SK Úradný vestník Európskej únie L 323/20

ROZHODNUTIE DOZORNÉHO ÚRADU EZVO

č. 206/11/COL

z 29. júna 2011

o schéme hypotekárnych úverov (Island)

DOZORNÝ ÚRAD EZVO,

so zreteľom na Dohodu o Európskom hospodárskom priestore, a najmä na jej článok 61 a na jej protokol 26,

so zreteľom na Dohodu medzi štátmi EZVO o zriadení dozorného úradu a súdu, a najmä na jej článok 24,

so zreteľom na článok 1 časti I a článok 7 ods. 5 časti II protokolu 3 k dohode o dozore a súde (ďalej len „protokol 3“),

so zreteľom na rozhodnutie dozorného úradu zo 14. júla 2004 o vykonávacích ustanoveniach uvedených v článku 27 časti II protokolu 3 (1),

po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili pripomienky v súlade s článkom 6 ods. 1 časti II protokolu 3 (2), a so zreteľom na tieto pripomienky,

KEĎŽE:

I. SKUTOČNOSTI

1. POSTUP

V období od októbra do decembra 2008 viedli Dozorný úrad EZVO (ďalej len „dozorný úrad“) a islandské orgány diskusie pred notifikáciou zavedenia schémy nákupu hypotekárnych úverov (ďalej len „schéma hypotekárnych úverov“). V tejto súvislosti islandské orgány predložili dozornému úradu tri listy – zo 14. októbra 2008 (dokument č. 494902), 3. novembra 2008 (dokument č. 496979) a z 3. decembra 2008 (dokument č. 500670).

Dňa 27. mája 2009 islandské orgány notifikovali dozornému úradu schému hypotekárnych úverov (dokument č. 519720).

Listom z 25. júna 2009 (dokument č. 520515) a e-mailom z 29. júna 2009 (dokument č. 523605) dozorný úrad požiadal islandské orgány o predloženie ďalších informácií. Islandské orgány odpovedali listami z 27. júla 2009 (dokument č. 525671) a 28. augusta 2009 (dokument č. 528493).

Dozorný úrad a islandské orgány o veci diskutovali aj počas konferenčného hovoru 1. júla 2009 a následne aj 4. novembra 2009 v rámci zasadnutia o štátnej pomoci na Islande.

Listom zo 16. novembra 2009 (dokument č. 536644) dozorný úrad požiadal o informácie v nadväznosti na tieto diskusie. Islandské orgány odpovedali 25. novembra 2009 (dokument č. 538088).

Listom z 10. marca 2010 (dokument č. 548915) dozorný úrad informoval islandské orgány o svojom rozhodnutí začať v súvislosti so schémou hypotekárnych úverov konanie ustanovené v článku 1 ods. 2 časti I protokolu 3 k dohode o dozore a súde.

Rozhodnutie dozorného úradu č. 76/10/COL o začatí tohto konania bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie a v jeho dodatku EHP zo 14. októbra 2010 (3). Dozorný úrad vyzval zainteresované strany, aby predložili pripomienky, žiadne pripomienky však dozornému úradu neboli doručené.

Listom, ktorý bol doručený 3. mája 2010, islandské orgány predložili pripomienky súvisiace s rozhodnutím dozorného úradu č. 76/10/COL o začatí konania vo veci formálneho zisťovania (dokument č. 555824 a č. 555999).

Islandské orgány predložili 25. mája 2010 ďalšie informácie vrátane odborného stanoviska (dokument č. 558177 a č. 558531).

Dozorný úrad a islandské orgány o veci diskutovali aj 1. júna 2010 v rámci zasadnutia o štátnej pomoci na Islande.

2. OPIS OPATRENÍ

2.1. Súvislosti

Následkom otrasov na svetových finančných trhoch v rokoch 2008 a 2009 mali niektoré islandské finančné inštitúcie problémy s nedostatkom likvidity a obmedzením poskytovania úverov. S cieľom zabezpečiť fungovanie finančných trhov na Islande zareagovali islandské orgány na túto krízu prijatím balíka opatrení.

Jedným z týchto opatrení bola aj schéma hypotekárnych úverov, ktorá oprávňuje islandskú agentúru pre bývanie – Fond na financovanie bývania (Íbúðalánasjóður) – prevziať hypotekárne úvery od určitých finančných inštitúcií výmenou za dlhopisy Fondu na financovanie bývania (Housing Financing Fond, ďalej len „HFF“), čo predstavuje istú formu trvalej výmeny aktív. Daná finančná inštitúcia následne môže použiť dlhopisy HFF ako zábezpeku pri čerpaní hotovostných úverov od islandskej centrálnej banky (4).

Hlavným cieľom schémy hypotekárnych úverov je poskytnúť likvidné prostriedky vybraným finančným inštitúciám a zabezpečiť dostupnosť úverov na trhu s nehnuteľnosťami na bývanie (a tým zároveň chrániť záujmy vlastníkov nehnuteľností) (5).

Islandské orgány ozrejmili, že schéma hypotekárnych úverov nadväzuje na predchádzajúcu schému, ktorú dozorný úrad schválil 27. marca 2009 (rozhodnutie č. 168/09/COL) a ktorá oprávňovala HFF zasiahnuť v mene Islandu v súvislosti s finančnou krízou prostredníctvom dočasného refinancovania hypotekárnych úverov (ďalej len „dočasná schéma hypotekárnych úverov“) (6). Dočasná schéma hypotekárnych úverov umožnila dočasnú výmenu hypotekárnych úverov. Schéma hypotekárnych úverov umožňuje trvalú výmenu aktív. Hypotekárne úvery, ktoré podliehajú dočasnej schéme hypotekárnych úverov, sa musia vrátiť príjemcovi pomoci pred dohodou o výmene aktív podľa schémy hypotekárnych úverov.

Schéma hypotekárnych úverov sa zameriava najmä na malé sporiteľne, ktorých prístupu k likvidite je závislý od iných domácich finančných inštitúcií, ktoré majú takisto problémy s likviditou (7). Sporiteľne poskytujú predovšetkým tradičné bankové služby miestnym spoločenstvám (fyzickým osobám, firemným klientom a miestnym orgánom), pričom tvoria neoddeliteľnú súčasť týchto spoločenstiev. V mnohých oblastiach sú sporiteľne jedinými fungujúcimi finančnými inštitúciami (8).

2.2. Právny základ

Schéma hypotekárnych úverov vychádza z kapitoly V zákona č. 125/2008 zo 6. októbra 2008 o splnomocnenom orgáne pre úhrady zo štátnej pokladnice v dôsledku nezvyčajných okolností na finančnom trhu atď. (ďalej len „zákon o stave núdze“) (9), ktorým sa zmenil a doplnil okrem iného aj zákon č. 44/1998 o otázkach bývania (ďalej len „zákon o bývaní“). Ďalšie podrobnosti sa stanovujú v nariadení č. 1081/2008 z 26. novembra 2008 o splnomocnenom orgáne Fondu na financovanie bývania pre nákup dlhopisov zabezpečených hypotekárnymi úvermi v oblasti nehnuteľností na bývanie a vydaných finančnými podnikmi (ďalej len „nariadenie“). Toto nariadenie bolo prijaté a nadobudlo účinnosť 27. novembra 2008.

Správna rada HFF okrem toho vypracovala Pravidlá nákupu hypotekárnych úverov od finančných podnikov (ďalej len „doplňujúce pravidlá“) (10). Po ich schválení ministrom pre sociálne veci a sociálne zabezpečenie boli doplňujúce pravidlá uverejnené 15. januára 2009 a v rovnaký deň nadobudli účinnosť. V ten istý deň sa začala uplatňovať aj schéma hypotekárnych úverov.

2.3. Žiadosti v rámci schémy hypotekárnych úverov

Podľa schémy hypotekárnych úverov môžu oprávnené finančné inštitúcie požiadať o výmenu aktív (hypotekárne úvery) s Fondom na financovanie bývania. Ten výmenou prevezme hypotekárne úvery („portfólio hypotekárnych úverov“) žiadajúcej finančnej inštitúcie, na ktorú sa naopak prevedú existujúce dlhopisy HFF.

O výmenu aktív v rámci schémy hypotekárnych úverov môžu požiadať všetky banky, sporiteľne a úverové inštitúcie, ktoré sú držiteľmi povolenia na pôsobenie na Islande podľa zákona č. 161/2002 o finančných podnikoch. Vzťahuje sa to aj na dcérske spoločnosti a pobočky zahraničných bánk, ktoré pôsobia na Islande.

Finančná inštitúcia musí predložiť písomnú žiadosť, v ktorej uvedie okrem iného aj odhadovanú veľkosť portfólia hypotekárnych úverov, ktoré chce vymeniť s Fondom na financovanie bývania. Na základe toho fond prerokuje so žiadajúcou finančnou inštitúciu podmienky transakcie. Dôležitým prvkom tohto procesu je stanovenie hodnoty hypotekárnych úverov (pozri oddiel 2.4). V prípade schválenia žiadosti prevezme HFF portfólio hypotekárnych úverov žiadajúcej finančnej inštitúcie bez toho, aby musela žiadať dlžníka (príjemcu úveru) o jeho súhlas s prevodom.

