SL Uradni list Evropske unije C 73/18

MNENJE SVETA

z dne 4. marca 2008

o posodobljeni različici programa Latvije za konvergenco, 2007–2010

(2008/C 73/05)

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik (1) in zlasti člena 9(3) Uredbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

PODAL NASLEDNJE MNENJE:

(1) Svet je 4. marca 2008 preučil posodobljeno različico programa Latvije za konvergenco, ki zajema obdobje od 2007 do 2010.

(2) Po obdobju neprekinjene visoke rasti od sredine devetdesetih let prejšnjega stoletja se je realni BDP Latvije v obdobju 2005–2007 povečeval za dvomestno številko. Gonilo rasti je bilo predvsem močno povečanje posojil, ki je spodbudilo rast zasebne porabe in naložb v nepremičnine, pri čemer je neto zunanje zadolževanje po letu 2006 preseglo 20 % BDP. Glede na visoko stopnjo evroizacije v okviru ozko določenega menjalnega razmerja znotraj MDT II so monetarni pogoji prilagodljivi. Poleg pregrevanja na strani povpraševanja je pomanjkanje delovne sile prispevalo k pojavu inflacijsko-plačne spirale z zelo visoko rastjo plač, ki je presegla produktivnost, kar je privedlo do najvišje stopnje inflacije v EU, konkurenčnost na področju stroškov pa se hitro slabša. Ob pomoči svežnja ukrepov, ki so jih organi sprejeli spomladi 2007, se nepremičninski trg in domača poraba nekoliko upočasnjujeta, vendar pa so potrebni nadaljnji koraki v tej smeri, da bi dosegli neovirano prilagoditev na poti do trajnostne rasti. V tem okviru se proračunska politika ni dovolj ukvarjala z nastajajočimi šibkimi točkami. Ključnega pomena za reševanje notranjih in zunanjih neravnovesij bodo bolj ambiciozna proračunska naravnanost, upoštevanje ustreznega srednjeročnega proračunskega okvira, določitev prednostnih področij pri javnih izdatkih in ponovna proučitev davčnih instrumentov, da bi se izognili spodbujanju povpraševanja v sektorjih, ki ne prispevajo veliko k srednjeročnemu in dolgoročnemu potencialu ponudbe gospodarstva, ter odgovornejša rast plač v javnem sektorju. Za spodbujanje procesa dohitevanja so potrebne strukturne reforme in odprava ozkih grl, da bi okrepili ponudbo v gospodarstvu.

(3) Makroekonomski scenarij, na katerem temelji program, predvideva t.i. mehak pristanek s postopnim zmanjšanjem realne rasti BDP z 10,5 % leta 2007 na 6,8 % do leta 2010. Glede na program bo domače povpraševanje še naprej najbolj prispevalo k rasti, čeprav naj bi se med letoma 2007 in 2008 občutno upočasnilo. Glede na trenutno razpoložljive podatke (2) se zdi, da ta scenarij temelji na uresničljivih predpostavkah o rasti. Vendar predvidena upočasnitev domačega povpraševanja še zdaleč ni gotova stvar, gospodarski scenarij programa pa spremljajo zelo velika tveganja v zvezi z makroekonomsko stabilnostjo, vključno z nadaljnjim pregrevanjem ob precejšnjem tveganju za nenadno upočasnitev v kasnejši fazi. Poleg tega brez večje prilagoditve skupnega povpraševanja in ponudbe, kot ju določa program, zunanji položaj države dolgoročno ne bo trajnosten. Iz napovedi programa glede inflacije, ki se zdijo uresničljive, je razvidno, da se bo Latvija vsaj do leta 2008 še bolj odmikala od nominalne konvergence. Poleg tega ostajajo velike negotovosti, med drugim zaradi nihanja cen energije in drugega blaga ter vprašanja, kako se bo razvijala inflacijsko-plačna spirala. Omejitev plač v javnem sektorju je ključnega pomena za zmanjšanje rasti plač v celotnem gospodarstvu, ki je nujno za prekinitev sedanje dinamike stroškov in cen ter za zaustavitev hitrega slabšanja konkurenčnosti na področju stroškov.

