SKLEP KOMISIJE (EU) 2021/1885

z dne 20. aprila 2021

o državni pomoči SA.43127 – 2018/C (ex 2015/NN) (ex 2015/N), ki jo je Poljska dodelila podjetju Przewozy Regionalne sp. z o.o.

(notificirano pod dokumentarno številko C(2021) 855)

(Besedilo velja za EGP)

(Besedilo v poljskem jeziku je edino verodostojno)

EVROPSKA KOMISIJA JE –

ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti člena 108(2), prvi pododstavek, Pogodbe,

ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1), točka (a), Sporazuma,

po pozivu zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenima določbama (1), in ob upoštevanju teh pripomb,

ob upoštevanju naslednjega:

1. POSTOPEK

(1) Poljska je 21. septembra 2015 priglasila pomoč za prestrukturiranje za podjetje Przewozy Regionalne sp. z o.o. (PR) v višini 770,3 milijona PLN (približno 181 milijonov EUR) (2) (v nadaljnjem besedilu: priglašena pomoč za prestrukturiranje). Pomoč je 30. septembra 2015 v obliki kapitalske naložbe dodelila Agencija za industrijski razvoj v 100-odstotni državni lasti (IDA). Ker je bila pomoč dodeljena brez predhodne odobritve Komisije, je bila evidentirana kot nezakonita pomoč (2015/NN).

(2) Komisija je zahtevala dodatne informacije (i) 27. novembra 2015, (ii) 23. novembra 2016 in (iii) 30. junija 2017, Poljska pa jih je poslala (i) 16. februarja 2016, 4. marca 2016 in 3. junija 2016 ter (ii) 9. januarja 2017 oziroma (iii) 28. julija 2017. Poleg tega je Poljska predložila informacije 11. januarja 2017, 1. februarja 2017 in 20. junija 2017. Komisija se je sestala s Poljsko 8. aprila 2016, 26. aprila 2016, 21. septembra 2016, 11. januarja 2017, 4. julija 2017 in 13. septembra 2019.

(3) Komisija je med predhodno oceno in pred začetkom postopka iz člena 108(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU) prejela dopise zainteresiranih strani, ki so trdile, da je podjetje PR državno pomoč prejelo že pred priglašeno pomočjo za prestrukturiranje. Ker ti dopisi niso izpolnjevali pogojev iz člena 24(2) Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 (3), jih je Komisija evidentirala kot splošne tržne informacije in jih upoštevala pri predhodni oceni.

(4) Komisija je z dopisom z dne 23. januarja 2018 obvestila Poljsko, da se je odločila začeti postopek iz člena 108(2) PDEU. Po začetku postopka je Poljska 25. aprila 2018 predložila pripombe. Sklep Komisije, da začne postopek (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku postopka), je bil 4. maja 2018 objavljen v Uradnem listu Evropske unije (4). Komisija je vse zainteresirane strani pozvala, naj predložijo pripombe.

(5) Med 20. junijem 2018 in 29. junijem 2018 sta dve zainteresirani strani, tj. Evropska zveza prevoznikov v potniškem prometu s sedežem v Londonu (Združeno kraljestvo) (EPTO) in Fundacja ProKolej s sedežem v Varšavi (Poljska) (v nadaljnjem besedilu: fundacija ProKolej) (5), Komisiji predložili pripombe. Komisija je te pripombe 9. julija 2018 in 4. septembra 2018 posredovala Poljski. Poljska je na te pripombe odgovorila 2. oktobra 2018.

(6) Komisija se je 28. januarja 2019 in 11. junija 2019 sestala z zvezo EPTO.

(7) Poljska je 20. maja 2019, 25. in 31. oktobra 2019, 29. novembra 2019, 4. decembra 2020 in 30. marca 2021 predložila dodatne informacije.

2. OZADJE IN OPIS UKREPOV

2.1 Upravičenec do pomoči

(8) Podjetje PR je največji regionalni železniški potniški prevoznik na Poljskem s približno 27-odstotnim deležem na poljskem trgu glede na število prepeljanih potnikov in 50-odstotnim deležem glede na obseg prometa v vlakovnih kilometrih. Podjetje PR s sedežem v Varšavi deluje v 15 od 16 poljskih regij (vojvodstev) in je edini ponudnik javnega regionalnega železniškega potniškega prevoza v sedmih vojvodstvih, večinoma gospodarsko najmanj razvitih.

(9) Pred tem je bilo v lasti 16 vojvodskih (regionalnih) vlad. Zaradi dodelitve priglašene pomoči za prestrukturiranje je trenutno v lasti agencije IDA, ki ima 50-odstotni delež + 1 delnico v podjetju PR, in 16 vojvodskih (regionalnih) vlad. Zaposluje približno 9 000 ljudi in je razvrščeno kot veliko podjetje. Vse regije, v katerih deluje podjetje PR, so upravičene do regionalne pomoči v skladu s členom 107(3), točka (a), PDEU.

(10) Glavna dejavnost podjetja PR je zagotavljanje storitev železniškega potniškega prevoza na regionalni ravni na podlagi pogodb o izvajanju javne službe, sklenjenih z vojvodskimi (regionalnimi) vladami. Poleg tega podjetje PR v veliko manjšem obsegu zagotavlja mednarodne in „čezmejne“ prevozne storitve ter najem in popravila voznega parka. V preteklosti je podjetje PR zagotavljalo tudi komercialne medregionalne prevozne storitve, vendar jih je septembra 2015 prenehalo opravljati.

2.2 Regionalni železniški promet na Poljskem

(11) V skladu z Uredbo (ES) št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta (6) se lahko pogodbe o izvajanju javne službe za notranje storitve javnega železniškega potniškega prevoza neposredno sklenejo do decembra 2023 za največ deset let, tj. do decembra 2033. Nekatere države članice so že (deloma) odprle svoje trge konkurenci na podlagi veljavnega nacionalnega prava. Na Poljskem so pogodbe, sklenjene na podlagi konkurenčnega razpisa, predstavljale približno [4–30] % skupnega obsega prometa, predvidenega v voznem redu za leto 2016/2017. Ker se velika večina pogodb ni končala pred koncem leta 2020, se razmere na trgu od voznega reda za leto 2016/2017 niso bistveno spremenile. Poljska je v dopisu z dne 29. novembra 2019 (na podlagi podatkov iz leta 2018) potrdila, da se razmere na trgu niso bistveno spremenile.

(12) V skladu s poljsko zakonodajo železniški prevoz na regionalni ravni organizirajo vojvodstva in se zagotavlja na podlagi pogodbe o izvajanju javne službe, sklenjene med organizatorjem takega prevoza (vojvodsko vlado) in izvajalcem. Organizator lahko naroča prevozne storitve z neposredno sklenitvijo pogodb ali s konkurenčnim razpisom. V praksi se najpogosteje uporablja prvo navedeno. V voznem redu za leto 2016/2017 se je približno [70–95] % obsega prometa izvedlo na podlagi neposredno sklenjenih pogodb.

(13) Poljski zakonodajni okvir, ki ureja javna naročila za javne storitve železniškega potniškega prevoza, je bil 22. marca 2018 spremenjen s sprejetjem zakona o spremembi zakona o javnem prevozu (v nadaljnjem besedilu: zakon iz leta 2018) (7). Zakon iz leta 2018 zlasti določa, da: (a) bo 12. december 2020 končni rok za sklenitev pogodb o izvajanju javne službe v regionalnem železniškem prometu, ki jih bodo regije sklenile neposredno (brez javnega razpisa); (b) bo 14. december 2030 končni rok za trajanje pogodb o izvajanju javne službe v regionalnem železniškem prometu, ki jih bodo regije sklenile neposredno (brez javnega razpisa).

(14) Med konkurenti podjetja PR je osem „notranjih“ (tako imenovanih „internih“) izvajalcev (8), ki v bistvu delujejo v okviru enega samega vojvodstva in so v lasti organov tega vojvodstva (vojvodske vlade), ter en „zunanji“ izvajalec, Arriva RP, hčerinska družba podjetja Deutsche Bahn AG in član zveze EPTO. Konkurenti podjetja PR delujejo na izbranih progah, običajno okoli večjih mest. Posledično ima podjetje PR tudi v regijah, kjer obstaja več kot en izvajalec, pogosto pomemben tržni delež.

(15) Po navedbah Poljske je bilo v preteklosti, kadar je bil organiziran konkurenčni razpis, podjetje PR pogosto edini ponudnik. Razlog za to je, ker so drugi izvajalci menili, da poti, ki so predmet javnega razpisa, niso ekonomsko privlačne ali da v primeru „internih“ izvajalcev niso bili zainteresirani za ponujanje ponudb zunaj vojvodstev, kjer so bili prvotni prevozniki. Po navedbah Poljske noben drug zunanji izvajalec razen podjetja Arriva RP, niti domači niti tuji, ni nikoli izrazil zanimanja za vstop na poljski regionalni železniški trg.

3. SKLEP KOMISIJE O ZACETKU FORMALNEGA POSTOPKA PREISKAVE

(16) Komisija je v sklepu o začetku postopka ocenila priglašeno pomoč za prestrukturiranje in izrazila dvome o njeni združljivosti z notranjim trgom. Poleg tega je opredelila šest dodatnih ukrepov, ki so bili podjetju PR dodeljeni pred priglašeno pomočjo za prestrukturiranje. Ugotovljeno je bilo, da dva od teh šestih ukrepov pomenita veljavno pomoč v smislu člena 1, točka (b)(i), Uredbe (EU) 2015/1589 in zato nista več ocenjena na podlagi tega sklepa. Ugotovljeno je bilo tudi, da preostali štirje dodatni ukrepi pomenijo novo pomoč v smislu člena 1, točka (c), Uredbe (EU) 2015/1589. Za te štiri dodatne ukrepe je Komisija izrazila dvome o njihovi združljivosti z notranjim trgom.

(17) Zato bi morala Komisija oceniti le pet ukrepov, opisanih v uvodnih izjavah 18 do 22.

3.1 Ukrepi, ki so predmet ocene

(18) Ukrep 1 (priglašena pomoč za prestrukturiranje): agencija IDA, ki je pod državnim nadzorom, je 30. septembra 2015 pridobila 50-odstotni delež + 1 delnico v podjetju PR za plačilo v višini 770,3 milijona PLN (približno 181 milijonov EUR). Del priglasitve je načrt prestrukturiranja, ki se nanaša tudi na odpis obresti upravljavca železniške infrastrukture v državni lasti PKP Polskie Linie Kolejowe (PKP PLK) v višini […] PLN (približno […] EUR).

(19) Ukrep 2: pred priglašeno pomočjo za prestrukturiranje je Poljska podjetju PR (i) leta 2008 dodelila znesek v višini 2 160 milijonov PLN (približno 508 milijonov EUR), (ii) v letih 2006 in 2007 pa znesek v višini 242,9 milijona PLN (približno 57 milijonov EUR). Poljska je 4. decembra 2020 pojasnila, da so bila ta plačila izvedena v okviru tekočega prestrukturiranja podjetja PR, da bi pokrila izgube, nastale v preteklosti. Nadalje je navedla, da se taka plačila razlikujejo od plačil, izvršenih na podlagi pogodb o izvajanju javne službe, sklenjenih med vojvodstvi in podjetjem PR med 1. oktobrom 2001 in 30. aprilom 2004. V tem sklepu se bo ukrep 2 imenoval „kritje preteklih izgub“.

(20) Ukrep 3: pred priglašeno pomočjo za prestrukturiranje je podjetje PR s podjetjem PKP PLK 29. marca 2004 sklenilo sporazum o prestrukturiranju dolga, ki določa prestrukturiranje obveznosti podjetja PR v višini 1 902 milijona PLN (približno 448 milijonov EUR) do podjetij skupine PKP, ki so v državni lasti (PKP PLK, PKP S.A., PKP Cargo, PKP Energetyka in PKP Intercity) (9). Sporazum je predvideval 40-odstotni odpis dolga in odlog odplačila neporavnanega dolga do 31. decembra 2007. Med letoma 2005 in 2008 je bil spremenjen tako, da je bilo obdobje odplačevanja podaljšano do 29. novembra 2009.

(21) Ukrep 4: pred priglašeno pomočjo za prestrukturiranje je podjetje PR med letoma 2009 in 2014 z upniki v državni lasti (PKP S.A., PKP Energetyka, PKP Intercity, PKP PLK in zavod za socialno varnost (ZUS)) sklenilo 25 sporazumov, ki določajo odlog zapadlih obveznosti do teh upnikov v skupnem znesku [900–1 300 milijonov] PLN (približno [235–282] milijonov EUR).

(22) Ukrep 5: Poljska je podjetju PR odobrila: (i) pomoč za usposabljanje v višini 0,97 milijona PLN (približno 0,23 milijona EUR) med letoma 2006 in 2010; (ii) pomoč za zaposlovanje v višini 39 000 PLN (približno 0,01 milijona EUR) v letih 2012 in 2013 ter (iii) pomoč, ki jo je Poljska dodelila kot pomoč de minimis v višini 0,7 milijona PLN (približno 0,17 milijona EUR) med letoma 2010 in 2015.

4. PRIPOMBE POLJSKE K SKLEPU O ZACETKU POSTOPKU

(23) V zvezi z ukrepom 1 in zlasti načrtom prestrukturiranja, predloženim v okviru priglasitve, je Poljska pojasnila, da je bil načrtovani odpis obresti s strani podjetja PKP PLK del sporazuma med podjetjema PKP PLK in PR z dne 21. marca 2013, ki je posledica posredovanja med njima. Poljska je nadalje pojasnila, da je odločitev o sklenitvi sporazuma temeljila na trgu. Po navedbah Poljske je bila sklenitev sporazuma za podjetje PKP PLK ugodnejša od poskusa izterjave dolgov od podjetja PR s sodnim postopkom. Poljska je dodala, da je odpis obresti ukrep, ki se običajno uporablja v postopkih prestrukturiranja finančnega dolga, da se čim bolj poveča pričakovana izterjava glavnice dolga.

(24) V zvezi z ukrepom 2 je Poljska najprej trdila, da je bil izplačani znesek zapoznelo plačilo neporavnanega nadomestila, ki podjetju PR zaradi proračunskih omejitev, povezanih z reformo železniškega sektorja na Poljskem, ni bilo plačano prej. Pozneje je Poljska začetno stališče dopolnila s pojasnilom, da ukrep 2 pomeni kritje izgub, ki so nastale v preteklosti, in je bil dodeljen v okviru tekočega prestrukturiranja zadevnega podjetja. Poljska je v zvezi s tem pojasnila, da so proračunske omejitve, javnofinančni primanjkljaji in splošne gospodarske razmere v začetku leta 2000 ovirale izvajanje strukturnih reform železniškega sektorja na Poljskem. To je neposredno vplivalo na zagotavljanje financiranja za poslovanje podjetja PR (zapozneli prenos ključnih sredstev itd.) ter povzročilo postopno poslabšanje finančnega položaja podjetja in njegov primanjkljaj. Poljska je zato v naslednjih nekaj letih sprejela ustrezne ukrepe za obravnavanje vprašanj in razmer, ki izhajajo iz izvajanja strukturnih reform v železniškem sektorju, vključno z zgoraj navedenim kritjem izgub.

