SKLEP KOMISIJE (EU) 2019/56

z dne 28. maja 2018

o shemi pomoči SA.34045 (2013/c) (ex 2012/NN), ki jo je Nemčija izvedla za pasovne odjemalce na podlagi člena 19 StromNEV

(notificirano pod dokumentarno številko C(2018) 3166)

(Besedilo v nemškem jeziku je edino verodostojno)

(Besedilo velja za EGP)

EVROPSKA KOMISIJA JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,

ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,

po pozivu zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe (1), in ob upoštevanju teh pripomb,

ob upoštevanju naslednjega:

1. POSTOPEK

(1) Komisija je bila s pritožbami, ki so jih vložili Bund der Energieverbraucher e.V. 28. novembra 2011, GWS Stadtwerke Hameln GmbH 8. decembra 2011 in državljani od decembra 2011, obveščena, da je Nemčija od leta 2011 izvajala popolno oprostitev omrežnin za nekatere velike odjemalce električne energije. Nemčija je z dopisom z dne 29. junija 2012 Komisiji zagotovila nadaljnje informacije o tej shemi pomoči.

(2) Komisija je z dopisom z dne 6. marca 2013 (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku postopka) Nemčijo obvestila o svoji odločitvi, da v zvezi s shemo pomoči začne postopek iz člena 108(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: PDEU ali Pogodba). Nemčija je pripombe glede sklepa o začetku postopka predložila 8. aprila 2013.

(3) Sklep o začetku postopka je bil objavljen v Uradnem listu Evropske unije (2). Komisija je zainteresirane strani pozvala, naj predložijo pripombe glede zadevne sheme pomoči.

(4) Komisija je prejela pripombe zainteresiranih strani. Posredovala jih je Nemčiji in ji dala možnost, da nanje odgovori; njene pripombe so prispele z dopisom z dne 5. novembra 2013.

(5) Komisija je na sestanku 17. oktobra 2013 in z dopisi z dne 7. aprila 2015, 20. julija 2016, 6. julija 2017, 18. septembra 2017, 3. oktobra 2017 in 23. oktobra 2017 od Nemčije zahtevala, naj zagotovi informacije.

(6) Nemčija je odgovore na te zahteve preložila 6. decembra 2013, 28. maja 2015, 15. septembra 2015, 14. oktobra 2016, 3. avgusta 2017, 20. septembra 2017, 24. oktobra 2017 in 26. oktobra 2017. Najnovejše informacije so bile predložene 11. decembra 2017.

2. PODROBEN OPIS POMOČI

2.1 OMREŽNINE V NEMČIJI

(7) Sistem omrežnin v Nemčiji ureja nemški energetski zakon (Energiewirtschaftsgesetz, v nadaljnjem besedilu: EnWG). Za namene tega sklepa je upošteven samo EnWG, kakor je bil spremenjen s členom 1 Zakona z dne 26. julija 2011 o reviziji določb o trgu z energijo (3) (v nadaljnjem besedilu: zakon z dne 26. julija 2011), pred spremembami, uvedenimi s členom 1 Zakona z dne 26. julija 2016 o nadaljnjem razvoju trga z električno energijo (4) (v nadaljnjem besedilu: EnWG 2011).

(8) Člen 21 EnWG 2011 določa, da morajo biti stroški, ki jih operaterji omrežja (5) zaračunajo končnim uporabnikom, sorazmerni (angemessen), nediskriminatorni, pregledni in izračunani na podlagi stroškov učinkovitega upravljanja omrežja. Člen 24 EnWG 2011 zvezno vlado pooblašča, da z uredbo predpiše podrobna pravila o metodologiji za izračun omrežnin. Točka 1 prvega stavka člena 24 EnWG 2011 zvezno vlado pooblašča, da določi splošno metodologijo za izračun omrežnin. Točka 3 istega stavka zvezno vlado pooblašča, da določi, v katerih primerih netipične uporabe omrežja se lahko odobrijo individualne omrežnine.

(9) Uredba o omrežninah za elektroenergetsko omrežje (Stromnetzentgeltverordnung, v nadaljnjem besedilu: StromNEV (6)), sprejeta na podlagi člena 24 EnWG 2011, vsebuje podrobne določbe o določitvi omrežnin. Člen 3(2) StromNEV pojasnjuje, da se omrežnine plačajo za storitve, ki jih operater omrežja zagotovi na ravni omrežja, na katerega je priključen uporabnik, in za uporabo vseh višjih ravni omrežja. Člen 16(1) StromNEV določa vodilno načelo, v skladu s katerim morajo omrežnine upoštevati stroške, ki jih uporabniki omrežja dejansko povzročijo.

(10) Ob upoštevanju navedenega in v skladu s pooblastilom iz točke 1 prvega stavka člena 24 EnWG 2011 uredba StromNEV določa splošno metodologijo, ki jo morajo operaterji omrežja upoštevati za izračun omrežnin. Ta metodologija za izračun je predpisana v členih 4 do 14 StromNEV 2011.

(11) Pri tej metodologiji se najprej ugotovijo različni letni stroškovni elementi vseh omrežij skupaj. To vključuje stroške gradnje elektroenergetskega omrežja (prenosni in distribucijski vodi, razdelilne transformatorske postaje), vzdrževanje in stroške za upravljanje omrežja, vključno s stroški za tako imenovane sistemske storitve (primarna, sekundarna in minutna rezerva (7), ponovno dispečiranje (8) in električna energija za kritje omrežnih izgub (9)). Njihov letni znesek se izračuna na podlagi izkaza poslovnega izida operaterjev omrežja (člen 4 StromNEV 2011). Ne vključujejo samo stroškov materiala in zaposlenih, temveč tudi posojilne obresti (člen 5 StromNEV), amortizacijo (člen 6 StromNEV 2011), plačilo za lastni kapital operaterja omrežja (člen 7 StromNEV 2011) in davke (člen 8 StromNEV 2011). Odšteti je treba prihodke, kot so stroški priključitve in subvencije (člen 9 StromNEV). Stroški merjenja niso vključeni v stroške omrežja, zanje pa se zaračunajo tudi ločene pristojbine za merjenje. Stroški, povezani z nakupom izravnalne energije (10), niso vključeni v stroške omrežja, ker se zaračunajo ločeno uporabnikom, odgovornim za neravnotežje.

(12) Skupni letni stroški omrežij se nato dodelijo različnim omrežjem in omrežnim ravnem (visoka napetost, ravni razdelilnih transformatorskih postaj, srednja napetost, nizka napetost). Priloga 2 k StromNEV 2011 vsebuje seznam teh omrežnih ravni.

(13) Naslednji korak pri določanju omrežnin je pretvorba skupnih letnih stroškov omrežij v omrežnine. Določijo se od zgoraj navzdol za vsako raven napetosti (od visoke do nizke napetosti). Najprej se določijo tako imenovani specifični letni stroški na ravni visoke napetosti z delitvijo skupnih letnih stroškov na ravni visoke napetosti z letno konično obremenitvijo, izmerjeno za to raven visoke napetosti, saj se konična obremenitev omrežne ravni šteje za glavni dejavnik pri določanju stroškov. To se izrazi v EUR/kW. S „funkcijo istočasnosti“ za vsako omrežno raven, opisano v uvodni izjavi 14 spodaj, se specifični letni stroški pretvorijo v ceno na povezovalno zmogljivost v EUR/kW in v ceno na enoto porabljene električne energije v EUR/kWh. Enako se nato izvede za naslednjo raven napetosti. Vendar so skupni letni stroški za naslednjo raven napetosti sestavljeni iz lastnih stroškov in stroškov, prenesenih z višje ravni napetosti. Preneseni stroški ustrezajo skupnim stroškom višje ravni, znižanim za omrežnine, pridobljene od uporabnikov omrežja (končnih odjemalcev in dobaviteljev električne energije, ki so priključeni neposredno na to raven napetosti). Naslednja slika 1 prikazuje prenesene stroške. V omrežju, v katerem električna energija teče od zgoraj navzdol, morajo tako uporabniki omrežja nositi stroške omrežne ravni, na katero so priključeni, in del stroškov omrežij višje v verigi, saj se tudi ta omrežja uporabljajo za prenos električne energije do njih. Slika 1 Prenos stroškov omrežja za določitev omrežnin (1) Revenues of the level HS HS/MS MS MS/NS NS Costs of the level Rolled-over costs (1) Na sliki HS pomeni visoko napetost, MS srednjo napetost, NS nizko napetost, HS/MS razdelilno transformatorsko postajo, v kateri se visoka napetost pretvori v srednjo napetost, MS/NS razdelilno transformatorsko postajo, v kateri se srednja napetost pretvori v nizko napetost. Vir : Provizija na podlagi opisa, ki ga je predložila Nemčija in je bil dopolnjen z informacijami iz slike 1 poročila BNetzA „Netzentgeltsystematik Elektrizität“ iz decembra 2015, ki je na voljo na naslovu https://www.bundesnetzagentur.de/SharedDocs/Downloads/DE/Sachgebiete/Energie/Unternehmen_Institutionen/Netzentgelte/Netzentgeltsystematik/Bericht_Netzentgeltsystematik_12-2015.pdf?__blob=publicationFile&v=1.

(14) Za zagotovitev, da se pri dodelitvi različnim uporabnikom omrežja upoštevajo dejanski stroški, ki jih je povzročil posamezni uporabnik omrežja, kot zahteva člen 16(1) StromNEV, se uporablja funkcija istočasnosti za zadevno raven napetosti. Funkcija istočasnosti, navedena zgoraj v uvodni izjavi 13, je opisana v členu 16(2) StromNEV in Prilogi 4 k StromNEV 2011. S to funkcijo se vsakemu uporabniku omrežja pripiše „faktor istočasnosti“ med 0 in 1. Faktor istočasnosti izraža verjetnost – na podlagi preteklih podatkov –, da poraba električne energije zadevnega posameznega uporabnika omrežja prispeva k letni konični obremenitvi zadevne omrežne ravni. Istočasna letna konična obremenitev omrežja je pomemben povzročitelj stroškov omrežja, saj je ta letna konična obremenitev pomembna za določitev obsega omrežja, v katerem električna energija teče od zgoraj navzdol. Koncept funkcije istočasnosti je ta, da uporabniki omrežja, ki bodo z večjo verjetnostjo prispevali k letni konični obremenitvi, plačajo višjo tarifo za zmogljivost. Uporabniki posamezne omrežne ravni so končni odjemalci, ki so neposredno priključeni na raven visoke napetosti in nižje omrežne ravni. Faktorji istočasnosti vseh uporabnikov omrežja zadevne omrežne ravni se nato vnesejo v graf na os y in prikažejo v odvisnosti od števila letnih ur polne uporabe (os x). Tako nastane funkcija istočasnosti. Ta funkcija je linearna in zvezna, vendar sestavljena iz dveh linearnih delov, ki se stikata v točki preloma (11) pri 2 500 letnih urah uporabe (12). Funkcija istočasnosti se nato pretvori v tarifo na povezovalno zmogljivost (13) v EUR/kW in v tarifo na enoto porabljene električne energije (14) v EUR/kWh.

(15) Pri vzpostavitvi omrežnin morajo operaterji omrežja upoštevati tudi najvišjo raven prihodka, ki jo za vsakega posameznega operaterja dovoli zvezna agencija za omrežja (Bundesnetzagentur, v nadaljnjem besedilu: BNetzA) (za najvišjo dovoljeno raven prihodka glej tudi uvodno izjavo 43). V praksi je posledica te najvišje ravni prihodka, ki se določi s primerjavo z drugimi operaterji omrežja, da se visoki stroški zaradi neučinkovitosti ne morejo povrniti prek omrežnin. Namen tega sistema je izboljšati učinkovitost operaterjev omrežja. Če bi sprememba najvišje dovoljene ravni prihodka povzročila znižanje omrežnin, mora operater omrežja prilagoditi omrežnine (člen 17(2) uredbe o uvedbi spodbud za učinkovitost za omrežja za oskrbo z energijo – Verordnung über die Anreizregulierung der Energieversorgungsnetze, v nadaljnjem besedilu: ARegV 2011 (15)).

(16) Pri metodologiji, opisani v uvodnih izjavah 11 do 15 zgoraj, je uporabljeno „načelo upoštevanja vzroka za stroške“ pri določanju omrežnin za večino uporabnikov omrežja. Člen 19 StromNEV se nanaša na omrežnine, ki jih v skladu z načelom upoštevanja vzroka za stroške plačajo tako imenovani netipični uporabniki omrežja, tj. uporabniki z vzorcem porabe ali obremenitve, ki se znatno razlikuje od profila porabe ali obremenitve drugih uporabnikov, kot je določeno v točki 3 prvega stavka člena 24 EnWG 2011. Naslov člena 19 StromNEV je „netipična uporaba omrežja“.

(17) V členu 19(2) StromNEV sta opredeljeni dve skupini netipičnih uporabnikov omrežja: prva skupina so uporabniki, katerih letna konična obremenitev predvidljivo in znatno odstopa od istočasne letne konične obremenitve vseh ostalih uporabnikov, priključenih na isto omrežje (prvi stavek člena 19(2) StromNEV). To so običajno uporabniki omrežja, ki sistematično porabljajo energijo v času, ko obremenitev ni konična, ker na primer njihova oprema deluje ponoči. Ta prva kategorija netipičnih uporabnikov omrežja je v nadaljnjem besedilu imenovana „nekonični odjemalci“. Druga skupina so uporabniki z letno porabo električne energije vsaj 7 000 ur uporabe (16) in več kot 10 gigavatnimi urami (GWh) (drugi stavek člena 19(2) StromNEV). Ta druga kategorija netipičnih uporabnikov omrežja je v nadaljnjem besedilu imenovana „pasovni odjemalci“.

(18) Pred spremembo, uvedeno s členom 7 zakona z dne 26. julija 2011 in podrobneje opisano spodaj v oddelku 2.2, je člen 19(2) uredbe StromNEV, kakor je bila spremenjena z zakonom z dne 3. septembra 2010 (v nadaljnjem besedilu: StromNEV 2010 (17)), določal, da nekonični in pasovni odjemalci plačajo individualne omrežnine, kot je tudi izrecno navedeno v pooblastitvi iz točke 3 prvega stavka člena 24 EnWG 2011 (glej uvodno izjavo 7 zgoraj).

