SL Uradni list Evropske unije C 49/34

MNENJE SVETA

z dne 12. februarja 2008

o posodobljeni različici programa Francije za stabilnost, 2007–2012

(2008/C 49/09)

SVET EVROPSKE UNIJE JE –

ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti,

ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 1466/97 z dne 7. julija 1997 o okrepitvi nadzora nad proračunskim stanjem ter o nadzoru in usklajevanju gospodarskih politik (1) in zlasti člena 5(3) uredbe,

ob upoštevanju priporočila Komisije,

po posvetovanju z Ekonomsko-finančnim odborom –

PODAL NASLEDNJE MNENJE:

(1) Svet je 12. februarja 2008 preučil posodobljeno različico programa Francije za stabilnost, ki zaradi uskladitve z vladnim programom zajema obdobje 2007–2012, kar je eno leto več od zahtevanega referenčnega obdobja.

(2) Realna rast BDP je bila med leti 2001 in 2005 povprečno malo nad 1,5 % letno. To je bilo skladno s povprečno rastjo v euroobmočju, medtem ko je bila inflacija malo pod povprečjem v euroobmočju. Od leta 2006 je rast BDP v Franciji padla pod povprečje euroobmočja, obstajajo dokazi o strukturnih problemih in s tem povezano poslabšanje konkurenčnosti. Čeprav se je stopnja brezposelnosti od leta 2005 zmanjšala, ostaja precej nad povprečjem v euroobmočju, stopnja zaposlenosti in število opravljenih ur pa sta še vedno nizka. Če bi se sprejeti ukrepi in obširne reforme na trgu dela in proizvodov, ki jih vlada načrtuje v naslednjih petih letih, dejansko izvedli, bi se povečali potencialna rast in konkurenčnost ter bi se izboljšala dolgoročna vzdržnost javnih financ. Javnofinančni primanjkljaj in delež dolga sicer upadata, vendar sta še vedno visoka. Kljub nedavno sprejetim pozitivnim ukrepom za omejitev porabe – zlasti na področju socialne varnosti – ima Francija najvišji delež odhodkov v BDP v euroobmočju, njen primanjkljaj pa je še vedno precej blizu praga v višini 3 % BDP. Tako bodo načrti Francije za izvedbo reform za povečanje potencialne rasti, izboljšanje konkurenčnosti francoskega gospodarstva, pomoč pri nadaljnjem postopku proračunske konsolidacije, močno omejitev odhodkov na vseh upravnih ravneh in izboljšanje učinkovitosti uprave prispevali k obvladovanju ključnih izzivov za prihodnja leta.

(3) Program vsebuje dva različna scenarija za makroekonomske in proračunske napovedi: scenarij „nizke rasti“ in scenarij „visoke rasti“. Scenarij „nizke rasti“ je referenčni scenarij za ocenjevanje napovedi glede javnih financ. Predvideva, da se bo realna rast BDP z 2 % leta 2007 povečala na 2–2,5 % leta 2008 in 2,5 % v preostalem programskem obdobju, kar je višje od potencialne rasti iz ocene služb Komisije, ki znaša malo nad 2 %. Napovedane reforme na trgu dela in proizvodov za spodbujanje rasti bodo postopno prispevale k večjemu potencialu rasti, pri čemer sta obseg in čas še negotova. Scenarij je bil ocenjen na podlagi trenutno razpoložljivih podatkov (2) in videti je, da celo ta scenarij temelji na ugodnih predpostavkah o rasti, zlasti za leto 2009. Zato obstaja nevarnost, da bo srednjeročna rast manjša, kot je bilo predvideno v programu, saj ta izhaja iz ugodnih predpostavk glede mednarodnega okolja.