(4) Za leto 2007 je predhodni program prvotno načrtoval proračunski primanjkljaj v višini 1,3 % BDP, nova posodobljena različica pa napoveduje proračunski presežek v višini 0,3 % BDP. Jesenska napoved je za leto 2007 predvidela proračunski presežek v višini 0,9 % BDP, kar je zelo blizu začasnemu rezultatu proračunskega presežka v višini 0,8 % BDP. Za strukturni primanjkljaj, izračunan v skladu s skupno dogovorjeno metodologijo, se ocenjuje, da je padel z 1 % BDP leta 2006 na 0,5 % BDP leta 2007. Razlika med nominalno vrednostjo iz jesenske napovedi in ciljem iz predhodnega programa odraža večje prihodke, ki pa jih je deloma izravnala rast odhodkov, ki je bila večja od načrtovane. Celo ob presežku v višini skoraj 0,8 % BDP je bila proračunska politika leta 2007 le deloma skladna s pozivom iz mnenja Sveta z dne 27. marca 2007 o dopolnitvi konvergenčnega programa (3), saj je glede na povpraševanje, ki je še vedno veliko, in tveganja za stabilnost očitno, da proračunska politika ni izpolnila zahtev. Kljub temu je bil dosežen napredek pri omejevanju prej običajnega povečanja porabe javnih institucij ob koncu leta, pri čemer so se upoštevale smernice, ki jih je v ta namen sprejela vlada novembra 2007.

(5) Glavni cilj proračunske strategije je spodbujati makroekonomsko stabilnost, pri čemer naj bi se srednjeročni cilj, tj. strukturni primanjkljaj v višini 1 % BDP, ki je bil dosežen leta 2006, še naprej spoštoval, in sicer z naraščajočo rezervo v programskem obdobju. V primerjavi s predhodnih programom, po katerem je bilo načrtovano, da bo srednjeročni cilj dosežen šele leta 2008, nova posodobljena različica na splošno potrjuje predvideno smer konsolidacije, vendar z veliko boljšega proračunskega izhodiščnega položaja na podlagi večinoma nespremenjenega makroekonomskega scenarija. V skladu z izračuni služb Komisije na podlagi podatkov iz programa naj bi se strukturni saldo izboljšal s primanjkljaja v višini 0,5 % BDP leta 2007 na presežek v višini 0,5 % BDP leta 2008 ter za 0,5 odstotne točke letno v obdobju 2009–2010. Dve tretjini povečanja nominalnega presežka za skoraj 1 odstotno točko BDP sta posledica povečanja deleža prihodkov glede na BDP, ena tretjina pa je posledica zmanjšanja deleža odhodkov glede na BDP. Kar zadeva prihodke, napovedano povečanje neposrednih davkov in „drugih prihodkov“ kot delež BDP več kot izravna napovedano zmanjšanje socialnih prispevkov zaradi pokojninske reforme, ki je v teku. Omejitev odhodkov pri javni porabi in kompenzacijah zaposlenih glede na BDP (ki je ukrepi iz programa ne zagotavljajo) naj bi v proračunu zagotovila prostor za predlagana povečanja socialnih plačil, tudi na področju pokojnin in otroških dodatkov, ter javnih naložb.

(6) Proračunski rezultati bi lahko bili veliko slabši od načrtovanih v programu. Za splošno makroekonomsko stabilnost obstajajo velika tveganja, ki izhajajo iz velikega zunanjega neravnovesja in trenutno pregretega gospodarstva. Če bi se s posojili financirana rast, ki temelji na domači porabi, nenadoma ustavila, bi bil lahko proračun pod velikim pritiskom, saj napovedi programa glede prihodkov temeljijo na predpostavki, da bo poraba še naprej velika in da bodo pogoji na trgu dela ugodni. Zdi se, da bo napovedano zmanjšanje deleža odhodkov težko doseči brez podpornih ukrepov. Ker so bile zgornje meje za srednjeročne odhodke za ministrstva in javne ustanove določene šele leta 2007, še ni mogoče presoditi, kako učinkovite so. Rezultati iz zadnjih let kažejo, da gre verjetno za presežke, saj so bili zaradi visoke nominalne rasti vsako leto možni dodatni odhodki v okviru dodatnega proračuna. Poleg tega se program zanaša na velike prihodke iz privatizacije (v skladu s programom naj bi znašali skupaj 0,5 % BDP), vendar je v zvezi s tem veliko negotovosti..

(7) Glede na to oceno tveganja se zdi, da proračunska naravnanost v programu zadostuje za to, da se srednjeročni cilj programa ohrani skozi vse programsko obdobje, kakor je predvideno v programu. Naravnanost davčne politike, kot je razvidna iz programa, je skladna s paktom za stabilnost in rast, vendar bi jo bilo treba zaostriti glede na obseg gospodarskih neravnovesij in povečano odgovornost fiskalne politike – zaradi skoraj fiksnega sistema menjalnih tečajev v okviru MDT II je na področju monetarne politike zelo malo manevrskega prostora. Možnost, da bo rezultat v letu 2007 boljši od pričakovanega, je treba izkoristiti in si prizadevati za veliko večji presežek v letu 2008.