(25) V zvezi z ukrepom 3 je Poljska pojasnila, da je reforma poljskega železniškega sektorja povzročila primanjkljaj podjetja PR. Sporazum o prestrukturiranju dolga je bil sklenjen 29. marca 2004 za rešitev finančnega položaja podjetja PR. Sporazum je bil nato spremenjen med letoma 2005 in 2008, vendar so bili po navedbah Poljske glavni pogoji sporazuma ohranjeni. Poljska je nadalje pojasnila, da je bilo za upnike ugodneje, da spremenijo sporazum kot pa zahtevajo odškodnino s sodnimi postopki. Predložila je primerjavo sedanje vrednosti denarnih tokov upnikov po dveh alternativnih scenarijih (izvajanje spremenjenega sporazuma ali sodni postopek) v podporo svojim trditvam. Poljska je dodala, da so dejavnosti podjetja PR predstavljale znaten del prihodkov upnikov. Takrat drugi tuji akterji niso izrazili interesa za vstop na poljski trg, zato niso mogli nadomestiti izgube prihodka iz dejavnosti podjetja PR.

(26) V zvezi z ukrepom 4 se Poljska ni strinjala s predhodnimi ugotovitvami Komisije, v skladu s katerimi so sporazumi o prestrukturiranju dolga, sklenjeni med letoma 2009 in 2014, pomenili državno pomoč, ker niso bili sklenjeni pod tržnimi pogoji. Poljska je pojasnila, da je bila za upnike običajna praksa, da ocenijo, kateri način izterjave je učinkovitejši in zagotavlja večjo verjetnost čim večjega vračila dolga. Po navedbah Poljske je bila praksa reprogramiranja dolga in zmanjšanja obresti običajna, finančne institucije pa so uporabljale postopke prestrukturiranja dolga. Poljska je nadalje pojasnila, da je neodvisni svetovalec opravil analizo na podlagi konzervativnih predpostavk, da bi opredelil najboljši način izterjave. Rezultati analize so pokazali, da bi bil sporazum o prestrukturiranju dolga boljši od drugih načinov izterjave. Poljska je dodala, da je podjetje PR poplačalo dolgove posameznim upnikom v skladu s podpisanimi poravnavami.

(27) V zvezi z ukrepom 5 je Poljska pojasnila, da je v obdobju 2009–2011 podjetje PR prejelo pomoč v višini 1 177 421 PLN (približno 277 040 EUR). Poljska je trdila, da je bil del pomoči (350 007 PLN, približno 82 350 EUR) pomoč de minimis. Preostanek pomoči (827 414 PLN, približno 194 690 EUR) je bil dodeljen na podlagi sheme pomoči za usposabljanje št. X152/2009 (10) v skladu z Uredbo Komisije (ES) št. 800/2008 (11) (v nadaljnjem besedilu: uredba o splošnih skupinskih izjemah iz leta 2008). Zato prag pomoči de minimis ni bil presežen.

(28) Poleg posebnih pripomb glede ukrepov, opredeljenih v sklepu o začetku postopka, je Poljska predložila naslednje pripombe.

(29) Poljska je navedla, da pred letom 2015 podjetja PR ni bilo mogoče šteti za „podjetje v težavah“ v smislu točke 10(a) Smernic o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje podjetij v težavah iz leta 2004 (v nadaljnjem besedilu: smernice iz leta 2004) (12). Poljska je pojasnila, da podjetje PR med letoma 2004 in 2014 ni v celoti izpolnilo zahtev za „podjetje v težavah“ iz te določbe, in sicer da: je izgubljena več kot polovica njegovega osnovnega kapitala, več kot četrtina tega kapitala pa je bilo izgubljena v preteklih 12 mesecih. Poljska je trdila, da je podjetje PR v obdobju 2004–2014 izgubilo več kot polovico svojega osnovnega kapitala, vendar je več kot četrtino tega kapitala v 12 mesecih izgubilo šele leta 2005. Po mnenju Poljske, ne glede na to, da sta bili obe zahtevi izpolnjeni leta 2005, ni mogoče domnevati, da je bilo podjetje PR v celotnem obdobju med letoma 2004 in 2014 „podjetje v težavah“. Poljska je navedla, da analiza finančnih podatkov podjetja PR to ugotovitev podpira. Dodala je, da zahteve za obravnavo podjetja kot „podjetja v težavah“ v skladu s smernicami iz leta 2004 niso združljive s posebnim položajem reformiranega železniškega sektorja na Poljskem po letu 2004, v katerem je delovalo podjetje PR. Poljska je pojasnila, da je bil reformirani železniški sektor strukturno premalo financiran, zaradi reforme pa podjetje PR ni prejelo finančnih sredstev, ki bi ustrezala njegovim obveznostim javne službe. Poljska je trdila, da bi bilo treba to ozadje upoštevati pri oceni.

(30) V zvezi z obsegom dela, ki izhaja iz večletnih pogodb o storitvah, predvidenih v načrtu prestrukturiranja, je Poljska trdila, da so sedanje predpostavke o izkoriščanju skladne s predpostavkami iz načrta prestrukturiranja, tj. zmanjšanjem letnega operativnega dela v obdobju 2016–2020. Poljska je pojasnila, da obseg operativnega dela, ki ga je podjetje PR opravilo na podlagi večletnih pogodb o storitvah, ni pod ravnjo, določeno v načrtu prestrukturiranja. Obseg operativnega dela, ki ga je opravilo podjetje PR, je bil nekoliko večji od predvidenega v predpostavkah v prvotnem načrtu prestrukturiranja zaradi nepredvidljivih zunanjih dejavnikov, kot je nezmožnost drugih izvajalcev za zagotavljanje storitev, ki jih načrtujejo vojvodstva. Poljska je navedla, da si podjetje PR prizadeva za uresničitev ciljev glede operativnega dela brez negativnih odstopanj od predpostavk iz načrta prestrukturiranja. Kot se je zahtevalo v sklepu o začetku postopka, je Poljska predložila podatke in pojasnila o odstopanjih od načrta prestrukturiranja. Poljska je pojasnila, da je prišlo do rahlega odstopanja od predpostavk v načrtu prestrukturiranja zaradi okoliščin, ki niso odvisne od podjetja PR. Podobno je Poljska, kot je to zahtevala Komisija v sklepu o začetku postopka, predložila posodobitev načrta prestrukturiranja in popolno finančno napoved v najslabšem možnem scenariju.

(31) Poljska je pojasnila, da je podjetje PR neuspešno poskušalo pridobiti financiranje za naložbe v vozni park za obdobje 2010–2013. Poljska je pojasnila, da pogodbe o izvajanju javne službe za opravljanje storitev železniškega potniškega prevoza temeljijo na mehanizmih, namenjenih preprečevanju prekomernega nadomestila. Pogodbe določajo največjo donosnost naložbenega kapitala (ROCE) v višini 6 % in se redno spremljajo, poravnava nadomestila pa je predmet revizij. Poljska je pojasnila, da pogodbe vsebujejo določbe o uporabi in poravnavi nadomestila ter poročanju in nadzoru. Dodala je, da plačilo nadomestila revidirajo neodvisni izvajalci in da nepravilnosti niso bile odkrite.

(32) Poljska je trdila, da bi bilo treba posebnosti železniškega sektorja na Poljskem upoštevati pri oceni državne pomoči v skladu s Pogodbo in izravnalnih ukrepov, ki jih je predlagala Poljska. Poljska je v bistvu pojasnila, da sta za železniški sektor na Poljskem značilna pomanjkanje konkurence in pomanjkanje zanimanja „novih akterjev“ iz drugih držav članic. Ti značilnosti, skupaj z neobstojem tveganja izkrivljanja konkurence (ki ne obstaja), je treba upoštevati pri oceni pomoči.

(33) V zvezi z ukrepi za odprtje trga, ki jih je predlagala Poljska in so opisani v uvodnih izjavah 180 in 181 sklepa o začetku postopka, je Poljska pojasnila, da je njen predlog za odobritev neposredne sklenitve pogodb do 12. decembra 2020 in omejitev trajanja teh pogodb na 14. december 2030 obravnaval poljski parlament (13). Poljska je navedla, da se ni zavezala, da bo (i) pred koncem leta 2030 zagotovila iztek neposredno sklenjenih pogodb na nekaterih progah, ki predstavljajo približno [4–30] % trga, in (ii) že liberalizirane proge, za katere so bili v preteklosti organizirani konkurenčni postopki za sklenitev pogodb, ki so predstavljali približno [4–30] % trga na podlagi skupnega obsega prometa v vlakovnih kilometrih v voznem redu za leto 2016/2017, ohranila odprte za konkurenco. Trdila je, da je stavek „vozni park bo vrnjen organu, ki dodeli pomoč, ali bo plačan pod tržnimi pogoji“ iz uvodne izjave 181 sklepa o začetku postopka dvoumen. Po mnenju Poljske bi se ta stavek lahko razlagal tako, da je zajet kateri koli vozni park, ne glede na to, ali ga kupi organizator ali prevoznik. Poljska je navedla, da je treba ta stavek razlagati tako, da se nanaša samo na vozni park, ki ga kupi organizator.

5. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANI

5.1 Zveza EPTO

(34) Zveza EPTO je navedla, da bi morala Komisija oceniti ne le ukrep 1, ampak tudi obveznost nekaterih vojvodstev, da s podjetjem PR neposredno sklenejo petletne potniške pogodbe. Po mnenju zveze EPTO ta obveznost pomeni državno pomoč, zato bi jo morala Komisija preučiti. Dodala je, da bi obveznost neposredne sklenitve pogodb s podjetjem PR omejevala dostop na poljski regionalni trg za storitve železniškega potniškega prevoza. Zveza EPTO je trdila, da bi bilo treba dodatno preiskati domnevno pomanjkanje zanimanja konkurentov za poljski trg. Navedla je, da obstajajo potencialni konkurenti, ki bi lahko vstopili na poljski trg. Nadalje je trdila, da je nizka raven konkurence posledica „protikonkurenčnega tržnega okolja“ na Poljskem, ki je posledica pomanjkanja poslovnih možnosti za železniške družbe. Komisija bi morala to ozadje upoštevati pri svoji oceni.

(35) Zveza EPTO je trdila, da ukrepi za odprtje trga, ki jih je predlagala Poljska, ne bi omogočili njegovega odprtja. Menila je, da ukrepi za odprtje trga niso dovolj opisani, da bi lahko podala pripombe. Vendar je predlagala, da bi bilo treba poljski trg med letoma 2020 in 2028 postopoma odpreti z izvajanjem konkurenčnih razpisnih postopkov, ki bi morali izpolnjevati številne posebne zahteve.

(36) Pripombe zveze EPTO o načrtu prestrukturiranja so bile osredotočene na trditev Poljske, da podjetje PR ne bi moglo opravljati nobene dobičkonosne dejavnosti, ker je njegova glavna dejavnost ustvarjala izgubo, zmanjšanje te dejavnosti pa zaradi pomanjkanja konkurence ne bi koristilo nobenemu konkurentu. Zveza EPTO se s to trditvijo ni strinjala, ker (i) bi morale biti dejavnosti podjetja PR zaradi prejete finančne podpore dobičkonosne in ker (ii) so obstajali konkurenti, ki bi bili zainteresirani za odprtje trga.

(37) Strinjala se je, da bi Komisija lahko sprejela nov pristop v zvezi z oceno združljivosti, da bi upoštevala poseben položaj sektorja notranjega železniškega potniškega prometa. Vendar je navedla, da bi bil nov pristop lahko upravičen le, če bi se združil z učinkovitimi in takojšnjimi ukrepi za odprtje trga.

5.2 Fundacija ProKolej

(38) Fundacija ProKolej je trdila, da bi morala ocena Komisije zajemati dodatne ukrepe, ki pomenijo državno pomoč, in sicer: (i) subvencijo v višini 550 milijonov PLN (približno 129 milijonov EUR), dodeljeno vojvodstvom za nakup, popravilo in posodobitev voznega parka za obdobje 2016–2020, ter (ii) dodelitev petletnih pogodb podjetju PR.

(39) Fundacija ProKolej je trdila, da so poleg načrta prestrukturiranja obstajale druge možnosti, ki bi imele manj negativnih učinkov. Prvič, pomoč bi se lahko dodelila brez obveznosti dodelitve petletnih pogodb podjetju PR. Vojvodstva bi lahko dodelila pogodbe prek razpisov. Drugič, podjetje PR bi se lahko razdelilo na delujoče podjetje in podjetje za vzdrževanje vozil. Tretjič, pomoč bi lahko bila povezana z ukrepi za odprtje trga, ki bi bili „pravno najprimernejša rešitev“ za fundacijo ProKolej.

(40) Fundacija ProKolej je navedla, da morajo ukrepi za odprtje trga, ki jih je predlagala Poljska, zagotoviti učinkovito, hitro in opazno odprtje trga. Za dosego tega cilja je fundacija ProKolej navedla, da bi morali ukrepi za odprtje trga izpolnjevati številne zahteve, tudi glede obsega prevoza in trajanja pogodb.

(41) Dodala je, da je podjetje PR zaradi prejetih pomoči že pripravljeno na odprtje trga. Fundacija ProKolej je navedla, da bo podjetje PR lahko utrdilo svoj položaj, če bo odprtje trga potekalo postopoma v skladu z Uredbo (ES) št. 1370/2007, druga podjetja pa bodo zato v slabšem položaju. Navedla je, da bi pomoči, ki jih je prejelo podjetje PR, v bližnji prihodnosti izkrivljale konkurenco. Zahtevala je hitro uvedbo ukrepov za odprtje trga, da se to prepreči.

