SL Uradni list Evropske unije C 68/17

MNENJE SVETA

z dne 10. marca 2009

o posodobljeni različici programa Španije za stabilnost, 2008–2011

(2009/C 68/04)

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik (1) in zlasti člena 5(3) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

PODAL NASLEDNJE MNENJE:

(1) Svet je 10. marca 2009 preučil posodobljeno različico programa Španije za stabilnost, ki zajema obdobje od leta 2008 do leta 2011.

(2) Glede na vmesne napovedi služb Komisije iz januarja 2009 se je rast BDP v Španiji v letu 2008 realno zmanjšala za 1,25 %. Španija mora izvesti vrsto prilagoditev tako na nacionalni kot mednarodni ravni. Na nacionalni ravni se zmanjšuje stanovanjski sektor, cena stanovanj pa pada. V mednarodni sferi pa je nenehen primanjkljaj tekočega računa vodil v hitro rastoče zadolževanje, katerega posledica so bila višja plačila obresti na tujem. Od prve polovice leta 2008 so španske oblasti sprejele številne ukrepe za spodbujanje gospodarske dejavnosti. Ti vključujejo začasna in stalna znižanja davkov in investicijske projekte, ki v letu 2009 znašajo približno 2 % BDP, ter številne strukturne reforme. Poleg teh diskrecijskih ukrepov na javne finance močno vpliva tudi recesija, kar omejuje manevrski prostor za nadaljnje fiskalne impulze brez ogrožanja stabilnega dolgoročnega proračunskega položaja. Španija mora zato okrepiti potencialno rast v dolgotrajni recesiji ter hkrati zagotoviti nenehni popravek obstoječih makroekonomskih neravnovesij.

(3) Po makroekonomskem scenariju programa naj bi se BDP v letu 2009 realno zmanjšal za 1,6 %, nato pa v letih 2010 in 2011 zopet dosegel 1,2-odstotno oziroma 2,6-odstotno realno rast. Ta rast naj bi temeljila predvsem na domačem povpraševanju, medtem ko naj bi zunanji primanjkljaj z več kot 9 % BDP v letu 2008 padel na 5,5 % v letu 2011. Program sicer upošteva spodbujevalne ukrepe, ki so bili sprejeti kot odgovor na recesijo, ne daje pa konkretnih ocen o njihovih vplivih na realno rast BDP. Glede na trenutno razpoložljive podatke (2) se zdi, da ta scenarij temelji na razmeroma ugodnih predpostavkah o rasti za leto 2009 ter izrazito ugodnih za naslednje leto. Poleg zmanjšanja primanjkljaja bilance blaga in storitev program predvideva tudi zmanjšanje zunanjega primanjkljaja z 9,2 % BDP v letu 2008 na 5,4 % BDP v letu 2011.

(4) Za leto 2008 je bil javnofinančni primanjkljaj v vmesni napovedi služb Komisije iz januarja 2009 ocenjen na 3,4 % BDP (3), kar se ujema s podatkom v posodobljeni različici programa za stabilnost. To pa je precej manj od presežka v višini 1,2 % BDP, kot je bil načrtovan v predhodni posodobljeni različici programa. Proračunsko stanje se je poslabšalo tako zaradi diskrecijskih ukrepov kot tudi veliko šibkejše gospodarske dejavnosti. Upad prihodkov od neposrednih davkov odraža kombinacijo davkov od dohodka fizičnih in pravnih oseb ter bistven upad dobička pravnih oseb, kar je povezano s šibkim kapitalskim trgom, vključno z nepremičninami. Tudi prihodki od posrednih davkov so se zmanjšali zaradi upada potrošnje prebivalstva in predvsem manjšega obsega stanovanjskih transakcij, kot tudi enkratnih ukrepov za zmanjšanje prihodkov, kot so na primer spremembe plačil in obračunov DDV. Razlog za prekoračitev porabe je predvsem delovanje avtomatičnih stabilizatorjev v obliki višjih socialnih transferjev, vključno z nadomestili za brezposelnost.