(19) Pri takih individualnih omrežninah je bilo treba ustrezno upoštevati vzorec porabe netipičnega uporabnika omrežja. Natančneje, tretji stavek člena 19(2) StromNEV 2010 je določal, da je treba pri individualni omrežnini upoštevati prispevek netipičnega uporabnika omrežja k znižanju celotnih omrežnin ali njegov prispevek k preprečevanju povišanja omrežnin. Za ta namen je agencija BNetzA leta 2010 objavila smernice (18), v katerih je predstavila tako imenovano „metodologijo fizične poti“, ki jo je treba uporabiti za določitev stroškov omrežja, ki jih povzročijo pasovni odjemalci, in s tem njihovih individualnih omrežnin. Namen metodologije fizične poti je opredeliti samostojne stroške posameznega uporabnika omrežja. Meri stroške navidezne uporabe obstoječe neposredne povezave med odjemnim mestom in ustreznim proizvodnim obratom z izračunom naložb v osnovna sredstva in odhodkov iz poslovanja dela omrežja, ki se uporablja za povezavo pasovnega odjemalca z najbližjo elektrarno, ki lahko pokrije vse potrebe pasovnega odjemalca, ter prištetjem stroškov omrežnih storitev (19), ki jih morda uporablja pasovni odjemalec.

(20) Drugi stavek člena 19(2) StromNEV 2010 pa je določal, da nekonični in pasovni odjemalci plačajo minimalni prispevek vsaj 20 % objavljene omrežnine oziroma da individualna omrežnina, izračunana na podlagi prispevka netipičnega uporabnika omrežja k znižanju celotnih omrežnin ali njegovega prispevka k preprečevanju povišanja omrežnin, ne more biti nižja od 20 % objavljene omrežnine. Nemčija je pojasnila, da je namen tega minimalnega prispevka zagotoviti, da tudi netipični uporabniki omrežja plačajo minimalni prispevek k upravljanju javnega omrežja, na katerega so priključeni. Posebej v zvezi s pasovnimi odjemalci je Nemčija navedla, da so lahko omrežnine, izračunane na podlagi metodologije fizične poti, zelo blizu nič, če so taki odjemalci zelo blizu bazne elektrarne (20). Taki pasovni odjemalci pa imajo kljub temu korist od javnega omrežja in zagotovljene dobave električne energije, ki jo ponuja. Nemčija je poleg tega pojasnila, da je bilo pri minimalnem prispevku upoštevano dejstvo, da se lahko metodologija fizične poti uporablja samo kot približek za določitev individualnih stroškov omrežja.

2.2 POPOLNA OPROSTITEV MED LETOMA 2011 IN 2013

(21) V uredbi StromNEV, kakor je bila spremenjena s členom 7 zakona z dne 26. julija 2011, ki je začel veljati 4. avgusta 2011, vendar se je uporabljal za nazaj od 1. januarja 2011 (v nadaljnjem besedilu: StromNEV 2011 (21)), je bil sistem individualnih omrežnin za pasovne odjemalce opuščen in nadomeščen s popolno oprostitvijo obveznosti plačila omrežnin. Individualne omrežnine za nekonične odjemalce so bile ohranjene, prav tako pa njihova obveznost plačila vsaj 20 % objavljene omrežnine.

(22) V skladu z drugim stavkom člena 19(2) StromNEV 2011 se končni uporabniki oprostijo omrežnin, če njihova letna poraba energije doseže vsaj 7 000 ur polne uporabe in preseže 10 GWh porabe. Ta oprostitev (v nadaljnjem besedilu: popolna oprostitev) je predmet sklepa o začetku postopka in tega sklepa.

(23) Prag 7 000 ur polne uporabe označuje pasovnega odjemalca v smislu, da se lahko ta prag doseže samo, če je zadevni končni uporabnik skoraj stalno priključen na omrežje ob enaki obremenitvi. Ure (polne) uporabe so v členu 2(2) StromNEV opredeljene kot količnik letne izhodne moči in letne konične obremenitve zadevnega uporabnika omrežja.

(24) V skladu s tretjim stavkom člena 19(2) StromNEV 2011 se je oprostitev iz drugega stavka istega člena odobrila šele, ko je pristojni regulativni organ (BNetzA ali eden od regionalnih regulativnih organov, v nadaljnjem besedilu: Landesregulierungsbehörde (22)) preveril, da so izpolnjeni zakonski pogoji. Ko je bilo to preverjanje opravljeno, je BNetzA ali Landesregulierungsbehörde izdal dovoljenje, s katerim je bil pasovni odjemalec upravičen do popolne oprostitve od 1. januarja 2011 (če so bili na ta dan izpolnjeni vsi pogoji) in za nedoločen čas (če so bile zahteve še naprej izpolnjene).

(25) Posledica popolne oprostitve je bilo zmanjšanje prihodkov za operaterje omrežja. Ta finančna izguba je bila od leta 2012 nadomeščena s posebno dodatno dajatvijo (glej oddelek 2.4 spodaj). Za leto 2011 pa ni bila uvedena nobena posebna dodatna dajatev in finančno izgubo so leta 2011 nosili operaterji omrežja.

(26) Popolna oprostitev je bila opuščena s spremembo (23) uredbe StromNEV 1. januarja 2014.

2.3 UPRAVIČENCI IN ZNESEK POMOČI

(27) Nemčija je predložila začasni seznam podjetij, upravičenih do oprostitve na podlagi drugega stavka člena 19(2) StromNEV 2011. Na podlagi teh informacij je bilo v obdobju 2011–2013 več kot 200 podjetij oproščenih plačila omrežnine na podlagi drugega stavka člena 19(2) StromNEV 2011. Velika večina teh podjetij pripada različnim panogam proizvodnega sektorja, zlasti kemični industriji (vključno z industrijskimi plini), papirni, tekstilni in jeklarski industriji, industriji neželeznih kovin, rafinerijam nafte ter steklarstvu. Podjetja, ki se ukvarjajo s storitvami (npr. spletnim gostovanjem), so samo občasno prejela popolno oprostitev. Ta podjetja so bila podjetja z velikimi podatkovnimi centri.

(28) Ocene, ki jih je predložila Nemčija, kažejo, da izgube operaterjev omrežja zaradi popolne oprostitve v obdobju 2011–2013 znašajo približno 900 milijonov EUR v primerjavi s položajem, v katerem bi pasovni odjemalci plačevali običajno omrežnino. Vendar je izguba verjetno manjša, ker so pri izračunu omrežnin za leto 2011 operaterji omrežja običajno upoštevali dejstvo, da bi za pasovne odjemalce veljala individualna omrežnina na podlagi člena 19(2) StromNEV 2010. Oceno pa še bolj zaplete dejstvo, da je bil prag za upravičenost do individualne omrežnine spremenjen 1. januarja 2011 (7 000 ur polne uporabe namesto 7 500 ur polne uporabe) in da individualna omrežnina morda ni bila privlačna za nekatere pasovne odjemalce, ker ni nujno pomenila znatnega znižanja omrežnine zaradi geografske lokacije in drugih dejavnikov, ki vplivajo na izračun posameznih omrežnin.

2.4 MEHANIZEM FINANCIRANJA

2.4.1 MEHANIZEM FINANCIRANJA, KOT JE OPISAN V ČLENU 19 STROMNEV 2011

(29) Ker so bili oproščeni pasovni odjemalci priključeni na različne ravni omrežja, je popolna oprostitev pomenila izgube prihodka za operaterje prenosnega sistema in operaterje distribucijskega sistema. V skladu s šestim stavkom člena 19(2) StromNEV 2011 so morali operaterji prenosnega sistema plačati nadomestilo operaterjem distribucijskega sistema za njihove izgube prihodka zaradi popolne oprostitve. Vendar se je iz razlogov, podrobno navedenih v oddelku 2.4.3, to nadomestilo dejansko začelo plačevati šele leta 2012. Leta 2011 so izgube nosili operaterji prenosnega sistema in operaterji distribucijskega sistema, na omrežja katerih so bili priključeni oproščeni pasovni odjemalci.

(30) Poleg tega so si morali operaterji prenosnega sistema v skladu s sedmim stavkom člena 19(2) StromNEV 2011 medsebojno pobotati zneske svojih plačil operaterjem distribucijskega sistema in lastnih izgub. Za podrobna pravila o tem, kako izvesti ta pobot, je člen 19(2) StromNEV 2011 napotoval na člen 9 zakona o soproizvodnji toplote in električne energije (Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz, v nadaljnjem besedilu: KWKG) (24), ki se je takrat uporabljal in naj bi se uporabljal po analogiji. Namen pobota je bil razporediti finančno breme med operaterje prenosnega sistema, tako da je vsak operater nosil enako breme sorazmerno z električno energijo, dobavljeno končnim odjemalcem, (neposredno ali posredno) priključenim na njihovo omrežno območje. S členom 9 KWKG, na katerega je napotoval sedmi stavek člena 19(2) StromNEV 2011, je bil vzpostavljen sistem, v katerem so operaterji prenosnega sistema prejemali nadomestilo prek tako imenovane dodatne dajatve za soproizvodnjo toplote in električne energije za dodatne stroške zaradi svoje obveznosti plačevanja podpore proizvajalcem električne energije iz soproizvodnje, priključenim na njihovo omrežje, na podlagi KWKG in obveznosti, da plačajo nadomestilo operaterjem distribucijskega sistema za podporo, ki so jo tudi ti plačevali proizvajalcem električne energije iz soproizvodnje, priključenim na njihovo omrežje, na podlagi KWKG (25). Analogna uporaba člena 9 KWKG je pomenila, da so lahko operaterji omrežja uvedli dodatno dajatev, da so pridobili nadomestilo za finančne izgube zaradi popolne oprostitve, in da je bilo treba prihodke, zbrane s to dodatno dajatvijo, prenesti z operaterjev prenosnega sistema na operaterje distribucijskega sistema (26).

(31) Poleg tega je člen 19(2) StromNEV 2011 določal, da se člen 20 StromNEV 2011 uporablja po analogiji. V členu 20 StromNEV 2011 je bilo navedeno, da morajo operaterji elektroenergetskega omrežja pred objavo svojih omrežnin za električno energijo poskrbeti, da so prihodki od plačil zadostni za kritje njihovih pričakovanih stroškov.

(32) Od začetka veljave ARegV, ki vzpostavlja regulativni sistem, namenjen spodbujanju operaterjev omrežja k učinkovitejšemu upravljanju omrežja, se ne zahteva več, da omrežnine odobri BNetzA (zaradi člena 23a EnWG). Namesto tega točka 1 člena 32(1) ARegV 2011 določa, da BNetzA odobri najvišjo raven prihodka, ki ga operaterji omrežja lahko prejmejo od uporabnikov omrežja. V skladu s členom 17 ARegV 2011 morajo operaterji omrežja to najvišjo dovoljeno raven prihodka upoštevati pri določitvi omrežnin.

(33) Operaterji omrežja pa morajo pred objavo svojih omrežnin za električno energijo še vedno poskrbeti, da so prihodki od omrežnin zadostni za kritje njihovih pričakovanih stroškov (vendar v okviru najvišje dovoljene ravni prihodka).

(34) Kot je pojasnjeno spodaj, je agencija BNetzA sprejela regulativno odločbo, da bi podrobneje uredila sistem dodatne dajatve, ki je bila nazadnje uvedena leta 2012 (glej oddelek 2.4.2). Nasprotno pa leta 2011 šesti in sedmi stavek člena 19(2) StromNEV 2011 nista bila uveljavljena in vsak operater omrežja je moral nositi svoje stroške (glej oddelek 2.4.3).

2.4.2 FINANCIRANJE PREK „DODATNE DAJATVE IZ ČLENA 19“ OD LETA 2012

(35) Pravni okvir za nadomestilo in pobot izgub prihodka zaradi popolne oprostitve je bil uresničen z regulativno odločbo BNetzA, sprejeto 14. decembra 2011 (27) (v nadaljnjem besedilu: regulativna odločba z dne 14. decembra 2011) na podlagi člena 29(1) EnWG in točke 6 člena 30(2) StromNEV 2011 (28). Odločba je določala, da mora operater distribucijskega sistema od končnih uporabnikov pobrati dodatno dajatev, imenovano „dodatna dajatev iz člena 19“. Agencija BNetzA je poleg tega operaterjem distribucijskega sistema naložila obveznost, da prilive od te dodatne dajatve mesečno nakažejo operaterjem prenosnega sistema (kot je določeno tudi v členu 9(5) KWKG, na katerega se nanaša sedmi stavek člena 19(2) StromNEV 2011).

(36) Namen dodatne dajatve iz člena 19 je bil vzpostaviti mehanizem financiranja, s katerim se finančno breme zaradi uporabe člena 19(2) StromNEV 2011 pregledno in homogeno porazdeli, ter s tem ustvariti enake pogoje za vse odjemalce električne energije v Nemčiji.

(37) Agencija BNetzA ni vsako leto izračunala zneska dodatne dajatve iz člena 19, temveč ga je moral vsako leto izračunati operater prenosnega sistema na podlagi metodologije, ki jo je določila agencija BNetzA. To je pomenilo, da je moral operater prenosnega sistema na eni stani določiti napovedane finančne izgube, ki izhajajo iz popolne oprostitve, v primerjavi s polno omrežnino, na drugi strani pa napovedano porabo, da je lahko določil dodano dajatev iz člena 19 na kWh. Za prvo leto obratovanja (tj. leto 2012) pa je agencija BNetzA določila znesek, ki ga je bilo treba povrniti prek dodatne dajatve iz člena 19, v višini 440 milijonov EUR. Ta znesek je bil izhodišče za izračun dodatne dajatve. Od tega zneska je bilo treba povrniti 300 milijonov EUR za nadomestitev izgub prihodka zaradi popolne oprostitve. Preostalih 140 milijonov EUR je bilo namenjenih kritju izgub prihodka zaradi individualnih omrežnin na podlagi prvega stavka člena 19(2) StromNEV 2011.

(38) Pred spremembami, uvedenimi v StromNEV s členom 7 zakona z dne 26. julija 2011, so bile izgube prihodkov zaradi individualnih omrežnin za netipične uporabnike omrežja povrnjene – če je bil operater omrežja učinkovita družba in si je lahko na podlagi uredbe ARegV povrnil celotne stroške, in sicer prek omrežnin: ker so operaterji omrežja vnaprej vedeli, da bodo nekateri uporabniki plačali manj, so lahko to že upoštevali pri izračunu omrežnin na podlagi člena 20 StromNEV. V skladu s šestim in sedmim stavkom člena 19(2) StromNEV 2011 pa je bilo treba izgubo prihodkov zaradi individualnih omrežnin za nekonične odjemalce in popolne oprostitve za pasovne odjemalce nadomestiti s posebno dodatno dajatvijo.