(4) Javnofinančni primanjkljaj za leto 2007 je bil v napovedi služb Komisije iz jeseni 2007 ocenjen na 2,6 % BDP, medtem ko je bil v predhodni posodobljeni različici programa za stabilnost ocenjen na 2,5 % BDP. V novi posodobljeni različici naj bi primanjkljaj znašal 2,4 % BDP. Izredni prihodki, ki deloma temeljijo na pozitivnem baznem učinku zaradi nepričakovano višjih prihodkov leta 2006, na splošno izravnavajo stroške fiskalnega paketa, ki je bil sprejet poleti za spodbujanje rasti (in vključuje pretežno znižanje davkov), in zlasti povečanje odhodkov, ki presega predvidenega v proračunu (predvsem v zdravstvu in kljub korektivnim ukrepom za zmanjšanje prekoračitve cilja porabe za državno zdravstveno zavarovanje (ONDAM), ker je odbor za izvajanje nadzora junija 2007 ugotovil odstopanja). Tako je izvrševanje proračuna leta 2007 kljub morebitnemu doseganju proračunskega cilja, določenega v predhodni posodobljeni različici, lahko le deloma v skladu s priporočili iz mnenja Sveta z dne 27. februarja 2007 o predhodni posodobljeni različici programa za stabilnost (3), naj „izkoristi stabilne možnosti za rast ter pozitivni osnovni učinek doseženega rezultata v letu 2006, ki se je izkazal za boljšega, kot je bilo napovedano, za uresničitev prilagoditve v okviru srednjeročnega cilja […], katere cilj je doseči načrtovani srednjeročni cilj do leta 2010 in zlasti v celoti in učinkovito izvršiti proračun za leto 2007, ter izkoristi vsako priložnost za pospešeno strukturno prilagoditev“. Svet tudi ugotavlja, da izvrševanje proračuna ni v skladu z vsemi usmeritvami proračunskih politik, ki jih je aprila 2007 pripravila Euroskupina, saj so bili nepričakovani dodatni prihodki delno porabljeni za znižanje davkov odhodke, ki so presegli predvidene v proračunu.

(5) Glavni cilj proračunske strategije iz posodobljene različice programa za stabilnost je bistveno omejiti javne odhodke, ko se bo rast zaradi sprejetih in napovedanih strukturnih reform predvidoma okrepila, da bi bil najkasneje leta 2012 dosežen srednjeročni cilj uravnoteženega proračuna v strukturnem smislu (tj. ciklično prilagojen saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov). Nominalni primanjkljaj bi se v skladu z referenčnim scenarijem rahlo zmanjšal, in sicer z 2,4 % BDP leta 2007 na 2,3 % BDP leta 2008, potem pa bi se zmanjševal hitreje, za 0,6 odstotne točke letno, dokler leta 2012 ne bi bil dosežen uravnotežen položaj. Istočasno bi se primarni presežek izboljšal z 0,2 % BDP leta 2007 na 2,5 % BDP leta 2012. Prilagoditev, ki je bila načrtovana v predhodni posodobljeni različici programa in v skladu s katero naj bi bil srednjeročni cilj dosežen leta 2010, bo kljub ugodnejšim predpostavkam o makroekonomski rasti in boljšem začetnem proračunskem stanju v programu preložena. Strukturna prilagoditev je v prvem programskem letu zelo omejena in zajema daljše časovno obdobje. Zmanjšanje primanjkljaja bo predvidoma v celoti temeljilo na odhodkih. Delež odhodkov se bo po načrtih zmanjšal za skoraj 3 odstotne točke BDP. Delež prihodkov v BDP se bo v letih 2008 in 2009 predvidoma tudi nekoliko zmanjšal, nato pa ustalil. Bruto javni dolg, ocenjen na 64,2 % BDP v dopolnitvi programa iz leta 2007, tj. nad referenčno vrednostjo iz Pogodbe, ki znaša 60 % BDP, se bo v programskem obdobju po napovedih zmanjšal za več kot 4 odstotne točke BDP ter leta 2012 dosegel referenčno vrednost.

(6) Proračunski rezultati bi lahko bili slabši od načrtovanih v programu. Makroekonomski scenarij, ki temelji na nenevarnem mednarodnem okolju, se zdi v celotnem programskem obdobju ugoden. To je do neke mere povezano z dejstvom, da je odvisen od izvajanja strukturnih reform, vključno z reformami posebnih pokojninskih sistemov in pregledom pogodb o delu, ki so večinoma že sprejete, ter reform, ki še čakajo na sprejetje. Strukturne ukrepe je treba izvajati odločno, da bi lahko v celoti vplivali na potencialno rast. V zvezi z odhodki pa so kratkoročno predvideni nekateri konkretni ukrepi za omejitev (npr. uvedba najnižjega zneska, ki ga morajo pacienti plačati za določene izdatke za zdravstveno varstvo, in delna nadomestitev upokojencev v javni upravi). V srednjeročnem obdobju, v katerem se pričakuje obširnejša konsolidacija, bi se moral pokazati pozitiven učinek, ki izhaja predvsem iz „splošnega pregleda javnih politik“, kar bi moralo voditi k strukturnim reformam na vseh področjih javnih odhodkov, o tem pa se bo treba odločiti spomladi 2008 za obdobje 2009–2011, vendar podrobni ukrepi še niso popolnoma določeni in zato je njihov proračunski vpliv negotov. Vključitev transferjev lokalnim vladam v državne predpise o odhodkih bi lahko prispevala k omejevanju odhodkov. Poraba za lokalne vlade in socialno varstvo je še vedno nevarna za celotne vladne odhodke. Glede na ta tveganja za proračunske cilje bi bil lahko delež dolga tudi višji od predvidenega v programu.