Po výmene aktív HFF prevezme úlohu veriteľa vo vzťahu k dlžníkovi v rámci príslušného hypotekárneho úveru, a to za predpokladu formálneho prevodu hypotekárnych úpisov.

Islandské orgány informovali dozorný úrad, že počas obdobia od 22. októbra 2008 do 18. decembra 2008 podalo žiadosť o výmenu aktív v rámci schémy hypotekárnych úverov sedem finančných inštitúcií: Keflavik Savings Bank, BYR Savings Bank, Bolungarvik Savings Bank, Ólafsfjarðar Saving Bank, Mýrasýsla Saving Bank, Höfðhverfinga Saving Bank a SPRON.

Banky Keflavik Savings Bank, BYR Savings Bank a Bolungarvik Savings Bank uzavreli s HFF dohody o výmene aktív 23. marca 2009, 20. mája 2009, a 3. júla 2009 a 5. augusta 2009 (11) (v uvedenom poradí).

Prvou dohodou uzavretou v rámci schémy hypotekárnych úverov bola dohoda o prevode hypotekárneho úveru, ktorú 23. marca 2009 v celkovej hodnote 9 959 972 471,00 ISK podpísali HFF a banka Keflavik Savings Bank (12). Dohody s BYR Savings Bank a Bolungarvik Savings Bank boli v hodnote 2 707 559 690,00 ISK, a 477 141 823,00 ISK a 425 924 422,00 ISK (v uvedenom poradí).

Žiadosti ostatných štyroch uvedených bánk boli zamietnuté.

2.4. Oceňovanie hypotekárnych úverov a dlhopisov HFF v rámci schémy hypotekárnych úverov

Podľa schémy hypotekárnych úverov je HFF povinný posúdiť hodnotu portfólia hypotekárnych úverov žiadajúcej finančnej inštitúcie a dlhopisov HFF, ktoré sa majú vymeniť, vo viacerých krokoch.

V článku 3 nariadenia (13) a článku 6 (14) doplňujúcich pravidiel sa ustanovuje, že HFF „uskutoční stanovenie hodnoty dlhopisov ponúkaných fondu“ a že „základom na stanovenie ceny úveru je spravidla jeho účtovná hodnota“. To znamená, že samotný HFF uskutočňuje „interné“ posúdenie hodnoty hypotekárnych úverov. Pri tomto posúdení vychádza z účtovnej hodnoty daných úverov.

2.4.1. Výber hypotekárnych úverov Fondom na financovanie bývania (15)

Pred odhadom hodnoty portfólia hypotekárnych úverov HFF zváži, či má vôbec záujem o prevzatie daných úverov. Na tento účel HFF posudzuje úvery na základe stavu platieb dlžníka, pomeru výšky úveru k hodnote nehnuteľnosti (LTV, loan-to-value), status zlyhania úveru a podmienky zmluvy o hypotekárnom úvere. Na základe toho HFF rozlišuje tri kategórie hypotekárnych úverov:

a) nezlyhané hypotekárne úvery, ktoré spĺňajú všetky všeobecné úverové podmienky HFF;

b) iné nezlyhané hypotekárne úvery, ktoré nespĺňajú všetky všeobecné úverové podmienky HFF;

c) zlyhané hypotekárne úvery.

Hypotekárne úvery, ktoré sú zaradené do prvých dvoch kategórií, sú vhodné na výmenu podľa schémy hypotekárnych úverov. Hypotekárne úvery, ktoré sú zaradené do kategórie c), sú vhodné na výmenu iba za predpokladu, že daný hypotekárny úver nie je medzi vymáhanými dlhmi a všetky poplatky a náklady sú pred výmenou uhradené.

2.4.2. Určenie hodnoty hypotekárnych úverov Fondom na financovanie bývania

V článku 3 nariadenia a v článku 6 doplňujúcich pravidiel sa ustanovuje, že HFF je pri stanovovaní kúpnej ceny hypotekárnych úverov povinný vychádzať z ich trhovej hodnoty. V článku 6 sa však okrem toho ustanovuje, že HFF musí pri stanovovaní trhovej hodnoty vychádzať z účtovnej hodnoty hypotekárnych úverov (čím sa zohľadňuje riziko predčasného splatenia, prevádzkové náklady a iné faktory). Islandské orgány potvrdili dozornému úradu platnosť druhého ustanovenia (16). Islandské orgány okrem toho potvrdili, že účtovnú hodnotu každého úveru predstavuje istina úveru poskytnutého dlžníkovi, bez odpisov (17). Finančná inštitúcia, ktorá žiada o účasť v schéme hypotekárnych úverov, je povinná poskytnúť Fondu na financovanie bývania účtovnú hodnotu každého úveru (18).

2.4.3. Stanovenie úverového rizika a „úverovej rezervy“ Fondom na financovanie bývania

Tretím krokom je stanovenie úverového rizika spojeného s uvedenými hypotekárnymi úvermi. Podľa článku 3 nariadenia a článku 5 doplňujúcich pravidiel používa HFF v tejto súvislosti model úverového rizika, ktorý poskytla spoločnosť KPMG Island a podľa ktorého sa úverové riziko portfólia hypotekárnych úverov hodnotí na základe medzinárodných noriem rámca Bazilej II pre hodnotenie kapitálového rizika finančných inštitúcií. V rámci tohto hodnotenia sa očakávaná strata vypočíta násobením týchto troch faktorov: pravdepodobnosť zlyhania, strata v prípade zlyhania a vystavenie zlyhaniu. Každý z týchto činiteľov sa hodnotí zvlášť pre každý hypotekárny úver a pre každý rok trvania úveru.

Tento model vychádza z určitého počtu parametrov, ktorými sa hodnotí pravdepodobná strata z úveru pre jednotlivé úvery, ako aj z určitého počtu makroekonomických faktorov, ktoré budú mať pravdepodobne vplyv na hypotekárne úvery. Parametrami, ktoré sa používajú na hodnotenie jednotlivých úverov, sú: i) pomer výšky úveru k hodnote nehnuteľnosti a ii) história platieb. Makroekonomickou analýzou je strednodobá predpoveď (do roku 2014) vývoja cien nehnuteľností, inflácie, miezd a ďalších faktorov, ktoré budú mať pravdepodobne všeobecný vplyv na portfólio hypotekárnych úverov. Pre obdobie po roku 2014 sa na základe skúseností predpokladá paušálna suma straty z úveru.

Po tom, čo HFF stanoví úverové riziko, sa účtovná hodnota okamžite nezníži o hodnotu úverového rizika. Hodnota úverového rizika sa používa iba na stanovenie hodnoty dlhopisov, ktoré žiadajúca finančná inštitúcia dostane v čase výmeny aktív.

Podľa článku 3 nariadenia a článku 6 doplňujúcich pravidiel HFF používa očakávané úverové riziko na stanovenie „úverovej rezervy“. To znamená, že finančná inštitúcia dostane najprv dlhopisy HFF, ktoré zodpovedajú najviac 80 % úhrnnej účtovnej hodnoty portfólia hypotekárnych úverov. V závislosti od očakávanej straty vo vzťahu k portfóliu hypotekárnych úverov môže úverová rezerva predstavovať aj viac než 20 %, pričom sa zvýši o sumu očakávanej straty (článok 5 doplňujúcich pravidiel). Úverová rezerva bude vždy vyššia než očakávaná strata. V praxi HFF vypočítava úverovú rezervu pripočítaním ďalších 10 % k očakávanej strate.

Približne osem až desať rokov po prvej dohode sa zhodnotia výsledky, ktoré portfólio úverov počas tohto obdobia dosiahlo. Okrem toho sa zhodnotí výhľadové úverové riziko portfólia. V závislosti od týchto prvkov dostane finančná inštitúcia ďalšie dlhopisy HFF až do hodnoty úverovej rezervy. Inými slovami, ak sa po ôsmich až desiatich rokoch úverové riziko splnilo iba čiastočne, t. j. ak sú skutočné straty nižšie než očakávané straty v čase uzavretia dohody, HFF prevedie na finančnú inštitúciu dlhopisy až do hodnoty úverovej rezervy zníženej o skutočné straty, a to podľa odhadu úverového rizika v budúcnosti. Ak sa však úverové riziko splní naplno, t. j. ak sa splnia všetky očakávané straty, HFF neprevedie na finančnú inštitúciu žiadne ďalšie dlhopisy. V prípade, že skutočné straty budú vyššie než úverová rezerva, tieto straty bude znášať HFF.

2.4.4. Stanovenie zodpovedajúceho množstva dlhopisov HFF Fondom na financovanie bývania

Podľa článku 5 nariadenia a článku 7 doplňujúcich pravidiel (19) HFF stanovuje hodnotu dlhopisov HFF, ktoré sa majú previesť na finančný podnik podľa výmeny portfólia hypotekárnych úverov (zníženého o úverovú rezervu).

HFF stanovuje hodnotu dlhopisov HFF na základe „nečistej ceny zo záveru dňa“ v deň transakcie tak, ako je kótovaná na burze cenných papierov OMX Island. Táto cena sa upravuje o váženú priemernú úrokovú sadzbu hypotekárnych úverov (zníženú o riziko predčasného splatenia, prevádzkové náklady a úverové straty). Na základe informácií, ktoré poskytli islandské orgány, nie je zrejmé, či to znamená zníženie alebo zvýšenie hodnoty dlhopisov.