(39) Poleg tega je regulativna odločba z dne 14. decembra 2011 določala, da mora operater prenosnega sistema za vsako leto ugotoviti, kakšna je bila dejanska potreba po finančnih sredstvih v prejšnjem letu. Če bi prilivi od dodatne dajatve iz člena 19 presegli znesek, dejansko potreben za nadomestilo operaterju prenosnega sistema za izgubo prihodka zaradi popolne oprostitve in nadomestilo operaterju distribucijskega sistema, bi bilo treba dodatno dajatev v naslednjem letu znižati za zadevno razliko. Če so bili prilivi nezadostni, je bila dodatna dajatev ustrezno povišana.

2.4.3 MEHANIZEM FINANCIRANJA ZA LETO 2011

(40) V regulativni odločbi z dne 14. decembra 2011 je bilo izrecno navedeno, da izgub prihodka v letu 2011 ne krije mehanizem nadomestila in pobota iz uvodne izjave 30.

(41) Kar zadeva izgube v letu 2011, operaterji distribucijskega sistema tako niso bili upravičeni do nadomestila, ki ga plačajo operaterji prenosnega sistema. Operaterji distribucijskega sistema in operaterji prenosnega sistema so morali te izgube prihodka kriti iz lastnih sredstev.

(42) Te izgube so lahko vključili v tako imenovane upravne račune (v nadaljnjem besedilu: Regulierungskonto), vzpostavljene na podlagi ARegV.

(43) Kot je navedeno v uvodni izjavi 32, je uredba ARegV vzpostavila regulativni sistem, ki je namenjen spodbujanju operaterjev omrežja k učinkovitejšemu upravljanju omrežja in v skladu s katerim za operaterje omrežja velja najvišja raven prihodka, ki jo določi BNetzA. Ta najvišja dovoljena raven prihodka se določi za največ 5-letno regulativno obdobje. Za določitev te najvišje ravni prihodka morajo operaterji omrežja agenciji BNetzA pred začetkom regulativnega obdobja zagotoviti različne računovodske podatke (vključno s stroški in prihodki). Poleg tega se najvišja raven prihodka, ki ga lahko operaterji omrežja pridobijo od uporabnikov omrežja, v 5-letnem regulativnem obdobju spreminja, da se upoštevajo neučinkovitosti operaterjev omrežja, s čimer bi jih spodbudili k večji učinkovitosti. To pomeni, da se bo najvišja dovoljena raven prihodka v regulativnem obdobju znižala. BNetzA izmeri učinkovitost operaterja omrežja pred regulativnim obdobjem na podlagi primerjave operaterjev omrežja. Prvo regulativno obdobje je trajalo od leta 2009 do leta 2013. Drugo regulativno obdobje se je začelo leta 2014 in se bo končalo leta 2018.

(44) Pozitivne ali negativne razlike (29) med najvišjo dovoljeno ravnijo in dejansko ustvarjenimi prihodki se knjižijo na posebnem upravnem računu, ki je računovodsko orodje, ki ga upravlja BNetzA (člen 5 ARegV) za spodbujanje operaterjev omrežja k večji učinkovitosti.

(45) Ob koncu 5-letnega obdobja 2009–2013 so bili presežni prihodki pobotani s presežnimi zmanjšanji prihodkov. Posledično pozitivno ali negativno stanje je bilo preneseno na naslednje regulativno obdobje (člen 5(4) ARegV 2011) in porazdeljeno na pet let drugega regulativnega obdobja kot znižanje ali povišanje sicer veljavne najvišje ravni prihodka.

(46) Če pa bi prihodki, ustvarjeni v določenem letu regulativnega obdobja, presegli najvišjo dovoljeno raven prihodka za več kot 5 %, bi moral zadevni operater omrežja prilagoditi svoje omrežnine (da se prepreči ponovitev enakega položaja v naslednjem letu in da se prepreči, da bi bilo znižanje omrežnin preloženo na naslednje regulativno obdobje). Če bi bili prihodki, ustvarjeni v določenem letu regulativnega obdobja, za več kot 5 % nižji od najvišje dovoljene ravni prihodka, bi imel zadevni operater omrežja pravico prilagoditi svoje omrežnine (da se prepreči ponovitev enakega položaja v naslednjem letu in nenadno povišanje omrežnin v naslednjem regulativnem obdobju). V zadnjem primeru lahko operater omrežja izbere, ali bo omrežnine prilagodil ali ne.

(47) V tem okviru je bilo treba nadomestiti izgube prihodka, ki so jih operaterji omrežja utrpeli zaradi popolne oprostitve leta 2011. V času „Verprobung (30)“ za leto 2011 (ki je potekal leta 2010) popolna oprostitev ni bila znana in je ni bilo mogoče upoštevati pri določitvi omrežnin za leto 2011. Kot je Nemčija potrdila v elektronskem sporočilu z dne 24. oktobra 2017, na podlagi takrat veljavne uredbe ARegV 2011 izgub prihodka, nastalih leta 2011 (tj. razlika med dovoljenimi prihodki in dejansko ustvarjenimi prihodki), ni bilo mogoče povrniti s prilagoditvijo omrežnin za leto 2011, ker je bilo treba omrežnine določiti vnaprej v okviru „Verprobung“ v skladu s členom 20 StromNEV in jih med letom ni bilo mogoče spremeniti. Dejansko so morali to izgubo pobotati z dobičkom iz drugih let regulativnega obdobja. Zato so operaterji omrežja tudi izpodbijali popolno oprostitev in regulativno odločbo BNetzA z dne 14. decembra 2011.

(48) Izgub prihodka, ki so jih operaterji omrežja utrpeli zaradi popolne oprostitve, tudi ni bilo mogoče povrniti s povišanjem omrežnin za leto 2012, saj so lahko bile omrežnine za leto 2012 povezane samo z napovedanimi stroški za leto 2012. Nasprotno pa je bilo treba izgube prihodka – če niso bile nadomeščene z večjo učinkovitostjo leta 2011 – knjižiti na Regulierungskonto. Če so bile ob koncu prvega regulativnega obdobja izgube prihodka za leto 2011 nadomeščene z dodatnimi prihodki v drugih letih tega regulativnega obdobja, ni bilo nadomestitve izgub. Samo če izgub ni bilo mogoče nadomestiti z dodatnimi prihodki v regulativnem obdobju, ki se je končalo leta 2013, je lahko izguba prihodkov leta 2011 vodila do posrednega nadomestila v naslednjem regulativnem obdobju z rahlim povišanjem najvišje dovoljene ravni v naslednjem regulativnem obdobju. Ker pa ARegV ne nadomešča celotnih stroškov, temveč samo stroške učinkovitega operaterja, tudi v tem primeru običajno ni bilo polnega nadomestila.

2.5 CILJ POPOLNE OPROSTITVE

(49) Iz obrazložitvenega memoranduma k StromNEV 2011 je razvidno, da je bila popolna oprostitev pasovnih odjemalcev uvedena zaradi domnevnih stabilizacijskih učinkov pasovnih odjemalcev na omrežje (31).

2.6 RAZLOGI ZA ZAČETEK POSTOPKA

(50) V sklepu o začetku postopka je Komisija ugotovila, da popolna oprostitev daje selektivno prednost pasovnim odjemalcem, katerih letna poraba električne energije presega 7 000 ur polne uporabe in 10 GWh porabe. Poleg tega je Komisija ugotovila, da dodatna dajatev iz člena 19, ki je bila uvedena leta 2012, pomeni državna sredstva ter da so bili operaterji prenosnega sistema določeni za njeno izvajanje, medtem ko jo BNetzA spremlja prek Regulierungskonto. Kar zadeva leto 2011, je Komisija izrazila zaskrbljenost, da je lahko bila popolna oprostitev financirana prek državnih sredstev že pred uvedbo dodatne dajatve iz člena 19. Komisija je navedla, da je mogoče o obstoju državnih sredstev sklepati na podlagi dejstva, da so imeli operaterji omrežja v skladu s členom 9 KWKG pravico pobirati dodatno dajatev od uporabnikov omrežja, prilive od nje pa so upravljali operaterji prenosnih sistemov. Poleg tega je Komisija menila, da so lahko bile izgube prihodka zaradi popolne oprostitve leta 2011 nadomeščene prek Regulierungskonto, za katerega je Komisija ugotovila, da ga je spremljala agencija BNetzA.

(51) Komisija je opozorila tudi, da Nemčija ni predstavila nobenega razloga za združljivost pomoči in se je samo sklicevala na stabilizacijski učinek na omrežja, ne da bi ta učinek količinsko opredelila. Komisija je zato začela formalni postopek preiskave.

2.7 DOGODKI PO SKLEPU O ZAČETKU POSTOPKA

(52) Ker operaterjem omrežja ni bilo zagotovljeno, da jim bo povrnjena izguba prihodkov zaradi popolne oprostitve leta 2011, jih je več izpodbijalo odločbe BNetzA o oprostitvi in tudi neposredno regulativno odločbo z dne 14. decembra 2011. Višje deželno sodišče v Düsseldorfu je s sklepom z dne 8. maja 2013 (32) ugotovilo, da je bila popolna oprostitev, ki je veljala med letoma 2011 in 2013, nezakonita, in preklicalo popolno oprostitev, odobreno podjetju, na katerega se je nanašal postopek pred tem sodiščem. Višje deželno sodišče je ugotovilo, da pri popolni oprostitvi, odobreni na podlagi drugega stavka člena 19(2) StromNEV 2011, niso bile upoštevane omejitve iz člena 24 EnWG 2011, ki je zvezni vladi zgolj dajal pravico, da določi načine izračuna individualnih omrežnin, ne pa da uvede popolno oprostitev omrežnin. Višje deželno sodišče je ugotovilo tudi, da so omrežnine cena za zagotovljene storitve (tj. za dostop do omrežja in njegovo uporabo) in da se popolna oprostitev ne more šteti za individualno omrežnino ali ceno za storitev, temveč je ugodnost, izjema glede na načelo, da je treba operaterjem omrežja plačati sorazmerno omrežnino za uporabo omrežja. Navedlo je, da je lahko stabilizacijski učinek pasovnih odjemalcev kvečjemu utemeljitev za znižano omrežnino, ne pa za popolno oprostitev, saj tudi ti pasovni odjemalci uporabljajo omrežje. Nazadnje je višje deželno sodišče ugotovilo, da dodatna dajatev iz člena 19 ni omrežnina, temveč dodatna dajatev, ki se pobira poleg omrežnin; ni cena za uporabo omrežja, temveč samo dodatna dajatev, uvedena za kritje finančnih izgub, ki so jih operaterji omrežja imeli zaradi popolne oprostitve.

(53) Zvezno sodišče je s sodbo z dne 6. oktobra 2015 (33) potrdilo sklep višjega deželnega sodišča v Düsseldorfu z dne 8. maja 2013. Zvezno sodišče je ugotovilo, da pri popolni oprostitvi, odobreni na podlagi drugega stavka člena 19(2) StromNEV 2011, niso bile upoštevane omejitve iz člena 24 EnWG 2011, ki je vladi zgolj dajal pravico, da določi načine izračuna individualnih omrežnin, ne pa da uvede popolno oprostitev omrežnin. Zvezno sodišče je nadalje ugotovilo, da prvi in tretji stavek člena 24(1) EnWG 2011 temeljita na načelu, da imajo operaterji omrežja pravico do nadomestila za uporabo njihovega omrežja in da se stabilizacijski učinek pasovnih odjemalcev ne more šteti za nadomestilo operaterju omrežja za uporabo omrežja, ker ta stabilizacijski učinek ni nadomestilo, plačano v zameno za uporabo omrežja, temveč zgolj posledica uporabe omrežja. Zvezno sodišče je ugotovilo tudi, da čeprav lahko ima ta stabilizacijski učinek gospodarski pomen za operaterje omrežja in lahko utemeljuje znižane omrežnine, se ne more samodejno šteti, da utemeljuje popolno oprostitev zgolj na podlagi števila ur polne uporabe, zlasti ker tudi pasovni odjemalci prispevajo h konični obremenitvi omrežja. Pri znižanjih bo treba upoštevati konkretni učinek vsakega posameznega pasovnega odjemalca na omrežje. Nazadnje je zvezno sodišče potrdilo tudi, da dodatna dajatev iz člena 19 ni omrežnina, temveč dodatna dajatev, ki se pobira poleg omrežnin; ni cena za uporabo omrežja, temveč samo dodatna dajatev, uvedena za kritje finančnih izgub, ki so jih operaterji omrežja imeli zaradi popolne oprostitve.

(54) Višje deležno sodišče v Düsseldorfu in zvezno sodišče sta popolno oprostitev iz drugega stavka člena 19(2) StromNEV 2011 in individualno oprostitev, odobreno na tej podlagi, razglasili za nični. Vendar je glede na nemško upravno pravo videti, da nemška država od upravičencev ne more dejansko zahtevati vračila zaradi pravil o zastaranju. Poleg tega, kot je opisano v uvodni izjavi 55, novi člen 32(7) StromNEV 2014 določa, da so odločbe o oprostitvi, sprejete na podlagi drugega stavka člena 19(2) StromNEV 2011, prenehale veljati šele 1. januarja 2014.

(55) Nemčija je z uredbo z dne 14. avgusta 2013 (34) opustila popolno oprostitev s 1. januarjem 2014 in na ta datum ponovno uvedla individualne omrežnine za končne uporabnike, katerih letna poraba električne energije doseže 10 GWh in vsaj 7 000 ur polne uporabe. Agencija BNetzA je morala določiti podrobna pravila o metodologiji za določanje individualnih stroškov omrežja v skladu z uredbo StromNEV, kakor je bila spremenjena s členom 1 uredbe z dne 14. avgusta 2013 (v nadaljnjem besedilu: StromNEV 2014). Za ta namen je agencija BNetzA ponovno uvedla metodologijo fizične poti z regulativno odločbo (35), sprejeto na podlagi člena 29 EnWG. Čeprav je metodologija nekoliko spremenjena, v bistvu ustreza metodologiji fizične poti, kot se je uporabljala za izračun individualnih omrežnin v skladu s StromNEV 2010 (glej uvodno izjavo 19 tega sklepa). Regulativna odločba o metodologiji fizične poti je bila potrjena s sklepom zveznega sodišča z dne 13. decembra 2016 (36). Zvezno sodišče je posebej priznalo, da metodologija fizične poti zagotavlja oceno stroškov omrežja, ki jih povzročijo pasovni odjemalci, v skladu z načelom upoštevanja vzroka za stroške.

