ROZHODNUTIE DOZORNÉHO ÚRADU EZVO

č. 3/17/COL

z 18. januára 2017,

ktorým sa sto druhýkrát menia procesnoprávne a hmotnoprávne pravidlá v oblasti štátnej pomoci zavedením nových usmernení o pojme štátna pomoc uvedenom v článku 61 ods. 1 Dohody o Európskom hospodárskom priestore [2017/2413]

DOZORNÝ ÚRAD EZVO (ďalej len „dozorný úrad“),

So zreteľom na:

Dohodu o Európskom hospodárskom priestore (ďalej len „Dohoda o EHP“), a najmä na jej články 61 až 63 a na jej protokol 26,

Dohodu medzi štátmi EZVO o zriadení dozorného úradu a súdu (ďalej len „Dohoda o dozore a súde“), a najmä na jej článok 24 a článok 5 ods. 2 písm. b),

protokol 3 k Dohode o dozore a súde (ďalej len „protokol 3“),

keďže:

Podľa článku 24 Dohody o dozore a súde uvedie dozorný úrad do platnosti ustanovenia Dohody o EHP týkajúce sa štátnej pomoci.

Podľa článku 5 ods. 2 písm. b) Dohody o dozore a súde vydáva dozorný úrad oznámenia alebo usmernenia o otázkach, ktorými sa zaoberá Dohoda o EHP, pokiaľ to táto dohoda alebo Dohoda o dozore a súde výslovne stanovuje alebo pokiaľ to dozorný úrad považuje za nevyhnutné.

Európska komisia prijala 19. mája 2016 oznámenie o pojme štátna pomoc uvedenom v článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (1),

Toto oznámenie má význam aj pre Európsky hospodársky priestor.

V rámci celého Európskeho hospodárskeho priestoru sa má v súlade s cieľom vytvorenia homogénneho Európskeho hospodárskeho priestoru, ktorý stanovuje článok 1 Dohody o EHP, zabezpečiť jednotné uplatňovanie pravidiel štátnej pomoci EHP.

Podľa bodu II pod nadpisom „VŠEOBECNÉ“ na s. 11 prílohy XV k Dohode o EHP má dozorný úrad po konzultácii s Komisiou prijať akty, ktoré zodpovedajú aktom prijatým Európskou komisiou,

PO KONZULTÁCII s Európskou komisiou,

PO KONZULTÁCII so štátmi EZVO,

PRIJAL TOTO ROZHODNUTIE:

Článok 1

Hmotnoprávne pravidlá v oblasti štátnej pomoci sa menia zavedením nových usmernení o pojme štátna pomoc uvedenom v článku 61 ods. 1 Dohody o EHP. Nové usmernenia sú pripojené k tomuto rozhodnutiu a tvoria jeho neoddeliteľnú súčasť.

Článok 2

Iba anglické znenie tohto rozhodnutia je autentické.

(1) Ú. v. EÚ C 262, 19.7.2016, s. 1.

PRÍLOHA

USMERNENIA O POJME ŠTÁTNA POMOC UVEDENOM V ČLÁNKU 61 ODS. 1 DOHODY O EHP (*1)

Obsah

1. Úvod

2. Pojem podnik a hospodárska činnosť

2.1. Všeobecné zásady

2.2. Výkon verejných právomocí

2.3. Sociálne zabezpečenie

2.4. Zdravotná starostlivosť

2.5. Vzdelávanie a výskumná činnosť

2.6. Kultúra a ochrana kultúrneho dedičstva vrátane ochrany prírody

3. Štátny pôvod

3.1. Pripísateľnosť

3.1.1. Ukazovatele pripísateľnosti

3.1.2. Pripísateľnosť a záväzky podľa práva EHP

3.2. Štátne prostriedky

3.2.1. Všeobecné zásady

3.2.2. Kontrolný vplyv na zdroje

3.2.3. Zapojenie štátu do prerozdeľovania zdrojov medzi súkromnými subjektmi

4. Výhoda

4.1. Pojem výhoda vo všeobecnosti

4.2. Kritérium súkromného subjektu v trhovom hospodárstve

4.2.1. Úvod

4.2.2. Všeobecné zásady

4.2.3. Zistenie súladu s trhovými podmienkami

4.3. Nepriama výhoda

5. Selektívnosť

5.1. Všeobecné zásady

5.2. Materiálna selektívnosť

5.2.1. Selektívnosť de jure a de facto

5.2.2. Selektívnosť vyplývajúca z voľného uváženia správnych orgánov

5.2.3. Posúdenie materiálnej selektívnosti opatrení, ktorými sa znižujú bežné poplatky podnikov

5.3. Regionálna selektívnosť

5.3.1. Inštitucionálna autonómia

5.3.2. Procesná autonómnosť

5.3.3. Hospodárska a finančná autonómnosť

5.4. Osobitné otázky týkajúce sa daňových opatrení

5.4.1. Družstvá

5.4.2. Podniky kolektívneho investovania

5.4.3. Daňové amnestie

5.4.4. Daňové rozhodnutia a urovnania

5.4.5. Pravidlá odpisovania a amortizácie

5.4.6. Režim fixnej dane pre konkrétne činnosti

5.4.7. Pravidlá proti zneužívaniu

5.4.8. Spotrebné dane

6. Vplyv na obchod a hospodársku súťaž

6.1. Všeobecné zásady

6.2. Narušenie hospodárskej súťaže

6.3. Vplyv na obchod

7. Infraštruktúra: určité osobitné vysvetlenia

7.1. Úvod

7.2. Pomoc pre staviteľov/vlastníkov

7.2.1. Hospodárska činnosť verzus nehospodárska činnosť

7.2.2. Narušenie hospodárskej súťaže a vplyv na obchod

7.2.3. Pomoc pre staviteľa/vlastníka infraštruktúry – prehľad podľa odvetví

7.3. Pomoc pre hospodárske subjekty

7.4. Pomoc pre koncových používateľov

8. Záverečné ustanovenia

1. ÚVOD

1. Dozorný úrad chce v rámci modernizácie štátnej pomoci poskytnúť ďalšie objasnenie kľúčových koncepcií týkajúcich sa pojmu štátna pomoc uvedenému v článku 61 ods. 1 Dohody o Európskom hospodárskom priestore (ďalej len „Dohody o EHP“) a prispieť tak k zjednodušeniu, sprehľadneniu a zosúladeniu používania tohto pojmu v európskom hospodárskom priestore („EHP“).

2. Tieto usmernenia sa týkajú len pojmu štátna pomoc uvedeného v článku 61 ods. 1 Dohody o EHP, ktorý dozorný úrad aj vnútroštátne orgány (vrátane vnútroštátnych súdov) musia uplatňovať v spojení s notifikačnou povinnosťou a povinnosťou zdržať sa konania stanovenými v článku 1 ods. 3 časti I k protokolu 3 k Dohode medzi štátmi EZVO o zriadení dozorného úradu a súdu (ďalej len „Dohoda o dozore a súde“). Netýka sa zlučiteľnosti štátnej pomoci s fungovaním Dohody o EHP podľa článku 61 ods. 2 a 3 a článku 59 ods. 2 Dohody o EHP; jej posúdenie je úlohou dozorného úradu.

3. Keďže pojem štátna pomoc je objektívna a právna koncepcia vymedzená priamo v Dohode o EHP (2), tieto usmernenia objasňujú, ako dozorný úrad chápe článok 61 ods. 1 Dohody o EHP v zmysle výkladu Súdneho dvora, Všeobecného súdu a Súdu EZVO (ďalej len „súdy EHP“). Pokiaľ ide o otázky, ktoré ešte neboli zvažované súdmi EHP, dozorný úrad vysvetlí, ako by sa v jeho chápaní mal pojem štátna pomoc vykladať. Názory vyjadrené v týchto usmerneniach platia bez toho, aby bol nimi dotknutý výklad pojmu štátna pomoc súdmi EHP (3). Primárnym referenčným zdrojom na účely výkladu Dohody o EHP je vždy judikatúra súdov EHP.

4. Treba zdôrazniť, že dozorný úrad je viazaný týmto objektívnym pojmom a má iba obmedzený priestor na vlastné uváženie pri jeho uplatňovaní, a to konkrétne tam, kde sú hodnotenia dozorného úradu technickej alebo komplexnej povahy, najmä v situáciách, ktoré si vyžadujú komplexné hospodárske posúdenie (4).

5. V článku 61 ods. 1 Dohody o EHP sa štátna pomoc vymedzuje ako „pomoc poskytovaná členskými štátmi ES, štátmi EZVO alebo akoukoľvek formou zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určité podniky alebo výrobu určitých druhov tovaru, […], pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi zmluvnými stranami.“ Tieto usmernenia ozrejmia rozličné prvky pojmu štátna pomoc: existencia podnikateľa (teda podniku), pripísateľnosť opatrenia štátu, jeho financovanie zo štátnych zdrojov, poskytnutie výhody, selektívnosť opatrenia a jeho vplyv na hospodársku súťaž a obchod medzi štátmi EHP. Okrem toho vzhľadom na potrebu konkrétnych usmernení, ktorú vyjadrili štáty EHP, v týchto usmerneniach sa uvádza konkrétne objasnenie vo vzťahu k verejnému financovaniu infraštruktúry.

2. POJEM PODNIK A HOSPODÁRSKA ČINNOSŤ

6. Pravidlá štátnej pomoci sa uplatňujú len vtedy, keď je príjemcom pomoci „podnik“.

2.1. Všeobecné zásady

7. Súdy EHP opakovane definovali podniky ako subjekty vykonávajúce hospodársku činnosť bez ohľadu na ich právne postavenie a spôsob ich financovania (5). Označenie konkrétneho subjektu za podnik teda plne závisí od povahy jeho činnosti. Táto všeobecná zásada má tri podstatné dôsledky.

8. Po prvé, status subjektu podľa vnútroštátneho práva nerozhoduje. Napríklad subjekt, ktorý je podľa vnútroštátneho práva združením alebo športovým klubom, môže byť v zmysle článku 61 ods. 1 Dohody o EHP pokladaný za podnik. To isté platí aj pre podnik, ktorý je formálne súčasťou verejnej správy. Jediným relevantným kritériom je to, či subjekt vykonáva hospodársku činnosť.

9. Po druhé, uplatnenie pravidiel štátnej pomoci nezávisí od toho, či bol subjekt založený s cieľom dosahovať zisk. Aj neziskové subjekty môžu ponúkať tovar a služby na trhu (6). Ak však neziskový subjekt neponúka tovar ani služby, nepodlieha kontrole štátnej pomoci.

10. Po tretie, klasifikácia subjektu ako podniku sa vždy týka konkrétnej činnosti. Subjekt vykonávajúci hospodárske aj nehospodárske činnosti sa pokladá za podnik len v súvislosti s vykonávaním hospodárskej činnosti (7).

11. Viaceré oddelené právne subjekty možno na účely uplatnenia pravidiel štátnej pomoci pokladať za subjekty tvoriace jednu hospodársku jednotku. Táto hospodárska jednotka sa potom pokladá za relevantný podnik. Súdny dvor v tejto súvislosti považuje za relevantnú existenciu kontrolného podielu a iných funkčných, hospodárskych a organických prepojení (8).

12. Na objasnenie rozdielu medzi hospodárskymi a nehospodárskymi činnosťami súdy EHP opakovane rozhodli, že každá činnosť, ktorá spočíva v ponuke tovaru a služieb na trhu, je hospodárskou činnosťou (9).

13. Otázka existencie trhu s určitým službami môže závisieť od spôsobu organizácie týchto služieb v dotknutom štáte EHP (10), takže medzi jednotlivými štátmi EHP sa môže líšiť. Klasifikácia danej činnosti sa okrem toho môže časom zmeniť vzhľadom na politickú vôľu alebo hospodársky vývoj. Činnosť, ktorá dnes nepredstavuje hospodársku činnosť, sa ňou v budúcnosti môže stať a naopak.

14. Rozhodnutie orgánu verejnej moci nedovoliť tretím stranám poskytovať určitú službu (napríklad preto, lebo chce túto službu poskytovať interne) nevylučuje existenciu hospodárskej činnosti. Napriek tomuto uzavretiu trhu hospodárska činnosť môže existovať, ak by boli iné subjekty ochotné a schopné poskytovať službu na danom trhu. Zo všeobecnejšieho hľadiska skutočnosť, že konkrétna služba sa poskytuje interne, nie je pre hospodársku povahu činnosti podstatná (11).

15. Keďže rozdiel medzi hospodárskymi a nehospodárskymi činnosťami závisí do určitej miery od politickej vôle a hospodárskeho vývoja v príslušnom štáte EHP, nie je možné vypracovať úplný zoznam činností, ktoré by sa a priori nikdy nemohli pokladať za hospodárske. Tento zoznam by neposkytoval skutočnú právnu istotu, takže by nebol veľmi užitočný. V bodoch 17 až 37 sa teda pozornosť upriamuje skôr na objasnenie tohto rozdielu v súvislosti s niekoľkými dôležitými oblasťami.

16. Samotná skutočnosť, že subjekt drží podiely podniku, ktorý poskytuje tovar alebo služby na trhu, neznamená, že tento subjekt by sa mal automaticky považovať za podnik v zmysle článku 61 ods. 1 Dohody o EHP, a to ani vtedy, keď drží jeho kontrolný podiel. Ak táto držba podielov umožňuje len výkon práv spojených so statusom akcionára, prípadne prijímanie dividend, ktoré sú len výnosom z vlastníctva majetku, tento subjekt sa nebude považovať za podnik, ak sám neposkytuje tovar alebo služby na trhu (12).

2.2. Výkon verejných právomocí

17. Článok 61 ods. 1 Dohody o EHP sa neuplatňuje v prípade, že štát „vykonáva verejnú právomoc“ (13), ani v prípade, že verejné subjekty konajú „ako verejné orgány“ (14). Subjekt možno pokladať za subjekt vykonávajúci verejnú právomoc, ak predmetná činnosť tvorí súčasť základných funkcií štátu, alebo je spojená s týmito funkciami svojou povahou, cieľom a pravidlami, ktorým podlieha (15). Vo všeobecnosti možno povedať, že pokiaľ sa štát EHP nerozhodne zaviesť trhové mechanizmy, činnosti, ktoré sú neoddeliteľnou súčasťou právomocí úradnej moci a ktoré vykonáva štát, nie sú hospodárskymi činnosťami. Príkladmi takýchto činností sú: a) armáda alebo polícia (16); b) bezpečnosť a riadenie letovej prevádzky (17); c) riadenie a bezpečnosť námornej dopravy (18); d) dohľad na účely boja proti znečisťovaniu (19); e) organizácia, financovanie a výkon trestov odňatia slobody (20); f) rozvoj a revitalizácia pôdy vo verejnom vlastníctve orgánmi verejnej moci (21) a g) zber údajov, ktoré sa použijú na verejné účely na základe zákonnej povinnosti dotknutých podnikov zverejniť tieto údaje (22).

