Obvestilo Komisije o uporabi členov 87 in 88 pogodbe ES za državno pomoč v obliki poroštev

(2000/K 71/07)

1. UVOD

1.1 V tem obvestilu je opisan pristop Komisije do državne pomoči, dodeljene v obliki poroštev. Poroštva so navadno povezana s posojilom ali drugo finančno obveznostjo, ki jo posojilojemalec sklene s posojilodajalcem. Vendar pa to obvestilo zajema vse oblike poroštev, ne glede na njihovo pravno podlago in vsebovano transakcijo. Poroštva se lahko dodelijo kot posamezna poroštva ali znotraj poroštvenih shem. Če gre za pomoč, je ta v večini primerov v korist posojilojemalca. Vendar pa je v določenih okoliščinah mogoča tudi pomoč posojilodajalcu.

1.2 To obvestilo velja brez poseganja v člen 295, in torej ne posega v predpise o sistemu lastništva v državah članicah. Stališče Komisije do javnega oziroma zasebnega lastništva je nevtralno. To obvestilo se ne uporablja za poroštva za izvozna posojila.

1.3 Leta 1989 je Komisija na države članice naslovila dve pismi o državnih poroštvih. V prvem pismu [1] je poudarila, da po njenem mnenju vsa poroštva, ki jih zagotovi država, sodijo v področje uporabe člena 87(1). Skladno s tem pismom je torej treba Komisiji pravočasno priglasiti vsakršne načrte o dodelitvi ali spremembi takih poroštev, tako da lahko ta posreduje svoje pripombe. V drugem pismu [2] je Komisija jasno navedla, da namerava preučiti oblikovanje shem državnih pomoči in da posameznih poroštev, zagotovljenih v okviru odobrene sheme, ni treba priglasiti. Leta 1993 je Komisija sprejela sporočilo [3], ki se je prav tako nanašalo na poroštva.

1.4 Medtem pridobljene izkušnje kažejo, da bi bilo treba vnovič preučiti politiko Komisije na tem področju. To obvestilo zamenjuje pismi Komisije iz leta 1989 ter odstavek 38 sporočila Komisije iz leta 1993. Njegov namen je državam članicam posredovati natančnejša pojasnila o načelih, na katerih namerava Komisija utemeljiti svojo razlago členov 87 in 88 ter njuno uporabo za državna poroštva. S tem želi Komisija poskrbeti za čim večjo preglednost svoje politike na tem področju ter zagotoviti predvidljivost svojih odločitev in zajamčiti enako obravnavo.

2. UPORABA ČLENA 87(1)

2.1 Pomoč posojilojemalcu

2.1.1 Navadno je do pomoči upravičen posojilojemalec. Državno poroštvo posojilojemalcu omogoči, da posojilo najame pod ugodnejšimi pogoji od običajnih na finančnih trgih. Zaradi državnega poroštva so posojilojemalcu običajno na voljo nižje obrestne mere in/ali nižji stroški zavarovanja. V nekaterih primerih posojilodajalec brez državnega poroštva ne bi našel finančne ustanove, ki bi ga bila pripravljena kreditirati pod kakršnimi koli pogoji. Državna poroštva lahko tako olajšajo ustanavljanje novih podjetij in nekaterim podjetjem omogočijo zbrati sredstva za nove dejavnosti ali da zgolj ostanejo dejavna, namesto da bi propadla ali se morala prestrukturirati, s čimer bi prišlo do izkrivljanja konkurence. Državna poroštva torej na splošno sodijo v okvir delovanja člena 87(1), če vplivajo na trgovino med državami članicami in če se ne plača tržna premija.

2.1.2 Ugodnosti državnega poroštva izhajajo iz tega, da tveganje, povezano s poroštvom, nosi država. Državni prevzem tveganja se navadno poplača z ustrezno premijo. Kadar se država odpove taki premiji, obstajata tako ugodnost za podjetje kot zmanjšanje državnih prihodkov. Tudi če država v okviru poroštva ne daje izplačil, gre lahko vseeno za državno pomoč po členu 87(1). Pomoč je dodeljena v trenutku, ko je izdano poroštvo in ne v trenutku, ko je poroštvo uveljavljeno, ali v trenutku, ko pride do izplačil pod pogoji poroštva. V trenutku, ko se izda poroštvo, je treba oceniti, ali to pomeni državno pomoč ali ne, in če jo, kolikšen je lahko znesek te pomoči.