(56) Sklep višjega deželnega sodišča z dne 8. maja 2013 in sklep zveznega sodišča z dne 6. oktobra 2015 sta vplivala samo na stranke postopka in nista vodila do splošnega preklica vseh odločb o oprostitvi. Člen 32(7) StromNEV 2014 zato določa, da odločbe o oprostitvi, ki jih je regulativni organ sprejel na podlagi drugega stavka člena 19(2) StromNEV 2011, prenehajo veljati 1. januarja 2014. Za odprte zahtevke za odločbe o oprostitvi, ki jih regulativni organ sprejme na podlagi člena 19(2) StromNEV 2011, in primere, v katerih je odločbo o oprostitvi preklicalo sodišče, se uporablja drugi stavek člena 19(2) StromNEV 2014 (z retroaktivnim učinkom od 1. januarja 2012). Za leto 2011 se je v enakih primerih uporabljala uredba StromNEV, kot je veljala pred uvedbo popolne oprostitve (tj. individualne omrežnine na podlagi fizične poti – če je ustrezno).

(57) Zvezno sodišče je s sklepom z dne 12. aprila 2016 (37) regulativno odločbo z dne 14. decembra 2011 razglasilo za nično (glej uvodne izjave od 35 do 39 tega sklepa). Sodišče je ugotovilo, da navedena odločba ni spadala v okvir pooblastila iz člena 24 EnWG. Po navedeni sodbi je nemški zakonodajalec spremenil člen 24 EnWG in s tem retroaktivno odpravil pomanjkanje pooblastila za dodatno dajatev iz člena 19 (38).

3. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI

(58) Komisija je prejela pripombe Ahlstrom GmbH, AlzChem AG, Aurubis AG, Bender GmbH, Fitesa Germany GmbH, Evonik Industries AG, Hans Adler OHG, Lindes Gas Produktionsgesellschaft, Norske Skog Walsum GmbH, Oxxynova GmbH, Ruhr Oel GmbH, Saalemühle Alsleben GmbH, Sasol Wax GmbH, SETEX-Textil GmbH, Bundesverband der Energieabnehmer e.V., Currenta GmbH & Co. KG, Air Liquide Deutschland GmbH, InfraServ GmbH & Co. KG, Naturin Viscofan GmbH, Wirtschaftsvereinigung Stahl, Wirtschaftsvereinigung Metalle, Hydro Aluminium Rolled Products GmbH, Norsk Hydro ASA, Papierfabrik Scheufelen GmbH & Co. KG, ThyssenKrupp Steel Europe AG, Trimet Aluminium AG, UPM GmbH, Verband der Chemischen Industrie e.V., Verband der Industriellen Energie- und Kraftwirtschaft e.V. in Xstrata Zink GmbH/Glencore. Z vsemi prejetimi pripombami se zatrjuje, da popolna oprostitev ne pomeni državne pomoči. Trditve, navedene v različnih pripombah v podporo temu mnenju, so povzete v naslednjih uvodnih izjavah.

(59) Zainteresirane strani menijo, da s popolno oprostitvijo oproščeni pasovni odjemalci niso dobili prednosti. Po mnenju zainteresiranih strani je bila popolna oprostitev nadomestilo za prispevek pasovnih odjemnikov k splošni stabilnosti elektroenergetskega omrežja. Ena od zainteresiranih strani meni, da popolna oprostitev ustreza nadomestilu za storitev splošnega gospodarskega pomena v smislu sodbe Altmark (39). Zlasti se navaja, da je bil pasovni odjem, pri katerem so bili izpolnjeni pogoji za popolno upravičenost, osnovni pogoj za neprekinjeno proizvodnjo električne energije v elektrarnah, opremljenih s sinhronskimi generatorji. Ti se štejejo za potrebne za stabilnost omrežja, ker pripomorejo k preprečevanju frekvenčnih premikov. Več zainteresiranih strani se v zvezi s tem sklicuje na študijo z dne 20. januarja 2012 o minimalni proizvodnji konvencionalnih (40) elektrarn, potrebni v Nemčiji za zagotovitev zanesljivega upravljanja omrežja, v katerem je velik delež energije iz obnovljivih virov (41) (v nadaljnjem besedilu: študija iz leta 2012). Več zainteresiranih strani pa meni, da prednost ni selektivna, temveč jo upravičujeta logika in narava omrežnin v Nemčiji. V zvezi s tem pojasnjujejo, da se zaradi predvidljivosti vzorca porabe pasovnih odjemnikov znatno znižajo stroški omrežja, ker se zmanjša potreba po izravnalni energiji in rezervah. Poleg tega se z vzorcem neprekinjene porabe dalj časa ohrani omrežna oprema in s tem znižajo materialni stroški. Te stroške bi sicer moral nositi operater prenosnega sistema kot del omrežnih odgovornosti, opredeljenih v členu 11 EnWG. Nekatere od zainteresiranih strani trdijo tudi, da pasovni odjemalci prispevajo k regulaciji napetosti in preprečevanju razpada sistema ter da je popolna oprostitev njihovo nadomestilo za to. Nazadnje, v pripombah je navedeno, da oproščeni pasovni odjem zagotavlja dovajanje električne energije, ki jo proizvajajo nestalni viri obnovljive energije. Zaradi tega naj bi se znižali stroški širitve omrežja in plačila nadomestil v skladu z zakonom o obnovljivih virih energije (Erneuerbare Energien Gesetz, v nadaljnjem besedilu: EEG) (42).

(60) Poleg tega zainteresirane strani menijo, da se popolna oprostitev ne financira iz državnih sredstev. Po mnenju zainteresiranih strani je bil drugi stavek člena 19(2) StromNEV 2011 del splošnega sistema omrežnin in je zato predstavljal samo uravnavanje cen. Dejstvo, da je popolna oprostitev odvisna od dovoljenja agencije BNetzA, se šteje zgolj za formalnost, ki naj sama po sebi ne bi zadostovala za ugotovitev, da se popolna oprostitev financira iz državnih sredstev.

(61) Zainteresirane strani zlasti trdijo, da se za popolno oprostitev ne more šteti, da je bila financirana iz državnih sredstev po uvedbi dodatne dajatve iz člena 19 leta 2012. Dodatna dajatev iz člena 19 se šteje za del splošnega sistema omrežnin. Zato zainteresirane strani zavračajo označitev dodatne dajatve iz člena 19 za davku podobno dajatev. V pojasnilu zainteresirane strani trdijo, da zneska dodatne dajatve iz člena 19 ni določila država, temveč so ga izračunali operaterji omrežja na podlagi izgub prihodka zaradi popolne oprostitve. Namen dodatne dajatve iz člena 19 naj bi bil zgolj izravnati finančno breme zaradi popolne oprostitve za vse uporabnike omrežja v Nemčiji. Prilivi od dodatne dajatve iz člena 19 naj ne bi pripadali državnemu proračunu, niti naj ne bi bili pod državnim nadzorom. Zainteresirane strani v zvezi s tem pojasnjujejo, da so imeli operaterji prenosnih sistemov diskrecijsko pravico glede uporabe prilivov od dodatne dajatve iz člena 19. Zainteresirane strani so zavrnile ugotovitev, da so operaterji prenosnih sistemov centralizirali prilive od dodatne dajatve iz člena 19 in s tem ravnali podobno kot sklad. Pojasnjeno je, da je bila skupna projektna skupina „Horizontaler Belastungsausgleich“ (PG HOBA), navedena v sklepu o začetku postopka, ustanovljena prostovoljno in da je bil njen namen zgolj tehnično usklajevanje med operaterji prenosnih sistemov.

(62) Zainteresirane strani trdijo tudi, da dodatna dajatev iz člena 19 ni nujno namenjena financiranju oprostitve omrežnin. Prednost zaradi oprostitve bi nastala tudi brez dodatne dajatve iz člena 19, pri tem pa bi morali izgube prihodka zaradi popolne oprostitve nositi operaterji omrežja. Mehanizem nadomestila, opisan v oddelku 2.4 tega sklepa, naj bi bilo treba obravnavati neodvisno od prednosti, dane pasovnim odjemalcem. Brez mehanizma nadomestila bi operaterji omrežja preprosto upoštevali izgube prihodka pri izračunu omrežnin za neoproščena podjetja, tako kot leta 2011.

(63) Zainteresirane strani trdijo, da oprostitev omrežnin ni izkrivljala konkurence ali trgovine med državami članicami, saj je samo zmanjšala finančno breme in izboljšala neugoden konkurenčni položaj, ki izhajata iz omrežnin v Nemčiji, ki se štejejo za znatno višje kot v drugih državah članicah.

(64) Samo omejeno število zainteresiranih strani trdi, da je oprostitev omrežnin združljiva z notranjim trgom. Njihove trditve se nanašajo predvsem na prispevek pasovnih odjemalcev k stabilnosti omrežja in s tem k zanesljivosti oskrbe v Evropi. Poleg tega trdijo, da naj bi glede na podnebne politike Unije oprostitev okrepila konkurenčnost energetsko intenzivnih podjetij in s tem preprečila selitev njihovih dejavnosti iz Unije, kar bi imelo negativne posledice za gospodarstvo Unije, ker bi na primer vodilo do izgube vrednostnih verig in povečalo odvisnost Unije od uvoza.

(65) Nazadnje, omejeno število zainteresiranih strani trdi, da bi se s kakršnim koli povračilom kršilo načelo legitimnega pričakovanja. Za ta namen trdijo, da bi Komisija, če bi ugotovila, da se popolna oprostitev financira iz državnih sredstev, odstopala od razlage pojma državna pomoč, uporabljene pred popolno oprostitvijo v njeni praksi obravnavanja zadev in v sodni praksi Evropskega sodišča, zlasti od razlage državnih sredstev v sodbi PreussenElektra.

(66) Po izteku roka za predložitev pripomb zainteresiranih strani je Komisija prejela pripombe dveh dodatnih zainteresiranih strani (Wacker Chemie AG in Koehler Kehl GmbH). Družba Wacker Chemie AG je predložila pripombe glede metodologije fizične poti, ki jo je agencija BNetzA razvila za določanje individualnih omrežnin za pasovne odjemalce od leta 2014. Družba je menila, da metoda fizične poti ni primeren način določanja individualne omrežnine, ker bi bila omrežnina odvisna od tega, ali je pasovni odjemalec blizu bazne elektrarne ali ne. Izrazila je tudi negativno mnenje o tem, da se hidroelektrarne ne štejejo za bazne elektrarne in da mora biti zadevna elektrarna sposobna kriti celotno potencialno obremenitev pasovnega odjemalca. Menila je, da je bila popolna oprostitev preprostejše načelo, ki je ustrezneje upoštevalo prispevek pasovnih odjemalcev k stabilnosti omrežja. Ni pa predložila nobenih dokazil, ki bi opisovali stabilizacijske učinke pasovnih odjemalcev. Družba Koehler Kehl GmbH je predložila pripombe glede poročila, ki ga je agencija BNetzA objavila 20. marca 2015 (43). Družba se sklicuje na navedbe v poročilu, ki potrjujejo prispevek pasovnega odjema električne energije k stabilnosti omrežja v obdobju 2011–2013. Družba Koehler Kehl GmbH na tej podlagi trdi, da drugačna obravnava pasovnih odjemalcev ne pomeni selektivne prednosti. Glede tega, da je v poročilu o vrednotenju nakazano, da stabilen pasovni odjem električne energije postaja manj pomemben za stabilnost omrežja, družba Koehler Kehl GmbH dvomi v veljavnost poročila. Za ta namen s svojimi pripombami izpodbija metodologijo, uporabljeno za oblikovanje poročila, kot netočno, ker se poročilo opira na primer na navedbe operaterjev nizkonapetostnega omrežja, na katerega pa ni priključen noben pasovni odjemalec. Poročilo naj torej ne bi vsebovalo nobene veljavne navedbe, s katero bi bil izpodbit stabilizacijski učinek pasovnega odjema. Poleg tega je v pripombah poudarjena stalna potreba po baznih elektrarnah in s tem pasovnem odjemu za zagotavljanje stabilnosti omrežja.

4. PRIPOMBE NEMČIJE

(67) Nemčija meni, da popolna oprostitev, ki je predmet sklepa o začetku postopka, ni državna pomoč, ker z njo ni bila dana selektivna prednost, niti ni bila financirana iz državnih sredstev. Druga možnost pa je po njenem mnenju ta, da je oprostitev združljiva z notranjim trgom. V zvezo s tem poudarja tudi, da je treba ohranjati enake konkurenčne pogoje za energetsko intenzivne panoge v Evropi v času, ko narašča delež električne energije iz obnovljivih virov.

(68) Nemčija meni, da je bila popolna oprostitev skladna z logiko sistema omrežnin v Nemčiji, zlasti z načelom, da morajo biti omrežnine sorazmerne (stroškom) in nediskriminatorne. Trdi, da je bilo treba zaradi načela upoštevanja vzroka za stroške iz člena 16(1) StromNEV in zahteve iz drugega stavka člena 17(1) StromNEV, da je treba pri omrežninah upoštevati dejanske ure uporabe, pasovne odjemalce obravnavati drugače kot ostale končne odjemalce. Dodala je, da je treba oprostitev razumeti kot primerno nadomestilo za prispevek pasovnih odjemalcev k stabilnosti omrežja.

(69) Nemčija pojasnjuje, da so pasovni odjemalci zelo drugačni od „tipičnih odjemalcev“. Medtem ko poraba tipičnih odjemalcev niha in je ni mogoče v celoti predvideti, pasovni odjemalci stalno jemljejo enako količino električne energije iz omrežja. Zaradi velike predvidljivosti pasovnega odjema električne energije se je zmanjšala potreba po izravnalni električni energiji in rezervah ter potreba po ponovnem dispečiranju. Na splošno je velika predvidljivost olajšala načrtovanje omrežja in omogočila največji izkoristek elektrarn (če so elektrarne večinoma konvencionalne). Če pa bi morali pasovni odjemalci plačevati omrežnine, izračunane v skladu s členoma 16 in 17 StromNEV, bi morali v celoti prispevati k plačilu teh stroškov, čeprav jih ne povzročajo. Ker so pasovni odjemalci na splošno v bližini zmogljivosti za proizvodnjo električne energije, uporabljajo manjši del omrežja, omrežne izgube, povezane z njihovo porabo, pa so manjše. Poleg tega naj oproščeni pasovni odjem ne bi prispeval k povečani potrebi po razvoju omrežja (razen če je sam razlog za širitev omrežja), ker se za krepitev zmogljivosti omrežja upoštevajo samo spremembe obremenitve poleg stalnega pasovnega odjema. Nazadnje, pasovni odjemalci naj bi pozitivno vplivali tudi na regulacijo frekvence, ker lahko stalna obremenitev določenega obsega zmanjša motnje frekvence in operaterju omrežja zagotovi več časa za odziv.