18. Pokiaľ verejný subjekt vykonáva hospodársku činnosť, ktorú možno oddeliť od výkonu verejných právomocí, tento subjekt koná v súvislosti s touto činnosťou ako podnik. Ak túto hospodársku činnosť, naopak, nemožno oddeliť od výkonu verejných právomocí, činnosti, ktoré vykonáva tento subjekt, zostávajú ako celok spojené s výkonom týchto verejných právomocí, takže sa naň nevzťahuje pojem podnik (23).

2.3. Sociálne zabezpečenie

19. Zaradenie systémov sociálneho zabezpečenia medzi systémy zahŕňajúce hospodárske činnosti závisí od ich formy a štruktúry. V judikatúre sa v podstate rozlišuje medzi systémami opierajúcimi sa o zásadu solidarity a hospodárskymi systémami.

20. Systémy sociálneho zabezpečenia založené na solidarite, ktoré nezahŕňajú hospodársku činnosť, majú zvyčajne tieto vlastnosti: a) účasť v systéme je povinná (24); b) systém má výhradne sociálny účel (25); c) systém je neziskový (26); d) dávky sú nezávislé od odvedených príspevkov (27); e) vyplácané dávky nie sú nevyhnutne úmerné príjmom poistenca (28) a f) na systém dohliada štát (29).

21. Takéto systémy založené na solidarite je nutné odlišovať od systémov zahŕňajúcich hospodársku činnosť (30). Systémy zahŕňajúce hospodársku činnosť sa zväčša vyznačujú: a) nepovinným členstvom (31); b) uplatňovaním zásady kapitalizácie (závislosť plnenia od odvedených príspevkov a finančných výsledkov systému) (32); c) orientáciou na dosahovanie zisku (33) a d) poskytovaním plnenia, ktoré je doplnkovým k plneniu v rámci základného systému (34).

22. Niektoré systémy kombinujú prvky obidvoch kategórií. V týchto prípadoch závisí zaradenie systému od analýzy rozličných prvkov a ich príslušného významu (35).

2.4. Zdravotná starostlivosť

23. Systémy zdravotnej starostlivosti v štátoch EHP sa od seba výrazne líšia. Od týchto vnútroštátnych osobitostí závisí, či a do akej miery spolu rozliční poskytovatelia zdravotnej starostlivosti navzájom súťažia.

24. V niektorých štátoch EHP sú verejné nemocnice neoddeliteľnou súčasťou národných systémov zdravotnej starostlivosti a sú takmer úplne založené na zásade solidarity (36). Tieto nemocnice sa financujú priamo z príspevkov do systému sociálneho zabezpečenia a iných štátnych zdrojov a svoje služby poskytujú bezplatne na základe univerzálneho pokrytia (37). Súdy EHP potvrdili, že tam, kde existuje takáto štruktúra, príslušné organizácie nekonajú ako podniky (38).

25. V prípade takejto štruktúry aj činnosti, ktoré samy osebe môžu mať hospodársku povahu, ale vykonávajú sa len na účely poskytovania inej nehospodárskej služby, majú nehospodársku povahu. Organizáciu, ktorá nakupuje tovar – aj keď ide o veľké množstvá – na účely ponuky nehospodárskej služby, nemožno označiť za podnik len preto, že je kupujúcim na danom trhu (39).

26. V mnohých iných štátoch EHP nemocnice a iní poskytovatelia zdravotnej starostlivosti ponúkajú svoje služby za odmenu, ktorú inkasujú priamo od pacientov alebo od ich poisťovne (40). V týchto systémoch existuje určitý stupeň hospodárskej súťaže medzi nemocnicami, pokiaľ ide o poskytovanie služieb zdravotnej starostlivosti. V takom prípade skutočnosť, že službu zdravotnej starostlivosti poskytuje verejná nemocnica, nestačí na to, aby sa činnosť označila za nehospodársku.

27. Súdy EHP takisto ozrejmili, že služby zdravotnej starostlivosti poskytované nezávislými a inými súkromnými lekármi za odplatu na ich vlastné riziko sa pokladajú za hospodársku činnosť (41). Rovnaké zásady sa vzťahujú na lekárne.

2.5. Vzdelávanie a výskumná činnosť

28. Verejné vzdelávanie organizované v rámci vnútroštátneho systému vzdelávania, ktoré financuje a nad ktorým vykonáva dohľad štát, možno pokladať za nehospodársku činnosť. Súdny dvor rozhodol, že štát: „zriadením a udržaním takéhoto systému verejného vzdelávania financovaného vo všeobecnosti z verejných zdrojov a nie žiakmi alebo ich rodičmi sa … nezúčastňuje na odplatných činnostiach, ale plní svoju úlohu voči obyvateľom v sociálnej, kultúrnej a vzdelávacej oblasti“ (42).

29. Na nehospodársku povahu verejného vzdelávania nemá v zásade vplyv ani skutočnosť, že žiaci alebo ich rodičia musia niekedy zaplatiť poplatok za výučbu alebo zápis do školy, ktorý predstavuje príspevok na prevádzkové náklady systému. Tieto finančné príspevky často kryjú iba zlomok skutočných nákladov na službu, a preto ich nemožno pokladať za odmenu za poskytovanú službu. Nemenia teda nehospodársku povahu služby poskytovania všeobecného vzdelávania, ktorá sa prevažne financuje z verejných zdrojov (43). Tieto zásady sa môžu vzťahovať na služby verejného vzdelávania, napríklad na odbornú prípravu (44), súkromné a verejné základné školy (45) a materské školy (46), pedagogickú činnosť vykonávanú vo vedľajšom pracovnom pomere na univerzitách (47) a poskytovanie vzdelávania na univerzitách (48).

30. Tieto služby verejného vzdelávania treba odlíšiť od služieb financovaných prevažne rodičmi alebo žiakmi alebo z komerčných príjmov. Napríklad vysokoškolské vzdelávanie hradené v plnej výške študentmi patrí jednoznačne do druhej kategórie. V niektorých štátoch EHP môžu verejné subjekty ponúkať aj služby vzdelávania, ktoré je potrebné vzhľadom na ich povahu, štruktúru financovania a vzhľadom na existenciu konkurenčných súkromných organizácií pokladať za hospodársku činnosť.

31. Dozorný úrad sa vzhľadom na zásady uvedené v bodoch 28, 29 a 30 domnieva, že určité činnosti univerzít a výskumných organizácií nepatria do rozsahu pravidiel štátnej pomoci. Týka sa to ich primárnych činností, konkrétne: a) vzdelávania zameraného na zvýšenie počtu a kvalifikácie ľudských zdrojov; b) realizácie nezávislého výskumu a vývoja s cieľom rozšíriť poznatky a lepšie porozumieť daným témam vrátane spolupráce pri výskume a vývoji; c) rozširovania výsledkov výskumu.

32. Dozorný úrad sa domnieva, že činnosti v oblasti prenosu poznatkov (licencie, tvorba vedľajších produktov alebo iné formy spravovania poznatkov, ktoré vytvorila výskumná organizácia alebo infraštruktúra) sú nehospodárske, ak sú vykonávané buď výskumnou organizáciou alebo výskumnou infraštruktúrou (vrátane ich oddelení alebo pobočiek), alebo spoločne s ďalšími takýmito subjektmi alebo v ich mene, a ak sa všetky zisky z uvedených činností opätovne investujú do základných činností príslušnej výskumnej organizácie alebo výskumnej infraštruktúry (49).

2.6. Kultúra a ochrana kultúrneho dedičstva vrátane ochrany prírody

33. Kultúra je prostriedkom vyjadrenia identity, hodnôt a významov, odzrkadľuje spoločnosti štátov EHP a formuje ich. Oblasť kultúry a ochrany kultúrneho dedičstva zahŕňa širokú škálu účelov a činností, okrem iného múzeá, archívy, knižnice, umelecké a kultúrne centrá alebo priestory, divadlá, opery, koncertné siene, archeologické náleziská, pamiatky, historické sídla a budovy, tradičné zvyklosti a remeslá, festivaly a výstavy, ako aj kultúrne a umelecké vzdelávacie činnosti. Bohaté európske prírodné dedičstvo vrátane ochrany biodiverzity, biotopov a druhov poskytuje cenné výhody pre spoločnosti v EHP.

34. Vzhľadom na svoju osobitú povahu môžu byť určité činnosti v oblasti kultúry a ochrany kultúrneho dedičstva a prírody organizované nekomerčným spôsobom, a byť teda nehospodárskej povahy. Verejné financovanie týchto činností preto nemusí predstavovať štátnu pomoc. Dozorný úrad zastáva názor, že verejné financovanie činností v oblasti kultúry alebo ochrany kultúrneho dedičstva, ktoré sú prístupné pre verejnosť a nespoplatnené, plní čisto sociálny a kultúrny účel nehospodárskej povahy. Podobne peňažný príspevok vyberaný od návštevníkov kultúrnej ustanovizne alebo od účastníkov činnosti v oblasti kultúry alebo ochrany kultúrneho dedičstva, vrátane ochrany prírody, otvorenej pre širokú verejnosť, ktorý pokrýva len zlomok skutočných nákladov, nemení nehospodársku povahu tejto činnosti, keďže takéto peňažné príspevky nemôžu byť považované za skutočnú odplatu za poskytované služby.

35. Naopak však činnosti v oblasti kultúry alebo ochrany kultúrneho dedičstva (vrátane ochrany prírody), ktoré sú z väčšej časti financované prostredníctvom vstupného, používateľských poplatkov alebo inými obchodnými prostriedkami (napr. obchodné výstavy, kiná, komerčné hudobné predstavenia a festivaly, ako aj umelecké školy z väčšej časti financované prostredníctvom školného), by sa mali považovať za činnosti hospodárskej povahy. Podobne činnosti v oblasti kultúry alebo ochrany kultúrneho dedičstva výlučne v prospech určitých podnikov, a nie širokej verejnosti (napr. zreštaurovanie historickej budovy používanej určitou súkromnou spoločnosťou) by sa mali za bežných okolností považovať za činnosti hospodárskej povahy.

36. Okrem toho mnohé činnosti v oblasti kultúry alebo ochrany kultúrneho dedičstva sú objektívne nenahraditeľné (napr. prevádzkovanie verejných archívov, v ktorých sa uchovávajú jedinečné dokumenty), čím sa vylučuje existencia skutočného trhu. Dozorný úrad zastáva názor, že takéto činnosti by sa tiež mali považovať za činnosti nehospodárskej povahy.

37. V prípadoch, keď subjekt vykonáva kultúrne činnosti alebo činnosti ochrany kultúrneho dedičstva, z ktorých niektoré sú nehospodárskymi činnosťami uvedenými v odsekoch 34 a 36 a niektoré hospodárskymi činnosťami, na verejné financovanie, ktoré získa, sa budú vzťahovať pravidlá štátnej pomoci iba v tom rozsahu, v akom pokrýva náklady spojené s hospodárskymi činnosťami (50).

3. ŠTÁTNY PÔVOD

38. Poskytnutie výhody priamo alebo nepriamo zo štátnych zdrojov a pripísateľnosť tohto opatrenia štátu sú dve oddelené a kumulatívne podmienky existencie štátnej pomoci (51). Pri posudzovaní opatrenia podľa článku 61 ods. 1 Dohody o EHP sa však často skúmajú spoločne, pretože sa obe týkajú štátneho pôvodu predmetného opatrenia.

3.1. Pripísateľnosť

39. V prípadoch, keď orgán verejnej moci poskytne pomoc príjemcovi, toto opatrenie je vo svojej podstate pripísateľné štátu, aj keď je predmetný orgán po právnej stránke autonómny od iných orgánov verejnej moci. To isté platí, ak orgán verejnej moci poverí súkromný alebo verejný subjekt spravovaním opatrenia poskytujúceho výhodu. Právo EHP nemôže povoliť obchádzanie pravidiel štátnej pomoci vytvorením autonómnych inštitúcií poverených poskytovaním pomoci (52).

40. Pripísateľnosť je však menej zjavná, ak sa výhoda poskytuje prostredníctvom verejných podnikov (53). V týchto prípadoch je nutné určiť, či orgány verejnej moci možno pokladať za zapojené nejakým spôsobom do prijatia tohto opatrenia (54).

41. Samotná skutočnosť, že opatrenie prijal verejný podnik, nie je ako taká dostatočnou podmienkou na to, aby sa mohlo považovať za pripísateľné štátu (55). Nie je však potrebné preukázať, že orgány verejnej moci v konkrétnom prípade vyslovene podnietili verejný podnik k prijatiu predmetného opatrenia pomoci (56). Keďže vzťahy medzi štátom a verejnými podnikmi sú nevyhnutne blízke, existuje reálne riziko, že štátna pomoc môže byť prostredníctvom uvedených podnikov ako sprostredkovateľov poskytnutá netransparentným spôsobom a v rozpore s pravidlami štátnej pomoci stanovenými v Dohode o EHP (57). Práve z dôvodu privilegovaných vzťahov medzi štátom a verejnými podnikmi je navyše pre tretiu stranu vo všeobecnosti veľmi ťažké preukázať, že opatrenia prijaté týmto podnikom sa v konkrétnom prípade vskutku vykonali na pokyn orgánov verejnej moci (58).

42. Pripísateľnosť opatrenia pomoci, ktoré prijal verejný podnik, štátu, možno preto vyvodiť zo súboru ukazovateľov vyplývajúcich z okolností prípadu a z kontextu, v ktorom sa dané opatrenie prijalo (59).

3.1.1. Ukazovatele pripísateľnosti

43. K možným ukazovateľom na stanovenie toho, či opatrenie je pripísateľné, patria tieto ukazovatele (60): a) skutočnosť, že predmetný orgán nemohol prijať napadnuté rozhodnutie bez zohľadnenia požiadaviek orgánov verejnej moci; b) prítomnosť faktorov organizačného charakteru, ktoré spájajú verejný podnik so štátom; c) skutočnosť, že podnik, prostredníctvom ktorého bola poskytnutá pomoc, musel zohľadniť smernice vydané štátnymi orgánmi (61); d) integrácia verejného podniku do štruktúr verejnej správy; e) povaha činností verejného podniku (62) a ich vykonávanie na trhu za bežných podmienok hospodárskej súťaže so súkromnými subjektmi; f) právne postavenie podniku (či podlieha verejnému právu alebo všeobecnému právu obchodných spoločností), hoci samotnú skutočnosť, že verejný podnik bol založený vo forme kapitálovej spoločnosti podľa všeobecného práva, nemožno na základe autonómnosti, ktorú touto právnou formou získava, považovať za dostatočný dôvod na vylúčenie pripísateľnosti (63); g) úroveň dohľadu orgánov verejnej moci nad riadením podniku; h) akýkoľvek iný ukazovateľ, ktorý preukazuje zapojenie orgánov verejnej moci do prijatia predmetného opatrenia alebo nepravdepodobnosť ich nezapojenia s ohľadom na rozsah, obsah a podmienky opatrenia.