2.1.3 Komisija kot pomoč v obliki poroštva obravnava tudi ugodnejše pogoje financiranja, ki jih pridobijo podjetja, katerih pravna narava izključuje stečaj ali druge postopke plačilne nesposobnosti, ali zagotavlja izrecno državno poroštvo ali državni prevzem izgube. Isto velja za državni odkup deleža v podjetju, če se sprejme neomejena odgovornost namesto običajne omejene odgovornosti [4].

2.1.4 Člen 87(1) zajema pomoč, ki jo dodeli država članica, ali pomoč iz državnih virov. Zato lahko neposredna poroštva države, in sicer državnih, regionalnih ali lokalnih organov, ter poroštva podjetij, izdana pod prevladujočim vplivom organov oblasti, na enak način kot druge oblike morebitne pomoči pomenijo državno pomoč.

2.2 Pomoč posojilodajalcu

2.2.1 Čeprav je navadno do pomoči upravičen posojilojemalec, ni mogoče izključiti možnosti, da ima pod določenimi pogoji od pomoči koristi tudi posojilodajalec. V takem primeru bo Komisija zadevo nedvomno obravnavala skladno s tem.

2.2.2 Zlasti še, če je na primer državno poroštvo za že odobreno posojilo ali drugo finančno obveznost dodeljeno naknadno, brez prilagoditve posojilnih pogojev, ali če se posojilo, za katero jamči država, uporabi za poplačilo drugega posojila isti kreditni ustanovi, gre morda tudi za pomoč posojilodajalcu, kadar se poveča zavarovanje posojil. S tako pomočjo se lahko posojilodajalec okoristi ali pa taka pomoč povzroči izkrivljanje konkurence in navadno sodi v področje uporabe člena 87(1), če vpliva na trgovino med državami članicami.

3. ZNESEK POMOČI

3.1 Pri posamezni državni pomoči je treba sestavino pomoči oceniti s sklicevanjem na podrobnosti poroštva in posojila (ali druge finančne obveznosti). Med pomembnimi dejavniki so zlasti trajanje in znesek poroštva in posojila, tveganje dolžniške zamude posojilojemalca, cena, ki jo je ta plačal za poroštvo, narava vsakršnega izdanega zavarovanja, kako in kje bi utegnila biti država pozvana k odplačilu dolga in sredstva (npr. uvedba stečaja), ki naj jih država uporabi za pridobitev zneskov, ki ji jih dolguje posojilojemalec, ko je poroštvo uveljavljeno.

3.2 Za poroštvo za posojilo je ekvivalent denarne dotacije v določenem letu lahko:

- izračunan na enak način kot ekvivalent dotacije pri ugodnem posojilu, subvencionirane obresti pa so razlika med tržno obrestno mero in mero, doseženo po zaslugi državnega poroštva, potem ko se odštejejo plačane premije, ali

- razlika med (a) zneskom za plačilo, zavarovanim s poroštvom, pomnoženim s faktorjem tveganja (možnost neizpolnitve obveznosti) in (b) plačanimi premijami, to je (znesek, zavarovan s poroštvom × tveganje) – premija, ali

- izračunan po kakršni koli drugi objektivno utemeljeni in splošno sprejeti metodi.

Pri posameznih poroštvih naj bi bila načeloma standardna oblika izračunavanja prva metoda, pri poroštvenih shemah pa druga.

Faktor tveganja naj bi temeljil na izkušnjah z nepravočasnim vračanjem posojil, odobrenih v podobnih okoliščinah (sektor, velikost podjetja, raven splošne gospodarske dejavnosti). Letni ekvivalenti dotacije naj se po referenčni obrestni meri diskontirajo na sedanjo vrednost, nato pa seštejejo, da se dobi skupni ekvivalent dotacije.

Ko ob dodelitvi posojila obstaja precejšnja možnost, da bo posojilojemalec zamujal z odplačilom dolga, npr. zaradi finančnih težav, je lahko vrednost poroštva enakovredna znesku, ki ga dejansko pokriva to poroštvo.

3.3 Če finančno obveznost v celoti pokriva državno poroštvo, ima posojilodajalec manjši interes za pravilno oceno, zavarovanje in zmanjšanje tveganja, ki izhaja iz dajanja posojila, ter zlasti za pravilno oceno kreditne sposobnosti posojilojemalca. Zaradi pomanjkanja sredstev take ocene tveganja porok vedno ne prevzame. Manjši interes za zmanjšanje tveganja nevračila dolga lahko posojilodajalce spodbudi k najemanju posojil z večjim komercialnim tveganjem od običajnega, zaradi česar bi se povečala količina poroštev z višjim tveganjem v državnem portfelju.