(7) Glede na zgornjo oceno tveganja in dejstvo, da se bo strukturni saldo leta 2008 le malo izboljšal in potem v povprečju za približno 0,5 odstotne točke BDP letno, proračunska naravnanost v programu ne zadostuje za to, da bi bil srednjeročni cilj dosežen do leta 2010, kakor je bilo načrtovano v predhodnem programu; morda pa ne bo zadostovala niti za dosego cilja do leta 2012, kakor je predvideno v programu. Poleg tega Svet ugotavlja, da proračunska naravnanost ni skladna z usmeritvami Euroskupine iz aprila 2007. V skladu s programom bo dovolj varnostne rezerve, da se prepreči prekoračitev praga primanjkljaja v višini 3 % BDP ob običajnih makroekonomskih nihanjih, zagotovljeno leta 2009. Glede na tveganja za proračunske cilje pa se lahko doseže še kasneje. Prilagoditev v programu ni skladna z merilom iz Pakta stabilnosti in rasti, ki znaša 0,5 % BDP, zlasti zaradi neustrezne prilagoditve v letu 2008. Svet ugotavlja, da to ni v skladu z usmeritvami Euroskupine iz aprila 2007. Ob upoštevanju navedenega tveganja glede napovedi primanjkljaja se zdi, da delež dolga v programskem obdobju ne upada zadostno v smeri referenčne vrednosti.

(8) Francija v zvezi z vzdržnostjo javnih financ beleži srednje tveganje. Dolgoročni proračunski vpliv staranja prebivalstva je malo pod povprečjem EU, pri čemer so se odhodki za pokojnine povečali v nekoliko bolj omejenem obsegu, kar je posledica pokojninskih reform, ki se že izvajajo. Proračunsko stanje, kot ga za leto 2007 napoveduje program, še vedno predstavlja – čeprav se je v primerjavi z lanskim letom izboljšalo – tveganje za vzdržnost javnih financ, tudi če ne upoštevamo dolgoročnega proračunskega učinka staranja prebivalstva. Poleg tega je trenutna stopnja bruto javnega dolga nad referenčno vrednostjo iz Pogodbe. Napredek pri proračunski konsolidaciji bi prispeval k zmanjševanju tveganj za vzdržnost javnih financ.

(9) Program stabilnosti je do neke mere skladen s poročilom o izvajanju nacionalnega programa reform iz oktobra 2007. Predvsem oba programa predstavljata obširni vladni načrt reform, vključno z reformo trga dela, reorganizacijo javne uprave in izboljšanjem konkurenčnega okvira podjetij. Vlada je do sedaj predvsem sprejela reformo univerze, dodatne spodbude za raziskave v podjetjih in odpravo obdavčitve nadur, reformo sektorja trgovine (Gallandov zakon), dogovorila pa se je tudi o preoblikovanju posebnih pokojninskih sistemov ter združitvi ANPE (agencije za brezposelne) in Unedic (sklad za nadomestila za brezposelnost). Poleg tega reforme, ki se trenutno izvajajo, zajemajo vrsto ukrepov, kot je nadaljnje preoblikovanje pokojninskih sistemov in trga dela, vključno s pregledom pogodb o delu, ter posodobitev francoskega gospodarstva ob upoštevanju predlogov „Komisije Attali“. V poročilu o izvajanju je zajetih več področij, medtem ko program stabilnosti vsebuje več podatkov o nedavnem razvoju. Noben program ne zagotavlja sistematičnih informacij o neposrednih proračunskih stroških (ali prihrankih) v zvezi z glavnimi predvidenimi reformami, čeprav naj bi te služile kot podlaga za proračunsko konsolidacijo iz programa stabilnosti.

(10) Proračunska strategija v programu je deloma skladna s širšimi smernicami ekonomskih politik za posamezno državo in s smernicami za države članice euroobmočja na področju proračunskih politik, izdanih v okviru lizbonske strategije. Francija tako verjetno ne bo dosegla srednjeročnega proračunskega cilja do leta 2010, obseg deleža javnega dolga pa ostaja nezadovoljivo visok.

