na organiziranje in financiranje storitev potniškega železniškega prometa, ki se izvajajo na podlagi pogodbe za opravljanje javne službe. Države članice bi morale imeti možnost, da omejijo pravico dostopa na trg, kadar bi ta pravica ogrozila ekonomsko ravnotežje teh pogodb za opravljanje javne službe in kadar to odobri ustrezni regulatorni organ iz člena 30 Direktive 2001/14/ES, in sicer na podlagi objektivne ekonomske analize ter zahteve pristojnih organov, ki so dodelili pogodbo za opravljanje javne službe.

Uvodna izjava 12

Pri presoji, ali bi bilo lahko ekonomsko ravnotežje pogodb za opravljanje javne službe ogroženo, bi bilo treba upoštevati vnaprej določena merila, na primer posledice za donosnost katere koli storitve, ki jo zajema pogodba za opravljanje javne službe, vključno s posledičnim vplivom na neto stroške pristojnega javnega organa, ki je dodelil naročilo, povpraševanje potnikov, cene vozovnic, ureditev izdajanja vozovnic, lokacijo in število postaj na obeh straneh meje ter čas in pogostnost predlagane nove storitve. Države članice lahko ob upoštevanju te presoje in odločitve regulatornega organa odobrijo, spremenijo ali zavrnejo pravico dostopa za zaprošeno mednarodno storitev potniškega prometa, vključno z uporabnino, ki se naloži prevozniku nove mednarodne storitve potniškega prometa, in sicer v skladu z ekonomsko analizo in s pravom Skupnosti ter z načeloma enakosti in nediskriminacije.

Uvodna izjava 17

Nacionalni regulatorni organi bi morali na podlagi člena 31 Direktive 2001/14/ES izmenjevati informacije in, kadar je to ustrezno, v posameznih primerih usklajevati načela in prakso za presojo, ali je ekonomsko ravnotežje pogodbe za opravljanje javne službe ogroženo. Na podlagi izkušenj bi morali postopoma oblikovati smernice.

Člen 10(3b)

Države članice lahko omejijo pravico dostopa, opredeljeno v odstavku 3a, na storitve med odhodnim krajem in namembnim krajem, ki jih zajema ena ali več pogodb za opravljanje javne službe v skladu z veljavno zakonodajo Skupnosti. Takšna omejitev ne sme povzročiti omejevanja pravice, da se potnike pobira in odlaga na kateri koli postaji na mednarodni progi, vključno s postajami v isti državi članici, z izjemo primerov, v katerih bi izvajanje te pravice ogrozilo ekonomsko ravnotežje pogodbe za opravljanje javne službe.

O tem, ali bi gospodarsko ravnotežje lahko bilo ogroženo, odloči regulatorni organ ali organi iz člena 30 Direktive 2001/14/ES, in sicer na podlagi objektivne ekonomske analize in na podlagi vnaprej določenih meril ter na zahtevo:

— pristojnega organa oziroma pristojnih organov, ki so dodelili pogodbo za opravljanje javne službe,

— katerega koli drugega zainteresiranega pristojnega organa, ki ima po tem členu pravico omejiti dostop,

— upravljavca infrastrukture, ali

— prevoznika v železniškem prometu, ki izvaja pogodbo za opravljanje javne storitve.

Pristojni organi in prevozniki v železniškem prometu, ki opravljajo javno službo, priskrbijo ustreznemu regulatornemu organu ali organom informacije, za katere se razumno šteje, da so potrebne za sprejetje odločitve. Regulatorni organ preuči prejete informacije in se po potrebi o njih posvetuje z vsemi ustreznimi stranmi ter jih o svoji utemeljeni odločitvi obvesti v vnaprej določenem razumnem roku, ki ne sme presegati dveh mesecev od prejema vseh potrebnih informacij. Regulatorni organ poda utemeljitev svoje odločitve, določi rok in pogoje, v skladu s katerimi:

— ustrezni pristojni organ oziroma pristojni organi,

— upravljavec infrastrukture,

— prevoznik v železniškem prometu, ki izvaja pogodbo za opravljanje javne storitve, ali

— prevoznik v železniškem prometu, ki je zaprosil za dostop,

lahko zaprosijo za ponovno preučitev odločitve.

Odgovornosti

Člen 10(3b) določa, da je omejevanje pravic do dostopa na progah, zajetih v pogodbah za opravljanje javne službe v primeru, da nove mednarodne storitve ogrožajo njihovo gospodarsko ravnotežje, ena izmed možnosti, ki jo imajo države članice na voljo, ni pa obveznost. Samo v primeru, da se države članice odločijo za to možnost, so regulatorni organi odgovorni za presojo, ali bi predlagana nova železniška storitev ogrozila gospodarsko ravnotežje pogodb za opravljanje javne službe. Regulatorni organi morajo pri tej presoji ravnati neodvisno. Uvodna izjava 14 poudarja zlasti, kako morajo biti regulatorni organi organizirani, da lahko svojo moč uveljavljajo neodvisno od organov, ki dodeljujejo pogodbe za opravljanje javne službe.