(70) Nemčija nadalje pojasnjuje, da splošni sistem omrežnin ne upošteva ustrezno stroškov omrežja, ki jih povzročijo oproščeni pasovni odjemalci, v primerjavi z odjemalci s spreminjajočimi se vzorci porabe. Zlasti funkcija istočasnosti temelji na preteklih podatkih, vendar ne more zagotavljati, da bi spremenljivi odjemalci energijo porabljali ob istem času, kot so jo v preteklosti. Čeprav je za spremenljive odjemalce z majhnim številom ur polne uporabe empirično tudi značilen nizek faktor istočasnosti, lahko njihova poraba električne energije kljub temu (zaradi nepredvidljivosti porabe) niha okoli letne konične obremenitve. Zato so operaterji omrežja pri razvoju omrežja prisiljeni vanj vključiti varnostno rezervo. Ta varnostna rezerva pa ni potrebna pri pasovnih odjemalcih. Zaradi tega naj bi bili pri funkciji istočasnosti precenjeni stroški, ki jih pasovni odjemalci povzročijo v primerjavi s spremenljivimi odjemalci.

(71) Nazadnje, Nemčija pojasnjuje, da velika in stabilna obremenitev pomeni ekonomijo obsega, ki se ne upošteva pri določitvi omrežnin na podlagi funkcije istočasnosti. Pri določitvi omrežnin na podlagi funkcije istočasnosti naj bi bile torej precenjene omrežnine, ki jih plačajo pasovni odjemalci.

(72) Nemčija glede tega na koncu ugotavlja, da v primerjavi s spremenljivimi odjemalci pasovni odjemalci pomenijo vrsto znižanj stroškov in prihrankov pri stroških, ki koristijo vsem uporabnikom omrežja. Teh prihrankov ni mogoče natančno izračunati, vendar se lahko izračunajo posredno z dodelitvijo individualnih stroškov pasovnega odjemalca (dodatni stroški).

(73) Nemčija meni, da je bila pravna zahteva, da poraba električne energije presega 10 GWh in dosega 7 000 ur polne uporabe, utemeljena in skladna, ker je zagotavljala stabilen in znaten pasovni odjem. Da bi končni uporabniki dosegli 7 000 ur uporabe, bi moral njihov odjem električne energije iz omrežja ustrezati najvišji letni konični obremenitvi vsake četrt ure v obdobju, ki znaša 80 % leta. Pri 7 000 urah polne uporabe torej ni šlo za funkcijo količine porabljene električne energije, temveč stabilnosti porabe. Povedano drugače, 7 000 ur polne uporabe je bilo mogoče doseči samo, če je imel odjemalec točno enak odjem vsaj 80 % celotnega leta. Nemčija pojasnjuje tudi, da je bila zahteva 10 GWh določena v tej količini, ker naj bi uporabniki omrežja razmišljali o izstopu iz splošnega sistema omrežnin samo pri določeni ravni porabe električne energije (44).

(74) Glede morebitne vključenosti državnih sredstev Nemčija meni, da država ni izvajala nadzora nad financiranjem oprostitve. Trdi, da zgolj to, da so regulativni organi odobrili oprostitev, ne zadostuje za ugotovitev obstoja takega nadzora.

(75) Poleg tega Nemčija trdi, da dodatna dajatev iz člena 19 ne pomeni dajatve v smislu sodbe Essent (45). Nemčija v podporo tej trditvi navaja, da dodatne dajatve iz člena 19 ni določila država, temveč operaterji prenosnega omrežja, ki so bili večinoma zasebne družbe. Poleg tega naj v nasprotju s sodbo Essent presežek dodatne dajatve iz člena 19 ne bi pripadal državnemu proračunu. Nazadnje, štelo se je, da operaterji prenosnih sistemov prosto uporabljajo prilive od dodatne dajatve iz člena 19.

(76) Nemčija trdi tudi, da dejstvo, da je dodatno dajatev iz člena 19 uvedla agencija BNetzA, samo po sebi ne zadostuje za ugotovitev obstoja državnega nadzora. Nemčija v zvezi s tem pojasnjuje, da je bila dodatna dajatev iz člena 19 uvedena, da bi se omogočila izravnava izgub prihodka zaradi oprostitve. Taka izravnava po Nemčiji je bila potrebna zaradi regulativnih posebnosti v Nemčiji, kjer je prenosno omrežje razdeljeno na štiri geografska območja in štiri operaterje prenosnih sistemov. Druga možnost bi bila povišanje omrežnin za neoproščene končne uporabnike v zadevnem omrežnem območju, kar pa bi povzročilo geografsko različna stroškovna bremena v Nemčiji. Znesek stroškovnega bremena bi bil tako odvisen od obsega oprostitev v zadevnem omrežnem območju.

(77) V zvezi z letom 2011 Nemčija pojasnjuje, da izgub prihodka, ki so nastale leta 2011, ni bilo mogoče povrniti prek omrežnin za leto 2011, ker je bilo treba omrežnine določiti vnaprej. Niti jih ni bilo mogoče povrniti leta 2012, ker je treba omrežnine izračunati na podlagi napovedanih stroškov omrežja. Zato bi lahko bile izgube prihodka zaradi oprostitve, če ne bi bilo dodatne dajatve iz člena 19, delno, če sploh, nadomeščene prek Regulierungskonto v skladu z določbami iz člena 5 ARegV 2011. Če bi nato izgube prihodka povzročile negativno razliko med ustvarjenimi prihodki in najvišjo dovoljeno ravnijo prihodka, bi bila ta razlika knjižena na upravni račun. Če bi bilo ob koncu regulativnega obdobja stanje še vedno negativno, bi se lahko zaradi tega povišale najvišje dovoljene ravni prihodka v naslednjem regulativnem obdobju. Nemčija v zvezi s tem pojasnjuje tudi, da pristojni regulativni organ ni imel v lasti Regulierungskonto, niti ga ni nadzoroval. Edini namen Regulierungskonto je bil pobot prilivov od omrežnin, ki presežejo najvišjo dovoljeno raven prihodka v določenem regulativnem obdobju v okviru sistema, opisanega v uvodni izjavi 41. Zato na Regulierungskonto niso bila knjižena nobena likvidna sredstva, ki bi lahko bila uporabljena za financiranje izgub prihodka zaradi oprostitve.

(78) Nemčija meni tudi, da popolna oprostitev ni ustvarila dodatnega bremena za državni proračun. Zlasti operaterjev prenosnega sistema ni mogoče enačiti z državo. Z usklajevanjem svojih postopkov za upravljanje dodatne dajatve iz člena 19 zaradi učinkovitosti in preglednosti naj ne bi ravnali podobno kot sklad.

(79) Nemčija je poleg tega izrazila mnenje, da popolna oprostitev omrežnin ni povzročila izkrivljanja konkurence na notranjem trgu. Nemčija se je pri tem sklicevala na visoke stroške električne energije, ki naj bi bremenili energetsko intenzivna podjetja, ki delujejo v Nemčiji, bolj kot njihove konkurente, ki delujejo v drugih državah članicah. Nemčija je v zvezi s tem trdila tudi, da bi moralo biti državam članicam dovoljeno, da sprejmejo ukrepe za ohranitev konkurenčnosti evropske industrije, zlasti energetsko intenzivnih panog, ter glede tega poudarila, da ima Nemčija zelo ambiciozno politiko obnovljivih virov energije v primerjavi z drugimi državami članicami in da ta ambiciozna politika zahteva pomembne naložbe v omrežja. Omrežnine naj bi se tako povišale. Omejitev stroškov energije, ki so posledica uporabe energije iz obnovljivih virov, je bila potrebna za zagotovitev enakih konkurenčnih pogojev v primerjavi s panogami v drugih državah članica ali tretjih državah. Brez te omejitve bi bila ogrožena nemška industrija.

(80) Poleg tega Nemčija pojasnjuje, da tudi če bi popolna oprostitev pomenila pomoč, bi to vsekakor bila združljiva pomoč v skladu s členom 107(3)(b) ali (c) Pogodbe, saj je bila popolna oprostitev v obdobju od leta 2011 do leta 2013 potrebna za spodbujanje vzorca porabe električne energije, ki je koristen za omrežje in njegovo stabilnost. Nemčija v zvezi s tem pojasnjuje, da je bila popolna oprostitev potrebna, da se pasovni odjemniki zadržijo v sistemu splošne oskrbe z električno energijo in da se prepreči njihov prehod na sistem samooskrbe ali gradnja neposredne povezave z elektrarno v škodo stabilnosti omrežja. Na ta način je popolna oprostitev prispevala k cilju zanesljivosti oskrbe. Nemčija v zvezi s tem ponavlja, da pasovni odjemalci omogočajo zanesljivo upravljanje omrežja zaradi svoje predvidljivosti in stabilne porabe. Nemčija poleg tega poudarja, da je bil oproščeni pasovni odjem osnovni pogoj za minimalno konvencionalno proizvodnjo električne energije, potrebno za zagotavljanje stabilnosti omrežja, in se sklicuje tudi na študijo iz leta 2012. Nemčija zlasti pojasnjuje, da so v obdobju 2011–2013 v mešanici virov električne energije v Nemčiji še vedno prevladovale konvencionalne elektrarne in da ta mešanica še ni bila zelo prožna. Brez obsežnega in stalnega odjema električne energije naj konvencionalne elektrarne s sinhronskimi generatorji ne bi bile sposobne nenehno delovati in zagotavljati enakih pomožnih storitev (46). To naj bi bilo pomembno zlasti glede na naraščajoči delež električne energije, ki jo proizvajajo nestalni viri obnovljive energije, in odločitev o zaprtju osmih jedrskih elektrarn po nesreči v Fukušimi. Brez konvencionalnih elektrarn s sinhronskimi generatorji bi morali operaterji omrežja izvajati druge stabilizacijske ukrepe, zaradi česar bi se povišali splošni stroški omrežja. Nemčija torej meni, da je bil cilj popolne oprostitve v skladu s splošnimi cilji iz člena 1 EnWG, tj. varno in učinkovito oskrbo z energijo po razumni ceni. Nemčija trdi tudi, da je bila popolna oprostitev potrebna, da se omogoči razvoj električne energije iz obnovljivih virov, ker je zagotavljala, da bodo vedno obstajali odjemalci za porabo električne energije iz obnovljivih virov, kadar koli se proizvede. Brez pasovnih odjemalcev je obstajalo tveganje, da bi bila električna energija iz obnovljivih virov proizvedena takrat, ko ni povpraševanja po električni energiji. S tem pa bi bili operaterji omrežja prisiljeni omejiti obrate za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov in jim plačati nadomestila, zaradi česar bi se povišali stroški podpore električni energiji iz obnovljivih virov.

(81) Nazadnje, Nemčija pojasnjuje tudi, da je bil namen popolne oprostitve tudi izvajanje člena 14 Uredbe (ES) št. 714/2009 Evropskega parlamenta in Sveta (47) ter uvodne izjave 32 in člena 32(1) Direktive 2009/72/ES Evropskega parlamenta in Sveta (48), ki zahtevajo, da se omrežnine uporabljajo nediskriminatorno. Nemčija trdi, da je popolna oprostitev zagotavljala, da so bili pri omrežninah upoštevani različni vzroki za stroške pasovnega in običajnega odjema električne energije.

5. OCENA SHEME POMOČI

(82) Spodnja ocena temelji na oceni pravnega okvira, tržnih razmer, mešanice virov električne energije in omrežnih razmer v letih od 2011 do 2013 ter je omejena nanjo.

5.1 OBSTOJ POMOČI V SMISLU ČLENA 107(1) POGODBE

(83) V skladu s členom 107(1) Pogodbe je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, če vpliva na trgovino med državami članicami (49).

5.1.1 OBSTOJ PREDNOSTI

(84) Pojem prednosti v smislu člena 107(1) Pogodbe ne zajema samo pozitivnih dajatev, kot so subvencije, ampak tudi ukrepe, ki v različnih oblikah znižujejo stroške, ki navadno bremenijo proračun podjetja, in ki imajo tako, ne da bi bili subvencije v strogem pomenu besede, podobne značilnosti in enake učinke (50).

(85) Odjemalci električne energije morajo običajno plačati uporabnino za elektroenergetsko omrežje. Pri tej uporabnini se upošteva strošek, ki ga je ta odjemalec povzročil omrežju. Za podjetja, ki uporabljajo elektroenergetsko omrežje, omrežnine tako pomenijo del njihovih običajnih stroškov proizvodnje. S tem ko so bili pasovni odjemalci z letno porabo električne energije, ki je presegala 10 GWh in dosegala 7 000 ur polne uporabe, popolnoma oproščeni, so bili na podlagi drugega stavka člena 19(2) StromNEV 2011 razbremenjeni finančnega bremena in stroškov proizvodnje, ki bi jih sicer nosili. Z drugim stavkom člena 19(2) StromNEV 2011 je bila torej pasovnim odjemalcem, ki so izpolnjevali merila za upravičenost, dana prednost.

(86) Nekatere zainteresirane strani trdijo, da oprostitev ni pomenila prednosti, ker je pomenila plačilo storitve (stabilen odjem) pod tržnimi pogoji (pri tem se sklicujejo na tako imenovano načelo udeleženca v tržnem gospodarstvu) ali plačilo nadomestila za storitev splošnega gospodarskega pomena.