(11) Kar zadeva zahtevo po podatkih, določeno v kodeksu ravnanja za programe stabilnosti in konvergenčne programe, vsebuje program nekatere pomanjkljivosti glede obveznih in neobveznih podatkov (4).

Splošni zaključek je, da se je hitrost proračunske konsolidacije in zmanjševanja dolga leta 2007 zmanjšala in bo v prihodnjih letih, zlasti leta 2008, predvidoma bistveno manj ambiciozna, kot je bilo načrtovano v predhodni posodobljeni različici programa za stabilnost. Načrtovana konsolidacija se bo izvedla predvsem v zadnjih letih programa in doseganje srednjeročnega cilja s prilagoditvijo, ki temelji na odhodkih, je v skladu z verjetnejšim od obeh makroekonomskih scenarijev, ki so jih predstavili francoski organi, preloženo iz leta 2010 na leto 2012. Poleg tega je celo ta prilagoditev izpostavljena pomembnim tveganjem. Medtem ko znižanje davkov, sprejeto poleti 2007, že vpliva na javne finance, so organi sprejeli tudi ukrepe za omejevanje javnih izdatkov leta 2008, zlasti na področju socialne varnosti, razširili področje uporabe predpisov o odhodkih za državo in začeli strukturne reforme. Strukturne reforme bodo ključnega pomena za povečanje potencialne rasti, izboljšanje konkurenčnosti in nadaljevanje postopka proračunske konsolidacije. Vendar je treba ukrepe, na katerih temelji to ambiciozno načrtovano zmanjšanje deleža odhodkov v programskem obdobju, še natančneje opredeliti in izvajati. Cilji programa so tudi izpostavljeni tveganju, ki izvira iz ugodnih makroekonomskih predpostavk in predpostavk o vplivu strukturnih reform na rast. Zdi se, da glede ravni dolga in primanjkljaja ter načrtovanega povečanja odhodkov, povezanih s staranjem prebivalstva, v Franciji obstaja srednje tveganje, kar zadeva vzdržnost javnih financ.

Glede na zgornjo oceno naj Francija:

(i) znatno poveča hitrost proračunske konsolidacije in zmanjša dolg, tudi z doslednim izvajanjem proračuna za leto 2008, da se varnostna rezerva za preprečitev prekoračitve praga primanjkljaja v višini 3 % zagotovi hitreje, in da skuša – če bodo konjunkturni pogoji to dopuščali – do leta 2010 doseči srednjeročni cilj, kar bi odločilno prispevalo k izboljšanju dolgoročne vzdržnosti javnih financ;

(ii) učinkovito izvršuje veljavne predpise o odhodkih in sprejme nadaljnje ukrepe, s katerimi bo zagotovila spoštovanje ambicioznih večletnih ciljev za zmanjšanje splošnih vladnih odhodkov v vseh podsektorjih in s tem dosegla zmanjšanje razmerja med odhodki in BDP;

(iii) še naprej izvaja in pospeši strukturne reforme, da bi povečala potencialno rast in omejila javne izdatke.

Svet tudi ugotavlja, da bodo takšni ukrepi v skladu z usmeritvami fiskalnih politik, ki jih je aprila 2007 pripravila Euroskupina.