3.1.2. Pripísateľnosť a záväzky podľa práva EHP

44. Opatrenie nie je pripísateľné štátu EHP, ak je štát EHP povinný prijať ho podľa práva EHP bez akejkoľvek možnosti voľného uváženia. V takom prípade opatrenie vyplýva z právnych predpisov EHP a nie je pripísateľné štátu (64).

45. Toto však neplatí v situáciách, keď právo EHP jednoducho umožňuje prijať určité vnútroštátne opatrenia a štát EHP môže na základe voľného uváženia i) prijať predmetné opatrenia alebo ii) stanoviť charakteristiky konkrétneho opatrenia, ktoré sú relevantné z hľadiska štátnej pomoci (65).

46. Opatrenia prijaté spoločne viacerými štátmi EHP sú podľa článku 61 ods. 1 Dohody o EHP pripísateľné všetkým príslušným štátom EHP (66).

3.2. Štátne prostriedky

3.2.1. Všeobecné zásady

47. Za štátnu pomoc v zmysle článku 61 ods. 1 Dohody o EHP sa pokladajú len výhody poskytnuté priamo alebo nepriamo zo štátnych prostriedkov (67).

48. Štátne zdroje zahŕňajú všetky zdroje verejného sektora (68) vrátane zdrojov vnútroštátnych (decentralizovaných, federatívnych, regionálnych alebo iných) subjektov (69) a za istých okolností aj zdroje súkromných subjektov (pozri body 57 a 58). Nie je podstatné, či je alebo nie je inštitúcia v rámci verejného sektora autonómna (70). Poskytnutie finančných prostriedkov centrálnou bankou štátu EHP konkrétnym úverových inštitúciám vo všeobecnosti zahŕňa presun štátnych zdrojov (71).

49. Prostriedky verejných podnikov takisto predstavujú štátne zdroje v zmysle článku 61 ods. 1 Dohody o EHP, pretože štát môže usmerňovať ich použitie (72). Na účely uplatňovania práva štátnej pomoci môžu aj presuny v rámci štátom vlastnenej skupiny predstavovať štátnu pomoc, napríklad ak sa zdroje prevedú z materskej spoločnosti na jej dcérsku spoločnosť (aj keď ide z hospodárskeho hľadiska o jeden podnik) (73). Otázke, či je presun týchto zdrojov pripísateľný štátu, sa venuje pozornosť v oddiele 3.1. Skutočnosť, že verejný podnik je príjemcom opatrenia pomoci, neznamená, že nemôže poskytnúť pomoc inému príjemcovi prostredníctvom iného opatrenia pomoci (74).

50. Skutočnosť, že opatrenie, ktorým sa poskytne výhoda, nie je financované priamo štátom, ale verejným alebo súkromným subjektom, ktorý zriadil štát na účely vykonania pomoci alebo ho tým poveril, nevyhnutne neznamená, že toto opatrenie nie je financované zo štátnych zdrojov (75). Opatrenie prijaté orgánom verejnej moci, ktorým sa zvýhodňujú určité podniky alebo výrobky, nestráca povahu bezodplatnej výhody len preto, lebo je v celom rozsahu alebo sčasti financované z príspevkov, ktoré uložil orgán verejnej moci a ktoré sa vybrali od príslušných podnikov (76).

51. Presun štátnych zdrojov môže mať mnoho foriem, ako sú priame granty, úvery, záruky, priame investície do kapitálu spoločností a vecné plnenie. Za presun štátnych zdrojov sa považuje aj jasný a konkrétny záväzok poskytnúť štátne zdroje neskôr. K skutočnému presunu finančných prostriedkov nemusí dôjsť; stačí, ak sa štát vzdá príjmov. Vzdanie sa príjmov, ktoré by inak boli vyplatené štátu, predstavuje presun štátnych zdrojov (77). Napríklad „výpadok“ príjmov z daní a zo systému sociálneho zabezpečenia v dôsledku oslobodenia od dane alebo zníženia dane poskytnutého štátom EHP alebo oslobodenia od príspevkov do systému sociálneho zabezpečenia či ich zníženia, alebo oslobodenia od povinnosti zaplatiť pokutu či iné peňažné sankcie spĺňajú podmienku štátnych zdrojov podľa článku 61 ods. 1 Dohody o EHP (78). Vytvorenie konkrétneho rizika vzniku ďalšej záťaže pre štát v budúcnosti prostredníctvom záruky alebo zmluvnej ponuky je na účely článku 61 ods. 1 postačujúce (79).

52. Ak orgány verejnej moci alebo verejné podniky poskytujú tovar alebo služby za cenu, ktorá je nižšia ako trhové ceny, alebo investujú do podniku spôsobom, ktorý nie je v súlade s kritériom súkromného subjektu v trhovom hospodárstve, ako je opísané v bode 73 a nasledovných bodoch, znamená to vzdanie sa štátnych zdrojov (ako aj poskytnutie výhody).

53. Poskytnutie prístupu k verejnému vlastníctvu alebo prírodným zdrojom alebo poskytnutie osobitných alebo výlučných práv (80) bez primeranej odmeny v súlade s trhovými cenami môže predstavovať vzdanie sa príjmov štátu (ako aj poskytnutie výhody) (81).

54. V týchto prípadoch je nutné určiť, či štát okrem svojej úlohy správcu dotknutého verejného majetku pôsobí aj ako regulátor, ktorý sleduje politické ciele, a to tak, že pri výbere príslušných podnikov uplatňuje kvalitatívne kritériá (stanovené ex ante transparentným a nediskriminačným spôsobom) (82). Ak štát pôsobí ako regulátor, môže legitímne rozhodnúť nemaximalizovať príjmy, ktoré by sa inak mohli dosiahnuť, bez toho, aby toto rozhodnutie podliehalo pravidlám štátnej pomoci, a to za predpokladu, že so všetkými dotknutými subjektmi sa zaobchádza v súlade so zásadou nediskriminácie a že existuje inherentná súvislosť medzi dosiahnutím regulačného cieľa a vzdaním sa príjmov (83).

55. Presun štátnych zdrojov je v každom prípade prítomný, ak orgány verejnej moci v danom prípade neúčtujú v rámci svojho všeobecného systému bežnú sumu za prístup k verejnému vlastníctvu alebo prírodným zdrojom alebo za poskytnutie určitých osobitných alebo výlučných práv.

56. Negatívny nepriamy účinok na príjmy štátu vyplývajúci z regulačných opatrení nepredstavuje presun štátnych zdrojov, ak je inherentnou črtou opatrenia (84). Napríklad výnimka z ustanovení pracovného práva, ktorou sa mení rámec zmluvných vzťahov medzi podnikmi a zamestnancami, nepredstavuje presun štátnych zdrojov napriek tomu, že môže znamenať zníženie platieb príspevkov do systému sociálneho zabezpečenia alebo daní splatných štátu (85). Podobne vnútroštátne právne predpisy, v ktorých sa stanovuje minimálna cena určitého tovaru, nezahŕňajú presun štátnych zdrojov (86).

3.2.2. Kontrolný vplyv na zdroje

57. Pôvod zdrojov nie je relevantný, pokiaľ pred ich priamym alebo nepriamym presunom príjemcom sa dostanú pod verejnú kontrolu, a vnútroštátne orgány ich teda majú k dispozícii (87), a to ani vtedy, keď sa príslušné zdroje nestanú majetkom orgánu verejnej moci (88).

58. Dotácie, ktoré sa financujú z parafiškálnych poplatkov alebo povinných príspevkov uložených štátom a spravujú a rozdeľujú sa v súlade s ustanoveniami príslušných predpisov, predstavujú presun štátnych zdrojov, aj keď ich nevykonávajú orgány verejnej moci (89). Samotná skutočnosť, že dotácie sa sčasti financujú z dobrovoľných súkromných príspevkov, nestačí na vylúčenie prítomnosti štátnych zdrojov, pretože rozhodujúcim faktorom nie je pôvod zdrojov, ale miera, do akej orgán verejnej moci zasahuje do definície opatrenia a jeho spôsobu financovania (90). Presun štátnych zdrojov možno vylúčiť len za veľmi osobitných okolností, a to najmä vtedy, ak sú zdroje získané od členov odborovej organizácie vyčlenené v záujme členov na financovanie osobitného účelu, o ktorom rozhoduje súkromná organizácia, a majú čisto komerčný účel, a ak štát EHP pôsobí len ako nástroj slúžiaci k tomu, aby príspevok zavedený odborovými organizáciami vyhlásil za povinný (91).

59. Presun štátnych zdrojov existuje aj v prípade, že zdroje majú spoločne k dispozícii viaceré štáty EHP, ktoré spoločne rozhodujú o ich použití (92). Platí to napríklad pre finančné prostriedky z Európskeho mechanizmu pre stabilitu (EMS).

60. Zdroje pochádzajúce od EHP (napr. zo štrukturálnych fondov, grantov EHP/Nórska), od Európskej investičnej banky alebo z Európskeho investičného fondu, alebo od medzinárodných finančných inštitúcií, ako sú Medzinárodný menový fond alebo Európska banka pre obnovu a rozvoj, sa považujú za štátne zdroje, ak vnútroštátne orgány môžu rozhodovať o ich použití na základe voľného uváženia (najmä o výbere príjemcov) (93). Ak sú tieto zdroje naopak priamo poskytnuté od Európskej únie, Európskej investičnej banky alebo z Európskeho investičného fondu, a vnútroštátne orgány nemajú v ich prípade možnosť voľného uváženia, nepredstavujú štátne zdroje [napr. finančné prostriedky poskytnuté v rámci priameho hospodárenia podľa rámcového programu Horizont 2020, programu EÚ pre konkurencieschopnosť podnikov a malých a stredných podnikov (COSME) alebo fondov transeurópskej dopravnej siete (TEN-T)].

3.2.3. Zapojenie štátu do prerozdeľovania zdrojov medzi súkromnými subjektmi

61. Regulácia, ktorá vedie k prerozdeleniu finančných prostriedkov od jedného súkromného subjektu druhému bez akéhokoľvek ďalšieho zapojenia štátu, v zásade nepredstavuje presun štátnych zdrojov, ak sa prostriedky presúvajú priamo od jedného súkromného subjektu druhému a neprechádzajú cez verejný alebo súkromný subjekt poverený štátom na vykonanie presunu (94).

62. Ak napríklad štát EHP uloží súkromným dodávateľom elektrickej energie povinnosť nakupovať elektrickú energiu vyrábanú z obnoviteľných zdrojov energie za pevne stanovené minimálne ceny, nejde o priamy ani nepriamy presun štátnych zdrojov podnikom, ktoré vyrábajú tento typ elektrickej energie (95). Štát v tomto prípade nepoveril dotknuté podniky (teda súkromných dodávateľov elektrickej energie) správou schémy pomoci, ale viaže ich len povinnosť nakupovať konkrétny typ elektrickej energie za vlastné finančné prostriedky.

63. Presun štátnych zdrojov je však prítomný vtedy, keď poplatky zaplatené súkromnými osobami prechádzajú cez verejný alebo súkromný subjekt, ktorý je poverený ich postupovať príjemcom.

64. Platí to napríklad aj vtedy, keď je súkromný subjekt zo zákona poverený výberom týchto poplatkov v mene štátu a ich postupovaním príjemcom, ale nesmie používať výnosy z týchto poplatkov na iné účely ako na tie, ktoré sú stanovené v zákone. Predmetné sumy v tomto prípade zostávajú pod verejnou kontrolou a sú teda k dispozícii vnútroštátnym orgánom, čo je dostatočným dôvodom na to, aby sa považovali za štátne zdroje (96). Keďže táto zásada platí pre verejné i súkromné subjekty poverené výberom poplatkov a spracovaním platieb, zmena postavenia sprostredkovateľa z verejného na súkromný subjekt nie je z hľadiska kritéria štátnych zdrojov relevantná, ak štát tento subjekt aj naďalej prísne monitoruje (97).

65. Mechanizmus na kompenzáciu dodatočných nákladov v plnej výške, ktorý je uplatňovaný v prípade podnikov z dôvodu povinnosti vykupovať určitý výrobok od určitých poskytovateľov za cenu vyššiu než cena trhová a ktorý financujú všetci koneční spotrebitelia daného výrobku, takisto predstavuje zásah prostredníctvom štátnych zdrojov, a to aj vtedy, ak je tento mechanizmus sčasti založený na priamom presune zdrojov medzi súkromnými subjektmi (98).

4. VÝHODA

4.1. Pojem výhoda vo všeobecnosti

66. Výhodou v zmysle článku 61 ods. 1 Dohody o EHP je každá hospodárska výhoda, ktorú by podnik nemohol získať za bežných trhových podmienok, teda bez zásahu štátu (99).Oddiel 4.2 týchto usmernení obsahuje podrobné usmernenie o tom, kedy možno výhodu považovať za výhodu získanú za bežných trhových podmienok.

67. Relevantný je len vplyv opatrenia na podnik, a nie príčina ani cieľ zásahu štátu (100). Výhoda je prítomná vždy, keď sa v dôsledku zásahu štátu (101) zlepší finančná situácia podniku za podmienok, ktoré sú odlišné od bežných trhových podmienok. Posudzuje sa to tak, že finančná situácia podniku po prijatí opatrenia sa porovná s jeho finančnou situáciou v prípade, že by sa opatrenie neprijalo (102). Keďže podstatný je len vplyv opatrenia na podnik, nie je dôležité, či je výhoda pre podnik povinná v tom zmysle, že sa jej nemohol vyhnúť alebo ju odmietnuť (103).