6. UGOTOVITVE, KI JIH JE GLEDE PRIPOMB ZAINTERESIRANIH STRANI PREDLOZILA POLJSKA

(42) Kar zadeva financiranje iz železniškega sklada, dodeljeno vojvodstvom za nakup, popravilo in posodobitev voznega parka za obdobje 2016–2020 (glej uvodno izjavo 38), je Poljska trdila, da je bil železniški sklad ustanovljen leta 2005 za zbiranje finančnih sredstev za naložbe v železniško infrastrukturo, obnovo in vzdrževanje železniških prog ter odpravo nepotrebnih železniških prog. Leta 2009 so bili sprejeti zakonodajni ukrepi, ki so samoupravam vojvodstev omogočili, da sredstva iz železniškega sklada uporabijo za nakup, posodobitev in popravilo voznega parka, namenjenega potniškemu prevozu na podlagi pogodbe o izvajanju javne službe. Navedena finančna podpora je bila prvotno načrtovana za obdobje 2009–2015, nato pa je bila podaljšana na obdobje 2016–2020. Poljska je leta 2016 pojasnila, da je več prevoznikov v železniškem prometu prejelo finančno podporo za popravilo in vzdrževanje voznega parka. Zato podjetju PR ni bila zagotovljena privilegirana obravnava v primerjavi z drugimi podjetji.

(43) V zvezi z neposredno sklenitvijo večletnih pogodb za zagotavljanje regionalnega železniškega potniškega prevoza s podjetjem PR je Poljska pojasnila, da je ta praksa v skladu z evropskimi in nacionalnimi pravili. Poljska je trdila, da je sklenitev večletnih pogodb za zagotavljanje regionalnega železniškega potniškega prevoza prepuščena presoji pokrajinskih organov in ne pomeni državne pomoči. Nadalje je pojasnila, da so se v skladu s sporazumom o sodelovanju med delničarji podjetja PR in pokrajinskimi organi slednji zavezali, da bodo s podjetjem PR sklenil večletne pogodbe. Vendar sporazuma o sodelovanju niso izvajali organi vseh vojvodstev, v katerih deluje podjetje PR. Po mnenju Poljske navedeno kaže na to, da ni bilo obveznosti sklenitve večletnih pogodb s podjetjem PR.

(44) V zvezi z drugimi možnostmi poleg načrta prestrukturiranja je Poljska pojasnila, da je bila odločitev za prestrukturiranje rezultat poglobljene analize, med katero so bile obravnavane druge možnosti. Poljska se ni strinjala z razdelitvijo podjetja PR na prevozno podjetje in podjetje za vozni park kot drugo možnostjo prestrukturiranju, in sicer iz več razlogov. Zlasti je pojasnila, da bi nakup voznega parka lahko zvišal operativne stroške za regionalni železniški promet, ki jih lokalni organi nosijo kot del nadomestil, izplačanih prevoznim podjetjem. Dodala je, da so prevozna podjetja že veliko vlagala v vozni park. Dodala je tudi, da je za opravljanje storitev železniškega prevoza potrebno usposobljeno osebje, zato zgolj lastništvo voznega parka ne bi odpravilo vseh ovir za vstop potencialnih konkurentov.

(45) V zvezi z ukrepi za odprtje trga je Poljska pojasnila, da je bil trg za regionalni železniški promet v številnih državah članicah večinoma zaprt. Nadalje je pojasnila, da poljski trg za regionalni železniški potniški promet ni dovolj privlačen za nove ponudnike in je zato zanj značilno pomanjkanje konkurence. Po mnenju Poljske bi bilo treba pri vsakem odprtju trga upoštevati posebnosti poljskega trga in ga skrbno izvesti, da bi se izognili strukturnim napakam, ki bi ovirale delovanje trga. Poljska je trdila, da bi bilo treba predlagane ukrepe za odprtje trga šteti za primerne glede na značilnosti poljskega trga.

(46) Poljska je trdila, da je izbira izvajalcev za zagotavljanje regionalnih storitev železniškega prevoza v skladu z Uredbo (ES) št. 1370/2007 prepuščena presoji organov, ki sklepajo pogodbo. Ista uredba določa neposredno sklenitev pogodb kot enega od načinov izbire (skupaj z razpisi in koncesijami za storitve), za katere se lahko odločijo organi, ki sklepajo pogodbo. Poljska je pojasnila, da je bilo podjetje PR v večini preteklih razpisov edini ponudnik in s tem zmagovalec, zato so bili rezultati razpisov podobni neposredni sklenitvi pogodb. Poljska meni, da v teh okoliščinah razpisi ustvarjajo dodatne stroške, ne da bi zagotovili, da bo kakovost ponujenih storitev višja ali da bodo njihove cene nižje. Dodala je, da trditve tretjih oseb v zvezi z zahtevami za razpise niso upoštevne. Nekatere od teh zahtev so bile že določene v ustreznih instrumentih prava Unije, druge zahteve pa bi morale biti prepuščene presoji organov, ki sklepajo pogodbo. Poljska je dodala, da imajo tretje osebe možnost, da se pritožijo glede razpisnih zahtev v skladu s pravili, ki se uporabljajo za javna naročila.

7. OCENA

7.1 Obstoj pomoči

(47) Komisija mora oceniti, ali ukrepi tega postopka pomenijo državno pomoč v skladu s členom 107(1) PDEU.

(48) V skladu s členom 107(1) PDEU je „vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga, nezdružljiva z notranjim trgom, kolikor prizadene trgovino med državami članicami“.

(49) Za opredelitev ukrepa kot državna pomoč v smislu navedene določbe morajo biti torej izpolnjeni naslednji kumulativni pogoji: (i) ukrep mora biti mogoče pripisati državi in se mora financirati z državnimi sredstvi; (ii) podjetjem mora zagotavljati gospodarsko prednost; (iii) navedena prednost mora biti selektivna ter (iv) ukrep mora izkrivljati ali biti sposoben izkrivljati konkurenco in prizadeti trgovino med državami članicami.

7.1.1 Ukrep 1 – Kapitalska naložba s strani agencije IDA (priglašena pomoč za prestrukturiranje)

7.1.1.1 Državna sredstva in pripisljivost

(50) Agencija IDA je vladna agencija v 100-odstotni državni lasti. Ministrstvo za infrastrukturo in razvoj je sredstva za nakup delnic v podjetju PR na podlagi subvencijske pogodbe preneslo na agencijo IDA iz državnega proračuna. Ukrep torej jasno izhaja iz državnih sredstev in ga je mogoče pripisati državi. Zaradi razlogov iz uvodnih izjav 81 do 83 se odpis obresti s strani podjetja PKP PLK tudi lahko pripiše državi in vključuje državna sredstva.

7.1.1.2 Selektivnost

(51) Ukrep je bil odobren samo podjetju PR, zato je selektiven. Kot so navedla sodišča Unije, v primeru individualne pomoči opredelitev gospodarske prednosti načeloma omogoča domnevo, da je ukrep selektiven (14). To velja ne glede na to, ali na zadevnih trgih delujejo izvajalci, ki so v primerljivem dejanskem in pravnem položaju.

7.1.1.3 Prednost

(52) Pred prejemom pomoči je bilo podjetje PR v težkem finančnem položaju. Več let je poročalo o izgubah, negativnem lastniškem kapitalu in naraščajočem dolgu ter se je od leta 2005 štelo za podjetje v težavah (glej tabelo 1). Od začetka postopka reorganizacije leta 2000 podjetje PR ni imelo niti zadostne notranje likvidnosti niti dostopa do zunanjega financiranja, ki bi bila potrebna za odplačilo dolga in financiranje njegovih dejavnosti.

(53) Pred dodelitvijo priglašene pomoči za prestrukturiranje je Poljska že poskušala odpraviti finančne težave podjetja PR z dodelitvijo več drugih ukrepov (ukrepi 2, 3 in 4, kot je opisano v uvodnih izjavah 19 do 21). Težava glede zadolženosti je dosegla svoj vrh septembra 2015, ko sta dva največja upnika podjetja PR, podjetji PKP PLK in PKP Energetyka, dolžnika pozvala, naj svoj dolg odplača v enem tednu. Zadnje navedeno podjetje je grozilo, da bo prenehalo dobavljati energijo. Brez odplačila dolga bi podjetje PR postalo plačilno nesposobno.

(54) Po mnenju Poljske podjetje PR brez pomoči ne bi mogla odplačati svojega dolga, saj na trgu ni moglo pridobiti potrebnega financiranja. To bi povzročilo njegovo plačilno nesposobnost in verjetno likvidacijo. Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 53, sta največja upnika podjetje PR pozvala, naj v kratkem roku odplača svoje obveznosti do njiju.

(55) V tem okviru je Poljska podjetju PR dodelila priglašeno pomoč za prestrukturiranje. Agencija IDA je 30. septembra 2015 pridobila 50-odstotni delež in eno delnico v podjetju PR za plačilo v višini 770,3 milijona PLN. Namen te kapitalske naložbe je bil financiranje procesa prestrukturiranja, predvsem odplačila zgoraj navedenega dolga, s končnim ciljem ponovne vzpostavitve dolgoročne sposobnosti preživetja podjetja PR. Agencija IDA pred nakupom deleža podjetja PR ni bila delničarka in zato ni bila predhodno izpostavljena. Obstoječi delničar je morda sprejel odločitev glede na svojo obstoječo naložbo in morebitne prihodnje dobičke, agencija IDA pa se je odločila, da bo kupila podjetje s pomembnimi strukturnimi finančnimi težavami. Glede na finančno preteklost podjetja PR in njegovih neuspešnih poskusov zagotavljanja dolgoročne sposobnosti preživetja ter glede na zahteve dveh glavnih upnikov za poplačilo dolga podjetja PR v kratkem roku vlagatelj v tržnem gospodarstvu ne bi izvedel tako pomembne naložbe v podjetje PR.

(56) Zato je ukrep 1 podjetju PR zagotovil gospodarsko prednost, saj podjetje zaradi svojega težkega finančnega položaja ne bi moglo pridobiti takega financiranja pod običajnimi tržnimi pogoji.

7.1.1.4 Izkrivljanje konkurence in vpliv na trgovino med državami članicami

(57) V prejšnjih sklepih, sprejetih pred liberalizacijo notranjega železniškega potniškega prevoza v skladu s pravom Unije (15), je Komisija menila, da je pomoč, ki jim je bila dodeljena, vplivala na konkurenco in trgovino. Razlog je bil v tem, da je bil mednarodni potniški prevoz liberaliziran in da so nekatere države članice enostransko odprle svoje trge železniškega potniškega prevoza. V zvezi s tem je treba omeniti, da podjetje PR zagotavlja tudi mednarodne in čezmejne prevozne storitve. Poleg tega na Poljskem obstaja intermodalna konkurenca med regionalnimi železnicami in drugimi prevoznimi sredstvi. Prav tako je v več vojvodstvih več kot en regionalni železniški prevoznik, vključno s hčerinsko družbo podjetja iz druge države članice. Zato lahko ta ukrep nedvomno izkrivlja konkurenco in vpliva na trgovino med državami članicami.

7.1.1.5 Sklep

(58) Na podlagi teh razlogov Komisija ugotavlja, da ukrep 1 pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.

7.1.2 Ukrep 2 – Kritje preteklih izgub, dodeljeno v okviru tekočega prestrukturiranja podjetja PR

7.1.2.1 Državna sredstva in pripisljivost

(59) Kritje preteklih izgub je bilo dodeljeno iz državnega proračuna, delno na podlagi zakona z dne 25. aprila 2008 o spremembi zakona o PKP (16) in sporazuma med podjetjem PR in ministrom, pristojnim za promet, sklenjenega 23. junija 2008, ter delno na podlagi zakona z dne 16. decembra 2005 o železniškem skladu (17) in predpisov ministra za finance. Zato je jasno, da ukrep vključuje državna sredstva in ga je mogoče pripisati državi.

7.1.2.2 Prednost

(60) Kar zadeva gospodarsko prednost, je bil ukrep zagotovljen v obliki neposrednih nepovratnih sredstev. Dodelitev nepovratnih sredstev ni dejanje udeleženca v tržnem gospodarstvu in upravičenca razbremeni stroškov, ki bi običajno bremenili njegov proračun. Ukrep je ublažil finančne pritiske na podjetje PR, ki so nastali zaradi izgub, ustvarjenih v preteklih letih v okviru njegovega tekočega prestrukturiranja. V zvezi s tem so plačila v letih 2006 in 2007 stabilizirala poslovne rezultate podjetja, plačila v letih 2008 in 2009 pa so podprla položaj lastniškega kapitala podjetja.

(61) Zato Komisija ugotavlja, da je kritje preteklih izgub podjetju PR zagotovilo gospodarsko prednost.

7.1.2.3 Selektivnost, izkrivljanje konkurence in vpliv na trgovino med državami članicami

(62) Sklep v zvezi s selektivnostjo, izkrivljanjem konkurence in vplivom na trgovino iz uvodnih izjav 51 in 57 v zvezi z ukrepom 1 se ustrezno uporablja za ukrep 2.

7.1.2.4 Sklep o obstoju pomoči

(63) Na podlagi teh razlogov Komisija ugotavlja, da ukrep 2 pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.

7.1.3 Ukrep 3 – Prestrukturiranje dolga v obdobju 2004–2009

7.1.3.1 Državna sredstva in pripisljivost

(64) Vsi upniki skupine PKP, ki so sodelovali pri prestrukturiranju dolga podjetja PR, so bili javna podjetja. Sredstva javnega podjetja se načeloma štejejo za državna sredstva v smislu člena 107(1) PDEU, saj lahko država usmerja njihovo uporabo (18).

(65) Država je tradicionalno izvajala visoko stopnjo nadzora nad upravljanjem in dejavnostmi podjetij skupine PKP, tudi zaradi svojega vpliva na izbiro njihovih upravnih odborov in uprav, katerih sestava se je pogosto spreminjala hkrati s spremembami na političnem prizorišču.

(66) Poleg tega podjetja skupine PKP niso bila vedno samostojna pri sprejemanju pomembnih poslovnih odločitev. Država je bila na primer neposredno vključena v strukturno reorganizacijo železniškega sektorja, prenos sredstev med podjetji skupine PKP ali finančno prestrukturiranje. V zvezi s tem lahko država usmerja uporabo sredstev skupine PKP.

(67) Poleg tega se je prestrukturiranje dolga, kot je predvideno v spremenjenem zakonu o PKP, začelo s sklepom ministra, pristojnega za promet, in sicer s soglasjem ministra, pristojnega za javne finance. Zato ga je mogoče jasno pripisati državi.