Vsakršna omejitev pravic do dostopa, za katero se države članice odločijo v skladu s členom 10(3b), mora spoštovati oceno regulatornega organa. Kot navaja uvodna izjava 10, je odobritev ustreznega regulatornega organa predpogoj za omejitev pravic do dostopa s strani držav članic. Ta odobritev je lahko izdana na podlagi zavezujočega mnenja, ki ocenjuje, ali je gospodarsko ravnotežje pogodb za opravljanje javne službe ogroženo, in predlaga določeni ukrep, ali pa na podlagi postopka za privolitev, ki presoja o kakršnem koli osnutku odločitve o omejitvi pravice do dostopa.

Kadar je to potrebno, morajo biti v posameznih primerih ocene in odločitve regulatornih organov usklajene. To velja še zlasti, kadar so zadevne pogodbe za opravljanje javne službe mednarodne, ali na splošno v primerih, kjer omejitev pravic do kabotaže v eni državi članici lahko negativno vpliva na uspešno delovanje mednarodnih železniških storitev, ki jih ponuja druga država članica. Da bi dosegli sporazum v takih okoliščinah, si morajo zadevni regulatorni organi izmenjevati informacije in svoja predhodna stališča v zvezi s tem, ali je gospodarsko ravnotežje pogodb za opravljanje javne službe ogroženo, in v zvezi s kakršnimi koli omejitvami, ki bi lahko bile ustrezne. Regulatorni organi bi se s svojimi kolegi morali posvetovati ne glede na to, ali v državi članici, v kateri se nahaja regulatorni organ, s katerim se posvetujejo, obstaja možnost omejitve pravice do dostopa na progah, zajetih v pogodbah za opravljanje javne službe.

Poleg zgoraj navedenih posebnih primerov uvodna izjava 17 Direktive 2007/58/ES poudarja, da bi morali regulatorni organi na podlagi člena 31 Direktive 2001/14/ES sistematično izmenjevati informacije o svojem delu in načelih ter praksi za presojo, da bi tako na osnovi svoji izkušenj postopoma oblikovali smernice.

Postopek odločanja

Regulatorni organi bi morali biti sposobni opraviti presojo v zvezi z ogroženostjo gospodarskega ravnotežja pogodb za opravljanje javne službe ne glede na to, ali je bil glavni namen železniške storitve že določen ali ne. Ti dve nalogi se lahko opravita istočasno, vendar pa se ne more ena izmed njiju šteti kot predpogoj za drugo.

Kot določa člen 10(3b), se preučitev ogroženosti gospodarskega ravnotežja opravi, kadar zadevni regulatorni organ prejme tovrstno zahtevo. Ta zahteva lahko pride izključno s strani (1) pristojnega organa oziroma organov, ki so dodelili pogodbo za opravljanje javne službe, ki je predmet presoje, (2) katerih koli drugih pristojnih organov, ki imajo pravico do omejitve dostopa do zadevne infrastrukture, (3) zadevnega upravljavca infrastrukture ali (4) prevoznika v železniškem prometu, ki opravlja javno storitev, za katero je presoja zahtevana. Če vlagatelj zahteve za presojo ne more predložiti informacij, potrebnih za dosego odločitve, ali če zahteva ni oddana v razumnem času, ki ga vnaprej določi regulatorni organ, se presoja ne opravi. Pri določitvi časa in trajanja presoje je treba upoštevati, da morajo vsi akterji na trgu imeti zadostno pravno varnost za razvoj svojih dejavnosti. Postopek mora biti karseda enostaven, učinkovit in transparenten ter skladen s postopkom za določanje voznih poti.

Regulatorni organi tovrstnih presoj ne opravljajo na lastno pobudo, temveč samo na zahtevo ene izmed zgoraj navedenih strani. Presoja, ki jo opravi regulatorni organ, mora biti omejena na točke iz prejete zahteve.

Presoja mora temeljiti na objektivni metodi in vnaprej določenih merilih. Za razvoj take metode, vključno z merili, ki se bodo uporabljala, so odgovorni regulatorni organi sami. Te odgovornosti ne sme omejevati noben javni organ, ki dodeljuje pogodbe za opravljanje javne službe ali ki ima kot delničar moč nad prevoznikom v železniškem prometu.

Metoda za presojo mora biti razvita na način, ki bo združljiv z razvojem trga in ki ji bo omogočal, da se bo lahko skozi čas spreminjala, zlasti glede na izkušnje regulatornega organa, in da bo skladna s skupnimi smernicami iz uvodne izjave 17.