Brez nadomestila za storitev splošnega gospodarskega pomena

(87) Sodišče je v sodbi Altmark pojasnilo, da morajo biti za to, da nadomestilo za storitev splošnega gospodarskega pomena ne pomeni državne pomoči v skladu s členom 107(1) Pogodbe, izpolnjena naslednja štiri merila (51): (a) podjetje prejemnik mora dejansko izvajati obveznosti javne službe in te obveznosti morajo biti jasno opredeljene; (b) merila, na podlagi katerih se izračuna nadomestilo, morajo biti objektivno in pregledno določena vnaprej, da se prepreči ekonomska ugodnost, ki podjetju, ki prejema nadomestilo, daje prednost v primerjavi s konkurenčnimi podjetji; (c) nadomestilo ne more preseči tistega, kar je potrebno za kritje vseh ali dela stroškov, ki so nastali pri izpolnjevanju obveznosti izvajanja javne službe, ob upoštevanju ustreznih prejemkov in razumnega dobička za izpolnjevanje teh obveznosti; (d) če podjetje, ki mora izpolnjevati obveznosti javne službe, v danem primeru ni izbrano v skladu s postopkom za oddajo javnega naročila, ki naj bi omogočil izbiro ponudnika, ki bi bil sposoben te storitve skupnosti zagotavljati po najnižjih stroških, je treba višino potrebnega nadomestila določiti na podlagi analize stroškov, ki bi jih povprečno, dobro vodeno podjetje, ki razpolaga z ustreznimi viri, imelo pri izpolnjevanju teh obveznosti, ob upoštevanju realiziranih prihodkov in primernega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti.

(88) Vendar je ugotovljeno, da ti štirje kumulativni pogoji v obravnavanem primeru niso izpolnjeni. Prvič, nemška zakonodaja ne opredeljuje nobene storitve splošnega gospodarskega pomena, ki bi bila stabilen odjem, in pasovnim odjemalcem ne nalaga obveznosti javne službe (52). Drugič, zakonodaja ne vsebuje nobenih meril, na podlagi katerih se izračunajo stroški za preprečitev prekomernega nadomestila. Tretjič, pri številnih pasovnih odjemalcih poraba, ki dosega 7 000 ur polne uporabe in presega 10 GWh, preprosto ustreza njihovemu običajnemu profilu porabe in ne pomeni nobenih posebnih stroškov. Popolna oprostitev tako v takih primerih nujno pomeni prekomerno nadomestilo, saj presega nadomestilo, ki bi bilo potrebno za kritje dodatnih stroškov v zvezi z domnevno obveznostjo javne službe. Nazadnje, podjetja niso bila izbrana v skladu s postopkom za oddajo javnega naročila in oprostitev ni bila določena na podlagi analize stroškov, ki bi jih povprečno, dobro vodeno podjetje, ki razpolaga z ustreznimi viri, imelo pri izpolnjevanju teh obveznosti, ob upoštevanju realiziranih prihodkov in primernega dobička zaradi izpolnjevanja teh obveznosti. Nemčija je, nasprotno, navedla, da je težko količinsko opredeliti vrednost, ki jo ima stabilna obremenitev za omrežje.

Popolna oprostitev ne ustreza ravnanju udeleženca na trgu

(89) Kar zadeva trditev, da je popolna oprostitev podobna plačilu, ki bi ga udeleženec na trgu plačal za zadevno storitev, je ugotovljeno, da ni bil predložen noben prepričljiv razlog, ki bi dokazoval, da vrednost popolne oprostitve ustreza ceni, po kateri bi bili operaterji omrežja – če ne bi bilo določbe iz drugega stavka člena 19(2) StromNEV 2011 – pripravljeni kupiti domnevno storitev od pasovnih odjemalcev.

(90) Prvič, dejstvo, da so operaterji omrežja izpodbijali oprostitev pred nacionalnimi sodišči (glej uvodni izjavi 52 in 53), kaže, da operaterji omrežja ne bi sami kupili domnevne storitve v zameno za popolno oprostitev, ki presega raven individualnih omrežnin (za individualne omrežnine glej oddelek 5.1.2 spodaj). Agencija BNetzA je izvedla anketo med operaterji omrežja za pripravo poročila o vrednotenju z dne 30. marca 2015 o učinku člena 19(2) StromNEV na upravljanje elektroenergetskih omrežij in se pri tem osredotočila na podatke za obdobje 2011–2013 (v nadaljnjem besedilu: poročilo o vrednotenju iz leta 2015) (53). V navedenem poročilu je razkrito, da imajo operaterji omrežja, na omrežja katerih so priključeni pasovni odjemalci, različna mnenja glede koristnosti pasovnih odjemalcev za stabilnost omrežja. Nekateri so navedli, da so v obdobju od leta 2011 do leta 2013 pasovni odjemalci povzročili nižje stroške omrežja – vendar je bistveno, da so v resnici povzročili stroške – v primerjavi z drugimi uporabniki omrežja s spremenljivo in nepredvidljivo obremenitvijo, drugi pa so pojasnili, da je prilagodljiva obremenitev koristnejša za regulacijo nestanovitnosti (54). Tudi eden od operaterjev prenosnega sistema je pojasnil, da je prispevek pasovnih odjemalcev k stabilnosti omrežja odvisen od posebnih okoliščin omrežja (55). Nazadnje, več teh operaterjev omrežja je navedlo, da so imeli zadevni pasovni odjemalci isti vzorec obremenitve pred uvedbo oprostitve, zato naj oprostitev ne bi bila potrebna, da bi prilagodili svoje ravnanje. Povedano drugače: storitev je bila zagotovljena v vsakem primeru, tudi brez ukrepa. Te ugotovitve dodatno potrjujejo, da operaterji omrežja ne bi vsi na lastno pobudo „kupili“ stabilne obremenitve od pasovnih odjemalcev, nihče od njih pa je ne bi kupil za ceno popolne oprostitve.

(91) Drugič, tudi če bi predpostavljali, da bi v nekaterih primerih operaterji omrežja dejavno kupili domnevno storitev, bi jo nabavili samo v obsegu, potrebnem za upravljanje omrežja, in po ceni, ki upošteva diferenciran prispevek k stabilnosti. Nasprotno pa je popolna oprostitev odobrena pasovnim odjemalcem, ki dosežejo 7 000 ur polne uporabe in presežejo 10 GWh, ne da bi se upoštevala raven omrežja, na katerega so priključeni, ali njihov dejanski prispevek k stabilnosti omrežja (56) ali dejstvo, da je morda že dovolj takih pasovnih odjemalcev, da se omogoči stabilno upravljanje omrežja. Poleg tega, če je stabilno povpraševanje (in ne znižanje stroškov) ključno za varno upravljanje omrežja, ni razloga, da se iz oprostitve izključijo stabilni odjemalci, ki porabijo manj kot 10 GWh.

(92) Tretjič, ugotovljeno je, da so tudi nemška sodišča ugotovila, da se popolna oprostitev ne more šteti za plačilo za storitev, prvič, ker pri številnih pasovnih odjemalcih „storitev“ zgolj ustreza njihovemu običajnemu načinu porabe in, drugič, ker pri popolni oprostitvi ni bilo upoštevano konkretno povečanje stabilnosti, ki je bilo zagotovljeno. Po mnenju teh sodišč bi bilo utemeljeno samo znižanje, ki bi upoštevalo konkretni učinek posameznega pasovnega odjemalca na omrežje (glej uvodni izjavi 52 in 52).

(93) Del zainteresiranih strani se je pri trditvi, da popolna oprostitev ustreza plačilu, ki bi ga udeleženec na trgu plačal za nakup storitve pasovnih odjemalcev, skliceval na študijo iz leta 2012 (glej uvodno izjavo 59 tega sklepa).

(94) Ugotovljeno je, prvič, da je bila oprostitev uvedena z regulativnim aktom, pri čemer je država ravnala kot regulativni organ. V zvezi s tem je treba uporabiti najnovejšo sodno prakso Splošnega sodišča, zadevo EDF/Komisija (57). V skladu s to sodbo mora država članica, kadar se sklicuje na načela udeleženca v tržnem gospodarstvu, dokazati, da je svojo regulativno odločbo sprejela kot delničar in ne kot javni organ. V obravnavani zadevi Nemčija (na zvezni ravni) ni delničarka v operaterjih omrežja. Vsekakor Nemčija ni predložila nobenih dokumentov, v katerih bi bilo navedeno, da je upoštevala lastniške deleže regionalnih in lokalnih organov v operaterjih omrežja. Nemčija dejansko ni predložila nobenih sočasnih dokazil o komercialnih premislekih, niti niso tega storile zainteresirane strani. Študija je poznejša od regulativne odločbe BNetzA z dne 14. decembra 2011. Zato se v obravnavanem primeru načelo udeleženca v tržnem gospodarstvu ne uporablja.

(95) Ugotovljeno je, drugič, da tudi če bi se načelo udeleženca v tržnem gospodarstvu uporabljalo, kar pa se ne, je bila ta študija poznejša od uvedbe oprostitve. Zato se udeleženec v tržnem gospodarstvu ne bi mogel zanesti nanjo pri določanju oprostitve.

(96) Tudi če bi bila študija iz leta 2012 pomembna za uporabo načela udeleženca v tržnem gospodarstvu, kar pa ni, ne podpira navedenih trditev. Zainteresirane strani trdijo, da je za zagotovitev potrebne minimalne proizvodnje takih elektrarn potrebno stabilno in veliko povpraševanje, ker bo to zagotovilo dobičkonosnost zadevne elektrarne in njeno delovanje brez začasne ustavitve. Vendar je treba opozoriti, da se študija iz leta 2012 sama sploh ne nanaša na koristnost pasovnih odjemalcev za vzdrževanje potrebne minimalne proizvodnje konvencionalnih elektrarn v Nemčiji za zagotovitev zanesljivega upravljanja omrežja. To ni predmet študije iz leta 2012 in pasovni odjemalci dejansko niso navedeni v njej. Nasprotno, v povzetku rezultatov študije (58) je poudarjeno, da je bila minimalna proizvodna zmogljivost, potrebna v Nemčiji za zagotavljanje zanesljivega upravljanja omrežja, ocenjena na podlagi obstoječega povpraševanja v Nemčiji. Povedano drugače, minimalna proizvodna zmogljivost, ki je potrebna v Nemčiji za zagotavljanje zanesljivega upravljanja omrežja, je odvisna od obsega porabe in vrste obremenitve, ki jo je treba zadovoljiti. Če bi bilo povpraševanje manjše ali če ne bi bilo potrebe po zagotavljanju bazne proizvodnje za kritje pasovnega odjema, bi bila minimalna proizvodna zmogljivost, potrebna v Nemčiji, drugačna. Pasovni odjemalci so del razloga, zakaj je tak obseg proizvodne zmogljivosti sploh potreben. Njihovo povpraševanje je torej težko opisati kot storitev. Vsekakor zgolj obstoj pasovnih odjemalcev ne bi zadoščal za zagotavljanje, da zadevne elektrarne ostanejo na trgu. To je nazadnje odvisno od cene, po kateri se električna energija prodaja. Če je ta cena prenizka, bazni elektrarni ne bo omogočila, da ostane na trgu. Odvisno je tudi od ravni proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov. Kadar je povpraševanje majhno, proizvodnja električne energije iz obnovljivih virov pa velika, ima električna energija iz obnovljivih virov prednost pri dispečiranju in prednostni dostop pred elektrarnami na fosilna goriva. Nazadnje, treba je opozoriti, da del konvencionalnih elektrarn, navedenih v študiji iz leta 2012 v zvezi z minimalno proizvodnjo konvencionalnih elektrarn, ni baznih elektrarn, temveč so to konvencionalne elektrarne, katerih proizvodnjo je mogoče hitro povečati, kot so plinske turbine. Pasovni odjemalci ne bodo pomenili spodbude, da te vrste elektrarn ostanejo na trgu, ker je njihova dobičkonosnost povezana z možnostjo, da dosežejo višje cene električne energije, kadar je sistem v kriznem stanju.

(97) Nekatere zainteresirane strani trdijo tudi, da je oprostitev utemeljena, ker so pasovni odjemalci del petstopenjskega načrta razbremenjevanja, ki so ga vzpostavili operaterji prenosnega sistema, da bi se izognili razpadu sistema ob njegovi preobremenitvi. Ta načrt je opisan v kodeksu o prenosu iz leta 2007 (omrežna in sistemska pravila nemških operaterjev prenosnega sistema). Trdijo tudi, da naj bi to razbremenjevanje potekalo brez kakršnega koli pogodbenega razmerja in brez nadomestila ter da je popolna oprostitev nadomestilo za njihov prispevek k zanesljivosti oskrbe.

(98) Glede tega se najprej opozarja, da so te trditve v nasprotju s samim kodeksom o prenosu iz leta 2007. Člen 7.3.4(6) kodeksa o prenosu iz leta 2007 izrecno določa, da se razbremenjevanje zagotovi s pogodbenimi razmerji z odjemalci iz omrežja. Poleg tega ni korelacije med popolno oprostitvijo in razbremenjevanjem v smislu, da vključitev petstopenjskega načrta razbremenjevanja ni zahteva za upravičenost do popolne oprostitve. Zainteresirane strani pri tem priznavajo, da njihova stalna poraba zgolj povečuje verjetnost, da bodo vključeni v načrt. Tudi odjemalci, ki ne izpolnjujejo pogojev za pasovne odjemalce, so lahko del načrta. Dejansko mora petstopenjski načrt razbremenjevanja vključevati odjemalce, ki niso pasovni odjemalci. V resnici vključuje med 35 % in 50 % obremenitve sistema (po odklopu črpalk) (59). Po informacijah, ki jih je predložila Nemčija, naj bi upravičenci do popolne oprostitve skupaj dosegli konično obremenitev v višini približno 3,5 GW, kar je bilo približno 4,2 % koničnega povpraševanja v Nemčiji leta 2013 (60). Zato tudi če bi predpostavljali, da bi lahko oprostitev pomenila nadomestilo za vključitev v petstopenjski načrt, bi kljub temu pomenila selektivno prednost, ker bi bila omejena na pasovne odjemalce in izključena za vse druge odjemalce, ki so del petstopenjskega načrta razbremenjevanja.

(99) Nazadnje, zdi se, da nekatere zainteresirane strani želijo povedati, da morajo pasovni odjemalci pri priključitvi na omrežje izpolnjevati posebne tehnične zahteve in da naj bi morali za izpolnjevanje teh zahtev vlagati v naprave, ki izboljšujejo stabilnost omrežja, ker zagotavljajo jalovo moč (61), za kar pa ne prejemajo nadomestila.