(5) V posodobljeni različici programa je v letu 2009 predviden proračunski primanjkljaj v višini 5,8 % BDP, medtem ko so službe Komisije v vmesni napovedi predvidevale 6,2-odstotni primanjkljaj. Kot razloga za poslabšanje proračunske bilance sta navedena sprejetje številnih diskrecijskih ukrepov, ki predstavljajo približno 2 % BDP, ter delovanje avtomatskih stabilizatorjev kot odgovor na recesijo (ocenjeno na približno 1 % BDP). Diskrecijski ukrepi vključujejo tudi sveženj spodbud iz novembra 2008 (nekoliko nad 1 % BDP). Sveženj predvideva vzpostavitev sklada centralne vlade za javne investicije na lokalni ravni, ki bo podprt z 0,75 % BDP in bo omogočil izvajanje novih javnih del. Enkratni ukrepi za zmanjšanje prihodkov znašajo okrog 0,75 % BDP in med drugim vključujejo spremembo sistema obračuna DDV in zmanjšanje akontacije davka iz osebnega dohodka za davkoplačevalce s hipotekami. Na splošno bo fiskalna politika v letu 2009 ekspanzivna, kar je v skladu s priporočili Evropskega programa za oživitev gospodarstva.

(6) Nominalni primanjkljaj, ki naj bi vrh dosegel v letu 2009, bo v letu 2011 predvidoma padel pod 4 % BDP. Podobno naj bi se primanjkljaj primarne bilance s 4,1 % v letu 2009 zmanjšal na 1,9 % BDP leta 2011. Strukturno gledano se bo zaradi vpliva diskrecijskih ukrepov na proračun ter upada prihodkov, povezanih s sedanjim prilagajanjem v nepremičninskem sektorju, javnofinančni primanjkljaj s 3,5 % BDP v letu 2008 povišal na 4,75 % v letu 2009. V to niso vključeni enkratni ukrepi za zmanjšanje prihodkov, vključenih v proračun za leto 2009, v višini 0,75 odstotne točke BDP. Posodobljena različica utira pot fiskalnim prilagoditvam in napoveduje izboljšavo strukturnega salda za 1,25 % oziroma dobrih 0,5 % BDP v letih 2010 in 2011. Zato je v programu v letu 2011 predvideno zmanjšanje strukturnega primanjkljaja na 2,75 % (4). V skladu s programom je cilj te prilagoditve ponovno doseganje srednjeročnega proračunskega cilja uravnovešenega položaja, vendar ne gre pričakovati, da bo ta cilj dosežen znotraj programskega obdobja. Izboljšanje v letu 2010 je mogoče delno razložiti z začasno naravo svežnja spodbud, ki je bil sprejet novembra 2008. Razen tega v programu ni pojasnjeno, s katerimi ukrepi naj bi se podkrepil napovedan upad strukturnega salda. Bruto javni dolg, ki je bil leta 2008 ocenjen na 39,5 % BDP, se bo v programskem obdobju po projekcijah povečal za približno 14 točk. Poleg večjega primanjkljaja in manjše rasti BDP rast deleža dolga še dodatno povečuje pridobivanje sredstev iz bank v okviru svežnja finančne pomoči, predvsem v letu 2009.

(7) Proračunski rezultati so v celotnem programskem obdobju podvrženi tveganju upadanja. Prvič se zdi, da makroekonomski scenarij v posodobljeni različici temelji na predpostavkah ugodne rasti, predvsem v poznejših letih programskega obdobja. Drugič – razen napovedane prekinitve svežnja iz novembra 2008 – ni pojasnjeno, s katerimi ukrepi naj bi se dosegli proračunski cilji za leti 2010 in 2011. Poleg tega lahko regionalne in lokalne oblasti v skladu z zakonom o proračunski stabilnosti, v katerem je predpisana ta izjema za primer, ko realna gospodarska dejavnost znatno odstopa od prvotnih napovedi, v letu 2009 ustvarijo primanjkljaje brez običajne obveznosti rebalansa proračuna. Zaradi tveganja za makroekonomski scenarij in proračunske cilje ter negotovosti glede vpliva jamstev, danih v okviru svežnja finančne pomoči, bo lahko razvoj deleža dolga manj ugoden, kot je bilo napovedano v posodobljeni različici programa. Ne glede na to pa bi bilo mogoče povečanje dolga, kar je posledica sprejetja ukrepov v podporo finančnemu sektorju, obrniti, če bi uspešno izvedli podporno shemo in z njo povezane finančne posle.

(8) Dolgoročni vpliv staranja prebivalstva na proračun je precej nad povprečjem EU, kar je mogoče pripisati predvsem temu, da se bodo izdatki za pokojnine glede na delež BDP v prihodnjih desetletjih relativno močno povečali. Čeprav je ugodno proračunsko stanje do leta 2007 prispevalo k blažitvi napovedanega dolgoročnega vpliva staranja prebivalstva na proračun, bi se zgodilo ravno nasprotno, če bi se proračun razvijal tako, kot je predvideno v programu. Prav tako bi se trajnostni razkorak v primerjavi z zadnjo posodobljeno različico programa bistveno povečal, če bi kot izhodišče vzeli proračunsko stanje za leto 2009, kot je predvideno v vmesni napovedi služb Komisije. Izboljšanje primarnega salda v srednjeročnem obdobju in nadaljnje izvajanje strukturnih ukrepov, namenjenih upočasnitvi znatnega povečanja izdatkov zaradi staranja prebivalstva, bi prispevala k zmanjšanju velikega tveganja za dolgoročno vzdržnost javnih financ.