2.4.5. Vyrovnanie výmeny v rámci schémy hypotekárnych úverov

Po stanovení hodnoty portfólia hypotekárnych úverov sa toto portfólio prevedie na HFF výmenou za dlhopisy HFF, ktoré sa prevedú na danú finančnú inštitúciu (20).

Konečné vyrovnanie sa uskutočňuje približne osem až desať rokov po uzavretí dohody (21). V tom čase podľa posúdenia opísaného v oddiele 2.4.3 HFF prevedie ďalšie dlhopisy na finančnú inštitúciu až do hodnoty úverovej rezervy (zníženej o skutočné straty a očakávané straty počas celého zostávajúceho obdobia trvania hypotekárneho úveru (22).

2.5. Obdobie trvania a rozpočet

Schéma hypotekárnych úverov nie je časovo obmedzená. To znamená, že nie je stanovený konečný termín uplatňovania schémy ani obdobie podávania žiadostí v zmysle schémy. Schéma hypotekárnych úverov sa preto v súčasnosti používa a oprávnené finančné inštitúcie môžu podávať žiadosti.

Pokiaľ ide o rozpočet, islandské orgány neposkytli dozornému úradu odhad ročných ani celkových nákladov v súvislosti so schémou hypotekárnych úverov.

2.6. Iné relevantné trhové informácie

Úrad pre finančný dohľad vydal 22. apríla 2010 rozhodnutie o prevode aktív a pasív banky Keflavik Savings Bank na banku Spkef Savings Bank (23). Úrad pre finančný dohľad vydal 5. marca 2011 rozhodnutie o prevode aktív a pasív banky Spkef Savings Bank na banku NBI hf. (New Landsbanki) (24).

Po bankrote banky Byr Savings Bank (Old Byr) v apríli 2010 islandský štát založil spoločnosť s ručením obmedzeným Byr hf (New Byr) vo výlučnom vlastníctve štátu. Stará banka Byr je v súčasnosti v procese likvidácie. Nová spoločnosť Byr prevezme všetky aktíva a určité pasíva a operácie starej banky Byr (25).

3. DÔVODY NA ZAČATIE KONANIA VO VECI FORMÁLNEHO ZISŤOVANIA

Dozorný úrad sa v tejto veci rozhodol v marci 2010 začať konanie vo veci formálneho zisťovania, pretože mal pochybnosti o tom, či transakcie uskutočnené podľa schémy hypotekárnych úverov sa realizovali za trhových podmienok, a či preto schéma neobsahuje prvky štátnej pomoci v zmysle článku 61 ods. 1 Dohody o EHP (26).

Dozorný úrad mal okrem toho pochybnosti o tom, či potenciálnu pomoc možno považovať za zlučiteľnú s ustanoveniami Dohody o EHP o štátnej pomoci a domnieval sa, že vhodným rámcom pre posúdenie zlučiteľnosti opatrenia sú usmernenia o znehodnotených aktívach (27). Na základe usmernení o znehodnotených aktívach mal dozorný úrad pochybnosti o tom, či: i) trhová hodnota aktív bola vypočítaná správne (a či bola zohľadnená v cene za prevod) a či ii) dohody o výmene zahŕňali dostatočnú odmenu pre štát, čím sa zabezpečí primerané rozdelenie záťaže medzi zmluvnými stranami.

Dozorný úrad namietal, že islandské orgány neobmedzili obdobie („obdobie vstupu“), počas ktorého môžu oprávnené finančné inštitúcie podávať žiadosti v rámci schémy hypotekárnych úverov, ani nekonkretizovali celkový alebo ročný rozpočet schémy. Inými slovami, schéma hypotekárnych úverov nemala obmedzenia v zmysle rozpočtu a obdobia trvania.

4. PRIPOMIENKY TRETÍCH STRÁN

Dozornému úradu neboli po uverejnení rozhodnutia č. 76/10/COL o začatí konania vo veci formálneho zisťovania doručené žiadne pripomienky tretích strán.

5. PRIPOMIENKY ISLANDSKÝCH ORGÁNOV

Islandské orgány tvrdia, že prevod hypotekárnych úverov v rámci schémy hypotekárnych úverov sa uskutočňuje za trhových podmienok, čím sa zabezpečí, že prevod dlhopisov žiadajúcim finančným inštitúciám nezahŕňa štátnu pomoc.

Islandské orgány okrem toho vyjadrili pochybnosti, či je správne použiť na hodnotenie schémy hypotekárnych úverov usmernenia o znehodnotených aktívach, keďže hypotekárne úvery, ktoré sa majú vymieňať v rámci schémy, nie sú znehodnotené. Islandské orgány uvádzajú, že sporiteľniam neponúkajú výmenu hypotekárnych úverov za dlhopisy HFF z dôvodu, že by tieto aktíva boli znehodnotené, ale preto, že nie sú dostatočne likvidné (28).

Ak však dozorný úrad dospeje k záveru, že schéma hypotekárnych úverov zahŕňa štátnu pomoc a musí sa posudzovať podľa usmernení o znehodnotených aktívach, islandské orgány tvrdia, že táto pomoc spĺňa predpoklad na využitie služieb nezávislého experta. Islandské orgány ozrejmujú, že model úverového rizika, ktorý HFF pri oceňovaní hypotekárnych úverov používa, vychádza z modelu úverového rizika vypracovaného spoločnosťou KPMG Island, ktorá je nezávislým odborným odhadcom. Islandské orgány okrem toho tvrdia, že zahrnutím „úverovej rezervy“ sa zabezpečuje, aby účtovná hodnota hypotekárnych úverov bola prispôsobená ich trhovej hodnote (29).

Po rozhodnutí dozorného úradu začať konanie vo veci formálneho zisťovania islandské orgány predložili ocenenie portfólia hypotekárnych úverov a dlhopisov HFF, ktoré už sú predmetom schémy a ktoré vypracoval nezávislý finančný expert [ALM Finance LTD (ďalej len „ALM“)] (30). Pri výpočte súčasnej hodnoty (skutočnej hospodárskej hodnoty) portfólií hypotekárnych úverov, ktoré sú predmetom schémy, sa ocenenie ALM opiera o pravdepodobnosťou vážený model peňažného toku a o mieru návratnosti bez rizika. Vyčíslenie skutočnej hospodárskej hodnoty portfólií úverov sa realizovalo pre dve možnosti hospodárskeho vývoja: očakávaný scenár a stresový scenár. Ocenenie ALM približne zodpovedá oceneniu, ktoré uskutočnil HFF.

Islandské orgány okrem toho tvrdia, že schéma hypotekárnych úverov zahŕňa odmeňovanie udeľujúceho orgánu, ktorým je HFF, a to na základe skutočnosti, že HFF upravuje hodnotu dlhopisov HFF tak, aby pokrývala prevádzkové náklady, riziko predčasného splatenia a úverové straty (31).

Islandské orgány okrem toho tvrdia, že schéma hypotekárnych úverov by sa mala vnímať ako súčasť širšieho plánu reštrukturalizácie sporiteľní na Islande a že by sa preto mala posudzovať podľa usmernení dozorného úradu o reštrukturalizácii (32). Ministerstvo financií aj centrálna banka na Islande prijali opatrenia na rekapitalizáciu sporiteľní na Islande. V rámci tohto širšieho plánu reštrukturalizácie úrad pre finančný dohľad dohliadal nad reštrukturalizáciou sporiteľní a ustanovil v tomto smere určité požiadavky.

Vzhľadom na proporcionalitu opatrenia, islandské orgány napokon vyjadrujú ochotu prijať potrebné opatrenia na odstránenie obáv dozorného úradu, pokiaľ ide o obmedzenie trvania a rozpočtového rámca schémy hypotekárnych úverov.

II. POSÚDENIE

1. EXISTENCIA ŠTÁTNEJ POMOCI V ZMYSLE ČLÁNKU 61 ODS. 1 DOHODY O EHP

V článku 61 ods. 1 Dohody o EHP sa uvádza, že:

„Ak nie je touto dohodou ustanovené inak, pomoc poskytovaná členskými štátmi ES, štátmi EZVO alebo akoukoľvek formou zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určité podniky alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s fungovaním tejto dohody, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi zmluvnými stranami.“

Ak má opatrenie predstavovať štátnu pomoc v zmysle článku 61 ods. 1 Dohody o EHP, musia byť splnené tieto štyri kumulatívne kritériá: opatrenie musí: i) poskytovať príjemcom hospodársku výhodu, ktorú by inak pri bežnom podnikaní nedostali; ii) byť poskytnuté štátom alebo zo štátnych prostriedkov; iii) byť selektívne v tom, že uprednostňuje určité podniky alebo výrobu určitých tovarov a iv) narúšať hospodársku súťaž a ovplyvňovať obchodovanie medzi zmluvnými stranami.

1.1. Existencia štátnych zdrojov

Opatrenie musí byť poskytnuté štátom alebo zo štátnych zdrojov.

V súlade s ustálenou judikatúrou môže pomoc poskytnúť priamo štát alebo verejné či súkromné orgány, ktoré štát zriadil alebo vymenoval na účely udeľovania pomoci (33).