(8) Na splošno se zdi, da je Latvija izpostavljena nizkemu tveganju, kar zadeva vzdržnost javnih financ. Dolgoročni proračunski vpliv staranja prebivalstva v Latviji je manjši od povprečja EU, odhodki zaradi staranja prebivalstva glede na delež BDP pa naj bi se v naslednjih desetletjih zaradi reforme pokojninskega sistema zmanjšali. Trenutna stopnja bruto javnega dolga je zelo nizka, izboljšanje proračunskega položaja, ki je napovedano v posodobljeni različici programa za konvergenco, pa bi prispevalo k omejitvi tveganj v zvezi z dolgoročno vzdržnostjo javnih financ.

(9) Zdi se, da je program za konvergenco skladen s poročilom o izvajanju nacionalnega programa reform iz oktobra 2007. V poročilu o izvajanju velja za glavni izziv s posledicami za javne finance zagotavljanje makroekonomske stabilnosti, zaradi česar se glavna vloga pripisuje krepitvi proračunske discipline in postopku za načrtovanje proračuna. Program sicer vsebuje kvalitativno oceno splošnega učinka nacionalnega programa reform v okviru srednjeročne proračunske strategije, vendar ne zagotavlja podrobnih informacij o neposrednih proračunskih stroških/prihrankih, povezanih z glavnimi reformami, predvidenimi v nacionalnem programu reform.

(10) Proračunska strategija programa je deloma skladna s širšimi smernicami ekonomskih politik posameznih držav na področju proračunskih politik v okviru lizbonske strategije. Vendar predvidena proračunska naravnanost ne prispeva dovolj k preprečevanju pregrevanja in spodbujanju gospodarske vzdržnosti.

(11) Kar zadeva napredek pri izpolnjevanju zavez v okviru MDT II, so organi sprejeli nekatere ukrepe, vendar je za okrepitev proračunske naravnanosti in omejevanje domačega povpraševanja potrebnih še več ukrepov. Izvedenih je bilo nekaj ukrepov za omejitev rasti posojil, vendar z omejenim učinkom. Protiinflacijski načrt iz marca 2007 je bil korak v pravo smer, čeprav z omejenim takojšnjim učinkom, vendar ni vključeval odločnejših ukrepov, ki so potrebni za stabilizacijo gospodarstva in trajnostno znižanje inflacije. Potrebne so nadaljnje strukturne reforme za okrepitev ponudbe v gospodarstvu in preprečevanje slabšanja konkurenčnosti. Načrt gospodarske stabilizacije, ki ga latvijska vlada trenutno proučuje, bo verjetno vključeval nadaljnje proračunske in davčne ukrepe, pa tudi ukrepe za izboljšanje poslovnega okolja in konkurenčnosti.

(12) Kar zadeva zahteve po podatkih, določene v kodeksu ravnanja za programe za stabilnost in konvergenco, manjkajo v programu nekateri obvezni podatki, neobvezni podatki pa so večinoma zagotovljeni (4).

Splošni sklep je, da si program prizadeva zmanjšati gospodarska neravnovesja in prevelik pritisk povpraševanja, in sicer z nekoliko večjim, vendar še vedno zmernim ciljnim presežkom za obdobje 2008–2010, ki presega srednjeročni cilj. Vendar so tveganja za doseganje proračunskih ciljev velika, predvsem zaradi velike makroekonomske negotovosti in preteklih odstopanj od načrtovanih odhodkov. Vendar je nujno potrebna veliko bolj restriktivna proračunska naravnanost, da bi lahko izpolnili cilje programa, ob upoštevanju, da je gospodarstvo odvisno od tveganj glede stabilnosti, ki izhajajo iz inflacijskih pritiskov, vedno slabše konkurenčnosti na področju stroškov in hitro rastočih neto zunanjih obveznosti. Uvedene so bile zgornje meje za srednjeročne odhodke, vendar jih je treba še preizkusiti. Glede dolgoročne vzdržnosti javnih financ se ocenjuje, da je Latvija izpostavljena nizkemu tveganju.

Ob upoštevanju zgornje ocene in zaradi potrebe, da se zagotovita trajnostna konvergenca in uspešno sodelovanje v MDT II, naj Latvija prispeva k zmanjšanju pritiskov pregrevanja in tveganj za makroekonomsko nestabilnost, in sicer tako, da:

(i) si v letu 2008 in pozneje prizadeva za veliko bolj ambiciozne proračunske cilje, kot so predvideni v programu, zlasti z doslednim varčevanjem prihodkov, večjih od pričakovanih, ter upoštevanjem zgornjih mej odhodkov;