68. Presná forma opatrenia je takisto nepodstatná pri určovaní toho, či opatrenie poskytuje podniku hospodársku výhodu (104). Z hľadiska pojmu štátna pomoc je relevantné nielen poskytnutie pozitívnych hospodárskych výhod, ale výhodu môže predstavovať aj oslobodenie od hospodárskej záťaže (105). Takéto oslobodenie od hospodárskej záťaže predstavuje širokú kategóriu zahŕňajúcu akékoľvek zníženie poplatkov, ktoré sú spravidla zahnuté do rozpočtu podniku (106). Patria sem všetky situácie, keď sú hospodárske subjekty oslobodené od nákladov nutne spojených s ich hospodárskou činnosťou (107). Ak napríklad štát EHP uhradí časť nákladov určitého podniku na zamestnancov, oslobodzuje tento podnik od nákladov, ktoré sú nutne spojené s jeho hospodárskou činnosťou. Výhoda existuje aj v prípade, keď orgány verejnej moci zaplatia prémiu pracovníkom určitého podniku, aj keď tento podnik nemal žiadnu právnu povinnosť vyplatiť takúto prémiu (108). Týka sa to aj situácií, keď niektorí prevádzkovatelia nemusia znášať náklady, ktoré iní porovnateľní prevádzkovatelia za bežných okolností v rámci daného právneho poriadku musia znášať, bez ohľadu na skutočnosť, že dotknutá činnosť, na ktorú sa náklady vzťahujú, nemá hospodársku povahu (109).

69. Náklady vyplývajúce z regulačných povinností uložených štátom možno v zásade považovať za súvisiace s nákladmi nutne spojenými s hospodárskou činnosťou, takže akákoľvek kompenzácia týchto nákladov predstavuje poskytnutie výhody podniku (111). To znamená, že skutočnosť, že prínos nepresahuje rámec kompenzácie nákladov vyplývajúcich z uloženia regulačnej povinnosti, v zásade nevylučuje existenciu výhody. To isté platí aj pre oslobodenie od nákladov, ktoré by podniku nevznikli, ak by neexistoval stimul vyplývajúci z opatrenia štátu, pretože bez tohto stimulu by podnik inak štruktúroval svoje činnosti (112). Existencia výhody nie je vylúčená ani vtedy, keď je opatrenie kompenzáciou za poplatky iného charakteru, ktoré nesúvisia s týmto opatrením (113).

70. Pokiaľ ide o kompenzáciu nákladov, ktoré vznikli pri poskytovaní služby všeobecného hospodárskeho záujmu, Súdny dvor v rozsudku vo veci Altmark jasne uviedol, že poskytnutie výhody možno vylúčiť v prípade splnenia štyroch kumulatívnych podmienok (114). Po prvé, podnik, ktorý prijíma takúto kompenzáciu, musí byť skutočne poverený plnením záväzkov služby vo verejnom záujme, a tieto záväzky musia byť jasne definované. Po druhé, kritériá, na základe ktorých sa vypočíta kompenzácia, musia byť vopred objektívne a transparentne stanovené. Po tretie, kompenzácia nemôže prekročiť sumu, ktorá je potrebná na pokrytie všetkých nákladov alebo ich časti, vzniknutých pri plnení záväzkov služby vo verejnom záujme, berúc do úvahy príslušné príjmy, ako aj primeraný zisk. Po štvrté, ak sa výber podniku, ktorý bude poverený realizáciou záväzkov súvisiacich so službou vo verejnom záujme, neuskutoční prostredníctvom postupu verejného obstarávania, ktorý umožňuje vybrať uchádzača schopného poskytovať tieto služby komunite za najnižšiu cenu, výška nevyhnutnej kompenzácie sa musí určiť na základe analýzy nákladov, ktoré by typický dobre riadený podnik primerane vybavený prostriedkami potrebnými na splnenie požiadaviek na poskytnutie služby vo verejnom záujme vynaložil na realizáciu týchto záväzkov pri zohľadnení príslušných príjmov a primeraného zisku dosiahnutých pri realizácii týchto záväzkov. Dozorný úrad bližšie objasnil svoje chápanie týchto podmienok vo svojich usmerneniach o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci na náhrady za služby všeobecného hospodárskeho záujmu (115).

71. Existencia výhody je vylúčená v prípade vrátenia nezákonne vybratej dane (116), povinnosti vnútroštátnych orgánov nahradiť škodu, ktorú spôsobili určitým podnikom (117), alebo v prípade vyplatenia náhrady za vyvlastnenie (118).

72. Samotná skutočnosť, že konkurenčné podniky v iných štátoch EHP sú vo výhodnejšom postavení, nevylučuje existenciu výhody (119), pretože pojem výhoda je založený na analýze finančnej situácie podniku v jeho vlastnom právnom a skutkovom kontexte v prípade poskytnutia a neposkytnutia konkrétneho opatrenia.

4.2. Kritérium súkromného subjektu v trhovom hospodárstve

4.2.1. Úvod

73. Právny poriadok EHP je z hľadiska úpravy vlastníckych vzťahov neutrálny (120) a žiadnym spôsobom sa nedotýka práva štátov EHP pôsobiť ako hospodárske subjekty. Keď však orgány verejnej moci priamo alebo nepriamo vykonávajú hospodárske transakcie v akejkoľvek forme (121), podliehajú pravidlám štátnej pomoci EHP.

74. Hospodárske transakcie, ktoré vykonávajú verejné subjekty (vrátane verejných podnikov), neposkytujú výhodu druhej strane, a teda nepredstavujú pomoc, ak sa vykonávajú v súlade s bežnými trhovými podmienkami (122). Táto zásada sa zaviedla s ohľadom na rôzne hospodárske transakcie. Súdy EHP zaviedli „zásadu súkromného investora v trhovom hospodárstve“ na účely zistenia prítomnosti štátnej pomoci v prípadoch verejnej investície (najmä pri kapitálových injekciách): na stanovenie toho, či investícia verejného subjektu predstavuje štátnu pomoc, je potrebné posúdiť, či by súkromný investor porovnateľnej veľkosti pôsobiaci v bežných podmienkach trhového hospodárstva mohol mať záujem uskutočniť za podobných podmienok predmetnú investíciu (123). Súdy EHP podobne zaviedli aj „kritérium súkromného veriteľa“, prostredníctvom ktorého skúmajú, či opätovné prerokovanie dlhu verejnými veriteľmi zahŕňa štátnu pomoc, pričom porovnávajú správanie verejného veriteľa so správaním hypotetických súkromných veriteľov v podobnej situácii (124). Súdy EHP napokon zaviedli „kritérium súkromného predávajúceho“, prostredníctvom ktorého skúmajú, či predaj uskutočnený verejným subjektom zahŕňa štátnu pomoc, pričom posudzujú, či by súkromný predávajúci mohol za bežných trhových podmienok získať rovnakú alebo lepšiu cenu (125).

75. Uvedené kritériá sú obmenami rovnakej základnej koncepcie, podľa ktorej by sa správanie verejných subjektov malo porovnávať so správaním podobných súkromných hospodárskych subjektov za bežných trhových podmienok s cieľom stanoviť, či hospodárske transakcie, ktoré tieto subjekty vykonávajú, poskytujú druhým stranám výhodu. Dozorný úrad bude preto v týchto usmerneniach vo všeobecnosti odkazovať na kritérium „súkromného subjektu v trhovom hospodárstve“ ako na relevantnú metódu posúdenia toho, či sa súbor hospodárskych transakcií uskutočnených verejnými subjektmi realizuje za bežných trhových podmienok, a teda či tieto transakcie zahŕňajú poskytnutie výhody (ktorá by neexistovala za bežných trhových podmienok) druhej strane. Všeobecné zásady a príslušné kritériá pre uplatnenie kritéria súkromného subjektu v trhovom hospodárstve sú uvedené v oddieloch 4.2.2 a 4.2.3.

4.2.2. Všeobecné zásady

76. Účelom kritéria súkromného subjektu v trhovom hospodárstve je posúdiť, či štát poskytol výhodu podniku tým, že v súvislosti s určitou transakciou nekonal ako subjekt v trhovom hospodárstve. Z tohto hľadiska nie je podstatné, či zásah predstavuje racionálny spôsob dosahovania cieľov verejnej politiky (napr. zamestnanosti) verejnými subjektmi. Podobne ani samotná ziskovosť či neziskovosť príjemcu nie je rozhodujúcim ukazovateľom pri určovaní súladu predmetnej hospodárskej transakcie s trhovými podmienkami. Rozhodujúcim prvkom je to, či verejné subjekty konali tak, ako by konal subjekt v trhovom hospodárstve v podobnej situácii. Ak tak nekonali, podnik, ktorý je príjemcom opatrenia, získal hospodársku výhodu, ktorú by nezískal za bežných trhových podmienok (126), čím sa v porovnaní so svojimi konkurentmi dostal do výhodnejšieho postavenia (127).

77. Na účely uplatnenia kritéria súkromného subjektu v trhovom hospodárstve sa majú zohľadniť len prínosy a záväzky súvisiace s postavením štátu ako hospodárskeho subjektu, s vylúčením tých, ktoré sa viažu na jeho postavenie ako orgánu verejnej moci (128). Kritérium súkromného subjektu v trhovom hospodárstve sa neuplatňuje za bežných okolností vtedy, keď štát koná ako orgán verejnej moci, a nie ako hospodársky subjekt. Ak sa zásah štátu uskutoční napríklad z dôvodov súvisiacich s verejnou politikou (napríklad na účely sociálneho alebo regionálneho rozvoja), správanie štátu môže, hoci je racionálne z hľadiska verejnej politiky, zároveň zohľadňovať aspekty, ktoré by subjekt v trhovom hospodárstve spravidla nezohľadnil. Kritérium súkromného subjektu v trhovom hospodárstve by sa malo teda uplatňovať s vylúčením zohľadnenia akýchkoľvek aspektov, ktoré výlučne súvisia s postavením štátu EHP ako orgánu verejnej moci (napríklad zohľadnenie aspektov sociálnej, regionálnej alebo sektorovej politiky) (129).

78. Otázka súladu zásahu štátu s trhovými podmienkami sa musí posudzovať ex ante s ohľadom na informácie dostupné v čase rozhodovania o zásahu (130). Každý obozretný subjekt v trhovom hospodárstve by v skutočnosti spravidla uskutočnil vlastné ex ante posúdenie stratégie a finančného výhľadu projektu (131), napríklad vo forme podnikateľského plánu. Nestačí sa spoliehať na hospodárske hodnotenia ex post obsahujúce retrospektívne zistenie, že investícia vykonaná dotknutým štátom EHP bola vlastne zisková (132).

79. Ak štát EHP tvrdí, že konal ako subjekt v trhovom hospodárstve, musí v prípade pochybností predložiť dôkaz preukazujúci, že rozhodnutie uskutočniť transakciu sa prijalo na základe hospodárskych hodnotení porovnateľných s tými, ktoré by za podobných okolností uskutočnil racionálny subjekt v trhovom hospodárstve (s podobnými charakteristikami ako príslušný verejný subjekt) s cieľom zistiť výnosnosť alebo hospodárske výhody transakcie (133).

80. Súlad transakcie s trhovými podmienkami sa musí overiť globálnym posúdením účinkov transakcie na dotknutý podnik bez ohľadu na to, či by subjekty v trhovom hospodárstve mali k dispozícii konkrétne prostriedky použité na uskutočnenie tejto transakcie. Uplatniteľnosť kritéria súkromného subjektu v trhovom hospodárstve nemožno vylúčiť napríklad len preto, lebo štát použil prostriedky fiškálnej povahy (134).

81. V určitých prípadoch sa viacero po sebe nasledujúcich opatrení v rámci zásahu štátu môže na účely článku 61 ods. 1 Dohody o EHP považovať za jeden zásah. Môže ísť napríklad o situáciu, keď sú po sebe nasledujúce zásahy tak úzko navzájom prepojené, najmä pokiaľ ide o ich chronológiu, účel a situáciu podniku v čase týchto zásahov, že ich nemožno od seba oddeliť (135). Napríklad séria zásahov štátu, ktoré sa v pomerne krátkom časovom období uskutočnia v súvislosti s rovnakým podnikom, sú navzájom prepojené alebo boli všetky plánované či predvídateľné v čase prvého zásahu, sa môžu posudzovať ako jeden zásah. Naopak, ak bol neskorší zásah dôsledkom udalostí, ktoré sa nedali predvídať v čase skoršieho zásahu (136), obe opatrenia by sa spravidla mali posudzovať oddelene.

82. Pri posudzovaní súladu určitých transakcií s trhovými podmienkami by sa mali vziať do úvahy všetky relevantné okolnosti daného prípadu. Môžu sa napríklad vyskytnúť výnimočné okolnosti, za ktorých nákup tovaru alebo služieb zo strany orgánu verejnej moci nemožno považovať za nákup v súlade s trhovými podmienkami, a to ani vtedy, ak sa uskutočnil za trhové ceny (137).

4.2.3. Zistenie súladu s trhovými podmienkami

83. Pri uplatňovaní kritéria súkromného subjektu v trhovom hospodárstve je užitočné rozlišovať medzi situáciami, keď súlad transakcie s trhovými podmienkami možno zistiť priamo na základe trhových údajov týkajúcich sa transakcie, a situáciami, keď je vzhľadom na neprítomnosť týchto údajov nutné súlad transakcie s trhovými podmienkami posudzovať inými dostupnými metódami.

4.2.3.1. Prípady, keď súlad s trhovými podmienkami možno zistiť priamo

84. Súlad transakcie s trhovými podmienkami možno zistiť priamo na základe trhových informácií týkajúcich sa transakcie v týchto situáciách: i) keď verejné a súkromné subjekty uskutočňujú transakciu pari passu alebo ii) keď sa transakcia týka predaja a nákupu majetku, tovaru a služieb (alebo ide o iné porovnateľné transakcie) prostredníctvom súťažného, transparentného, nediskriminačného a nepodmieneného postupu verejného obstarávania.

85. V týchto prípadoch, ak sa na základe konkrétnych trhových informácií o transakcii preukáže, že transakcia nie je v súlade s trhovými podmienkami, by spravidla nebolo vhodné použiť iné metódy oceňovania na dosiahnutie odlišného záveru (138).

i) Transakcie pari passu

86. Ak transakciu za rovnakých podmienok (a teda s rovnakou mierou rizika a ziskov) uskutočňujú verejné a súkromné subjekty, ktoré sú v porovnateľnej situácii (napr. v rámci verejno-súkromného partnerstva), takúto transakciu (transakciu pari passu) (139) možno spravidla označiť za transakciu, ktorá je v súlade trhovými podmienkami (140). Naproti tomu, ak sa verejné a súkromné subjekty, ktoré sú v porovnateľnej situácii, zapoja do rovnakej transakcie v rovnakom čase, ale za odlišných podmienok, spravidla to znamená, že zásah verejného subjektu nie je v súlade s trhovými podmienkami (141).

