Sporočilo Komisije državam članicam o povezavah med regionalno politiko in politiko konkurence

okrepitev koncentracije in medsebojne usklajenosti

(98/C 90/03)

Leta 1996 je Komisija pripravila svoje prvo poročilo o gospodarski in socialni povezanosti v Uniji. Poročilo ugotavlja, da predstavlja usmerjanje virov na problematična področja, znano kot "koncentracija", ključni princip za krepitev učinkovitosti povezovalne politike (Poglavje 6, oddelek 2) in zlasti zaključuje, da morajo države članice in Komisija skupno obravnavati neskladnosti med regijami, ki dobivajo podporo na podlagi nacionalnih regionalnih politik in tistimi, ki dobivajo podporo na podlagi regionalnih politik Unije. Upravičenost do regionalne pomoči Unije naj bi v bodoče predstavljala eno od meril za odobritev pomoči na podlagi lastnih regionalnih politik držav članic (Poglavje 7).

Komisija je v Agendi 2000, ki jo je sprejela julija 1997, ponovno poudarila, da je bilo treba povečati geografsko koncentracijo strukturne pomoči, da bi postala bolj vidna, bolj učinkovita in bolj skladna s politiko konkurence Unije [1]. Komisija je v istem dokumentu oznanila, da bo geografski obseg območij, ki jih zajema regionalna pomoč, zmanjšan.

Na koncu je Komisija v svojem delovnem načrtu navedla, da bo pripravila nove smernice za regionalno državno pomoč, ki bo bodo usmerjene na zmanjšanje razlik s koncentracijo pomoči.

1. Opredelitev problema

Koncentracija

Kljub napredku, doseženemu odkar je Skupnost začela izvajati regionalno politiko, še naprej obstajajo znatne strukturne razlike znotraj Unije in eden njenih temeljnih ciljev ostaja povečanje gospodarske in socialne povezanosti, kakor to zahteva člen 130a Pogodbe ES. Unija mora biti sposobna še naprej podpirati ustvarjanje in razvoj proizvodnih dejavnosti v regijah, ki v svojem razvoju zaostajajo in v katerih se odvijajo gospodarske in socialne spremembe. Izkušnje kažejo, da se je za učinkovit regionalni razvoj treba izogibati razpršenosti pomoči po prevelikih ali preveč razdrobljenih območjih. Da bi dosegli kritično maso in znaten učinek, je treba povečati koncentracijo delnega financiranja Skupnosti, za kar je med drugim treba ugotoviti, katere regije v Uniji so najbolj prizadete.

Koncentracija je enako pomemben cilj v smislu politike Skupnosti o konkurenčnosti, določeni v členih 92, 93 in 94 Pogodbe, saj koncentracija pomaga geografsko omejiti neskladja, ki jih povzročajo nacionalni regionalni programi pomoči, pri tem pa ostaja osredotočena na regije, ki zaostajajo v razvoju.

Medsebojna usklajenost

V sistemu odločanja v Uniji sodeluje več udeležencev z različnimi institucionalnimi pristojnostmi. To zlasti velja za regionalno politiko. Komisija je na primer edina pristojna za pregledovanje združljivosti nacionalnih programov pomoči (kot tudi vseh seznamov določenih območij), ki jih v skladu s členom 93(3) Pogodbe prijavijo države članice, s cilji Pogodbe, medtem ko je zagotavljanje pomoči manj uspešnim regionalnim gospodarstvom prvenstveno v rokah regionalnih in nacionalnih organov, Unija pa pri tem sodeluje s prispevanjem strukturne pomoči. Strukturni skladi dajejo to podporo med drugim s programi delnega financiranja za podporo vlaganjem v proizvodne dejavnosti, načrtovanih in izvajanih na nacionalni in/ali regionalni ravni. Pomoč strukturnih skladov predstavlja le majhen delež celotne regionalne pomoči, ki jo dajejo države članice. Iz tega sledi, da bi moral ESRR nuditi pomoč le na območjih, kjer same države članice dajejo regionalno pomoč, čeprav lahko te, če želijo, pomagajo tudi drugim regijam. Programi nacionalne regionalne pomoči morajo biti v skladu s politiko Unije o državnih pomočeh predhodno odobreni, tako da so območja, upravičena do pomoči iz strukturnih skladov, zajeta tudi v programe nacionalne pomoči. Pokazalo pa se je, da je zaradi številnih različnih udeležencev, ciljev in časovnih razporedov težko uskladiti ti dve politiki. Nad tem stanjem se pritožujejo vpleteni udeleženci, kot so regionalni in lokalni organi, in Evropski parlament.