Výmenou za hypotekárne úvery dostávajú žiadajúce finančné inštitúcie dlhopisy HFF. Fond na financovanie bývania bol zriadený zákonom o bývaní ako štátna agentúra pre bývanie v 100 % vlastníctve islandského štátu a pod správnym dohľadom ministra sociálnych vecí. Minister sociálnych vecí vymenúva päťčlennú správnu radu HFF. Úlohy HFF (poskytovať úvery jednotlivcom, samosprávam a spoločnostiam na financovanie kúpy alebo výstavby nehnuteľností na bývanie) sa ustanovujú a regulujú zákonnými úpravami: zákonom o bývaní a sekundárnymi právnymi predpismi (napr. nariadenie č. 57/2009 o kategóriách úverov HFF).

Opatrenia, ktoré sú predmetom tejto veci, sa preto realizovali prostredníctvom verejnej agentúry, t. j. Fondom na financovanie bývania, ktorý podlieha plnej kontrole zo strany štátu. Opatrenia HFF sa preto prisudzujú štátu. Prevod dlhopisov HFF na finančné inštitúcie preto zahŕňa štátne zdroje.

1.2. Uprednostňovanie určitých podnikov alebo výroby tovarov

1.2.1. Hospodárska výhoda

Opatrenie musí poskytovať príjemcom výhody, ktoré ich oslobodzujú od platieb, ktoré sú za bežných okolností hradené z ich rozpočtu.

Podľa vysvetlenia islandských orgánov bola schéma hypotekárnych úverov zriadená preto, aby určité finančné inštitúcie mohli získať financovanie z iných zdrojov než sú medzibankové úvery, keďže poskytovanie medzibankových úverov bolo následkom globálnych problémov vo finančnom sektore čoraz problematickejšie.

Podľa dozorného úradu je nepravdepodobné, že by počas finančnej krízy investor v trhovom hospodárstve zabezpečil financovanie, a to v rozsahu a za podmienok podobných finančnej inštitúcii, ktorá je oprávnená zúčastniť sa na schéme hypotekárnych úverov. Transakcia ako taká preto poskytuje zúčastneným bankám hospodársku výhodu, ktorú by v tom čase nemohli získať za trhových podmienok.

Schéma hypotekárnych úverov zlepšuje postavenie finančných inštitúcií, ktoré sú príjemcami pomoci, zvýšením likvidity ich aktív a odstránením zdroja volatility v rámci ich súvah. Tým sa zároveň zlepšuje ich postavenie na trhu.

1.2.2. Selektívnosť

Ak má opatrenie predstavovať štátnu pomoc, musí uprednostňovať určité podniky, výrobu určitých tovarov alebo poskytovanie určitých služieb.

Schéma hypotekárnych úverov je selektívna v tom, že uprednostňuje iba určité finančné inštitúcie. Skutočnosť, že všetky podniky v danom odvetví môžu ťažiť z opatrenia, nevedie k záveru, že toto opatrenie má všeobecný charakter. Naopak, toto opatrenie je selektívne v tom, že uprednostňuje iba jeden hospodársky sektor (34).

1.3. Narušenie hospodárskej súťaže a vplyv na obchod medzi zmluvnými stranami

Schéma hypotekárnych úverov môže narušiť hospodársku súťaž a ovplyvniť obchod medzi zmluvnými stranami. Schéma zlepšuje postavenie finančných inštitúcií, ktoré sú príjemcami pomoci, a to zvýšením likvidity ich aktív a odstránením zdroja volatility v rámci ich súvah, čím sa zároveň posilňuje ich postavenie v porovnaní s konkurenciou v iných krajinách EHP.

Všetky banky, sporiteľne a úverové inštitúcie, ktorým bola udelená licencia na prevádzku na Islande, bez ohľadu na ich veľkosť, sú v zásade oprávnené požiadať o podporu v rámci schémy hypotekárnych úverov. So službami a produktmi sa v bankovom a finančnom odvetví obchoduje na medzinárodnej úrovni. Vzhľadom na tieto skutočnosti môže schéma hypotekárnych úverov narušiť hospodársku súťaž a ovplyvniť obchod medzi zmluvnými stranami.

2. PROCESNÉ POŽIADAVKY

Podľa článku 1 ods. 3 časti I protokolu 3 „Dozorný úrad EZVO bude včas informovaný o všetkých plánoch na poskytnutie alebo zmenu pomoci, aby mohol predložiť pripomienky (…). Príslušný štát nezavedie navrhované opatrenia, kým nebude v rámci konania prijaté konečné rozhodnutie.“

Islandské orgány notifikovali dozornému úradu schému hypotekárnych úverov listom z 27. mája 2009 (dokument č. 519720). Doplňujúce pravidlá správnej rady HFF o nákupe hypotekárnych úverov od finančných inštitúcií však nadobudli účinnosť 15. januára 2009, t. j. skôr, než dozorný úrad prijal konečné rozhodnutie o notifikácii.

Islandské orgány si v tomto ohľade nesplnili povinnosti podľa článku 1 ods. 3 časti I protokolu 3.

3. ZLUČITEĽNOSŤ POMOCI

Podporné opatrenia označené ako štátna pomoc podľa článku 61 ods. 1 Dohody o EHP sú vo všeobecnosti nezlučiteľné s fungovaním Dohody o EHP, pokiaľ sa neuplatňuje jedna z výnimiek uvedených v článku 61 ods. 2 alebo 3 Dohody o EHP. Výnimka uvedená v článku 61 ods. 2 sa nevzťahuje na predmetnú pomoc v tejto veci, keďže nie je určená na dosiahnutie jedného z cieľov uvedených v tomto článku. Na skúmané opatrenie pomoci sa nevzťahujú ani výnimky v článkoch 61 ods. 3 písm. a) a c) Dohody o EHP. Opatrenie pomoci sa predovšetkým neposkytuje s cieľom podporiť alebo zjednodušiť hospodársky rozvoj určitých oblastí alebo určitých hospodárskych činností.

Predmetná pomoc nie je spojená so žiadnou investíciou do výrobného kapitálu, znižuje iba náklady, ktoré by spoločnosti museli za obvyklých okolností znášať počas realizácie svojich každodenných podnikateľských činností a musí sa preto klasifikovať ako prevádzková pomoc. Prevádzková pomoc sa obvykle nepovažuje za vhodnú pre zjednodušenie rozvoja určitých hospodárskych činností alebo hospodárskych oblastí, ako to stanovuje článok 61 ods. 3 písm. c) Dohody o EHP. Prevádzková pomoc sa povoľuje iba za osobitných okolností (napr. pre určité typy environmentálnej alebo regionálnej pomoci), keď príslušné smernice dozorného úradu umožňujú takúto výnimku.

Článkom 61 ods. 3 písm. b) Dohody o EHP sa umožňuje dozornému úradu vyhlásiť pomoc za zlučiteľnú s fungovaním Dohody o EHP, ak je táto pomoc určená „na nápravu vážnej poruchy fungovania v hospodárstve členského štátu ES alebo štátu EZVO“. Dozorný úrad pripomína, že podľa judikatúry Európskeho súdneho dvora a rozhodovacej praxe dozorného úradu a Európskej komisie (ďalej len „Komisia“) sa má článok 61 ods. 3 písm. b) uplatňovať reštriktívne a dané opatrenia musia riešiť narušenie v celom hospodárstve štátu (35).

Dozorný úrad uznáva, že schéma hypotekárnych úverov sa prijala počas súčasnej medzinárodnej finančnej krízy a v reakcii na ňu. Na Islande čelili problémom s likviditou najmä malé sporiteľne, a to v dôsledku finančných problémov väčších bánk, ktoré spravidla poskytujú financovanie malým sporiteľniam. Na rozdiel od väčších finančných podnikov nemajú sporiteľne priamy prístup k financovaniu z islandskej centrálnej banky.

Ako sa uvádza v rozhodnutí o začatí konania vo veci formálneho zisťovania, dozorný úrad sa domnieva, že vhodným rámcom pre posúdenie zlučiteľnosti opatrenia sú usmernenia o znehodnotených aktívach, ktoré sú založené na článku 61 ods. 3 písm. b) Dohody o EHP. Schému hypotekárnych úverov je preto potrebné posudzovať podľa článku 61 ods. 3 písm. b) Dohody o EHP a podľa usmernení o znehodnotených aktívach.

Pred tým, než možno stanoviť, či schéma hypotekárnych úverov je zlučiteľná podľa usmernení o znehodnotených aktívach, treba v tomto prípade rozhodnúť, či táto schéma spĺňa požiadavky „schémy“ v zmysle protokolu 3 dohody o dozore a súde. V článku 1 písm. d) časti II protokolu 3 sa uvádza, že:

„,schéma pomociť znamená každý predpis, na základe ktorého možno, bez toho, aby boli potrebné ďalšie vykonávacie opatrenia, poskytnúť individuálnu pomoc podnikom definovaným v danom akte všeobecným a abstraktným spôsobom a každý predpis, na základe ktorého možno pomoc, ktorá nie je viazaná na osobitný projekt, poskytnúť jednému alebo niekoľkým podnikom na neobmedzené obdobie a v neobmedzenej výške.“

Dozorný úrad zastáva názor (proti ktorému islandské orgány nevzniesli námietky), že schéma hypotekárnych úverov vychádza z pravidiel – zákon o bývaní, nariadenie a doplňujúce pravidlá – na základe ktorých a bez toho, aby boli potrebné ďalšie vykonávacie opatrenia, možno poskytnúť individuálnu štátnu pomoc podnikom, ktoré sú v týchto pravidlách definované všeobecným a abstraktným spôsobom. Schéma hypotekárnych úverov preto spĺňa požiadavky schémy pomoci v zmysle článku 1 písm. d) časti II protokolu 3. Dozorný úrad v tejto súvislosti pripomína, že vo veci C-310/99 Európsky súdny dvor uviedol, že: „Nie je potrebné, aby sporné rozhodnutie obsahovalo analýzu pomoci poskytnutej v jednotlivých prípadoch na základe schémy. Skúmať individuálnu situáciu každého príslušného podniku je potrebné až v etape spätného vymáhania pomoci.“ (36)

Podľa tejto judikatúry dozorný úrad posúdil schému hypotekárnych úverov na základe charakteristických vlastností schémy (na rozdiel od posúdenia špecifických vlastností jednotlivých udelení pomoci podľa schémy).