87. Na to, aby transakciu bolo možné považovať za transakciu pari passu, je potrebné posúdiť najmä tieto kritériá: a) či sa o zásahu verejných a súkromných subjektov rozhoduje v tom istom čase a či sa zásah vykoná v tom istom čase alebo či je medzi nimi časový odstup a medzitým sa zmenila hospodárska situácia; b) či sú podmienky transakcie rovnaké pre verejné subjekty a všetky zapojené súkromné subjekty aj vzhľadom na možnosť rastúcej alebo klesajúcej úrovne rizika v čase; c) či má zásah súkromných subjektov reálny hospodársky význam a nie je len symbolický alebo okrajový (142) a d) či počiatočné postavenie zapojených verejných a súkromných subjektov je v súvislosti s transakciou porovnateľné pri zohľadnení napríklad ich predchádzajúceho hospodárskeho vzťahu k predmetným podnikom (pozri oddiel 4.2.3.3) (1), eventuálnych synergií, ktoré možno dosiahnuť (143), miery, do akej majú rôzni investori podobné náklady na transakciu (144), alebo akýchkoľvek iných okolností týkajúcich sa verejného alebo súkromného subjektu, ktoré by mohli narušiť porovnanie.

88. Podmienka pari passu nemusí byť v niektorých prípadoch uplatniteľná, ak je účasť verejného sektora (vzhľadom na jej jedinečnú povahu alebo rozsah) taká, že by ju v praxi subjekt v trhovom hospodárstve nemohol zaistiť.

ii) Predaj a nákup majetku, tovaru a služieb (alebo iné porovnateľné transakcie) prostredníctvom súťažného, transparentného, nediskriminačného a nepodmieneného verejného obstarávania

89. Ak sa predaj a nákup majetku, tovaru a služieb (alebo iné porovnateľné transakcie (145)) uskutočnia prostredníctvom súťažného (146), transparentného, nediskriminačného a nepodmieneného postupu verejného obstarávania v súlade so zásadami Dohody o EHP týkajúcimi sa verejného obstarávania (147) (pozri body 90 až 94), možno predpokladať, že uvedené transakcie sú v súlade s trhovými podmienkami, a to za predpokladu, že na účely výberu kupujúceho alebo predávajúceho sa použili príslušné kritériá stanovené v bodoch 95 a 96. Naproti tomu, ak sa štát EHP z dôvodov súvisiacich s verejnou politikou rozhodne poskytnúť podporu na určitú činnosť a vyhlási napríklad súťažné obstarávanie, v rámci ktorého uvedie výšku poskytnutých finančných prostriedkov, ako napríklad v prípade podpory na výrobu obnoviteľnej energie alebo na samotnú dostupnosť kapacity na výrobu elektrickej energie, takéto opatrenie nepatrí do rozsahu pôsobnosti tohto pododdielu ii). V takejto situácii môže verejné obstarávanie len minimalizovať poskytnutú sumu, nemôže však vylúčiť výhodu.

90. Postup verejného obstarávania musí byť súťažný, aby sa umožnila účasť na ňom všetkým kvalifikovaným uchádzačom, ktorí o ňu majú záujem.

91. Postup musí byť transparentný, aby umožňoval rovnocenné a náležité informovanie všetkých uchádzačov, ktorí majú záujem o účasť, vo všetkých fázach postupu verejného obstarávania. Medzi kľúčové prvky transparentného postupu výberu patria prístupnosť informácii, dostatok času pre uchádzačov, ktorí majú záujem o účasť, a jasné kritériá výberu a zadania zákazky. Verejné obstarávanie musí byť dostatočne zverejnené, aby ho všetci potenciálni uchádzači mohli vziať na vedomie. Úroveň propagácie potrebná na zaistenie dostatočného zverejnenia v danom prípade závisí od charakteru majetku, tovaru alebo služieb. Majetok, tovar a služby, ktoré môžu na základe svojej vysokej hodnoty alebo iných vlastností pritiahnuť uchádzačov pôsobiacich na celoeurópskej alebo medzinárodnej úrovni, by sa mali zverejniť takým spôsobom, aby pritiahli potenciálnych uchádzačov pôsobiacich na celoeurópskej alebo medzinárodnej úrovni (2).

92. Nevyhnutnými podmienkami na zaistenie súladu výslednej transakcie s trhovými podmienkami sú nediskriminačné zaobchádzanie so všetkými uchádzačmi vo všetkých fázach postupu a objektívne kritériá výberu a zadania zákazky stanovené pred samotným postupom. V záujme zabezpečenia rovnocenného zaobchádzania by kritériá zadania zákazky mali uchádzačom umožňovať objektívne porovnanie a posúdenie ich ponúk.

93. Využívanie a dodržiavanie postupov stanovených v smerniciach o verejnom obstarávaní (148) sa môže považovať za dostatočné na splnenie uvedených požiadaviek za predpokladu splnenia podmienok týkajúcich sa využitia príslušného postupu. To neplatí v osobitných situáciách, ktoré znemožňujú určiť trhovú cenu, ako je využitie rokovacieho konania bez uverejnenia oznámenia o vyhlásení verejného obstarávania. Ak je predložená iba jedna ponuka, postup za bežných okolností nepostačuje na zabezpečenie trhovej ceny, pokiaľ však i) nie je navrhnutý tak, aby existovali obzvlášť spoľahlivé záruky na zabezpečenie skutočnej a účinnej hospodárskej súťaže, pričom nie je zrejmé, že len jeden subjekt dokáže reálne predložiť dôveryhodnú ponuku, alebo ii) orgány verejnej moci neoverili prostredníctvom dodatočných prostriedkov, že výsledok zodpovedá trhovej cene.

94. Verejné obstarávanie na predaj majetku, tovaru alebo služieb je nepodmienené, keď potenciálny kupujúci má vo všeobecnosti možnosť nadobudnúť majetok, tovar alebo služby, ktoré sa majú predať, a využívať ich na vlastné účely bez ohľadu na to, či vykonáva určité podnikateľské činnosti. Ak existuje podmienka, že kupujúci má prevziať osobitné záväzky v prospech orgánov verejnej moci alebo vo všeobecnom verejnom záujme, ktoré by súkromný predávajúci nepožadoval – iné ako záväzky vyplývajúce zo všeobecných vnútroštátnych právnych predpisov alebo z rozhodnutia plánujúcich orgánov – verejné obstarávanie sa nedá považovať za nepodmienené.

95. Keď verejné subjekty predávajú majetok, tovar a služby, jediným podstatným kritériom výberu kupujúceho by mala byť najvyššia cena (149), pričom do úvahy sa berú aj požadované zmluvné podmienky (napr. predajné záruky predajcu alebo iné popredajné záväzky). Zvažovať sa majú len dôveryhodné (150) a záväzné ponuky (151).

96. Keď verejné subjekty nakupujú majetok, tovar a služby, všetky osobitné podmienky verejného obstarávania by mali byť nediskriminačné a mali by úzko a objektívne súvisieť s predmetom a konkrétnym hospodárskym cieľom zákazky. Mali by umožňovať, aby hospodársky najvýhodnejšia ponuka zodpovedala trhovej hodnote. Kritériá by mali byť teda vymedzené tak, aby umožňovali účinný súťažný postup verejného obstarávania, ktorý úspešnému uchádzačovi prinesie bežnú návratnosť, nie vyššiu. V praxi to znamená, že sa majú realizovať verejné obstarávania, ktoré podstatným spôsobom zdôrazňujú „cenovú“ zložku ponuky alebo pri ktorých je z iného dôvodu pravdepodobné, že sa dosiahne súťažný výsledok (napr. niektoré reverzné verejné obstarávania s dostatočne jasnými kritériami zadania zákazky).

4.2.3.2. Stanovenie súladu transakcie s trhovými podmienkami na základe referenčného porovnávania alebo iných metód oceňovania

97. Ak sa transakcia uskutočnila prostredníctvom verejného obstarávania alebo na základe podmienok pari passu, je to priamy a špecifický dôkaz súladu s trhovými podmienkami. Skutočnosť, že sa transakcia neuskutočnila prostredníctvom verejného obstarávania alebo zásah verejných subjektov nie je pari passu so zásahom súkromných subjektov, však automaticky neznamená, že transakcia nie je v súlade s trhovými podmienkami (152). V takýchto prípadoch možno súlad s trhovými podmienkami posúdiť prostredníctvom i) referenčného porovnávania alebo ii) iných metód oceňovania (153).

i) Referenčné porovnávanie

98. Na účely stanovenia súladu transakcie s trhovými podmienkami možno transakciu posúdiť s ohľadom na podmienky, za ktorých porovnateľné súkromné subjekty uskutočnili porovnateľné transakcie v porovnateľných situáciách (referenčné porovnávanie).

99. Pri identifikácii vhodného referenčného kritéria je potrebné venovať osobitnú pozornosť typu subjektu (napr. holdingová skupina, špekulatívny fond alebo dlhodobý investor, ktorý chce dosiahnuť dlhodobejšie zisky), typu transakcie (napr. majetková účasť, dlhová transakcia) a príslušnému trhu resp. príslušným trhom (napr. finančné trhy, rýchlo rastúce trhy s technológiami, trhy s verejnými službami alebo infraštruktúrou). V prípade, že došlo k významným hospodárskym zmenám, je mimoriadne dôležité aj načasovanie transakcií. V prípade potreby môže byť nutné upraviť disponibilné trhové referenčné kritériá podľa konkrétnych aspektov transakcie zahŕňajúcej štátne zdroje (napríklad podľa situácie podniku, ktorý je príjemcom transakcie, a príslušného trhu) (154). Referenčné porovnávanie nemusí byť vhodnou metódou na stanovenie trhových cien, ak disponibilné referenčné kritériá neboli vymedzené s ohľadom na aspekty trhu alebo ak sú existujúce ceny výrazne narušené verejnými zásahmi.

100. Referenčným porovnávaním sa často nestanoví jedna presná referenčná hodnota, ale skôr rozsah možných hodnôt na základe posúdenia súboru porovnateľných transakcií. Ak je cieľom ocenenia stanoviť, či je zásah štátu v súlade s trhovými podmienkami, spravidla je vhodné použiť merítka strednej hodnoty, napríklad priemer alebo medián súboru porovnateľných transakcií.

ii) Iné metódy oceňovania

101. To, či je transakcia v súlade s trhovými podmienkami, možno tiež určiť pomocou všeobecne uznávanej štandardnej metódy oceňovania (155). Táto metóda musí vychádzať z dostupných objektívnych, overiteľných a spoľahlivých údajov (156), ktoré by mali byť dostatočne podrobné a mali by odzrkadľovať hospodársku situáciu v čase rozhodovania o transakcii s ohľadom na úroveň rizika a budúcich očakávaní (157). V závislosti od hodnoty transakcie by sa spoľahlivosť ocenenia mala spravidla potvrdiť vykonaním analýzy citlivosti, posúdením rôznych podnikateľských scenárov, prípravou pohotovostných plánov a porovnaním výsledkov pomocou alternatívnych metód oceňovania. Ak sa transakcia odloží na neskôr a je potrebné vziať do úvahy aktuálne zmeny trhových podmienok, môže byť nutné vykonať nové ocenenie (ex ante).

102. Všeobecne uznávanou štandardnou metódou stanovenia (ročnej) návratnosti investície je výpočet miery vnútornej návratnosti (158). Investičné rozhodnutie možno vyhodnotiť aj z hľadiska jeho čistej aktuálnej hodnoty (159), ktorá vo väčšine prípadov prinesie výsledky zodpovedajúce miere vnútornej návratnosti (160). Pri posudzovaní toho, či sa investícia uskutočnila za trhových podmienok, sa návratnosť investície musí porovnať s bežnou očakávanou trhovou návratnosťou. Bežnú očakávanú návratnosť (kapitálové náklady investície) možno definovať ako priemernú očakávanú návratnosť, ktorú trh vyžaduje od investície na základe všeobecne prijímaných kritérií, najmä rizika investície, s ohľadom na finančné postavenie spoločnosti a osobitné charakteristiky odvetvia, regiónu alebo krajiny. Ak bežnú návratnosť nemožno primerane očakávať, investícia by sa s najväčšou pravdepodobnosťou za trhových podmienok neuskutočnila. Vo všeobecnosti platí, že čím riskantnejší je projekt, tým vyššiu mieru návratnosti budú investori požadovať, a teda tým vyššie budú kapitálové náklady.

103. Výber vhodnej metódy ocenenia môže závisieť od situácie na trhu (161), disponibility údajov alebo typu transakcie. Kým investor sa napríklad snaží dosiahnuť zisk investovaním do podnikov (v takom prípade bude zrejme najvhodnejšou metódou vnútorná miera návratnosti alebo čistá aktuálna hodnota), veriteľ chce dosiahnuť zaplatenie súm (istiny a všetkých úrokov), ktoré mu dlžník dlží, v rámci zmluvne a zákonne stanoveného obdobia (162) (v takom prípade môže byť vhodnejšie ocenenie zábezpeky, napr. hodnoty aktív). V prípade predajov pozemkov je v zásade uspokojivým riešením vypracovanie posudku nezávislým expertom ešte pred rokovaním o predaji na účely stanovenia trhovej hodnoty na základe všeobecne akceptovaných trhových ukazovateľov a noriem oceňovania (163).

104. Metódy stanovenia miery vnútornej návratnosti alebo čistej aktuálnej hodnoty investície zvyčajne nevedú k jednej presnej hodnote, ktorú možno prijať, ale skôr k rozsahu možných hodnôt (v závislosti od hospodárskych, právnych a iných osobitných okolností transakcie obsiahnutých v danej metóde oceňovania). Ak je cieľom ocenenia stanoviť, či je zásah štátu v súlade s trhovými podmienkami, spravidla je vhodné použiť merítka strednej hodnoty, napríklad priemer alebo medián súboru porovnateľných transakcií.

105. Obozretné subjekty v trhovom hospodárstve zvyčajne posudzujú svoje zásahy s použitím viacerých odlišných metodík s cieľom potvrdiť odhadované výsledky (výpočty čistej aktuálnej hodnoty sa napríklad overia s použitím metód referenčného porovnávania). Ak sa výsledky rôznych metodík približujú k rovnakej hodnote, je to ďalším ukazovateľom toho, že sa stanovila skutočná trhová cena. Prítomnosť doplnkových metód oceňovania, ktoré navzájom potvrdzujú zistenia, sa teda bude pri posudzovaní súladu transakcie s trhovými podmienkami považovať za pozitívny ukazovateľ.

4.2.3.3. Kontrafaktuálna analýza v prípade predchádzajúceho hospodárskeho vzťahu k predmetnému podniku

106. Pri posudzovaní súladu transakcie s trhovými podmienkami by sa mala zohľadniť skutočnosť, že príslušný verejný subjekt má predchádzajúci hospodársky vzťah k danému podniku, za predpokladu, že porovnateľný súkromný subjekt mohol takýto predchádzajúci vzťah mať (napríklad ako akcionár podniku) (164).