7.1.3.2 Prednost

(68) V skladu s prvotnim sporazumom o prestrukturiranju dolga, podpisanim 29. marca 2004 (v nadaljnjem besedilu: sporazum iz leta 2004), naj bi se odpisalo 40 % zneska glavnice podjetja PR in obresti, obračunane do začetka veljavnosti sporazuma, 19,18 % glavnice naj bi se odplačalo v treh enakih obrokih 30. aprila 2004, 31. maja 2004 in 30. junija 2004, preostali znesek glavnice pa naj bi se odplačal v 24 mesečnih obrokih, plačanih med januarjem 2006 in decembrom 2007. Obresti, obračunane po začetku veljavnosti sporazuma, naj bi se odpisale zadnji dan izvajanja sporazuma, to je najpozneje 31. decembra 2007. Nazadnje je moralo podjetje PR v vsakem koledarskem letu odplačati vsaj 54 % svojih tekočih obveznosti, ki izhajajo iz pogodb, podpisanih s podjetji skupine PKP, in do 31. decembra 2007 poravnati vse neporavnane tekoče obveznosti iz prejšnjih obdobij (19).

(69) Podjetje PR je 20. decembra 2005 in 28. decembra 2006 podpisalo sporazuma s podjetjem PKP PLK, ki sta potrdila preklic obresti, obračunanih v letih 2005 in 2006 (20). Podjetje PR je 2. aprila 2007 s podjetji skupine PKP podpisalo prilogo k sporazumu iz leta 2004 (glej uvodno izjavo 68), v kateri je bilo zlasti predvideno podaljšanje obdobja odplačevanja od 31. decembra 2007 do 29. novembra 2009. Vse nove tekoče obveznosti naj bi bile v celoti odplačane 1. januarja 2008, kot je predvideno v sporazumu iz leta 2004. Podjetje PR je 6. maja 2008 podpisalo sporazum s podjetjem PKP PLK, 29. julija 2008 pa sporazum s podjetjem PKP Cargo. Navedena sporazuma sta potrdila znesek obveznosti, ki jih je podjetje PR 31. decembra 2007 dolgovalo podjetjema PKP PLK in PKP Cargo (1 908 milijonov PLN), in določala podroben načrt odplačevanja do 29. novembra 2009. Dogovorjeno je bilo tudi, da se obresti na dolg, prestrukturiran v skladu s sporazumom iz leta 2004, obračunajo šele 29. novembra 2009 (v skladu s sporazumom iz leta 2004 se obresti naj ne bi obračunale do 31. decembra 2007).

(70) Kar zadeva sporazum iz leta 2004, obravnavan samostojno (tj. brez naknadnih sprememb), ni treba oceniti, ali je podjetju PR zagotovil gospodarsko prednost, ker je bila podpisan več kot deset let pred priglasitvijo sedanje pomoči za prestrukturiranje, tj. zunaj zastaralnega roka za vračilo pomoči Komisije iz člena 17(1) Uredbe (EU) 2015/1589. Zato se zadevna pomoč šteje za veljavno pomoč v skladu s členom 17(3) navedene uredbe.

(71) V zvezi z naknadnimi spremembami, opisanimi v uvodni izjavi 69, mora Komisija, da bi ugotovila, ali so podjetju PR zagotovile gospodarsko prednost, ugotoviti, ali so upniki podjetja PR s soglasjem o odlogu poplačila dolga pod dogovorjenimi pogoji ravnali na način, primerljiv z načinom zasebnega upnika v podobnem položaju (tako imenovano načelo upnika v tržnem gospodarstvu). Ocena Komisije je osredotočena na transakcijo z vidika hipotetičnega preudarnega zasebnega upnika (21).

(72) Razumen zasebni upnik bi običajno primerjal finančni izid predvidenih ukrepov, tj. (i) podaljšanja roka za odplačilo dolga in (ii) izvršitve sporazuma iz leta 2004, da bi izbral tistega, ki zagotavlja najvišji možni znesek izterjave.

(73) V tem primeru Poljska ni predložila nobenih dokazov, da so upniki podjetja PR opravili kakršno koli tako primerjalno analizo, niti da je izbrano ukrepanje, tj. sprememba prvotnega sporazuma o prestrukturiranju dolga, zagotovilo najvišjo pričakovano izterjavo dolga. Nasprotno, Poljska meni, da se celoten ukrep (tj. sporazum iz leta 2004 in njegove poznejše spremembe) šteje za državno pomoč, kar pomeni, da je podjetju PR zagotovil gospodarsko prednost.

(74) Komisija ugotavlja, da so spremembe sporazuma iz leta 2004, opisane v uvodni izjavi 69, zlasti spremembe iz let 2007 in 2008, dejansko sestavljene iz 23-mesečnega odloga brezobrestnega odplačila obveznosti, ki jih je podjetje PR dolgovalo podjetjem skupine PKP (v primerjavi s pogoji iz sporazuma iz leta 2004), in sicer v višini najmanj 1 908 milijonov PLN (22). Taka brezobrestna odložitev obdobja odplačevanja za skoraj dve leti je podjetje PR razbremenila izpolnjevanja plačilnih obveznosti v skladu s prvotnim načrtom iz sporazuma iz leta 2004 in mu tako zagotovila dodatno likvidnost, ki bi jo bilo mogoče uporabiti za financiranje njegovega poslovanja. Podjetje PR si ne bi moglo zagotoviti take brezobrestne likvidnosti na trgu pri zasebnih upnikih, tudi če bi bilo v zelo dobrem finančnem položaju, kaj šele kot podjetje v finančnih težavah. Komisija je v svoji praksi ugotovila, da je podoben odlog brezobrestnega odplačila dolga pomenil pomoč (23).

(75) Glede na navedeno Komisija ugotavlja, da ukrep ni v skladu z načelom upnika v tržnem gospodarstvu in zato podjetju PR zagotavlja gospodarsko prednost.

7.1.3.3 Selektivnost, izkrivljanje konkurence in vpliv na trgovino med državami članicami

(76) Sklep v zvezi s selektivnostjo, izkrivljanjem konkurence in vplivom na trgovino iz uvodnih izjav 51 in 57 v zvezi z ukrepom 1 se ustrezno uporablja za ukrep 3.

7.1.3.4 Sklep

(77) Na podlagi teh razlogov Komisija meni, da ukrep 3 pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.

7.1.4 Ukrep 4 – Odlog obveznosti v obdobju 2009–2014

7.1.4.1 Državna sredstva in pripisljivost

(78) Komisija najprej ugotavlja, da so bili vsi upniki, ki so s podjetjem PR podpisali sporazume o odlogu, podjetja v državni lasti ali javna ustanova (ZUS).

(79) Zavod ZUS je del javne uprave pod popolnim nadzorom države in se financira iz državnega proračuna. Zato ni dvoma, da je mogoče njegove odločitve o odlogu obveznosti podjetja PR pripisati državi in da ti odlogi vključujejo državna sredstva.

(80) Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 64 glede preostalih upnikov, se sredstva javnega podjetja načeloma štejejo za državna sredstva v smislu člena 107(1) PDEU, saj lahko država usmerja njihovo uporabo. Iz razlogov, pojasnjenih v uvodnih izjavah 65 in 66, lahko država usmerja uporabo sredstev skupine PKP. Odlogi vključujejo morebitno izgubo sredstev s strani navedenih upnikov. Zato jih je treba obravnavati, kot da vključujejo državna sredstva.

(81) Glede pripisljivosti Komisija ugotavlja, da so bila podjetja PKP S.A., PKP Intercity, PKP PLK in PKP Energetyka v obdobju 2009–2014 del skupine PKP, ki je v 100-odstotni lasti države in jo nadzoruje minister, pristojen za promet. Čeprav zgolj dejstvo, da ukrep sprejme javno podjetje, samo po sebi ne zadostuje za to, da bi ga bilo mogoče pripisati državi, je mogoče o pripisljivosti sklepati iz sklopa kazalnikov, ki izhajajo iz okoliščin obravnavanega primera in okoliščin, v katerih je bil ukrep sprejet (24). Ti kazalniki vključujejo na primer naravo dejavnosti javnega podjetja in izvajanje teh dejavnosti na trgu v običajnih pogojih konkurence z zasebnimi izvajalci, stopnjo nadzora, ki ga izvajajo javni organi nad upravljanjem podjetja, in vprašanje, ali bi lahko podjetje samostojno sprejelo zadevno odločitev, ali kateri koli drug kazalnik, ki kaže na vpletenost javnih organov pri sprejetju zadevnega ukrepa ali težko verjetno nevpletenost, ob upoštevanju obsega ukrepa, njegove vsebine ali pogojev, ki jih vsebuje.

(82) V zvezi s tem Komisija ugotavlja, da podjetje PR zagotavlja storitve javnega prevoza, ki se ne izvajajo v običajnih tržnih pogojih, temveč jih večinoma neposredno naroča in financira država. Tudi upniki, vsaj podjetje PKP PLK (monopolni upravljavec infrastrukture) in podjetje PKP Intercity (v obsegu, v katerem je zagotavljalo javne medregionalne storitve), v običajnih tržnih pogojih niso konkurirali zasebnim izvajalcem. Poleg tega bi lahko plačilna nesposobnost podjetja PR, ki je edini izvajalec storitev regionalnega železniškega prevoza v skoraj polovici regij, povzročila resne motnje pri zagotavljanju pomembnih javnih storitev. Zato je imela država poseben interes za zagotavljanje likvidnosti podjetja PR.

(83) Država je tradicionalno izvajala visoko stopnjo nadzora nad upravljanjem in dejavnostmi podjetij skupine PKP, tudi zaradi svojega vpliva na izbiro njihovih upravnih odborov in uprav, katerih sestava se je pogosto spreminjala hkrati s spremembami na političnem prizorišču. Poleg tega v preteklosti podjetja skupine PKP niso bila vedno samostojna pri sprejemanju pomembnih poslovnih odločitev. Država je bila na primer neposredno vključena v strukturno reorganizacijo železniškega sektorja, prenos sredstev med podjetji skupine PKP ali finančno prestrukturiranje. Predvsem je država začela prestrukturiranje dolga podjetja PR (ukrep 3), ki je vključevalo iste upnike, ki so se pozneje strinjali z odlogom obveznosti podjetja PR. To ni presenetljivo, saj je skupina PKP eden od največjih delodajalcev na Poljskem (zadevni upniki so leta 2014 zaposlovali več kot 50 000 ljudi) in ima pomembno vlogo pri oblikovanju prometne politike države.

(84) Nazadnje, ob upoštevanju obsega ukrepa (znesek odloženih obveznosti je znašal približno [več kot 120] % povprečnega letnega prihodka podjetja PR v zadevnem obdobju), njegovega vpliva na upnike (podjetje PR je bilo tretja največja stranka podjetij PKP PLK in PKP Energetyka), močnih organizacijskih vezi med dolžnikom, upniki in državo ter ne nazadnje očitno netržnih pogojev, na podlagi katerih so bili odobreni odlogi (glej uvodne izjave 86 do 95), se zdi malo verjetno, da bi bile odločitve zadevnih javnih podjetij, da odložijo obveznosti podjetja PR, sprejete brez kakršne koli vpletenosti države.

(85) Zato Komisija meni, da se lahko šteje, da so bili javni organi tako ali drugače vključeni v odločitve o odlogu obveznosti podjetja PR. Poljska sama ne trdi, da ukrepa ni mogoče pripisati državi. Zato Komisija ugotavlja, da je ukrep mogoče pripisati državi.

7.1.4.2 Prednost

(86) Da bi Komisija ugotovila, ali je bila z ukrepom podjetju PR zagotovljena gospodarska prednost, mora ugotoviti, ali so upniki s soglasjem o odlogu obveznosti podjetja PR ravnali na način, primerljiv z načinom zasebnega upnika v podobnem položaju. V zvezi s tem je Komisija prišla do naslednjih ugotovitev.

(87) Dejansko so štiri podjetja v državni lasti in zavod ZUS med letoma 2009 in 2014 s podjetjem PR, tj. podjetjem v težkem finančnem položaju, ki je tudi v lasti države, sklenili 25 sporazumov o odlogu odplačila zapadlih obveznosti v skupnem znesku [900–1 300] milijonov PLN, kar pomeni, kot je navedeno v uvodni izjavi 84, za [več kot 120] % povprečnih letnih prihodkov podjetja PR v navedenem obdobju.

(88) Poljska ni predložila nobenih dokazov iz zadevnega obdobja, ki bi dokazovali, da je bila odločitev o odlogu obveznosti pod dogovorjenimi pogoji za upnike ugodnejša od drugih ukrepov, kot je na primer izvršitev dolga. Naknadne analize neto sedanje vrednosti ni mogoče šteti za dovolj zanesljiv dokaz, ker je bila pripravljena naknadno, tj. po sprejetju odločitev o odlogu obveznosti. Razumen upnik v tržnem gospodarstvu bi pred sprejetjem odločitve o odlogu obveznosti ocenil različne scenarije, da bi izbral tistega, ki bi zagotovil najvišjo pričakovano stopnjo izterjave. Poleg tega naknadna analiza ne obravnava ustrezno finančnih težav podjetja PR. V letih 2005–2010 je imelo podjetje PR le enkrat pozitiven poslovni izid iz poslovanja in pozitiven čisti poslovni izid. V naslednjih letih je bil položaj podoben. Obstajala je precejšnja negotovost, da bi podjetje PR lahko poravnalo in odplačalo obveznosti. To je bilo znano upnikom podjetja PR, zlasti podjetju PKP PLK, ki je že sodelovalo pri prestrukturiranju dolga v obdobju 2004–2009 (ukrep 3). To tveganje bi moralo vplivati na bonitetno oceno podjetja PR ter visoko obrestno mero in bistveno boljše zavarovanje s premoženjem. Vendar študija v obdobju 2009–2013 uporablja oceno „B“ (šibko), od leta 2014 pa oceno „CCC“ (slabo/finančne težave). Kot je opisano v uvodni izjavi 90, je bilo podjetje PR podjetje v težavah in bi si zaslužilo nižjo bonitetno oceno kot „B“. Analiza neto sedanje vrednosti ni izvedena le naknadno, ampak je tudi napačna.

(89) Poleg tega so bili pogoji, na katerih temeljijo odlogi, precej ugodni ob upoštevanju slabega finančnega stanja dolžnika. Natančneje, obdobja odloga so bila dolga, in sicer 6–21 mesecev, v primeru pogodbe, sklenjene s podjetjem PKP PLK, pa je ta rok trajal […] mesecev, tj. veliko dlje od povprečnega obdobja izterjave dolga od plačilno nesposobnega dolžnika, kot je navedla Poljska. Predvsem je navedeni sporazum predstavljal […] % vseh zadevnih odloženih obveznosti (25). Poleg tega so bile obrestne mere, ki so jih uporabili upniki, nizke v primerjavi z verjetno referenčno vrednostjo, kot so približne tržne obrestne mere („referenčne obrestne mere“), ki izhajajo iz uporabe sporočila o referenčnih obrestnih merah (26). Zlasti so bile v skladu z vsemi sporazumi uporabljene obrestne mere nižje od referenčne obrestne mere, ki se uporablja za podjetje v težavah, kot je podjetje PR (27). V zvezi s tem mora Komisija oceniti trditev Poljske, da podjetje PR v celotnem obdobju 2004–2014 ni bilo podjetje v težavah (glej uvodno izjavo 29).