(100) Vendar je treba opozoriti, da se popolna oprostitev ne more šteti za nadomestilo za to domnevno storitev, ki bi ga plačal udeleženec v tržnem gospodarstvu. Položaj, ki ga opisujejo zainteresirane strani, namreč ne ustreza storitvi, ki bi jo kupili operaterji omrežja. Ustreza tehnični zahtevi, ki jo morajo izpolnjevati odjemalci, da so lahko priključeni na omrežje. Zlasti morajo zagotoviti, da njihov faktor premika ostane med – 0,9 in + 0,9. Odvisno od okoliščin mora odjemalec zato morda res vlagati v posebno opremo, ki zagotavlja, da njihov faktor premika ostaja med predpisanima vrednostma. To se ne more šteti za storitev, zagotovljeno omrežju, temveč pomeni preventivni ukrep za preprečevanje večjih motenj v omrežju. Če odjemalci, vključno s pasovnimi odjemalci, ne bi izpolnjevali te tehnične zahteve, bi bili odgovorni za znatne napetostne motnje v omrežju. Zainteresirane strani same priznavajo, da je ta zahteva potrebna za zagotavljanje varnega upravljanja omrežja. Poleg tega se tehnične zahteve uporabljajo za katerega koli odjemalca, ki zahteva priključitev na zadevno omrežje, in ne posebej za pasovne odjemalce, zato bi oprostitev, tudi če bi se lahko štela za „nadomestilo“ (kar pa ni), kljub temu pomenila selektivno prednost, ker bi bila omejena na pasovne odjemalce in izključena za vse druge odjemalce, za katere velja ista zahteva.

5.1.2 OBSTOJ SELEKTIVNE PREDNOSTI

(101) Zainteresirane strani in Nemčija trdijo, da popolna oprostitev ne pomeni selektivne prednosti, ker je ta oprostitev utemeljena z naravo in logiko sistema omrežnin v Nemčiji. Poudarjajo, da sistem omrežnin v Nemčiji temelji na načelu upoštevanja vzroka za stroške, vendar imajo pasovni odjemalci vzorec porabe in obremenitve, ki je drugačen od tipičnih uporabnikov omrežja, katerih poraba in obremenitev sta spremenljivi in nepredvidljivi. Pasovni odjemalci so prispevali k znižanju različnih stroškov omrežja, zato je bila popolna oprostitev utemeljena.

(102) Popolna oprostitev lahko pomeni državno pomoč samo, če je prednost, dana pasovnim odjemalcem, selektivna. Za določitev, ali je prednost selektivna, mora Komisija dokazati, da se pri ukrepu razlikuje med gospodarskimi subjekti, ki so glede na opredeljeni cilj referenčnega sistema v primerljivem dejanskem in pravnem položaju, ter da takega razlikovanja ni mogoče utemeljiti z naravo ali splošno shemo referenčnega sistema (62).

(103) Da bi preverili, ali v zadevnem pravnem sistemu popolna oprostitev pomeni selektivno prednost za nekatera podjetja pred drugimi, ki so glede na cilj tega sistema v primerljivem dejanskem in pravnem položaju, je treba najprej opredeliti referenčni okvir, v katerega spada zadevni ukrep (63).

5.1.2.1 Referenčni sistem

(104) Komisija se strinja, da je za namene tega sklepa zadevni referenčni okvir nemški sistem omrežnin. Ta sistem omrežnin temelji na načelu, da morajo omrežnine temeljiti na stroških in biti nediskriminatorne. V členu 21 EnWG je namreč določeno načelo, da morajo biti omrežnine sorazmerne („angemessen“), nediskriminatorne in pregledne (glej uvodno izjavo 7 tega sklepa). Načelo upoštevanja vzroka za stroške je določeno v členu 16 StromNEV in implicitno v členu 3 StromNEV, ki določa, da omrežnine ustrezajo plačilu za uporabo omrežij. V uredbi StromNEV so določena podrobna pravila o metodologiji za določanje omrežnin, pri katerem se upoštevajo stroški.

(105) Člen 24 EnWG 2011 pooblašča zvezno vlado, da z uredbo določi metodologijo za določanje splošnih omrežnin, ki se plačajo. Kot je navedeno v uvodni izjavi 7 tega sklepa, člen 24 EnWG s tega vidika razlikuje med splošnimi uporabniki in netipičnimi uporabniki omrežja, ki se jim lahko zaračuna individualna omrežnina. Uredba StromNEV upošteva to razlikovanje in vsebuje tudi dve metodologiji: metodologijo, ki se uporablja za tipične uporabnike omrežja (členi 15, 16 in 17 StromNEV), in metodologijo, ki se uporablja za netipične uporabnike omrežja (glej uvodne izjave od 17 do 20 tega sklepa).

(106) Členi 15, 16 in 17 StromNEV določajo splošno metodo izračuna za določanje omrežnin. Ta metodologija je opisana v uvodnih izjavah 10 in 14 tega sklepa. Zlasti funkcija istočasnosti, opisana v členu 16(2) StromNEV in Prilogi 4 k StromNEV, omogoča dodelitev stroškov omrežja različnim uporabnikom omrežja glede na verjetnost, da poraba električne energije zadevnega posameznega uporabnika prispeva k letni konični vrednosti. Nemčija trdi, da je v sistemu, v katerem električna energija teče od zgoraj navzdol, letna konična vrednost eden od glavnih povzročiteljev stroškov omrežja.

(107) Vendar je Nemčija dokazala, da čeprav ta splošna metodologija omogoča zanesljivo določanje stroškov omrežja, ki jih povzroči večina končnih uporabnikov, je funkcija istočasnosti – če se uporabi enako za vse uporabnike omrežja – dejansko precenila stroške, ki so jih pasovni odjemalci povzročili v obdobju 2011–2013. To je pojasnjeno z dejstvom, da se pri metodologiji izračuna, ki temelji na funkciji istočasnosti, celotni stroški omrežja porazdelijo na vse uporabnike, čeprav ti stroški vsebujejo stroške, ki jih pasovni odjemalci niso povzročili ali pa so jih v obdobju 2011–2013 povzročili veliko manj. Zlasti pasovni odjemalci niso povzročili stroškov, povezanih z izravnavo nenadnih sprememb povpraševanja, saj imajo predvidljivo in veliko stalnejšo porabo. Isto velja za ukrepe, ki jih je treba sprejeti za ohranjanje frekvence omrežja kljub spremembam obremenitve.

(108) Res je, da pasovni odjemalci prispevajo h konični obremenitvi tako kot vsi ostali porabniki omrežja in da je konična obremenitev pomembna pri določitvi obsega omrežja ter s tem za dejavnik, ki povzroča stroške omrežja. Vendar ni pomembna za razporeditev drugih stroškov omrežja (npr. stroškov v zvezi z rezervami, potrebnimi za oskrbo z izravnalno energijo). Če bi imeli vsi uporabniki omrežja nepredvidljive in spremenljive vzorce, bi bilo kljub temu razumno, da se ti stroški razporedijo po istem ključu, tj. glede na njihov prispevek h konični obremenitvi. Vendar imajo pasovni odjemalci predvidljiv in veliko stabilnejši vzorec obremenitve. V obdobju 2011–2013 so glede na mešanico virov energije pasovni odjemalci veliko manj potrebovali sistemske storitve kot ostali uporabniki omrežja. Zato v sistemu omrežnin, ki temelji na načelu upoštevanja vzroka za strošek, stroškov za sistemske storitve, ki za pasovne odjemalce niso potrebni, tem ni bilo mogoče dodeliti po istem ključu kot za uporabnike omrežja, ki imajo spremenljivo in nepredvidljivo obremenitev.

(109) Poleg tega metodologija za izračun, ki temelji na funkciji istočasnosti, ne upošteva ekonomije obsega. Kadar se stalno izkorišča celotna zmogljivost omrežja, so stroški na enoto veliko nižji, kot če isto omrežje spremenljivi odjemalci samo občasno izkoriščajo v celoti, na splošno pa izkoriščajo samo do 30 % njegove zmogljivosti. Nazadnje, zaradi spremenljivosti in nepredvidljivosti porabe uporabnikov na splošno, morajo operaterji omrežja pri načrtovanju obsega omrežja upoštevati varnostno rezervo. Faktor istočasnosti namreč izraža samo verjetnost, da bo nek odjemalec energijo porabljal v času konične obremenitve, ne more pa tega zagotavljati. Taka varnostna rezerva pa pri pasovnih odjemalcih ni potrebna v enakem obsegu, če sploh. Če bi bile torej omrežnine za pasovne odjemalce izračunane na podlagi metodologije omrežnin z uporabo funkcije istočasnosti, bi bile tudi v tem primeru precenjene.

(110) Komisija zato meni, da je možnost iz člena 24 EnWG 2011, da se določijo individualne omrežnine za netipične uporabnike, kot so pasovni odjemalci, v skladu z načelom upoštevanja vzroka za stroške in načelom nediskriminacije. Razumeti jo je treba kot sestavni del referenčnega sistema, saj se uporablja kot popravni ukrep, da se upoštevajo stroški omrežja, ki jih dejansko povzročijo netipični uporabniki omrežja, kot so pasovni odjemalci.

(111) Komisija meni tudi, da je določba, v skladu s katero individualne omrežnine, ki jih plačajo netipični uporabniki omrežja, ne smejo biti nižje od 20 % objavljenih omrežnin, sestavni del pravil, ki veljajo za individualne omrežnine v skladu z uredbo StromNEV. Prvič, ta minimalni prispevek je bil stalna zahteva, kar zadeva skupino netipičnih uporabnikov omrežja iz prvega stavka člena 19(2) StromNEV in se je zlasti uporabljal v obdobju 2011–2013 (glej uvodno izjavo 21 tega sklepa). Drugič, uporabljal se je tudi za pasovne odjemalce v skladu s StromNEV 2010 (glej uvodno izjavo 20 tega sklepa). Nazadnje, minimalni 20-odstotni prispevek omrežnine za netipične uporabnike, kot so pasovni odjemalci, ustreza – kot je pojasnila Nemčija (glej uvodno izjavo 20) – varovalki, ki zagotavlja, da netipični odjemalci prispevajo vsaj minimalno k plačilu za korist, ki izhaja iz priključitve na omrežje. Zlasti z vidika pasovnih odjemalcev se pri minimalnem 20-odstotnem prispevku upošteva tudi, da metodologija fizične poti, čeprav tesno izraža stroške omrežja, ki jih povzročijo pasovni odjemalci, kljub tem vključuje določen približek.

5.1.2.2 Odstopanje od referenčnega sistema

(112) Vendar Komisija meni, da je popolna oprostitev, uvedena z zakonom z dne 26. julija 2011, v nasprotju s sistemom individualnih omrežnin iz točke 3 prvega stavka člena 24 EnWG 2011, v skladu s katerim se lahko za netipične oblike uporabe omrežja uporabljajo individualne omrežnine.

(113) Načelo upoštevanja vzroka za stroške ter načelo, da morajo biti omrežnine sorazmerne in nediskriminatorne, pomenita, da se omrežnine določijo na podlagi individualni stroškov omrežja, ki se lahko pripišejo določenemu uporabniku omrežja. Popolna oprostitev omrežnin bi bila torej v skladu s tema načeloma samo, če bi bilo dokazano, da pasovni odjemalci ne povzročajo nobenih stroškov omrežja. To pa ni dokazano. Nasprotno, pasovni odjemalci povzročajo stroške omrežja, zlasti kadar so na novo priključeni na obstoječe omrežje, saj lahko njihova priključitev zahteva povečanje zmogljivosti takega omrežja. Podobno, če omrežje še ni zgrajeno, je treba njegov obseg načrtovati tako, da se zadovolji vsaj povpraševanje pasovnih odjemalcev. To so priznala tudi nemška deželna sodišča in zvezno sodišče. Izrecno so ugotovila, da je bila popolna oprostitev v nasprotju s členom 24 EnWG 2011 (glej uvodni izjavi 52 in 52 tega sklepa). Nadalje je treba ugotoviti, da so se za drugo kategorijo netipičnih uporabnikov omrežja iz prvega stavka člena 19(2) StromNEV v letih od 2011 do 2013 še naprej uporabljale individualne omrežnine, izračunane na podlagi individualnega profila obremenitve (glej uvodno izjavo 21 tega sklepa). Popolna oprostitev za pasovne odjemalce je torej uvedla diskriminacijo obeh ostalih skupin netipičnih uporabnikov omrežja, za katere so se še vedno uporabljale individualne omrežnine, ter vseh ostalih končnih uporabnikov, saj popolna oprostitev odstopa od načela upoštevanja vzroka za stroške in načela sorazmernosti omrežnin.

(114) Ugotovljeno je, da so se pred uvedbo popolne oprostitve z letom 2011 za pasovne odjemalce uporabljale individualne omrežnine, ki jih je bilo treba določiti, da se je upoštevalo znižanje stroškov omrežja ali zmanjšanje povišanja stroškov omrežja, ki so nastali zaradi pasovnih odjemalcev. Te individualne omrežnine pa niso smele biti nižje od 20 % objavljenih omrežnin. Agencija BNetzA je za izračun teh stroškov opredelila metodologijo fizične poti (glej uvodno izjavo 19). Komisija meni, da je to zanesljiva metodologija za okvirno določitev stroškov, ki so jih pasovni odjemalci povzročili v obdobju 2011–2013, glede na značilnosti elektroenergetskega sistema v tistem času. Pri tej metodologije se namreč omrežnine določijo na podlagi stroškov, ki se lahko pripišejo pasovnim odjemalcem, tj. stroškov kapitala in fiksnih stroškov poslovanja v zvezi z delom omrežja, ki pasovnega odjemalca povezuje z najbližjo bazno elektrarno, ki lahko dejansko krije njegovo celotno povpraševanje. Čeprav je res, da ta metoda – kot je očitala ena od zainteresiranih strani – vodi do diferenciranih omrežnin glede na lokacijo pasovnega odjemalca v omrežju, je to ravno namen individualnih omrežnin, in sicer da se preverijo stroški, ki jih omrežju povzroči vsak posamezen pasovni odjemalec. Če je pasovni odjemalec bolj oddaljen od bazne elektrarne, to pomeni tudi, da uporablja veliko večji del omrežja za prenos električne energije od elektrarne, ki lahko dejansko krije njegovo povpraševanje. Tudi to, da se fizična pot izračuna glede na elektrarno, ki krije celotno povpraševanja pasovnega odjemalca, je utemeljeno. Če bi elektrarna krila samo del povpraševanja pasovnega odjemalca, bi to pomenilo, da uporablja več delov omrežja za kritje svojega povpraševanja in je zato tudi odgovoren za višje stroške omrežja. Kar zadeva dejstvo, da se pri metodologiji fizične poti hidroelektrarne ne priznavajo kot bazne elektrarne, je bilo ugotovljeno, da smernice BNetzA iz leta 2010, navedene v uvodni izjavi 19 zgoraj, priznavajo hidroelektrarne kot bazne elektrarne. Poleg tega metodologija fizične poti upošteva tudi izgube omrežja in morebitne omrežne storitve, ki jih uporablja pasovni odjemalec. Zvezno sodišče je leta 2016 potrdilo, da je metodologija fizične poti primerna za določitev stroškov omrežja, ki jih povzročijo pasovni odjemalci (64).