3.4 Komisija predlaga, da je delež vsaj 20 %, ki ga ne zajema državno poroštvo, primerna omejitev, ob kateri bo posojilodajalec pravilno ocenil kreditno sposobnost posojilojemalca [5], ustrezno zavaroval svoja posojila ter zmanjšal tveganje, povezano s transakcijo [6]. Komisija bo zato na splošno kritično preučila vsa poroštva, ki v celoti (ali skoraj v celoti) pokrivajo finančno transakcijo.

3.5 Pri shemah državnih poroštev specifične lastnosti posameznih primerov morda ob oceni sheme niso znane. V takih okoliščinah je treba sestavino pomoči oceniti s sklicevanjem na določbe sheme, ki med drugim zadevajo najvišji znesek in trajanje posojil, kategorijo podjetja in vrsto upravičenega projekta, zavarovanje, ki se zahteva od posojilojemalcev, premijo, ki jo je treba plačati, in obrestne mere, ki jih prejmejo.

4. POGOJI, KI IZKLJUČUJEJO OBSTOJ POMOČI

4.1 Posamezna pomoč ali shema pomoči, v katero vstopa država, je zunaj obsega delovanja člena 87(1), kadar ne obstaja pomoč, ki bi dajala prednost določenim podjetjem ali proizvodnji določenega blaga. Državi članici v takih primerih pomoči ni treba priglasiti. Poroštvo prav tako ne pomeni državne pomoči po členu 87(1), kadar to ne vpliva na trgovino med državami članicami.

4.2 Komisija meni, da izpolnjevanje vseh naslednjih pogojev zagotavlja, da posamezno državno poroštvo ne pomeni državne pomoči po členu 87(1):

(a) posojilojemalec ni v finančnih težavah;

(b) posojilojemalec bi načeloma lahko pridobil posojilo na denarnih trgih po tržnih pogojih brez državne intervencije;

(c) poroštvo je povezano s specifično finančno transakcijo, pri njem je določen najvišji znesek, ki ne zajema več kot 80 % neodplačanega posojila ali druge finančne obveznosti (razen za obveznice in podobne instrumente) in ni neomejeno;

(d) plača se tržna cena za poroštvo (ki med drugim odseva znesek in trajanje poroštva, zavarovanje, ki ga da posojilojemalec, njegov finančni položaj, sektor dejavnosti in prihodnje možnosti, obresti ob prekoračitvi roka ter druge gospodarske razmere).

4.3 Komisija meni, da izpolnjevanje vseh naslednjih pogojev zagotavlja, da državna poroštvena shema ne pomeni državne pomoči po členu 87(1):

(a) shema ne dopušča dodeljevanja poroštev posojilodajalcem, ki so v finančnih težavah;

(b) posojilojemalci bi načeloma lahko pridobili posojilo na denarnih trgih po tržnih pogojih brez državne intervencije;

(c) poroštva so povezana s specifično finančno transakcijo, pri njih je določen najvišji znesek, ki ne zajemajo več kot 80 % neodplačanega posojila ali druge finančne obveznosti (razen za obveznice in podobne instrumente) in niso neomejena;

(d) pogoji sheme temeljijo na realistični oceni tveganja, tako da se iz premij, ki jih plačujejo podjetja upravičenci, po vsej verjetnosti financira sama;

(e) shema določa vse pogoje, pod katerimi se dodeljujejo prihodnja poroštva, in obveznost, da se skupno financiranje sheme pregleda najmanj enkrat na leto;

(f) premije pokrivajo tako običajna tveganja, povezana z dodelitvijo poroštva, ter administrativne stroške sheme, skupaj z običajnim kapitalskim donosom v primerih, kjer država zagotovi začetni kapital za zagon sheme.

4.4 Neizpolnjevanje katerega koli od zgornjih pogojev, določenih v točkah 4.2 in 4.3, ne pomeni, da je tako poroštvo ali poroštvena shema samodejno obravnavana kot državna pomoč. Če obstaja dvom glede tega, ali načrtovano poroštvo ali shema pomeni državno pomoč, mora biti priglašeno.

4.5 Obstajajo lahko okoliščine, v katerih se načrtuje uporaba državnih poroštev, da bi zlasti majhnim in srednje velikim podjetjem omogočili pridobitev posojil, ki jih sicer na trgu ne bi dobila. Podjetja se lahko šele ustanavljajo, hitro širijo ali so majhna in torej ne morejo zagotoviti zadostnega zavarovanja, s katerim bi zavarovala posojilo ali dobila poroštvo. Morda sodijo v skupino visoko tveganih podjetij (ki naj bi postala donosna šele dolgoročno in/ali v katerih je stopnja neuspeha zelo visoka). To lahko velja na primer za projekte, ki zadevajo nove, inovativne izdelke ali postopke. Komisija meni, da zaradi takih okoliščin državna poroštva ne presegajo področja uporabe člena 87(1). Državna poroštva, dodeljena v takih okoliščinah, naj se zato pravočasno priglasijo Komisiji, enako kot državna poroštva, dodeljena v drugih okoliščinah.