(90) Kot priznava Poljska, je podjetje PR leta 2005 izpolnilo pogoje za podjetje v težavah v skladu s smernicami iz leta 2004. Dejansko je dotlej izginila več kot polovica osnovnega kapitala podjetja PR, več kot četrtina tega kapitala pa je bila izgubljena v zadnjih 12 mesecih. Ko je zadnji pogoj izpolnjen za določeno 12-mesečno obdobje, zadevno podjetje ostane v težavah, saj ostaja izpolnjen prvi pogoj. To je veljalo za podjetje PR v obdobju od leta 2006. Zato se podjetje PR šteje za podjetje v težavah za obdobje od leta 2005.

(91) Tudi če bi se domnevalo, kot trdi Poljska, da si podjetje PR v obdobju 2009–2013 zasluži bonitetno oceno „B“ (šibko), od leta 2014 pa oceno „CCC“ (slabo/finančne težave), so bile dejansko uporabljene obrestne mere nižje od ustreznih referenčnih obrestnih mer kar v 18 sporazumih, kar je […] % skupnih odloženih obveznosti. Poleg tega so bile v šestih sporazumih (ki predstavljajo […] % skupnih odloženih obveznosti) obrestne mere še nižje od referenčne obrestne mere, ki se uporablja za podjetja z bonitetno oceno „AAA“ (močno). Nazadnje, zavarovanje s premoženjem je bilo šibko v okviru vseh sporazumov razen enega (glej opombo 27) in je zajemalo le predložitev v izvršbo (28). V 18 sporazumih (ki predstavljajo […] % skupnih odloženih obveznosti) zavarovanja s premoženjem sploh ni bilo.

(92) Poljska trdi, da je bilo podjetje PR pomembna stranka podjetij PKP PLK in PKP Energetyka, zato sta imela ta upnika poseben interes za nadaljevanje poslovnih odnosov s podjetjem PR. Kot je navedeno zgoraj, je bilo podjetje PR tretja največja stranka podjetij PKP PLK in PKP Energetyka v zadevnem obdobju, ki je v povprečju predstavljalo […] % oziroma […] % njunih prihodkov. To je lahko eden od dejavnikov, ki bi jih zasebni upnik upošteval, vendar sam po sebi ne zadostuje za utemeljitev tržne skladnosti odlogov pod dogovorjenimi pogoji. Vsekakor se ta trditev ne uporablja za preostale upnike, za katere podjetje PR ni bilo tako pomembna stranka.

(93) Trditev Poljske, da sta podjetji PKP PLK in PKP Energetyka sklenili podobne sporazume o odlogu z drugimi poslovnimi partnerji, ni zadosten dokaz o tržni skladnosti njunih sporazumov s podjetjem PR. Brez poznavanja natančnih pogojev teh sporazumov in finančnega položaja dolžnikov ni mogoče izključiti niti, da tudi ti odlogi niso bili odobreni pod tržnimi pogoji. Vsekakor je jasno, da so ti odlogi vključevali manjše zneske obveznosti in krajše roke odplačevanja. V vsakem primeru bi morala Poljska za utemeljitev tržne skladnosti dokazati, da so zasebni upniki podjetju PR odobrili ali da bi odobrili odloge pod podobnimi pogoji kot zadevni javni upniki. V zvezi s tem Komisija ugotavlja, da je podjetje PR dejansko podpisalo sporazume o odlogu z dvema zasebnima upnikoma. Vendar se zdi, da tudi ti sporazumi ne dokazujejo tržne skladnosti, saj so vključevali manjši znesek obveznosti, in kar je bistveno, predvidevali kombinacijo višje obrestne mere in krajših obdobij odplačevanja kot v sporazumih o odlogu, ki jih je podjetje PR sklenilo s podjetji skupine PKP in zavodom ZUS.

(94) Poljska trdi, da so bile obrestne mere, uporabljene v sporazumih o odlogu, določene na ravneh, primerljivih s povprečnimi obrestnimi merami, zaračunanimi v nefinančnem sektorju na Poljskem (29). Vendar to ne zadostuje za utemeljitev, da so bile skladne s trgom, saj bi bil lahko povprečni dolžnik v nefinančnem sektorju v boljšem finančnem položaju in/ali bi lahko ponudil boljše zavarovanje s premoženjem in bi tako lahko imel višjo kreditno sposobnost kot podjetje PR. Prav tako trditev, da je zamuda pri plačilu obveznosti domnevno običajna tržna praksa na Poljskem, ne dokazuje, da so bili pogoji sporazumov o odlogu skladni s trgom.

(95) Zato Komisija meni, da je ukrep podjetju PR zagotovil gospodarsko prednost.

7.1.4.3 Selektivnost, izkrivljanje konkurence in vpliv na trgovino med državami članicami

(96) Sklep v zvezi s selektivnostjo, izkrivljanjem konkurence in vplivom na trgovino iz uvodnih izjav 51 in 57 v zvezi z ukrepom 1 se ustrezno uporablja za ukrep 4.

7.1.4.4 Sklep

(97) Na podlagi teh razlogov Komisija ugotavlja, da ukrep 4 pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.

7.1.5 Ukrepi od 1 do 4 kot en sam poseg

(98) V primeru več zaporednih posegov države, tudi če taki posegi niso enakih, temveč različnih oblik, mora Komisija preveriti, ali med temi posegi obstaja tako tesna povezava, da jih ni mogoče ločiti in jih je zato treba za namene člena 107(1) PDEU šteti za en sam poseg (30). Oceno, ali več zaporednih posegov države ni mogoče ločiti in torej pomenijo en sam poseg, je treba opraviti glede na merila, ki jih je izoblikovala sodna praksa. Ta merila vključujejo časovno zaporedje teh posegov, njihov namen in položaj upravičenega podjetja ob teh posegih (31).

(99) Komisija ugotavlja, da so ukrepi, ki se ocenjujejo, sicer odobreni v različnih časovnih obdobjih in v različnih oblikah, vendar so med seboj povezani. Vsi so bili namenjeni reševanju ponavljajočih se likvidnostnih težav podjetja PR, ki izhajajo iz neuspešne izvedbe strukturne reforme železniškega sektorja, ki se je začela leta 2000 na podlagi zakona o PKP, in ponovni vzpostavitvi dolgoročne sposobnosti preživetja podjetja PR.

(100) Zneski, plačani v okviru tekočega prestrukturiranja podjetja PR med letoma 2006 in 2009 za kritje preteklih izgub (ukrep 2), so obravnavali finančni primanjkljaj podjetja PR, ustvarjen v prejšnjih letih, ko je podjetje PR zaradi proračunskih omejitev prejelo le del financiranja, potrebnega za kritje svojih stroškov. Taka zamuda pri plačilu je poslabšala denarne tokove, zaradi česar podjetje PR ni moglo odplačati dolga. Za rešitev te težave je spremenjeni zakon o PKP podjetju PR dal možnost, da sklene sporazum o prestrukturiranju dolga z upniki. Marca 2004 je podjetje PR sklenilo tak sporazum s podjetji skupine PKP, vendar se je izkazal za nezadosten, saj podjetje ni moglo odplačati dolga niti pod prestrukturiranimi pogoji. Da bi se dodatno zmanjšalo breme dolga, je bil sporazum spremenjen v obdobju 2005–2008 (ukrep 3). Kljub temu so se likvidnostne težave podjetja PR nadaljevale in podjetje ni moglo pravočasno poravnati svojih obveznosti. Med letoma 2009 in 2014 je podjetje sklenilo 25 sporazumov o odlogu zapadlih obveznosti (ukrep 4). Tudi to se je izkazalo za nezadostno. Obveznosti podjetja PR so se še naprej povečevale in dosegle raven, na kateri sta dva upnika pozvala k takojšnjemu poplačilu njunih terjatev. Poljska je dodelila dodatno financiranje v obliki priglašene pomoči za prestrukturiranje (ukrep 1), ki je bila večinoma uporabljena za poplačilo zapadlih obveznosti, da bi preprečila plačilno nesposobnost podjetja PR.

(101) To kaže, da ukrepi, ki se ocenjujejo, niso bili neodvisni, ampak neločljivi, saj en ukrep ni zadostoval za reševanje likvidnostne težave in ponovno vzpostavitev dolgoročne sposobnosti preživetja. V resnici se dopolnjujejo, dokler zadnji od njih ni spremenil podjetja v likvidno in dobičkonosno. S tega vidika se lahko priglašena pomoč za prestrukturiranje in ukrepi pred prestrukturiranjem štejejo za del istega postopka reorganizacije. Če je postopek trajal dlje, kot je bilo pričakovano, to ni bilo zato, ker podjetje PR samo po sebi ni bilo sposobno preživeti, ampak zato, ker ni imelo dovolj sredstev, da bi prej dokončalo reorganizacijo.

(102) Komisija na podlagi razlogov, navedenih v uvodnih izjavah 99 do 101, meni, da ukrepi, ki se ocenjujejo, pomenijo eno samo reorganizacijo ali poseg ali ukrep, ki se izvaja v časovnih presledkih. Zato je primerno, da se posamezni ukrepi ne ocenjujejo ločeno, ampak v kombinaciji.

(103) Komisija bo zato ocenila, ali so ukrepi od 1 do 4 en sam poseg, ki pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.

(104) Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 49, morajo biti za opredelitev ukrepa kot državne pomoči v smislu navedene določbe kumulativno izpolnjeni naslednji pogoji: (i) ukrep mora biti mogoče pripisati državi in se mora financirati z državnimi sredstvi; (ii) podjetjem mora zagotavljati gospodarsko prednost; (iii) navedena prednost mora biti selektivna ter (iv) ukrep mora izkrivljati ali biti sposoben izkrivljati konkurenco in prizadeti trgovino med državami članicami.

7.1.5.1 Državna sredstva in pripisljivost

(105) Kot je pojasnjeno v uvodnih izjavah 50, 59, 64 do 67 in 79 do 85, so ukrepe od 1 do 4 posamično sprejeli različni subjekti, ki so del javne uprave, ali javna podjetja, zato vključujejo državna sredstva.

(106) Iz dokazov v spisu je razvidno tudi, da so odločitve o odobritvi ukrepov od 1 do 4 sprejeli bodisi neposredno javni organi bodisi so bili javni organi vpleteni v te odločitve ali da je mogoče pripisljivost izpeljati iz kazalnikov, ki izhajajo iz okoliščin in okvira, v katerih so bili ukrepi sprejeti. Zato je bilo mogoče posamične ukrepe od 1 do 4 pripisati državi.

(107) Vsak ukrep od 1 do 4 vključuje državna sredstva in ga je mogoče pripisati državi. Zato Komisija ugotavlja, da se ukrepi od 1 do 4 skupaj kot en sam poseg lahko pripišejo državi in vključujejo državna sredstva.

7.1.5.2 Prednost

(108) En sam poseg zajema obdobje od leta 2005, ko je bil odobren ukrep 3, do leta 2015, ko je bil odobren ukrep 1.

(109) Skupni znesek pomoči, dodeljene podjetju PR v okviru enega samega posega, je znatno presegel knjigovodsko vrednost podjetja (glej preglednico 1). Poleg tega je podjetje PR med letoma 2005 in 2015 redno poročalo o izgubah in naraščajočem dolgu. Udeleženec v tržnem gospodarstvu ne bi tolikokrat in tako pomembno posegal v tako dolgem obdobju brez znakov izboljšanja položaja podjetja, ki je bilo vsaj od leta 2005 v težavah. Osnovni cilj posega je bil izogibanje motnjam pri zagotavljanju storitev regionalnega železniškega potniškega prevoza s poskusom odprave ponavljajočih se likvidnostnih vprašanj podjetja PR. Brez stalnega poseganja države podjetje PR ne bi moglo opravljati svojih storitev in bi moralo v določenem trenutku vložiti predlog za začetek postopka zaradi insolventnosti. Zato Komisija meni, da so ukrepi od 1 do 4 skupaj kot en sam poseg podjetju PR zagotovili gospodarsko prednost.

7.1.5.3 Selektivnost, izkrivljanje konkurence in vpliv na trgovino med državami članicami

(110) Sklep v zvezi s selektivnostjo, izkrivljanjem konkurence in vplivom na trgovino iz uvodnih izjav 51 in 57 v zvezi z ukrepom 1 se ustrezno uporablja za en sam poseg.

7.1.5.4 Sklep

(111) Na podlagi teh razlogov Komisija ugotavlja, da ukrepi od 1do 4 kot en sam poseg pomenijo državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.

(112) Ukrepi od 1 do 4 ali posamično ali skupaj pomenijo državno pomoč. Sprejetje ukrepov kot enega samega posega ali ločeno ne spremeni rezultata ocene, saj se narava posameznih delov posega ne bi razlikovala.

7.1.6 Ukrep 5 – Pomoč za usposabljanje, pomoč za zaposlovanje in pomoč de minimis, dodeljene med letoma 2006 in 2015

7.1.6.1 Državna sredstva in pripisljivost

(113) Ukrepe, ki skupaj tvorijo ukrep 5, so odobrili javni organi, kot so Poljska agencija za razvoj podjetništva, Urad za delo in Državni sklad za rehabilitacijo invalidov. Zato ukrep 5 očitno vključuje državna sredstva in ga je mogoče pripisati državi.

7.1.6.2 Prednost

(114) Ukrep 5 je bil odobren samo podjetju PR in je zajemal stroške, ki bi jih podjetje PR sicer krilo pod običajnimi tržnimi pogoji. Ukrep je zato podjetju PR zagotovil neupravičeno gospodarsko prednost.

7.1.6.3 Selektivnost

(115) Sklep v zvezi s selektivnostjo iz uvodne izjave 51 v zvezi z ukrepom 1 se ustrezno uporablja za ukrep 5.

7.1.6.4 Izkrivljanje konkurence in vpliv na trgovino med državami članicami

(116) Uredba Komisije (EU) št. 1407/2013 (32) (v nadaljnjem besedilu: uredba de minimis) določa, da se za pomoč, dodeljeno enemu samemu podjetju, šteje, da ne izpolnjuje vseh meril iz člena 107(1) PDEU, če skupni znesek take pomoči ne presega 200 000 EUR v katerem koli obdobju treh proračunskih let. Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 3 navedene uredbe, bi se moralo za pomoč, dodeljeno enemu samemu podjetju, ki ne presega tega praga, šteti, da ne vpliva na trgovino med državami članicami in ne izkrivlja ali ne more izkrivljati konkurence. V skladu s členom 7(1) navedene uredbe se navedena uredba uporablja tudi za pomoč, dodeljeno pred začetkom njene veljavnosti (tj. 1. januarjem 2014).