Metoda mora vsebovati podrobno ekonomsko analizo. To pomeni, da morajo regulatorni organi izvesti temeljito oceno gospodarskega in finančnega učinka nove železniške storitve na zadevno pogodbo za opravljanje javne službe. V tem primeru se enostavna uporaba vnaprej določenih pragov ne šteje za zadostno.

Ocena učinkov bi morala pokazati, ali je gospodarsko ravnotežje pogodbe ogroženo. To pomeni, da je opredelitev učinka nove storitve potrebna, ne pa sama po sebi zadostna. Ekonomska analiza mora določiti, v kolikšni meri je gospodarsko ravnotežje pogodbe ovirano. Poleg tega mora biti ta učinek pripisan točno tej novi železniški storitvi in ne drugim dejavnikom, kot so na primer splošne gospodarske razmere. Zadevne pogodbe za opravljanje javne službe zajemajo storitve, ki jih predlagana železniška storitev opravlja med izhodiščnim in namembnim krajem, ali podobne storitve med istimi izhodiščnimi in namembnimi kraji na morebitni vzporedni progi.

Da bi se v celoti zagotovilo spoštovanje načela enakosti in nediskriminacije, mora uporabljena metoda biti jasna, transparentna in nediskriminatorna. Treba jo je objaviti in jo osnovati na posvetovanjih z zainteresirano stranjo ter izmenjavah informacij z drugimi regulatornimi organi, da se tako zagotovi ustrezna raven odločanja. Podrobnosti v zvezi z metodo se lahko s časom spremenijo, zlasti z namenom, da se prilagodijo skupnim smernicam, razvitim na podlagi izkušenj regulatornih organov.

Merila

Analiza mora biti osredotočena na gospodarski vpliv nove storitve na pogodbe za opravljanje javne službe kot celoto, ne na posamezne storitve. Kot navaja uvodna izjava 12, to pomeni, da je treba upoštevati (1) neto stroške za organ, ki je pogodbo dodelil, in (2) dobičkonosnost storitev, ki jih v skladu s pogodbo opravlja prevoznik v železniškem prometu. Zgolj dejstvo, da je nova storitev ponujena po nižji ceni ali ob istem času kot storitve, zajete v pogodbi za opravljanje javne službe, ne zadostuje za zaključek, da bi bilo gospodarsko ravnotežje take pogodbe ogroženo.

Uvodna izjava 12 navaja nekaj vidikov, ki bi jih bilo praktično upoštevati pri določanju vpliva na dobičkonosnost za prevoznika v železniškem prometu in na neto stroške za pristojni organ: povpraševanje potnikov, cene vozovnic, ureditev izdajanja vozovnic, lokacijo in število postaj na obeh straneh meje ter čas in pogostnost nove storitve. Vendar pa upoštevanje teh dejavnikov samo po sebi ni dovolj, da bi veljalo za ekonomsko analizo, ki jo zahteva navedena direktiva, in torej ne zadostuje za določitev, ali je gospodarsko ravnotežje ogroženo. Ti vidiki so omenjeni zgolj kot primeri. Seznam ni izčrpen niti obvezen.

Ni treba, da se vsak učinek na pogodbo o opravljanju javne službe šteje kot grožnja njenemu gospodarskemu ravnotežju. Omejeni ali enkratni učinki, zlasti če njihove dimenzije ne presegajo okvirov, določenih v sami pogodbi, se ne štejejo kot „grožnja“. Presoja bi naj pokazala, da je ekonomska obstojnost storitve, opravljane v okviru pogodbe za opravljanje javne službe, ogrožena. Šteje se, da je ravnotežje ogroženo, kadar se lahko dokaže, da je ekonomska izvedljivost opravljanja teh javnih služb na sprejemljivi kvalitetni ravni ogrožena.

V tem kontekstu ne bi zadostovalo dokazati, da bi vstop novega tekmeca na trg pripeljal do dviga javnega prispevka. Da bi se štel kot grožnja gospodarskemu ravnotežju zadevne pogodbe o opravljanju javne službe, bi moral biti vsak tak dvig javnega prispevka znaten.

To razlagalno sporočilo ne posega v obveznosti držav članic v zvezi s sprejetjem ukrepov za prenos v nacionalno zakonodajo zaradi skladnosti z določbami iz Direktive 2007/58/ES.

(1) Direktiva 2007/58/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o spremembi Direktive Sveta 91/440/EGS o razvoju železnic Skupnosti in Direktive 2001/14/ES o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti in naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture. Številčenje členov v tem sporočilu je skladno z zadnjo konsolidirano različico Direktive 91/440/EGS (temeljni akt).