(ii) v okviru splošnih omejitev odhodkov v javnem sektorju, določenih v okviru srednjeročnega okvira proračunskega načrtovanja, skrbno določi prednostna področja pri javnih izdatkih in ponovno prouči davčne instrumente, da bi se izognili spodbujanju povpraševanja v sektorjih, ki ne prispevajo veliko k srednjeročnemu in dolgoročnemu potencialu ponudbe v gospodarstvu;

(iii) sprejme dodatne usmeritve za omejitev inflacijskih pritiskov, tudi z odgovornim določanjem plač v javnem sektorju, ter tako prispeva k velikemu zmanjšanju rasti plač v celotnem gospodarstvu, ki je nujno za prekinitev sedanje dinamike stroškov in cen ter za zaustavitev hitrega slabšanja konkurenčnosti na področju stroškov.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih napovedi

2006 2007 2008 2009 2010 Realni BDP (spremembe v %) PK nov. 2007 11,9 10,5 7,5 7,0 6,8 KOM nov. 2007 11,9 10,5 7,2 6,2 ni podatkov PK jan. 2007 11,5 9,0 7,5 7,5 ni podatkov Inflacija po HICP (v %) (%) PK nov. 2007 6,6 10,1 12,5 7,2 4,9 KOM nov. 2007 6,6 9,6 9,8 6,0 ni podatkov PK jan. 2007 6,6 6,4 5,2 4,2 ni podatkov Proizvodna vrzel (5) (v % potencialnega BDP) PK nov. 2007 2,0 2,8 1,3 – 0,3 – 1,7 KOM nov. 2007 (6) 2,1 2,7 0,8 – 1,7 ni podatkov PK jan. 2007 1,8 1,3 – 0,5 – 2,0 ni podatkov Neto posojanje/izposojanje glede na preostali svet (v % BDP) PK nov. 2007 – 21,1 – 23,5 – 20,3 – 18,3 – 16,4 KOM nov. 2007 – 19,9 – 22,2 – 18,9 – 18,0 ni podatkov PK jan. 2007 – 17,4 – 17,2 – 16,3 – 15,8 ni podatkov Javnofinančni saldo (v % BDP) PK nov. 2007 – 0,3 0,3 0,7 1,0 1,2 KOM nov. 2007 – 0,3 0,9 0,8 0,5 ni podatkov PK jan. 2007 – 0,4 – 1,3 – 0,9 – 0,4 ni podatkov Primarni saldo (v % BDP) PK nov. 2007 0,2 0,7 1,0 1,2 1,5 KOM nov. 2007 0,2 1,3 1,2 0,9 ni podatkov PK jan. 2007 0,2 – 0,8 – 0,4 0,1 ni podatkov Ciklično prilagojeni saldo (5) (v % BDP) PK nov. 2007 – 0,9 – 0,5 0,4 1,1 1,7 KOM nov. 2007 – 0,8 0,2 0,5 1,0 ni podatkov PK jan. 2007 – 0,9 – 1,7 – 0,8 0,2 ni podatkov Strukturni saldo (7) (v % BDP) PK nov. 2007 – 0,9 – 0,5 0,4 1,1 1,7 KOM nov. 2007 – 0,8 0,2 0,5 1,0 ni podatkov PK jan. 2007 – 0,9 – 1,7 – 0,8 0,2 ni podatkov Bruto javni dolg (v % BDP) PK nov. 2007 10,6 9,4 8,3 7,2 6,4 KOM nov. 2007 10,6 10,2 7,8 6,4 ni podatkov PK jan. 2007 10,7 10,5 10,6 9,4 ni podatkov Program za konvergenco (PK); gospodarske napovedi služb Komisije iz jeseni 2007 (KOM); izračuni služb Komisije.

(1) UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Uredba, kakor je bila spremenjena z Uredbo (ES) št. 1055/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1). Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

(2) Ocena upošteva zlasti jesensko napoved služb Komisije in oceno Komisije glede poročila o izvajanju nacionalnega programa reform iz oktobra 2007.

(3) UL C 89, 24.4.2007, str. 15.

(4) Manjkajo zlasti podatki o davkih na kapital (obvezni podatki), podkomponentah usklajevanja stanj in tokov ter nekateri podatki o dolgoročni vzdržnosti javnih financ.

(5) Proizvodne vrzeli in ciklično prilagojeni saldi v skladu s programi, kot so jih ponovno izračunale službe Komisije na podlagi podatkov iz programov.

(6) Na podlagi ocenjene potencialne rasti v višini 9,8 %, 9,8 %, 9,3 % oziroma 8,9 % v obdobju 2006–2009.

(7) Ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov. Glede na najnovejši program in jesensko napoved ni enkratnih ali drugih začasnih ukrepov.

Viri:

Program za konvergenco (PK); gospodarske napovedi služb Komisije iz jeseni 2007 (KOM); izračuni služb Komisije.