(117) Po navedbah Poljske (glej uvodno izjavo 27) pomoč, dodeljena podjetju PR v okviru ukrepa 5, v obdobju 2009–2011 ni presegla praga de minimis. Čeprav je skupno znašala 1 177 421 PLN (približno 277 040 EUR), je bilo samo 350 007 PLN (82 355 EUR) dodeljenih kot pomoč de minimis.

(118) Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 22, ukrep 5 vključuje (i) pomoč za usposabljanje v višini 0,97 milijona PLN (približno 0,23 milijona EUR); (ii) pomoč za zaposlovanje v višini 39 000 PLN (približno 0,01 milijona EUR) in (iii) pomoč de minimis v višini 0,7 milijona PLN (približno 0,17 milijona EUR). Te pomoči skupaj podjetju PR omogočajo, da usposablja in zaposluje osebje, ki je potrebno za zagotavljanje neprekinjenega izvajanja storitev regionalnega železniškega potniškega prevoza. Tako skupaj tvorijo en sam ukrep. Za namene uredbe de minimis je treba njihove zneske upoštevati kumulativno. Skupni znesek ukrepa 5 presega prag de minimis v obdobju 2009–2011. Zato zahteve iz uredbe de minimis za navedeno obdobje niso bile izpolnjene.

(119) Torej ukrep 5 za obdobje 2009–2011 pomeni državno pomoč v skladu s členom 107(1) PDEU, poleg tega pa je ukrep 5 iz istih razlogov, kot so navedeni v uvodni izjavi 57 v zvezi z ukrepom 1, izkrivljal ali bi lahko izkrivljal konkurenco in je vplival na trgovino med državami članicami.

7.1.6.5 Sklep

(120) Zaradi teh razlogov Komisija meni, da ukrep 5 pomeni državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU.

7.2 Zakonitost pomoči

7.2.1 Zakonitost ukrepov od 1 do 4 (en sam poseg)

(121) Države članice morajo v skladu s členom 108(3) PDEU priglasiti vse načrte za dodelitev ali spremembo pomoči in ne smejo izvajati predlaganih ukrepov, dokler v postopku priglasitve ni sprejet dokončen sklep. Člen 3 Uredbe (EU) 2015/1589 določa, da se pomoč ne izvaja, dokler Komisija ne sprejme ali se šteje, da je sprejela sklep o odobritvi take pomoči.

(122) Za nadaljnjo presojo zakonitosti pomoči mora Komisija preučiti, ali izpolnjuje pogoje za kakršno koli izvzetje iz obveznosti priglasitve.

(123) Nobeden od ukrepov, ki se ocenjujejo (ukrepi 1, 2, 3 in 4), ne spada na področje uporabe uredbe o splošnih skupinskih izjemah iz leta 2008, zlasti ker podjetje v težavah, kot je podjetje PR, ni upravičeno do pomoči iz uredbe o splošnih skupinskih izjemah.

(124) Ukrepi 2, 3, in 4 niso bili priglašeni Komisiji. Ukrep 1 je bil priglašen 21. septembra 2015. Vendar je Poljska 30. septembra 2015 odobrila ukrep 1 (glej uvodno izjavo 1), ne da bi počakala na sklep Komisije o odobritvi pomoči. V vsakem primeru, tudi če bi Poljska počakala na sklep Komisije o odobritvi ukrepa 1, kot je določeno v uvodnih izjavah 99 do 102, Komisija meni, da ukrepi od 1 do 4 pomenijo en sam poseg, to pa ne bi vplivalo na zakonitost pomoči, saj so bili ukrepi od 2 do 4 dodeljeni brez sklepa Komisije o odobritvi pomoči.

(125) Glede na navedeno Komisija ugotavlja, da pomoč ni bila izvzeta iz obveznosti priglasitve in jo je Poljska odobrila brez odobritve Komisije, kar je v nasprotju s členom 108(3) PDEU in členom 3 Uredbe (EU) 2015/1589. Zato je bila dodeljena nezakonito.

7.2.2 Zakonitost ukrepa 5

(126) Države članice morajo v skladu s členom 108(3) PDEU priglasiti vse načrte za dodelitev ali spremembo pomoči in ne smejo izvajati predlaganih ukrepov, dokler v postopku priglasitve ni sprejet dokončen sklep. Člen 3 Uredbe (EU) 2015/1589 določa, da se pomoč ne izvaja, dokler Komisija ne sprejme ali se šteje, da je sprejela sklep o odobritvi take pomoči.

(127) Za presojo zakonitosti pomoči mora Komisija preučiti, ali izpolnjuje pogoje za kakršno koli izvzetje iz obveznosti priglasitve.

(128) Komisija ugotavlja, da se del pomoči, dodeljene v okviru ukrepa 5, šteje za pomoč de minimis in izpolnjuje vse ustrezne pogoje iz uredbe de minimis. Drugi del bi lahko bil upravičen do izvzetja iz obveznosti priglasitve v skladu z uredbo o splošnih skupinskih izjemah iz leta 2008, če podjetje PR v času dodelitve pomoči ne bi bilo podjetje v težavah.

(129) Ker je treba podjetje PR obravnavati kot podjetje v težavah za obdobje od leta 2005 (33) (glej uvodni izjavi 90 in 132), Komisija ugotavlja, da niso bili izpolnjeni vsi veljavni pogoji iz uredbe o splošnih skupinskih izjemah iz leta 2008. Zadevna pomoč za usposabljanje in kakršna koli pomoč, ki ne izpolnjuje pogojev iz uredbe de minimis, torej nista bili izvzeti iz obveznosti priglasitve. Zato je bila pomoč dodeljena nezakonito.

7.3 Združljivost pomoči

(130) Komisija je na podlagi oddelka 7.1 ugotovila, da ukrepi od 1 do 4 posamično (uvodne izjave 58, 63, 77 in 97) in skupaj kot en sam poseg (uvodna izjava 111) ter ukrep 5 (uvodna izjava 120) pomenijo pomoč v smislu člena 107(1) PDEU. Čeprav Komisija meni, da ukrepi od 1 do 4 tvorijo en sam poseg (glej uvodne izjave 99 do 102), bo kljub temu podredno ocenila združljivost pomoči za ukrepe od 1 do 4, in sicer kot en sam poseg (oddelek 7.3.1) in posamično (oddelek 7.3.2), v vsakem primeru pa ločeno za ukrep 5 (oddelek 7.3.3).

7.3.1 Ukrepi od 1 do 4 (en sam poseg)

(131) Prvič, kot je določeno v uvodnih izjavah 99 do 102, Komisija meni, da ukrepi od 1 do 4 tvorijo en sam poseg. Zato se združljivost pomoči ne bo ocenjevala za vsak posamezen ukrep, temveč za en sam poseg kot celoto, ki jo sestavljajo posamezni ukrepi.

(132) Načeloma bi morala pomoč, dodeljena podjetju v težavah, kot je podjetje PR, izpolnjevati pogoje iz Smernic o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje nefinančnih podjetij v težavah (v nadaljnjem besedilu: smernice iz leta 2014) (34). En sam poseg zajema obdobje med letoma 2005, ko je bil odobren ukrep 3, in 2015, ko je bil odobren ukrep 1. Po informacijah Poljske je imelo podjetje PR negativen lastniški kapital v vsakem letu obdobja med letoma 2005 in 2015, preden je agencija IDA kupila delnice (ukrep 1). Zato Komisija ugotavlja, da je bilo podjetje PR med letoma 2005 in 2015 „podjetje v težavah“ v smislu točke 20 smernic iz leta 2014 (kar je potrdila tudi Poljska, glej uvodno izjavo 29). Komisija ugotavlja, da je bil del enega samega posega (tj. ukrep 1) odobren septembra 2015, torej po objavi smernic iz leta 2014. Točka 137 smernic iz leta 2014 določa, da bo Komisija ocenila združljivost kakršne koli pomoči za prestrukturiranje brez njene odobritve v skladu s smernicami iz leta 2014, „če je del pomoči ali vsa pomoč dodeljena po [njihovi] objavi“. Zato bi se v tem primeru uporabljale smernice iz leta 2014.

(133) Vendar Komisija meni, da je trg za notranje storitve železniškega potniškega prevoza, ki se izvajajo na podlagi pogodb o izvajanju javne službe, v posebnem položaju, kar upravičuje oceno pomoči, dodeljene podjetjem v težavah, ki delujejo v tem sektorju, na podlagi drugačne pravne podlage.

(134) Nekateri segmenti železniškega prevoza (kot je mednarodni potniški prevoz) so že bili v celoti liberalizirani na ravni Unije. Nasprotno pa je bil notranji trg potniškega prometa odprt le v okviru četrtega železniškega paketa (35), ki je uradno začel veljati januarja 2019 (36). Kar zadeva načine za sklepanje pogodb v skladu z Uredbo (ES) št. 1370/2007, kot je navedeno v uvodni izjavi 11, se lahko notranje storitve železniškega potniškega prevoza, vključno s storitvami regionalnega železniškega potniškega prevoza, ki se opravljajo na podlagi pogodb o izvajanju javne službe, še vedno dodelijo neposredno za prehodno obdobje do 24. decembra 2023 in za obdobje, ki ne presega deset let (37). To prehodno obdobje se uporablja samo za notranje storitve železniškega potniškega prevoza, ki se opravljajo na podlagi pogodb o izvajanju javne službe. Za notranje storitve železniškega potniškega prevoza, ki se ne opravljajo na podlagi pogodb o izvajanju javne službe, to prehodno obdobje ne velja, liberalizacija pa je začela veljati januarja 2019 (38). Večina regionalnih storitev železniškega potniškega prevoza se izvaja na podlagi pogodb o izvajanju javne službe. Prehodno obdobje lahko še vedno zagotavlja določeno zaščito prvotnim prevoznikom pred novimi potencialnimi ponudniki na trgu. Na splošno v sektorju še vedno prevladujejo uveljavljeni prevozniki, konkurenca pa je majhna, razen v tistih redkih državah članicah, ki so (delno) odprle svoje trge v skladu z nacionalnim pravom.

(135) Poleg tega trg za regionalne storitev železniškega potniškega prevoza na podlagi pogodb o izvajanju javne službe vključuje pomembno javno storitev in ima posebne značilnosti. Ker prvotni prevozniki morda niso vedno pravočasni in zadostno nadomeščeni z drugimi izvajalci (39), bi njihov izstop s trga pogosto povzročil motnje pri zagotavljanju storitev železniškega potniškega prevoza ter bi tako imel resne gospodarske in socialne posledice. Zaradi tega se sektor storitev regionalnega železniškem potniškega prevoza na podlagi pogodb o izvajanju javne službe razlikuje od sektorjev, ki so bili predhodno liberalizirani v Uniji, ne glede na to, ali gre za železniški ali drugi sektor, kot so na primer telekomunikacije ali letalske družbe.

(136) Zdi se, da se lahko nekateri prvotni prevozniki, tako kot podjetje PR, borijo z zapuščino nedokončanega prestrukturiranja zaradi okoliščin, ki jih pogosto niso mogli nadzorovati, kot je na primer podaljšana reorganizacija celotnega železniškega sektorja s strani države. Zato so morda prejeli pomoč, ki se sicer formalno šteje za pomoč za prestrukturiranje, vendar ni bila uporabljena za ponovno vzpostavitev njihove dolgoročne sposobnosti preživetja, temveč za odpravo ponavljajočih se likvidnostnih težav. Morda pred prihodnjo liberalizacijo sektorja v Uniji niso imeli priložnosti za ustrezno prestrukturiranje. Zadnja priložnost za prestrukturiranje je lahko upravičena, da se zagotovi dolgoročna sposobnost preživetja in da se podjetja bolje pripravijo na samostojno konkuriranje na trgu.

(137) Poleg tega dejstvo, da Komisija nikoli ni uporabila smernic o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje nefinančnih podjetij iz leta 2014 za potniška železniška podjetja, kaže na ozaveščenost o posebnih značilnostih trgov notranjega potniškega prometa, zlasti v zvezi z regionalnimi storitvami, ki se opravljajo na podlagi pogodb o izvajanju javne službe, ki predstavljajo veliko večino notranjih železniških storitev.

(138) V sodni praksi je priznano (40), da lahko Komisija odstopi od smernic o državni pomoči, zlasti kadar izjemne okoliščine, ki niso predvidene v teh smernicah, razlikujejo določen sektor od drugih gospodarskih sektorjev. V tem primeru lahko Komisija neposredno uporablja določbe Pogodbe. Ob upoštevanju (i) posebnih značilnosti sektorja (glej uvodne izjave 134 do 136), (ii) vpliva podjetja PR na regionalni in nacionalni ravni (glej uvodni izjavi 147 in 152), zlasti vpliva na regije, ki so upravičene do regionalne pomoči v skladu s členom 107(3), točka (a), PDEU, ter (iii) dejstva, da Komisija ni nikoli uporabila smernic iz leta 2014 o državni pomoči za reševanje in prestrukturiranje nefinančnih podjetij za potniška železniška podjetja v težavah (glej uvodno izjavo 137), Komisija meni, da je upravičeno neposredno uporabiti določbe Pogodbe za oceno združljivosti pomoči, dodeljene podjetju PR (glej uvodno izjavo 234).

(139) V zvezi s tem Komisija ugotavlja, da člen 107(3), točka (c) PDEU določa, da se pomoč za pospeševanje razvoja nekaterih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij lahko šteje za združljivo z notranjim trgom. Ob upoštevanju narave dejavnosti podjetja PR in njihovega gospodarskega vpliva na regionalni in nacionalni ravni (glej uvodni izjavi 147 in 152) se zdi člen 107(3), točka (c), PDEU najprimernejša pravna podlaga za oceno združljivosti.

(140) V skladu s tem se je Komisija odločila, da bo na podlagi splošnih načel ocenjevanja ocenila združljivost ukrepov od 1 do 4 kot enega združenega ukrepa neposredno v skladu s členom 107(3), točka (c), PDEU.

(141) Člen 107(3), točka (c), PDEU določa, da se pomoč za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij lahko šteje za združljivo s skupnim trgom, kadar taka pomoč ne spreminja trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi. Tako morajo državne pomoči, da bi se lahko štele za združljive z notranjim trgom na podlagi te določbe, izpolnjevati dva pogoja, in sicer, prvič, namenjene morajo biti pospeševanju razvoja določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij in, drugič, ne smejo spreminjati trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi (41).