Ako sa už uviedlo, islandské orgány tvrdia, že dozorný úrad by mal považovať schému hypotekárnych úverov za súčasť prebiehajúcej reštrukturalizácie islandského sektora sporiteľní a že táto schéma by sa mala posudzovať podľa usmernení dozorného úradu o reštrukturalizácií, ktoré sa vzťahujú na finančné inštitúcie v finančnej kríze („usmernenia o bankovej reštrukturalizácii“) (37). Výmena aktív v rámci schémy hypotekárnych úverov si nevyžaduje žiadnu všeobecnú reštrukturalizáciu finančných inštitúcií, ktoré majú zo schémy úžitok. Schéma hypotekárnych úverov sa môže vzťahovať na akúkoľvek finančnú inštitúciu bez ohľadu na to, či v týchto finančných inštitúciách prebieha reštrukturalizácia alebo nie. Vzhľadom na tieto okolnosti sa dozorný úrad domnieva, že usmernenia o bankovej reštrukturalizácii nie sú vhodnými usmerneniami vzťahujúcimi sa na toto opatrenie. Ako sa už uviedlo, schéma hypotekárnych úverov sa vyznačuje vlastnosťami, ktoré si vyžadujú uplatňovanie usmernení o znehodnotených aktívach.

3.1. Uplatňovanie usmernení o znehodnotených aktívach – oprávnenosť aktív

Ak má byť pomoc vyhlásená za zlučiteľnú s článkom 61 ods. 3 písm. b) Dohody o EHP, musí sa poskytovať na základe nediskriminačných kritérií, musí byť vhodná z toho hľadiska, že bude dobre cielená, nevyhnutná a primeraná na nápravu vážnej poruchy v hospodárstve a obmedzia sa ňou negatívne účinky presahovania na konkurenciu. Usmernenia o znehodnotených aktívach pretvárajú tieto všeobecné zásady na konkrétne podmienky odbremenenia od znehodnotených aktív.

Ako sa už uviedlo, islandské orgány spochybnili uplatniteľnosť usmernení o znehodnotených aktívach na výmenu aktív v rámci schémy hypotekárnych úverov na základe toho, že hypotekárne úvery podliehajúce dohodám o výmene nie sú znehodnotenými aktívami. Islandské orgány tvrdia, že tieto hypotekárne úvery predstavujú z finančného hľadiska najatraktívnejšie aktíva vo vlastníctve bánk, a preto nie sú znehodnotenými aktívami.

Usmernenia o znehodnotených aktívach definujú znehodnotené aktíva ako: „aktíva všeobecne známe pod názvom ‚toxické aktíva‘ (napr. cenné papiere zaistené americkými hypotékami a súvisiace špekulatívne obchody a deriváty), ktoré spôsobili finančnú krízu a stali sa z veľkej časti nelikvidnými alebo ktorých hodnota sa výrazne znížila…“ V usmerneniach o znehodnotených aktívach sa okrem toho ustanovuje, že pri určovaní, či sú aktíva znehodnotené, treba zaujať pragmatický prístup a zohľadniť určitú flexibilitu (38).

Ako sa už uviedlo, sporiteľne, ktoré sa v súčasnosti zúčastňujú na schéme hypotekárnych úverov, za obvyklých okolností financujú svoje činnosti z vkladov klientov a z čerpania úverov z najväčších islandských bánk. Ak sa tento prístup ukáže ako nedostatočný, v záujme pokračovania v operáciách by sporiteľňa vo svojom podnikaní pristúpila k odpredaju niektorých svojich aktív (napr. hypotekárnych úverov).

Islandské orgány však vysvetlili, že najväčšie islandské banky sú v likvidácii a prechádzajú reštrukturalizáciou, čo vylučuje čerpanie úverov z týchto bánk. Samotné vklady klientov okrem toho nepostačujú na pokrytie potrieb financovania sporiteľní. Islandské orgány informovali dozorný úrad, že tretia možnosť – predaj aktív – nebola vzhľadom na finančnú krízu možná. Za takýchto okolností sa zaviedla schémy hypotekárnych úverov.

Podľa dozorného úradu skutočnosť, že sporiteľne nedokázali predať svoje hypotekárne úvery na trhu, poukazuje na to, že tieto aktíva boli nelikvidné a preto znehodnotené. Príloha 3 k usmerneniam o znehodnotených aktívach obsahuje zoznam znehodnotených aktív, ktoré sa považujú za oprávnené pre opatrenia odbremeňovania od znehodnotených aktív. Do tohto zoznamu patria aj hypotekárne úvery na bývanie.

Vzhľadom na tieto skutočnosti musí schéma hypotekárnych úverov, ak má byť považovaná za zlučiteľnú s Dohodou o EHP, spĺňať podmienky zlučiteľnosti odbremenenia od aktív tak, ako sa stanovuje v usmerneniach o znehodnotených aktívach. Príslušné podmienky sa uvádzajú ďalej v oddieloch 3.2 až 3.6.

3.2. Ocenenie hypotekárneho úveru – nezávislý expert

V bode 20 v prvej zarážke usmernení o znehodnotených aktívach sa stanovuje, že: „Žiadosti o pomoc by mali byť […] založené na primeranom ocenení aktív, ktoré overili uznaní nezávislí experti […].“

V článku 3 nariadenia sa stanovuje, že HFF musí posúdiť hodnotu aktív vo forme hypotekárnych úverov, ktoré sú mu ponúkané. Toto sa realizuje aj v praxi: aktíva vymieňané v rámci schémy hypotekárnych úverov oceňuje HFF. Aktíva vymieňané v rámci schémy hypotekárnych úverov sa preto neoceňujú nezávislým expertom, čo je v rozpore s požiadavkami usmernení o znehodnotených aktívach.

Skutočnosť, že jeden prvok posúdenia ceny – metóda úverového rizika – vypracoval nezávislý expert (spoločnosť KMPG Island) automaticky neznamená, že celé posúdenie sa musí považovať za vypracované nezávislým expertom. Ďalší dôležitý prvok posúdenia, inými slovami určenie základu hodnotenia [t. j. výber oprávnených hypotekárnych úverov, základ hodnoty (účtovná hodnota), posúdenie úverového rizika, a rozhodnutie o spôsobe výpočtu úverovej rezervy a určenia zodpovedajúcej splatnej sumy v dlhopisoch HFF sa určuje nariadením alebo samotným HFF. Fakt, že metódu posúdenia úverového rizika vypracoval nezávislý expert, nemení nič na fakte, že túto metódu v skutočnosti uplatňuje samotný HFF; inými slovami samotný HFF vykonáva toto ocenenie. Neexistuje dohľad, či a ako HFF uplatňuje túto metódu.

Za takýchto okolností dozorný úrad dospel k záveru, že ocenenie aktív realizované v rámci schémy hypotekárnych úverov nie je v súlade s bodom 20 usmernení o znehodnotených aktívach.

Ako sa už uviedlo, islandské orgány predložili počas formálneho zisťovania správu o ocenení aktív, ktorú vypracoval nezávislý finančný expert – spoločnosť ALM – v súvislosti s hypotekárnymi úvermi, ktoré už podliehali výmenám v rámci schémy hypotekárnych úverov. To však nemení nič na skutočnosti, že podľa samotnej schémy hypotekárnych úverov, ako aj podľa príslušných právnych ustanovení, musí samotný HFF vykonať ocenenie hypotekárnych úverov, ktoré v rámci schémy preberá.

Ako sa uvádza v časti II oddiele 3, dozorný úrad bude považovať schému hypotekárnych úverov za „schému pomoci“ iba v zmysle článku 1 písm. d) časti II protokolu 3. Preto bez toho, aby bolo dotknuté ocenenie vykonané v jednotlivých prípadoch v rámci schémy, samotná schéma hypotekárnych úverov nespĺňa podmienky stanovené v usmerneniach o znehodnotených aktívach.

Na základe uvedených skutočností dospel dozorný úrad k záveru, že systém ocenenia hypotekárnych úverov nespĺňa podmienky ustanovené v usmerneniach o znehodnotených aktívach.