107. Na účely kritéria súkromného subjektu v trhovom hospodárstve sa predchádzajúci vzťah musí posudzovať s použitím kontrafaktuálnych scenárov. Napríklad v prípade kapitálového alebo dlhového zásahu vo verejnom podniku, ktorý sa ocitol v ťažkostiach, by sa očakávaná návratnosť tejto investície mala porovnať s očakávanou návratnosťou v kontrafaktuálnom scenári likvidácie spoločnosti. V prípade, že by likvidácia priniesla vyššie zisky alebo nižšie straty, obozretný subjekt v trhovom hospodárstve by si zvolil túto možnosť (165). Analyzované náklady na likvidáciu by na tieto účely nemali zahŕňať náklady spojené s povinnosťami orgánov verejnej moci, ale len náklady, ktoré by vznikli racionálnemu subjektu v trhovom hospodárstve (166), pričom zohľadniť sa musí aj vývoj sociálneho, hospodárskeho a environmentálneho prostredia, v ktorom tento subjekt pôsobí (167).

4.2.3.4. Špecifické aspekty pri zisťovaní súladu podmienok úverov a záruk s trhovými podmienkami

108. Rovnako ako akékoľvek iné transakcie, úvery a záruky poskytnuté verejnými subjektmi (vrátane verejných podnikov) môžu predstavovať štátnu pomoc, ak nie sú v súlade s trhovými podmienkami.

109. Pokiaľ ide o záruky, spravidla sa musí analyzovať trojuholníková situácia zahŕňajúca verejný subjekt, ktorý je ručiteľom, dlžníka, ako aj veriteľa (168). Vo väčšine prípadov môže byť pomoc prítomná len na úrovni dlžníka, pretože verejná záruka mu môže poskytnúť výhodu tým, že mu umožní požičať si so sadzbou, ktorú by na trhu nebolo možné získať bez záruky (169) (alebo si požičať v situácii, v ktorej by výnimočne nebolo možné na trhu získať úver pri akejkoľvek sadzbe). Za určitých osobitných okolností však poskytnutie verejnej záruky môže predstavovať pomoc aj pre veriteľa, najmä vtedy, keď sa záruka poskytuje ex post v súvislosti s jestvujúcim záväzkom medzi veriteľom a dlžníkom, keď úplné postúpenie výhody dlžníkovi nie je zabezpečené (170) alebo keď sa zaručený úver používa na splatenie nezaručeného úveru (171).

110. Každá záruka poskytnutá za výhodnejších podmienok, ako sú trhové podmienky, s ohľadom na hospodársku situáciu dlžníka poskytuje dlžníkovi výhodu (dlžník zaplatí poplatok, v ktorom sa primerane neodzrkadľuje riziko ručiteľa) (172). Neobmedzené záruky vo všeobecnosti nie sú v súlade s bežnými trhovými podmienkami. Platí to aj pre implicitné záruky vyplývajúce zo zodpovednosti štátu za dlhy podnikov v platobnej neschopnosti, na ktoré sa nevzťahujú všeobecné pravidlá konkurzného konania (173).

111. Pri absencii špecifických trhových informácií o danej dlhovej transakcii sa súlad dlhového nástroja s trhovými podmienkami môže zistiť na základe porovnania s porovnateľnými transakciami na trhu (teda prostredníctvom referenčného porovnávania). V prípade úverov a záruk možno informácie o nákladoch financovania podniku získať napríklad z iných (nedávnych) úverov, ktoré predmetný podnik dostal, z výnosov z dlhopisov vydaných podnikom alebo z rozpätí pre swap na kreditné zlyhanie daného podniku. Porovnateľnými transakciami na trhu môžu byť aj podobné transakcie týkajúce sa úveru alebo záruky, ktoré uskutočnila vzorka spoločností na porovnávanie, dlhopisy vydané vzorkou spoločností na porovnávanie alebo rozpätia pre swap na kreditné zlyhanie vzorky spoločností na porovnávanie. Pokiaľ ide o záruky, ak sa na finančných trhoch nedá nájsť zodpovedajúca referenčná cena, celkové náklady financovania zaručeného úveru vrátane úrokovej sadzby úveru a poplatku za záruku by sa mali porovnať s trhovou cenou podobného nezaručeného úveru. Metódy referenčného porovnávania možno doplniť metódami oceňovania na základe návratnosti kapitálu (174).

112. V záujme zjednodušenia posudzovania súladu opatrenia s kritériom súkromného subjektu v trhovom hospodárstve vytvoril dozorný úrad náhradné ukazovatele na zistenie toho, či poskytnuté úvery a záruky predstavujú pomoc.

113. V prípade úverov je metodika výpočtu referenčnej sadzby, ktorá by sa mala používať ako náhradný ukazovateľ trhovej ceny v situáciách, keď nie je jednoduché identifikovať porovnateľné transakcie na trhu [čo je pravdepodobnejšie pre transakcie zahŕňajúce nižšie sumy a/alebo transakcie zahŕňajúce malé a stredné podniky (MSP)], uvedená v usmerneniach o referenčných a diskontných sadzbách (175). Treba pripomenúť, že táto referenčná sadzba je len náhradným ukazovateľom (176). Ak sa porovnateľné transakcie bežne uskutočňovali za nižšiu cenu, ako je cena stanovená ako náhradná referenčná sadzba, štát EHP môže túto nižšiu cenu považovať za trhovú cenu. Ak, naopak, tá istá spoločnosť nedávno uskutočnila podobné transakcie za vyššiu cenu, ako je referenčná sadzba, a jej finančná situácia a prostredie trhu sa výrazne nezmenili, referenčná sadzba nemusí v tomto konkrétnom prípade predstavovať spoľahlivý náhradný ukazovateľ trhovej sadzby.

114. Dozorný úrad vypracoval podrobné usmernenie o náhradných ukazovateľoch (a nevyvrátiteľných domnienkach, tzv. bezpečných prístavoch, pre MSP) v súvislosti so zárukami v usmerneniach o zárukách (177). Podľa uvedeného oznámenia na vylúčenie prítomnosti pomoci spravidla stačí, aby dlžník nebol vo finančných ťažkostiach, aby záruka bola spojená s konkrétnou transakciou, aby veriteľ niesol časť rizika a aby dlžník zaplatil za záruku trhovo orientovanú cenu.

4.3. Nepriama výhoda

115. Výhoda môže byť poskytnutá aj iným podnikom ako tým, ktorým sa priamo presunú štátne zdroje (nepriama výhoda) (178). Opatrenie môže takisto predstavovať zároveň priamu výhodu pre podnik, ktorý je príjemcom opatrenia, i nepriamu výhodu pre iné podniky, napríklad pre podniky pôsobiace na nasledujúcich úrovniach činnosti (179). Priamym príjemcom výhody môže byť podnik alebo subjekt (fyzická alebo právnická osoba), ktorý nevykonáva žiadnu hospodársku činnosť (180).

116. Tieto nepriame výhody je potrebné odlíšiť od čisto sekundárnych hospodárskych účinkov, ktoré sú súčasťou takmer všetkých opatrení štátnej pomoci (napr. prostredníctvom zvýšenia výroby). Na tieto účely by sa mali vopred preskúmať predvídateľné účinky daného opatrenia. Nepriama výhoda je prítomná vtedy, keď je opatrenie navrhnuté tak, že jeho sekundárne účinky sú nasmerované na identifikovateľné podniky alebo skupiny podnikov. To sa deje napríklad vtedy, keď je priama pomoc de facto alebo de jure podmienená nákupom tovaru alebo služieb, ktoré vyrábajú alebo poskytujú len určité podniky (napr. len podniky sídliace v určitých oblastiach) (181).

5. SELEKTÍVNOSŤ

5.1. Všeobecné zásady

117. Na to, aby sa na opatrenie štátu vzťahoval článok 61 ods. 1 Dohody o EHP, musí toto opatrenie zvýhodňovať „určité podniky alebo výrobu určitých druhov tovaru“. Nie na všetky opatrenia, ktoré zvýhodňujú hospodárske subjekty, sa však vzťahuje pojem pomoc – týka sa len tých opatrení, ktoré selektívnym spôsobom zvýhodňujú niektoré podniky alebo kategórie podnikov, alebo niektoré odvetvia hospodárstva.

118. Článok 61 ods. 1 Dohody o EHP sa nevzťahuje na opatrenia čisto všeobecného uplatnenia, ktorými sa nezvýhodňujú určité podniky alebo výroba iba určitého tovaru. V judikatúre sa však ozrejmilo, že aj zásahy, ktoré sa na prvý pohľad týkajú podnikov vo všeobecnosti, môžu byť do určitej miery selektívne, a teda sa môžu pokladať za opatrenia určené na zvýhodnenie určitých podnikov alebo výrobu určitého tovaru (182). Veľký počet oprávnených podnikov (ktorý môže dokonca zahŕňať všetky podniky z daného odvetvia) ani rozmanitosť a veľkosť odvetví, do ktorých podniky patria, nie sú dôvodom na vyvodenie záveru, že opatrenie štátu predstavuje všeobecné opatrenie hospodárskej politiky, ak toto opatrenie nemôžu využiť všetky odvetvia hospodárstva (183). Skutočnosť, že pomoc nie je zameraná na jeden alebo viac konkrétnych a vopred vymedzených prijímateľov, ale že podlieha súboru objektívnych kritérií, podľa ktorých sa môže v rámci vopred určených celkových rozpočtových prostriedkov poskytnúť nekonečnému počtu príjemcov, ktorí nie sú na začiatku individuálne určení, nestačí na spochybnenie selektívnej povahy opatrenia (184).

119. Na objasnenie pojmu selektívnosť v rámci práva štátnej pomoci je užitočné rozlišovať medzi materiálnou a regionálnou selektívnosťou. Okrem toho je užitočné uviesť ďalšie usmernenia o niektorých otázkach týkajúcich sa daňových (alebo podobných) opatrení.

5.2. Materiálna selektívnosť

120. Materiálna selektívnosť opatrenia znamená, že opatrenie sa týka len určitých podnikov (skupiny podnikov) alebo určitých odvetví hospodárstva v príslušnom štáte EHP. Materiálnu selektívnosť možno stanoviť de jure alebo de facto.

5.2.1. Selektívnosť de jure a de facto

121. Selektívnosť de jure vyplýva priamo z právnych kritérií na poskytnutie opatrenia, ktoré je oficiálne vyhradené len pre určité podniky (napríklad tie, ktoré majú určitú veľkosť, pôsobia v určitých odvetviach (3) alebo majú určitú právnu formu (185), spoločnosti zapísané v obchodnom registri alebo novokótované na regulovanom trhu v konkrétnom období (186), spoločnosti patriace do skupiny s určitými charakteristikami alebo poverené určitými funkciami v rámci skupiny (187), spoločnosti v ťažkostiach (188) alebo vývozné podniky alebo podniky vykonávajúce činnosti súvisiace s vývozom (189)). O selektívnosti de facto možno hovoriť v prípadoch, keď oficiálne kritériá uplatňovania opatrenia sú síce formulované všeobecne a objektívne, ale štruktúra opatrenia je taká, že jeho účinky výrazne zvýhodňujú konkrétnu skupinu podnikov (ako v príkladoch v predchádzajúcej vete) (190).

122. Selektívnosť de facto môže byť výsledkom podmienok alebo prekážok vytvorených štátmi EHP, ktoré bránia určitým podnikom využiť opatrenie. Napríklad uplatnenie daňového opatrenia (napr. daňového úveru) len na investície prekračujúce určitú hraničnú hodnotu (inú ako malú hraničnú hodnotu z dôvodov administratívnej účelnosti) môže znamenať, že opatrenie je de facto vyhradené pre podniky so značnými finančnými zdrojmi (191). Opatrenie, ktorým sa poskytnú určité výhody iba na krátke obdobie, môže byť takisto de facto selektívne (192).

5.2.2. Selektívnosť vyplývajúca z voľného uváženia správnych orgánov

123. Všeobecné opatrenia, ktoré sa prima facie týkajú všetkých podnikov, ale sú obmedzené právomocou voľného uváženia verejnej správy, sú selektívne (193). Platí to v prípade, keď splnenie daného kritéria automaticky nevedie k nároku na opatrenie.

124. Orgány verejnej správy majú pri uplatňovaní opatrenia právomoc voľného uváženia najmä vtedy, keď sú kritériá poskytnutia pomoci formulované veľmi všeobecným alebo neurčitým spôsobom, ktorý nevyhnutne obsahuje určitú možnosť voľného uváženia pri posudzovaní. Jedným z príkladov je, že daňová správa môže zmeniť podmienky poskytnutia daňovej úľavy podľa charakteristík investičného projektu, ktorý jej bol predložený na posúdenie. Podobne, ak má daňová správa široký priestor na voľné uváženie pri určovaní príjemcov alebo podmienok, za ktorých sa poskytuje daňové zvýhodnenie, na základe kritérií, ktoré nesúvisia s daňovým systémom, ako je napríklad zachovanie zamestnanosti, musí sa vykonávanie tohto voľného uváženia považovať za zvýhodňovanie „určitých podnikov alebo výroby určitých druhov tovaru“ (194).

125. Skutočnosť, že si oslobodenie od dane vyžaduje vydanie správneho povolenia vopred, automaticky neznamená, že ide o selektívne opatrenie. K takejto situácii nedochádza, ak je vopred vydané správne povolenie založené na objektívnych, nediskriminačných a vopred známych kritériách, a teda je obmedzený priestor orgánov verejnej správy pre voľné uváženie. Takáto schéma vopred vydávaných správnych povolení musí byť takisto založená na procesnom systéme, ktorý je ľahko prístupný a schopný zaistiť, že žiadosť o povolenie sa bude riešiť objektívne a nestranne v rámci primeranej lehoty, pričom musí byť takisto možné napadnúť zamietnutie vydania povolenia v rámci súdneho alebo kvázisúdneho konania (195).

5.2.3. Posúdenie materiálnej selektívnosti opatrení, ktorými sa znižujú bežné poplatky podnikov

126. Keď štáty EHP prijmú pozitívne opatrenia ad hoc, ktorými zvýhodnia jeden alebo viacero jasne identifikovaných podnikov (napríklad poskytnutie peňažných prostriedkov alebo aktív určitým podnikom), zvyčajne možno jednoducho dospieť k záveru, že tieto opatrenia majú selektívny charakter, pretože zvýhodnené zaobchádzanie je obmedzené na jeden podnik alebo niekoľko podnikov (196).

127. Situácia je zvyčajne menej jasná, keď štáty EHP prijmú širšie opatrenia týkajúce sa všetkých podnikov, ktoré spĺňajú určité kritériá, pričom týmito opatreniami sa znižujú poplatky, ktoré by tieto podniky za bežných okolností museli hradiť (napríklad oslobodenie od dane alebo odvodov do systému sociálneho zabezpečenia pre podniky spĺňajúce určité kritériá).