(142) V zvezi s prvim pogojem Komisija preuči, ali je pomoč namenjena pospeševanju razvoja določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij. V zvezi z drugim pogojem mora Komisija pretehtati pozitivne učinke pomoči na razvoj dejavnosti, ki jih pomoč namerava podpirati, in njene negativne učinke na notranji trg v smislu izkrivljanja konkurence in škodljivih učinkov pomoči na pogoje trgovanja.

7.3.1.1 Pomoč pospešuje razvoj gospodarske dejavnosti ali gospodarskega območja

(143) Po mnenju Poljske podjetje PR brez pomoči ne bi moglo odplačati svojega dolga, saj pred prejemom pomoči ni moglo pridobiti tržnega financiranja. To bi povzročilo plačilno nesposobnost in verjetno likvidacijo podjetja PR.

(144) Poljska trdi, da bi likvidacija podjetja PR povzročila prekinitev kontinuitete opravljanja storitve splošnega gospodarskega pomena, saj je podjetje PR edini regionalni prevoznik v železniškem prometu v sedmih od 16 vojvodstev in edini izvajalec, ki zagotavlja storitve po vsej državi. Kot takega ga ni mogoče v zadostni meri nadomestiti z drugim ponudnikom v kratko- do srednjeročnem obdobju.

(145) Poljska trdi, da bi likvidacija podjetja PR povzročila resne socialne težave zaradi prekinitve kontinuitete zagotavljanja storitev splošnega gospodarskega pomena (SSGP). Po mnenju Poljske bi se povečala tudi brezposelnost, likvidacija pa bi negativno vplivala tudi na gospodarstvo. Poljska ocenjuje, da bi likvidacija podjetja PR povzročila izgubo od 15 000 do 17 500 delovnih mest in povzročila skupno znižanje dodane vrednosti v poljskem gospodarstvu za 1 100–1 700 milijonov PLN v dveh do treh letih.

(146) Poljska je analizirala alternativne scenarije pomoči, ki predvidevajo kontinuiteto storitev, kot so zbiranje zasebnega kapitala, prodaja sredstev in reorganizacija dolga, vendar je menila, da so vsi nerealni.

(147) Prvič, Komisija ugotavlja, da je podjetje PR dejansko edini regionalni prevoznik v železniškem potniškem prometu v sedmih regijah in ima znaten tržni delež (med 66 % in 95 %) v treh drugih regijah. Drugič, obstajajo velike ovire za vstop v sektor (velike začetne kapitalske naložbe, potrebne za začetek poslovanja), kar omejuje število potencialnih ponudnikov. Tretjič, po navedbah Poljske noben „zunanji“ izvajalec, domači ali tuji (razen podjetja Arriva, ki ima po ocenah 2-odstotni tržni delež), ni nikoli izrazil zanimanja za vstop na poljski trg regionalnega železniškega potniškega prevoza. Poleg tega „interni“ izvajalci ne morejo zagotavljati storitev zunaj svojih domačih regij, saj bi s tem izgubili status „notranjega izvajalca“ (42). Četrtič, kadar so v preteklosti odgovorni organi naročali prevozne storitve s konkurenčnim razpisom, je bilo podjetje PR pogosto edini ponudnik. Na podlagi tega je mogoče razumno sklepati, da podjetja PR v primeru stečaja kratko- ali srednjeročno ne bi mogel v zadostnem obsegu nadomestiti noben drug izvajalec.

(148) Po mnenju Komisije se zdi trditev Poljske, da bi podjetje PR, ob upoštevanju visoke zadolženosti podjetja PR, pomanjkanja zadostne notranje likvidnosti in nezmožnosti ustvarjanja tržnega financiranja, brez pomoči postalo plačilno nesposobno, verjetna.

(149) Prav tako se zdi verjetna analiza hipotetičnih scenarijev, ki jo je izvedla Poljska in je vključevala alternativne scenarije, na podlagi katerih je sklenila, da za pomoč ni bilo nobenih drugih pravih možnosti (glej uvodno izjavo 146). Malo verjetno je, da bi kateri koli zasebni vlagatelj izrazil interes za nakup podjetja PR ob upoštevanju njegovega slabega finančnega stanja. Odtujitev sredstev ne bi zadostovala za poravnavo dolgov in bi, kar je še pomembneje, ogrozila ponovno vzpostavitev uspešnega poslovanja, saj je večina sredstev potrebna za nadaljevanje poslovanja. Kar zadeva reorganizacijo dolga s strani obstoječih upnikov, bi to neizogibno pomenilo dodatno pomoč, saj so bili največji upniki podjetja PR v državni lasti.

(150) Po drugi strani pa je pomoč podjetju PR omogočila, da je zmanjšalo svoj dolg in izvedlo reorganizacijo, da bi ponovno vzpostavilo dolgoročno sposobnost preživetja. Zdi se, da je proces prinesel pozitivne učinke, saj je podjetje leta 2016 postalo dobičkonosno, njegov lastniški kapital pa naj bi ustvarjal dobiček do leta 2020. Poleg tega so zaradi pomoči prej nenaklonjeni lokalni organi s podjetjem PR sklenili dolgoročne pogodbe o izvajanju javne službe za obdobje 2015–2021. To podjetju PR zagotavlja finančno stabilnost, ki je potrebna za uspešno dokončanje procesa reorganizacije.

(151) Nazadnje, kot je navedeno v uvodni izjavi 9, so vse regije, v katerih deluje podjetje PR, upravičene do regionalne pomoči v skladu s členom 107(3), točka (a), PDEU. Za te regije je značilen neobičajno nizek življenjski standard ali velika podzaposlenost. Podjetje PR neposredno zaposluje približno 9 000 delavcev in zagotavlja približno 50 % letnih vlakovnih kilometrov. Likvidacija podjetja PR bi poleg neposrednega vpliva na njegove zaposlene in pogodbene izvajalce imela tudi pomemben vpliv na mobilnost delovne sile v vseh regijah, kar bi resnično ogrozilo obstoječe zaposlitvene možnosti.

(152) Poleg tega so vojvodstva, v katerih je podjetje PR edini izvajalec ali ima znaten tržni delež, razmeroma revnejša, imajo višjo stopnjo brezposelnosti in manjšo izbiro alternativ v javnem prevozu kot preostala vojvodstva, v katerih so dejavni „interni“ izvajalci. Stečaj podjetja PR bi tako bolj škodil vojvodstvom kot „internim“ izvajalcem, kar bi še povečalo regionalne razlike.

(153) Glede na navedeno Komisija ugotavlja, da pomoč pospešuje razvoj regionalnih železniških storitev na Poljskem, ker preprečuje verjetno prekinitev opravljanja teh storitev v primeru stečaja podjetja PR. Obravnava tudi neenakosti med regijami, ki bi se v primeru stečaja podjetja PR verjetno povečale.

7.3.1.2 Pomoč ne vpliva neupravičeno na konkurenco in pogoje trgovanja v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi

(154) Za oceno, ali pomoč ne vpliva neupravičeno na konkurenco in pogoje trgovanja, je treba preučiti potrebo po pomoči, njeno ustreznost in sorazmernost. Preučiti je treba tudi učinke pomoči na konkurenco in trgovino ter pretehtati pozitivne učinke pomoči na razvoj dejavnosti, ki jih pomoč namerava podpirati, glede na njene negativne učinke na notranji trg.

7.3.1.3 Nujnost pomoči, njena ustreznost in sorazmernost

(155) Prvič, kot je navedeno v uvodnih izjavah 143 do 146, bi podjetje PR po mnenju Poljske brez pomoči postalo plačilno nesposobno in bi bilo likvidirano. Likvidacija podjetja PR bi povzročila resne socialne težave zaradi prekinitve kontinuitete zagotavljanja SSGP in povečanja brezposelnosti. Prav tako bi na splošno negativno vplivala na gospodarstvo. Nazadnje je Poljska sklenila, da so bili alternativni scenariji, ki predvidevajo neprekinjenost storitve brez pomoči, nerealni.

(156) Kot je navedeno v uvodnih izjavah 148 do 153, so po mnenju Komisije argumenti Poljske verjetni. Komisija zato ugotavlja, da je pomoč potrebna za preprečitev resnih socialnih težav, povezanih z verjetnim prenehanjem izvajanja storitev regionalnega železniškega potniškega prevoza v primeru stečaja podjetja PR.

(157) Drugič, v zvezi z ustreznostjo pomoči je treba opozoriti, da je bilo podjetje PR pred prejemom pomoči v težkem finančnem položaju. Več let je poročalo o izgubah, negativnem lastniškem kapitalu in naraščajočem dolgu ter se od leta 2005 štelo za podjetje v težavah. Od začetka postopka reorganizacije leta 2000 podjetje PR ni imelo niti zadostne notranje likvidnosti niti dostopa do zunanjega financiranja, ki bi bila potrebna za odplačilo dolga in financiranje njegovih dejavnosti. Problem zadolženosti je dosegel svoj vrhunec septembra 2015, ko sta dva največja upnika podjetja PR, podjetji PKP PLK in PKP Energetyka, dolžnika pozvala, naj svoj dolg odplača v enem tednu. Zadnje navedeno podjetje je grozilo, da bo prenehalo dobavljati energijo. Brez odplačila dolga bi podjetje PR postalo plačilno nesposobno. V tem okviru ni verjetno, da bi kakršen koli manj izkrivljajoč instrument kot pomoč, na primer samo regulativne spremembe, preprečil stečaj podjetja PR in tako zagotovil neprekinjeno zagotavljanje storitev regionalnega železniškega potniškega prevoza.

(158) Finančne težave podjetja PR so bile predvsem posledica izgub, ki so se z leti nakopičile, in prezadolženosti. Pomoč v obliki kritja preteklih izgub in prestrukturiranja dolga (vključno z odlogom obveznosti) je ustrezno obravnavala te težave. Naložba v lastniški kapital v letu 2015 je presegala reševanje takojšnjih likvidnostnih težav, saj je podjetju PR zagotovila dolgoročno financiranje, ki je potrebno za ponovno vzpostavitev dolgoročne sposobnosti preživetja.

(159) Iz dejanskih finančnih rezultatov je razvidno, da pomoč do zdaj dosega predvidene cilje, saj je podjetje postalo dobičkonosno in obnovilo svoj lastniški kapital (glej Table 1). Zato je lahko pridobilo tržno financiranje (ki je povzročilo povečanje obveznosti v letu 2017), ki se uporablja kot lastni prispevek k stroškom reorganizacije. Preglednica 1 Izbrani finančni podatki za podjetje PR v obdobju 2011–2017 ter napoved za leta 2018, 2019 in 2020 v milijonih PLN 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Prihodki 1 797,8 1 746,4 1 498,8 1 474,0 1 383,4 1 317,7 1 334,6 Dobiček pred obrestmi in davki 10,2 –74,0 –31,1 10,0 –96,1 51,0 68,2 Čisti poslovni izid –52,7 –44,3 –54,0 –5,5 –88,4 51,2 75,2 Čisti dobiček –2,9 % –2,5 % –3,6 % –0,3 % –6,4 % 3,9 % 5,6 % Kapital – 292,4 – 336,7 – 390,7 – 396,2 285,7 336,9 412,1 Obveznosti 784,7 834,6 898 884,2 287,4 225,3 463,2 2018(N) 2019(N) 2020(N) Prihodki [1 161,1 –1 570,9 ] [1 139,8 –1 542 ] [1 092,7 –1 478,3 ] Dobiček pred obrestmi in davki [59,0 –79,8 ] [41,0 –55,4 ] [35,4 –48,0 ] Čisti poslovni izid [41,7 –56,4 ] [22,7 –30,7 ] [23,5 –31,9 ] Čisti dobiček [3,1 –4,1 ] [1,7 –2,3 ] Kapital [391,9 –530,3 ] [414,5 –560,9 ] [438,2 –592,8 ] Obveznosti [592,5 –801,6 ] [510,3 –690,5 ] [311,8 –421,8 ] Vir: Računovodski izkazi podjetja PR za obdobje 2011–2017; „N“ – napoved v skladu z načrtom prestrukturiranja, posodobljenim decembra 2017 za obdobje 2018–2020.

(160) Na podlagi tega Komisija ugotavlja, da je pomoč primerna za doseganje njenega cilja.

(161) Tretjič, kar zadeva sorazmernost pomoči, Komisija ugotavlja, da je bil velik delež pomoči uporabljen za kritje preteklih izgub iz poslovanja ali za zmanjšanje bremena dolga (prestrukturiranje dolga in odlog obveznosti), ki ga je podjetje PR nazadnje odplačalo. Zato podjetju PR ni zagotovila presežne likvidnosti, ki bi jo bilo mogoče porabiti za druge namene, kot je zagotavljanje neprekinjenega poslovanja.

(162) Kar zadeva kapitalsko naložbo v letu 2015, je bilo […] % njenega skupnega zneska porabljenih takoj za poplačilo zapadlih dolgov do podjetij PKP PLK in PKP Energetyka. Preostali znesek v višini […] PLN (približno […] EUR) pa je bil porabljen za posodobitev voznega parka in prestrukturiranje zaposlovanja, tj. za odpravo drugih glavnih vzrokov za težave podjetja PR (razen visoke zadolženosti), in sicer slabe kakovosti in nezadostne količine voznega parka ter nizke učinkovitosti delovanja, da bi se zaključil postopek reorganizacije in obnovila dolgoročna sposobnost preživetja.

(163) Po drugi strani pa je podjetje PR prevzelo znatno breme stroškov reorganizacije z ustvarjanjem znatnega zneska lastnega prispevka v obliki zunanjega financiranja (bančna posojila pod tržnimi pogoji). Ta lastni prispevek, ki ga bo moralo podjetje PR vrniti iz lastnih sredstev, znaša […] PLN (približno […] EUR) in predstavlja znaten delež skupnih stroškov reorganizacije.

(164) Dejanski finančni rezultati in finančne napovedi kažejo, da pomoč ni bila pretirana. Podjetje je devet zaporednih let med letoma 2008 in 2015 ustvarilo čiste izgube, negativni lastniški kapital pa vsako leto vsaj od leta 2004 do leta 2014. V letih 2016 in 2017 je poročalo o čistem dobičku, vendar se stopnja dobička v višini 3,9 % oziroma 5,6 % ne zdi nerazumno visoka (43). Podobno naj bi podjetje PR ustvarilo precej zmeren čisti dobiček [1,7–4,1] % v obdobju 2018–2020. Zmerne stopnje dobička kažejo, da ima podjetje PR trenutno zagotovljeno ustrezno nadomestilo za opravljanje storitev železniškega potniškega prevoza.

(165) Zato Komisija ugotavlja, da je pomoč omejena na to, kar je potrebno za dosego njenega cilja, in je zato sorazmerna.