Tako se lahko na območjih, trenutno upravičenih do strukturnih skladov, v skladu z izjemami iz člena 92(3)(a) in (c) pa neupravičenih do programov državne regionalne pomoči, še vedno delno financira programe za pomoč malih podjetij in programe, ki obravnavajo okolje ali raziskave, v manjšem deležu kot je dovoljeno na območjih, upravičenih na podlagi člena 92(3)(a) in (c). Na teh območjih strukturnim skladom ne uspe privabiti naložbe velikih podjetij, čeprav bi bilo to zaradi spodbudnega učinka in odpiranja dostopa do svetovnih trgov za regionalni razvoj zelo zaželeno. Ta neusklajenost se tako iz političnih kakor gospodarskih razlogov ne sme nadaljevati.

Komisija je že leta 1993 ob reviziji predpisov za strukturne sklade poskušala uvesti večjo usklajenost. Ko so se pozneje Komisija in države članice dogovarjale o seznamu območij, zlasti v skladu cilja 2, vendar tudi v skladu s ciljem 5b, je Komisija nenehno spodbujala države članice, naj predlagajo upravičena območja, ki so združljiva z območji, ki jim namenjajo državno pomoč. Sedaj je treba določiti načela in načine, kako v naslednjem programskem obdobju strukturnih skladov (2000 do 2006) doseči na tem področju znaten napredek.

Iskana usklajenost bi torej zagotavljala, da so lahko regije v vsaki državi članici, ki so upravičene do sredstev strukturnih skladov, zajete tudi v program državne regionalne pomoči.

2. Pregled trenutnega stanja

2.1 Medsebojna usklajenost kot skupna odgovornost Komisije, Sveta in držav članic

V razvoju politike Skupnosti so z metodo, ki jo je Komisija objavila leta 1988 (UL C 212, 12.8.1988), bile najprej določene upravičene regije v okviru politike konkurence, čeprav je Komisija že pojasnila in razširila temeljna načela za usklajevanje programov regionalne pomoči iz leta 1997. Komisija na podlagi svoje izključne pristojnosti za revizijo programov državne pomoči na podlagi predloga zadevne države članice odobri določitev območij znotraj vsake države članice.

Kar zadeva pomoč iz strukturnih skladov, obstajajo za regije trenutno štirje cilji, to je cilj 1, 2, 5b in 6.

Regije iz cilja 1 je doslej določal Svet, ki odloča enoglasno na podlagi predloga Komisije. Gre za regije NUTS II, v katerih je BDP na prebivalca (v PKM) nižji od 75 % povprečja Skupnosti. Kot je poudarjeno v Poglavju 6, oddelek 2, poročila o povezovanju, "je politični kompromis leta 1993 privedel do vključitve regij s 7,4 milijona prebivalcev, 8 % celotnega upravičenega prebivalstva, živečega v regijah, kjer je BDP na glavo prebivalca višji od 75 % povprečja Unije".

Območja iz Cilja 6, kjer je gostota prebivalstva nižja od osem prebivalcev na kvadratni kilometer, so bila določena v Aktu o pristopu Avstrije, Finske in Švedske leta 1995.