128. V týchto prípadoch by sa selektívnosť opatrení mala spravidla posudzovať analýzou v troch krokoch. Po prvé sa musí identifikovať referenčný systém. Po druhé je potrebné stanoviť, či dané opatrenie predstavuje výnimku v rámci tohto systému tým, že sa pri ňom rozlišuje medzi hospodárskymi subjektmi, ktoré sú vzhľadom na vlastné ciele systému v porovnateľnej skutkovej a právnej situácii. Stanovenie toho, či existuje výnimka, je kľúčovým prvkom tejto časti testu a umožňuje dospieť k záveru v súvislosti s tým, či je opatrenie prima facie selektívne. Ak predmetné opatrenie nepredstavuje výnimku v rámci referenčného systému, nie je selektívne. Ak však áno (a teda je prima facie selektívne), musí sa v treťom kroku testu určiť, či je táto výnimka odôvodnená povahou alebo všeobecnou štruktúrou (referenčného) systému (197). Ak je prima facie selektívne opatrenie odôvodnené povahou alebo všeobecnou štruktúrou systému, nebude sa považovať za selektívne, a nebude sa naň teda vzťahovať článok 61 ods. 1 Dohody o EHP (198).

129. Túto analýzu v troch krokoch však v niektorých prípadoch nemožno použiť vzhľadom na praktické účinky predmetných opatrení. Treba zdôrazniť, že v článku 61 ods. 1 Dohody o EHP sa nerozlišuje medzi opatreniami zásahu štátu podľa ich príčin alebo cieľov, ale tieto opatrenia sú tu definované na základe ich účinkov bez ohľadu na použité metódy (199). To znamená, že v určitých výnimočných prípadoch nestačí posúdiť, či sa dané opatrenie odchyľuje od pravidiel referenčného systému definovaných príslušným štátom EHP. Je tiež potrebné vyhodnotiť, či hranice referenčného systému boli navrhnuté konzistentným spôsobom, alebo, naopak, jednoznačne svojvoľne alebo neobjektívne tak, aby zvýhodnili určité podniky, ktoré sú v porovnateľnej situácii vzhľadom na základnú logiku predmetného systému.

130. V spojených veciach C-106/09 P a C-107/09 P (200) týkajúcich sa daňovej reformy v Gibraltári preto Súdny dvor rozhodol, že hoci referenčný systém definovaný príslušným štátom EHP bol založený na kritériách všeobecného charakteru, v praxi diskriminoval medzi spoločnosťami, ktoré sa nachádzali v porovnateľnej situácii vzhľadom na cieľ daňovej reformy. To viedlo k poskytnutiu selektívnej výhody „offshore“ spoločnostiam (201). Súdny dvor v tejto súvislosti rozhodol, že skutočnosť, že „offshore“ spoločnosti neboli zdanené, nebol náhodný dôsledok režimu, ale nevyhnutný dôsledok toho, že základy posúdenia boli osobitne stanovené tak, aby „offshore“ spoločnosti nemali žiadny základ dane (202).

131. Podobné overenie môže byť nevyhnutné aj v niektorých prípadoch, ktoré sa týkajú účelových daní, ak existujú prvky, ktoré nasvedčujú tomu, že hranice dane boli stanovené jednoznačne svojvoľne alebo neobjektívne tak, aby zvýhodňovali určité výrobky alebo určité činnosti, ktoré sú v porovnateľnej situácii vzhľadom na základnú logiku týchto daní. Napríklad vo veci Ferring (203) Súdny dvor považoval daň uvalenú na priamy predaj liekov farmaceutickými laboratóriami, ale nie na predaj veľkoobchodníkmi, za selektívnu. Vzhľadom na konkrétne skutkové okolnosti – napríklad jasný cieľ opatrenia a jeho účinky – Súdny dvor neskúmal len to, či by predmetné opatrenie viedlo k výnimke v rámci referenčného systému, ktorý táto daň predstavovala. Porovnával aj situácie farmaceutických laboratórií (na ktoré sa vzťahuje táto daň) a veľkoobchodníkov (na ktorých sa nevzťahuje), pričom dospel k záveru, že neuloženie dane z priameho predaja veľkoobchodníkmi sa rovnalo poskytnutiu prima facie selektívneho oslobodenia od dane (204).

5.2.3.1. Identifikácia referenčného systému

132. Referenčný systém predstavuje referenčné kritérium, na základe ktorého sa posudzuje selektívnosť opatrenia.

133. Referenčný systém sa skladá zo stabilného súboru pravidiel, ktoré vo všeobecnosti platia – na základe objektívnych kritérií – pre všetky podniky patriace do jeho rozsahu pôsobnosti definovaného jeho cieľom. Uvedenými pravidlami sa zvyčajne definuje nielen rozsah pôsobnosti systému, ale aj podmienky, za ktorých sa systém uplatňuje, práva a povinnosti podnikov, na ktoré sa vzťahuje, a technické aspekty fungovania systému.

134. V prípade daní je referenčný systém založený na takých prvkoch ako základ dane, zdaniteľné osoby, zdaniteľné udalosti a sadzby dane. Referenčný systém by napríklad mohol byť identifikovaný vzhľadom na systém dane z príjmu právnických osôb (205), systém DPH (206) alebo všeobecný systém zdanenia poistenia (207). To isté platí aj pre účelové (samostatné) dane, napríklad dane uložené na určité výrobky alebo činnosti, ktoré majú negatívny vplyv na životné prostredie alebo zdravie, ktoré v skutočnosti nie sú súčasťou širšieho daňového systému. V dôsledku toho a s výhradou osobitných prípadov uvedených v bodoch 129 až 131 je referenčným systémom v zásade samotná daň (208).

5.2.3.2. Výnimka v rámci referenčného systému

135. Ďalším krokom analýzy po stanovení referenčného systému je posúdenie, či sa v danom opatrení rozlišuje medzi podnikmi v zmysle výnimky v rámci tohto systému. Na to je potrebné určiť, či opatrenie môže zvýhodniť určité podniky alebo výrobu určitého tovaru v porovnaní s inými podnikmi, ktoré sú v podobnej skutkovej a právnej situácii vzhľadom na vlastný cieľ referenčného systému (209). Externé politické ciele – napríklad ciele regionálnej, environmentálnej či priemyselnej politiky – nemôžu byť uvádzané štátom EHP ako odôvodnenie pre odlišné zaobchádzanie s podnikmi (210).

136. Štruktúra niektorých účelových daní (a najmä ich daňové základy), ako sú environmentálne a zdravotné dane vyberané s cieľom odradiť od určitých činností alebo výroby určitých výrobkov, ktoré majú nepriaznivé účinky na životné prostredie alebo ľudské zdravie, bude v tomto smere spravidla zahŕňať sledované politické ciele. Rôzne zaobchádzanie s činnosťami alebo výrobkami, ktorých situácia je odlišná od situácie činností alebo výrobkov podliehajúcich dani, pokiaľ ide o vlastný sledovaný cieľ, v týchto prípadoch nepredstavuje výnimku (211).

137. Ak sa nejakým opatrením zvýhodňujú určité podniky alebo výroba určitého tovaru, ktoré sú v porovnateľnej právnej a skutkovej situácii, toto opatrenie je prima facie selektívne.

5.2.3.3. Odôvodnenie na základe povahy alebo všeobecnej štruktúry referenčného systému

138. Opatrenie, ktoré sa odchyľuje od referenčného systému (selektívnosť prima facie), je neselektívne, ak je odôvodnené povahou alebo všeobecnou štruktúrou daného systému. Ide o prípady, keď je opatrenie priamo odvodené od vlastných základných alebo určujúcich zásad referenčného systému alebo keď je výsledkom inherentných mechanizmov potrebných na účinné fungovanie systému (212). Na druhej strane nie je možné odvolávať sa na externé politické ciele, ktoré nie sú inherentnou súčasťou systému (213).

139. Základom možného odôvodnenia môže byť napríklad potreba boja proti podvodom alebo daňovým únikom, potreba zohľadniť osobitné účtovné požiadavky, zvládnuteľnosť administratívnych aspektov (4), zásada daňovej neutrality (214), progresívny charakter dane z príjmu a jej prerozdeľovací účel, potreba vyhnúť sa dvojitému zdaneniu (215) alebo cieľ optimalizácie vymáhania daňových dlhov.

140. Štáty EHP by však v záujme zabezpečenia súladu výnimiek s logikou a všeobecnou štruktúrou daňového systému mali zaviesť a uplatňovať vhodné postupy kontroly a monitorovania (216). Na to, aby výnimky bolo možné odôvodniť povahou alebo všeobecnou štruktúrou systému, je takisto nevyhnutné zaistiť, aby tieto opatrenia boli primerané a aby nešli nad rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie sledovaného legitímneho cieľa, a to v tom zmysle, že cieľ by nebolo možné dosiahnuť opatreniami menšieho rozsahu (217).

141. Štát EHP, ktorý zavádza rozlišovanie medzi podnikmi, musí vedieť preukázať, že toto rozlišovanie je skutočne odôvodnené povahou a všeobecnou štruktúrou predmetného systému (218).

5.3. Regionálna selektívnosť

142. V zásade sa kritérium regionálnej selektívnosti stanovené v článku 61 ods. 1 Dohody o EHP nevzťahuje len na tie opatrenia, ktoré sa uplatňujú na celom území štátu EHP. Ako je však uvedené ďalej, referenčný systém nemusí byť nevyhnutne vymedzený ako celé územie štátu EHP (219). Z toho vyplýva, že nie všetky opatrenia, ktoré sa uplatňujú len na určité časti územia štátu EHP, sú automaticky selektívne.

143. Ako je stanovené v judikatúre (220), opatrenia s regionálnym alebo miestnym rozsahom pôsobnosti nemusia byť selektívne, ak spĺňajú určité požiadavky. Táto judikatúra sa doteraz zaoberala len daňovými opatreniami. Keďže je však regionálna selektívnosť všeobecným pojmom, zásady stanovené súdmi EHP, pokiaľ ide o daňové opatrenia, sa uplatňujú aj na iné druhy opatrení.

144. Na posúdenie regionálnej selektívnosti treba rozlišovať medzi tromi scenármi (221): 1. V prvom scenári, ktorý vedie k regionálnej selektívnosti opatrenia, sa ústredná vláda štátu EHP jednostranne rozhodne uplatňovať nižšiu úroveň zdanenia vo vymedzenej geografickej oblasti (5). 2. Druhý scenár zodpovedá symetrickej decentralizácii právomocí v oblasti daní (222) – modelu rozdelenia daňových právomocí, v ktorom všetky orgány na nižšej ako celoštátnej úrovni majú na konkrétnej úrovni štátu EHP (regionálnej, obvodnej a inej) rovnaké autonómne zákonné právomoci rozhodovať o platnej sadzbe dane na území svojej samosprávy nezávisle od ústrednej vlády. Opatrenia, o ktorých rozhodli orgány na nižšej ako celoštátnej úrovni, v tomto prípade nie sú selektívne, pretože nie je možné stanoviť bežnú sadzbu dane, ktorá by mohla slúžiť ako referenčný rámec. 3. V treťom scenári – asymetrická decentralizácia právomocí v oblasti daní (223) – len niektoré regionálne alebo miestne orgány môžu prijímať daňové opatrenia uplatniteľné na ich území. Posúdenie selektívnej povahy predmetného opatrenia v tomto prípade závisí od toho, či príslušný orgán je dostatočne autonómny od ústrednej vlády štátu EHP (224). Tento prípad nastáva, ak sú splnené tri kumulatívne kritériá autonómnosti: inštitucionálna, procesná a hospodárska a finančná autonómnosť (225). Ak regionálny alebo miestny orgán rozhoduje o prijatí daňového opatrenia uplatniteľného len na jeho území a toto opatrenie spĺňa všetky tieto kritériá autonómnosti, potom príslušný región, a nie štát EHP, predstavuje geografický referenčný rámec.

5.3.1. Inštitucionálna autonómia

145. Existenciu inštitucionálnej autonómnosti možno zistiť vtedy, keď rozhodnutie o daňovom opatrení prijal regionálny alebo miestny orgán na základe svojho ústavného, politického a administratívneho statusu, ktorý je oddelený od statusu ústrednej vlády. Vo veci Azory Súdny dvor konštatoval, že v portugalskej ústave sa Azory uznávajú ako autonómny región s vlastným politickým a administratívnym statusom a samosprávnymi inštitúciami, ktoré majú aj vlastné daňové právomoci a právomoc prispôsobiť vnútroštátne daňové predpisy konkrétnym regionálnym osobitostiam (226).

146. Posúdenie splnenia tohto kritéria by v každom jednotlivom prípade malo zahŕňať najmä preskúmanie ústavy a ďalších relevantných právnych predpisov daného štátu EHP s cieľom overiť, či predmetný región má naozaj samostatný politický a administratívny status a či má vlastné samosprávne inštitúcie s vlastnými daňovými právomocami.

5.3.2. Procesná autonómnosť

147. Existenciu procesnej autonómnosti možno zistiť vtedy, keď rozhodnutie o daňovom opatrení bolo prijaté bez toho, aby ústredná vláda mohla priamo zasahovať do jeho obsahu.

148. Podstatným kritériom pri stanovovaní existencie procesnej autonómnosti nie je rozsah právomocí, ktoré má príslušný orgán na nižšej ako celoštátnej úrovni, ale schopnosť tohto orgánu prijať vzhľadom na svoje právomoci nezávislé rozhodnutie o daňovom opatrení, teda bez toho, aby ústredná vláda mohla priamo zasahovať do jeho obsahu.

149. Skutočnosť, že medzi ústrednými a regionálnymi (alebo miestnymi) orgánmi existuje konzultačný alebo zmierovací postup na zabránenie konfliktom, automaticky neznamená, že orgán nižšej ako štátnej úrovne nedisponuje procesnou autonómnosťou, ak daný orgán, a nie ústredná vláda, má konečné slovo pri prijímaní predmetného opatrenia (227).

150. Samotná skutočnosť, že právne predpisy, ktoré prijíma orgán na nižšej ako celoštátnej úrovni, podliehajú súdnemu preskúmaniu, neznamená, že daný orgán nedisponuje procesnou autonómnosťou, pretože existencia takéhoto preskúmania je inherentnou črtou právneho štátu (228).