3.3. Ocenenie hypotekárneho úveru – základ ocenenia

V usmerneniach o znehodnotených aktívach sa tiež uvádza metóda ocenenia znehodnotených aktív v súvislosti s opatrením na odbremenenie od aktív. V bodoch 39 a 40 usmernení o znehodnotených aktívach a v prílohe 3 sa zavádzajú pojmy „náklady“, „aktuálna trhová hodnota“, „skutočná ekonomická hodnota“ a „prevodná hodnota“. Tieto pojmy sa v usmerneniach o znehodnotených aktívach definujú takto (39):

— Náklady predstavujú účtovnú hodnotu úverov mínus výška znehodnotenia.

— Aktuálna trhová hodnota je hodnota, ktorú znehodnotené aktíva mohli dosiahnuť na trhu.

— Skutočná ekonomická hodnota je súvisiaca dlhodobá ekonomická hodnota aktív, na základe príslušných hotovostných tokov a širších časových horizontov. Táto hodnota by sa mala vypočítať pre základný aj stresový scenár.

— Prevodná hodnota je hodnota prisúdená znehodnoteným aktívam v rámci programu týkajúceho sa odbremenenia aktív.

Za normálnych okolností sa v usmerneniach o znehodnotených aktívach ustanovuje, že ak je prevodná hodnota vyššia než aktuálna trhová hodnota, ide o štátnu pomoc. Ak má byť pomoc vyhlásená za zlučiteľnú, prevodná hodnota musí byť nižšia alebo rovnajúca sa skutočnej ekonomickej hodnote.

V článku 6 doplňujúcich pravidiel sa uvádza, že hodnota portfólií hypotekárnych úverov je založená na účtovnej hodnote každého jednotlivého hypotekárneho úveru. Účtovná hodnota nie je za obvyklých okolností totožná so skutočnou ekonomickou hodnotou aktív, ktorá je založená na príslušných hotovostných tokoch a širších časových horizontoch.

Vzhľadom na uvedené skutočnosti sa dozorný úrad domnieva, že islandská vláda nepreukázala (alebo nevypočítala), že by prevodná hodnota bola založená na skutočnej ekonomickej hodnote. Nemožno akceptovať argumenty islandských orgánov, že zahrnutím „úverovej rezervy“ sa zabezpečí úprava účtovnej hodnoty k trhovej hodnote. Po prvé úlohou „úverovej rezervy“ je iba ochrániť HFF pred úverovým rizikom (odkladom časti protihodnoty za hypotekárne úvery), nie stanoviť trhovú hodnotu. Po druhé pri konečnom vyrovnaní dostanú finančné inštitúcie dlhopisy HFF, ktoré zodpovedajú účtovnej hodnote hypotekárnych úverov mínus akékoľvek realizované a budúce očakávané znehodnotenie, a nie skutočnej ekonomickej hodnote hypotekárnych úverov.

Preto na základe dostupných informácií a v súlade so zásadami ustanovenými v usmerneniach o znehodnotených aktívach dozorný úrad nemôže vylúčiť, že schéma hypotekárnych úverov nezahŕňa nezlučiteľnú štátnu pomoc.

3.4. Rozdelenie bremena

Pokiaľ ide o rozdelenie bremena, v bodoch 21 až 25 usmernení o znehodnotených aktívach sa ustanovuje všeobecná zásada, že straty súvisiace so znehodnotenými aktívami by v maximálnom možnom rozsahu mali znášať finančné inštitúcie. To znamená, že by mali znášať stratu vyplývajúcu z rozdielu medzi aktuálnou trhovou hodnotou a skutočnou ekonomickou hodnotou znehodnotených aktív.

Keďže HFF nevykonal ocenenie v súlade s usmerneniami o znehodnotených aktívach, nemožno posúdiť, do akej miery znášajú oprávnené finančné inštitúcie bremeno podľa požiadaviek usmernení o znehodnotených aktívach.

3.5. Odmena

Dozorný úrad konštatuje, že štáty EZVO musia aj zabezpečiť, že „v každom prípade musí stanovenie ceny za opatrenia týkajúce sa riešenia aktív zahŕňať aj odmenu pre štát, ktorá primerane zohľadňuje riziko budúcich strát presahujúcich tie, s ktorými sa počítalo pri stanovení ‚,skutočnej ekonomickej hodnoty‘, a takisto všetky iné druhy rizík spojených s prevodnou hodnotou, ktorá je vyššia než skutočná ekonomická hodnota“ (40).

Podľa návrhu usmernení o znehodnotených aktívach možno takúto odmenu poskytnúť formou stanovenia takej prevodnej hodnoty aktív, ktorá je podstatne nižšia ako „skutočná ekonomická hodnota“, a tak umožňuje vhodnú kompenzáciu za riziko, ktoré na seba preberá štát (41). Každý systém stanovenia ceny by musel zabezpečiť, aby sa celkovým príspevkom zo strany finančných inštitúcií, ktoré prijímajú pomoc, znížil rozsah štátnej intervencie v čistom vyjadrení na nevyhnutné minimum. Keďže schéma hypotekárnych úverov nespĺňa požiadavky usmernení o znehodnotených aktívach o ocenení, nie je možné posúdiť, či islandské orgány splnili požiadavku o odmene.

Ako sa už uviedlo, islandské orgány tvrdili, že finančným inštitúciám prijímajúcim pomoc sa pri uzatváraní dohody podľa schémy hypotekárnych úverov účtuje poplatok 95 bázických bodov (basic points, „bp“), ktorý sa pripočítava k nákladom HFF na kapitál. Podľa informácií dozorného úradu však 95 bázických bodov predstavuje aktuálnu prirážku, ktorú HFF všeobecne účtuje klientom pri bežných hypotekárnych úveroch na pokrytie prevádzkových nákladov (25 bp), riziko predčasného splatenia (50 bp) a úverové straty (20 bp).

Preto hoci dozornému úradu je zrejmé, že toto ovplyvní hodnotu dlhopisov HFF, ktoré sa prevádzajú na finančnú inštitúciu prijímajúcu pomoc; Fondu na financovanie bývania vzniknú takéto náklady v súvislosti so správou prevádzaných hypotekárnych úverov počas obdobia trvania týchto úverov. Dosiaľ nebol dozornému úradu predložený listinný dôkaz, ktorý by svedčil o opaku (42). Vzhľadom na túto skutočnosť nemožno poplatok 95 bázických bodov považovať za odmenu, ktorú v prospech štátu uhrádzajú finančné inštitúcie prijímajúce pomoc.

3.6. Neobmedzený rozsah pôsobnosti a obdobie trvania

Islandské orgány nekonkretizovali časový limit schémy hypotekárnych úverov ani časový limit, v rámci ktorého môžu finančné inštitúcie požiadať o účasť na schéme hypotekárnych úverov (tzv. „obdobie vstupu“) (43).

Podľa usmernení o znehodnotených aktívach nesmie obdobie trvania opatrení na odbremenenie od aktív, ak majú byť tieto opatrenia vyhlásené za zlučiteľné s Dohodou o EHP, presahovať obdobie finančnej krízy (44). Opatrenia na odbremenenie od aktív sa neschvaľujú na neobmedzené časové obdobie.

Na základe rozhodovacej praxe Európskej komisie sa obdobie vstupu pri opatreniach na odbremenenie od aktív spravidla schvaľuje najviac na šesť mesiacov. Každé predĺženie obdobia vstupu (spravidla na ďalších šesť mesiacov) sa musí oznámiť s dostatočným predstihom a musí zohľadňovať vývoj situácie na príslušných finančných trhoch. Schémy odbremenenia od aktív sa môžu schváliť na obdobie až dvoch rokov, za predpokladu, že dozornému úradu sa predložia polročné správy (45).

Islandské orgány podobne nekonkretizovali celkový rozpočet schémy hypotekárnych úverov ani odhadované ročné výdavky na schému. Nepredložili odhadovaný počet príjemcov pomoci ani obmedzenie hodnoty aktív, ktoré sú potenciálne oprávnené na výmenu aktív v rámci schémy. Schéma hypotekárnych úverov je preto podľa všetkého neobmedzená rozsahom pôsobnosti, a je preto neprimeraná, čo je v rozpore s požiadavkami usmernení o znehodnotených aktívach.

4. ZÁVER

Na základe informácií predložených islandskými orgánmi dospel dozorný úrad k záveru, že schéma hypotekárnych úverov zahŕňa poskytnutie štátnej pomoci v zmysle článku 61 ods. 1 Dohody o EHP, ktorá vzhľadom na uvedené dôvody nie je zlučiteľná s fungovaním Dohody o EHP. Jednotlivé poskytnuté pomoci priznané v rámci schémy hypotekárnych úverov, ktoré plnia kritériá usmernení o štátnej pomoci v oblasti znehodnotených aktív, sú však zlučiteľné s fungovaním Dohody o EHP (46).

Dozornému úradu bola notifikácia schémy hypotekárnych úverov doručená po tom, čo nadobudla účinnosť a pred tým, než dozorný úrad prijal konečné rozhodnutie o tejto notifikácii. Islandské orgány preto neoprávnene uplatňovali uvedenú pomoc, čim porušili článok 1 ods. 3 časti I protokolu 3.

Z článku 14 časti II protokolu 3 vyplýva, že neoprávnenú pomoc, ktorá je nezlučiteľná s pravidlami pomoci podľa Dohody o EHP, musia príjemcovia pomoci vrátiť,

PRIJAL TOTO ROZHODNUTIE:

Článok 1

Schéma hypotekárnych úverov predstavuje štátnu pomoc, ktorá je nezlučiteľná s fungovaním Dohody o EHP v zmysle článku 61 ods. 1 Dohody o EHP.