V skladu s pravili, ki jih je sprejel Svet, je komisija določila območja iz Cilja 2 in 5b na podlagi socialno gospodarskih meril Skupnosti in nacionalnih meril, v tesnem sodelovanju z državami članicami. Te Komisiji pošljejo svoje predloge, ki so potem predmet pogajanj med državami članicami in Komisijo. Kot je bilo že navedeno, število različnih udeležencev z različnimi pristojnostmi in izvedbenimi časovnimi razporedi ovira prizadevanja za nadaljnje zmanjšanje neusklajenosti med zadnjim programskim obdobjem, čeprav je bila to edinstvena priložnost za to.

2.2 Statistični podatki

Od 1994 do 1999 živi 50,6 % celotnega prebivalstva Unije (EU-15) v regijah, upravičenih do strukturne pomoči Skupnosti, medtem ko 46,7 % živi na območjih, ki so v skladu s členom 92(3) in (c) upravičene do oprostitve. Kot kažejo številke, nekatere regije, upravičene do strukturnih skladov, ne morejo hkrati prejeti državne regionalne pomoči. Preglednici v nadaljevanju prikazujeta stopnjo prekrivanja teh dveh kategorij območij. Poudariti je treba, da so spodnje številke le okvirne, ker so zbrane na ravni celotne Skupnosti in je v dejanskih območjih, zajetih med programskim obdobjem, prišlo do nekaterih sprememb.

MEDSEBOJNA USKLAJENOST MED OBMOČJI, KI SO DELEŽNA STRUKTURNIH SKLADOV IN OBMOČJI, KI SO DELEŽNA PROGRAMOV DRŽAVNE POMOČI

(delež prebivalstva Skupnosti v odstotkih) |

| Regije, upravičene do strukturnih skladov | Regije, ki niso upravičene do strukturnih skladov | Skupaj |

Območja, kjer je dovoljena regionalna pomoč (člen 92(3)) | 44,0 | 2,7 | 46,7 |

Območja, kjer regionalna pomoč ni dovoljena | 6,6 | 46,7 | 53,3 |

Skupaj | 50,6 | 49,4 | 100 |

Preglednica 1 Te številke kažejo, da 6,6 % prebivalstva Skupnosti živi v regijah, upravičenih do strukturnih skladov, kjer politika konkurence preprečuje dodeljevanje regionalne pomoči.

2,7 % prebivalstva Skupnosti pa živi v regijah, ki so zajete v program nacionalne regionalne pomoči, vendar niso upravičene do strukturnih skladov. To ne predstavlja posebnega problema. V resnici celo pomaga spodbujati usklajenost med politiko programov regionalne pomoči in pomočjo Skupnosti preko strukturnih skladov, saj omogoča državam članicam manevrski prostor, da poleg skupno določenih območij v okviru regionalne politike Skupnosti, uresničujejo tudi svoje cilje regionalne politike.

Preglednica 2 Delež nacionalnega prebivalstva v regijah, upravičenih do strukturnih skladov, ki pa niso zajeti v programe nacionalne regionalne pomoči, v odstotkih

B | D | DK | E | EL | F | IRL | I | L | NL | A | P | S | FIN | UK | EU |

0 | 5,3 | 0 | 8,9 | 0 | 9,6 | 0 | 7,5 | 6,4 | 10,4 | 5,9 | 0 | 8,7 | 12,6 | 9,0 | 6,6 |

Popolna skladnost obstaja že v petih državah: Belgiji, Danski in v treh državah članicah, čigar celotno ozemlje je uvrščeno v Cilj 1. Pri vseh ostalih državah članicah pa so opaznejša razhajanja.

3. Predlog za usklajeni pristop

3.1 Boljše ugotavljanje odgovornosti

Uresničevanje usklajenosti med obema kategorijama območij temelji na celovitem pregledu nad različnimi instrumenti, tako da se lahko približajo skupnemu cilju, in to na podlagi časovnega razporeda, ki zagotavlja njegovo uresničitev.