7.3.1.4 Učinki na konkurenco in trgovino

(166) Čeprav trg za notranji regionalni železniški potniški prevoz v skladu s pravom Unije še ni bil v celoti liberaliziran, je Komisija v prejšnjih odločbah ugotovila, da je pomoč, dodeljena potniškim železniškim podjetjem (44), vplivala na konkurenco in trgovino, saj je bil mednarodni potniški promet liberaliziran, nekatere države članice pa so enostransko odprle svoje trge železniškega potniškega prevoza. Poleg tega na Poljskem obstaja intermodalna konkurenca med regionalnimi železnicami in drugimi prevoznimi sredstvi. Prav tako je v več vojvodstvih več regionalnih prevoznikov v železniškem prometu, vključno s prevozniki iz druge države članice.

(167) Delež podjetja PR na trgu medregionalnih železniških storitev se je postopoma zmanjševal, in sicer s 50 % leta 2014 na 42,5 % v prvi polovici leta 2017 (v smislu obsega prometa v vlakovnih kilometrih). Poleg tega namerava podjetje PR v skladu z načrtom prestrukturiranja, ki zajema obdobje do leta 2020, zmanjšati svoj obseg prometa za […] % in število električnih motornih vlakov za […] %. To bi moralo sprostiti dodatne zmogljivosti za konkurente.

(168) Vsi „interni“ konkurenti podjetja PR (razen podjetja PKP Szybka Kolej Miejska) so vsaj do novembra 2023 podpisali neposredno sklenjene dolgoročne pogodbe z lokalnimi oblastmi. To pomeni, da podjetje PR še nekaj let ne more prevzeti njihovih poti. Podjetje Arriva, „zunanji“ konkurent podjetja PR, je imelo pogodbo do decembra 2020.

(169) Zato ta ukrep izkrivlja konkurenco in vpliva na trgovino med državami članicami (45).

7.3.1.5 Primerjava pozitivnih učinkov pomoči z negativnimi učinki na notranji trg

(170) Ukrep pomoči se ustrezno razlaga, kadar pospešuje razvoj določenih gospodarskih dejavnosti ali določenih gospodarskih območij, ne da bi spreminjal trgovinske pogoje v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi.

(171) Na podlagi zgornje ugotovitve je mogoče skleniti, da so negativni učinki pomoči na sektor storitev regionalnega železniškega potniškega prevoza na Poljskem omejeni.

(172) Poleg tega, kot je navedeno v uvodni izjavi 134, je trg za regionalne storitve železniškega potniškega prevoza na podlagi pogodb o izvajanju javne službe še vedno v prehodnem obdobju, v katerem je mogoče pogodbe o izvajanju javne službe brezpogojno neposredno skleniti do leta 2023, čeprav zanje velja načelo konkurenčnega sklepanja pogodb o izvajanju javne službe od decembra 2019. Poljska se je zavezala, da bo ta proces zaključila tri leta prej (glej uvodni izjavi 33 in 213). To bo vodilo k pospešenemu odprtju trga in prispevalo k cilju Unije glede vzpostavitve enotnega evropskega železniškega območja. Pri primerjavi učinkov ukrepov od 1 do 4 so se torej upoštevale zaveze Poljske, ki so opisane in ocenjene v uvodnih izjavah 212 do 229 v nadaljevanju.

7.3.2 Ukrepi od 1 do 4 kot ločeni ukrepi

(173) Zaradi razlogov iz uvodnih izjav 138 in 139 Komisija meni, da je upravičeno neposredno uporabiti določbe Pogodbe za oceno združljivosti pomoči, dodeljene podjetju PR, in da je člen 107(3), točka (c), najprimernejša podlaga za oceno združljivosti.

7.3.2.1 Pomoč pospešuje razvoj gospodarske dejavnosti ali gospodarskega območja

(174) Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 153, državna pomoč pospešuje razvoj dejavnosti, kadar preprečuje prekinitev opravljanja storitve s ponovno vzpostavitvijo dolgoročne sposobnosti preživetja podjetja, ki bi brez pomoči izstopilo s trga. V času odobritve vsakega posameznega ukrepa je bilo podjetje PR v težavah, kot je opredeljeno v smernicah iz leta 2004 in smernicah iz leta 2014 (glej uvodni izjavi 29 in 132).

(175) Podjetje PR je glavni izvajalec storitev regionalnega železniškega potniškega prevoza in se srečuje s konkurenco izključno s strani „internih“ operaterjev v regijah, ki delujejo samo v svoji regiji, v zelo omejenem obsegu pa s strani podjetja Arriva.

(176) Za potencialne ponudnike obstajajo velike ovire. To povečuje tveganje, da drug izvajalec ne bi mogel hitro in v zadostnem obsegu posredovati in nadomestiti podjetja PR, če bi to podjetje prenehalo delovati (glej uvodno izjavo 147).

(177) Poleg tega bi likvidacija podjetja PR pomembno vplivala na (i) zaposlene in pogodbene izvajalce podjetja PR ter (ii) mobilnost delovne sile v regijah, ki so upravičene do regionalne pomoči v skladu s členom 107(3), točka (a), PDEU (glej uvodno izjavo 151).

(178) Vsak posamezni ukrep, ki so ga sicer izvedli različni akterji, je prispeval k skupnemu cilju, in sicer k zagotoviti nadaljevanje dejavnosti podjetja PR.

(179) Glede na navedeno Komisija ugotavlja, da vsak ukrep od 1 do 4 posamično pospešuje razvoj regionalnih storitev železniškega potniškega prevoza na Poljskem, saj preprečuje resne socialne težave, povezane z verjetno prekinitvijo zagotavljanja storitev železniškega potniškega prevoza v primeru stečaja podjetja PR.

7.3.2.2 Pomoč ne vpliva neupravičeno na konkurenco in pogoje trgovanja v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi

(180) Finančne težave podjetja PR so bile predvsem posledica izgub, ki so se z leti nakopičile, in prezadolženosti. Izgube so bile ustrezno obravnavane s kritjem preteklih izgub (ukrep 2). Prezadolženost je bila obravnavana s prestrukturiranju dolga s strani upnikov podjetja PR (ukrepa 3 in 4) in nazadnje z nakupom delnic s strani agencije IDA (ukrep 1), ko sta dva največja upnika podjetja PR pozvala k poplačilu dolga.

(181) Uporabljeni instrumenti so bili primerni za odpravo vzrokov finančnih težav, tj. kumulirane izgube so bile obravnavane s kritjem plačil preteklih izgub, kritični položaj plačilne sposobnosti podjetja PR pa je bil obravnavan z instrumenti, ki vplivajo na solventnost podjetja (prestrukturiranje dolga, naložbe v lastniški kapital).

(182) Kot je opisano v uvodnih izjavah 147 do 152, je bilo podjetje PR glavni ponudnik storitev regionalnega železniškega potniškega prevoza na Poljskem. V času odobritve in izplačila posameznih ukrepov trg za storitve regionalnega železniškega potniškega prevoza ni bil liberaliziran, na Poljskem pa v posameznih regijah ni bilo velikega števila konkurentov ter niti enega v vsej državi. Kot je navedeno tudi v uvodni izjavi 157, v zvezi s tem ni verjetno, da bi kateri koli manj izkrivljajoči instrumenti, na primer samo regulativne spremembe, zagotovil kontinuiteto zagotavljanja storitev regionalnega železniškega potniškega prevoza na primerljivi ravni, ki v primeru stečaja podjetja PR ne bi negativno vplivala na gospodarstva regij.

(183) Kot je navedeno v uvodni izjavi 132, je imelo podjetje PR negativen lastniški kapital v vsakem posameznem letu obdobja 2005–2015 (pred nakupom delnic). Poleg tega je podjetje PR v celotnem obdobju le enkrat doseglo pozitiven čisti poslovni izid. Razen leta 2007 je podjetje PR ustvarjalo le izgube. Stanje ni bistveno boljše, če upoštevamo izid poslovanja. Podjetje PR je poslovni dobiček doseglo le trikrat (v letih 2007, 2011 in 2014). To pomeni, da v večini let poslovanje podjetja PR ni ustvarilo dovolj prihodkov za kritje stroškov.

(184) Kot je navedla Poljska (glej uvodno izjavo 143), podjetje PR ni moglo pridobiti tržnega financiranja. Glede na stalno negotov finančni položaj podjetja se to zdi verjetno za celotno obdobje. Poleg tega se zdi malo verjetno, da bi bil zasebni vlagatelj zainteresiran za naložbe v podjetje PR. Kljub temu da trg ni bil liberaliziran in je bilo podjetje PR glavni akter, podjetje PR ni moglo ustvariti čistega dobička in zato ni moglo izplačati dobička svojim delničarjem ali zvišati vrednosti deleža.

(185) Kot je navedeno v uvodni izjavi 149, tudi odtujitev sredstev ni bila realistična, saj je bila večina sredstev potrebna za nadaljevanje poslovanja. Tako so bili obstoječi javni upniki potencialni viri za delno oprostitev prezadolženosti (ukrepa 3 in 4). V zvezi z ukrepom 2 so k negativnemu lastniškemu kapitalu prispevale pretekle nakopičene izgube. Ista omejitev glede razpoložljivosti drugih virov financiranja, kot je država, za ukrepa 3 in 4 velja za ukrep 2. V zvezi z ukrepom 1, kot je navedeno v uvodni izjavi 157, so glavni upniki podjetja PR že zahtevali plačilo dolga. V tem primeru je verjetno, da ni bilo zasebnega vlagatelja ali potencialnega upnika, ki bi zagotovil sredstva za podjetje PR brez kakršnega koli sodelovanja države.

(186) Vsaka pomoč mora biti sorazmerna, kar pomeni, da mora biti omejena na najnižjo možno raven. Ukrep 2 je bil namenjen kritju preteklih izgub iz poslovanja, ki so se nakopičile v preteklih letih, ukrepa 3 in 4 pa za zmanjšanje bremena dolga. Kot je navedeno v uvodni izjavi 161, ti ukrepi podjetju PR niso zagotovili presežne likvidnosti, ki bi se lahko porabila za druge namene, kot je zagotavljanje neprekinjenega poslovanja. V zvezi z ukrepom 1, kot je pojasnjeno v uvodnih izjavah 162 do 164, je bila velika večina skupnega zneska porabljena za plačilo zapadlega dolga, podjetje PR pa je ustvarilo znaten znesek z lastnim prispevkov. Poleg tega dejanski finančni rezultati in finančne napovedi kažejo, da pomoč ni bila pretirana.

(187) Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 178, so imeli posamezni ukrepi skupni cilj, in sicer nadaljevanje dejavnosti podjetja PR in doseganje dolgoročne sposobnosti preživetja podjetja. Kot je prikazano v uvodnih izjavah 148 do 150 in 182, je mogoče predvidevati, da bi bilo podjetje PR brez pomoči v stečaju, kar bi povzročilo resne motnje pri zagotavljanju storitev železniškega potniškega prevoza. V takem primeru skupni cilj ne bi bil dosežen.

(188) Zato Komisija ugotavlja, da je vsaka pomoč, dodeljena v okviru ukrepov od 1 do 4, primerna in sorazmerna. Poleg tega je pomoč potrebna za preprečitev resnih socialnih težav, povezanih z verjetnim prenehanjem izvajanja storitev regionalnega železniškega potniškega prevoza v primeru stečaja podjetja PR.

(189) V zvezi z učinki ukrepov od 1 do 4 na konkurenco in pogoje trgovanja se pripombe iz uvodnih izjav 170 do 172 v zvezi s temi ukrepi, obravnavanimi skupaj kot en sam poseg, ustrezno uporabljajo za vsak posamezen ukrep od 1 do 4.

7.3.3 Ukrep 5

(190) Komisija ugotavlja, da se ukrep 5 od ukrepov od 1 do 4 razlikuje po tem, da ne obravnava neposredno likvidnostnih težav, s katerimi se podjetje PR srečuje vsaj od leta 2005.

(191) Cilj ukrepa 5 je bil podpreti usposabljanje osebja podjetja PR in dejavnosti zaposlovanja ter zagotoviti splošno podporo v obliki pomoči de minimis.

(192) Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 118, ukrep 5 v obdobju 2009–2011 ni izpolnjeval pogojev iz uredbe de minimis in je zato v tem obdobju pomenil pomoč.

(193) Kot je pojasnjeno v uvodnih izjavah 132 in 133, bi morala pomoč, dodeljena podjetju v težavah, kot je podjetje PR, načeloma izpolnjevati pogoje iz smernic iz leta 2014. Vendar Komisija meni, da je treba pomoč, dodeljeno podjetjem v težavah, ki delujejo na trgu za notranje regionalne storitve potniškega prevoza, ki se izvajajo na podlagi pogodb o izvajanju javne službe, oceniti na drugi pravni podlagi.

(194) Ker je bilo podjetje PR podjetje v težavah vsaj od leta 2005 (glej uvodno izjavo 90), v skladu s členom 1(6), točka (c), uredbe o splošnih skupinskih izjemah iz leta 2008 ni bilo upravičeno do pomoči na podlagi skupinskih izjem. Te pomoči zato ni mogoče šteti za združljivo v skladu z navedeno uredbo.

(195) Komisija je zato preučila, ali bi se za to pomoč lahko uporabljale druge določbe o združljivosti in zlasti, ali bi se pomoč lahko odobrila neposredno v skladu s členom 107(3), točka (c), Pogodbe.

(196) Komisija je v oceni enega samega posega priznala, da je bilo financiranje podjetja PR znatno prenizko (glej uvodne izjave 157 do 159). Prav tako je ugotovila, da podjetje PR zagotavlja storitve regionalnega železniškega potniškega prevoza na trgu, na katerem je konkurenca omejena le zaradi neliberalizirane narave in pomanjkanja spodbud za vstop zunanjih izvajalcev na trg ter na katerem prekinitve dejavnosti podjetja PR ne bilo mogoče zlahka reproducirati (glej uvodne izjave 134 do 137 in 144 do 152). Čeprav ukrep 5 ni prispeval k odpravi težav v zvezi s sposobnostjo preživetja podjetja PR, je prispeval k zmožnosti podjetja PR, da zagotavlja svoje storitve na trgu regionalnega železniškega potniškega prevoza (glej uvodne izjave 197 do 201). Ob upoštevanju narave dejavnosti podjetja PR in njihovega gospodarskega vpliva na regionalni in nacionalni ravni se zdi člen 107(3), točka (c), PDEU najprimernejša podlaga za združljivost ukrepa 5.

7.3.3.1 Pomoč pospešuje razvoj gospodarske dejavnosti ali gospodarskega območja

(197) Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 165, državn