Článok 2

Vzhľadom na skutočnosť, že islandské orgány si nesplnili povinnosť notifikovať schému hypotekárnych úverov Dozornému úradu EZVO ešte pred uplatňovaním schémy v súlade s článkom 1 ods. 3 časti I protokolu 3, schéma hypotekárnych úverov zahŕňa neoprávnenú štátnu pomoc.

Článok 3

Islandské orgány zrušia s okamžitým účinkom schému hypotekárnych úverov a prijmú všetky potrebné opatrenia na spätné získanie každej nezlučiteľnej a neoprávnenej pomoci, ktorá sa poskytla v rámci schémy hypotekárnych úverov, ako sa uvádza v článku 1 a v článku 2.

Článok 4

Do 30. augusta 2011 islandské orgány predložia Dozornému úradu EZVO informácie o opatreniach, ktoré prijali na zabezpečenie súladu s týmto rozhodnutím.

Článok 5

Vrátenie pomoci sa uskutoční bezodkladne, v každom prípade najneskôr 30. októbra 2011. Vrátenie pomoci sa uskutoční v súlade s postupmi podľa vnútroštátneho práva za predpokladu, že umožňujú okamžitý a účinný výkon tohto rozhodnutia. Pomoc, ktorá sa má vrátiť, zahŕňa úroky (vrátane zložených úrokov) od dátumu poskytnutia pomoci príjemcovi až do dátumu vrátenia pomoci. Úroky sa vypočítajú podľa článku 9 rozhodnutia č. 195/04/COL.

Článok 6

Toto rozhodnutie je určené Islandskej republike.

Článok 7

Iba anglické znenie tohto rozhodnutia je autentické.

V Bruseli 29. júna 2011 Za Dozorný úrad EZVO Per SANDERUD predseda Sabine MONAUNI-TÖMÖRDY členka kolégia

(1) Rozhodnutie č. 195/04/COL zo 14.7.2004, uverejnené v Ú. v. EÚ L 139, 25.5.2006, s. 37, a v dodatku EHP č. 26, 25.5.2006, s. 1, v znení zmien a doplnení. Konsolidované znenie tohto rozhodnutia je k dispozícii na webovej stránke www.eftasurv.int

(2) Ú. v. EÚ C 277, 14.10.2010, s. 4, a dodatok EHP č. 57, 14.10.2010, s. 4.

(3) Pozri poznámku pod čiarou č. 2.

(4) Islandské orgány ozrejmili, že finančné inštitúcie nemohli navýšiť svoje likvidné prostriedky na voľnom trhu, keďže kvôli finančnej kríze v tom čase na Islande nefungoval medzibankový trh, a že menšie sporiteľne nevlastnili aktíva, ktoré by centrálna banka mohla považovať za zábezpeku.

(5) Pozri vyhlásenie vlády z 19.6.2008 o realitnom a finančnom trhu a tlačovú správu vlády z 18.7.2008. Vzhľadom na finančnú krízu na Islande sa dĺžka hypotekárnych úverov predĺžila na 70 rokov.

(6) Ú. v. EÚ C 241, 8.10.2009, s. 16, a dodatok EHP č. 52, 8.10.2009, s. 1. Toto rozhodnutie je dostupné aj na webovej stránke dozorného úradu: http://www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/stateaidregistry/sadecice09/168_09_col.pdf

(7) Pred finančnou krízou tvorili islandský bankový sektor dva hlavné segmenty: do jedného segmentu patrili tri veľké banky – Glitnir, Landsbanki a Kaupthing – s pomerne veľkou medzinárodnou pôsobnosťou; druhý segment tvorili malé sporiteľne, ktorých financovanie záviselo od týchto väčších bánk.

(8) Pozri rozhodnutie č. 168/09/COL, s. 3.

(9) Zákon č. 125/2008 nadobudol účinnosť dňom uverejnenia, t. j. 7.10.2008.

(10) Zmenený a doplnený zákon o bývaní a nariadenie oprávňujú Fond na financovanie bývania na nákup (alebo prefinancovanie) dlhopisov zabezpečených hypotekárnymi úvermi v oblasti nehnuteľností na bývanie. Doplňujúce pravidlá sa však týkajú nákupu samotných hypotekárnych úverov. Islandské orgány ozrejmili, že ide o tú istú vec.

(11) HFF a Bolungarvik Savings Bank uzavreli dve dohody.

(12) Podľa dohody medzi zmluvnými stranami sa konečná cena mala dohodnúť 15.4.2009.

(13) Pokiaľ ide o stanovenie hodnoty dlhopisov, v článku 3 tohto nariadenia sa ustanovuje, že: „Fond na financovanie bývania uskutoční nezávislé posúdenie hodnoty dlhopisov ponúkaných fondu. Pri posudzovaní hodnoty dlhopisov fond zohľadní okrem iného stav platieb dlžníka, pomer hypotekárneho úveru na nehnuteľnosť na bývanie v čase prevzatia dlhopisu, zlyhania dlhopisu a jeho podmienok s cieľom, aby hodnota dlhopisu vyjadrovala jeho trhovú hodnotu. Podmienky zmluvy a kúpna cena okrem toho majú minimalizovať úverové riziko fondu.“

(14) V článku 6 doplňujúcich pravidiel sa vo vzťahu ku „kúpnej cene“ uvádza, že:

„[k]úpna cena hypotekárnych úverov je založená na ich trhovej hodnote. V dohodách o nákupe hypotekárnych úverov je účtovná hodnota úveru spravidla základom pre ich cenu, v ktorej sa zohľadňuje riziko predčasného splatenia, prevádzkové náklady a iné faktory. Konečná cena portfólia hypotekárnych úverov sa určuje jeho plnením a očakávanou stratou pri konečnom vyrovnaní kúpnej ceny. Výška kúpnej ceny uhradenej v čase podpisu dohody nikdy neprekračuje 80 % trhovej ceny portfólia. Tento percentuálny podiel sa znižuje priamo úmerne k zvyšujúcej sa očakávanej strate podľa článku 5. Nerozdelený podiel kúpnej ceny je vždy vyšší než očakávaná strata. V dohodách o kúpe hypotekárnych úverov sa uvádza konečné vyrovnanie kúpnej ceny. Toto vyrovnanie sa spravidla uskutočňuje osem až desať rokov po dátume nákupu. V čase konečného vyrovnania Fond na financovanie bývania uhrádza predávajúcej strane zvyšnú časť kúpnej ceny, od ktorej sa odčíta odpisovanie portfólia hypotekárnych úverov, ktoré sa už medzitým uskutočnilo, a očakávaná strata portfólia počas celej dĺžky jeho trvania podľa článku 5.“

(15) Článok 4 doplňujúcich pravidiel.

(16) List islandských orgánov adresovaný dozornému úradu z 27.8.2009.

(17) Podľa dozorného úradu toto znamená nezaplatenú istinu úveru dlžníka (bez odpisov).

(18) Podľa článku 3 doplňujúcich pravidiel „finančná spoločnosť predloží informácie v elektronickej podobe, ktoré Fond na financovanie bývania považuje za nevyhnutné pre posúdenie hodnoty a úverového rizika portfólia hypotekárnych úverov, ktoré sa majú predávať Fondu na financovanie bývania.“

(19) V článku 7 doplňujúcich pravidiel sa v súvislosti s „[p]latbou za hypotekárne dlhopisy“ ustanovuje, že: „Fond na financovanie bývania zaplatí za hypotekárne úvery odovzdaním dlhopisov Fondu na financovanie bývania. Výnos z dlhopisov Fondu na financovanie bývania vychádza z trvania a podmienok hypotekárnych úverov. Zohľadní sa aj riziko predčasného splatenia a prevádzkové náklady, ako aj iné faktory.“

(20) V článku 5 nariadenia sa ustanovuje, že: „[k]ompenzácia za dlhopisy kúpené Fondom na financovanie bývania sa všeobecne realizuje formou dlhopisov Fondu na financovanie bývania“. Na základe toho nariadenie v zásade umožňuje aj iné formy kompenzácie, napr. hotovostné platby. Zatiaľ sa však kompenzácia uplatnila iba formou dlhopisov HFF.

(21) Skutočný čas konečného vyrovnania sa spravidla uvádza v dohode.

(22) Článok 3 nariadenia a článok 6 doplňujúcich pravidiel.

(23) Pozri http://www.fme.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=7199

(24) Pozri http://www.fme.is/lisalib/getfile.aspx?itemid=7997

(25) Pozri rozhodnutie dozorného úradu EZVO č. 126/11/COL z 13.4.2011 o štátnej pomoci na založenie a kapitalizáciu spoločnosti Byr hf., ktoré zatiaľ nebolo uverejnené, ale je k dispozícii na webovej stránke dozorného úradu: http://www.eftasurv.int/media/decisions/126-11-COL.pdf

(26) Pozri poznámku pod čiarou č. 2.