Komisija, Svet, Parlament in države članice nosijo vsaka svoj delež odgovornosti za uresničevanje večje usklajenosti:

- Komisija, ki je edina pristojna za državne pomoči in deli z državami članicami in s Svetom pristojnost za strukturno politiko, je poudarila potrebo po usklajenosti in večji geografski koncentraciji. V svojem sklepu z dne 16. decembra 1997 o smernicah za državne pomoči je Komisija ustrezno prilagodila pravila o programih regionalne pomoči in bo Svetu predlagala Svetu, da prilagodi uredbene in izvedbene določbe, ki zadevajo strukturne sklade. Komisija lahko s svojega položaja seveda zagotovi v celoti usklajen pristop,

- Svet in Evropski parlament morata pri sprejemanju novih uredb o strukturnih skladih upoštevati potrebo po usklajenosti in koncentraciji,

- nacionalni organi, pristojni za regionalno politiko, morajo prevzeti odgovornost za prizadevanja glede usklajenosti in koncentracije in v okviru svojih pristojnosti pri tem sodelovati.

Območja za programe nacionalne regionalne pomoči in strukturne sklade je treba določiti pravočasno, tako da bodo začela veljati s 1. januarjem 2000. Pri nacionalnih programih je zaradi svojih posebnih pooblastil za to odgovorna Komisija, v ostalih primerih pa Komisija, Svet, Parlament in države članice.

3.2 Predlagan način in časovni razpored

Komisija je v Agendi 2000 pojasnila, da je treba delež prebivalstva Evropske unije, ki je na podlagi prihodnjih Ciljev 1 in 2 upravičen do strukturne pomoči, zmanjšati iz današnjih 51 % na vrednost med 35 % do 40 %, ter da bo morala celotna številka biti nižja od deleža prebivalstva v regijah, ki so uvrščene na podlagi člena 92(3) in (c) (skupaj). Komisija je tudi izjavila, da je treba zmanjšati programe nacionalne regionalne pomoči.

Na podlagi teh ugotovitev je Komisija v svojem Sklepu z dne 16. decembra 1997 o zgornjih mejah državne pomoči določila za programsko obdobje 2000 do 2006 za prebivalstvo, zajeto v skladu s členom 92(3) in (c), skupno vrednost 42,7 %, to je štiri odstotno zmanjšanje glede na sedanji 46,7 % delež. Komisija je nedavno predlagala državam članicam ukrepe, ki bodo v skladu s členom 93(1) Pogodbe potrebni za izvajanje novega režima regionalne pomoči v skladu s pravkar sprejetimi novimi pravili glede regionalne državne pomoči do zahtevanega datuma. Vrednost 42,7 % je višja od razpona od 35 % do 40 %, ki je v Agendi 2000 določen za delež upravičenega prebivalstva na podlagi prihodnjih Ciljev 1 in 2, kar omogoča splošno usklajenost v celotni Uniji. Sistema določanja območij bosta s tem kot dva koncentrična kroga na ravni celotne Unije. To razmerje bo treba prenesti tudi v vsako od 15 držav članic, tako da bodo območja iz Cilja 2 zajeta v območja, določena v skladu s členom 92(3)(c).

Kot je navedeno v Agendi 2000, so lahko najbolj odmaknjene regije zaradi svojega posebnega položaja kot poseben primer vključene v Cilj 1. Podobno je treba kot poseben primer obravnavati najbolj severne regije z zelo nizko gostoto prebivalstva, ki so trenutno upravičene v skladu s Ciljem 6, ki pa se ne bi uvrstile v Cilj 1. Regije, ki zaostajajo v razvoju (to pomeni upravičene v skladu s Ciljem 1), je treba določiti z dosledno uporabo merila 75 % BDP na prebivalca, tako da so hkrati upravičene do oprostitve v skladu s členom 92(3), sicer bodo prizadevanja za usklajenost in koncentracijo strukturnih skladov postavljena pod vprašaj. Seznam regij iz Cilja 1 mora biti na podlagi najnovejših podatkov, dostopnih na začetku zadnjega četrtletja leta 1998, dokončno izoblikovan do začetka leta 1999.