(9) Srednjeročni proračunski okvir je z ustreznimi instrumenti prispeval k spodbujanju ustreznega fiskalnega načrtovanja in kaže na splošno dobre rezultate, čeprav so se ti v letu 2008 poslabšali. V tem okviru niso predvidene nobene reforme. Vendar pa so v programu predvidene številne reforme, s katerimi naj bi se izboljšala kakovost javnih financ. Na strani prihodkov pomeni to zmanjšanje davčnega bremena na zaslužek v obliki kreditiranja dohodnine v višini do 400 EUR na davkoplačevalca, mehanizem kreditiranja iz naslova akontacije davka, ki omogoča poplačilo hipotek, ukinitev davka na premoženje in drugo fazo davčne reforme na področju davka na dohodek pravnih oseb, kot tudi ukrepe, s pomočjo katerih naj bi se izboljšalo delovanje davčnega sistema, kot je možnost mesečnega vračila DDV. Na strani izdatkov pa ima prednost produktivna potrošnja, skupaj s potrebo po zaviranju vmesne javne potrošnje. V programu je izpostavljena vloga državne agencije za ocenjevanje javne politike in kakovosti služb in poudarjeno, da pomeni ta agencija korak naprej pri spodbujanju kulture ocenjevanja, katere namen je povečati učinkovitost in kakovost javnih storitev.

(10) Španske oblasti so sprejele številne ukrepe za stabilizacijo finančnega sektorja. To vključuje povečanje obsega Sklada zajamčenih vlog in naložb (z 20 000 na 100 000 EUR na imetnika računa in banko) ter vzpostavitev Sklada za pridobivanje finančnih virov z namenom spodbujanja odobravanja posojil podjetjem in posameznikom, čemur je namenjenih 30 milijard EUR (skoraj 3 % BDP), pri čemer se lahko ta znesek poviša na 50 milijard EUR. Poleg tega so se oblasti odločile, da bodo Ministrstvu za gospodarstvo in finance odobrile izjemna pooblastila za izdajanje državnih jamstev za nove posle financiranja španskih domačih bank do višine 100 milijard EUR (10 % BDP) v letu 2009, ki bodo zapadla v roku od 3 mesecev do 3 let, in pridobivanje vrednostnih papirjev, ki jih izdajajo španske nacionalne banke z namenom krepitve lastnih sredstev.

(11) Španska vlada je v odgovor na gospodarsko krizo sprejela znatne diskrecijske fiskalne ukrepe. Sveženj spodbud za leto 2009 je skladen z Evropskim programom za oživitev gospodarstva, ki ga je Evropski svet sprejel decembra 2008, in predstavlja ustrezen odgovor na gospodarsko krizo, saj zagotavlja začasno podporo gospodarskih dejavnosti v letu 2009. Osredotoča se predvsem na vlaganja, kupno moč gospodinjstev ter podjetja in MSP. Ukrepi, ki predstavljajo okrog 1 % BDP, so bili načrtovani že aprila in avgusta 2008 v posebnih svežnjih ukrepov, medtem ko preostali vključujejo nove ukrepe, sprejete v svežnju fiskalnega impulza, predstavljenega novembra 2008 (dober 1 % BDP). Ta sveženj iz novembra 2008 je pravočasen, usmerjen in začasen. Ustrezajo glavnim kratkoročnim ciljem politike. Posodobljena različica vključuje tudi številne strukturne ukrepe, ki so sicer del dolgoročne politike reform, pomagajo pa tudi pri reševanju trenutnih problemov zaradi recesije. Ti ukrepi so povezani z načrtom srednjeročne reforme in priporočili za posamezne države, ki jih je v okviru lizbonske strategije za rast in delovna mesta Komisija predlagala 28. januarja 2009. Njihov cilj je spodbuditi potencial rasti, okrepiti konkurenčnost in spodbuditi zaposlovanje ter podpreti prihodke zapostavljenih skupin in vključiti prenos direktive o storitvah.