5. ZDRUŽLJIVOST DRŽAVNE POMOČI V OBLIKI POROŠTVA S SKUPNIM TRGOM

5.1 Državna poroštva, ki zadevajo člen 87(1), mora preučiti Komisija z namenom določitve njihove združljivosti s skupnim trgom. Preden se lahko izvede taka ocena združljivosti, je treba opredeliti upravičenca do pomoči. Kot je pojasnjeno v točki 2, je to lahko posojilojemalec, posojilodajalec ali oba.

5.2 V večini primerov poroštvo pomeni pomoč posojilojemalcu (točka 2.1). Združljivost pomoči s skupnim trgom bo Komisija preučila skladno z enakimi predpisi kot pri drugih oblikah pomoči. Konkretna merila za oceno združljivosti je Komisija pojasnila in podrobno opredelila v okvirih in smernicah v zvezi s horizontalno, regionalno in sektorsko pomočjo [7]. Pri preučitvi bo upoštevala zlasti intenzivnost pomoči, značilnosti upravičencev in zastavljene cilje.

5.3 Komisija bo poroštva dovolila le, če je njihovo unovčenje pogodbeno povezano s posebnimi pogoji, ki lahko zajemajo celo obvezno uvedbo stečaja podjetja upravičenca ali vsakršen podoben postopek. Te pogoje bo treba uskladiti ob prvi preučitvi predlaganega poroštva pri Komisiji v okviru običajnih postopkov člena 88(3), preden je poroštvo dodeljeno. V primeru, ko država članica unovči poroštvo pod pogoji, ki niso bili usklajeni ob dodelitvi, bo Komisija vnovčitev poroštva obravnavala kot uvedbo nove pomoči, ki mora biti priglašena po členu 88(3).

5.4 Kadar poroštvo vsebuje pomoč posojilodajalcu (točka 2.2), je treba opozoriti na dejstvo, da utegne taka pomoč načeloma pomeniti pomoč za tekoče poslovanje.

6. POSLEDICE KRŠENJA ČLENA 88(3)

6.1 Kadar države članice ne spoštujejo obveznosti poprejšnje priglasitve in začasne opustitve iz člena 88(3), je sestavino pomoči, vsebovano v poroštvu, treba označiti za nezakonito skladno s členom 1(f) Uredbe Sveta (ES) 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES [8]. V zvezi s posledicami kršitve tretjega stavka člena 88(3) je treba razlikovati med več primeri. V slednjem primeru bosta preučena tako položaj upravičenca do pomoči in posojilodajalcev, ki niso upravičenci.

6.2 Prvič, kjer je bila pomoč dodeljena nezakonito, bodo upravičenci do pomoči, vključeni v poroštvo, izpostavljeni tveganju. Komisija lahko skladno s členom 11 Uredbe (ES) 659/1999 do izsledkov preučitve o združljivosti pomoči sprejme začasne ukrepe. Če po tej preučitvi Komisija ugotovi, da je državna pomoč nezdružljiva s skupnim trgom, jo mora upravičenec skladno s členom 14 Uredbe (ES) 659/1999 povrniti, tudi če mora zaradi tega podjetje uvesti stečaj.

6.3 Poleg tega so upravičenci do pomoči na nacionalni ravni tudi izpostavljeni tveganju, saj ima tretji stavek člena 88(3) neposreden učinek. Sodišče Evropskih skupnosti je večkrat potrdilo, da je dolžnost nacionalnih sodišč ščititi pravice prizadetih posameznikov, kot so konkurenti podjetij, ki dobivajo nezakonito pomoč, pred kršitvami navedenimi v tretjem stavku člena 88(3). Nacionalna sodišča morajo sprejeti vse primerne sklepe o nezakonitosti nacionalne pomoči, dodeljene v nasprotju s proceduralnimi predpisi Pogodbe. Če je na nacionalno sodišče naslovljena prošnja za povračilo nezakonite pomoči, ji mora navadno ugoditi [9].