Zagotoviti je treba skladnost novega Cilja 2 s členom 92(3)(c), ki mora vključevati regije, obravnavane na enak način kakor Cilj1 ali upravičene do posebne obravnave vendar ne do oprostitve na podlagi člena 92(3). Komisija v svojem sklepu o zgornjih mejah podaja za vsako državo stopnjo deleža, ki sešteta (tj. člen 92(3) in (c) skupaj) predstavlja vrednost 42,7 % Te vrednosti bi morale zagotavljati, da se seznam Cilja 2 za vsako državo nahaja znotraj obsega seznama iz člena 92(3)(c).

Če se pri izbiri regij, ki zaostajajo v razvoju, ne bi spoštovalo priporočilo o doslednem upoštevanju merila o 75 % (tj. Cilj 1), bi to neizogibno povzročilo neskladje ne le med členom 92(3) in Ciljem 1, temveč tudi med členom 92(3)(c) in Ciljem 2, upoštevajoč skupno zgornjo mejo 42,7 % in različne nacionalne zgornje meje.

Komisija bo sprejela v program novega Cilja 2 le tiste regije, za katere se države članice obvežejo, da jih bodo vključile na seznam območij, ki prejemajo pomoč, prijavljenih Komisiji v skladu s členom 92(3)(c).

Izjemoma pa lahko Komisija iz utemeljenih razlogov vključi v nov Cilj 2 tudi druge regije. To bo omejeno na največ 2 % nacionalnega prebivalstva države članice, ki ni vključeno v Cilj 1 in skladno s splošnim ciljem o geografski koncentraciji (Cilja 1 in 2 naj bi zajemala med 35 % in 40 % celotnega prebivalstva Unije (EUR-15)).

V Agendi 2000 je trenutno predlagano, da bi seznam območij za Cilj 2 pripravili skupno z državami članicami na podlagi meril, dogovorjenih v Skupnosti, ob upoštevanju njihovih regionalnih prioritet. Dejanski način izbire bo določen v novih uredbah o strukturnih skladih. Da bi lahko oba seznama določenih območij začela veljati z dne 1. januarja 2000, bo Komisija pozvala države članice, da dajo svoje predloge glede regij, ki naj jih podpirajo strukturni skladi, takoj po sprejetju uredb o strukturnih skladih, najpozneje do 31. marca 1999. Komisija poziva Svet in države članice, da zagotovijo pravočasno sprejetje teh odločitev. Komisija je nedavno predlagala državam članicam, da čim prej, vendar prav tako najpozneje do 31. marca 1999, prijavijo regije, zajete v programe regionalne državne pomoči. Komisija bo o seznamih regionalne pomoči odločila v skladu z ustreznimi postopki in roki, tokrat najpozneje do 31. decembra 1999.

Komisija v tem trenutku ne more povedati, kakšen bo v posameznih državah delež prebivalstva v območjih, upravičenih do Cilja 2, ker bo način določanja teh regij začel veljati šele po sprejetju novih uredb o strukturnih skladih. Uporabiti bo treba zadnje socialno gospodarske podatke na voljo v tistem trenutku.

3.3 Prehodni ukrepi

Zaradi prizadevanj za koncentracijo, izvršenih v okviru obeh postopkov določanja območij, bo po letu 2000 veliko regij znotraj Unije izgubilo svoj trenutni status. To postopno ukinjanje statusa bo za vsako od teh politik potekalo na različne načine. Kot je navedeno v Agendi 2000, pa bo usklajenost med obema zagotovljena s tem, da "morajo ukrepi za regije, ki bodo koristile prehodno (postopoma ukinjajočo) podporo iz strukturnih skladov, izpolnjevati pravila konkurenčnosti, ki veljajo za državne pomoči."