(12) Na splošno je fiskalna politika programa v letu 2009 ekspanzivna in nekoliko restriktivna v letu 2010. Na konkretnejši ravni program za leto 2010 predvideva preobrat fiskalne ekspanzije iz leta 2009 in nadaljnje strukturno izboljšanje v letu 2011. Če pa upoštevamo tveganja za načrtovanje proračuna, bodo za preobrat v letu 2010 kljub vsemu potrebni dodatni ukrepi. Po projekcijah iz programa bo nominalni primanjkljaj še vedno nad referenčno vrednostjo 3 % BDP. Kako pa naj bi se doseglo zmanjšanje primanjkljaja v obdobju po letu 2010, pa v programu ni pojasnjeno.

(13) Kar zadeva predpisane podatkih iz kodeksa ravnanja za programe za stabilnost in konvergenco, so v programu nekatere pomanjkljivosti glede obveznih in neobveznih podatkov (5).

Splošni zaključek je, da so močno zmanjšanje gospodarske dejavnosti in nekateri diskrecijski ukrepi leta 2008 povzročili primanjkljaj nad 3 % BDP, potem ko so bile javne finance v Španiji daljše obdobje blizu ravnovesja ali v presežku. Cilj posodobljene različice programa za stabilnost je dati znatno fiskalno spodbudo v letu 2009 v skladu z Evropskim načrtom za oživitev gospodarstva, s čimer se bo preprečilo nadaljnje upočasnjevanje gospodarske dejavnosti. To bo povečalo javnofinančni primanjkljaj, delež dolga pa bo ostal precej pod 60 % BDP. Izboljšanje dolgoročne vzdržnosti javnih financ bi morala biti prednostna naloga. Ugodne makroekonomske predpostavke bi lahko pomenile manjši prispevek gospodarske rasti k fiskalni konsolidaciji, kot je predvideno v programu, pri čemer pa pot prilagajanja ni popolnoma podprta s konkretnimi ukrepi. Poleg tega je spodbujanje kakovosti javnih financ pomembno tudi zaradi zagotavljanja podpore ustreznemu prilagajanju gospodarstva zaradi neravnovesij, s katerimi se sooča.

Glede na zgornjo oceno naj Španija:

(i) izvede davčno politiko za leto 2009, kot je načrtovano, v skladu z Evropskim programom za oživitev gospodarstva in v okviru Pakta stabilnosti in rasti, pri tem pa naj se izogiba dodatnemu poslabšanju stanja javnih financ v letu 2009 in naj od leta 2010 dalje odločno izvede bistvene strukturne uskladitve, ki jih mora podpreti z ukrepi;

(ii) izboljša dolgotrajno vzdržnost javnih financ in v ta namen izvaja dodatne ukrepe za ustavitev povečevanja izdatkov zaradi staranja prebivalstva;

(iii) zaradi nujnih prilagoditev sedanjih ravnovesij zagotovi, da bodo ukrepi fiskalne konsolidacije usmerjeni tudi v izboljšanje kakovosti javnih financ, kot je načrtovano.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih projekcij