6.4 Drugič, poroštva se razlikujejo od ostalih oblik državnih pomoči, kot so dotacije ali davčne olajšave, saj pri poroštvu država prav tako vstopi v pravno razmerje s posojilodajalcem. Zato je treba upoštevati tudi, ali je nezakonito dodeljena državna pomoč imela posledice tudi za tretje stranke. Pri državnih poroštvih za posojila to zadeva zlasti kreditne ustanove. Pri poroštvih za obveznice, izdane za zagotovitev financiranja podjetij, to zadeva finančne ustanove, vpletene v izdajo obveznic.

6.5 Vprašanje, ali nezakonitost pomoči vpliva na pravna razmerja med državo in tretjimi strankami, je treba preučiti po nacionalni zakonodaji. Nacionalna sodišča bodo morda morala preučiti, če nacionalna zakonodaja preprečuje, da bi bile poroštvene pogodbe plačane v predvidenem roku, in pri tej preučitvi naj bi po mnenju Komisije upoštevala kršitev zakonodaje Skupnosti. Skladno s tem si bodo morda posojilodajalci ob dodeljevanju poroštev med običajnimi previdnostnimi ukrepi prizadevali preverjati spoštovanje predpisov Skupnosti o državni pomoči. Država članica bi morala zagotoviti številko primera, ki jo izda Komisija za posamezen primer ali shemo, in morebiti izvod, ki ni zaupen odločbe Komisije skupaj z zadevnim sklicevanjem na Uradni list Evropskih skupnosti. Komisija bo skušala informacije o primerih in shemah, ki jih odobri, posredovati na čim bolj razviden način.

7. POROČILA, KI JIH MORAJO DRŽAVE ČLANICE ODDATI KOMISIJI

7.1 Ker bi lahko prišlo do novega razvoja dogodkov na finančnih trgih in ker je težko oceniti vrednost državnih poroštev, je posebnega pomena nenehno pregledovanje shem državne pomoči, ki jih odobri Komisija, na podlagi člena 88(1). Poleg običajnih podatkov o odhodkih naj bi poročila, ki jih je treba vsakoletno oddati Komisiji, vsebovala (za sheme in tudi posamezna poroštva) podatke o skupnem znesku obstoječih državnih poroštev, skupnem znesku, ki ga je država v preteklem letu plačala namesto dolžnikov, ki so zamujali s plačili (zmanjšan za znesek vseh že povrnjenih sredstev), ter premije, plačane za državna poroštva v istem letu. Ti podatki bodo v pomoč pri računanju obresti ob prekoračitvi roka in se bodo uporabljali za vnovično določitev vrednosti prihodnjih poroštev in, po potrebi, premije, ki se bo izplačala v prihodnje.

7.2 Komisija informacij, navedenih v zgornjih poročilih, ki ob njeni poprejšnji odločbi niso bile znane ali predvidljive, ne namerava uporabiti za revidiranje svojih začetnih ugotovitev v zvezi z obstojem ali stopnjo pomoči v državnih poroštvenih shemah. Komisija pa lahko take informacije uporabi pri predlogu ustreznih ukrepov državi članici po členu 88(1), da bi spremenila obstoječo državno poroštveno shemo.

[1] Pismo Komisije državam članicam, SG(89) D/4328 z dne 5. aprila 1989.

[2] Pismo Komisije državam članicam SG(89) D/12772 z dne 12. oktobra 1989.

[3] Sporočilo Komisije državam članicam o uporabi členov 92 in 93 Pogodbe o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti in člena 5 Direktive Komisije 80/723/EGS za javna podjetja v proizvodnem sektorju (UL C 307, 13.11.1993, str. 3).

[4] Glej opombo 3, odstavka 38.1 in 38.2.

[5] To je ob domnevi, da enako stopnjo zavarovanja podjetje zagotavlja državi in kreditni ustanovi.

[6] Iz odgovorov na vprašalnik o državnih poroštvih izhaja, da več držav članic že uporablja ta predpis.Zajeti delež zelo niha od 20 % do 100 %. Vseeno pa številna poroštva zajemajo celotni znesek finančne operacije, s čimer je kreditna ustanova izvzeta iz potrebe po pravilni oceni kreditne sposobnosti upravičenca v svojem lastnem interesu.

[7] Glej Konkurenčno pravo v Evropski skupnosti, Zvezek IIA, Predpisi o državni pomoči, ki ga je izdal Urad za uradne publikacije Evropskih skupnosti. Nekatera besedila so bila objavljena tudi v Uradnem listu Evropskih skupnosti in so na voljo na internetu.

[8] UL L 83, 27.3.1999, str. 1.

[9] Glej zadevo C-39/94 Syndicat Français de l'Express International (SFEI) in drugi zoper La Poste in drugim [1996] ECR I-3547.

--------------------------------------------------