Primerjava ključnih makroekonomskih in proračunskih napovedi

2006 (8) 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Realni BDP (spremembe v %) PS nov. 2007 2,0 2-2,5 2-2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 KOM nov. 2007 2,0 1,9 2,0 1,8 ni podatkov ni podatkov ni podatkov PS dec. 2006 2,0-2,5 2,0-2,5 2,25 2,25 2,25 ni podatkov ni podatkov Inflacija po HICP (%) PS nov. 2007 1,9 1,4 1,7 1,6 1,6 1,6 1,6 KOM nov. 2007 1,9 1,5 1,7 1,6 ni podatkov ni podatkov ni podatkov PS dec. 2006 2,0 1,9 1,75 1,75 1,75 ni podatkov ni podatkov Proizvodna vrzel (5) (v % potencialnega BDP) PS nov. 2007 – 0,5 – 0,8 – 0,8 – 0,6 – 0,5 – 0,3 0,0 KOM nov. 2007 (6) – 0,2 – 0,3 – 0,3 – 0,6 ni podatkov ni podatkov ni podatkov PS dec. 2006 – 0,6 – 0,6 – 0,5 – 0,4 – 0,3 ni podatkov ni podatkov Neto posojanje/zadolževanje v razmerju do ostalega sveta (v % BDP) PS nov. 2007 – 2,1 – 2,3 – 2,5 – 2,3 – 2,2 – 2,1 – 2,0 KOM nov. 2007 – 2,1 – 2,3 – 2,2 – 2,2 ni podatkov ni podatkov ni podatkov PS dec. 2006 – 2,0 – 1,8 – 1,8 – 1,7 – 1,6 ni podatkov ni podatkov Javnofinančni saldo (v % BDP) PS nov. 2007 – 2,5 – 2,4 – 2,3 – 1,7 – 1,2 – 0,6 0,0 KOM nov. 2007 – 2,5 – 2,6 – 2,6 – 2,7 ni podatkov ni podatkov ni podatkov PS dec. 2006 – 2,7 – 2,5 – 1,8 – 0,9 0,0 ni podatkov ni podatkov Primarni saldo (v % BDP) PS nov. 2007 0,0 0,2 0,5 0,9 1,4 2 2,5 KOM nov. 2007 0,0 0,0 0,0 – 0,1 ni podatkov ni podatkov ni podatkov PS dec. 2006 – 0,1 0,1 0,7 1,7 2,5 ni podatkov ni podatkov Ciklično prilagojeni saldo (5) (v % BDP) PS nov. 2007 – 2,3 – 2,0 – 1,9 – 1,4 – 1,0 – 0,4 0,0 KOM nov. 2007 – 2,5 – 2,4 – 2,5 – 2,4 ni podatkov ni podatkov ni podatkov PS dec. 2006 – 2,4 – 2,2 – 1,6 – 0,7 0,2 ni podatkov ni podatkov Strukturni saldo (7) (v % BDP) PS nov. 2007 – 2,5 – 2,0 – 1,9 – 1,4 – 1,0 – 0,4 0,0 KOM nov. 2007 – 2,8 – 2,5 – 2,6 – 2,4 ni podatkov ni podatkov ni podatkov PS dec. 2006 – 2,5 – 2,2 – 1,6 – 0,7 0,2 ni podatkov ni podatkov Bruto javni dolg (v % BDP) PS nov. 2007 64,2 64,2 64 63,2 61,9 60,2 57,9 KOM nov. 2007 64,2 64,3 64,1 64,1 ni podatkov ni podatkov ni podatkov PS dec. 2006 64,6 63,6 62,6 60,7 58,0 ni podatkov ni podatkov Program stabilnosti (PS); gospodarske napovedi služb Komisije iz jeseni 2007 (KOM); izračuni služb Komisije.

(1) UL L 209, 2.8.1997, str. 1. Uredba, kakor je bila spremenjena z uredbo (ES) št. 1055/2005 (UL L 174, 7.7.2005, str. 1). Dokumenti, navedeni v tem besedilu, so na voljo na spletni strani:

http://ec.europa.eu/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

(2) Ocena upošteva zlasti jesenske napovedi služb Komisije in oceno Komisije glede poročila o izvajanju nacionalnega programa reform iz oktobra 2007.

(3) UL C 70, 27.3.2007, str. 13.

(4) Predvsem manjkajo predpostavke o kratkoročnih in dolgoročnih obrestnih merah. Poleg tega v programu niso na voljo številke za leto 2006, razen razpredelnice o cikličnem razvoju.

(5) Proizvodne vrzeli in ciklično prilagojenih saldi iz programov po ponovnih izračunih služb Komisije na podlagi podatkov v programih.

(6) Na podlagi ocenjene potencialne rasti v višini 2,0 %, 2,1 %, 2,0 % in 2,1 % v tem zaporedju v obdobju 2006–2009.

(7) Ciklično prilagojeni saldo brez enkratnih in drugih začasnih ukrepov. Glede na najnovejši program znašajo enkratni in drugi začasni ukrepi 0,1 % BDP leta 2006 in 0 za preostalo zajeto obdobje (2007–2012). Glede na jesensko napoved služb Komisije znašajo 0,3 % BDP leta 2006, 0,05 % BDP leta 2007 in 0,1 % BDP leta 2008.

(8) Ker najnovejši program ne vsebuje podatkov za leto 2006 (razen za ciklični razvoj), so bile številke vzete iz napovedi služb Komisije iz jeseni 2007.

Vir:

Program stabilnosti (PS); gospodarske napovedi služb Komisije iz jeseni 2007 (KOM); izračuni služb Komisije.