151. Na to, aby regionálne (alebo miestne) daňové opatrenie nepredstavovalo štátnu pomoc, nemusí byť úplne oddelené od všeobecnejšieho daňového systému. Predovšetkým nie je nutné, aby predmetný daňový systém (vymeriavacie základy, daňové sadzby, pravidlá vymáhania daní a oslobodenia od dane) bol úplne decentralizovaný, a teda v kompetencii orgánu na nižšej ako celoštátnej úrovni (229). Napríklad decentralizáciu dane z príjmu právnických osôb obmedzenú na právomoc upravovať sadzby v rámci vymedzeného rozsahu bez decentralizácie možnosti meniť vymeriavacie základy (napríklad úľavy na dani, oslobodenia od dane atď.) možno považovať za vyhovujúcu podmienke procesnej autonómnosti, ak vopred vymedzený rozsah sadzby umožňuje príslušnému regiónu vykonávať zmysluplné autonómne právomoci v súvislosti so zdanením bez toho, aby ústredná vláda mohla priamo zasahovať, pokiaľ ide o obsah.

5.3.3. Hospodárska a finančná autonómnosť

152. Existenciu hospodárskej a finančnej autonómnosti možno zistiť vtedy, keď orgán na nižšej ako celoštátnej úrovni zodpovedá za politické a finančné dôsledky opatrenia na zníženie dane. Nemožno ju stanoviť, ak orgán na nižšej ako celoštátnej úrovni nie je zodpovedný za riadenie rozpočtu, teda keď nemá kontrolu nad príjmami aj výdavkami.

153. Pri stanovovaní existencie hospodárskej a finančnej autonómnosti teda finančné dôsledky daňového opatrenia v regióne nesmú byť ovplyvnené pomocou alebo dotáciami od iných regiónov alebo ústrednej vlády. Existencia priamej príčinnej súvislosti medzi daňovým opatrením prijatým orgánom na nižšej ako celoštátnej úrovni a finančnou podporou od iných regiónov alebo ústrednej vlády príslušného štátu EHP teda vylučuje existenciu autonómnosti (230).

154. Existenciu hospodárskej a finančnej autonómnosti nespochybňuje skutočnosť, že výpadok v príjmoch z daní v dôsledku uplatnenia decentralizovaných právomocí v oblasti daní (napr. nižšej sadzby dane) sa kompenzuje súčasným zvýšením týchto príjmov v dôsledku príchodu nových podnikov, ktoré pritiahli nižšie sadzby.

155. Kritériá autonómnosti si nevyžadujú, aby sa pravidlá výberu daní decentralizovali, a teda dostali do kompetencie regionálnych alebo miestnych orgánov, ani to, aby dané orgány reálne vyberali dane. Ústredná vláda môže byť aj naďalej zodpovedná za výber decentralizovaných daní, ak náklady na výber nesie orgán na nižšej ako celoštátnej úrovni.

5.4. Osobitné otázky týkajúce sa daňových opatrení

156. Štáty EHP môžu slobodne rozhodovať o hospodárskej politike, ktorú považujú za najvhodnejšiu, a najmä môžu rozložiť daňovú záťaž naprieč rôznymi faktormi výroby tak, ako to považujú za primerané. V každom prípade však štáty EHP musia túto právomoc vykonávať v súlade s právom EHP (231).

5.4.1. Družstvá

157. Skutočné družstvá sa v zásade riadia zásadami fungovania, ktorými sa odlišujú od iných hospodárskych subjektov (232). Predovšetkým podliehajú osobitným požiadavkám na členstvo a svoje činnosti vykonávajú v prospech svojich členov (233), nie v záujme vonkajších investorov. Rezervy a aktíva sa navyše neprerozdeľujú a musia sa použiť v spoločnom záujme členov. Družstvá tiež majú vo všeobecnosti obmedzený prístup na kapitálové trhy a majú nízke ziskové rozpätia.

158. Situáciu družstiev možno vzhľadom na tieto osobitosti považovať za skutkovo a právne neporovnateľnú so situáciou obchodných spoločností, takže zvýhodnené daňové zaobchádzanie v prípade družstiev nemusí patriť do pôsobnosti pravidiel štátnej pomoci, ak (234): — konajú v hospodárskom záujme svojich členov, — ich vzťahy s členmi nie sú čisto obchodné, ale osobné a individuálne, — členovia sa aktívne podieľajú na podnikaní, — majú nárok na rovnomerné rozdelenie hospodárskeho zisku.

159. Ak sa však zistí, že situácia skúmaného družstva je porovnateľná so situáciou obchodných spoločností, je potrebné zahrnúť toto družstvo do toho istého referenčného rámca ako obchodné spoločnosti a podrobiť ho analýze v troch krokoch stanovenej v bodoch 128 až 141. V treťom kroku uvedenej analýzy je potrebné preskúmať, či je predmetný daňový režim odôvodnený logikou daňového systému (235).

160. V tejto súvislosti treba poznamenať, že opatrenie musí byť v súlade so základnými alebo určujúcimi zásadami daňového systému štátu EHP (s odkazom na inherentné mechanizmy uvedeného systému). Výnimku pre družstvá v tom zmysle, že sa nezdaňujú ako družstvá, možno napríklad odôvodniť skutočnosťou, že rozdeľujú celý svoj zisk medzi svojich členov a daň sa následne vyberá od týchto jednotlivých členov. Zníženie zdanenia musí byť v každom prípade primerané a nesmie presiahnuť rámec toho, čo je nevyhnutné. Príslušný štát EHP musí navyše uplatňovať primerané postupy kontroly a monitorovania (236).

5.4.2. Podniky kolektívneho investovania (237)

161. Vo všeobecnosti sa uznáva, že investičné nástroje, napríklad podniky kolektívneho investovania (238), by mali podliehať primeranej úrovni zdanenia, pretože v zásade fungujú ako sprostredkovateľské subjekty medzi investormi (treťou stranou) a cieľovými spoločnosťami, do ktorých sa investuje. Neexistencia osobitných daňových pravidiel pre investičné fondy alebo spoločnosti môže mať za následok to, že s investičným fondom sa bude zaobchádzať ako so samostatným daňovníkom – pričom na všetky príjmy alebo zisky sprostredkovateľského nástroja sa bude vzťahovať ďalšia vrstva zdanenia. Štáty EHP sa v tejto súvislosti vo všeobecnosti snažia znížiť nepriaznivý vplyv zdanenia na investície vykonávané prostredníctvom investičných fondov alebo spoločností v porovnaní s priamymi investíciami individuálnych investorov a pokiaľ možno zaistiť, aby celková konečná daňová záťaž súboru rôznych typov investícií bola približne rovnaká bez ohľadu na nástroj použitý na investovanie.

162. Daňové opatrenia zamerané na zaistenie daňovej neutrality investícií vykonávaných prostredníctvom fondov alebo spoločností kolektívneho investovania by sa nemali považovať za selektívne, pokiaľ ich účinkom nie je zvýhodnenie určitých podnikov kolektívneho investovania alebo určitých typov investícií (239), ale zníženie alebo odstránenie dvojitého hospodárskeho zdanenia v súlade so všeobecnými zásadami príslušného daňového systému. Na účely tohto oddielu daňová neutralita znamená, že s daňovníkmi sa zaobchádza rovnako bez ohľadu na to, či do aktív, ako sú štátne cenné papiere alebo akcie akciových spoločností, investujú priamo alebo nepriamo prostredníctvom investičných fondov. Daňový režim pre podniky kolektívneho investovania rešpektujúci účel fiškálnej transparentnosti na úrovni sprostredkovateľského nástroja teda môže byť odôvodnený logikou predmetného daňového systému za predpokladu, že zabránenie dvojitému hospodárskemu zdaneniu je inherentnou zásadou predmetného daňového systému. Zvýhodnené daňové zaobchádzanie obmedzené na jasne definované investičné nástroje, ktoré spĺňajú konkrétne podmienky (240), na úkor iných investičných nástrojov, ktoré sú v porovnateľnej právnej a skutkovej situácii, by sa naopak malo považovať za selektívne (241), napríklad, keby daňové pravidlá poskytovali zvýhodnené zaobchádzanie pre vnútroštátny podnik, fondy so sociálnym účinkom alebo dlhodobé investičné fondy, pričom by takéto zvýhodnené zaobchádzanie neposkytovali pre fondy harmonizované na úrovni EÚ, teda EuVECA (242), EuSEF (243) alebo ELTIF (244).

163. Daňová neutralita však neznamená, že tieto investičné nástroje by mali byť úplne oslobodené od akejkoľvek dane alebo že správcovia fondov by mali byť oslobodení od dane z poplatkov, ktoré si účtujú za správu podkladových aktív, do ktorých sa investovalo prostredníctvom fondov (245). Neodôvodňuje ani výhodnejšie daňové zaobchádzanie s kolektívnym investovaním v porovnaní s individuálnym investovaním v rámci predmetných daňových režimov (246). V týchto prípadoch by daňový režim bol neprimeraný a prekračoval by rámec toho, čo je nevyhnutné na dosiahnutie cieľa, ktorým je zabránenie dvojitému zdaneniu, a predstavoval by teda selektívne opatrenie.

5.4.3. Daňové amnestie

164. Daňové amnestie zvyčajne zahŕňajú imunitu vo vzťahu k trestným sankciám, pokutám a (niektorým alebo všetkým) platbám úrokov. Kým určité daňové amnestie si vyžadujú zaplatenie plnej sumy dlžnej dane (247), iné umožňujú odpustenie časti sumy dlžnej dane (248).

165. Opatrenie daňovej amnestie, ktoré sa týka podnikov, možno vo všeobecnosti považovať za všeobecné opatrenie, ak sú splnené podmienky uvedené ďalej (249).

166. Po prvé, opatrenie je reálne otvorené pre všetky podniky všetkých veľkostí alebo zo všetkých odvetví, ktoré majú ku dňu stanovenému v opatrení nesplnené daňové záväzky, pričom by nemalo zvýhodňovať žiadnu vopred vymedzenú skupinu podnikov. Po druhé, neumožňuje žiadnu selektívnosť de facto v prospech určitých podnikov alebo odvetví. Po tretie, činnosti daňovej správy sa obmedzujú na kontrolu uplatňovania daňovej amnestie bez akýchkoľvek právomocí na základe voľného uváženia zasahovať do poskytovania alebo intenzity opatrenia. Opatrenie neznamená oslobodenie od overovania.

167. Časovo obmedzené uplatňovanie daňových amnestií, ktoré platia len počas krátkeho obdobia (250) na daňové záväzky splatné pred vopred vymedzeným dátumom, ktoré sú stále nezaplatené v čase vyhlásenia daňovej amnestie, je inherentnou súčasťou koncepcie daňovej amnestie, ktorej cieľom je zlepšiť výber daní a dodržiavanie predpisov zo strany daňovníkov.

168. Opatrenia daňovej amnestie možno považovať za všeobecné opatrenia aj vtedy, keď sa nimi sleduje cieľ vnútroštátnych zákonodarcov zaistiť súlad so všeobecnou zásadou právneho štátu, napríklad so zásadou, že rozsudok sa musí vyniesť v primeranej časovej lehote (251).

5.4.4. Daňové rozhodnutia a urovnania

5.4.4.1. Správne rozhodnutia v daňovej oblasti

169. Prostredníctvom daňového rozhodnutia sa vopred stanoví uplatňovanie bežného daňového systému v konkrétnom prípade vzhľadom na osobitné skutočnosti a okolnosti. Mnohé vnútroštátne daňové orgány vydávajú v záujme právnej istoty predbežné správne rozhodnutia o tom, ako sa bude z daňového hľadiska zaobchádzať s určitými transakciami (252). Môže sa tak učiniť s cieľom vopred stanoviť spôsob uplatňovania ustanovení dvojstrannej daňovej zmluvy alebo vnútroštátnych daňových predpisov v konkrétnom prípade alebo spôsob, akým sa stanovia „zisky v súlade so zásadou trhového odstupu“ pri transakciách medzi stranami, ktoré sú vo vzájomnom vzťahu, keď neistota odôvodňuje predbežné rozhodnutie, ktorým sa zabezpečí, aby sa všetky vnútroskupinové transakcie museli uskutočňovať podľa zásady trhového odstupu (253). Štáty EHP môžu svojim daňovníkom, pokiaľ ide o uplatňovanie všeobecných daňových pravidiel, zabezpečiť právnu istotu a predvídateľnosť, pričom najlepšie to možno dosiahnuť prostredníctvom transparentnej správnej rozhodovacej praxe a uverejňovaním rozhodnutí.

170. Pri vydaní daňového rozhodnutia sa však musia rešpektovať pravidlá štátnej pomoci. Ak sa daňovým rozhodnutím podporí výsledok, ktorý spoľahlivým spôsobom neodzrkadľuje výsledok zvyčajného uplatňovania všeobecného daňového systému, takéto daňové rozhodnutie môže poskytovať selektívnu výhodu subjektom, na ktoré sa vzťahuje, pokiaľ takéto selektívne zaobchádzanie vedie k zníženiu daňových záväzkov príslušného subjektu v štáte EHP v porovnaní so spoločnosťami, ktoré sú v podobnej skutkovej a právnej situácii.

171. Súdny dvor rozhodol, že zníženie základu dane podniku, ktoré je výsledkom uplatňovania daňového opatrenia umožňujúceho daňovníkovi využívanie prevodných cien pri vnútroskupinových transakciách, ktoré nie sú podobné cenám, aké by boli účtované v podmienkach voľnej hospodárskej súťaže medzi nezávislými podnikmi rokujúcimi za porovnateľných okolností na základe zásady trhového odstupu, poskytuje danému daňovníkovi selektívnu výhodu na základe skutočnosti, že jeho daňová povinnosť podľa všeobecného daňového systému je znížená oproti daňovej povinnosti nezávislých spoločností, ktorých základ dane je vypočítaný na základe ich skutočne zaznamenaných ziskov (254). Ak sa teda daňovým rozhodnutím podporí metodika transferového oceňovania na určenie zdaniteľného zisku subjektu v rámci korporátnej skupiny, ktorá vedie k výsledku neporovnateľnému s výsledkom, ktorý by sa dosiahol pri uplatnení bežných trhových postupov v súlade so zásadou trhového odstupu, takéto daňové rozhodnutie poskytuje selektívnu výhodu svojmu príjemcovi. Snaha o dosiahnutie výsledku porovnateľného s výsledkom, ktorý by sa dosiahol pri uplatnení bežných trhových postupov, znamená, že akákoľvek odchýlka od najlepšieho odhadu výsledku, ktorý by sa dosiahol pri uplatnení bežných trhových postupov, je nevyhnutne obmedzená a úmerná neistote prirodzene spojenej so zvolenou metódou transferového oceňovania alebo so štatistickými nástrojmi použitými pri danom výpočte výsledku porovnateľného s výsledkom, ktorý by sa dosiahol pri uplatnení bežných trhový