(27) Aktualizované znenie usmernení pre štátnu pomoc je k dispozícii na webovej stránke dozorného úradu: http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/

(28) Dozorný úrad konštatuje, že táto skutočnosť je v rozpore s notifikáciou schémy hypotekárnych úverov dozornému úradu dňa 27.5.2009 (dokument č. 519720), v ktorom islandské orgány uvádzajú, že usmernenia o znehodnotených aktívach by boli primeranými usmerneniami na posúdenie schémy (ak dozorný úrad dospeje k záveru, že schéma zahŕňa štátnu pomoc).

(29) Pokiaľ ide o zlučiteľnosť schémy hypotekárnych úverov, islandské orgány poukazujú na predchádzajúce argumenty adresované dozornému úradu, ktoré sa týkali významu sporiteľní na Islande zo systémového hľadiska – pozri napr. list centrálnej banky na Islande z 19.5.2009, v ktorom sa potvrdzuje nevyhnutnosť týchto opatrení (príloha 5 oznámenia). Na podporu svojich argumentov predložili islandské orgány štúdiu Centra pre európske politické štúdie (CEPS) pod názvom „Investigating Diversity in the Banking Sector in Europe: The Performance and Role of Savings Banks“, CEPS, 26.6.2009).

(30) Správu vypracoval Hjörtur H. Jónsson z ALM.

(31) Prirážka účtovaná v súvislosti s bankou Spkef predstavovala 95 bázických bodov (bp) a zahŕňala riziko predčasného splatenia, prevádzkové náklady a nadmerné straty z úverov. Súčasnú prirážku 95 bázických bodov, ktorú HFF všeobecne účtuje klientom, tvorí 25 bodov na prevádzkové náklady, 50 bodov na riziko predčasného splatenia a 20 bodov na straty z úverov.

(32) Dozorný úrad predpokladá, že islandské orgány majú na mysli usmernenia dozorného úradu týkajúce sa návratu k životaschopnosti a hodnotenia reštrukturalizačných opatrení vo finančnom sektore v podmienkach súčasnej krízy podľa pravidiel štátnej pomoci.

(33) Vec 78/76, Steinike a Weinlig/Spolková republika Nemecko, Zb. 1977, s. 595, bod 21.

(34) Spojené veci E-5/04, E-6/04 a E-7/04, Fesil a Finnfjord, Zb. 2005, správa Súdu EZVO, s. 117, bod 77. Tento rozsudok potvrdzuje judikatúru Európskeho súdneho dvora stanovenú vo veci C-75/97 Belgicko/Komisia, Zb. 1999, s. I-3671, bod 33. Pozri aj vec C-66/02, Taliansko/Komisia, Zb. 2005, s. I-10901, bod 95.

(35) Spojené veci T-132/96 a T-143/96, Freistaat Sachsen a Volkswagen AG/Komisia, Zb. 1999, s. II-3663, bod 167. Pozri rozhodnutia Komisie vo veci NN 70/07 Northern Rock (Ú. v. EÚ C 43, 16.2.2008, s. 1), a vo veci NN 25/2008, Pomoc na záchranu WestLB (Ú. v. EÚ C 189, 26.7.2008, s. 3); a rozhodnutie Komisie zo 4. júna 2008, C 9/2008, SachsenLB (Ú. v. EÚ L 104, 24.4.2009). Pozri aj rozhodnutie dozorného úradu č. 36/09/COL z 30. januára 2009 o dohode medzi Nórskom a Eksportfinans ASA o štátnom financovaní (Ú. v. EÚ C 156, 9.7.2009, s. 17, a dodatok EHP č. 36, 9.7.2009, s. 9); rozhodnutie č. 205/09/COL z 8. mája 2009 o schéme dočasnej rekapitalizácie v podstate zdravých bánk s cieľom posilniť finančnú stabilitu a poskytovanie úverov reálnej ekonomike (Ú. v. EÚ L 29, 3.2.2011, s. 36, a dodatok EHP č. 6 z 3.2.2011, s. 1); rozhodnutie č. 235/09/COL z 20. mája 2009 o nórskej dočasnej schéme malej pomoci (Ú. v. EÚ, L 46, 19.2.2001, s. 59, a dodatok EHP č. 8 zo 17.2.2001, s. 1); rozhodnutie č. 168/09/COL z 27. marca 2009 o ďalšej kategórií úverov islandského Fondu na financovanie bývania, ktorý poskytuje úvery bankám, sporiteľniam a iným finančným inštitúciám na účely dočasného refinancovania (Ú. v. EÚ C 241, 8.10.2009, s. 16, a dodatok EHP č. 52 z 8.10.2009, s. 1).

(36) Vec C-310/99, Taliansko/Komisia, Zb. 2002, s. I-2289, bod 91. Vo veci C-66/02 Taliansko/Komisia, Zb. 2005, s. I-10901, bod 91, Súdny dvor stanovil, že: „V prípade schémy pomoci sa môže Komisia obmedziť na skúmanie všeobecných charakteristík uvedenej schémy bez toho, aby bola povinná skúmať každý prípad osobitného uplatnenia […] aby overila, či táto schéma obsahuje prvok štátnej pomoci.“ Pozri aj vec E-2/05, ESA/Island, Zb. 2005, Správa Súdu EZVO, s. 202, bod 24 a vec C-71/09 P, C-73/09 P a C-76/09 P, Comitato „Venezia vuole vivere“/Komisia, zatiaľ neuverejnené, body 63 – 64.

(37) Pozri poznámku pod čiarou č. 32.

(38) Pozri bod 32 usmernení o znehodnotených aktívach.

(39) V bode 39 sa uvádza, že: „(v)ždy, keď je to možné, by sa aktíva mali oceňovať najprv na základe ich aktuálnej trhovej hodnoty. Každý prevod aktív, na ktoré sa vzťahuje schéma, pri ktorom je hodnota aktív vyššia ako trhová hodnota, sa bude vo všeobecnosti považovať za štátnu pomoc. Aktuálna trhová hodnota sa však za súčasných okolností môže podstatne líšiť od účtovnej hodnoty týchto aktív alebo v prípade, keď pre dané aktíva neexistuje trh, nemusí vôbec existovať (v prípade niektorých aktív môže byť táto hodnota nulová).“

V bode 40 sa uvádza, že: „(p)o druhé, znehodnoteným aktívam v rámci programu týkajúceho sa odbremenenia aktív sa prisúdi hodnota („prevodná hodnota“), ktorá bude nevyhnutne vyššia ako aktuálna trhová hodnota, aby sa dosiahol požadovaný účinok programu. S cieľom zaistiť súlad pri posudzovaní zlučiteľnosti pomoci so spoločným trhom bude dozorný úrad považovať prevodnú hodnotu, ktorá odráža súvisiacu dlhodobú ekonomickú hodnotu („skutočnú ekonomickú hodnotu“) aktív na základe príslušných hotovostných tokov a širších časových horizontov, za prijateľný ukazovateľ zlučiteľnosti výšky pomoci obmedzenej na nevyhnutné minimum so spoločným trhom.“

V tabuľke č. 1, nesekuritizované úvery, sa okrem toho zavádzajú pojmy „náklady“, „ekonomická hodnota“ a „prevodná hodnota“ ako základy oceňovania podľa schémy.

(40) Príloha 4.II k usmerneniam o znehodnotených aktívach.

(41) Príloha 4.II k usmerneniam o znehodnotených aktívach.

(42) Keby sa poplatok 95 bp aj akceptoval ako odmena za výmenu aktív, zostáva otázne, či výška poplatku je dostatočná, aby predstavovala primeranú odmenu, pozri prílohu 4.II usmernení o znehodnotených aktívach.

(43) Nie je možné akceptovať argument islandských orgánov, že zákon o stave núdze má dočasný charakter a preto schémy uplatňované podľa tohto zákona nemajú vo svojej podstate trvalý charakter. Žiadny relevantný právny predpis neobsahuje ustanovenie, ktoré by islandským orgánom bránilo pokračovať v schéme hypotekárnych úverov počas neobmedzeného obdobia. Toto je v rozpore so všeobecnou zásadou proporcionality a nevyhnutnosti, ktoré tvoria podstatu usmernení o štátnej pomoci počas finančnej krízy. Na tomto závere nemení nič ani fakt, že islandský parlament mal v úmysle preskúmať zákon o stave núdze do 1. januára 2010. V každom prípade však podľa informácií, ktorými disponuje dozorný úrad, islandský parlament dosiaľ takéto preskúmanie neuskutočnil.

(44) Usmernenia dozorného úradu o finančných inštitúciách, bod 12.

(45) Usmernenia dozorného úradu o finančných inštitúciách, bod 24.

(46) Pozri napr. rozhodnutie Komisie zo 16. decembra 2003 o schéme štátnej pomoci implementovanej Francúzskom týkajúcej sa prevzatia podniku v ťažkostiach (Ú. v. EÚ L 108, 16.4.2004, s. 38), a rozhodnutie Komisie 2003/86/ES z 20. decembra 2001 týkajúce sa schémy štátnej pomoci zavedenej Španielskom v roku 1993 pre niektoré novozriadené firmy vo Vizcaya (Španielsko) (Ú. v. EÚ L 40, 14.2.2003, s. 11). Pozri aj rozhodnutie Dozorného úradu EZVO č. 754/08/COL z 3. decembra 2008 o schéme na podporu inovácií v oblasti spracovania dreva (Ú. v. EÚ C 58, 12.3.2009, s. 12, a dodatok EHP č. 14, 12.3.2009, s. 5).