2007 2008 2009 2010 2011 Realni BDP (sprememba v %) PS jan. 2009 3,7 1,2 – 1,6 1,2 2,6 KOM jan. 2009 3,7 1,2 – 2,0 – 0,2 se ne uporablja PS dec. 2007 3,8 3,1 3,0 3,2 se ne uporablja Inflacija po HICP (v %) PS jan. 2009 se ne uporablja se ne uporablja se ne uporablja se ne uporablja se ne uporablja KOM jan. 2009 2,8 4,1 0,6 2,4 se ne uporablja PS dec. 2007 2,7 3,3 2,7 2,8 se ne uporablja Proizvodna vrzel (6) (% potencialnega BDP) PS jan. 2009 1,4 0,3 – 2,6 – 3,2 – 2,7 KOM jan. 2009 (7) 1,5 0,8 – 2,3 – 3,4 se ne uporablja PS dec. 2007 – 0,9 – 1,4 – 1,9 – 1,6 se ne uporablja Neto posojanje/izposojanje glede na preostali svet (v % BDP) PS jan. 2009 – 9,7 – 9,2 – 6,6 – 5,8 – 5,4 KOM jan. 2009 – 9,7 – 9,0 – 6,7 – 6,2 se ne uporablja PS dec. 2007 – 9,0 – 8,9 – 8,8 – 8,7 se ne uporablja Javnofinančni prihodki (v % BDP) PS jan. 2009 41,0 37,0 37,5 38,3 38,7 KOM jan. 2009 41,0 36,8 36,4 36,9 se ne uporablja PS dec. 2007 40,800 40,4 40,4 40,3 se ne uporablja Javnofinančni izdatki (v % BDP) PS jan. 2009 38,8 40,4 43,3 43,1 42,6 KOM jan. 2009 38,8 40,2 42,6 42,5 se ne uporablja PS dec. 2007 39,0 39,2 39,2 39,1 se ne uporablja Javnofinančni saldo (v % BDP) PS jan. 2009 2,2 – 3,4 – 5,8 – 4,8 – 3,9 KOM jan. 2009 2,2 – 3,4 – 6,2 – 5,7 se ne uporablja PS dec. 2007 1,8 1,2 1,2 1,2 se ne uporablja Primarna bilanca (v % BDP) PS jan. 2009 3,8 – 1,9 – 4,1 – 2,9 – 1,9 KOM jan. 2009 3,8 – 1,8 – 4,6 – 4,0 se ne uporablja PS dec. 2007 3,4 2,7 2,6 2,6 se ne uporablja Ciklično prilagojeni saldo (6) (v % BDP) PS jan. 2009 1,6 – 3,5 – 4,7 – 3,4 – 2,8 KOM jan. 2009 1,6 – 3,7 – 5,2 – 4,2 se ne uporablja PS dec. 2007 2,2 1,8 2,0 1,9 se ne uporablja Strukturni saldo (8) (9) (v % BDP) PS jan. 2009 1,6 – 3,5 – 4,7 – 3,4 – 2,8 KOM jan. 2009 1,6 – 3,3 – 4,6 – 4,2 se ne uporablja PS dec. 2007 2,2 1,8 2,0 1,9 se ne uporablja Bruto državni dolg (v % BDP) PS jan. 2009 36,2 39,5 47,3 51,6 53,7 KOM jan. 2009 36,2 39,8 46,9 53,0 se ne uporablja PS dec. 2007 36,2 34,0 32,0 30,0 se ne uporablja Program za stabilnost (PS); vmesne napovedi služb Komisije iz januarja 2009 (KOM); izračuni služb Komisije.

(1) UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

(2) V oceni so upoštevane predvsem napoved služb Komisije iz januarja 2009 ter druge informacije, ki so bile od tedaj na voljo.

(3) Glede na sporočeno kršitev referenčne vrednosti, kot je določena v Pogodbi, je Komisija 18. februarja 2009 pripravila poročilo v skladu s členom 104(3) Pogodbe.

(4) Če uporabimo preračunano ciklično prilagojeno bilanco, na podlagi informacij v programu, ter opredelitev enkratnih in drugih začasnih ukrepov, ki so jih uporabile službe Komisije, bo strukturna bilanca leta 2008 -3,1 % BDP, leta 2009 -4,1 % in leta 2010 -3,4 %.

(5) Manjkajo predvsem obvezni podatki o enkratnih in drugih začasnih ukrepih (tabela 2), neobveznih podatkih o harmoniziranem indeksu cen življenjskih potrebščin (HICP – tabela 1b), produktivnosti dela na delovno uro (tabela 1c), javnofinančnih izdatkih glede na funkcijo (tabela 3), strukturni bilanci (tabela 5) in podrobne informacije o gibanju dolga (tabela 4), kot so na primer razlike med stanjem denarja in razmejitvami v gibanju javnega dolga, neto akumulacija finančnih sredstev, iztržki privatizacije, učinki ocenjevanja in drugi, tekoča finančna sredstva in neto finančni dolg.

(6) Proizvodne vrzeli in ciklično prilagojeni saldi iz programov glede na ponovne izračune služb Komisije na podlagi podatkov v programih.

(7) Na podlagi ocenjene potencialne rasti v višini 3,0 %, 1,8 %, 1,0 % in 0,9 % v obdobju 2007–2010.

(8) Ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov. Noben enkratni ukrep ni vključen v najnovejši program. Enkratni in drugi začasni ukrepi so pod 0,5 % BDP leta 2008 in nad 0,5 % leta 2009; vsi povečujejo primanjkljaj in so vključeni v vmesno napoved služb Komisije iz januarja 2009.

(9) Če uporabimo preračunano ciklično prilagojeno bilanco, na podlagi informacij v programu, ter opredelitev enkratnih in drugih začasnih ukrepov, ki so jih uporabile službe Komisije, bo strukturni saldo znašal leta 2008 -3,1 % BDP, leta 2009 -4,1 % in leta 2010 -3,4 % BDP.

Vir:

Program za stabilnost (PS); vmesne napovedi služb Komisije iz januarja 2009 (KOM); izračuni služb Komisije.