(115) Komisija tako meni, da je drugačno obravnavanje netipičnih uporabnikov (tj. nekoničnih odjemalcev in pasovnih odjemalcev) v primerjavi z ostalimi uporabniki omrežja sestavni del referenčnega sistema in da je to izraženo v njegovi strukturi, kolikor temelji na sistemu individualnih stroškov omrežja, ki se pripišejo določenemu uporabniku omrežja.

(116) Popolna oprostitev, ki je veljala med letoma 2011 in 2013, pa odstopa od določanja individualnih omrežnin, ki se uporabljajo za netipične uporabnike, saj popolna oprostitev ne temelji na individualni določitvi stroškov, ki jih povzroči pasovni odjemalec. Čeprav so nekonični odjemalci in pasovni odjemalci glede na cilj sistema omrežnin v primerljivem dejanskem in pravnem položaju (so netipični uporabniki, pri katerih objavljene omrežnine v obdobju 2011–2013 ne bi pomenile omrežnin, ki upoštevajo dejanske stroške), so bili obravnavani različno.

(117) Poleg tega popolna oprostitev od referenčnega sistema odstopa tudi v tem, da od pasovnega odjemalca ne zahteva, naj plača vsaj 20 % objavljenih omrežnin, kot se zahteva od ostalih netipičnih uporabnikov, tj. nekoničnih odjemalcev. Ta razlika v obravnavanju ustreza diskriminaciji, saj ni razloga, zakaj bi bili pasovni odjemalci izvzeti iz te zahteve. Zlasti ni razloga, zakaj bi se morala za individualne omrežnine za nekonične odjemalce uporabljati varovalka, za pasovne odjemalce pa ne, saj se ve, da imajo tudi pasovni odjemalci – tako kot nekonični odjemalci – korist od priključitve na omrežje. Prav tako individualne omrežnine, izračunane z uporabo metodologije fizične poti, vključujejo določen približek.

5.1.2.3 Brez utemeljitve v naravi in logiki sistema omrežnin

(118) Pojem pomoči ne vključuje ukrepov, ki vzpostavljajo različno obravnavanje podjetij v zvezi z omrežninami, če se lahko ta razlika pripiše naravi in splošni shemi zadevnega sistema omrežnin (65). Dokazno breme za ta zadnji del preskusa je na državi članici.

(119) Ugotovljeno je, da Nemčija ni predložila nobenega dokazila o tem, da bi bila popolna oprostitev utemeljena z naravo in splošno shemo sistema omrežnin v Nemčiji. Navedla je, da bi lahko popolna oprostitev pripomogla k zagotavljanju zanesljivosti oskrbe z zagotavljanjem obstoja konvencionalnih elektrarn, potrebnih za zagotavljanje zanesljivosti oskrbe, in da bi lahko pripomogla tudi k lažjemu spodbujanju proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov. Ti cilji pa so zunaj okvira omrežnin in jih je zato treba preučiti v okviru ocene združljivosti v skladu s sodno prakso Sodišča (66) (glej oddelek 3.3.1).

5.1.2.4 Sklepna ugotovitev

(120) Popolna oprostitev ne more biti toliko utemeljena z logiko omrežnin v Nemčiji, ker presega znižanje objavljenih omrežnin, pri katerem se upošteva prispevek pasovnih odjemalcev k prihranku stroškov ali preprečevanje stroškov. Popolna oprostitev zlasti pomeni neutemeljeno odstopanje od referenčnega sistema, ker pasovne odjemalce izvzema iz stroškov, ki bi jim bili dodeljeni v okviru referenčnega sistema, in sicer individualnih stroškov omrežja, izračunanih po metodologiji fizične poti, ki ne smejo biti nižji od 20 % objavljenih omrežnin.

(121) Komisija zato ugotavlja, da če so bili pasovni odjemalci oproščeni plačila omrežnin v obsegu, ki presega stroške omrežja, povzročene z njihovo porabo, ali pa so bili, če so ti stroški znašali manj kot minimalni prispevek v višini 20 % objavljenih omrežnin, oproščeni tega minimalnega prispevka, oprostitev ni v okviru logike referenčnega sistema in daje selektivno prednost.

5.1.3 PRIPISLJIVOST DRŽAVI

(122) Popolna oprostitev je bila zagotovljena s členom 7 zakona z dne 26. julija 2011 (glej uvodno izjavo 21 tega sklepa) in izvedena z upravnimi akti, s katerimi so bili potrjeni zahtevki za oprostitev (glej uvodno izjavo 24 tega sklepa). Zato jo je mogoče pripisati državi.

(123) Tudi dodatno dajatev iz člena 19, s katero je bila financirana oprostitev, je mogoče pripisati državi. Prvič, dodatna dajatev iz člena 19 je bila zagotovljena s členom 7 zakona z dne 26. julija 2011 (glej uvodno izjavo 21 tega sklepa) in jo je nadalje izvajala vladna agencija BNetzA (glej oddelek 2.4.2 in opombo 22 tega sklepa). Dejstvo, da izračun dajatve opravijo zasebni subjekti, ki so za to pooblaščeni z zakonom, ne vpliva na to ugotovitev, ker ti subjekti – operaterji prenosnega sistema – nimajo diskrecijske pravice pri izvajanju te naloge in jih je za izvajanje te naloge pooblastila država kot del njihove pooblastitve v skladu s členom 19(2) StromNEV 2011 kot operaterji prenosnega sistema. Poleg tega ima agencija BNetzA običajne nadzorne pristojnosti v razmerju do operaterjev prenosnega sistema in jim lahko izda zavezujoče odločbe, če ne izpolnijo svojih obveznosti (člena 29 in 54 EnWG 2011). Nazadnje, za leto 2012 je agencija BNetzA neposredno določila, kateri skupni znesek je treba nadomestiti iz dodatne dajatve iz člena 19 (glej uvodno izjavo 37 tega sklepa).

5.1.4 OBSTOJ DRŽAVNIH SREDSTEV

(124) Da se selektivna prednost šteje za pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe, mora biti dodeljena neposredno ali posredno iz državnih sredstev. Pojem „ukrep iz državnih sredstev“ ne zajema samo ugodnosti, ki jih država dodeli neposredno, temveč tudi „ugodnosti, ki se dodelijo prek javnega ali zasebnega subjekta, ki ga ta država določi ali ustanovi za upravljanje pomoči“ (67). V tem smislu člen 107(1) Pogodbe zajema vsa denarna sredstva, ki jih lahko javni organi dejansko uporabijo za podporo podjetjem, ne glede na to, ali ta sredstva spadajo med trajno državno premoženje ali ne (68).

(125) Zgolj dejstvo, da se ugodnost ne financira neposredno iz državnega proračuna, ne zadostuje za izključitev, da gre za državna sredstva. Iz sodne prakse Sodišča Evropske unije izhaja, da ni treba v vsakem primeru dokazati obstoja prenosa denarja iz proračuna ali javnega subjekta, da bi se lahko ugodnost, dodeljena enemu ali več podjetjem, štela za državno pomoč v smislu člena 107(1) Pogodbe (69).

(126) Zasebna narava sredstev ne preprečuje, da bi se ta štela za državna sredstva v smislu člena 107(1) Pogodbe (70). Na to je bilo opozorjeno tudi v sodbi Francija/Komisija (71), v kateri je Splošno sodišče ugotovilo, da je upoštevno merilo za ocenjevanje, ali so sredstva javna, ne glede na njihov prvotni izvor, stopnja posredovanja javnega organa pri opredelitvi zadevnih ukrepov in načini njihovega financiranja. Zgolj to, da se sistem subvencij za nekatere gospodarske subjekte nekega sektorja v celoti ali deloma financira iz prispevkov, ki jih določenim gospodarskim subjektom naložijo javni organi, samo po sebi ne omogoča ugotovitve, da ta sistem ni pomoč, ki jo dodeli država v smislu člena 107(1) Pogodbe (72). Podobno dejstvo, da sredstva v nobenem trenutku niso premoženje države, ne izključuje, da lahko sredstva pomenijo državna sredstva, če jih nadzoruje država (73). Pojem pomoči, dodeljene iz državnih sredstev, je namreč namenjen temu, da se na področje uporabe člena 107(1) Pogodbe ne vključi le pomoč, ki jo dodeli neposredno država, temveč tudi pomoč javnih ali zasebnih organov, ki jih imenuje ali ustanovi država (74).

(127) To razlogovanje je bilo uporabljeno tudi v sodbi Essent (75). V navedeni zadevi je moralo Sodišče oceniti zakon, ki je določal, da morajo operaterji nizozemskega elektroenergetskega omrežja pobirati doplačilo za električno energijo, ki jo porabijo zasebni odjemalci električne energije, in prilive iz tega doplačila prenesti na SEP, skupno odvisno družbo štirih proizvajalcev električne energije, kot nadomestilo tem za tako imenovane „nasedle stroške“. To doplačilo so morali operaterji omrežja prenesti na družbo SEP, ki je morala zbirati prilive in jih do določenega zneska, opredeljenega v zakonu, porabiti za kritje nasedlih stroškov. Sodišče je v zvezi s tem ugotovilo, da je bila družba SEP z zakonom imenovana za upravljanje državnih sredstev (76). Sodišče je ugotovilo, da je nizozemski sistem vključeval državna sredstva (77).

(128) Na podlagi te sodne prakse je mogoče ugotoviti, da subvencije, financirane prek davku podobnih dajatev ali prispevkov, ki jih naloži država ter ki se upravljajo in dodeljujejo v skladu z določbami zakonodaje, pomenijo prenos državnih sredstev, tudi če jih ne izvajajo javni organi, temveč zasebni subjekti, ki jih imenuje država in ki so ločeni od javnih organov.

(129) To je Sodišče potrdilo v zadevi Vent de Colère! (78), v kateri je zlasti ugotovilo, da to, da zbrana sredstva niso bila posredovana organu Caisse des Dépôts et Consignations, temveč so jih zadržala podjetja, zavezana nabavljati električno energijo iz obnovljivih virov po zagotovljenih odkupnih cenah, ne zadostuje za izključitev ukrepa iz državnih sredstev.

(130) Sodišče je prenos državnih sredstev izključilo samo v zelo posebnih okoliščinah: na primer, Sodišče (79) je menilo, da odločba, s katero nacionalni organ na vse organizacije v določeni panogi razširi sporazum, ki uvaja pobiranje prispevka v medpanožni organizaciji, ki jo ta nacionalni organ priznava, s čimer ta prispevek postane obvezen, da se omogoči izvajanje nekaterih promocijskih dejavnosti in dejavnosti odnosov z javnostmi, ne pomeni državne pomoči. Sodišče je v zvezi s tem ugotovilo, da ukrep ni bil financiran iz državnih sredstev, ker o tem, kako bodo porabljena sredstva, ki izhajajo iz dajatve, ni odločala država, temveč medpanožna organizacija. Ta sredstva so bila v celoti namenjena uresničevanju ciljev, ki jih je določila ta organizacija. Zato sredstva niso bila stalno pod javnim nadzorom in niso bila na voljo državnim organom.

(131) V sodbi PreussenElektra je Sodišče ugotovilo, da zakon o dovajanju električne energije (Stromeinspeisungsgesetz) (80) v različici, ki se je uporabljala leta 1998, ni vključeval javnega ali zasebnega subjekta, ustanovljenega ali določenega za upravljanje pomoči (81). Ta ugotovitev je temeljila na ugotovitvi, da je bil s Stromeinspeisungsgesetz vzpostavljen mehanizem, ki je bil omejen na to, da je neposredno zavezoval podjetja za oskrbo z električno energijo in operaterje elektroenergetskega omrežja višje v distribucijski verigi, da nabavljajo električno energijo iz obnovljivih virov po fiksnih cenah, ne da bi kateri koli subjekt upravljal tok plačil (82). Za položaj v okviru Stromeinspeisungsgesetz je bila značilna množica dvostranskih razmerij med proizvajalci električne energije iz obnovljivih virov in dobavitelji električne energije. Država ni vzpostavila nobene dodatne dajatve, da bi dobaviteljem električne energije zagotovila nadomestilo za finančno breme zaradi obveznosti dobave. Zato ni bil nihče določen za upravljanje take dodatne dajatve in zadevnih finančnih tokov.

(132) Nasprotno pa je Sodišče v zadevi Vent de Colère! navedlo, da je francoski sistem podpore drugačen od položaja, preučenega v zadevi PreussenElektra, in sicer z dveh vidikov: v zadevi PreussenElektra ustrezna država članica zadevnih zasebnih podjetij ni pooblastila za upravljanje državnih sredstev, temveč so imela podjetja obveznost odkupa z lastnimi finančnimi sredstvi. Poleg tega v zadevi PreussenElektra ni bilo mehanizma, ki bi ga uvedla in urejala država članica, ki bi bil namenjen nadomestitvi dodatnih stroškov, ki izvirajo iz te obveznosti odkupa, in s katerim bi država tem zasebnim operaterjem zagotavljala kritje navedenih dodatnih stroškov v celoti (83).

(133) Sodišče je nedavno potrdilo ta različen pristop k ocenjevanju državnih virov. V zadevi ENEA S.A. je Sodišče presodilo, da nacionalni ukrep, ki zasebnim in javnim podjetjem nalaga obveznost odkupa električne energije iz soproizvodnje, ne pomeni posredovanja države ali posredovanja iz državnih sredstev, kadar se dodatni stroški, ki izhajajo iz te obveznosti odkupa, ne morejo v celoti prenesti na končne uporabnike in niso financirani iz obveznega prispevka, ki ga predpiše država, ali mehanizma popolnega nadomestila (84).

(134) Glede na ta načela je treba za preučitev, ali financiranje popolne oprostitve, kot izhaja iz drugega stavka člena 19(2) StromNEV 2011, vključuje državna sredstva, razlikovati med financiranjem popolne oprostitve v letu 2011 in financiranjem te oprostitve v letih 2012 in 2013, tj. po uvedbi dodatne dajatve iz člena 19.

5.1.4.1 Financ