4. Sklepi

Uresničiti je treba še številne vmesne cilje, ki zadevajo številne različne udeležence, vendar je Komisija pripravila temelje za zagotavljanje usklajenosti med obema seznamoma območij od leta 2000. S tem sporočilom želi Komisija pozvati države članice, da tako na nacionalni ravni kot tudi združeno v okviru pristojnih organov Sveta opravijo svoj del naloge.

Komisija predlaga naslednje:

(a) Svet bi moral v novih uredbah o strukturnih skladih določiti regije, ki zaostajajo v razvoju, z dosledno uporabo zgornje meje 75 % BDP na prebivalca, tako da so to hkrati regije, upravičene do oprostitve v skladu s členom 92(3)(a), s čemer se tudi izognemo razhajanjem med seznamom območij Cilja 2 in območji iz člena 92(3)(c).

(b) Na podlagi smernic o programih regionalne državne pomoči, ki jih je Komisija sprejela dne 16. decembra 1997, poziva države članice, da v skladu s členom 92(3) prijavijo vse regije, obravnavane kot regije Cilja 1, ali upravičene do posebnega režima.

(c) Komisija že sedaj oznanja, da bo v smislu prihodnjih uredb o strukturnih skladih kot upravičene do novega Cilja 2 priznala le tiste regije, za katere se države članice obvežejo, da jih bodo vključile na seznam regij, ki prejemajo pomoč, prijavljenih Komisiji v skladu s členom 92(3)(c).

Izjemoma pa lahko Komisija iz utemeljenih razlogov vključi v nov Cilj 2 tudi druge regije. Te bodo omejene na največ 2 % nacionalnega prebivalstva države članice, ki ni vključeno v Cilj 1 in skladno s splošnim ciljem o geografski koncentraciji (Cilja 1 in 2 naj bi zajemala med 35 % in 40 % celotnega prebivalstva Unije (EUR-15)).

(d) Komisija poudarja, da predstavlja v smernicah o programih regionalne pomoči upravičenost do strukturnih skladov pomembno merilo izbora, pod pogojem da se spoštuje postavljena zgornja meja ter pod pogojem, da so regije, upravičene do skladov, določene pred določitvijo seznama regij, predvidenega za prejemanje regionalne državne pomoči.

(e) Komisija bo zagotovila, da se bosta oba sistema določanja regij, v skladu z ustreznimi postopki, začela in zaključila pravočasno, tako da bosta oba seznama regij lahko začela veljati dne 1. januarja 2000. Za strukturne sklade se bo postopek začel neposredno po sprejetju novih uredb, ki morajo biti torej sprejete dovolj zgodaj, da bodo lahko države članice do najpozneje 31. marca 1999 Komisiji sporočile svoje predloge upravičenih regij. Države članice morajo svoje predloge glede programov regionalne državne pomoči sporočiti Komisiji čim prej, vendar najpozneje do 31. marca 1999.

(f) Komisija navaja, da bo za regije Unije (EU-15), izbrane v skladu s členom 92(3)(a) in 92(3)(c), zgornja meja deleža celotnega prebivalstva Skupnosti 42,7 % v obdobju od leta 2000 do 2006.

(g) Komisija bo to sporočilo poslala državam članicam in ga objavila v Uradnem listu Evropskih skupnosti.

V Bruslju, 17. marca 1998

Za Komisijo

Monika Wulf-Mathies

Članica Komisije

[1] To bo privedlo do razdelitve na manj razkropljena območja, ki bodo kar najbolj skladna z območji, ki jim države članice v skladu s členom 92(3)(c) Pogodbe nudijo pomoč.

--------------------------------------------------